CELEX: 61996TJ0083
Aktindsigt
Kommissionens afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom
Afslag på aktindsigt
Rækkevidden af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af offentlige interesser
Retlige procedurer
Artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention

Dommens præmisser
De relevante retsregler
1 I slutakten til traktaten om Den Europaeiske Union, som blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, indsatte medlemsstaterne en erklaering (nr. 17) om retten til adgang til oplysninger, der har foelgende ordlyd:
»Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelaegger Raadet en rapport om foranstaltninger, der kan oege offentlighedens adgang til de oplysninger, som institutionerne raader over.«
2 Efter denne erklaering offentliggjorde Kommissionen meddelelse 93/C 156/5 af 5. maj 1993 om offentlig adgang til institutionernes dokumenter (EFT C 156, s. 5), som den forelagde for Raadet, Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg. Den 2. juni 1993 vedtog Kommissionen meddelelse 93/C 166/4 om aabenhed i Faellesskabet (EFT C 166, s. 4).
3 Som led i disse foerste stadier paa vejen mod gennemfoerelse af princippet om aabenhed vedtog Raadet og Kommissionen den 6. december 1993 en adfaerdskodeks for aktindsigt i Raadets og Kommissionens dokumenter (EFT L 340, s. 41, herefter »adfaerdskodeksen«) med henblik paa at fastsaette principperne for adgang til de dokumenter, Raadet og Kommissionen ligger inde med.
4 For at overholde denne forpligtelse traf Kommissionen den 8. februar 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 162 afgoerelse 94/90/EKSF, EF, Euratom om aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46, s. 58, herefter »afgoerelse 94/90«). Afgoerelsens artikel 1 indeholder en formel vedtagelse af adfaerdskodeksen, der er optaget som bilag til afgoerelsen.
5 Adfaerdskodeksen, saaledes som Kommissionen har vedtaget den, indeholder foelgende generelle princip:
»Offentligheden skal have stoerst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen og Raadet ligger inde med.«
6 I adfaerdskodeksen er udtrykket »dokument« defineret som »enhver skreven tekst, uanset medium, der indeholder oplysninger, som Kommissionen eller Raadet ligger inde med«.
7 I adfaerdskodeksen gives herefter en kort redegoerelse for de principper, der gaelder med hensyn til indgivelse og behandling af begaeringer om aktindsigt, og den fremgangsmaade, der skal foelges, saafremt det paataenkes ikke at efterkomme en begaering om aktindsigt, er beskrevet som foelger:
»Hvis den paagaeldende institutions kompetente instanser agter at henstille til institutionen, at den ikke efterkommer den paagaeldendes begaering, underretter de den paagaeldende herom og oplyser samtidig, at den paagaeldende har en frist paa en maaned til at indgive en bekraeftende begaering for at faa institutionen til at aendre holdning; i modsat fald formodes den paagaeldende at have givet afkald paa sin oprindelige begaering.
Hvis der fremsaettes en saadan bekraeftende begaering, og hvis institutionen beslutter at afslaa at udlevere dokumentet, meddeles denne afgoerelse, som skal traeffes inden for en maaned efter begaeringens fremsaettelse, snarest muligt til den borger, der har fremsat begaeringen; den skal vaere behoerigt begrundet og angive de eksisterende klagemuligheder, dvs. anmodning om domstolsproevelse eller indgivelse af klage til ombudsmanden i henhold til artikel 173 og 138 E i EF-traktaten.«
8 Adfaerdskodeksen indeholder foelgende opregning af, hvilke forhold en institution kan paaberaabe sig som begrundelse for ikke at give aktindsigt i dokumenter:
»Institutionerne afslaar at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade
- beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet, retslige procedurer, inspektioner og undersoegelser)
- beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred
- beskyttelsen af drifts- og forretningshemmeligheder
- beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser
- beskyttelsen af fortrolighed paa anmodning af den fysiske og juridiske person, som har givet oplysningen, eller som kraevet i lovgivningen i den medlemsstat, som har givet oplysningen.
Institutionerne kan ogsaa afslaa at give adgang for at sikre beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne.«
9 I 1993 vedtog Kommissionen meddelelse 93/C 39/5 om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole om anvendelse af traktatens artikel 85 og 86 (EFT C 39, s. 6, herefter »meddelelsen«). I meddelelsen hedder det bl.a.:
»37. ... de nationale domstole [kan] inden for rammerne af deres nationale retsplejeregler anmode Kommissionen og navnlig dens Generaldirektorat for Konkurrence om forskellige oplysninger. Der er foerst og fremmest tale om proceduremaessige oplysninger - om Kommissionen har en bestemt sag til behandling, om en aftale er blevet anmeldt, om Kommissionen har indledt formel procedure eller allerede truffet formel beslutning eller fremsendt administrativ skrivelse. Om fornoedent kan de nationale domstole ogsaa anmode Kommissionen om at udtale sig om, hvornaar den regner med at indroemme eller naegte individuel fritagelse af anmeldte aftaler eller anmeldt praksis, saaledes at de faar bedre mulighed for at afgoere, om de skal udsaette sagen eller traeffe foreloebige forholdsregler ... Kommissionen vil for sit vedkommende bestraebe sig paa at prioritere behandlingen af sager, som er blevet indbragt for og udsat af en national domstol, navnlig naar det har betydning for udfaldet af en civil tvist.
38. Dernaest kan de nationale domstole anmode Kommissionen om at udtale sig om retlige spoergsmaal. Har de saerlige vanskeligheder med anvendelsen af artikel 85, stk. 1, og artikel 86, kan de anmode Kommissionen om at udtale sig om den af Kommissionen fastlagte praksis med hensyn til det paagaeldende omraade inden for EF-retten. For saa vidt angaar artikel 85 og 86 drejer det sig isaer om betingelserne for anvendelse af disse artikler i henseende til paavirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og maerkbarheden af de konkurrencebegraensninger, der er tale om. I sine svar tager Kommissionen ikke stilling til, hvilken afgoerelse der boer traeffes i sagen. Endvidere kan domstolene, naar de er i tvivl om, hvorvidt en omtvistet aftale kan fritages individuelt, anmode Kommissionen om en foreloebig udtalelse herom. Udtaler Kommissionen, at der i den paagaeldende sag ikke er sandsynlighed for fritagelse, vil de nationale domstole kunne undlade at udsaette sagen og traeffe afgoerelse om aftalens gyldighed.
39. Kommissionens svar er ikke bindende for de nationale domstole, der har anmodet om dem. I sine besvarelser praeciserer Kommissionen, at dens stillingtagen ikke er endelig, samt at de nationale domstoles ret til at forelaegge sagen for EF-Domstolen i overensstemmelse med EOEF-traktatens artikel 177 paa ingen maade beroeres heraf.
40. Endelig kan de nationale domstole ogsaa anmode Kommissionen om faktuelle oplysninger, saasom statistikker, markedsundersoegelser og oekonomiske analyser. Kommissionen vil ... bestraebe sig paa at give disse oplysninger eller oplyse, hvor de kan fremskaffes.«
Faktiske omstaendigheder
10 I XXIV Beretning om konkurrencepolitikken (1994) (herefter »XXIV Beretning«) anfoeres det, at Kommissionen af de nationale domstole har faaet forelagt en raekke spoergsmaal efter den i praemis 9 naevnte fremgangsmaade.
11 Ved skrivelse af 23. januar 1996 anmodede sagsoegeren i sin egenskab af advokat og medindehaver af et firma, som beskaeftiger sig med sager, der rejser konkurrenceretlige spoergsmaal paa faellesskabsplan, om at faa tilstillet kopier af naermere angivne svarskrivelser fra Kommissionen paa saadanne spoergsmaal, nemlig:
1. skrivelsen af 2. august 1993 fra generaldirektoeren for Generaldirektoratet for Konkurrence (GD IV) til Oberlandesgericht Duesseldorf vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt en forhandleraftale var forenelig med Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1983/83 af 22. juni 1983 om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, paa kategorier af eneforhandlingsaftaler (EFT L 173, s. 1, herefter »forordning nr. 1983/83«)
2. skrivelsen af 13. september 1994 fra kommissionsmedlem Van Miert til Tribunal d'instance de St Brieuc vedroerende fortolkningen af Raadets forordning nr. 26 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer (EFT 1959-1962, s. 120, herefter »forordning nr. 26«)
3. den skrivelse, som Kommissionen i foerste kvartal 1995 tilstillede Cour d'appel de Paris, som havde anmodet om Kommissionens udtalelse vedroerende kontraktvilkaar med hensyn til salgsmaal for forhandlere af motorkoeretoejer, set i relation til traktatens artikel 85, stk. 1, og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 123/85 af 12. december 1984 om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, paa kategorier af salgs- og serviceaftaler vedroerende motorkoeretoejer (EFT 1985 L 15, s. 16, herefter »forordning nr. 123/85«).
12 Ved skrivelse af 23. februar 1996 meddelte generaldirektoeren for GD IV sagsoegeren afslag paa begaeringen, idet en offentliggoerelse af de paagaeldende skrivelser ville kunne skade »beskyttelsen af offentlige interesser (retslige procedurer)«. Generaldirektoeren anfoerte naermere:
»... Naar Kommissionen besvarer spoergsmaal fra de nationale domstole, som skal traeffe afgoerelse i sager, der er indbragt for dem, optraeder Kommissionen som en 'amicus curiae'. Kommissionen formodes i den forbindelse at udvise en vis tilbageholdenhed, ikke alene for saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt den accepterer den maade, spoergsmaalene er stillet paa, men ogsaa for saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorledes Kommissionen vil anvende svarene paa de paagaeldende spoergsmaal.
Naar svarene er afsendt, udgoer de efter min opfattelse en integrerende del af sagen og beror hos den retsinstans, der har forelagt spoergsmaalet. De i Kommissionens besvarelse indeholdte retlige og faktiske omstaendigheder maa betragtes som en del af den sag, der verserer for den nationale domstol. Kommissionen har fremsendt svarene til den paagaeldende nationale domstol, og spoergsmaalet om, hvorvidt oplysningerne skal offentliggoeres og/eller stilles til raadighed for tredjemand, henhoerer i foerste raekke under den nationale domstols kompetence, som besvarelsen er rettet til.
...«
13 Generaldirektoeren fremhaevede endvidere, at der noedvendigvis maa bestaa et tillidsforhold mellem paa den ene side Faellesskabets udoevende myndighed og paa den anden side medlemsstaternes nationale, doemmende myndigheder. Saadanne generelle overvejelser maa ikke mindst tillaegges betydning i en sag som den foreliggende, hvor der endnu ikke er afsagt en retskraftig dom i de sager, hvor Kommissionen var blevet anmodet om en udtalelse.
14 Ved skrivelse af 29. februar 1996 fremsatte sagsoegeren en bekraeftende begaering over for Kommissionens Generalsekretariat, hvori han bl.a. anfoerte, at han havde vanskeligt ved at se, hvorledes det kunne gribe forstyrrende ind i sager for de nationale domstole, saafremt tredjemand blev bekendt med ikke-fortrolige oplysninger, som Kommissionen havde givet den paagaeldende nationale domstol som led i anvendelsen af Faellesskabets konkurrenceregler.
15 Ved skrivelse af 29. marts 1996 (herefter »den anfaegtede afgoerelse«) bekraeftede Kommissionens Generalsekretaer den af GD IV trufne afgoerelse, »idet en offentliggoerelse af Kommissionens svar kunne skade beskyttelsen af offentlige interesser, naermere bestemt vaere i strid med retsplejehensyn«. I skrivelsen hedder det videre:
»... en offentliggoerelse af de oenskede besvarelser, som bestaar i retlige vurderinger, indebaerer saaledes en risiko for, at forholdet og det noedvendige samarbejde mellem Kommissionen og de nationale domstole belastes. En domstol, som har stillet et spoergsmaal til Kommissionen, tilmed vedroerende en verserende sag, vil naturligvis ikke bryde sig om, at det svar, den har modtaget, udspredes offentligt.
...«.
16 Generalsekretaeren tilfoejede, at den anvendte fremgangsmaade afviger vaesentligt fra den i traktatens artikel 177 omhandlede procedure, som sagsoegeren havde henvist til i sin bekraeftende begaering.
Retsforhandlinger og parternes paastande
17 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 29. maj 1996 har sagsoegeren herefter anlagt naervaerende sag.
18 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 4. november 1996 og den 19. november 1996 har den nederlandske og den svenske regering fremsat begaering om at maatte intervenere i den foreliggende sag til stoette for sagsoegerens paastande.
19 Ved kendelse af 9. december 1996, afsagt af formanden for Rettens Fjerde Afdeling, blev det tilladt de naevnte to regeringer at intervenere til stoette for sagsoegerens paastande. Efter anmodning af 14. marts 1997 fra den svenske regering afsagde formanden for Rettens Fjerde Afdeling kendelse af 12. maj 1997, hvorefter regeringens interventionsbegaering blev slettet, og regeringen blev paalagt at baere sine egne omkostninger.
20 Den skriftlige forhandling blev afsluttet den 24. april 1997.
21 I offentligt retsmoede den 25. september 1997 har parterne afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten.
22 Sagsoegeren, stoettet af Kongeriget Nederlandene, har nedlagt foelgende paastande:
- Den anfaegtede afgoerelse annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. 23 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
- Frifindelse.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Realiteten
24 Sagsoegeren har til stoette for soegsmaalet fremfoert to anbringender. Med det foerste goeres det gaeldende, at afgoerelse 94/90 er tilsidesat, og med det andet, at traktatens artikel 190 er tilsidesat.
Det foerste anbringende: tilsidesaettelse af afgoerelse 94/90
Parternes argumenter
25 Sagsoegeren har for det foerste anfoert, at den undtagelse med hensyn til retslige procedurer, der er fastsat i adfaerdskodeksen, kun vedroerer de procedurer, som Kommissionen er part i. Undtagelsen kan derfor ikke paaberaabes i den foreliggende sag.
26 Saafremt Retten maatte fastslaa, at undtagelsen med hensyn til retslige procedurer ogsaa omfatter de procedurer, som Kommissionen ikke er part i, har sagsoegeren subsidiaert gjort gaeldende, at en offentliggoerelse af de paagaeldende dokumenter ikke kan antages at skade samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole eller vaere til skade for offentlige interesser. Kommissionens bemaerkning om, at en national domstol ikke ville bryde sig om, at saadanne dokumenter blev offentliggjort, er irrelevant, og under alle omstaendigheder kan den nationale domstols synspunkt ikke have forrang for den grundlaeggende regel om offentlighed.
27 Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen ikke ret i, at den under visse omstaendigheder skal naegte aktindsigt. Kommissionen er i hvert fald forpligtet til at angive, i hvilket omfang dens berettigede interesser og hensynet til en forskriftsmaessig og korrekt afvikling af retslige procedurer tilsiger, at undtagelsen fra reglen om offentlighed bringes i anvendelse (jf. Domstolens dom af 18.2.1992, sag C-54/90, Weddel mod Kommissionen, Sml. I, s. 871).
28 Sagsoegeren har paapeget, at de oplysninger, Kommissionen kan fremkomme med som led i samarbejdet med de nationale domstole, ikke er fortrolige, og at Kommissionen i den foreliggende sag har bekraeftet, at ingen af de skrivelser, sagsoegeren begaerede aktindsigt i, var fortrolige.
29 Ifoelge sagsoegeren er det i strid med traditionen om offentlighed og med, at forvaltningen kan undergives kontrol, samt med magtadskillelseslaeren, at saadanne meddelelser, som forvaltningen retter til en doemmende myndighed, ikke kan vaere genstand for aabenhed.
30 Den nederlandske regering har anfoert, at Kommissionen har anlagt en udvidende fortolkning af undtagelserne fra det grundlaeggende princip, hvorefter offentligheden skal have stoerst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen ligger inde med. Kommissionens fortolkning af afgoerelse 94/90 medfoerer, at der fra ordningen om offentlighed udelukkes en kategori af dokumenter, uden at der er foretaget en vurdering af, om dokumenternes indhold kan begrunde, at undtagelsesordningen bringes i anvendelse. Skrivelser, som Kommissionen sender til en national domstol, er ifoelge regeringen omfattet af adfaerdskodeksens anvendelsesomraade, og Kommissionen har ikke ret i, at det alene tilkommer den nationale retsinstans at afgoere, om og paa hvilke betingelser saadanne skrivelser kan udleveres til tredjemand.
31 Den nederlandske regering har tilfoejet, at det ikke ville gribe forstyrrende ind i sagens behandling for den nationale domstol, saafremt tredjemand blev bekendt med oplysninger, som Kommissionen havde givet den paagaeldende domstol som led i behandlingen af en sag mellem private. En national domstol ville ikke i mindre grad anmode Kommissionen om oplysninger, saafremt svaret blev kendt for offentligheden, og selv om dette argument maatte vise sig at vaere holdbart, giver det ikke tilstraekkelige holdepunkter for at antage, at en offentliggoerelse er uforenelig med hensynet til beskyttelsen af offentlige interesser. Den nederlandske regering har indroemmet, at en offentliggoerelse af saadanne dokumenter kunne vaere i strid med retsplejehensyn, for saa vidt som borgere, som kunne faa kendskab til oplysningerne i de paagaeldende dokumenter, herved kunne unddrage sig retsforfoelgning, hvilket ville paavirke en effektiv og ensartet gennemfoerelse af faellesskabsretten.
32 Den nederlandske regering har paapeget, at forholdet mellem Kommissionen og de nationale domstole er omfattet af princippet om loyalt samarbejde, jf. traktatens artikel 5. I forbindelse med en saadan meddelelse handler Kommissionen ikke som sagkyndig.
33 Endelig har den nederlandske regering anfoert, at Kommissionen ikke har foretaget en konkret vurdering af hvert enkelt tilfaelde.
34 Som svar paa sagsoegerens foerste argument har Kommissionen understreget, at den anfaegtede afgoerelse principielt er omfattet af anvendelsesomraadet for afgoerelse 94/90. Kommissionen kan ikke tiltraede den fortolkning, at undtagelsen med hensyn til retslige procedurer kun skulle omfatte de procedurer, som Kommissionen er part i. Den regel, der er opstillet i adfaerdskodeksen, er tilstraekkelig vid til ogsaa at omfatte meddelelser fra Kommissionen, der udarbejdes som led i samarbejdet med de nationale domstole.
35 For saa vidt angaar det andet argument, dvs. vedroerende beskyttelsen af offentlige interesser, er det ifoelge Kommissionen ufornoedent at foretage en vurdering af de involverede interesser, idet en saadan vurdering kun skal foretages, saafremt Kommissionen naegter aktindsigt i et dokument ud fra hensynet til tavshedspligten om forhandlingerne (jf. Rettens dom af 5.3.1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml. II, s. 313, praemis 59). Kommissionen har faktisk foretaget en konkret vurdering af sagsoegerens begaering, saaledes som det fremgaar af de to afsendte svarskrivelser. I den foreliggende sag er det tilstraekkeligt til, at Kommissionen er forpligtet til at naegte aktindsigt i det paagaeldende dokument, at en offentliggoerelse maa antages at skade beskyttelsen af offentlige interesser, navnlig med hensyn til retslige procedurer.
36 En offentliggoerelse af svar, som Kommissionen afgiver i henhold til meddelelsen, kan faktisk skade beskyttelsen af offentlige interesser (retslige procedurer), og ikke kun i det tilfaelde, den nederlandske regering har henvist til. Naar en national retsinstans anvender traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86, sker det paa grundlag af en selvstaendig kompetence og i henhold til bestemmelser, der i princippet er fastsat ud fra nationale, processuelle regler (jf. Domstolens dom af 10.11.1993, sag C-60/92, Otto, Sml. I, s. 5683, praemis 14, og af 28.2.1991, sag C-234/89, Delimitis, Sml. I, s. 935, praemis 53). Ifoelge Kommissionen foelger det af de paagaeldende principper, at saafremt en national retsinstans retter en forespoergsel til Kommissionen, tilkommer det alene den paagaeldende retsinstans, paa grundlag af nationale, processuelle regler, at afgoere, hvornaar og paa hvilke betingelser Kommissionens svar kan udleveres til tredjemand. Dette gaelder i hvert fald, saa laenge den paagaeldende sag verserer.
37 Kommissionens rolle i forbindelse med dens samarbejde med nationale retsinstanser er radikalt forskellig fra den rolle, Domstolen er tillagt inden for rammerne af traktatens artikel 177, og som sagsoegeren har omtalt i sin bekraeftende begaering. Naar Domstolen besvarer et praejudicielt spoergsmaal, fastslaar den, hvad der er gaeldende ret, og dommen er bindende for den forelaeggende retsinstans. Kommissionen indtager derimod en sekundaer rolle i relation til den nationale retsinstans, som frit kan afgoere, om den vil henvende sig til Kommissionen eller ej. Kommissionen kan paa det punkt sammenlignes med en sagkyndig, som en retsinstans udmelder, og som faar paalaeg om at foretage en undersoegelse eller afgive en erklaering. Kommissionen oversender sit svar til den nationale retsinstans, der anvender svaret, som den finder rigtigt.
38 Kommissionen har tilfoejet, at grunden til, at den har naegtet aktindsigt i dokumenterne, ikke har noget at goere med, om dokumenterne indeholder forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, som Kommissionen ikke maa offentliggoere i forbindelse med en procedure, der indledes i henhold til Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81). Kommissionen har imidlertid paapeget, at for saa vidt angaar de konkurrencesager, den behandler, skal den overholde reglerne om fortrolighed. Inden for disse graenser bestraeber Kommissionen sig paa at udvise den stoerst mulige aabenhed.
39 Kommissionen har ligeledes afvist den nederlandske regerings argument, hvorefter princippet om, at offentligheden skal have stoerst mulig adgang til de dokumenter, som faellesskabsinstitutionerne ligger inde med, er et grundlaeggende faellesskabsretligt princip.
40 For saa vidt angaar spoergsmaalet om aabenhed i forholdet mellem den udoevende og doemmende magt har Kommissionen anfoert, at forholdet mellem Kommissionen og de nationale retsinstanser ikke uden videre kan sammenlignes med forholdet mellem den udoevende og doemmende magt i traditionel statsretslig forstand.
Rettens bemaerkninger
41 Indledningsvis bemaerkes, at afgoerelse 94/90 er en retsakt, der tillaegger borgerne ret til aktindsigt i dokumenter, som Kommissionen ligger inde med (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, praemis 55). Det fremgaar af opbygningen af afgoerelsen, at den generelt finder anvendelse paa begaeringer om aktindsigt i dokumenter, og at enhver kan bede om aktindsigt i et hvilket som helst kommissionsdokument, uden at begaeringen skal begrundes (jf. herved den ovenfor i praemis 2 naevnte meddelelse 93/C 156/5). Undtagelserne fra denne ret til aktindsigt skal fortolkes og anvendes indskraenkende, saaledes at det i afgoerelsen fastsatte almindelige princip ikke bringes i fare (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, praemis 56).
42 Afgoerelse 94/90 indeholder to kategorier af undtagelser. Med hensyn til den foerste kategori, hvis ordlyd er bindende, hedder det, at »institutionerne afslaar at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade [bl.a. ...] beskyttelsen af offentlige interesser (... retslige procedurer)« (jf. ovenfor i praemis 8). Heraf foelger, at Kommissionen er forpligtet til ikke at give aktindsigt i dokumenter, der er omfattet af den paagaeldende undtagelse, saafremt det godtgoeres, at dette er tilfaeldet (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, praemis 58).
43 Den omstaendighed, at verbet kun staar i konditionalis, indebaerer, at med henblik paa at bevise, at en offentliggoerelse af dokumenter, der har forbindelse til en retslig procedure, kunne skade beskyttelsen af offentlige interesser, saaledes som det kraeves efter retspraksis (jf. den foregaaende praemis), skal Kommissionen, inden den traeffer afgoerelse vedroerende en begaering om aktindsigt i saadanne dokumenter, for hvert enkelt dokument undersoege, om dets offentliggoerelse, ud fra de oplysninger, den raader over, maa antages at skade en af de interesser, der er beskyttet i henhold til den foerste kategori af undtagelser. Saafremt dette er tilfaeldet, er Kommissionen forpligtet til ikke at give aktindsigt i det paagaeldende dokument (jf. ovenfor i praemis 42).
44 Det maa herefter undersoeges, om Kommissionen kan paaberaabe sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser, og i givet fald i hvilket omfang, som begrundelse for ikke at give aktindsigt i dokumenter, den har tilstillet en national retsinstans som svar paa en forespoergsel, den er fremkommet med som led i det samarbejde, der er etableret i henhold til meddelelsen, uanset at Kommissionen ikke er part i den retslige procedure, der verserer for den nationale retsinstans, og som har vaeret anledning til retsinstansens forespoergsel.
45 I den forbindelse bemaerkes, at det i den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 6 fastslaas, at enhver har ret til en retfaerdig rettergang. For at sikre denne ret skal sagen bl.a. behandles af »en uafhaengig og upartisk domstol« (den europaeiske menneskerettighedskonvention, artikel 6).
46 Det fremgaar af fast retspraksis, at grundrettighederne hoerer til de almindelige retsgrundsaetninger, som Faellesskabets retsinstanser skal beskytte (jf. bl.a. Domstolens udtalelse 2/94 af 28.3.1996, Sml. I, s. 1759, praemis 33, og Rettens dom af 22.10.1997, forenede sager T-213/95 og T-18/96, SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. II, s. 1739, praemis 53). I den forbindelse laegger Domstolen og Retten de faelles forfatningsmaessige traditioner i medlemsstaterne til grund samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har vaeret med til at udarbejde, eller som de senere har tiltraadt. Den europaeiske menneskerettighedskonvention er herved af saerlig betydning (jf. bl.a. Domstolens dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, praemis 18). Endvidere fremgaar det af artikel F, stk. 2, i traktaten om Den Europaeiske Union, der traadte i kraft den 1. november 1993, at »Unionen respekterer de grundlaeggende rettigheder, saaledes som de garanteres ved den europaeiske menneskerettighedskonvention ... og saaledes som de foelger af medlemsstaternes faelles forfatningsmaessige traditioner, som generelle principper for faellesskabsretten«.
47 Retten for enhver til en retfaerdig rettergang for en uafhaengig domstol indebaerer bl.a., at baade de nationale retsinstanser og Faellesskabets retsinstanser frit kan anvende deres egne processuelle regler for saa vidt angaar retsinstansens kompetence, reglerne om rettergangsmaaden i almindelighed og spoergsmaalet om fortrolighed for saa vidt angaar sagens akter i saerdeleshed.
48 Den undtagelse fra det almindelige princip om aktindsigt i kommissionsdokumenter, der er begrundet i hensynet til beskyttelsen af offentlige interesser, saafremt de paagaeldende dokumenter er forbundet med en retslig procedure, og som er fastsat i afgoerelse 94/90, har til formaal at sikre, at denne grundrettighed overholdes. Raekkevidden af undtagelsen kan derfor ikke begraenses til kun at omfatte beskyttelsen af parternes interesser under en konkret retslig procedure, men omfatter ogsaa den ovenfor naevnte ret for de nationale retsinstanser og Faellesskabets retsinstanser til frit at anvende deres egne processuelle regler (jf. forudgaaende praemis).
49 Raekkevidden af denne undtagelse indebaerer saaledes, at Kommissionen ogsaa kan paaberaabe sig den, selv naar den ikke selv er part i en retslig procedure, der konkret kan begrunde en beskyttelse af offentlige interesser.
50 Der maa i den forbindelse sondres mellem dokumenter, som Kommissionen udfaerdiger alene med henblik paa en konkret retslig procedure, som f.eks. de i den foreliggende sag omhandlede skrivelser, og andre dokumenter, der ikke har sammenhaeng med en saadan procedure. En anvendelse af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser kan kun vaere begrundet for saa vidt angaar den foerste kategori af dokumenter, idet spoergsmaalet om, hvorvidt der skal gives adgang til saadanne dokumenter, alene henhoerer under den paagaeldende nationale retsinstans' kompetence, hvilket da ogsaa er den egentlige baggrund for undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser i forbindelse med en retslig procedure (jf. ovenfor i praemis 48).
51 Saafremt en national retsinstans som led i en retslig procedure, der verserer for den, anmoder Kommissionen om visse oplysninger paa grundlag af det samarbejde, der omhandles i meddelelsen, afgiver Kommissionen udtrykkeligt sit svar med henblik paa den paagaeldende retslige procedure. Under saadanne omstaendigheder maa det antages, at hensynet til beskyttelsen af offentlige interesser tilsiger, at Kommissionen naegter adgang til de paagaeldende oplysninger og dermed ogsaa til de dokumenter, der indeholder dem, idet det alene tilkommer den paagaeldende nationale retsinstans paa grundlag af de nationale, processuelle regler at traeffe afgoerelse om, hvorvidt der skal gives adgang til saadanne oplysninger, saa laenge den retslige procedure, der har givet anledning til, at de findes i et kommissionsdokument, verserer.
52 I den foreliggende sag har sagsoegeren anmodet om at faa udleveret tre skrivelser, der alle vedroerte verserende retslige procedurer, og med hensyn til hvilke sagsoegeren ikke har haevdet, at indholdet blot var en gentagelse af oplysninger, sagsoegeren i oevrigt kunne faa adgang til paa grundlag af bestemmelserne i afgoerelse 94/90. Den foerste skrivelse drejede sig saaledes om, hvorvidt en forhandleraftale var forenelig med forordning nr. 1983/83, den anden spoergsmaalet om anvendelse af forordning nr. 26 og den tredje fortolkningen af forordning nr. 123/85 (jf. ovenfor i praemis 11). Skrivelserne vedroerte saaledes retlige spoergsmaal, der var rejst i forbindelse med konkrete, verserende sager.
53 Som Kommissionen allerede har paapeget, er det herved uden betydning, om de paagaeldende tre dokumenter indeholdt forretningshemmeligheder, idet Kommissionens afgoerelse om ikke at offentliggoere svarskrivelserne er begrundet ud fra ovennaevnte hensyn (jf. ovenfor i praemis 45-52).
54 Det bemaerkes ligeledes, at Kommissionens rolle i det samarbejde, der er tilvejebragt i henhold til meddelelsen, afviger fra Domstolens rolle i forbindelse med den i traktatens artikel 177 omhandlede procedure. Der er her tale om en saerlig procedure mellem to kategorier af retsinstanser. Domstolen skal herved traeffe afgoerelse vedroerende spoergsmaal, der forelaegges af nationale retsinstanser. Den nationale retsinstans formulerer sine praejudicielle spoergsmaal paa grundlag af de processuelle regler, der gaelder for den, og som sikrer, at foelsomme oplysninger om fornoedent behandles fortroligt. Tilsvarende er det i instruksen for Domstolens justitssekretaer fastsat, at navne eller fortrolige oplysninger efter omstaendighederne kan udelades i publikationer vedroerende en sag. For saa vidt angaar det i meddelelsen omhandlede samarbejde gaelder der ikke tilsvarende procedurebestemmelser. Der er derfor intet, der taler for at anvende reglerne om offentlighed med hensyn til domme, der afsiges som led i den i artikel 177 omhandlede procedure, paa svar, som Kommissionen giver i henhold til meddelelsen.
55 Endelig maa det fastslaas, at sagsoegeren ikke har angivet, paa hvilken maade princippet om magtadskillelsen og om, at »forvaltningen kan undergives kontrol«, ville blive tilsidesat, saafremt de svar, som Kommissionen giver nationale retsinstanser i henhold til meddelelsen, ikke blev gjort tilgaengelige for offentligheden paa grundlag af en begaering rettet til Kommissionen. Dette argument kan derfor ikke tiltraedes.
56 Det foerste anbringende maa herefter forkastes.
Det andet anbringende: tilsidesaettelse af traktatens artikel 190
Parternes argumenter
57 Ifoelge sagsoegeren er den af Kommissionen givne begrundelse utilstraekkelig.
58 Den nederlandske regering har anfoert, at begrundelsen skal afpasses efter den paagaeldende retsakts karakter. Efter regeringens opfattelse er begrundelsen uforstaaelig, idet Kommissionen i de to skrivelser har fremfoert forskellige begrundelser. I den foerste skrivelse har Kommissionen henvist til begrebet »retslige procedurer«, mens den i den anden har paaberaabt sig »retsplejehensyn«. For adressaten er det derfor ikke klart, hvilke hensyn der i sidste instans har vaeret grundlag for Kommissionens afgoerelse.
59 I processkrifterne har Kommissionen ifoelge regeringen reelt givet en anden begrundelse for den anfaegtede afgoerelse, idet den har henvist til karakteren af samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole, hvor Kommissionen maa sammenlignes med en sagkyndig, som retsinstansen paalaegger at afgive en erklaering. Uanset at denne sammenligning ikke holder, sloerer en saadan argumentation fuldstaendigt de hensyn, Kommissionen reelt har lagt til grund for ikke at give aktindsigt i de paagaeldende dokumenter.
60 Den nederlandske regering har tilfoejet, at det af de to skrivelser ikke fremgaar, hvorfor eller hvordan det haevdede tillidsforhold mellem Kommissionen og de nationale domstole kunne blive bragt i fare, saafremt sagsoegeren fik aktindsigt i dokumenterne. Kommissionen har ikke givet en naermere begrundelse for, hvorfor en national domstol ikke ville bryde sig om, at de paagaeldende dokumenter blev offentliggjort. Endvidere fremgaar det ikke af begrundelsen, paa hvilken maade den omstaendighed, at det naevnte tillidsforhold skal opretholdes, kunne have andre foelger, saafremt den paagaeldende sag ikke laengere verserede.
61 Ifoelge Kommissionen indeholder den anfaegtede afgoerelse en tilstraekkelig begrundelse, som ikke alene er angivet i selve den anfaegtede afgoerelse, men ogsaa i skrivelsen af 23. februar 1996 fra generaldirektoeren for GD IV. I de naevnte to skrivelser er det klart angivet, hvorfor begaeringen om aktindsigt blev afslaaet. Endvidere har Kommissionens generalsekretaer imoedegaaet visse af de argumenter, sagsoegeren fremkom med i sin bekraeftende begaering af 29. februar 1996.
62 Kommissionen har i sine bemaerkninger til den nederlandske regerings indlaeg understreget, at begrundelsen for den anfaegtede afgoerelse ikke alene er anfoert i skrivelsen af 29. marts 1996, men ogsaa i skrivelsen af 23. februar 1996. Det er ikke selvmodsigende, og der er heller ikke materielt tale om nogen forskel, naar Kommissionen har anvendt udtrykket »retslige procedurer« i én skrivelse og udtrykket »retsplejehensyn« i en anden. For saa vidt angaar det tillidsforhold, Kommissionen har omtalt, er der tale om det forhold, der foelger af den forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i traktatens artikel 5.
Rettens bemaerkninger
63 Indledningsvis bemaerkes, at forpligtelsen til at begrunde en individuel beslutning har til formaal, dels at de beroerte personer kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels at Faellesskabets retsinstanser kan efterproeve beslutningens lovlighed (jf. bl.a. Domstolens dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 15, og ovennaevnte dom i sagen WWF UK mod Kommissionen, praemis 66). Spoergsmaalet om, hvorvidt begrundelsen til en beslutning opfylder disse krav, skal ikke blot vurderes i forhold til beslutningens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade (jf. Domstolens dom af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 881, praemis 29).
64 Det er i adfaerdskodeksen fastsat, at saafremt den oprindelige begaering ikke efterkommes, kan den, der har indgivet begaeringen, anmode institutionen om at aendre holdning, uden at det er noedvendigt at fremfoere argumenter mod gyldigheden af den foerste afgoerelse. Denne procedure er ikke et retsmiddel mod afslaget, men en mulighed for at opnaa, at institutionen foretager endnu en vurdering af begaeringen om aktindsigt.
65 Heraf foelger, at saafremt et svar bekraefter, at begaeringen afslaas, og af de samme grunde, maa det undersoeges, om begrundelsen er tilstraekkelig, set ud fra den samlede brevveksling mellem institutionen og den, der har fremsat begaeringen, og under hensyntagen til de oplysninger vedroerende arten af de oenskede dokumenter og disses indhold, som den, der begaerer aktindsigt, raadede over.
66 For saa vidt angaar den foreliggende sag fremgaar det af sagsoegerens skrivelse af 23. januar 1996 og de deri naevnte afsnit fra XXIV Beretning, at sagsoegeren allerede fra starten var vidende om, at Kommissionens skrivelser var svar, der i henhold til meddelelsen var tilsendt tre nationale domstole, og som hver for sig vedroerte en sag, der verserede ved de paagaeldende domstole. Indholdet af de paagaeldende skrivelser var ogsaa beskrevet i generelle vendinger.
67 I svarskrivelsen af 23. februar 1996 har generaldirektoeren for GD IV paaberaabt sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retslige procedurer) og forklaret, at de oenskede skrivelser indeholdt saavel retlige som faktiske oplysninger, der maatte betragtes som en integrerende del af sagsakterne ved de nationale domstole, ikke mindst fordi de paagaeldende sager stadig verserede.
68 Den anfaegtede afgoerelse er en udtrykkelig bekraeftelse af det foerste afslag. Selv om der i afgoerelsen henvises til »beskyttelsen af offentlige interesser, naermere bestemt retsplejehensyn«, kunne sagsoegeren ikke vaere i tvivl om, at generalsekretaeren agtede at afslaa begaeringen under henvisning til den samme undtagelse i kodeksen. Det findes ikke at vaere selvmodsigende, naar der i den foerste skrivelse anvendes udtrykket »retslige procedurer« og i den anden udtrykket »retsplejehensyn«, idet formaalet med den paagaeldende undtagelse er at tilgodese retsplejehensyn. Kommissionen findes saaledes reelt at have givet den samme forklaring i de to skrivelser.
69 Naar Kommissionen i sine indlaeg har henvist til samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole, er der - i modsaetning til det af den nederlandske regering anfoerte - heller ikke tale om en ny begrundelse, idet dette samarbejde allerede er fremhaevet i den foerste skrivelse, hvori der tales om et »tillidsforhold« mellem Kommissionen og medlemsstaternes retsinstanser. Henvisningen til dette samarbejde gentages i den anden skrivelse, hvori der omtales »det noedvendige samarbejde mellem Kommissionen og de nationale domstole«, og udtales, at en offentliggoerelse af de oenskede besvarelser kunne hindre dette samarbejde.
70 Der kan heller ikke rejses kritik af, at Kommissionen kun i den anden skrivelse har henvist til den i artikel 177 omhandlede procedure, idet Kommissionens bemaerkninger er fremkommet som svar paa den sammenligning, som sagsoegeren havde soegt at foretage i den bekraeftende begaering mellem denne procedure og den i meddelelsen omhandlede procedure.
71 Kommissionen findes herefter klart at have angivet, hvorfor den havde anvendt undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retslige procedurer) i relation til de tre oenskede svar, under samtidig hensyntagen til arten af de i de paagaeldende svar indeholdte oplysninger. Sagsoegeren har saaledes kunnet faa kendskab til begrundelsen for den anfaegtede afgoerelse, og Retten har kunnet udoeve sin kontrol med hensyn til afgoerelsens lovlighed.
72 Det andet anbringende maa saaledes forkastes, og Kommissionen vil derfor vaere at frifinde i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
73 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da sagsoegeren har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt paastand om, at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, paalaegges det sagsoegeren at betale sagens omkostninger. Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 4, baerer intervenienten sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Fjerde Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Sagsoegeren betaler Kommissionens omkostninger.
3) Kongeriget Nederlandene baerer sine egne omkostninger.