CELEX: 62007TJ0252
Responsabilità extracontrattuale
Politica agricola comune
Modifica del regime di sostegno comunitario al cotone
Titolo IV, capitolo 10 bis, del regolamento (CE) n. 1782/2003, introdotto dall’art. 1, punto 20, del regolamento (CE) n. 864/2004
Annullamento delle disposizioni controverse a seguito di una sentenza della Corte
Nesso causale

Contesto normativo
In occasione dell’adesione della Repubblica ellenica alle Comunità europee, nel 1980, è stato instaurato un regime di aiuto al cotone mediante il protocollo n. 4, relativo al cotone, allegato all’atto di adesione di tale Stato membro (GU 1979, L 291, pag. 174; in prosieguo: il «protocollo n. 4»).
Tale regime è stato applicato per la prima volta alla raccolta del 1981 e, successivamente, è stato esteso, allorché il Regno di Spagna e la Repubblica portoghese hanno aderito alle Comunità, nel 1986.
A tenore del n. 2 del protocollo n. 4, tale regime è in particolare destinato a sostenere la produzione di cotone nelle regioni della Comunità in cui essa è importante per l’economia agricola, a permettere un reddito equo per i produttori interessati, a stabilizzare il mercato mediante il miglioramento delle strutture al livello dell’offerta e della commercializzazione.
Il n. 3 del protocollo n. 4, sia nella sua versione originale sia nella versione data dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 2001, n. 1050, recante sesto adattamento del regime per il cotone, istituito dal protocollo n. 4 (
GU L 148, pag. 1
), dispone che tale aiuto «comprende la concessione di un aiuto alla produzione».
Il n. 6 del protocollo n. 4, come modificato dal regolamento n. 1050/2001, prevede che «[i]l Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, decide gli adattamenti necessari del regime previsto dal presente protocollo e adotta le regole di base necessarie per l’applicazione delle disposizioni previste dal presente protocollo».
Sulla base del detto n. 6, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato il regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 2001, n. 1051, relativo all’aiuto alla produzione di cotone (
GU L 148, pag. 3
).
Dagli artt. 2, 11 e 12 di tale regolamento risulta che l’aiuto alla produzione di cotone non sgranato equivale alla differenza tra il prezzo d’obiettivo del detto cotone quale fissato dal detto regolamento e il prezzo del mercato mondiale, e che tale aiuto è versato alle imprese di sgranatura per il cotone non sgranato da esse acquistato ad un prezzo almeno pari al prezzo minimo quale fissato dal medesimo regolamento.
Nell’ambito della riforma della politica agricola comune, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) 29 settembre 2003, n. 1782, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune, e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (
GU L 270, pag. 1
).
I ‘considerando’ 24 e 28 del regolamento n. 1782/2003 sono così formulati:
«(24)
Il potenziamento della competitività dell’agricoltura comunitaria e la promozione della qualità dei prodotti alimentari e della tutela ambientale implicano necessariamente un calo dei prezzi istituzionali dei prodotti agricoli e un aumento dei costi di produzione per le aziende agricole della Comunità. Per realizzare questi obiettivi e promuovere un’agricoltura più sostenibile e orientata verso il mercato, è necessario completare la transizione del sostegno dal prodotto al produttore, introducendo un sistema di sostegno disaccoppiato del reddito di ciascuna azienda. Pur lasciando invariata l’entità dell’aiuto effettivamente corrisposto agli agricoltori, il disaccoppiamento renderà notevolmente più efficace il sostegno al reddito. È quindi opportuno subordinare il pagamento unico per azienda al rispetto delle norme relative all’ambiente, alla sicurezza alimentare, al benessere e alla salute degli animali, nonché al mantenimento dell’azienda in buone condizioni agronomiche e ambientali.
(…)
(28)
Il pagamento unico non dovrebbe essere condizionato ad una particolare produzione, in modo da lasciare agli agricoltori piena libertà di scelta quanto ai prodotti da coltivare sulla loro terra, compresi i prodotti ancora soggetti ad aiuti accoppiati, e favorire così l’orientamento al mercato. Tuttavia, al fine di evitare distorsioni di concorrenza, alcuni prodotti dovrebbero essere esclusi dalla produzione sui suoli ammissibili».
I ‘considerando’ 1, 2, 5, 6, 7, 22 e 23 del regolamento (CE) del Consiglio 29 aprile 2004, n. 864, che modifica il regolamento (CE) n. 1782/2003 e che adatta tale regolamento in ragione dell’adesione della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia all’Unione europea (
GU L 161, pag. 48
; in prosieguo: il «regolamento controverso»), recitano:
«(1)
Il disaccoppiamento del sostegno diretto ai produttori e l’introduzione del regime di pagamento unico sono elementi chiave del processo di riforma della politica agricola comune, il cui obiettivo è quello di garantire il passaggio da una politica di sostegno dei prezzi e della produzione ad una politica di sostegno dei redditi degli agricoltori. Il regolamento (…) n. 1782/2003 (…) ha introdotto tali elementi per tutta una serie di prodotti agricoli.
(2)
Per conseguire gli obiettivi che costituiscono il fulcro della riforma della politica agricola comune, è opportuno che il sostegno al cotone, all’olio di oliva, al tabacco greggio e al luppolo sia in ampia misura disaccoppiato e integrato nel regime di pagamento unico.
(…)
(5)
La piena integrazione del regime di sostegno attualmente in vigore nel settore del cotone nel regime di pagamento unico rischierebbe seriamente di perturbare la produzione nelle regioni produttrici di cotone della Comunità. È quindi opportuno che il sostegno resti in parte legato alla coltura di cotone e assuma la forma di un pagamento specifico per ettaro ammissibile al beneficio dell’aiuto. Il relativo importo dovrebbe essere determinato in modo da garantire condizioni economiche che, nelle regioni che si prestano a tale coltura, permettano di garantire il proseguimento dell’attività nel settore del cotone e di evitare che la coltura del cotone sia soppiantata da altre colture. In tale ottica appare giustificato fissare l’aiuto totale disponibile per ettaro per ciascuno Stato membro al 35% della quota nazionale dell’aiuto di cui i produttori hanno beneficiato indirettamente.
(6)
È opportuno destinare al regime di pagamento unico il rimanente 65% della quota nazionale dell’aiuto di cui i produttori hanno beneficiato indirettamente.
(7)
Per motivi ambientali è opportuno stabilire una superficie di base per Stato membro per limitare le superfici investite a cotone. Inoltre, è opportuno limitare le superfici ammissibili a quelle autorizzate dagli Stati membri.
(…)
(22)
Il disaccoppiamento dell’aiuto per il cotone e il tabacco greggio potrebbe richiedere azioni intese alla ristrutturazione. È opportuno concedere un sostegno supplementare della Comunità alle regioni di produzione degli Stati membri in cui l’aiuto comunitario per il cotone e il tabacco greggio è stato concesso durante le campagne 2000, 2001 e 2002 attraverso il trasferimento di stanziamenti dalla rubrica 1 a) alla rubrica 1 b) delle prospettive finanziarie. Tale sostegno supplementare dovrebbe essere utilizzato secondo quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) (…).
(23)
Al fine di assicurare l’armoniosa continuità del versamento degli aiuti al reddito dei produttori di cotone, degli olivicoltori e dei produttori di tabacco, è opportuno escludere la possibilità di rinviare l’integrazione di tali regimi di sostegno nel regime di pagamento unico».
Il regolamento controverso ha inserito nel titolo IV del regolamento n. 1782/2003 un capitolo 10 bis, intitolato «Pagamento specifico per il cotone», il quale comprende gli artt. 110 bis — 110 septies (in prosieguo: le «disposizioni controverse»).
Gli artt. 110 bis — 110 quater del regolamento n. 1782/2003, come modificato, così dispongono:
«Articolo 110 bis
Campo di applicazione
È concesso un aiuto agli agricoltori che producono cotone di cui al codice NC 520100 alle condizioni specificate nel presente capitolo.
Articolo 110 ter
Ammissibilità
1.   L’aiuto è concesso per ettaro di superficie ammissibile seminata a cotone. Per essere ammissibile al beneficio dell’aiuto, la superficie è situata su terreni agricoli autorizzati dallo Stato membro per la coltivazione del cotone, seminata con varietà autorizzate ed effettivamente sottoposta a raccolta in condizioni di crescita normali.
Tuttavia, se il cotone non ha raggiunto la fase dell’apertura delle capsule a causa di condizioni climatiche eccezionali riconosciute come tali dallo Stato membro, le superfici investite a cotone rimangono ammissibili all’aiuto purché non siano state utilizzate fino al momento dell’apertura delle capsule a scopi diversi dalla produzione di cotone.
2.   Gli Stati membri autorizzano i terreni e le varietà di cui al paragrafo 1 secondo modalità e condizioni da adottarsi secondo la procedura di cui all’articolo 144, paragrafo 2.
Art. 110 quater
Superfici e importi di base
1.   È istituita una superficie di base nazionale per i seguenti paesi:
—
Grecia: 370000 ha
—
Spagna: 70000 ha
—
Portogallo: 360 ha
2.   L’importo dell’aiuto per ettaro ammissibile è il seguente:
—
Grecia: 594 EUR per 300000 ettari e 342,85 EUR per i rimanenti 70000 ettari
—
Spagna: EUR 1039
—
Portogallo: EUR 556.
(…)».
Gli artt. 110 quinquies e 110 sexies del regolamento n. 1782/2003, come modificato, trattano delle organizzazioni interprofessionali autorizzate le quali sono composte da produttori di cotone e da uno sgranatore almeno, «e sono in particolare intese a garantire l’approvvigionamento dell’impresa di sgranatura in cotone non sgranato di qualità soddisfacente». Tali organizzazioni interprofessionali possono differenziare la metà o più dell’importo dell’aiuto cui hanno diritto i produttori membri della stessa secondo una tabella da esse fissata che tiene in particolare conto della qualità del cotone non sgranato.
Il regolamento controverso ha inoltre inserito nel regolamento n. 1782/2003 un titolo IV ter, intitolato «Trasferimenti finanziari», il quale, in particolare, comprende l’art. 143 quinquies, intitolato «Trasferimento finanziario a favore della ristrutturazione nelle regioni produttrici di cotone», il quale è così formulato:
«A partire dall’esercizio 2007, un importo di 22 milioni di EUR, [fissato sulla base delle spese registrate per il cotone nel 2000, 2001 e 2002], è assegnato quale sostegno comunitario supplementare all’attuazione di misure a favore delle regioni produttrici di cotone nell’ambito dei programmi di sviluppo rurale finanziati dal FEAOG, sezione «garanzia», a norma del regolamento (…) n. 1257/1999».
Infine, il regolamento controverso ha inserito nell’art. 153 del regolamento n. 1782/2003, in particolare, un paragrafo 4 bis che abroga il regolamento n. 1051/2001, il quale continua tuttavia a trovare applicazione per la campagna di commercializzazione 2005/2006. Secondo l’art. 156, n. 2, lett. g), del regolamento n. 1782/2003, come modificato, il nuovo regime di aiuto al cotone si applica, a partire dal 1
o
gennaio 2006, per il cotone seminato a partire da tale data.
Fatti
Con ricorso proposto dinanzi alla Corte di giustizia il 22 luglio 2004, il regno di Spagna ha chiesto, in forza dell’art. 230 CE, l’annullamento del capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento n. 1782/2003, quale inserito mediante il regolamento controverso. A sostegno del ricorso deduce quattro motivi relativi rispettivamente alla violazione del protocollo n. 4, alla violazione dell’obbligo di motivazione, allo sviamento di potere e infine alla violazione dei principi generali del diritto comunitario, in particolare dei principi di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento.
Con sentenza 7 settembre 2007, causa
C-310/04, Spagna/Consiglio (Racc. pag. I-7285)
, la Corte ha accolto il ricorso. Pur respingendo i tre primi motivi dedotti dal Regno di Spagna, ha accolto la prima parte del quarto motivo e ha annullato le disposizioni controverse in quanto il Consiglio aveva violato il principio di proporzionalità. Tuttavia, al fine, in particolare, di evitare qualsiasi incertezza giuridica circa il regime applicabile agli aiuti nel settore del cotone a seguito di tale annullamento, ha sospeso gli effetti del detto annullamento fino all’adozione, entro un termine ragionevole, di un nuovo regolamento.
Il 19 marzo 2007, le ricorrenti, Sungro, SA, Eurosemillas, SA, e Surcotton, SA, imprese di sgranatura del cotone grezzo con sede in Spagna che hanno beneficiato del regime di aiuto al cotone istituito dal protocollo n. 4, hanno chiesto al Consiglio e alla Commissione delle Comunità europee di essere indennizzate del danno subìto in ragione delle disposizioni controverse stimato, rispettivamente, in EUR 37188, per quanto riguarda la Sungro, in EUR 2661427, per quanto riguarda la Eurosemillas, e in EUR 1734027, per quanto riguarda la Surcotton.
Il 1
o
giugno 2007, ciascuna delle ricorrenti ha ricevuto una lettera del Consiglio in cui quest’ultimo comunicava loro che, dopo aver esaminato la loro domanda di indennizzo e i documenti ad essa allegati, riteneva che non fossero soddisfatte le condizioni perché sussistesse la sua responsabilità extracontrattuale.
Il 9 maggio 2007, la Commissione ha risposto negativamente anche alla domanda di indennizzo presentata da ciascuna delle ricorrenti.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale tra il 26 giugno 2007 e il , registrati con i numeri T-217/07, T-218/07, da T-244/07 a T-246/07, da T-252/07 a T-255/07, da T-258/07 a T-260/07, da T-268/07 a T-272/07 e T-394/07, 18 imprese di sgranatura del cotone, tra le quali le ricorrenti, presentavano ricorsi intesi ad ottenere la riparazione del pregiudizio assertivamente da esse subìto in ragione dell’adozione e dell’applicazione, nel corso della campagna 2006/2007, delle disposizioni controverse.
Con ordinanza 18 ottobre 2007, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha deciso, dopo aver sentito le parti, di riunire tali cause ai fini della fase scritta e orale del procedimento.
Lo stesso giorno, il Tribunale (Ottava Sezione) ha adottato una misura di organizzazione del procedimento limitando il dibattimento al principio della sussistenza della responsabilità extracontrattuale della Comunità e alla metodologia della valutazione del pregiudizio.
Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale il 18 luglio 2008, le ricorrenti nelle cause T-217/07, T-218/07, da T-244/07 a T-246/07, da T-253/07 a T-255/07, da T-258/07 a T-260/07, da T-268/07 a T-270/07 e T-394/07 hanno comunicato al Tribunale che rinunciavano ai loro ricorsi. Con ordinanza di cancellazione parziale dal ruolo del presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale , tali quindici cause venivano cancellate dal ruolo del Tribunale.
Le difese svolte dalle parti nelle cause T-252/07, T-271/07 e T-272/07 e le risposte ai quesiti orali loro rivolti dal Tribunale sono state sentite nel corso dell’udienza del 22 aprile 2009.
Nella causa T-252/07, la Sungro conclude che il Tribunale voglia:
—
dichiarare il ricorso ricevibile;
—
emettere una sentenza che accoglie il ricorso per risarcimento danni, proposto ai sensi dell’art. 288 CE, e constata il suo diritto ad essere indennizzata finanziariamente dal Consiglio e dalla Commissione in solido per un importo complessivo di EUR 37188 del danno causatole dall’illegittima adozione e dall’applicazione al settore del cotone, durante la campagna 2006/2007, delle disposizioni controverse;
—
condannare il Consiglio e la Commissione alle spese.
Nella causa T-271/07, la Eurosemillas conclude che il Tribunale voglia:
—
dichiarare il ricorso ricevibile;
—
emettere una sentenza che accoglie il ricorso per risarcimento danni, proposto ai sensi dell’art. 288 CE, e constata il suo diritto ad essere indennizzata finanziariamente dal Consiglio e dalla Commissione in solido per un importo complessivo di EUR 2661427 del danno causatole dall’illegittima adozione e dall’applicazione al settore del cotone, durante la campagna 2006/2007, delle disposizioni controverse;
—
condannare il Consiglio e la Commissione alle spese.
Nelle causa T-272/07, la Surcotton conclude che il Tribunale voglia:
—
dichiarare il ricorso ricevibile;
—
emettere una sentenza che accoglie il ricorso per risarcimento danni, proposto ai sensi dell’art. 288 CE, e constata il suo diritto ad essere indennizzata finanziariamente dal Consiglio e dalla Commissione in solido per un importo complessivo di EUR 1734027 del danno causatole dall’illegittima adozione e dall’applicazione al settore del cotone, durante la campagna 2006/2007, delle disposizioni controverse;
—
condannare il Consiglio e la Commissione alle spese.
Il Consiglio conclude che il Tribunale voglia:
—
respingere i ricorsi nel loro complesso;
—
condannare in solido le ricorrenti alle spese.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
—
respingere in toto i ricorsi in quanto infondati;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
Sentite le parti nel corso dell’udienza, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di riunire le tre cause anche ai fini della sentenza, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura del Tribunale.
In diritto
Osservazioni preliminari
Come confermato nel corso dell’udienza in risposta ad un quesito posto dal Tribunale, le ricorrenti si basano, a sostegno del loro ricorso, sull’esistenza di un diritto al risarcimento per comportamento illecito degli organi della Comunità. Hanno infatti dichiarato che non intendevano far valere, nell’ambito dei presenti ricorsi, la responsabilità della Comunità per comportamento lecito dei suoi organi.
Le ricorrenti più precisamente sostengono che le tre condizioni cumulative per far sorgere la responsabilità extra contrattuale della Comunità per comportamento illecito dei suoi organi ai sensi dell’art. 288, secondo comma, CE, cioè l’illegittimità del comportamento ascritto all’istituzione comunitaria, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra tale comportamento e il danno asserito, sussistono tutte nella fattispecie.
Il Consiglio e la Commissione per contro ritengono che nessuna delle condizioni per far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità sia soddisfatta. Considerano, in particolare, che i ricorsi partono da un’erronea premessa in quanto deformano il senso e la portata della citata sentenza Spagna/Consiglio.
Il Tribunale ricorda che, secondo una costante giurisprudenza, il sorgere della responsabilità extracontrattuale della Comunità ai sensi dell’art. 288, secondo comma, CE è subordinato alla compresenza di un insieme di condizioni riguardanti l’illiceità del comportamento contestato all’istituzione comunitaria, la sussistenza del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento dell’istituzione e il danno lamentato (v., in questo senso, sentenza della Corte 9 novembre 2006, causa C-243/05 P, Agraz e a./Commissione, Racc. pag. I-10833, punto 26, e , cause riunite C-120/06 P e C-121/06 P, FIAMM e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. I-6513, punto 106 e giurisprudenza ivi citata).
Il carattere cumulativo delle dette condizioni implica che, nel caso in cui una di esse non sia soddisfatta, il ricorso per risarcimento danni deve essere respinto nel suo insieme senza che si renda necessario esaminare le altre condizioni per il sorgere della detta responsabilità (sentenza della Corte 8 maggio 2003, causa C-122/01, T. Port/Commissione, Racc. pag. I-4261, punto 30; v., altresì, in questo senso, sentenza della Corte , causa
C-257/08 P, Lucaccioni/Commissione, Racc. pag. I-5251, punti 14 e 63)
.
Nella specie si deve iniziare esaminando se la condizione relativa all’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento illegittimo delle istituzioni comunitarie e il danno fatto valere dalle ricorrenti sia soddisfatta.
Sul nesso di causalità tra la violazione del principio di proporzionalità che inficia il regolamento controverso e il danno fatto valere
Argomenti delle parti
Le ricorrenti sostengono che le disposizioni controverse annullate dalla citata sentenza Spagna/Consiglio, ma i cui effetti sono stati mantenuti fino all’adozione di un nuovo regolamento, sono state all’origine del pregiudizio che assumono aver subìto.
Tale pregiudizio consisterebbe, in primo luogo, in un mancato guadagno (lucro cessante) dato dalla diminuzione significativa dei quantitativi di cotone seminati, prodotti e, di conseguenza, sgranati nel corso della campagna 2006/2007 rispetto alla media dei quantitativi di cotone seminati, prodotti e sgranati nel corso delle tre campagne precedenti (2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006) disciplinate dal regolamento n. 1051/2001. Infatti, il regolamento controverso, che istituisce un regime di aiuto disaccoppiato della produzione per il 65% sotto forma di una sovvenzione per ettaro coltivato versata direttamente all’agricoltore, e questo indipendentemente dal quantitativo di cotone prodotto, in sostituzione del regime di aiuto totalmente legato alla produzione versato dall’intermediario delle imprese di sgranatura che fino allora esisteva, avrebbe provocato una forte riduzione della superficie coltivata, del rendimento per ettaro e della produzione di cotone dell’ordine del 60%. Le ricorrenti ricordano, a tal proposito, che in Spagna la produzione di cotone e l’attività di sgranatura sono attività economiche fortemente connesse. In secondo luogo, le ricorrenti avrebbero subìto perdite finanziarie (danno emergente) corrispondenti ai costi di servizi di consulenza legale ed economica sostenuti in seguito all’adozione del regolamento controverso.
A sostegno delle loro affermazioni, le ricorrenti deducono che i documenti redatti da uno studio di periti nel marzo 2007 da esse allegato al ricorso, cioè la relazione sulle incidenze della riforma del regime di aiuto al cotone sulla produzione spagnola (in prosieguo: la «relazione del 2007») e le perizie dei danni che ciascuna di esse ha subìto (in prosieguo: le «perizie»), dimostrano in maniera probante non soltanto l’effettività del danno, ma altresì il nesso di causalità tra l’applicazione in Spagna delle disposizioni controverse e il danno che esse hanno subìto nel corso della campagna 2006/2007, periodo durante il quale le dette disposizioni sono state applicate. Sarebbero state l’adozione delle disposizioni controverse annullate dalla Corte e la loro applicazione durante tale campagna nel settore del cotone ad aver provocato una considerevole diminuzione della superficie seminata a cotone per agricoltore e dei rendimenti per ettaro e, quindi, un calo molto rilevante della produzione e, di conseguenza, della fornitura di cotone alle industrie di sgranatura. A parere delle ricorrenti, se tali disposizioni non fossero state adottate o se fossero stati adottate disposizioni diverse, più appropriate agli obiettivi enunciati nel protocollo n. 4 e al ‘considerando’ 5 del regolamento controverso, il danno subìto non si sarebbe prodotto o sarebbe stato quanto meno significativamente minore.
Le ricorrenti sottolineano altresì che le varie relazioni che il Regno di Spagna aveva allegato al suo ricorso nell’ambito della causa che ha dato luogo alla citata sentenza Spagna/Consiglio avrebbero evidenziato le conseguenze estremamente negative che le disposizioni controverse avrebbero per il mantenimento della coltivazione del cotone in Spagna, non essendo più assicurata la sua redditività. Infatti, secondo le ricorrenti, tali relazioni prevedevano che le disposizioni controverse, in particolare le percentuali considerate dal Consiglio a titolo di aiuto accoppiato e di aiuto disaccoppiato, non sarebbero in grado di assicurare la redditività della produzione nelle zone interessate, comportando l’abbandono di una parte importante della superficie seminata e quindi della produzione nonché la sua sostituzione con altre colture, provocando così un’importante diminuzione del quantitativo di cotone trasformabile dalle industrie di sgranatura. Parimenti, sia il Parlamento europeo sia il Comitato economico sociale europeo si sarebbero opposti alle percentuali di aiuto prese in considerazione dal legislatore comunitario e avrebbero sottolineato il carattere inappropriato delle misure per raggiungere gli obiettivi enunciati.
Le ricorrenti deducono che le previsioni sopra menzionate e il carattere assoluto del nesso di causalità tra le disposizioni controverse e il danno da esse subìto sono stati confermati dai fatti. A tal riguardo, la relazione del 2007 attesterebbe che la riduzione del volume di cotone prodotto in Spagna, a seguito dell’adozione delle disposizioni controverse, ha prodotto danni rilevanti all’industria della sgranatura il cui volume di vendite è calato in modo significativo per mancanza di materia prima. L’effetto di una siffatta diminuzione sarebbe altresì aggravato dalla circostanza che tale industria è in grado di approvvigionarsi di materia prima, cioè di cotone grezzo, tramite la produzione locale. L’importanza del calo delle vendite non potrebbe del resto essere associata a nessun’altra variabile generalmente considerata come determinante la produzione agricola.
Le ricorrenti precisano che l’applicazione delle disposizioni controverse durante la campagna 2006/2007 ha un effetto negativo non solo sui quantitativi di cotone che esse sgranano, ma anche sul prezzo di vendita ottenuto per la fibra di cotone. Del resto, la riduzione del volume di fibra prodotto, conseguenza della modifica regolamentare intervenuta, sarebbe tale da avere ripercussioni negative sulla posizione concorrenziale delle imprese di sgranatura nel corso delle campagne a venire, essendo stato facilitato l’ingresso sul mercato di nuovi concorrenti di paesi terzi.
Inoltre, dalla relazione del 2007 risulterebbe che gli effetti del nuovo regime sono ancora peggiori per la campagna 2007/2008, dato che è possibile che le ricorrenti non siano in grado di fare fronte finanziariamente ad un’altra campagna sotto il nuovo regime di aiuto al settore del cotone e che esse siano condannate al fallimento o alla chiusura.
Nella replica, le ricorrenti sostengono che, contrariamente a quanto assunto dalle istituzioni convenute, la relazione del 2007 e le perizie non sono fondate su semplici presunzioni, ma sono basate su dati effettivi, confermati dallo studio di impatto effettuato dai servizi della Commissione nel 2007 e tratti dalle situazioni finanziarie delle imprese di sgranatura che constatano l’esistenza di un danno effettivo prodotto dal cambiamento di regolamentazione. Tale danno sarebbe stato stimato partendo dal confronto dei risultati effettivi ottenuti sotto i due regimi, approccio che, a parere degli esperti, sarebbe corretto. Le critiche estremamente generali delle istituzioni convenute vertenti sulla pertinenza e sulle conclusioni dei detti rapporti sarebbero rivelatrici del fatto che esse non si sono curate di esaminarle con attenzione.
Il Consiglio e la Commissione considerano in sostanza che la condizione relativa all’esistenza di un nesso di causalità tra l’illecito commesso dal Consiglio all’atto dell’adozione del regolamento controverso e l’asserito pregiudizio non è soddisfatta nella specie. Sottolineano, in particolare, che le ricorrenti si limitano ad affermare che le perdite da esse assertivamente subite siano il risultato dell’applicazione delle disposizioni controverse. Orbene, le indicazioni da esse fornite non consentirebbero di ritenere che le ricorrenti abbiano soddisfatto l’onere della prova gravante su di loro. A questo proposito, le conclusioni tratte dalla relazione del 2007 e dalle perizie, che riposano su una valutazione del volume del cotone che sarebbe stato prodotto in assenza della riforma del regime di aiuto al cotone introdotto dal regolamento controverso, sarebbero prive di pertinenza. Le ricorrenti avrebbero dovuto basarsi sulla differenza tra, da un lato, gli effetti del regolamento controverso e, dall’altro, gli effetti di un regolamento che riforma il regime di aiuto al cotone non inficiato da errore di diritto, quale quello che il Consiglio intende adottare al più presto possibile.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda la condizione relativa all’esistenza di un nesso di causalità tra l’asserito comportamento e il pregiudizio invocato, da una costante giurisprudenza risulta che il pregiudizio addotto deve derivare in modo sufficientemente diretto dal comportamento censurato, dovendo quest’ultimo costituire la causa determinante del pregiudizio (v., in tal senso, sentenza della Corte 4 ottobre 1979, cause riunite 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Dumortier frères e a./Consiglio, Racc. pag. 3091, punto 21; sentenze del Tribunale , causa T-175/94, International Procurement Services/Commissione, Racc. pag. II-729, punto 55, e , causa T-360/04, FG Marine/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 50). Spetta alle ricorrenti fornire la prova di un siffatto nesso di causalità (v. sentenza della Corte , cause riunite
C-363/88 e C-364/88, Finsider e a./Commissione, Racc. pag. I-359
, punto 25, e sentenza del Tribunale , causa
T-220/96, EVO/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II-2265, punto 41 e la giurisprudenza ivi citata)
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Al fine di determinare il pregiudizio addebitabile ad un’azione illecita di un’istituzione comunitaria, occorre prendere in considerazione gli effetti della violazione che ha fatto sorgere la responsabilità e non quelli dell’atto nel quale essa si inserisce, nei limiti in cui l’istituzione potesse o dovesse adottare un atto avente lo stesso effetto senza violare la norma di diritto. In altri termini, l’analisi del nesso di causalità non può partire dalla premessa inesatta secondo la quale, in assenza di comportamento illecito, l’istituzione si sarebbe astenuta dall’agire o avrebbe adottato un atto contrario, il che potrebbe anche costituire un comportamento illegittimo da parte sua, ma deve procedere comparando la situazione prodotta, per il terzo interessato, dall’azione illecita e la situazione che sarebbe per esso risultata da un comportamento dell’istituzione rispettoso della norma di diritto.
Si deve pertanto ricercare se l’illecito nella specie contemplato sia direttamente all’origine del danno fatto valere (v., in questo senso, sentenza Finsider e a./Commissione, cit., punto 28) al fine di stabilire l’esistenza di un nesso di causalità diretto tra il comportamento ascritto alla Comunità e il danno asserito (v., in questo senso, sentenza della Corte 16 dicembre 1963, causa 36/62, Société des Aciéries du Temple/Alta Autorità, Racc. pagg. 573, 592, e Finsider e a./Commissione, cit., punti 41 e 50).
Per quanto riguarda il comportamento illecito oggetto della specie, le ricorrenti, come da esse confermato nel corso dell’udienza rispondendo ad un quesito posto dal Tribunale, identificano il fatto generatore del danno che assumono aver subito esclusivamente nell’illecito in cui il Consiglio è incorso nell’adozione del regolamento controverso, cioè la violazione del principio di proporzionalità quale constatata dalla Corte nella citata sentenza Spagna/Consiglio.
Si deve a questo proposito ricordare che la Corte, nella citata sentenza Spagna/Consiglio, ha dichiarato che le disposizioni controverse dovevano essere annullate nella misura in cui il principio di proporzionalità era stato violato.
Più esattamente, la Corte ha rilevato che era pacifico che l’adozione delle disposizioni controverse non era stata preceduta da uno studio della Commissione di valutazione dei probabili effetti socioeconomici della riforma proposta nel settore del cotone, mentre siffatti studi erano stati effettuati nell’ambito della riforma dei regimi di aiuto in taluni altri settori, come quello del tabacco (punto 103 della sentenza). La questione che si poneva era pertanto quella di sapere su quali basi l’importo dell’aiuto specifico al cotone fosse stato fissato e quindi se, su tali basi, il legislatore comunitario avesse potuto, senza oltrepassare il suo ampio potere discrezionale, pervenire alla conclusione che tale importo, fissato al 35% del totale degli aiuti esistenti nel regime di aiuto anteriore, era sufficiente per raggiungere l’obiettivo perseguito di assicurare la redditività e, quindi, la continuazione della coltivazione del cotone.
Pronunciandosi sul rispetto del principio di proporzionalità, il quale esige che gli atti delle istituzioni non eccedano i limiti di quanto è opportuno e necessario per la realizzazione degli obiettivi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi (punto 97 della sentenza), la Corte ha considerato che le istituzioni comunitarie dovevano quanto meno poter produrre ed esporre in modo chiaro e inequivocabile i dati di base che hanno dovuto essere presi in considerazione per fondare le misure contestate e da cui dipendeva l’esercizio del loro potere discrezionale (punto 123 della sentenza). Orbene, nella specie, in primo luogo, taluni costi salariali non erano stati presi in considerazione nell’ambito dello studio comparativo della prevedibile redditività della coltivazione del cotone sotto il regime di aiuto, analisi che era servita da fondamento per la determinazione dell’importo dell’aiuto specifico al cotone, e, in secondo luogo, non erano stati esaminati gli effetti potenziali della riforma sulla situazione economica delle imprese, nonostante si trattasse di un dato di base che doveva essere presa in considerazione per valutare la redditività della coltivazione del cotone (v. punti 124-132 della sentenza).
La Corte ha da ciò dedotto che il Consiglio, autore del regolamento controverso, non aveva dimostrato che il nuovo regime di aiuto al cotone istituito da tale regolamento fosse stato adottato mediante un esercizio effettivo del suo potere discrezionale, il quale implicava che fossero presi in considerazione tutti gli elementi e le circostanze pertinenti della fattispecie, fra cui l’insieme dei costi salariali connessi con la coltura del cotone e la potenzialità delle imprese di sgranatura, dei quali era necessario tener conto per valutare la redditività della detta coltura (punto 133 della sentenza). Secondo la Corte, da ciò deriva che i dati presentati dalle istituzioni comunitarie non le consentono di accertare se il legislatore comunitario abbia potuto, senza eccedere i limiti dell’ampio potere discrezionale di cui dispone in materia, pervenire alla conclusione che la fissazione dell’importo dell’aiuto specifico al cotone al 35% del totale degli aiuti esistenti nel regime di aiuto anteriore era sufficiente per garantire l’obiettivo esposto nel ‘considerando’ 5 del regolamento controverso, cioè assicurare la redditività e quindi la continuazione di tale coltura, obiettivo che riflette quello sancito al n. 2 del protocollo n. 4 (punto 134 della sentenza). La Corte ha da ciò concluso che il principio di proporzionalità era stato violato (punto 135 della sentenza).
Alla luce di tali precisazioni si deve esaminare se le ricorrenti abbiano fornito prove o indizi tali da dimostrare che si è avuto un rapporto di causa-effetto tra l’illecito commesso all’atto dell’adozione del regolamento controverso e il danno fatto valere.
— Sul nesso di causalità tra la violazione del principio di proporzionalità che inficia il regolamento controverso e il pregiudizio risultante dalla riduzione della produzione di cotone e dalla susseguente diminuzione dei redditi conseguiti dalle imprese di sgranatura in occasione della campagna 2006/2007
Dall’argomentazione sviluppata dalle ricorrenti sia nel ricorso che nella replica, come pure dalle relazioni e perizie da esse presentate a sostegno, risulta che l’argomento di cui esse si avvalgono consiste nel dimostrare l’esistenza di un nesso tra la diminuzione del volume delle vendite di cotone riscontrata in occasione della campagna 2006/2007 e l’entrata in vigore del regolamento controverso e non tra la detta diminuzione e l’illecito nel quale il Consiglio è incorso all’atto dell’adozione del detto regolamento.
Per quanto riguarda, innanzitutto, la relazione del 2007, questa consiste, come risulta dal suo oggetto, nel menzionare «le incidenze della riforma dei regimi di aiuto al cotone sulla produzione spagnola». Gli sviluppi esposti in tale relazione, come risulta chiaramente dalla formulazione delle sue differenti sezioni, sono dedicati sia all’esame degli «effetti della riforma sugli incentivi a coltivare il cotone», sia alla «quantificazione delle incidenze della riforma sulla produzione spagnola». Deve altresì notarsi che tale valutazione verte essenzialmente sugli effetti globali del passaggio da un regime di aiuti esclusivamente legato alla produzione di cotone a un regime di aiuti disaccoppiato per l’ammontare del 65% della detta produzione.
Per quanto riguarda le perizie, esse sono intese a valutare, nella loro prima parte, l’impatto della riforma sull’insieme del settore della sgranatura e, nella loro seconda parte, l’importo del danno subìto da ciascuna delle ricorrenti con riferimento alle tre campagne precedenti durante le quali era in vigore il regime anteriore di aiuto al cotone. Le ricorrenti a questo proposito sottolineano che il danno che esse hanno subìto è stato calcolato nelle perizie «a partire dalla differenza esistente fra i risultati stimati per la campagna [2006/2007] tenendo conto dell’attuale regolamentazione degli aiuti al cotone (stima alla chiusura della campagna) e i risultati che sarebbero stati quelli dell’impresa sulla base del regime di aiuti precedente (scenario alternativo)».
È giocoforza constatare che tali elementi non sono tali da dimostrare che il pregiudizio invocato si ricolleghi direttamente alla violazione del principio di proporzionalità in cui il Consiglio è incorso all’atto dell’adozione del regolamento controverso. Infatti, come è stato indicato supra al punto 48, l’analisi del nesso di causalità non può partire dalla premessa inesatta secondo la quale, in assenza di comportamento illecito, l’istituzione di sarebbe astenuta dall’agire o avrebbe adottato un atto contrario, ma deve procedere comparando la situazione prodotta, per il terzo interessato, dall’azione illecita e la situazione che sarebbe per esso risultata da un comportamento dell’istituzione rispettoso della norma di diritto.
Nella specie, dalla citata sentenza Spagna/Consiglio risulta che nell’ottica di una violazione del principio di proporzionalità non sono state censurate le disposizioni controverse stesse, bensì la mancata presa in considerazione dell’insieme degli elementi e delle circostanze pertinenti, in particolare mediante la realizzazione di uno studio di impatto della riforma, prima dell’adozione di tali disposizioni. Da ciò risulta che non vi è un nesso di causalità tra qualunque diminuzione di reddito dovuta alla sola riforma e l’illecito constatato dalla Corte, poiché tale illecito non rimette in discussione la scelta di procedere ad una siffatta riforma. Spettava pertanto alle ricorrenti fornire elementi al fine di dimostrare che le quote di aiuti accoppiati e di aiuti disaccoppiati presi in considerazione all’atto della riforma del 2004, cioè le quote del 35% e, rispettivamente, del 65% che sono all’origine del pregiudizio da esse invocato, sarebbero state diverse se le restituzioni comunitarie avessero, conformemente a tale sentenza, considerato l’insieme dei dati pertinenti (impatto sulla produzione di cotone, costi salariali legati alla coltivazione del cotone e incidenza del nuovo regime sul settore della sgranatura).
Orbene, le ricorrenti non hanno dimostrato che, in assenza dell’illecito constatato dalla Corte nella citata sentenza Spagna/Consiglio, il regolamento controverso non sarebbe stato adottato o avrebbe necessariamente avuto un contenuto differente. Si deve a questo proposito ricordare che il regolamento controverso, in particolare il capitolo 10 bis da esso introdotto nel regolamento n. 1782/2003, si inserisce, come risulta chiaramente dalla sua motivazione, nell’ambito del processo di riforma della politica agricola comune avviato dal regolamento n. 1782/2003 il cui obiettivo è sostituire una politica di sostegno dei prezzi e della produzione a una politica di sostegno diretto dei redditi degli agricoltori e di cui uno degli elementi chiave è il disaccoppiamento del sostengo diretto ai produttori e l’introduzione del regime di pagamento unico (v. ‘considerando’ 1). Essendo il passaggio a un regime di aiuto progressivamente disaccoppiato della produzione il fulcro della riforma della politica agricola comune, le ricorrenti non possono, nell’ambito del presente ricorso, riferirsi al regime di aiuto alla produzione esistente prima dell’adozione del regolamento controverso.
Si deve altresì sottolineare che, alla data di introduzione del presente ricorso, il Consiglio non aveva ancora adottato il nuovo regolamento e che pertanto in tale fase era impossibile emettere un giudizio anticipato sul contenuto delle disposizioni relative alla riforma del regime di aiuto al cotone che sarebbero state adottate in seguito e conformemente alla citata sentenza Spagna/Consiglio. Ciò considerato, spettava alle ricorrenti fornire elementi concreti che consentissero di stabilire con certezza che il regolamento a venire, tenuto conto dell’obbligo di prendere in considerazione tutti i fattori e tutte le circostanze propri alla situazione specifica del settore del cotone, compreso l’insieme degli elementi necessari alla valutazione delle redditività di tale cultura, avrebbe dovuto prevedere un sistema di sostegno ai produttori di cotone diverso da quello previsto dal regolamento controverso.
In altri termini, spettava alle ricorrenti dimostrare che, nell’adottare un nuovo regime rispettoso non solo della norma di diritto tramite la realizzazione di uno studio di impatto della riforma, ma anche degli obiettivi sottesi alla riforma della politica agricola comune, il Consiglio era inevitabilmente tenuto a scegliere un sistema e un tasso di disaccoppiamento dell’aiuto ai produttori diversi da quelli previsti dalle disposizioni controverse.
Orbene, non solo le ricorrenti non sono riuscite a produrre siffatti elementi, ma dallo studio di impatto effettuato dai servizi della Commissione nel corso del 2007 conformemente alla citata sentenza Spagna/Consiglio risulta che fra le tre opzioni strategiche considerate, cioè l’aiuto alla produzione (detto «scenario preriforma»), il «disaccoppiamento totale» e il «disaccoppiamento quasi totale» (detto «scenario 2004»), è quest’ultima a offrire i migliori strumenti per raggiungere i differenti obiettivi della riforma in quanto soddisfa le condizioni denunciate nel protocollo n. 4 e va nel senso del processo di riforma della politica agricola comune.
Nello stesso senso, la nuova proposta di regolamento presentata dalla Commissione in data 9 novembre 2007 enuncia che gli studi effettuati giungono alla conclusione che le quote del 35% di aiuti accoppiati e del 65% di aiuti disaccoppiati alla produzione dovrebbero essere mantenute.
Infine, è giocoforza constatare che il nuovo regolamento adottato in seguito alla citata sentenza Spagna/Commissione, cioè il regolamento (CE) del Consiglio 23 giugno 2008, n. 637, che modifica il regolamento (CE) n. 1782/2003 e che istituisce programmi nazionali per la ristrutturazione del settore del cotone (
GU L 178, pag. 1
), prevede queste stesse quote di aiuti accoppiati e disaccoppiati (v. ‘considerandi’ 9 e 10).
Neppure la circostanza evocata dalla ricorrente nel corso dell’udienza secondo cui il regolamento n. 637/2008 contiene disposizioni apparentemente più favorevoli alle imprese di sgranatura di quelle previste dal regolamento controverso è tale da provare che esiste un nesso di causalità sufficientemente diretto tra l’illecito commesso e i pregiudizi asseriti, dal momento che non è dimostrato che le nuove disposizioni contenute in tale regolamento, intese a contribuire alla stabilizzazione del settore del cotone nel nuovo contesto giuridico e commerciale, siano necessariamente il risultato dei differenti studi di impatto effettuati dai servizi della Commissione, conformemente alla citata sentenza Spagna/Consiglio. Infatti non risulta assolutamente né dalle conclusioni raggiunte in tali studi (v. punto 5 della sintesi dello studio di impatto sopracitato) né dalla motivazione del regolamento n. 637/2008 (v. ‘considerando’ 16-24) che l’inserimento di tali disposizioni sia stato effettuato a seguito della presa in considerazione, conformemente alla citata sentenza Spagna/Consiglio, di tutti gli elementi e le circostanze pertinenti.
— Sul nesso di causalità tra la violazione del principio di proporzionalità che inficia il regime controverso e le spese di consulenza giuridica ed economica
Per quanto riguarda il pregiudizio consistente nei «costi di servizi e consulenza legale e economica» e, se del caso, nei costi di dotazione in ammortizzamento e di provvigione per immobilizzi materiali, è egualmente giocoforza considerare che le ricorrenti hanno omesso di indicare in quale misura tali costi di consulenza sostenuti «a seguito dell’adozione del regolamento controverso», ammesso che siano stati effettivamente sostenuti, presentavano un nesso diretto con l’illiceità constatata dalla Corte nella citata sentenza Spagna/Consiglio.
Infatti, rispondendo ad un quesito rivolto loro dal Tribunale nel corso dell’udienza, le ricorrenti hanno precisato che gli oneri di cui trattasi si riferivano in realtà agli oneri sostenuti ai fini del presente procedimento. Orbene, le spese sostenute ai fini dei procedimenti di controllo giurisdizionale di competenza del giudice comunitario devono essere considerate coperte dalle decisioni adottate sulle spese, ai sensi delle specifiche norme di procedure applicabili a tale tipo di spese, nelle decisioni con le quali viene posto fine al procedimento e al termine dei procedimenti speciali previsti in caso di contestazione vertente sull’importo delle spese. Tali procedimenti escludono una rivendicazione delle medesime somme, o di somme versate agli stessi fini, nell’ambito di un’azione che mette in causa la responsabilità extracontrattuale della Comunità, anche ad opera delle parti che, rimaste soccombenti, hanno dovuto sostenere l’onere delle spese.
Dall’insieme di quanto sopra considerato consegue che le ricorrenti non sono state in grado di dimostrare che il danno da esse subìto si ricollega, in ragione di un rapporto di causa-effetto, alla violazione del principio di proporzionalità che inficia il regolamento controverso.
Pertanto, i ricorsi vanno respinti in quanto infondati senza che occorra esaminare se le altre condizioni richieste per dimostrare la responsabilità extracontrattuale delle Comunità siano nella specie soddisfatte.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate a sostenere le loro spese nonché, in solido, quelle sostenute dal Consiglio e dalla Commissione conformemente alle conclusioni di questi ultimi.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Le cause T-252/07, T-271/07 e T-272/07 sono riunite ai fini della sentenza.

2)
I ricorsi sono respinti.

3)
La Sungro, SA, la Eurosemillas, SA, e la Surcotton, SA, supporteranno ciascuna le proprie spese nonché, in solido, quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea e dalla Commissione europea.

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 20 gennaio 2010.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.