CELEX: 62005CJ0393
Asetus (ETY) N:o 2092/91
Maataloustuotteiden luonnonmukainen tuotanto
Yksityiset tarkastuslaitokset
Vaatimus toimipaikasta tai pysyvästä infrastruktuurista jäsenvaltiossa, jossa palvelu suoritetaan
Perustelut
Osallistuminen julkisen vallan käyttöön
EY 55 artikla
Kuluttajansuoja

1       Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Itävallan tasavalta ei ole noudattanut
EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se vaatii, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneilla ja siellä hyväksytyillä,
luonnonmukaisesta maataloudesta peräisin olevien tuotteiden yksityisillä tarkastuslaitoksilla (jäljempänä yksityiset laitokset)
on oltava toimipaikka tai muu pysyvä infrastruktuuri Itävallassa voidakseen harjoittaa siellä toimintaansa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Yhteisön säännöstö
2       Maataloustuotteiden luonnonmukaisesta tuotantotavasta ja siihen viittaavista merkinnöistä maataloustuotteissa ja elintarvikkeissa
24.6.1991 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2092/91 (EYVL L 198, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 19.7.1999
annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1804/1999 (EYVL L 222, s. 1; jäljempänä asetus N:o 2092/91), määritellään maataloustuotteiden
luonnonmukaista tuotantoa koskevat vähimmäissäännöt, kyseessä olevien tuotantotapojen tarkastusmenettelyt ja kyseisestä tuotannosta
peräisin olevien tuotteiden sertifiointimenettelyt. Asetuksen mukaan siinä säädetyt vaatimukset täyttävissä tuotteissa, erityisesti
niiden etiketöinnissä, voi olla merkintä ”Luonnonmukainen maataloustuotanto – EY:n valvontajärjestelmä”.
3       Asetuksen N:o 2092/91 1, 2 ja 4 artiklassa luetellaan kyseessä olevat tuotteet ja luonnonmukaiseen tuotantotapaan viittaavat
merkinnät ja määritellään eri käsitteitä. Asetuksen 3 artiklassa säädetään, että asetusta sovelletaan rajoittamatta muiden
yhteisön säännösten tai yhteisön lainsäädännön mukaisten kansallisten säännösten soveltamista. Asetuksen 5 artiklassa vahvistetaan
edellytykset, joilla tuotteen etiketöinnissä ja mainonnassa saadaan viitata luonnonmukaiseen tuotantotapaan, ja saman asetuksen
6 artiklassa puolestaan selostetaan tuotantosäännöt, joita luonnonmukaisen tuotantomenetelmän käsite edellyttää.
4       Asetuksen N:o 2092/91 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Toimijan, joka tuottaa, valmistaa tai tuo kolmannesta maasta 1 artiklassa tarkoitettuja tuotteita pitääkseen niitä kaupan,
on:
a)      ilmoitettava tästä toiminnasta sen jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, jossa toiminta tapahtuu; ilmoituksessa on
oltava liitteessä IV määrätyt seikat;
b)      saatettava toimintansa 9 artiklassa säädetyn tarkastusjärjestelmän mukaisesti tarkastettavaksi.
2.      Jäsenvaltioiden on nimettävä viranomainen tai laitos, joka vastaanottaa ilmoituksia.
Jäsenvaltiot voivat säätää kyseisten toimijoiden tehokkaaksi valvomiseksi välttämättöminä pitämiensä lisätietojen ilmoittamisesta.
3.      Toimivaltaisen viranomaisen on varmistettava, että niillä, joita asia koskee, on käytettävissään ajantasainen luettelo niiden
toimijoiden nimistä ja osoitteista, joita tarkastusjärjestelmä koskee.”
5       Asetuksen N:o 2092/91 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on luotava yhden tai useamman nimetyn tarkastusviranomaisen ja/tai tehtävään hyväksytyn yksityisen tarkastuslaitoksen
hoitama tarkastusjärjestelmä, joka koskee 1 artiklassa tarkoitettuja tuotteita tuottavia, valmistavia tai kolmansista maista
tuovia toimijoita.
2.      Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että tämän asetuksen säännöksiä noudattava ja
osuutensa tarkastuskuluista maksava toimija pääsee kuulumaan tarkastusjärjestelmään.
3.      Tarkastusjärjestelmässä on oltava vähintään liitteessä III määrätyt varo‑ ja tarkastustoimenpiteet.
4.      Yksityisten laitosten hoitaman tarkastusjärjestelmän soveltamiseksi jäsenvaltioiden on nimettävä viranomainen, jonka vastuulla
on laitosten hyväksyminen ja tarkastus.
5.      Yksityisen tarkastuslaitoksen hyväksymisessä on otettava huomioon:
a)       laitoksen vakiotarkastussuunnitelma, joka sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen tarkastustoimenpiteistä ja varotoimenpiteistä,
joita laitos soveltaa tarkastettaviin toimijoihin;
b)       seuraamukset, joita laitos aikoo määrätä, kun sääntöjenvastaisuuksia ja/tai väärinkäytöksiä todetaan;
c)       pätevän henkilöstön sekä hallinnollisten ja teknisten edellytysten riittävyys, kokemus tarkastuksesta ja luotettavuus;
d)       tarkastuslaitoksen puolueettomuus tarkastettaviin toimijoihin nähden.
6.      Kun tarkastuslaitos on hyväksytty, toimivaltaisen viranomaisen on:
a)       varmistuttava siitä, että tarkastuslaitoksen tekemät tarkastukset ovat puolueettomia;
b)       tarkastettava sen tekemien tarkastusten tehokkuus;
c)       hankittava tieto todetuista sääntöjenvastaisuuksista ja/tai väärinkäytöksistä ja määrätyistä seuraamuksista;
d)       peruutettava tarkastuslaitoksen hyväksyntä, jos laitos ei täytä a ja b alakohdassa säädettyjä vaatimuksia tai ei enää täytä
5 kohdassa esitettyjä perusteita taikka ei täytä 7, 8, 9 ja 11 kohdassa säädettyjä vaatimuksia.
6 a.      Jäsenvaltioiden on annettava 1 päivään tammikuuta 1996 mennessä tunnusnumero jokaiselle tämän artiklan säännösten mukaisesti
hyväksytylle tai nimetylle tarkastuslaitokselle tai ‑viranomaiselle. Näiden on ilmoitettava siitä muille jäsenvaltioille ja
komissiolle, joka julkaisee nämä tunnusnumerot 15 artiklan viimeisessä alakohdassa tarkoitetussa luettelossa.
7.      Tarkastusviranomaisen ja 1 kohdassa tarkoitettujen hyväksyttyjen tarkastuslaitosten on:
a)       huolehdittava siitä, että ainakin liitteessä III tarkoitettuja tarkastus‑ ja varotoimenpiteitä sovelletaan maatiloihin, joita
ne tarkastavat;
b)       oltava antamatta tietoa ja aineistoa, jota ne saavat tarkastustyössään, muille henkilöille kuin maatilasta vastuussa oleville
henkilöille ja toimivaltaisille viranomaisille.
8.      Hyväksyttyjen tarkastuslaitosten on:
a)       sallittava toimivaltaisen viranomaisen pääsy tarkastustarkoituksessa laitoksen toimistoihin ja tiloihin sekä annettava kaikki
tieto ja apu, jota toimivaltainen viranomainen pitää tarpeellisena tässä asetuksessa sille säädettyjen velvoitteiden täyttämiseksi;
b)       toimitettava jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle viimeistään 31 päivänä tammikuuta vuosittain luettelo toimijoista,
joita niiden tarkastukset koskivat 31 päivänä joulukuuta edellisenä vuonna, sekä esitettävä mainitulle viranomaiselle suppea
vuosikertomus.
9.      Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen tarkastusviranomaisten ja ‑laitosten on:
a)       varmistuttava siitä, että jos 5, 6 ja 7 artiklan tai liitteessä III tarkoitettujen toimenpiteiden täytäntöönpanossa todetaan
sääntöjenvastaisuutta, 2 artiklassa tarkoitetut luonnonmukaiseen tuotantotapaan viittaavat merkinnät poistetaan koko sääntöjenvastaisesta
tuote-erästä tai tuotannosta;
b)       todettuaan huomattavan tai pitkään vaikuttavan rikkomisen estettävä jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen hyväksymän ajan
kyseistä toimijaa pitämästä kaupan tuotteita, joissa on luonnonmukaiseen tuotantotapaan viittaavia merkintöjä.
– –
11.      Hyväksyttyjen tarkastuslaitosten on täytettävä annetun standardin EN 45011 edellytyksissä vahvistetut vaatimukset 1 päivästä
tammikuuta 1998 lukien ja sanotun kuitenkaan rajoittamatta 5 ja 6 kohdan säännöksiä.
– –”
6       Asetuksen N:o 2092/91 10 artiklassa säädetään tämän asetuksen liitteen V mukaisen merkinnän ja/tai tunnuksen laittamisesta
sellaisten tuotteiden etiketöintiin, jotka kuuluvat kyseisen asetuksen 9 artiklassa tarkoitetun tarkastusjärjestelmän soveltamisalaan.
Tämän osalta kyseisen 10 artiklan 3 kohdassa säädetään tarkastuslaitoksille täytäntöönpanovelvoitteita, jotka vastaavat saman
asetuksen 9 artiklan 9 kohdassa säädettyjä velvoitteita.
7       Asetuksen N:o 2092/91 10 a artiklassa, joka koskee yleisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä, säädetään seuraavaa:
”1.      Kun jäsenvaltio toteaa toisesta jäsenvaltiosta tulevassa tuotteessa, jossa on 2 artiklassa ja/tai liitteessä V määrätyt merkinnät,
tämän asetuksen soveltamiseen liittyviä väärinkäytöksiä tai sääntöjenvastaisuuksia, se ilmoittaa niistä sille jäsenvaltiolle,
joka on nimennyt tarkastusviranomaisen tai hyväksynyt tarkastuslaitoksen, sekä komissiolle.
2.      Jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet 2 artiklassa ja/tai liitteessä V säädettyjen ja määrättyjen merkintöjen
petollisen käytön välttämiseksi.”
8       Asetuksen N:o 2092/91 liitteessä III täsmennetään tarkastusta koskevat vähimmäisvaatimukset ja varotoimenpiteet tämän asetuksen
8 ja 9 artiklassa tarkoitetussa tarkastusjärjestelmässä.
9       Kyseisen liitteen yleisten säännösten 9 kohdan toisessa alakohdassa ja 10 kohdassa säädetään erityisesti, että yksityisillä
laitoksilla on toimivalta vaatia, että tarkastettu toimija ei tilapäisesti saa pitää kaupan sellaista luonnonmukaiseen tuotantotapaan
viittaavalla merkinnällä varustettua tuotetta, josta epäillään, ettei se täytä kyseisessä asetuksessa säädettyjä vaatimuksia,
ja kyseisten säännösten mukaan näillä laitoksilla on oikeus päästä tarkastamaan kyseisen toimijan tuotantopaikat ja kirjanpitoon
liittyvät asiakirjat.

Kansallinen säännöstö
10     Asetuksen N:o 2092/91 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti Itävallan tasavalta on perustanut luonnonmukaisesta maataloudesta peräisin
olevien tuotteiden tarkastusjärjestelmän, jota yksityiset laitokset hoitavat. Tämän asetuksen soveltamista koskevan hallintokäytännön
mukaan se, että yksityinen laitos harjoittaa Itävallassa tarkastustoimintaa, edellyttää, että sillä on Itävallan alueella
toimipaikka, joka täyttää kyseisessä asetuksessa määritellyt vaatimukset henkilöstön sekä hallinnollisten ja teknisten edellytysten
riittävyydestä, ja asia on näin, vaikka laitoksella jo olisi hyväksyntä ja siis toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa.
11     Vuoden 1975 elintarvikelain (Lebensmittelgesetz 1975; BGBl. nro 86/1975) 35 §:n mukaan yksityisten laitosten hyväksyntä ja
valvonta kuuluvat Landeshauptmännerien (osavaltioiden maaherrat) toimivaltaan. Nämä antavat lisäksi lain 10 §:n 4 momentin
mukaan kyseisten laitosten ehdotuksesta muun muassa kiellot, joista säädetään asetuksen N:o 2092/91 9 artiklan 9 kohdan b
alakohdassa.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
12     Komissio lähetti Saksassa hyväksytyn ja sinne sijoittautuneen yksityisen laitoksen tekemän kantelun johdosta Itävallan viranomaisille
kaksi tietojensaantipyyntöä edellytyksistä, jotka toisessa jäsenvaltiossa hyväksyttyjen yksityisten laitosten on täytettävä
voidakseen harjoittaa toimintaansa Itävallassa. Nämä pyynnöt koskivat erityisesti vaatimusta toimipaikasta tai pysyvästä infrastruktuurista
Itävallassa. Saamiensa vastausten perusteella komissio otti 8.11.2000 Itävallan tasavallalle osoittamassaan virallisessa huomautuksessa
esille kysymyksen tämän vaatimuksen yhdenmukaisuudesta EY 49 artiklan kanssa.
13     Itävallan viranomaisten viralliseen huomautukseen antaman vastauksen johdosta komissio osoitti 16.10.2002 Itävallan tasavallalle
perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä noudattamaan velvoitteitaan kahden kuukauden määräajassa lausunnon tiedoksiannosta.
Lausunnossaan komissio katsoi, että toisessa jäsenvaltiossa hyväksytyille ja sinne sijoittautuneille yksityisille laitoksille
säädetty edellytys toimipaikasta tai pysyvästä infrastruktuurista Itävallassa on vastoin EY 49 artiklaa ja että vaikka kukin
jäsenvaltio voikin perustellusti varmistua siitä, että nämä laitokset todella on hyväksytty sijoittautumisjäsenvaltiossaan,
siihen riittää lyhennetty vahvistusmenettely.
14     Itävallan tasavalta puolestaan katsoi 23.12.2002 antamassaan vastauksessa, että yksityisten laitosten toiminta kuuluu EY 55
artiklassa, luettuna yhdessä EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa, määrätyn EY 49 artiklasta tehdyn poikkeuksen soveltamisalaan.
Toissijaisesti se pysytti aikaisemmin esittämänsä kannan, jonka mukaan on luonnonmukaisesta maataloudesta peräisin olevien
tuotteiden tuottajien ja kuluttajien edun mukaista, että yksityisillä laitoksilla on toimipaikka tai pysyvä infrastruktuuri
Itävallan alueella, jotta Itävallan viranomaiset voisivat tutkia edellytykset, joilla kyseiset laitokset suorittavat tarkastukset.
15     Komissio katsoi tilanteen pysyneen epätyydyttävänä, ja siksi se nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen.

Kanne

Asianosaisten lausumat
16     Komissio katsoo, että riidanalainen hallintokäytäntö kuuluu alaan, joka on yhdenmukaistettu asetuksella N:o 2092/91. Se korostaa
tämän osalta, että asetusta annettaessa Euroopan unionin neuvosto ei viitannut ETY:n perustamissopimuksen 66 artiklaan (josta
tuli EY:n perustamissopimuksen 66 artikla, josta puolestaan on tullut EY 55 artikla), luettuna yhdessä ETY:n perustamissopimuksen
55 artiklan kanssa (josta tuli EY:n perustamissopimuksen 55 artikla, josta puolestaan on tullut EY 45 artikla), joten luonnonmukaisesta
maataloudesta peräisin olevien tuotteiden tarkastuksessa ja etiketöinnissä ei ole kyse toiminnasta, joka jäisi EY 49 artiklassa
määrätyn palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisalan ulkopuolelle.
17     Komission mukaan tämä päätelmä saa lisäksi tukea eri seikoista, jotka osoittavat, ettei yksityisten laitosten toiminnassa
ole kyse yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetusta välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen
vallan käyttöön, ja komissio vetoaa tämän osalta asiassa 2/74, Reyners, 21.6.1974 annettuun tuomioon (Kok. 1974, s. 631, Kok.
Ep. II, s. 311).
18     Komissio väittää yhtäältä, että tarkastuslaitoksen ja tarkastettavan toimijan välinen oikeussuhde, joka johtaa pelkän vaatimustenmukaisuustodistuksen
antamiseen tai epäämiseen, on ainoastaan yksityisoikeudellinen.
19     Toisaalta komissio katsoo, että mikäli sääntöjenvastaisuutta todetaan, vain toimivaltaiset viranomaiset tai tuomioistuimet,
eivät yksityiset laitokset itse, voivat viime kädessä kieltää toimijaa viittaamasta luonnonmukaiseen tuotantotapaan ja antaa
muut asetuksen N:o 2092/91 9 artiklan 9 kohdassa ja 10 artiklan 3 kohdassa säädetyt toimenpiteet. Lisäksi komissio toteaa,
että kielto viitata luonnonmukaiseen tuotantotapaan ei ole esteenä kyseessä olevien tuotteiden tavanomaiselle kaupan pitämiselle.
20     Riidanalaisen hallintokäytännön yhdenmukaisuudesta palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen kanssa komissio toteaa, että
Itävallan viranomaiset voivat vapaasti varmistua siitä, että yksityiset laitokset todella on hyväksytty alkuperäjäsenvaltiossaan,
käyttämällä esimerkiksi yksinkertaistettua vahvistusmenettelyä. Vaatimus kiinteästä toimipaikasta Itävallassa on kuitenkin
EY 49 artiklassa määrätyn palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus, koska vaatimus tekee siitä aiheutuvien kustannusten takia
niille yksityisille laitoksille, joilla jo on toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa, palvelujen tarjoamisen vähemmän houkuttelevaksi,
ja toisaalta kyseisessä vaatimuksessa jätetään huomiotta se, että tällainen laitos jo täyttää sen hyväksyneessä jäsenvaltiossa
edellytykset, joista asetuksessa N:o 2092/91 säädetään. Komission mukaan tässä viimeksi mainitussa valtiossa annettu hyväksyntä
takaa, että kyseessä olevalla yksityisellä laitoksella on se pätevyys ja kokemus sekä ne resurssit, jotka ovat tarpeen tarkastuspalvelujen
suorittamiseksi Itävallassa.
21     Itävallan hallituksen mainitsemasta tarpeesta voida tarkastaa yksityisten laitosten tekemien tarkastusten puolueettomuus ja
tehokkuus kuluttajien suojelemiseksi komissio korostaa, että asetuksessa N:o 2092/91 säädetään nimenomaisista seuraamuksista,
mikäli tarkastuskriteerejä ei ole noudatettu, ja että ainoastaan hyväksynnän antaneen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten
asiana on antaa toimenpiteet, joista säädetään erityisesti kyseisen asetuksen 9 artiklan 5, 7–9 ja 11 kohdassa.
22     Itävallan tasavalta puolestaan ei kiistä, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille ja siellä hyväksytyille yksityisille
laitoksille asetettu vaatimus, jonka mukaan niillä on oltava toimipaikka Itävallassa voidakseen harjoittaa siellä toimintaansa,
on omiaan rajoittamaan EY 49 artiklassa taattua palvelujen tarjoamisen vapautta.
23     Se kuitenkin väittää, että asetuksessa N:o 2092/91 säädetyn kaltaisessa yksityisten laitosten toiminnassa on kyse EY 55 artiklassa,
luettuna yhdessä EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa, tarkoitetusta välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen
vallan käyttöön.
24     Itävallan tasavallan mukaan tämä perustuu asetuksen N:o 2092/91 eri säännöksiin.
25     Se toteaa näin ollen, että tämän asetuksen 10 artiklan mukaan yksityiset laitokset antavat vaatimustenmukaisuustodistuksia.
Itävallan hallinto-oikeuden mukaan virallisten asiakirjojen antaminen on kuitenkin julkisen vallan toimenpide eikä pelkkä
hallintopalvelun suoritus. Luonnonmukaiseen tuotantotapaan viittaamista koskevan kiellon ulottuvuus on myös ratkaisevaa, koska
se voi joissakin tapauksissa merkitä kaupan pitämisen kieltoa.
26     Itävallan tasavalta katsoo lisäksi, että asetuksen N:o 2092/91 9 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä tämän asetuksen liitteen
III kanssa, yksityisille laitoksille annettu laaja tarkastusvalta on osoitus välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta
julkisen vallan käyttöön. Se toteaa tämän osalta, että se, että yksityiset laitokset vastaavat tarkastusten hallinnollisista
ja teknisistä näkökohdista ja että nämä laitokset ovat yksityisoikeudellisessa sopimussuhteessa tarkastamiinsa toimijoihin,
ei vaikuta mitenkään niiden toiminnan luonnehdintaan, kuten ilmenee yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, erityisesti
asiassa C‑55/93, van Schaik, 5.10.1994 annetusta tuomiosta (Kok. 1994, s. I‑4837, 16 kohta).
27     Itävallan tasavalta väittää vielä, että asetuksella N:o 2092/91 ei yhdenmukaisteta tarkastusmenettelyn tai yksityisten laitosten
hyväksyntämenettelyn kaikkia seikkoja, joten kukin jäsenvaltio voi vapaasti soveltaa niihin laitoksiin, jotka haluavat tarjota
palvelujaan kyseessä olevan jäsenvaltion alueella, sellaisia edellytyksiä, joiden avulla toimivaltaiset viranomaiset voivat
toteuttaa kyseisessä asetuksessa säädetyt näiden laitosten valvontaa ja tarkastusta koskevat toimet. Valvonta kuitenkin vaikeutuisi
tai tulisi jopa mahdottomaksi, jos kyseisillä laitoksilla ei olisi kiinteää toimipaikkaa sen jäsenvaltion alueella, jossa
palvelu suoritetaan. Tällainen vaatimus on perusteltu erityisesti luonnonmukaisesta maataloudesta peräisin olevien tuotteiden
kuluttajien suojelemiseksi.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
28     Aluksi on todettava, että mikäli jäsenvaltiot ovat valinneet luonnonmukaisesta maataloudesta peräisin olevien tuotteiden tarkastusjärjestelmän,
jota hyväksytyt yksityiset laitokset hoitavat, asetuksessa N:o 2092/91 määritetään näiden laitosten hyväksyntää koskeva menettely
ja hyväksynnän edellytykset, ne tarkastusta koskevat yksityiskohtaiset säännöt, joita laitosten on sovellettava, ja menettely
sen valvonnan osalta, jota laitoksiin itseensä kohdistetaan ne hyväksyneessä jäsenvaltiossa. Kyseisessä asetuksessa ei kuitenkaan
säädetä yksityisten laitosten suorittamien tarkastuspalvelujen tarjoamisesta muussa kuin laitokset hyväksyneessä jäsenvaltiossa.
29     Vaikka on totta, että alalla, jota ei ole yhdenmukaistettu kattavasti yhteisössä, jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti yhä
toimivalta määritellä toiminnan harjoittamisen edellytykset kyseisellä alalla, jäsenvaltioiden on kuitenkin käytettävä toimivaltaansa
siten, että ne ottavat huomioon EY:n perustamissopimuksessa taatut perusvapaudet (ks. asia C‑514/03, komissio v. Espanja,
tuomio 26.1.2006, Kok. 2006, s. I‑963, 23 kohta ja asia C‑257/05, komissio v. Itävalta, tuomio 14.12.2006, 18 kohta, ei julkaistu
oikeustapauskokoelmassa).
30     Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse siitä, onko Itävallan alueella olevaa toimipaikkaa koskeva edellytys, joka riidanalaisessa
hallintokäytännössä on asetettu niille yksityisille laitoksille, joilla jo on hyväksyntä ja siis toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa,
yhteensopiva EY 49 artiklan kanssa.
31     Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nimittäin palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksina on pidettävä kaikkia toimia, joilla
kielletään tämän vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi (ks. asia C‑452/04, Fidium Finanz,
tuomio 3.10.2006, Kok. 2006, s. I‑9521, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32     Riidanalaisen hallintokäytännön mukainen toimipaikkaa koskeva vaatimus on siis suoraan vastoin palvelujen tarjoamisen vapautta,
koska vain muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yksityisten laitosten on kyseisen vaatimuksen vuoksi mahdotonta tarjota
kyseessä olevia palveluja Itävallassa (ks. analogisesti asia C‑355/98, komissio v. Belgia, tuomio 9.3.2000, Kok. 2000, s.
I‑1221, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33     On siis tarkistettava, voidaanko riidanalainen hallintokäytäntö perustella perustamissopimuksessa määrätyillä poikkeuksilla
tai yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä.
34     Tämän osalta Itävallan tasavalta, joka ei kiistä kyseisen vaatimuksen merkitsevän palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta,
väittää ensisijaisesti, että yksityisten laitosten toiminnassa on kyse EY 55 artiklassa, luettuna yhdessä EY 45 artiklan ensimmäisen
kohdan kanssa, tarkoitetusta välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen vallan käyttöön, ja toissijaisesti,
että riidanalainen hallintokäytäntö voidaan perustella kuluttajansuojan tavoitteella.
35     Ensimmäisestä argumentista on palautettava mieleen, että koska EY 55 artikla, luettuna yhdessä EY 45 artiklan ensimmäisen
kohdan kanssa, on poikkeus palvelujen tarjoamisen vapauden pääsäännöstä, sitä on tulkittava siten, että sen ulottuvuus rajoittuu
siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita jäsenvaltiot voivat kyseisen määräyksen nojalla
suojella (ks. vastaavasti asia C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomio 30.3.2006, Kok. 2006, s. I‑2941,
45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36     Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näissä artikloissa määrätty poikkeus on siten rajoitettava koskemaan vain sellaisia toimintoja,
joissa on sellaisenaan kyse välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen vallan käyttöön (ks. em. asia Servizi
Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomion 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), joten kyseisessä poikkeuksessa tarkoitettuna
osallistumisena julkisen vallan käyttöön ei voida pitää toimintoja, jotka ovat pelkästään avustavia ja valmistavia suhteessa
elimeen, joka tosiasiallisesti käyttää julkista valtaa tekemällä lopullisen päätöksen (asia C‑42/92, Thijssen, tuomio 13.7.1993,
Kok. 1993, s. I‑4047, 22 kohta).
37     Asetuksesta N:o 2092/91 ilmenee, että yksityisten laitosten toiminta ja sen harjoittamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt
voidaan kuvata seuraavasti.
38     Ensinnäkin yksityiset laitokset panevat asetuksen N:o 2092/91 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti täytäntöön tarkastus‑ ja varotoimenpiteet,
jotka mainitaan tämän asetuksen liitteessä III.
39     Toiseksi asetuksen 9 artiklan 9 kohdan a ja b alakohdan mukaan kyseiset laitokset tekevät suorittamistaan tarkastuksista päätelmät
sallimalla tai jättämällä sallimatta luonnonmukaista tuotantotapaa koskevien merkintöjen käytön tuotteissa, joita niiden tarkastamat
toimijat pitävät kaupan, ja huomattavan tai pitkään vaikuttavan sääntöjen rikkomisen tapauksessa estämällä toimivaltaisen
viranomaisen etukäteen määrittämän ajan kyseessä olevaa toimijaa pitämästä kaupan tuotteita, joissa on luonnonmukaiseen tuotantotapaan
viittaavia merkintöjä.
40     Kyseisten laitosten on kolmanneksi selostettava toimintaansa viranomaiselle, joka vastaa näiden laitosten hyväksynnästä ja
valvonnasta, asetuksen N:o 2092/91 9 artiklan 6 kohdan c alakohdan mukaisesti ilmoittamalla tälle viranomaiselle todetuista
sääntöjenvastaisuuksista ja väärinkäytöksistä ja määrätyistä seuraamuksista ja kyseisen artiklan 8 kohdan a ja b alakohdan
mukaisesti antamalla kyseiselle viranomaiselle kaikki tarvittavat tiedot ja toimittamalla sille vuosittain luettelon tarkastamistaan
toimijoista sekä toimintakertomuksen. Lisäksi kyseisen 9 artiklan 8 kohdan a alakohdassa säädetään, että yksityisten laitosten
on sallittava niille hyväksynnän antaneen toimivaltaisen viranomaisen pääsy tarkastustarkoituksessa laitoksen toimistoihin
ja tiloihin sekä annettava kaikki tieto ja apu, jota kyseinen viranomainen pitää tarpeellisena velvoitteidensa täyttämiseksi.
41     Vaikka näistä seikoista ilmeneekin, että yksityisten laitosten toimintana ei ole pelkästään järjestää yksinkertaisia tarkastuksia
luonnonmukaisesta maataloudesta peräisin olevien tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta vaan se sisältää myös näistä tarkastuksista
tehtäviä päätelmiä koskevan toimivallan käyttöä, on korostettava, että asetuksen N:o 2092/91 mukaan toimivaltainen viranomainen
kontrolloi näiden laitosten toimintaa. Nämä laitokset ovat siis asetuksen 9 artiklan 4 kohdan mukaan kyseisen viranomaisen
valvonnassa. Saman artiklan 6 kohdassa täsmennetään muun muassa tämän valvonnan harjoittamisen yksityiskohdat ja säädetään
erityisesti siitä, että paitsi että kyseisellä viranomaisella on toimivalta antaa ja peruuttaa hyväksyntä, sen on varmistuttava
yksityisten laitosten tekemien tarkastusten puolueettomuudesta ja tarkastettava näiden tarkastusten tehokkuus. Lisäksi asetuksen
9 artiklan 8 kohdan a alakohdassa säädetään, että kyseisten laitosten on sallittava toimivaltaisen viranomaisen pääsy tarkastustarkoituksessa
laitoksen toimistoihin ja tiloihin.
42     Yksityiset laitokset siis harjoittavat toimintaansa toimivaltaisen viranomaisen aktiivisessa valvonnassa, ja tämä viranomainen
on viime kädessä vastuussa kyseisten laitosten tekemistä tarkastuksista ja päätöksistä, kuten tämän tuomion edellisessä kohdassa
mainitut kyseiselle viranomaiselle kuuluvat velvoitteet osoittavat. Tämä päätelmä saa sitä paitsi tukea yksityisten laitosten
valvontajärjestelmästä, joka on perustettu vuoden 1975 elintarvikelailla, jossa säädetään, että Landeshauptmännerit antavat
valvontaviranomaisina asetuksen N:o 2092/91 9 artiklan 9 kohdan b alakohdassa tarkoitetut toimenpiteet, koska kyseisillä laitoksilla
on tällä alalla vain toimivalta tehdä ehdotuksia. Tästä seuraa, että sitä avustavaa ja valmistavaa roolia, joka tämän asetuksen
mukaan kuuluu yksityisille laitoksille suhteessa valvontaviranomaiseen, ei voida pitää EY 55 artiklassa, luettuna yhdessä
EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa, tarkoitettuna välittömänä ja nimenomaisena osallistumisena julkisen vallan käyttöön.
43     Itävallan tasavalta kuitenkin väittää, että se, että yksityiset laitokset antavat vaatimustenmukaisuustodistuksia, on Itävallan
hallinto-oikeuden mukaan julkisen vallan toimenpide. Lisäksi kyseisillä laitoksilla on yleisesti sovellettavasta oikeudesta
poikkeavaa toimivaltaa tehtävänsä hoitamiseksi, erityisesti niille myönnetyn tarkastusten tekemistä ja seuraamusten määräämistä
koskevan toimivallan osalta.
44     Tästä on korostettava yhtäältä, että kuten tämän tuomion 35 kohdassa mainittiin, EY 55 artiklassa, luettuna yhdessä EY 45
artiklan ensimmäisen kohdan kanssa, määrättyä poikkeusta on tulkittava siten, että sen ulottuvuus rajoittuu siihen, mikä on
ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita jäsenvaltiot voivat kyseisen määräyksen nojalla suojella.
45     Toisaalta on huomattava, että vaikka asetus N:o 2092/91 ei olekaan esteenä sille, että jäsenvaltiot antavat yksityisille laitoksille
julkisen vallan käyttöä koskevaa toimivaltaa näillä laitoksilla olevan tarkastustehtävän hoitamiseksi tai jopa uskovat näille
sellaisia muita toimintoja, joissa on sellaisenaan kyse välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen vallan käyttöön,
yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että EY 45 ja EY 55 artiklassa sallitun poikkeuksen laajentamista koskemaan
kokonaista ammattikuntaa ei voida hyväksyä, jos mahdollinen osallistuminen julkisen vallan käyttöön on erotettavissa oleva
osa kyseessä olevan ammatin harjoittamista (ks. EY 45 artiklan osalta em. asia Reyners, tuomion 47 kohta).
46     On palautettava mieleen, että kuten tämän tuomion 42 kohdassa todettiin, asetuksessa N:o 2092/91 määritellyn kaltaisessa yksityisten
laitosten toiminnassa ei sellaisenaan ole kyse välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen vallan käyttöön, joten
siitä on välttämättä erotettavissa mikä tahansa muu lisätoiminto, jossa on kyse tällaisesta osallistumisesta.
47     Lopuksi on huomattava, että asetuksella N:o 2092/91 perustettu tarkastusjärjestelmä on erotettava katsastusjärjestelmästä,
josta säädetään moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen katsastusta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä
29.12.1976 annetussa neuvoston direktiivissä 77/143/ETY (EYVL L 47, s. 47) ja joka oli kyseessä edellä mainitussa asiassa
van Schaik annetussa tuomiossa, johon Itävallan tasavalta vetoaa väitteensä tueksi.
48     On nimittäin korostettava, että kun yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 22 kohdassa, että katsastuskriteerien
vain osittaisen yhdenmukaistamisen takia direktiivissä 77/143 ei tarkastusmenetelmien ja ‑menettelyjen moninaisuus huomioon
ottaen velvoiteta kutakin jäsenvaltiota tunnustamaan alueellaan rekisteröitävien ajoneuvojen osalta muissa jäsenvaltioissa
annettuja katsastustodistuksia, asetuksen N:o 2092/91 tarkoituksena on, kuten sen johdanto-osan 13. perustelukappaleesta ilmenee,
ottaa käyttöön luonnonmukaisista tuotantotavoista peräisin olevien maataloustuotteiden sellainen tarkastusjärjestelmä, joka
täyttää yhteisön vähimmäisvaatimukset, joiden noudattaminen oikeuttaa käyttämään yhteisön vaatimustenmukaisuusmerkintöjä.
49     Koska asetuksessa N:o 2092/91 siis yhdenmukaistetaan kyseessä olevien maataloustuotteiden vaatimustenmukaisuusmerkinnät, Itävallan
tasavalta ei voi tehokkaasti vedota edellä mainitussa asiassa van Schaik annettuun tuomioon.
50     Koska Itävallan tasavalta ei voi vedota tehokkaasti EY 55 artiklaan nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, on tutkittava tämän
jäsenvaltion toinen argumentti, jonka mukaan riidanalainen hallintokäytäntö on perusteltu kuluttajansuojaa koskevista syistä.
51     Itävallan tasavalta katsoo erityisesti, että vaatimus toimipaikasta tai pysyvästä infrastruktuurista Itävallan alueella on
välttämätön, jotta Itävallan viranomaiset voisivat varmistua siitä, että Itävallan alueella tarkastuspalveluja suorittavilla
yksityisillä laitoksilla todella on tarpeellinen infrastruktuuri ja tarpeellinen henkilöstö, ja jotta kyseiset viranomaiset
voisivat toisaalta suorittaa paikan päällä tehtävät tarkastukset, joista asetuksessa N:o 2092/91 säädetään.
52     Tämän osalta on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuluttajansuojalla voidaan perustella palvelujen tarjoamisen
vapauden rajoitukset (ks. vastaavasti mm. yhdistetyt asiat C‑34/95–C‑36/95, De Agostini ja TV‑Shop, tuomio 9.7.1997, Kok.
1997, s. I‑3843, 53 kohta; asia C‑243/01, Gambelli ym., tuomio 6.11.2003, Kok. 2003, s. I‑13031, 67 kohta ja yhdistetyt asiat
C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, Placanica ym., tuomio 6.3.2007, 46 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
53     On kuitenkin varmistuttava siitä, että tätä varten toteutetuilla toimenpiteillä ei ylitetä sitä, mikä on objektiivisesti tarpeen
(ks. vastaavasti asia C‑496/01, komissio v. Ranska, tuomio 11.3.2004, Kok. 2004, s. I‑2351, 68 kohta).
54     Toisessa jäsenvaltiossa hyväksytyille yksityisille laitoksille säädetty edellytys, jonka mukaan niillä on oltava toimipaikka
Itävallan alueella voidakseen harjoittaa siellä toimintaansa, ylittää sen, mikä on objektiivisesti tarpeen kuluttajansuojan
tavoitteen saavuttamiseksi.
55     On nimittäin muistutettava siitä, että asetuksessa N:o 2092/91 säädetään kyseisten laitosten valvontaa koskevista vähimmäiskriteereistä.
Näitä kriteerejä on sovellettava kaikissa jäsenvaltioissa, jotta voitaisiin taata, että tällainen jäsenvaltiossa hyväksytty
laitos, joka suorittaa tarkastuspalveluja Itävallassa, täyttää erityisesti kyseisessä asetuksessa säädetyt kriteerit, ja jotta
siis voitaisiin varmistaa kuluttajansuoja.
56     Kun siis riidanalaisen hallintokäytännön mukaan toisessa jäsenvaltiossa hyväksytyillä yksityisillä laitoksilla on oltava toimipaikka
Itävallassa, jotta Itävallan viranomaiset voisivat valvoa niiden toimintaa, kyseisen käytännön takia on mahdotonta ottaa huomioon
velvoitteet ja valvontatoimet, joita näihin laitoksiin jo sovelletaan nämä laitokset hyväksyneessä jäsenvaltiossa.
57     Itävallan viranomaisten olisi kuitenkin mahdollista saada asetuksen N:o 2092/91 ja kuluttajansuojan edellyttämät takeet vähemmän
rajoittavilla toimilla.
58     Kyseiset viranomaiset voisivat siten yhtäältä ennen mitään palvelusuoritusta vaatia toisessa jäsenvaltiossa hyväksytyltä yksityiseltä
laitokselta näyttöä siitä, että sillä todellakin on sijoittautumisjäsenvaltiossaan hyväksyntä sekä tarpeellinen infrastruktuuri
ja tarpeellinen henkilöstö niiden palvelujen suorittamiseksi, joita se haluaa tarjota Itävallan alueella. Sijoittautumisjäsenvaltion
toimivaltaiset viranomaiset, joiden tehtävänä on valvoa kyseessä olevan laitoksen toimintaa, voisivat vahvistaa kyseiset seikat.
59     Toisaalta on huomattava, että jos tällaisen laitoksen Itävallassa tekemissä tarkastuksissa todettaisiin sääntöjenvastaisuus,
Itävallan viranomaiset voisivat asetuksen N:o 2092/91 10 a artiklassa säädetyn jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihtojärjestelmän
avulla ilmoittaa sääntöjenvastaisuudesta kyseisen laitoksen valvonnasta vastaaville viranomaisille, jotta nämä toteuttaisivat
tarvittavat toimet eli esimerkiksi tarkastaisivat kyseisen laitoksen tuotantopaikat ja tarvittaessa peruuttaisivat sille annetun
hyväksynnän.
60     Näin ollen on todettava, että riidanalaiseen hallintokäytäntöön perustuva vaatimus ei ole oikeassa suhteessa kuluttajansuojan
tavoitteeseen, johon Itävallan tasavalta vetoaa.
61     Edellä esitetystä siis seuraa, että Itävallan tasavalta ei ole noudattanut EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se
vaatii, että toisessa jäsenvaltiossa hyväksytyillä yksityisillä laitoksilla on oltava toimipaikka Itävallan alueella voidakseen
suorittaa siellä tarkastuspalveluja.

Oikeudenkäyntikulut
62     Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Itävallan tasavallan velvoittamista korvaamaan
oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Itävallan tasavalta ei ole noudattanut EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se vaatii, että toisessa jäsenvaltiossa
hyväksytyillä, luonnonmukaisesta maataloudesta peräisin olevien tuotteiden yksityisillä tarkastuslaitoksilla on oltava toimipaikka
Itävallan alueella voidakseen suorittaa siellä tarkastuspalveluja.
2)
Itävallan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: saksa.