CELEX: 62005CJ0222
Земеделие
Борба с болестта шап
Директива 85/511/ЕИО
Служебно позоваване на Общностното право от националния съдия
Процесуална автономия
Принципи на еквивалентността и на ефективността

Преюдициалните запитвания се отнасят, от една страна, до тълкуването на общностното право във връзка с правомощието на националния
съд да преценява служебно съвместимостта на административен акт с Директива 85/511/ЕИО на Съвета от 18 ноември 1985 година
относно въвеждане на мерки на Общността за борба с болестта шап (ОВ L 315, стр. 11), изменена с Директива 90/423/ЕИО на Съвета
от 26 юни 1990 година (ОВ L 224, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 8, стр. 37, наричана
по-нататък „Директива 85/511“) и от друга страна, до тълкуването на тази директива.
Запитванията са отправени в рамките на спорове между г‑н Van der Weerd, Maatschap Van der Bijl, г‑н Schoonhoven, г‑н De Rooy
sr. и г‑н De Rooy jr., Maatschap H. en J. van ’t Oever, Maatschap F. van ’t Oever en W. Fien, г‑н Van ’t Oever, Maatschap
A. en J. Fien, Maatschap K. Koers en J. Stellingwerf, г‑жа Koers, Maatschap K. en G. Polinder, г‑н Van Wijhe и г‑н Van Middendorp,
от една страна, и Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, от друга страна, във връзка с клането на притежавани
от тях животни.

Правна уредба

Общностна правна уредба
Директива 85/511 предвижда мерки на Общността за борба с болестта шап. По силата на член 4 от нея от държавите-членки се изисква
по-конкретно да гарантират, че когато в едно стопанство има едно или няколко животни, за които съществува съмнение, че са
болни или заразени, незабавно се привеждат в действие официални мерки за изследване с цел потвърждаване или изключване на
наличието на болестта шап, и по-специално че официалният ветеринарен лекар взема или разпорежда вземането на съответните проби
за лабораторни изследвания.
Освен това съгласно член 5 от тази директива държавите-членки гарантират, че още с потвърждаването на наличието на едно или
няколко болни животни в дадено стопанство компетентният орган незабавно предприема мерките, предвидени в този член, по-конкретно
мярката, налагаща всички животни от възприемчиви видове в стопанството да се убиват на място под официален контрол, така че
да се избегне каквато и да било опасност от разпространение на вируса на шап.
От член 11, параграф 1 и член 13, параграф 1 от директивата е видно, че държавите-членки трябва да гарантират, че лабораторните
изследвания за установяване на наличието на болестта шап и манипулирането на вируса на шап с цел изследване, диагностициране
и/или производство на ваксини се извършват от одобрени предприятия и лаборатории, изброени в списъците, съдържащи се в приложенията
към същата директива.
В приложение Б към Директива 85/511, озаглавено „Национални лаборатории, оправомощени да работят с жив вирус на шап“, към
датата на настъпване на обстоятелствата по главните производства в графа „Нидерландия“ фигурира „Centraal Diergeneeskundig
Instituut, Lelystad“.

Национална правна уредба
Член 8:69 от Общия закон за административното съдопроизводство (Algemene Wet Bestuursrecht) предвижда:
„1.      Съдът, пред който е отнесено искането, се произнася въз основа на жалбата, на представените доказателства, на предварителната
проверка и на разискванията в съдебното заседание.
2.      Съдът допълва служебно правните основания.
3.      Съдът може да допълва служебно фактите.“
Тази разпоредба се прилага към производствата пред College van Beroep voor het bedrijfsleven по силата на член 19, параграф 1
от Закона за административното обжалване в стопанската област (Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie).

Спорът по главните производства и преюдициалните въпроси
През февруари 2001 г. в Нидерландия се разразява шапна епидемия. По това време жалбоподателите по главните производства отглеждат
добитък в стопанства, в които се намират чифтокопитни животни. Техните стопанства се намират на по-малко от 2 km от стопанствата,
които са обявени за инфектирани от болестта шап от директора на Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (Национална служба
за инспекция на добитъка и месото, наричана по-нататък „RVV“). Основание на директора дава резултатът от изследванията, направени
от лабораторията ID-Lelystad BV (наричана по-нататък „ID-Lelystad“), който е съобщен по телефакс и според който пробите, взети
в инфектираните стопанства, са положителни.
В резултат на това установяване на наличието на болестта шап директорът на RVV взема по отношение на жалбоподателите в главните
производства решения, съгласно които всички чифтокопитни животни, намиращи се в техните стопанства, трябва се разглеждат като
животни, за които съществува съмнение, че са заразени с болестта шап, на основание че след като в близост до тях вече е регистриран
случай на болестта шап, не може да се изключи възможността животните в посочените стопанства също да са заразени с това заболяване.
Със същите тези решения директорът на RVV уведомява жалбоподателите по главните производства за редица мерки, насочени към
борба с вируса на шап и възпрепятстване на неговото разпространение, сред които ваксиниране, а след това клане на всички чифтокопитни
животни, намиращи се в техните стопанства. Впоследствие тези животни са ваксинирани, а след това заклани.
След като подават жалби срещу посочените решения до директора на RVV, който ги отхвърля като неоснователни, жалбоподателите
по главните производства сезират препращащата юрисдикция с жалби срещу неблагоприятните за тях решения на директора.
За да оспорят законосъобразността на обявяването на съмнение за наличие на болестта шап и оттам на решенията на директора
на RVV, жалбоподателите по главните производства изтъкват правни основания, изведени по-конкретно от факта, че администрацията
не се е съобразила с определението за животно, за което съществуват съмнения, че е болно, с клиничните признаци за наличието
на болестта шап и с приложимите процедури при вземането на кръвните проби.
Препращащата юрисдикция отхвърля всички тези правни основания. Тя изтъква обаче, че по висящи пред нея сходни дела, във връзка
с които е постановено Решението на Съда от 15 юни 2006 г. по дело Dokter и др. (C‑28/05, Recueil, стр. I‑5431), законосъобразността
на подобни административни решения е оспорена на други правни основания, които не са повдигнати от жалбоподателите по главните
производства.
Въз основа на тези правни основания се е поддържало, че директорът на RVV не можел да вземе мерките за борба с болестта шап
въз основа на резултата от изследванията, извършени от ID-Lelystad, тъй като тази лаборатория не е била одобрена да ги извършва
по силата на Директива 85/511. Освен това директорът не можел да намери основание за вземане на мерките за борба с болестта
шап единствено в съдържанието на факса, изпратен от ID-Lelystad, в който се съобщават резултатите от лабораторните изследвания.
Той трябвало да изиска досието, изготвено от тази лаборатория, да го проучи и да провери дали изследванията са извършени правилно.
College van Beroep voor het bedrijfsleven намира, че подобни правни основания биха могли да окажат определено влияние и върху
решаването на настоящите спорове по главните производства. Същевременно обаче, тъй като тези правни основания не са изтъкнати
пред него, националните процесуални норми представляват пречка те да бъдат взети под внимание. От член 8:69 от Общия закон
за административното съдопроизводство е видно, че съдът се произнася само по спорните въпроси, отнесени до него. Макар параграф 2
от този член да гласи, че съдът допълва служебно правните основания, все пак тази разпоредба трябвало да се разбира в смисъл,
че съдът дава юридическата формулировка на оплакванията, с които жалбоподателят оспорва административния акт. Необходимо било
да се прави разграничение между това задължение за служебно допълване на посочените правни основания и преценката, която съдът
е задължен да извърши по собствен почин. Тази преценка се налагала само в случай на прилагане на норми от публичен ред, например
на нормите, свързани с правомощията на административните органи и с правомощията на самия съд, както и на разпоредбите, свързани
с допустимостта.
Препращащата юрисдикция обаче иска да установи дали от гледна точка на общностното право е задължена да вземе под внимание
доводи, изведени от това право, които не са изтъкнати от жалбоподателите по главните производства. Всъщност се поставя въпросът
дали национална процесуална разпоредба, която предполага, че съдът не може да разглежда правни основания, които са извън рамките
на спора, не прави на практика невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от общностния правен
ред.
При тези условия College van Beroep voor het bedrijfsleven решава да спре четирите главни производства и да постави на Съда
следните преюдициални въпроси:
„1)      Изисква ли общностното право да се упражнява служебен контрол — т.е. контрол, упражняван в зависимост от критерии, които не
са включени в първоначалната рамка на спора — в зависимост от критерии, изведени от Директива 85/511 […]?
2)      При положителен отговор на първия въпрос:
Има ли непосредствено действие задължението, произтичащо за държавите-членки от прилагането на разпоредбите на член 11, параграф 1,
първо тире във връзка с член 13, параграф 1, второ тире от Директива 85/511[?], да гарантират, че лабораторните изследвания
за установяване наличието на болестта шап се извършват от лаборатория, посочена в приложение Б към тази директива?
3)      a)     Следва ли член 11, параграф 1 от Директива 85/511[…] да се тълкува в смисъл, че установяването на наличието на болестта шап
от лаборатория, която не е посочена в приложение Б към тази директива, е факт с правни последици?
б)     При положителен отговор на буква a) от третия въпрос:
Дали целта на член 11, параграф 1 от Директива 85/511[…] е закрилата на интересите на страни в производството като [жалбоподателите
по главните производства]? Ако случаят не е такъв, могат ли такива страни да се позовават на евентуалното нарушение на произтичащите
от тази разпоредба задължения на органите на държавите-членки?
в)     Ако от отговора на буква б) от третия въпрос е видно, че страните в производството могат да се позовават на член 11, параграф 1
от Директива 85/511[…]:
Какви правни последици следва да се свържат с установяването на наличие на болестта шап, извършено от лаборатория, която не
е посочена в приложение Б към тази директива?
4)      С оглед на разпоредбите на член 11 и член 13 от Директива 85/511 следва ли приложение Б към нея да се тълкува в смисъл, че
обозначението „Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad“ може или трябва да включва и [ID-Lelystad]?
5)      Ако от отговорите на предходните въпроси е видно, че наличието на болестта шап може да бъде установено от лаборатория, която
не е посочена в приложение Б към Директива 85/511[…], или че това приложение следва да бъде тълкувано в смисъл, че обозначението
„Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad“ може или трябва да включва и [ID Lelystad]:
Следва ли Директива 85/511[…] да се тълкува в смисъл, че съгласно нейните разпоредби националният административен орган, компетентен
да взема решения, е обвързан с резултатите от изследванията на лаборатория, включена в приложение Б към тази директива, или —
ако от отговора на третия въпрос, буква а) е видно, че този административен орган може също така да основава предприеманите
за изкореняване на болестта шап мерки върху резултатите, получени от лаборатория, която не е включена в приложение Б към директивата —
е обвързан с резултатите на последната лаборатория, или пък определянето на компетентния в това отношение орган представлява
елемент от процесуалната автономия на държавата-членка, така че съдът, сезиран с производството по главния спор, трябва да
провери дали нормите в тази област се прилагат независимо от това дали лабораторните изследвания се извършват на основание
на задължение, произтичащо от общностното или националното право, и дали прилагането на националната правна уредба прави прилагането
на общностните правила прекомерно трудно или на практика невъзможно?
6)      Ако от отговора на петия въпрос е видно, че Директива 85/511[…] урежда степента, в която националните органи са обвързани
с резултатите от лабораторните изследвания:
Безусловно ли са обвързани националните органи с резултатите от лабораторно изследване, имащо за цел да установи наличието
на болестта шап? Ако случаят не е такъв, каква свобода на преценка им предоставя Директива 85/511?“
С определение на председателя на Съда от 7 юли 2005 г. дела от C‑222/05 до C‑225/05 са съединени за целите на писмената и
устната фаза на производството и на съдебното решение.

По преюдициалните въпроси

По първия въпрос
С този въпрос препращащата юрисдикция иска по същество да се установи дали общностното право възлага на националния съд в
производства като главните да упражнява служебен контрол за законосъобразност на административен акт във връзка с правните
основания, изведени от нарушението на член 11 и член 13 от Директива 85/511.
По допустимостта
Г‑н Van der Weerd, Maatschap Van der Bijl, г‑н Schoonhoven, Maatschap H. en J. Van ’t Oever, Maatschap F. Van ’t Oever en
W. Fien, г‑н Van ’t Oever, Maatschap A. en J. Fien, Maatschap K. Koers en J. Stellingwerf, г‑жа Koers, Maatschap K. en G.
Polinder и г‑н Van Wijhe (наричани по-нататък „г‑н Van der Weerd и др.“) оспорват начина, по който е представено развитието
на производството пред препращащата юрисдикция. Те поддържат, че пред нея са се позовали на Директива 85/511 и че следователно
Съдът не би следвало да разглежда първия въпрос.
Според установената съдебна практика въпросите, които са свързани с тълкуването на общностното право и са поставени от националния
съд в нормативната и фактическата рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е
задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност (вж. Решение от 15 май 2003 г. по дело Salzmann, C‑300/01, Recueil,
стр. I‑4899, точки 29 и 31). Съдът може да отхвърли отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно,
че исканото тълкуване на общностното право няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство,
когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите фактически и правни елементи,
за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. по-конкретно Решение от 13 март 2001 г. по дело PreussenElektra,
C‑379/98, Recueil, стр. I‑2099, точка 39 и Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др., C‑94/04 и C‑202/04, Recueil,
стр. І‑11421, точка 25).
Посочената презумпция за релевантност не би могла да бъде оборена единствено от обстоятелството, че една от страните по главното
производство оспорва някои факти, проверката за чиято точност не е задача на Съда и от които зависи определянето на предмета
на посочения спор (Решение по дело Cipolla и др., посочено по-горе, точка 26).
В конкретния случай г‑н Van der Weerd и др. поддържат, че препращащата юрисдикция неправилно е приела, че правните основания,
изведени от нарушението на относимите разпоредби на Директива 85/511, не са били изложени пред нея. Това обаче е именно факт,
проверката за чиято точност не е задача на Съда.
Следователно доводите на г‑н Van der Weerd и др. не могат да бъдат приети.
Същото се отнася за доводите, изложени в съдебното заседание от Комисията, която поставя под съмнение необходимостта препращащата
юрисдикция да поставя първия въпрос, като се имат предвид изводите, до които е достигнал Съдът в посоченото по-горе Решение
по дело Dokter и др. Всъщност това решение не лишава по очевиден начин от относимост отговора на Съда по настоящите дела с
оглед на решението, което препращащата юрисдикция има за задача да постанови.
Следователно Съдът трябва да отговори на първия въпрос.
По същество
От съдебната практика е видно, че при липса на общностна правна уредба по въпроса, във вътрешния правен ред на всяка държава-членка
трябва да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени
да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от общностното право, доколкото, от една страна, тези правила
не са по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешноправни съдебни производства (принцип на равностойност) и
от друга страна, доколкото не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от
общностния правен ред (принцип на ефективността) (Решение от 14 декември 1995 г. по дело Van Schijndel и Van Veen, C‑430/93
и C‑431/93, Recueil, стр. I‑4705, точка 17 и Решение от 9 декември 2003 г. по дело Комисия/Италия, C‑129/00, Recueil, стр. I‑14637,
точка 25).
Що се отнася до принципа на равностойност, от запитването е видно, че College van Beroep voor het bedrijfsleven е компетентен
служебно да въвежда правните основания, изведени от нарушението на норми от публичен ред, каквито според нидерландското право
са нормите, свързани с правомощията на административните органи и на самия съд, както и разпоредбите в областта на допустимостта.
Тези норми са в самата основа на националните производства, като се има предвид, че те определят условията, при които може
да се даде ход на тези производства, и органите, които в рамките на тези производства са компетентни да определят обхвата
на правата и задълженията на страните.
Съответните разпоредби на Директива 85/511 обаче не заемат подобно място в рамките на общностния правен ред. Те не определят
нито условията, при които може да се даде ход на производствата в областта на борбата с болестта шап, нито органите, които
в рамките на тези производства са компетентни да определят обхвата на правата и задълженията на страните.
Затова тези разпоредби не могат да бъдат разглеждани като равностойни на посочените по-горе вътрешноправни норми от публичен
ред. Следователно прилагането на принципа на равностойност по настоящите дела не предполага, че препращащата юрисдикция е
задължена да упражни служебно контрол за законосъобразност на съответните административни актове в зависимост от критериите,
изведени от Директива 85/511.
Впрочем макар и тези разпоредби да са от областта на общественото здраве, в спора по главните производства те са изтъквани
основно с цел да се вземат под внимание частните интереси на страните, които са били обект на мерки за борба с болестта шап.
Що се отнася до принципа на ефективността, от съдебната практика на Съда е видно, че всеки случай, в който се поставя въпросът
дали национална процесуална разпоредба прави невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, които общностният
правен ред предоставя на частноправните субекти, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба
в цялото производство, за неговото развитие и за неговите особености пред различните национални инстанции. В това отношение
следва, ако е необходимо, да се вземат под внимание принципите, които стоят в основата на националната съдебна система, като
принципа за гарантиране на правото на защита, принципа на правната сигурност и ефективното развитие на производството (вж.
в този смисъл Решение от 14 декември 1995 г. по дело Peterbroeck, C‑312/93, Recueil, стр. I‑4599, точка 14, както и Решение
по дело Van Schijndel и Van Veen, посочено по-горе, точка 19).
По делата Van Schijndel и Van Veen, по които е постановено посоченото по-горе решение, Съдът разглежда съвместимостта на принципа
на ефективността с принцип от националното право, според който правомощието на съда да въвежда служебно правни основания в
национално производство е ограничено от задължението му да се придържа към предмета на спора и да основава своето решение
на изложените пред него факти.
Съдът изтъква, че това ограничение на правомощието на националния съд се обосновава с принципа, според който починът за дадено
дело принадлежи на страните, и че като следствие от това съдът би могъл да действа служебно само в изключителни случаи, в
обществен интерес. Този принцип закриля правото на защита и гарантира ефективното развитие на производството, като по-конкретно
го предпазва от забавянето, неизбежно свързано с разглеждането на новите правни основания (вж. в този смисъл Решение по дело
Van Schijndel и Van Veen, посочено по-горе, точка 21).
Като се основава на гореизложеното, Съдът стига до извода, че принципът на ефективността допуска национална разпоредба, която
лишава националните съдилища от възможността служебно да въвеждат правно основание, изведено от нарушаването на общностни
разпоредби, в случаите, в които разглеждането на това правно основание би ги задължило да се откажат от наложената им пасивност,
като излязат от рамките на представения от страните спор и като се основат на факти и обстоятелства, различни от онези, на
които е основала своето искане страната, която има интерес от прилагането на посочените разпоредби (вж. Решение по дело Van
Schijndel и Van Veen, посочено по-горе, точка 22).
В конкретния случай College van Beroep voor het bedrijfsleven посочва, че производството пред него не се различава в това
отношение от производството, във връзка с което е постановено посоченото по-горе решение по дело Van Schijndel и Van Veen.
По-конкретно, служебното разглеждане на правни основания, които не са изложени от жалбоподателите в главните производства,
щяло да надхвърли рамките на отнесения пред него спор. Тези две производства се различавали само по това, че в настоящото
дело College van Beroep voor het bedrijfsleven се произнася не само като последна инстанция, какъвто е бил случаят с делото,
по което е постановено посоченото решение, а като първа и последна инстанция.
Това обстоятелство обаче само по себе си не поставя страните в главните производства в особено положение, което да може да
постави под съмнение посочените по-горе принципи. Следователно то не би могло да доведе до различен извод от този, до който
стига Съдът в посоченото по-горе Решение по дело Van Schijndel и Van Veen. Всъщност това обстоятелство няма отражение върху
факта, че в посочения в предходната точка контекст служебното вземане под внимание от препращащата юрисдикция на правни основания,
които не са изтъкнати от страните в главните производства, също както и в делото, по което е постановено посоченото решение,
е в състояние да накърни правото на защита или ефективното развитие на производството и по-конкретно да доведе до забавяне,
неизбежно свързано с преценката на нови правни основания.
Този резултат не може да бъде поставен под съмнение от съдебната практика, изведена от Решение по дело Peterbroeck, посочено
по-горе; от Решение от 1 юни 1999 г. по дело Eco Swiss (C‑126/97, Recueil, стр. I‑3055), от Решение от 27 юни 2000 г. по дело
Océano Grupo Editorial и Salvat Editores (C‑240/98—C‑244/98, Recueil, стр. I‑4941), от Решение от 21 ноември 2002 г. по дело
Cofidis (C‑473/00, Recueil, стр. I‑10875) и от Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Mostaza Claro (C‑168/05, Recueil, стр. I‑10421).
Посочената по-горе съдебна практика не е относима към конкретния случай. Всъщност от една страна, тя се характеризира със
специфичните за делото обстоятелства, които в крайна сметка водят до лишаване на жалбоподателя в главното производство от
възможността ефективно да изтъкне несъвместимостта на национална разпоредба с общностното право (вж. Решение по дело Peterbroeck,
посочено по-горе, точка 16 и сл.). От друга страна, тя е обоснована от необходимостта на потребителя да бъде гарантирана ефективната
закрила, предвидена в Директива 93/13/ЕИО на Съвета от 5 април 1993 г. относно неравноправните клаузи в потребителските договори
(ОВ L 95, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 273) (вж. посочените по-горе Решение
по дело Océano Grupo Editorial и Salvat Editores, точка 26, Решение по дело Cofidis, точка 33, както и Решение по дело Mostaza
Claro, точка 29). Освен това от тази съдебна практика не може да се изведе издържан довод при разглеждането на нарушение на
принципа на ефективността, тъй като тя съдържа преценка на равностойното третиране на правните основания, изведени от националното
право, и на правните основания, изведени от общностното право (вж. Решение по дело Eco Swiss, посочено по-горе, точка 37).
От изложеното по-горе е видно, че принципът на ефективността не задължава националните юрисдикции при дела като тези по главните
производства служебно да въвеждат правно основание, изведено от общностна разпоредба, независимо от нейното значение за общностния
правен ред, щом като страните разполагат с действителна възможност да изложат пред националната юрисдикция правно основание,
изведено от общностното право. И тъй като жалбоподателите по главните производства имат действителна възможност да изложат
правни основания, изведени от Директива 85/511, принципът на ефективността не налага препращащата юрисдикция служебно да разгледа
правното основание, почиващо на член 11 и член 13 от тази директива.
С оглед на гореизложеното на първия въпрос трябва да се отговори, че общностното право не задължава националния съд служебно
да въвежда правно основание, изведено от нарушаването на разпоредбите на общностната правна уредба, тъй като не го изисква
нито принципът на равностойност, нито принципът на ефективност.

По останалите въпроси
Предвид отговора на първия въпрос, не е необходимо да се отговаря на останалите въпроси, които са поставени само в случай
че препращащата юрисдикция би била задължена да вземе служебно под внимание правни основания, които не са изложени от жалбоподателите
в главните производства.

По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход
на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени
за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Общностното право не задължава националния съд в производства като главните служебно да въвежда правно основание, изведено
от нарушаването на разпоредбите на общностната правна уредба, тъй като не го изисква нито принципът на равностойност, нито
принципът на ефективност.
Подписи
*
Език на производството: нидерландски.