CELEX: 61994CJ0058
Annullationssøgsmål
Bestemmelser om aktindsigt i Rådets dokumenter

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. februar 1994 har Kongeriget Nederlandene i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets afgoerelse 93/731/EF af 20. december 1993 om aktindsigt i Raadets dokumenter (EFT L 340, s. 43), af artikel 22 i Raadets forretningsorden, som fastsat ved Raadets afgoerelse 93/662/EF af 6. december 1993 (EFT L 304, s. 1), og af adfaerdskodeks (93/730/EF) for aktindsigt i Raadets og Kommissionens dokumenter (EFT L 340, s. 41, herefter "adfaerdskodeks"), for saa vidt som denne maa anses for at have retsvirkninger.
2 I en erklaering om retten til adgang til oplysninger (EFT 1992 C 191, s. 101), der er optaget som bilag (nr. 17) til slutakten til traktaten om Den Europaeiske Union, som undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, udtales foelgende: "Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelaegger Raadet en rapport om foranstaltninger, der kan oege offentlighedens adgang til de oplysninger, som institutionerne raader over".
3 Under moedet i Birmingham den 16. oktober 1992 mellem medlemsstaternes stats- og regeringschefer vedtog Det Europaeiske Raad efter en indgaaende droeftelse af, hvordan Faellesskabet kan bringes naermere borgerne, en erklaering, "Birmingham-erklaeringen ° Et Faellesskab, der er taettere paa dets borgere". I denne erklaering paalagde Det Europaeiske Raad udenrigsministrene inden Det Europaeiske Raad i Edinburgh i december 1992 at pege paa, "hvordan man kan goere arbejdet i Faellesskabets institutioner mere aabent, herunder mulighederne for en vis offentlighed i Raadets droeftelser". Kommissionen blev i oevrigt anmodet om i begyndelsen af naeste aar at afslutte "arbejdet med at forbedre offentlighedens adgang til de oplysninger, der er tilgaengelige for Kommissionen og for andre faellesskabsinstitutioner" (Bulletin for De Europaeiske Faellesskaber, 10-1992, s. 9, bilag I). Under stats- og regeringschefernes moede i Edinburgh den 12. december 1992 bekraeftede Det Europaeiske Raad paa ny sin opfordring til Kommissionen paa samlingen i Birmingham (Bulletin for De Europaeiske Faellesskaber, 12-1992, s. 10, punkt I.5).
4 Som svar paa denne opfordring vedtog Kommissionen den 5. maj 1993 meddelelse 93/C 156/05 om "Offentlig adgang til institutionernes dokumenter" (EFT 1993 C 156, s. 5). Heri foreslog Kommissionen bl.a. som almindeligt princip at give adgang til institutionernes dokumenter, dog med visse undtagelser. Kommissionen foreslog desuden en raekke mindstekrav og grundlaeggende principper til ivaerksaettelse af en fremgangsmaade i forbindelse med adgang til dokumenterne. Endelig opfordrede Kommissionen de andre institutioner til at samarbejde om fastlaeggelsen af denne fremgangsmaade og foreslog, at dette i foerste omgang kunne ske i form af en interinstitutionel aftale.
5 I bilag II til meddelelse 93/C 166/04 af 2. juni 1993 om "AAbenhed i Faellesskabet" (EFT 1993 C 166, s. 4) omtaler Kommissionen mere indgaaende de grundlaeggende principper og krav for at give offentligheden adgang til dokumenter med henblik paa yderligere droeftelser med de andre institutioner.
6 Under stats- og regeringschefernes moede i Koebenhavn den 22. juni 1993 opfordrede Det Europaeiske Raad "Raadet og Kommissionen til at fortsaette deres arbejde ud fra princippet om, at borgerne skal have stoerst mulig adgang til information. Maalet boer vaere at faa alle de noedvendige foranstaltninger paa plads inden udgangen af 1993" (Bulletin for De Europaeiske Faellesskaber, 6-1993, s. 15, punkt I.22).
7 Paa denne baggrund naaede Raadet og Kommissionen den 6. december 1993 til enighed om en adfaerdskodeks, hvori de principper, der skal gaelde for offentlighedens adgang til de dokumenter, som Kommissionen og Raadet ligger inde med, opregnes, og hvori det fastslaas, at Kommissionen og Raadet hver isaer skal traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa ved specifikke bestemmelser at gennemfoere disse principper inden den 1. januar 1994.
8 Samme dag traf Raadet afgoerelse 93/662 om vedtagelse af Raadets forretningsorden, hvis artikel 22 i den udgave, der har vaeret gaeldende fra den 7. december 1993, lyder: "De naermere bestemmelser om offentlighedens adgang til raadsdokumenter, hvis offentliggoerelse ikke har alvorlige eller skadelige foelger, vedtages af Raadet".
9 Med hjemmel i EF-traktatens artikel 151, stk. 3, hvorefter Raadet selv fastsaetter sin forretningsorden, og i den naevnte artikel 22 traf Raadet afgoerelse 93/731 med henblik paa at vedtage gennemfoerelsesbestemmelser for de i den naevnte adfaerdskodeks opregnede principper. Afgoerelsen fik i overensstemmelse med artikel 10 virkning fra den 1. januar 1994.
10 I medfoer af artikel 1, stk. 1, i afgoerelse 93/731 har offentligheden aktindsigt i Raadets dokumenter paa de i afgoerelsen fastsatte betingelser. I medfoer af artikel 1, stk. 2, forstaas ved Raadets dokumenter "ethvert skriftligt materiale, der indeholder eksisterende oplysninger, og som er i Raadets besiddelse, uanset paa hvilket medium det foreligger, jf. dog artikel 2, stk. 2". I artikel 2, stk. 2, bestemmes det, at begaeringen om aktindsigt, hvis den vedroerer dokumenter, der er oprettet af en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat, en anden faellesskabsinstitution eller et andet faellesskabsorgan eller af enhver anden national eller international myndighed, skal stiles direkte til vedkommende, der har oprettet dokumenterne. De formelle betingelser for begaeringen beskrives i artikel 2, stk. 1. I artikel 3 fastslaas, at aktindsigt enten udoeves ved gennemsyn af det paagaeldende dokument paa stedet eller ved fremsendelse af genpart af dokumentet.
11 I artikel 4, stk. 1, opregnes de tilfaelde, hvori der ikke maa bevilges aktindsigt i Raadets dokumenter. Dette maa ikke ske, "hvis offentliggoerelse vil kunne skade
° beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, monetaer stabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersoegelser)
° beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred
° beskyttelsen af drifts- og forretningshemmelighed
° beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser
° beskyttelsen af klassificerede oplysninger paa anmodning af den fysiske eller juridiske person, som har givet oplysninger, der er indeholdt i dokumenterne, eller i henhold til gaeldende lov i den medlemsstat, som har givet oplysningerne."
Desuden kan Raadet i medfoer af artikel 4, stk. 2, naegte aktindsigt i et dokument af hensyn til tavshedspligten om Raadets droeftelser.
12 Artikel 5, 6 og 7 fastlaegger, hvilken myndighed der skal besvare begaeringer om aktindsigt, de gaeldende frister og den form, hvorunder besvarelsen skal gives, samt dennes virkninger. Saafremt der gives endeligt afslag paa en begaering, skal den, der har begaeret aktindsigt, underrettes om indholdet af traktatens artikel 138 E og 173 for saa vidt angaar betingelserne for indbringelse af klager for ombudsmanden og Domstolens proevelse af lovligheden af retsakter vedtaget af Raadet. Et manglende svar anses for afslag.
13 I medfoer af artikel 8 finder afgoerelse 93/731 anvendelse under iagttagelse af bestemmelserne om beskyttelse af klassificerede oplysninger.
Europa-Parlamentets interventionsbegaering
14 Raadet har principalt paastaaet Parlamentets interventionsbegaering til stoette for den nederlandske regerings paastande afvist i det hele, da begaeringen i det vaesentlige vedroerer den paastaaede tilsidesaettelse af princippet om aabenhed i lovgivningsarbejdet og selve indholdet af bestemmelserne om aktindsigt i Raadets dokumenter samt en raekke gennemfoerelsesbestemmelser hertil, mens den sagsoegende regerings argumentation bestaar i, at de af Raadet trufne foranstaltninger falder uden for rammerne af denne institutions interne organisation og har til formaal at fremkalde retsvirkninger uden for denne sammenhaeng.
15 Subsidiaert har Raadet paastaaet Parlamentets interventionsbegaering afvist i det omfang, den ikke har samme genstand som den nederlandske regerings staevning eller bygger paa andre grunde.
16 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
17 Parlamentet har i det vaesentlige gjort gaeldende, at Raadet ved at udstede bestemmelserne om offentlighedens adgang til de dokumenter, som Raadet ligger inde med, som led i sin kompetence til at fastlaegge sin interne organisation, har tiltaget sig befoejelse til at afgoere, i hvilket omfang Raadets lovgivningsarbejde skal vaere tilgaengeligt for offentligheden, og saaledes har udoevet den kompetence, som er tillagt det i traktatens artikel 151, stk. 3, til andet formaal end tilsigtet.
18 Parlamentet har i denne forbindelse gjort gaeldende, at selv om institutionerne har kompetence til at traeffe passende foranstaltninger i forbindelse med den interne organisation af hensyn til deres funktion og for at sikre hensigtsmaessige forretningsgange, er princippet om aabenhed i lovgivningsprocessen og den adgang til lovgivningsdokumenterne, som dette indebaerer, en vaesentlig betingelse for demokratiet, som saaledes ikke kan behandles som spoergsmaal vedroerende institutionernes rent interne organisation. I denne sammenhaeng har Parlamentet henvist til, at faellesskabsretsordenen er af demokratisk karakter. Kravet om aabenhed er i oevrigt et almindeligt princip, som er faelles for medlemsstaternes forfatningsmaessige traditioner og ligeledes er fastslaaet i faellesskabsretten. Endelig er retten til oplysninger, som aktindsigten knytter sig til, en grundlaeggende rettighed for det enkelte menneske, som er anerkendt i forskellige internationale aftaler.
19 Efter Parlamentets opfattelse har man i afgoerelse 93/731 og adfaerdskodeksen ikke taget fornoedent hensyn til de krav, der foelger af princippet om aabenhed i lovgivningsprocessen og af retten til aktindsigt i lovgivningsdokumenterne, hvilket ogsaa taler for, at Raadet har behandlet bestemmelser om et grundlaeggende princip, som om det var et spoergsmaal om intern organisation, og saaledes er gaaet ud over de befoejelser, som traktatens artikel 151, stk. 3, tillaegger institutionen. Den mulighed, som Raadet i medfoer af artikel 4 i afgoerelse 93/731 har til at naegte enhver aktindsigt i institutionernes dokumenter af hensyn til tavshedspligten om Raadets droeftelser, medfoerer saaledes efter Parlamentets opfattelse, at det grundlaeggende princip i artikel 1 mister sit indhold, og indebaerer en tilsidesaettelse af princippet om aabenhed i lovgivningsarbejdet, saaledes som det er sikret i medlemsstaterne. Samme indvendinger kan fremfoeres med hensyn til afgoerelsens artikel 7, hvorefter det paalaegges den, der har begaeret aktindsigt, i tilfaelde af udtrykkeligt afslag eller manglende besvarelse, der sidestilles med et udtrykkeligt afslag, inden for en bestemt frist at bekraefte sin begaering og forsoege at aendre indstillingen. En saadan bestemmelse kan af rent formelle grunde fratage borgeren en rettighed, der er grundlaeggende i et pluralistisk demokrati. Endelig medfoerer artikel 3, stk. 3, i afgoerelse 93/731, der forbyder gengivelse eller spredning af det oenskede dokument til kommercielle formaal ved direkte salg uden generalsekretaerens forudgaaende tilladelse, at senere brug af dokumenter, der vedroerer lovgivningen, og som derfor er offentligt tilgaengelige, begraenses, idet de ganske enkelt bringes uden for omsaetningen.
20 I denne forbindelse bemaerkes, at artikel 37, stk. 4, i EF-statutten for Domstolen lyder: "Paastande, der fremsaettes i en begaering om intervention, kan kun gaa ud paa at understoette én af parternes paastande."
21 Skoent Parlamentets interventionsbegaering delvis stoettes paa andre argumenter end de af den sagsoegende regering fremsatte, oensker Parlamentet ikke desto mindre i lighed med denne regering, saaledes som det fremgaar af praemis 17, 18 og 19, med sin argumentation at paavise, at Raadet ved at udstede de omtvistede bestemmelser i medfoer af traktatens artikel 151, stk. 3, er gaaet ud over de befoejelser vedroerende den interne organisation, som denne bestemmelse tillaegger Raadet.
22 Da begaeringen om intervention saaledes gaar ud paa at understoette de paastande, der er nedlagt af en af sagens parter, maa den tages til foelge.
Soegsmaalet
Adfaerdskodeksen
23 Den nederlandske regering har anfoert, at den omhandlede adfaerdskodeks ikke er en retsakt, der har retligt bindende virkninger, fordi den ikke er en retsakt i den i EF-traktatens artikel 189 anfoerte betydning eller en retsakt, som i oevrigt har hjemmel i traktaterne, men en tekst af politisk karakter, der gengiver de politiske aftaler, som er indgaaet mellem Kommissionen og Raadet. Den nederlandske regering har imidlertid understreget, at saafremt den paagaeldende kodeks anses for at vaere en selvstaendig afgoerelse med retsvirkninger, maa den annulleres i det omfang, den i strid med de i EF-traktatens artikel 190 naevnte krav ikke angiver sin hjemmel.
24 Det bemaerkes, at annullationssoegsmaal efter Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 29.6.1995, sag C-135/93, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1651, praemis 20) kan anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form.
25 Som det navnlig fremgaar af indledningen til og det naestsidste afsnit i den paagaeldende adfaerdskodeks, under overskriften "Gennemfoerelse", gengiver kodeksen en aftale mellem Kommissionen og Raadet om de principper, som skal gaelde for aktindsigten i de to institutioners dokumenter, samtidig med at institutionerne opfordres til at gennemfoere disse principper ved specifikke bestemmelser.
26 Under disse omstaendigheder er denne adfaerdskodeks kun forloeberen for senere afgoerelser, som i modsaetning til kodeksen er bestemt til at faa retsvirkninger. Ved at udstikke de generelle retningslinjer, hvorefter de to institutioner traeffer foranstaltninger, der vedroerer saavel fortroligheden som meddelelsen af de dokumenter, som de ligger inde med, opfylder kodeksen nemlig Raadets og Kommissionens behov for at komme vaesentlige uoverensstemmelser i deres senere praksis paa omraadet i forkoebet.
27 Sagen maa derfor afvises, for saa vidt den retter sig mod denne adfaerdskodeks, der blot er en retsakt, som er udtryk for en frivillig samordning, og som saaledes ikke i sig selv skal have retsvirkninger.
Afgoerelse 93/731
28 Den nederlandske regering har for det foerste gjort gaeldende, at Raadet med urette har angivet traktatens artikel 151, stk. 3, og artikel 22 i Raadets forretningsorden, som udelukkende vedroerer Raadets interne organisation, som hjemmel for afgoerelse 93/731.
29 Ifoelge den nederlandske regering falder den omtvistede afgoerelse fuldstaendig uden for anvendelsesomraadet for de interne bestemmelser om Raadets organisation og forvaltning, idet der er tale om en retsakt, der udtrykkeligt har til formaal at have retsvirkninger i forhold til borgerne. Den sagsoegende regering har i denne forbindelse henvist til, at offentlighedens aktindsigt i Raadets dokumenter er afgoerelsens grundlaeggende princip (artikel 1), og at der kan opstaa retsvirkninger i forhold til borgerne, navnlig naar der indgives konkrete begaeringer om aktindsigt i et dokument (artikel 2), naar saadanne begaeringer ikke tages til foelge (artikel 4) og paa grund af muligheden for at paaklage afgoerelser, hvorefter aktindsigt i et dokument naegtes (artikel 7).
30 Den nederlandske regering har medgivet, at interne forholdsregler undtagelsesvis kan have virkninger udadtil, men er af den opfattelse, at naar selve bestemmelsernes formaal ° som i dette tilfaelde ° er at skabe rettigheder for borgerne, kan de ikke traeffes med hjemmel i bestemmelser, der bemyndiger Raadet til at vedtage foranstaltninger med hensyn til sin interne organisation og funktion.
31 I denne forbindelse har den nederlandske regering anfoert, at Parlamentet i sit interventionsindlaeg med rette har understreget, at faellesskabsretsordenen er af demokratisk karakter, og at aabenhed er et grundlaeggende kendetegn for et demokratisk system. Dette bekraefter efter sagsoegerens opfattelse, at Raadet med urette har anset det, der i virkeligheden udgoer en grundrettighed, nemlig offentlighedens ret til aktindsigt, som skal reguleres paa en saadan maade, at der opstilles de noedvendige garantier, for at vaere et spoergsmaal om intern organisation.
32 For det andet har den nederlandske regering gjort gaeldende, at Raadets handlemaade, som har vaeret at loese problemet vedroerende aabenhed i administrationen i samarbejde mellem to institutioner under udelukkelse af Parlamentet, ligeledes bryder den institutionelle ligevaegt, som er fastsat i EF-traktatens artikel 4, dels paa grund af betydningen af det spoergsmaal, som er genstand for de omhandlede bestemmelser, dels fordi det af samme grund er noedvendigt ligeledes at lade Parlamentet medvirke.
33 Den nederlandske regerings argumentation kan ikke tiltraedes.
34 Indledningsvis bemaerkes, saaledes som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 14 og 15 i sit forslag til afgoerelse, at de nationale bestemmelser i de fleste medlemsstater nu som et almindeligt princip, der er fastsat i forfatningen eller i lovgivningen, anerkender offentlighedens ret til aktindsigt i de dokumenter, som myndighederne er i besiddelse af.
35 Hertil kommer, at betydningen af denne rettighed paa faellesskabsplan gentagne gange er blevet bekraeftet, bl.a. i den erklaering om retten til adgang til oplysninger, der er optaget som bilag (nr. 17) til slutakten til traktaten om Den Europaeiske Union, og hvorefter denne rettighed knyttes sammen med institutionernes demokratiske karakter. Som det fremgaar af praemis 3 og 6, har Det Europaeiske Raad i oevrigt adskillige gange opfordret Raadet og Kommissionen til at vedtage de noedvendige foranstaltninger til at gennemfoere denne rettighed.
36 For at tilpasse sig denne udvikling, som er praeget af en gradvis foroegelse af borgernes ret til aktindsigt i dokumenter, som er i myndighedernes besiddelse, har Raadet fundet det noedvendigt at aendre bestemmelserne om sin interne organisation, som hidtil byggede paa et tavshedsprincip.
37 Saa laenge faellesskabslovgiver ikke har vedtaget almindelige bestemmelser om offentlighedens ret til aktindsigt i de dokumenter, som er i faellesskabsinstitutionernes besiddelse, maa det erkendes, at institutionerne skal traeffe foranstaltninger om behandlingen af saadanne begaeringer i medfoer af deres befoejelse til at tilrettelaegge den interne organisation, hvorefter de er bemyndigede til at traeffe passende foranstaltninger vedroerende deres interne funktion med henblik paa at sikre en hensigtsmaessig forretningsgang.
38 Det forhold, at afgoerelse 93/731 har retsvirkninger i forhold til tredjemand, kan ikke rejse tvivl om, at afgoerelsen er en intern forholdsregel. Intet er nemlig til hinder for, at bestemmelser om en institutions interne arbejdsgang har saadanne virkninger (jf. bl.a. dom af 7.5.1991, sag C-69/89, Nakajima mod Raadet, Sml. I, s. 2069, praemis 49 og 50, og af 15.6.1994, sag C-137/92 P, Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555, praemis 75 og 76).
39 Foelgelig er Raadet paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin bemyndiget til at traeffe forholdsregler med henblik paa at kunne behandle begaeringer om aktindsigt i dokumenter, som Raadet er i besiddelse af.
40 Da Raadet gyldigt har kunnet vedtage afgoerelse 93/731 med hjemmel i traktatens artikel 151, stk. 3, har det ikke, som af den nederlandske regering paastaaet, omgaaet en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat ved traktaten, for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder, og Raadet har saaledes ikke gjort sig skyldig i magtfordrejning (jf. bl.a. dom af 13.7.1995, sag C-156/93, Parlamentet mod Kommissionen, Sml. I, s. 2019).
41 Hvad angaar anbringendet om tilsidesaettelsen af princippet om den institutionelle ligevaegt bemaerkes, at i det omfang, den omtvistede afgoerelse er en retsakt, som Raadet i medfoer af sin interne organisationsbefoejelse har kompetence til at traeffe, kan det forhold, at Raadet ikke har inddraget Parlamentet i vedtagelsen, ikke vaere et indgreb i Parlamentets befoejelser, som i henhold til traktaterne indbefatter Parlamentets deltagelse i udarbejdelsen af generelle retsakter (jf. bl.a. dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2041, praemis 21 og 28).
Artikel 22 i Raadets forretningsorden
42 Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at genstanden for den aendrede forretningsordens artikel 22 klart falder uden for rammerne af bestemmelser om Raadets interne organisation, saaledes at artiklen ikke kan indgaa i bestemmelser, som blot skal opstille reglerne for institutionens interne organisation og forvaltning. Raadet har under disse omstaendigheder efter den nederlandske regerings opfattelse tilsidesat EF-traktatens artikel 151, stk. 3, EKSF-traktatens artikel 30, stk. 3, og Euratom-traktatens artikel 121, stk. 3, eller har i det mindste udoevet den befoejelse, som disse bestemmelser tillaegger det, til andet formaal end tilsigtet.
43 Dette anbringende kan ikke tages til foelge. Der henvises i denne forbindelse blot til praemis 34-39, hvoraf fremgaar, at de omtvistede foranstaltninger hoerer til dem, som en institution paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin er bemyndiget til at traeffe inden for rammerne af sin kompetence til at traeffe afgoerelse om sin egen organisation.
44 Det foelger af det ovenfor anfoerte, at Raadet maa frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
45 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kongeriget Nederlandene har tabt sagen, og Raadet har nedlagt paastand om betaling af sagens omkostninger, skal Kongeriget Nederlandene betale sagens omkostninger. I medfoer af artikel 69, stk. 4, foerste afsnit, baerer Den Franske Republik, Europa-Parlamentet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som er indtraadt i sagen, deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Raadet for Den Europaeiske Union frifindes.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.
3) Den Franske Republik, Europa-Parlamentet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber baerer deres egne omkostninger.