CELEX: 62000CJ0041
Appel
afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom
aktindsigt
dokumenter, som Kommissionen ligger inde med, men som hidrører fra medlemsstater eller tredjelande- forfatterreglen

Dommens præmisser
1 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 11. februar 2000 har Interporc Im- und Export GmbH (herefter »Interporc«) i medfør af artikel 49 i EF-statutten for Domstolen iværksat appel af dom afsagt den 7. december 1999 af Retten i Første Instans i sag T-92/98, Interporc mod Kommissionen (Sml. II, s. 3521, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten delvis frifandt Kommissionen for appellantens påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 23. april 1998 om ikke at give appellanten aktindsigt i visse dokumenter, som Kommissionen lå inde med (herefter »den anfægtede afgørelse«).
De relevante retsregler
2 Med hensyn til de relevante retsregler fastslog Retten:
»1 Til opfølgning af bl.a. slutakten til traktaten om Den Europæiske Union, som blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, og som indeholder en erklæring (nr. 17) om retten til adgang til oplysninger, og af flere møder i Det Europæiske Råd, hvorved forpligtelsen til at gøre Fællesskabet mere åbent blev bekræftet (jf. Rettens dom af 5.3.1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml. II, s. 313, præmis 1-3), vedtog Kommissionen og Rådet den 6. december 1993 en adfærdskodeks for aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 340, s. 41, herefter »adfærdskodeksen«), som indeholdt principperne for adgang til de dokumenter, som Rådet og Kommissionen ligger inde med. I adfærdskodeksen er det fastsat:
»Kommissionen og Rådet træffer hver især de nødvendige foranstaltninger med henblik på at gennemføre disse principper inden den 1. januar 1994.«
2 For at overholde denne forpligtelse vedtog Kommissionen under henvisning til EF-traktatens artikel 162 (nu artikel 218 EF) adfærdskodeksen ved afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom af 8. februar 1994 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46, s. 58), som kodeksen er optaget som bilag til (herefter »afgørelse 94/90«).
3 Adfærdskodeksen [som vedtaget ved afgørelse 94/90] indeholder følgende generelle princip:
»Offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen og Rådet ligger inde med.
Ved dokument forstås enhver skrevet tekst, uanset medium, der indeholder oplysninger, som Rådet eller Kommissionen ligger inde med.«
4 De forhold, en institution kan påberåbe sig som begrundelse for ikke at give aktindsigt i dokumenter, er i adfærdskodeksen [som vedtaget ved afgørelse 94/90] opregnet som følger:
»Institutionerne afslår at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggørelse kunne skade
- beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersøgelser)
- beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred
- beskyttelsen af drifts- og forretningshemmeligheder
- beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser
- beskyttelsen af fortrolighed på anmodning af den fysiske og juridiske person, som har givet oplysningen, eller som krævet i lovgivningen i den medlemsstat, som har givet oplysningen.
Institutionerne kan også afslå at give adgang for at sikre beskyttelsen af institutionens interesser for så vidt angår tavshedspligten om forhandlingerne.«
5 Endvidere er det i afsnittet »Behandling af de oprindelige begæringer« i adfærdskodeksen [som vedtaget ved afgørelse 94/90] fastsat:
»Når det dokument, som institutionen ligger inde med, har en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat, en anden EF-institution eller et EF-organ eller enhver anden national eller international organisation som ophavsmand, skal begæringen stiles direkte til dokumentets ophavsmand [herefter "forfatterreglen"].«
6 Den 4. marts 1994 vedtog Kommissionen en meddelelse om øget aktindsigt i dokumenter (EFT C 67, s. 5, herefter »meddelelsen af 1994«), som indeholder en præcisering af de kriterier, der skal lægges til grund ved gennemførelsen af afgørelse 94/90. Det fremgår af meddelelsen, at »enhver [kan] bede om aktindsigt i et hvilket som helst ikke-offentliggjort kommissionsdokument, også forberedende dokumenter og andet baggrundsmateriale«. Med hensyn til de i adfærdskodeksen fastsatte undtagelser hedder det i meddelelsen, at »Kommissionen kan indtage den holdning, at aktindsigt i et dokument bør nægtes, fordi dets offentliggørelse kunne skade offentlige og private interesser og institutionens arbejde«. Det understreges i denne henseende i meddelelsen, at »undtagelsesbestemmelserne ikke [har] automatisk karakter, og alle anmodninger behandles individuelt«. For så vidt angår behandlingen af bekræftende begæringer [hvorved der anmodes om, at det oprindelige afslag på en begæring om aktindsigt tages op til fornyet overvejelse] hedder det i meddelelsen af 1994:
»Hvis en ansøger, der har fået meddelelse om, at man vil nægte aktindsigt, ikke er tilfreds med begrundelsen, kan vedkommende bede Kommissionens generalsekretær tage sagen op til fornyet overvejelse og enten stadfæste eller omstøde afslaget [...]««
Faktiske omstændigheder
3 For så vidt angår de faktiske omstændigheder fastslog Retten:
»7 Ved import af oksekød til Fællesskabet skal der i princippet betales told samt en særlig importafgift. I henhold til den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) åbner Fællesskabet hvert år et såkaldt »Hilton«-kontingent. I medfør af dette kontingent kan der fra Argentina indføres nærmere angivne mængder oksekød af høj kvalitet (»Hilton beef«), uden at der skal erlægges importafgift, idet der kun skal betales told efter den i den fælles toldtarif fastsatte sats. Med henblik på at opnå afgiftsfritagelsen skal der fremlægges et ægthedscertifikat udstedt af de argentinske myndigheder.
8 Efter at Kommissionen var blevet underrettet om, at der var konstateret en række forfalskede ægthedscertifikater, indledte den i samarbejde med medlemsstaternes toldmyndigheder nærmere undersøgelser i slutningen af 1992/begyndelsen af 1993. I de tilfælde, hvor toldmyndighederne kunne fastslå, at de havde fået forelagt forfalskede ægthedscertifikater, foretog de efteropkrævninger af importafgifterne.
9 Efter afsløringen af sådanne forfalskede certifikater fremsatte de tyske toldmyndigheder over for sagsøgeren krav om efterbetaling af importafgifterne. Det sagsøgende selskab anmodede om fritagelse for importafgifterne, idet det gjorde gældende, at det havde forelagt ægthedscertifikaterne i god tro, og at de kompetente argentinske myndigheder og Kommissionen måtte være ansvarlige for, at der var visse huller i kontrolordningen.
10 Ved beslutning af 26. januar 1996, rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, fastslog Kommissionen, at sagsøgerens anmodning om fritagelse for importafgifterne måtte afslås.
11 Ved skrivelse af 23. februar 1996 til Kommissionens generalsekretær [herefter »generalsekretæren«] samt til generaldirektørerne for Generaldirektorat (herefter »GD«) I, VI og XXI begærede sagsøgerens advokat aktindsigt i visse dokumenter vedrørende kontrollen med indførslerne af oksekød (»Hilton beef«) og vedrørende de undersøgelser, der havde ført til, at de tyske myndigheder havde truffet afgørelse om at foretage efteropkrævning af importafgifterne. Begæringen omfattede ti kategorier af dokumenter [...]
12 Ved skrivelse af 22. marts 1996 meddelte generaldirektøren for GD VI afslag på begæringen om aktindsigt dels i brevvekslingen med de argentinske myndigheder og i referaterne af de møder, der var gået forud for indrømmelsen og åbningen af »Hilton«-kontingenterne, dels i brevvekslingen med de argentinske myndigheder efter afsløringen af de forfalskede ægthedscertifikater. Som begrundelse for afslaget henviste generaldirektøren til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (internationale forbindelser). For så vidt angik den øvrige del af begæringen meddelte generaldirektøren også afslag på aktindsigt i de dokumenter, der hidrørte fra medlemsstaterne eller de argentinske myndigheder, idet han anførte, at sagsøgeren skulle stile begæringen direkte til dokumenternes ophavsmænd.
13 Ved skrivelse af 25. marts 1996 meddelte generaldirektøren for GD XXI afslag på begæringen om aktindsigt i den interne undersøgelsesrapport vedrørende de forfalskede certifikater, som Kommissionen havde udarbejdet, idet han påberåbte sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (inspektioner og undersøgelser) og undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af enkeltpersoner og privatlivets fred. For så vidt angik udtalelserne fra GD VI og GD XXI vedrørende andre anmodninger om fritagelse for importafgifter samt referaterne af de udvalgsmøder, medlemsstaternes sagkyndige havde afholdt, meddelte generaldirektøren for GD XXI afslag på aktindsigt i de nævnte dokumenter, idet han påberåbte sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for så vidt angår tavshedspligten om forhandlingerne. Med hensyn til den øvrige del af begæringen meddelte generaldirektøren også afslag på aktindsigt i de dokumenter, der hidrørte fra medlemsstaterne, idet han anførte, at sagsøgeren skulle stile begæringen direkte til dokumenternes ophavsmænd.
14 Ved skrivelse af 27. marts 1996 fremsatte sagsøgerens advokat over for [...] generalsekretæren en bekræftende begæring som omhandlet i adfærdskodeksen. I skrivelsen bestred han, at de hensyn, generaldirektøren for henholdsvis GD VI og GD XXI havde anført som begrundelse for at nægte aktindsigt, var holdbare.
15 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. april 1996 anlagde sagsøgeren sammen med to andre tyske virksomheder sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 26. januar 1996 (sag T-50/96).
16 Ved skrivelse af 29. maj 1996 meddelte [...] generalsekretær[en] afslag på den bekræftende begæring. Skrivelsen har følgende ordlyd:
»Efter nærmere at have overvejet Deres begæring beklager jeg at måtte meddele Dem, at jeg bekræfter den af GD VI og GD XXI trufne afgørelse og det af følgende grunde:
De dokumenter, De har begæret aktindsigt i, vedrører alle en kommissionsbeslutning af 26. januar 1996 [KOM K(96) 180 endelig], som Deres mandant i mellemtiden har anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af (sag T-50/96).
Uden at jeg herved har taget stilling til andre undtagelser, som kunne begrunde afslaget på aktindsigt i de ønskede dokumenter, finder undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retslige procedurer) anvendelse. Adfærdskodeksen kan ikke hjemle en pligt for Kommissionen til under en verserende sag at tilstille modparten dokumenter, der vedrører sagen.«
[...]
18 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor [den 9. august 1996] anlagde sagsøgeren sag med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 29. maj 1996, hvori den bekræftede sin afgørelse om ikke at give sagsøgeren aktindsigt i visse af dens dokumenter. I dom af 6. februar 1998 (sag T-124/96, Interporc mod Kommissionen, Sml. II, s. 231, herefter »Interporc I-dommen«) fastslog Retten, at begrundelsen i afgørelsen af 29. maj 1996 var utilstrækkelig, og Retten annullerede afgørelsen.
19 Som led i behandlingen af sag T-50/96 fremlagde Kommissionen i øvrigt på Rettens anmodning af 15. december 1997 en række dokumenter, som delvis er de samme, som sagsøgeren begærede fremlagt i Interporc I-sagen. For så vidt angår den foreliggende sag har sagsøgeren bekræftet, at den bekræftende begæring er blevet uden genstand for så vidt angår de dokumenter, som Kommissionen på Rettens anmodning fremlagde i sag T-50/96.
20 Til opfyldelse af Interporc I-dommen fremsendte Kommissionen en ny afgørelse, dateret den 23. april 1998, til sagsøgerens advokat. Afgørelsen vedrørte sagsøgerens bekræftende begæring af 27. marts 1996, og dens konklusion var den samme som den, der var anført i den annullerede afgørelse af 29. maj 1996, men begrundelsen var ændret [...]. Afgørelsen har følgende ordlyd:
»[...]
For så vidt angår de dokumenter, der hidrører fra medlemsstaterne og fra de argentinske myndigheder, skal jeg råde Dem til straks at anmode de pågældende medlemsstater og myndigheder om en kopi. Ganske vist er det i adfærdskodeksen fastsat, at "offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen og Rådet ligger inde med". Imidlertid [indeholder] kodeksens stk. 5 [forfatterreglen]. Kommissionen kan derfor ikke beskyldes for at have misbrugt sine beføjelser. Den har blot anvendt en bestemmelse i afgørelsen af 8. februar 1994 om gennemførelse af adfærdskodeksen.
Alle de øvrige dokumenter vedrører en verserende sag (sag T-50/96) og er omfattet af den i adfærdskodeksen udtrykkeligt fastsatte undtagelse med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser og navnlig af hensynet til en optimal afvikling af retslige procedurer. En offentliggørelse i medfør af bestemmelserne om aktindsigt i Kommissionens dokumenter kunne skade interesserne for parterne i en sådan procedure, navnlig retten til kontradiktion, og ville være i strid med de særlige bestemmelser, som omhandler udlevering af dokumenter i forbindelse med retssager.««
Den appellerede dom
4 Til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse fremførte appellanten følgende anbringender for Retten:
- Med hensyn til de dokumenter, som hidrørte fra Kommissionen, tre anbringender, nemlig for det første et anbringende om tilsidesættelse af den adfærdskodeks, der er vedtaget i henhold til afgørelse 94/90, for det andet et anbringende om tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 176 (nu artikel 233 EF), sammenholdt med Interporc I-dommen, og for det tredje et anbringende om tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF).
- Med hensyn til de dokumenter, som hidrørte fra medlemsstater eller fra de argentinske myndigheder tre anbringender, nemlig for det første et anbringende om, at den anfægtede afgørelse var retsstridig, for så vidt som den var baseret på forfatterreglen, for det andet et anbringende om tilsidesættelse af adfærdskodeksen som vedtaget ved afgørelse 94/90 og for det tredje et anbringende om tilsidesættelse af traktatens artikel 190.
5 Retten tiltrådte anbringendet om tilsidesættelse af adfærdskodeksen som vedtaget ved afgørelse 94/90, idet den fandt, at Kommissionen havde anvendt undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retslige procedurer) fejlagtigt, og Retten annullerede følgelig den anfægtede afgørelse, for så vidt som der herved var nægtet aktindsigt i dokumenter hidrørende fra Kommissionen.
6 Derimod annullerede Retten ikke den anfægtede afgørelse, for så vidt som begæringen om aktindsigt i dokumenter hidrørende fra medlemsstater eller fra de argentinske myndigheder blev afvist med henvisning til forfatterreglen.
7 Retten begrundede forkastelsen af anbringendet om, at den anfægtede afgørelse var retsstridig, for så vidt som den var baseret på forfatterreglen, som følger:
»55 Det fremgår af Interporc I-dommen for det første, at generalsekretæren i henhold til traktatens artikel 176 var forpligtet til at træffe en ny afgørelse til gennemførelse af dommen, og for det andet, at afgørelsen af 29. maj 1996 må betragtes, som om den aldrig har eksisteret.
56 Det kan følgelig ikke udledes af artikel 2, stk. 2, i afgørelse 94/90 og af meddelelsen af 1994, at generalsekretæren ikke kunne påberåbe sig andre hensyn end dem, han allerede havde taget stilling til i den oprindelige afgørelse. Han kunne således foretage en helt ny vurdering af begæringerne om aktindsigt og basere den anfægtede afgørelse [ikke alene på undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retslige procedurer), men også] på forfatterreglen.«
8 Med hensyn til forkastelsen af anbringendet om tilsidesættelse af adfærdskodeksen som vedtaget ved afgørelse 94/90 bemærkede Retten følgende:
»66 [...] det må fastslås, at så længe der ikke findes et trinhøjere retsprincip, hvorefter Kommissionen ikke var bemyndiget til i afgørelse 94/90 at undtage dokumenter, som den ikke har forfattet, fra adfærdskodeksens anvendelsesområde, kan [forfatter]-regel[en] bringes i anvendelse. [...]
[...]
69 [For så vidt angår fortolkningen af den pågældende regel] må [det] herved fastslås, at uanset hvorledes forfatterreglen nærmere må kvalificeres, må det konstateres, at der herved er indført en begrænsning af det [generelle] princip om åbenhed i afgørelse 94/90. Det følger heraf, at reglen skal fortolkes og anvendes indskrænkende, således at anvendelsen af det [generelle] princip om åbenhed ikke bringes i fare (jf. Rettens dom af 19.7.1999, sag T-188/97, Rothmans International mod Kommissionen, Sml. II, s. 2463, præmis 53-55).
[...]
73 En nærmere gennemgang af de [i den anfægtede afgørelse] nævnte fem typer af dokumenter viser, at det enten er medlemsstaterne eller de argentinske myndigheder, der har forfattet dem.
74 Heraf følger, at Kommissionen har anvendt forfatterreglen korrekt ved at antage, at den ikke var forpligtet til at give aktindsigt i de pågældende dokumenter. Kommissionen har følgelig ikke misbrugt sine beføjelser. [...]«
9 Retten forkastede ligeledes anbringendet om tilsidesættelse af traktatens artikel 190, idet den bemærkede følgende:
»77 [...] Ifølge fast retspraksis indebærer begrundelsespligten i henhold til traktatens artikel 190, at det klart og utvetydigt skal fremgå, hvilke betragtninger den fællesskabsmyndighed, som har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund dels for, at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels for, at Fællesskabets retsinstanser kan udøve deres legalitetskontrol [...].
78 I den foreliggende sag har Kommissionen i den anfægtede afgørelse (jf. ovenfor i præmis 20) henvist til forfatterreglen og meddelt det sagsøgende selskab, at det skulle fremsætte begæring om at få udleveret en kopi af de pågældende dokumenter over for de berørte medlemsstater eller de argentinske myndigheder. Kommissionens ræsonnement fremgår klart af denne begrundelse. Sagsøgeren har følgelig kunnet få kendskab til grundlaget for den anfægtede afgørelse, og Retten kan efterprøve afgørelsens lovlighed. Sagsøgeren kan herefter ikke med føje fastholde, at begrundelsen skulle have været mere specifik (jf. i samme retning dommen i sagen Rothmans International mod Kommissionen, præmis 37).«
Appellen
10 Til støtte for appellen har Interporc nedlagt følgende påstande:
- Den appellerede dom ophæves, for så vidt som Kommissionen herved frifindes for appellantens påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, i det omfang appellanten ved denne afgørelse nægtes aktindsigt i de dokumenter, der hidrører fra medlemsstater eller fra de argentinske myndigheder, og endvidere for så vidt som appellanten pålægges at afholde sine egne omkostninger.
- Den anfægtede afgørelse annulleres i det hele.
- Kommissionen tilpligtes at afholde såvel omkostningerne i forbindelse med appelsagen som omkostningerne i forbindelse med sagens behandling for Retten.
11 Til støtte for appellen har Interporc fremført to anbringender. Med det første anbringende har Interporc gjort gældende, at Retten har gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse med hensyn til Kommissionens vurdering af begæringen om aktindsigt (den appellerede doms præmis 55-57). Med det andet anbringende har appellanten gjort gældende principalt, at forfatterreglen er ugyldig, idet den er i strid med et trinhøjere retsprincip, og subsidiært, at Retten har fortolket og anvendt reglen fejlagtigt, ligesom Kommissionen har tilsidesat begrundelsespligten i traktatens artikel 190 (den appellerede doms præmis 65-79).
12 Kommissionen har principalt nedlagt påstand om, at appellen afvises, subsidiært om, at den forkastes og om, at appellanten tilpligtes at betale appelsagens omkostninger. Såfremt forfatterreglen imidlertid måtte blive erklæret ugyldig, har Kommissionen nedlagt påstand om, at retsvirkningerne af Domstolens dom begrænses til kun at omfatte de dokumenter, der er udleveret efter afsigelsen af dommen.
Formaliteten med hensyn til appellen
Parternes argumenter
13 Kommissionen har gjort gældende, at appellen må afvises i det hele. For det første må den afvises, for så vidt som Interporc har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse som helhed. Da afgørelsen allerede delvis er blevet annulleret ved en dom fra Retten, der kan fuldbyrdes på dette punkt, kan afgørelsen ikke annulleres endnu en gang og i sin helhed. For det andet har appellanten til støtte for de to fremførte anbringender, uden præcist at anføre de forhold, der rejses kritik af i den appellerede dom, samt de retlige argumenter, som konkret skal underbygge annullationspåstanden, blot gentaget eller ordret gengivet de anbringender og argumenter, der allerede er fremført for Retten.
14 Heroverfor har Interporc anført, at da den tilsidesættelse af retsregler, Retten har gjort sig skyldig i, i almindelighed ikke kan adskilles fra de anbringender, der er fremført i sagen, og de retlige bestemmelser, der er nævnt i disse anbringender, er en fornyet fremførelse af de pågældende anbringender under appellen ofte uundgåelig. Kommissionens synspunkt vedrørende formaliteten med hensyn til appellen ville derfor ifølge Interporc føre til en urimelig begrænsning af muligheden for at iværksætte appel. I modsætning til, hvad Kommissionen har anført, er de anbringender, Interporc har fremført, begrundede og indeholder en tilstrækkelig præcis kritik af Rettens ræsonnement.
Domstolens bemærkninger
15 Indledningsvis bemærkes, at i henhold til fast retspraksis fremgår det af artikel 225 EF, af artikel 58, stk. 1, i Domstolens statut og af procesreglementets artikel 112, stk. 1, litra c), at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom, som påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand (jf. bl.a. dom af 4.7.2000, sag C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291, præmis 34, og af 8.1.2002, sag C-248/99 P, Frankrig mod Monsanto og Kommissionen, Sml. I, s. 1, præmis 68).
16 De krav til begrundelsen af appellen, som fremgår af de nævnte bestemmelser, kan således ikke anses for opfyldt, når appelskriftet blot gentager eller nøjagtigt gengiver de anbringender og argumenter, der er blevet fremført for Retten, herunder de anbringender og argumenter, der var støttet på faktiske omstændigheder, som Retten udtrykkeligt har afvist at lægge til grund (jf. bl.a. kendelse af 25.3.1998, sag C-174/97 P, FFSA m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1303, præmis 24).
17 Imidlertid kan retsspørgsmål, som Retten har behandlet, diskuteres på ny under en appelsag, såfremt appellanten bestrider Rettens fortolkning eller anvendelse af fællesskabsretten (jf. dom af 13.7.2000, sag C-210/98 P, Salzgitter mod Kommissionen, Sml. I, s. 5843, præmis 43). Hvis en appellant nemlig ikke således kunne basere sin appel på anbringender og argumenter, som allerede havde været fremført for Retten, ville appelproceduren blive berøvet en del af sin mening (jf. bl.a. kendelse af 10.5.2001, sag C-345/00 P, FNAB m.fl. mod Rådet, Sml. I, s. 3811, præmis 30 og 31, samt dom af 16.5.2002, sag C-321/99 P, ARAP m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 4287, præmis 48).
18 I nærværende sag tilsigtes der med appellen set under ét netop at rejse tvivl om Rettens vurdering af adskillige retsspørgsmål, som blev forelagt den i første instans. Appellen omfatter en præcis angivelse af aspekter ved den appellerede dom, som kritiseres, og de anbringender og argumenter, som appellen støttes på.
19 Det fremgår således klart af hele appellen, at appellanten til støtte for annullationspåstanden har anfægtet den appellerede doms præmis 55-57 og præmis 65-79, som danner det fornødne grundlag for domskonklusionens punkt 2 og 3. Denne del af dommen vedrører kun en vurdering af den anfægtede afgørelse, i det omfang Kommissionen herved nægter appellanten aktindsigt i dokumenter hidrørende fra medlemsstater eller fra de argentinske myndigheder. Når appellanten for Domstolen har nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse »annulleres i sin helhed«, har appellanten klart villet begrænse sine annullationspåstande til kun at omfatte den del af afgørelsen, som Retten ikke allerede har annulleret.
20 For så vidt angår det første anbringende bemærkes nærmere, at appellanten har henvist til den appellerede doms præmis 55-57 med henblik på at godtgøre, at Retten har tilsidesat fællesskabsretten ved at fastslå, at Kommissionen kunne meddele et nyt afslag på grundlag af forfatterreglen.
21 Med hensyn til det andet anbringende, som er fremsat til støtte for appellen, har appellanten for det første henvist til den appellerede doms præmis 65 og 66 for så vidt angår dette anbringendes første led, derefter til dommens præmis 69 og 70 med hensyn til anbringendets andet led, og endelig til dommens præmis 77-79 med hensyn til anbringendets tredje led. Appellanten har herved anført, at Retten ikke har taget hensyn til, at der findes et trinhøjere retsprincip om åbenhed, har anlagt en fejlagtig fortolkning af forfatterreglen og i den foreliggende sag anvendt traktatens artikel 190 fejlagtigt.
22 Kommissionens argument, hvorefter appellen må afvises i det hele, idet appellanten har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse i sin helhed, kan herefter ikke tiltrædes. Tilsvarende må påstanden om afvisning af det første og andet anbringende, hvorefter appellanten kun har gentaget argumenter, der allerede var blevet fremført for Retten, forkastes.
23 Appellen kan herefter fremmes til realitetsbehandling.
Realiteten
Det første anbringende, hvorefter Retten har gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse med hensyn til Kommissionens vurdering af begæringen om aktindsigt
Parternes argumenter
24 Interporc har gjort gældende, at Retten i den appellerede dom har gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse som følge af, at den med hensyn til begrundelsen for den anfægtede afgørelse ikke har tiltrådt, at Kommissionen havde undladt omhyggeligt og uvildigt at tage stilling til alle de relevante faktiske og retlige omstændigheder i sagen. Retten har således ikke foretaget en korrekt vurdering af appellantens argument om, at den pågældende afgørelse er baseret på en ufuldstændig retlig vurdering af de mulige hensyn, der kan begrunde et afslag. Tværtimod har Retten med urette udtrykkeligt baseret den påståede lovlighed af den anfægtede afgørelse på, at generalsekretæren havde foretaget en fuldstændig undersøgelse af begæringen om aktindsigt (jf. den appellerede doms præmis 56).
25 Det appellerende selskab har nærmere anført, at det for Retten havde gjort gældende, at Kommissionen skal foretage en fuldstændig og uvildig undersøgelse af en begæring om aktindsigt i dokumenter og navnlig af en bekræftende begæring, og at den herunder skal tage hensyn til alle de afslagsgrunde, der i henhold til den ved afgørelse 94/90 vedtagne adfærdskodeks kan tages i betragtning. Kun såfremt dette krav overholdes, kan der foretages en effektiv domstolskontrol af Fællesskabets afgørelser, navnlig når de er omfattet af en skønsmæssig beføjelse.
26 Appellanten har tilføjet, at Kommissionen ikke længere kunne basere den anfægtede afgørelse på en ny i adfærdskodeksen fastsat afslagsgrund, som f.eks. forfatterreglen, som Kommissionen ikke havde påberåbt sig i sin afgørelse af 29. maj 1996, der blev annulleret i henhold til Interporc I-dommen. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville Kommissionens praksis føre til en undergravelse af den individuelle ret til aktindsigt og skabe et uacceptabelt tomrum med hensyn til domstolsbeskyttelsen, idet den enkelte borger ville være nødsaget til at anlægge sager, indtil Kommissionen havde udtømt alle de mulige afslagsgrunde, der kunne fremføres, og Kommissionen ikke længere kunne begrunde et nyt afslag.
27 Heroverfor har Kommissionen anført, at den omstændighed, at afgørelsen af 29. maj 1996 og den anfægtede afgørelse af proceduremæssige årsager var baseret på en enkelt afslagsgrund, nemlig hensynet til beskyttelse af offentlige interesser eller dette hensyn, sammenholdt med forfatterreglen, ikke i sig selv medfører, at disse afgørelser er ufuldstændige. En myndighed kan ifølge Kommissionen basere en afgørelse på et enkelt afgørende hensyn, uden at det er nødvendigt at tage de øvrige mulige afslagsgrunde i betragtning. I øvrigt er det uacceptabelt, at Kommissionen som følge af, at Retten annullerer en afgørelse, Kommissionen har truffet, faktisk er afskåret fra at påberåbe sig de relevante, måske endda obligatoriske undtagelser, der er fastsat i den adfærdskodeks, der er vedtaget ved afgørelse 94/90.
Domstolens bemærkninger
28 Indledningsvis bemærkes, at når Retten annullerer en retsakt fra en institution, har institutionen i henhold til traktatens artikel 176 pligt til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.
29 I denne forbindelse bemærkes nærmere, at for at efterkomme en annullationsdom og opfylde den fuldt ud skal den berørte institution i henhold til fast retspraksis ikke blot tage hensyn til dommens konklusion, men også til de præmisser, der har ført til domskonklusionen, og som danner det fornødne grundlag for denne i den forstand, at de er nødvendige, når det skal afgøres, hvad konklusionen helt præcist går ud på. Det er nemlig disse præmisser, som dels fastslår, nøjagtig hvilken bestemmelse der anses for ulovlig, dels angiver de nøjagtige grunde til den i konklusionen fastslåede ulovlighed, og som den pågældende institution skal tage hensyn til, når den udsteder en anden retsakt i stedet for den, der er blevet annulleret (jf. dom af 26.4.1988, forenede sager 97/86, 99/86, 193/86 og 215/86, Asteris m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2181, præmis 27, og af 3.10.2000, sag C-458/98 P, Industrie des poudres sphériques mod Rådet, Sml. I, s. 8147, præmis 81).
30 Det bemærkes imidlertid, at traktatens artikel 176 kun forpligter den institution, fra hvilken den annullerede retsakt hidrører, inden for de grænser, der er nødvendige for at sikre opfyldelsen af annullationsdommen. Bestemmelsen pålægger den berørte institution at undgå, at enhver retsakt, der skal træde i stedet for den annullerede retsakt, er behæftet med de samme ugyldighedsgrunde som dem, der er fastslået i den pågældende dom (jf. dom af 14.9.1999, sag C-310/97 P, Kommissionen mod AssiDomän Kraft Products m.fl., Sml. I, s. 5363, præmis 50 og 56).
31 Når retsvirkningerne af Interporc I-dommen, således som Retten har fastslået i den appellerede doms præmis 55, indebar dels, at afgørelsen af 29. maj 1996, som var genstanden for den sag, der førte til sidstnævnte dom, måtte betragtes, som om den aldrig havde eksisteret, dels, at generalsekretæren i henhold til traktatens artikel 176 var forpligtet til at træffe en ny afgørelse, var det herefter med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 56 fastslog, at generalsekretæren kunne foretage en helt ny vurdering af begæringerne om aktindsigt og følgelig i den anfægtede afgørelse kunne påberåbe sig andre hensyn end dem, han havde baseret afgørelsen af 29. maj 1996 på, og navnlig forfatterreglen.
32 Den mulighed for at foretage en helt ny vurdering, som Retten har henvist til, indebærer endvidere, at generalsekretæren i den anfægtede afgørelse ikke formodedes at skulle gentage alle de i adfærdskodeksen fastsatte afslagsgrunde med henblik på at vedtage en afgørelse, der sikrede en korrekt opfyldelse af Interporc I-dommen, men kun skulle basere sig på dem, han inden for rammerne af sin skønsbeføjelse fandt burde bringes i anvendelse i det konkrete tilfælde.
33 Det første anbringende må herefter forkastes.
Det første led af det andet anbringende, hvorved det gøres gældende, at forfatterreglen er ugyldig, idet den er i strid med et trinhøjere retsprincip
Parternes argumenter
34 Med det første led af det andet anbringende har Interporc gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 65 og 66 har gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse, idet den har afvist, at der findes et princip om åbenhed som et trinhøjere retsprincip. Ifølge Interporc er forfatterreglen ugyldig, idet den er i strid med princippet om åbenhed og det princip om offentlighedens kontrol med forvaltningen, der er sikret i kraft af den frie adgang til dokumenter. Disse generelle, trinhøjere principper er grundlæggende inden for Fællesskabets retsorden, hvilket nu er blevet bekræftet ved artikel 255 EF, sammenholdt med artikel A, stk. 2, og artikel F, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union (efter ændring nu artikel 1, stk. 2, EU, og artikel 6, stk. 1, EU). En streng overholdelse af disse generelle principper er således en nødvendig bestanddel af garantien for den demokratiske struktur inden for Den Europæiske Union og af legitimiteten med hensyn til udøvelsen af Fællesskabets suverænitet.
35 Interporc har tilføjet, at i henhold til de nævnte principper kan Kommissionen ikke frigøre sig fra sin forpligtelse til at udlevere dokumenter, den ligger inde med, ved blot at henvise dem, der begærer aktindsigt, til forfatterne af de pågældende dokumenter, eftersom de retlige og tekniske betingelser for en effektiv udøvelse af retten til aktindsigt i sådanne dokumenter i så fald ikke sikres.
36 Heroverfor har Kommissionen gjort gældende, at selv om princippet om åbenhed er et politisk princip, som kan udledes af det demokratiske princip, giver denne konstatering ikke i sig selv mulighed for, at der heraf kan udledes et hvilket som helst retsprincip.
37 Kommissionen har endvidere anført, at selv om det antages, at der faktisk findes et generelt retsprincip om åbenhed eller om aktindsigt i dokumenter, har appellanten ikke godtgjort, at dette princip uden videre tilsidesættes som følge af, at de herom gældende bestemmelser begrænser aktindsigten til kun at omfatte de dokumenter, den pågældende institution har udarbejdet.
Domstolens bemærkninger
38 Indledningsvis bemærkes, at Domstolen i præmis 35 og 36 i dom af 30. april 1996 (sag C-58/94, Nederlandene mod Rådet, Sml. I, s. 2169) har fastslået, at borgernes ret til aktindsigt i dokumenter, som er i myndighedernes besiddelse, gradvis forøges, og at betydningen af denne rettighed på fællesskabsplan gentagne gange er blevet bekræftet, bl.a. i den erklæring om retten til adgang til oplysninger, der er optaget som bilag nr. 17 til slutakten til traktaten om Den Europæiske Union, og hvorefter denne rettighed knyttes sammen med institutionernes demokratiske karakter.
39 I øvrigt bemærkes, at betydningen af denne rettighed er blevet bekræftet af udviklingen af de fællesskabsretlige bestemmelser efter udstedelsen af den anfægtede afgørelse. Således bestemmer artikel 255, stk. 1, EF, der blev indføjet i Fællesskabets retsorden i henhold til Amsterdam-traktaten: »Alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen [...]« Endvidere fastlægger Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43), der er udstedt i henhold til artikel 255 EF, principperne og betingelserne for udøvelsen af denne rettighed med henblik på at give borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen, at sikre forvaltningen en større legitimitet og effektivitet og gøre den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system, samt at bidrage til at styrke principperne om demokrati og respekt for de grundlæggende frihedsrettigheder.
40 Med hensyn til spørgsmålet om gyldigheden af forfatterreglen, således som denne er fastsat i den ved afgørelse 94/90 vedtagne adfærdskodeks, som Kommissionen skulle anvende på tidspunktet for udstedelsen af den anfægtede afgørelse, har Retten i den appellerede doms præmis 65 korrekt bemærket, at Domstolen i præmis 37 i dommen i sagen Nederlandene mod Rådet har fastslået, at så længe fællesskabslovgiver ikke har vedtaget almindelige bestemmelser om offentlighedens ret til aktindsigt i de dokumenter, som er i fællesskabsinstitutionernes besiddelse, skal institutionerne træffe foranstaltninger om behandlingen af sådanne begæringer i medfør af deres beføjelse til at tilrettelægge den interne organisation, hvorefter de er bemyndigede til at træffe passende foranstaltninger vedrørende deres interne funktion med henblik på at sikre en hensigtsmæssig forretningsgang.
41 I lyset af denne dom fastslog Retten i den appellerede doms præmis 66, at så længe der ikke findes et trinhøjere retsprincip, hvorefter Kommissionen ikke var bemyndiget til i afgørelse 94/90 at undtage dokumenter, som den ikke har forfattet, fra adfærdskodeksens anvendelsesområde, kan forfatterreglen bringes i anvendelse.
42 Det må i denne forbindelse fastslås, at Retten korrekt har henvist til præmis 37 i dommen i sagen Nederlandene mod Rådet og heraf udledt, at opstillingen af forfatterreglen, således som denne er fastsat i den ved afgørelse 94/90 vedtagne adfærdskodeks, følger af den beføjelse til at tilrettelægge den interne organisation, som Kommissionen skal udøve i overensstemmelse med kravene til en hensigtsmæssig forretningsgang, eftersom fællesskabslovgiver ikke har vedtaget almindelige bestemmelser inden for området.
43 Henset til den gradvise udvikling inden for området, som er fremhævet i denne doms præmis 38 og 39, må det fastslås, at Retten ikke har gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse, når den i den appellerede doms præmis 66 fastslog, at eftersom der på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev truffet, ikke fandtes et fællesskabsretligt princip eller generelle fællesskabsretlige bestemmelser, hvorefter Kommissionen som led i tilrettelæggelsen af sin interne organisation udtrykkeligt ikke var beføjet til at opstille forfatterreglen, således som denne er fastsat i den ved afgørelse 94/90 vedtagne adfærdskodeks, kunne den pågældende regel bringes i anvendelse i den foreliggende sag.
44 Det første led af det andet anbringende må herefter forkastes.
Det andet led af det andet anbringende, hvorved det gøres gældende, at forfatterreglen i retlig henseende er fortolket og anvendt fejlagtigt
Parternes argumenter
45 Interporc har subsidiært gjort gældende, at den appellerede dom i retlig henseende er baseret på en fejlagtig fortolkning og anvendelse af forfatterreglen, idet Retten i den appellerede doms præmis 69 ganske vist fastslog, at forfatterreglen skal fortolkes indskrænkende, men ikke har gjort det i den konkrete sag.
46 Interporc har nærmere anført, at i lyset af det i afgørelse 94/90 opstillede princip, hvorefter offentligheden skal have videst mulig adgang til de dokumenter, Kommissionen ligger inde med, skal forfatterreglen fortolkes på samme måde som de øvrige undtagelser, der er fastsat i adfærdskodeksen. Kommissionen råder følgelig over et skøn med hensyn til, om den i det konkrete tilfælde vil anvende undtagelsesordningen, en beføjelse, som den udøver under Fællesskabets retsinstansers kontrol. I den foreliggende sag var Kommissionen således forpligtet til for hvert enkelt af de pågældende dokumenter at angive grundene til, at en offentliggørelse ville være i strid med det hensyn, der skal beskyttes. Såfremt Retten havde villet fortolke forfatterreglen på en måde, der faktisk var indskrænkende, burde den have overført de nævnte principper på forfatterreglen.
47 Kommissionen har indrømmet, at forfatterreglen udgør en begrænsning af det princip, hvorefter der skal gives videst mulig adgang til de dokumenter, Kommissionen ligger inde med, og at reglen derfor så vidt muligt skal fortolkes indskrænkende. Det er imidlertid åbenbart, at ordlyden af den pågældende regel kun åbner mulighed for en sådan indskrænkende fortolkning, såfremt der er tvivl med hensyn til dokumenternes forfatter. Ifølge Kommissionen er der i den foreliggende sag imidlertid ikke en sådan tvivl.
Domstolens bemærkninger
48 Det formål, der forfølges med afgørelse 94/90, er ikke alene at sikre Kommissionens interne funktion med henblik på at opnå en hensigtsmæssig forretningsgang, men også at fastsætte bestemmelser, hvorefter offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen ligger inde med, hvorfor undtagelser fra denne ret skal fortolkes og anvendes strengt (jf. dom af 11.1.2000, forenede sager C-174/98 P og C-189/98 P, Nederlandene og Van der Wal mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, præmis 27).
49 Det må i denne forbindelse fastslås, at i henhold til den ved afgørelse 94/90 vedtagne adfærdskodeks forudsætter en streng fortolkning og anvendelse af forfatterreglen, at Kommissionen skal efterprøve dokumentets oprindelse og over for den, der begærer aktindsigt, præcisere identiteten af dokumentets forfatter, således at den pågældende kan fremsætte en begæring om aktindsigt over for forfatteren.
50 Som det fremgår af den appellerede doms præmis 72 og 73, underrettede Kommissionen i den anfægtede afgørelse appellanten om, at de dokumenter, appellanten havde begæret aktindsigt i, hidrørte enten fra medlemsstater eller fra de argentinske myndigheder, ligesom Kommissionen i afgørelsen præciserede, at appellanten skulle rette henvendelse direkte til de pågældende dokumenters forfattere.
51 Heraf følger, at Retten ikke har gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse, når den i den appellerede doms præmis 74 fastslog, at Kommissionen havde anvendt forfatterreglen korrekt, således som denne er fastsat i den ved afgørelse 94/90 vedtagne adfærdskodeks, ved at antage, at Kommissionen ikke var forpligtet til at give aktindsigt i de dokumenter, Kommissionen ikke havde forfattet.
52 Det andet led af det andet anbringende må herefter forkastes.
Det tredje led af det andet anbringende, hvorved det gøres gældende, at begrundelsespligten er tilsidesat
Parternes argumenter
53 Interporc har gjort gældende, at Retten har gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse, når den i den appellerede doms præmis 78 fastslog, at Kommissionen på korrekt måde havde overholdt den begrundelsespligt, der påhviler den i medfør af traktatens artikel 190. Ifølge appellanten har Retten ikke i relation til begrundelsen i den anfægtede afgørelse kunnet efterprøve, om Kommissionen ligeledes havde anvendt sin skønsbeføjelse for så vidt angår muligheden for faktisk at udøve retten til aktindsigt i dokumenter over for medlemsstaterne og de argentinske myndigheder.
54 Heroverfor har Kommissionen anført, at den har overholdt begrundelsespligten, således som denne fremgår af traktatens artikel 190. Kommissionen har gjort gældende, at spørgsmålet om, hvorvidt der er hold i det tredje led af det andet anbringende, som er fremført til støtte for appellen, hvilket led vedrører tilsidesættelsen af begrundelsespligten, er uløseligt forbundet med spørgsmålet, om anbringendets andet led er holdbart.
Domstolens bemærkninger
55 Det fremgår af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til traktatens artikel 190, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a. dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink's France, Sml. I, s. 1719, præmis 63, og af 19.9.2002, sag C-113/00, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7601, præmis 47 og 48).
56 For så vidt angår en begæring om aktindsigt i dokumenter, der er omfattet af afgørelse 94/90, og som Kommissionen ligger inde med, skal Kommissionen, når den nægter en sådan aktindsigt, i hver enkelt tilfælde på grundlag af de oplysninger, den råder over, godtgøre, at de dokumenter, der begæres aktindsigt i, faktisk er omfattet af de undtagelser, der er opregnet i ovennævnte afgørelse (jf. dommen i sagen Nederlandene og Van der Wal mod Kommissionen, præmis 24).
57 I den anfægtede afgørelse har Kommissionen imidlertid baseret afslaget på begæringen om aktindsigt i nærmere angivne dokumenter på hensynet til overholdelse af forfatterreglen, således som denne er fastlagt i den ved afgørelse 94/90 vedtagne adfærdskodeks. Kommissionen har således udtrykkeligt henvist til denne regel, har udleveret en detaljeret liste over de dokumenter, der er begæret indsigt i, og som den ligger inde med, men som den ikke har forfattet, har angivet forfatteren til hvert enkelt af de pågældende dokumenter og underrettet appellanten om, at denne skulle henvende sig direkte til de pågældende dokumenters forfattere for at få adgang til de heri indeholdte oplysninger.
58 Retten findes herefter ikke at have gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse, når den i den appellerede doms præmis 74 fastslog, at den anfægtede afgørelses begrundelse opfylder kravene i traktatens artikel 190.
59 Det tredje led af det andet anbringende må således forkastes.
60 Det følger af ovennævnte bemærkninger, at appellen må forkastes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
61 I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, som i henhold til artikel 118 finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Interporc tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Interporc har tabt sagen, bør det pålægges Interporc at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Appellen forkastes.
2) Interporc Im- und Export GmbH betaler sagens omkostninger.