CELEX: 61997CJ0067
Vrij verkeer van goederen
Verbod van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking tussen lidstaten
Uitzonderingen
Bescherming van gezondheid en leven van dieren
Honingbijen van de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij)

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 3 juli 1995, ingekomen bij het Hof op 17 februari 1997, heeft het Kriminalret i Frederikshavn krachtens artikel 177 EG-Verdrag een aantal prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 30 van het Verdrag en van artikel 2 van richtlijn 91/174/EEG van de Raad van 25 maart 1991 inzake zoötechnische en genealogische voorschriften voor de handel in rasdieren en tot wijziging van de richtlijnen 77/504/EEG en 90/425/EEG (PB L 85, blz. 37; hierna: "richtlijn").
2 Die vragen zijn gerezen in een strafprocedure tegen Bluhme, die terechtstaat wegens overtreding van de nationale regeling op grond waarvan het verboden is, op het eiland Læsø andere honingbijen te houden dan die van de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij).
3 Artikel 1 van de richtlijn luidt:
"In deze richtlijn wordt onder rasdier verstaan elk fokdier dat onder bijlage II van het Verdrag valt en waarvoor inzake het handelsverkeer nog geen specifieke communautaire zoötechnische voorschriften zijn vastgesteld en dat is ingeschreven dan wel geregistreerd in een register of stamboek dat wordt bijgehouden door een erkende organisatie of vereniging van fokkers."
4 Artikel 2 van de richtlijn bepaalt:
"De lidstaten zien erop toe dat:
- de handel in rasdieren en sperma, eicellen of embryo's daarvan, niet om zoötechnische of genealogische redenen wordt verboden, beperkt of belemmerd;
- teneinde de naleving te waarborgen van de in het eerste streepje gestelde eisen, de criteria voor de goedkeuring en de erkenning van fokkersorganisaties of -verenigingen, de criteria voor de inschrijving of registratie in de registers en stamboeken, alsmede de criteria inzake het toelaten van rasdieren tot de fokkerij, het gebruik van sperma, eicellen en embryo's daarvan en het bij de handel daarin te eisen certificaat op niet-discriminerende wijze worden vastgesteld respectievelijk opgesteld, met inachtneming van de beginselen die door de organisatie of vereniging die het register of het oorspronkelijke stamboek bijhoudt, zijn vastgesteld.
Totdat de eventuele in artikel 6 bedoelde uitvoeringsbepalingen ten uitvoer worden gelegd, blijven de nationale wetgevingen van toepassing met inachtneming van de algemene bepalingen van het Verdrag."
5 Artikel 6 van de richtlijn bepaalt, dat de uitvoeringsbepalingen van de richtlijn worden vastgesteld volgens de zogenoemde "comitéprocedure". Voor honingbijen zijn die uitvoeringsbepalingen niet vastgesteld.
6 In Denemarken is de minister van Landbouw op grond van § 14 bis van wet nr. 115 van 31 maart 1982 betreffende de bijenteelt (lov om biavl), dat bij wet nr. 267 van 6 mei 1993 is ingevoerd, gemachtigd, voorschriften ter bescherming van bepaalde honingbijenrassen in bepaalde door hem aan te wijzen gebieden vast te stellen, en met name voorschriften betreffende de vernietiging of de verwijdering van bijenzwermen die om redenen van bescherming ongewenst moeten worden geacht. Ingevolge § 1 van het besluit betreffende de bijenteelt op het eiland Læsø (bekendtgørelse om biavl på Læsø, nr. 528 van 24 juni 1993; hierna: "besluit"), dat op grond van deze machtiging is vastgesteld, is het verboden, op het eiland Læsø en bepaalde naburige eilanden haalbijen te houden die niet tot de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij) behoren.
7 § 2 van dit besluit voorziet in de verwijdering of de vernietiging van die andere zwermen of in de vervanging van de koningin van die zwermen door een koningin van de bruine Læsø-bij. Op grond van § 6 is het verboden, op Læsø en de naburige eilanden levende gewone honingbijen, ongeacht hun stadium van ontwikkeling, en seksuele lokstoffen van gewone honingbijen in te voeren. § 7 van het besluit bepaalt ten slotte, dat de lidstaat elk naar behoren aangetoond verlies als gevolg van een vernietiging van een zwerm die krachtens het besluit heeft plaatsgevonden, volledig vergoedt.
8 Bluhme, die terechtstaat omdat hij, in strijd met het besluit, op Læsø honingbijen heeft gehouden die niet tot de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij) behoren, is met name van mening, dat artikel 30 van het Verdrag zich tegen de nationale regeling verzet.
9 Van oordeel, dat de beslechting van de bij hem dienende strafzaak een uitlegging van het gemeenschapsrecht behoefde, heeft het Kriminalret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen voorgelegd:
"I Met betrekking tot de uitlegging van artikel 30 EG-Verdrag:
1) Kan artikel 30 van het Verdrag aldus worden uitgelegd, dat een lidstaat onder bepaalde voorwaarden een verbod mag instellen op het houden - en derhalve op de invoer - van alle andere bijen dan die van de soort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij) op een bepaald eiland van het betrokken land, in casu bijvoorbeeld een eiland van 114 km2, voor de helft bestaande uit voor het toerisme of de landbouw in gebruik zijnde dorpen en havenplaatsjes, en voor de helft uit onbebouwd land, dat wil zeggen aanplantingen, heide, weiland, moerasland en strand- en duingebieden in eigenlijke zin, en dat op 1 januari 1997 een bevolking van 2 365 personen telde, waar de mogelijkheden tot het verwerven van bestaansmiddelen over het algemeen beperkt zijn, maar waar wegens de bijzondere flora van het eiland en het grote aandeel onbebouwd land en extensief geëxploiteerde gebieden de bijenteelt een van de weinige mogelijkheden van nijverheid is?
2) Indien een lidstaat een dergelijk verbod mag instellen, wordt het Hof verzocht, de voorwaarden daarvoor in het algemeen te omschrijven, en in concreto het volgende aan te geven:
a) Mag een lidstaat het onder 1 omschreven verbod instellen, omdat dit uitsluitend betrekking heeft op een eiland als hiervóór beschreven, derhalve omdat de geografische werking van het verbod beperkt is?
b) Mag een lidstaat het onder 1 omschreven verbod instellen, indien dit wordt ingegeven door de wens het bijenras Apis mellifera mellifera tegen uitsterving te beschermen, hetgeen volgens de lidstaat kan worden bewerkstelligd door alle andere bijensoorten van het betrokken eiland te weren?
In de aan de prejudiciële verwijzing ten grondslag liggende strafzaak heeft verdachte gesteld dat
- er in het geheel geen bijensoort Apis mellifera mellifera bestaat en de thans op Læsø voorkomende bijen een kruising van verschillende bijenrassen zijn,
- de op Læsø voorkomende bruine bijen niet uniek zijn, maar op veel plaatsen ter wereld voorkomen, en
- deze bijen niet met uitsterving worden bedreigd.
Het Hof wordt daarom verzocht bij de beantwoording mee te delen, of het volstaat dat de betrokken lidstaat het nuttig of noodzakelijk acht om het betrokken verbod in te stellen in het kader van het behoud van de betrokken bijenpopulatie, dan wel of tevens vereist is, dat dit bijenras bestaat, en/of uniek is, en/of met uitsterving wordt bedreigd, indien het invoerverbod niet geldt of niet kan worden toegepast.
c) Indien noch het onder a, noch het onder b beschrevene de instelling van een dergelijk verbod rechtvaardigt, kan dit dan wel het geval zijn bij een combinatie van beide?
II Met betrekking tot richtlijn 91/174/EEG van de Raad van 25 maart 1991 inzake zoötechnische en genealogische voorschriften voor de handel in rasdieren en tot wijziging van de richtlijnen 77/504/EEG en 90/425/EEG:
1) In welke gevallen is een bij een rasdier in de zin waarin deze term in artikel 2 van de richtlijn wordt gebruikt? Is bijvoorbeeld een gele bij een rasdier?
2) Wat is een zoötechnische reden in de zin van artikel 2?
3) Wat is een genealogische reden in de zin van artikel 2?
4) Moet de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat een lidstaat niettegenstaande de richtlijn de invoer en de aanwezigheid van alle andere bijen dan die van het ras Apis mellifera mellifera op een eiland als beschreven in vraag 1, mag verbieden?
Indien een lidstaat dit onder bepaalde voorwaarden mag doen, wordt het Hof verzocht deze voorwaarden te omschrijven."
Deel II van de vragen
10 Met zijn vragen verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen om een uitlegging van de artikelen 1 en 2, eerste alinea, van de richtlijn.
11 Opgemerkt zij echter, dat, gelijk de Deense regering en de Commissie terecht hebben opgemerkt, voor honingbijen geen uitvoeringsbepalingen overeenkomstig de procedure van artikel 6 van de richtlijn zijn vastgesteld.
12 Daarom blijven op grond van artikel 2, tweede alinea, van de richtlijn de nationale wetgevingen van toepassing, maar met inachtneming van de algemene bepalingen van het Verdrag.
13 Een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, moet daarom aan de hand van de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag worden onderzocht.
Deel I van de vragen
14 Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of een nationale regeling houdende een verbod om op een eiland als Læsø enige andere honingbijensoort te houden dan die van de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij), een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 van het Verdrag vormt, en, zo ja, of een dergelijke regeling op grond van de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren gerechtvaardigd kan worden.
Het bestaan van een maatregel van gelijke werking
15 Zowel Bluhme als de Commissie zijn van mening, dat een verbod om op het eiland Læsø honingbijen te houden die niet tot de soort van de bruine Læsø-bij behoren, een invoerverbod inhoudt en, dientengevolge, een met artikel 30 van het Verdrag strijdige maatregel van gelijke werking vormt. Volgens Bluhme verzet de regeling in het hoofdgeding zich in feite tegen de invoer op het eiland Læsø van honingbijen uit andere lidstaten. De Commissie preciseert dienaangaande, dat artikel 30 eveneens geldt voor maatregelen die slechts op een deel van het grondgebied van een lidstaat betrekking hebben.
16 De Deense, de Italiaanse en de Noorse regering stellen echter, dat het creëren van een zone met een zuiver ras van een bepaalde soort in een beperkt geografisch gebied van een lidstaat, de handel tussen lidstaten niet ongunstig beïnvloedt. De Deense en de Noorse regering preciseren bovendien, dat het verbod om op het eiland Læsø andere honingbijen dan de bruine Læsø-bij in te voeren, geen discriminatie van honingbijen afkomstig uit andere lidstaten vormt, niet ertoe strekt het handelsverkeer tussen de lidstaten te regelen en op dit handelsverkeer een te hypothetische en onzekere invloed heeft om als belemmering daarvan te kunnen worden aangemerkt.
17 De Deense regering stelt voorts, dat, daar de nationale regeling niet de toegang van honingbijen, als handelswaar, tot de Deense markt betreft, doch slechts de voorwaarden voor het houden van bijen binnen die lidstaat regelt, zij niet binnen de werkingssfeer van artikel 30 van het Verdrag valt.
18 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak iedere maatregel die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt (arrest van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5).
19 Daar de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling in § 6 een algemeen verbod bevat om op Læsø en de naburige eilanden levende honingbijen en seksuele lokstoffen van gewone bijen in te voeren, verbiedt zij eveneens de invoer ervan vanuit andere lidstaten, waardoor zij de intracommunautaire handel kan belemmeren. Zij vormt derhalve een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking.
20 Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door het feit dat deze maatregel enkel voor een deel van het nationale grondgebied geldt (zie dienaangaande arresten van 25 juli 1991, Aragonesa de Publicidad en Publivía, C-1/90 en C-176/90, Jurispr. blz. I-4151, punt 24, en 15 december 1993, Ligur Carni e.a., C-277/91, C-318/91 en C-319/91, Jurispr. blz. I-6621, punt 37).
21 Bovendien heeft de betrokken regeling, anders dan de stelling van de Deense regering, dat het verbod om bepaalde honingbijen op het eiland Læslø te houden als een regeling op het gebied van verkoopmodaliteiten in de zin van het arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I-6097), moet worden aangemerkt, juist betrekking op de intrinsieke kenmerken van honingbijen. Onder deze omstandigheden kan de toepassing ervan op de feiten van het onderhavige geding geen verkoopmodaliteit zijn in de zin van het arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald (arrest van 26 juni 1997, Familiapress, C-368/95, Jurispr. blz. I-3689, punt 11).
22 Gelijk de advocaat-generaal in punt 19 van zijn conclusie ten slotte heeft opgemerkt, heeft het besluit, daar het de invoer van honingbijen uit een andere lidstaat op een deel van het Deense grondgebied verbiedt, een rechtstreekse en onmiddellijke invloed op het handelsverkeer, en zijn de gevolgen ervan niet te onzeker en te indirect om te stellen, dat de daarin opgenomen verplichting niet kan worden geacht de handel tussen lidstaten te belemmeren.
23 Hieruit volgt, dat een nationale regeling houdende een verbod om op een eiland als Læsø enige andere honingbijensoort te houden dan die van de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij), een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 van het Verdrag vormt.
De rechtvaardiging van een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is
24 Bluhme is van mening, dat de regeling waar het in het hoofdgeding om gaat, op geen enkele wijze kan worden gerechtvaardigd, te meer daar er zijn inziens geen genetisch afzonderlijke en enkel op het eiland Læsø voorkomende ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij) bestaat. Daar een dergelijke regeling niet onder het gezondheidsbeleid valt, kan zij evenmin worden gerechtvaardigd op grond van richtlijn 92/65/EEG van de Raad van 13 juli 1992 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor het handelsverkeer en de invoer in de Gemeenschap van dieren, sperma, eicellen en embryo's waarvoor ten aanzien van de veterinairrechtelijke voorschriften geen specifieke communautaire regelgeving als bedoeld in bijlage A, onder I, van richtlijn 90/425/EEG geldt (PB L 268, blz. 54).
25 De Deense regering stelt zich op het standpunt, dat mocht het in het besluit opgenomen verbod door het Hof als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking worden aangemerkt, het een maatregel betreft die zonder onderscheid voor alle honingbijen, ongeacht de staat van herkomst, geldt en die is gerechtvaardigd omdat zij de bescherming van de biodiversiteit beoogt, welke met name is erkend door richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7), alsmede door het te Rio de Janeiro op 5 juni 1992 ondertekende Verdrag inzake biologische diversiteit, dat namens de Europese Gemeenschap bij besluit 93/626/EEG van de Raad van 25 oktober 1993 (PB L 309, blz. 1; hierna: "Verdrag van Rio") is goedgekeurd. Dienaangaande preciseert zij, dat de honingbij van de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij) op het punt van uitsterving staat en alleen op het eiland Læsø kan worden behouden, zodat de vastgestelde maatregel nodig is om de uitsterving van deze soort tegen te gaan en evenredig is aan het beoogde doel. Voorts doet het besluit geen afbreuk aan de mogelijkheid op het eiland bijen te telen, doch regelt het slechts de bijenrassen die kunnen worden gebruikt.
26 Ten slotte maakt de Deense regering melding van talrijke wetenschappelijke studies, waarin het bijzondere karakter van deze bij ten opzichte van andere rassen wordt aangetoond.
27 De Noorse regering stelt primair, dat de Deense regeling gerechtvaardigd is op grond van de bescherming van het milieu, overeenkomstig artikel 30 van het Verdrag en het arrest van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, "Cassis de Dijon" (120/78, Jurispr. blz. 649, punt 8).
28 Subsidiair is zij, evenals de Italiaanse regering en de Commissie, van mening, dat het behoud van een zeldzame en bedreigde soort, onder de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren in de zin van artikel 36 van het Verdrag valt.
29 Het creëren van gebieden met zuivere rassen is haars inziens de enige manier om de bruine Læsø-bij te behouden.
30 De Commissie preciseert, dat dezelfde rechtvaardiging zou moeten worden aanvaard, indien het niet om een zeldzame of bedreigde soort ging, doch wetenschappelijke motieven de teelt van een zuiver ras gewenst zouden maken.
31 Met betrekking tot de vraag, of de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij) op het punt van uitsterving staat, is de Commissie van mening, dat het hier om een bewijsvraag gaat, die dus tot de bevoegdheid van de verwijzende rechter behoort. Zij preciseert, dat het verbod zich niet mag uitstrekken tot het houden van bruine honingbijen van de soort Apis mellifera mellifera afkomstig uit andere lidstaten of derde landen, indien voor een dergelijke beperking geen geldige reden bestaat, en herinnert eraan, dat een dergelijk verbod geen middel tot willekeurige discriminatie mag zijn noch de bescherming van bepaalde beroepsbelangen tot doel mag hebben.
32 De Italiaanse regering ten slotte merkt op, dat er talloze ondersoorten van de Apis mellifera mellifera bestaan, welke als ras, en binnen die rassen, als ecotypes zijn geïdentificeerd, en het resultaat vormen van een natuurlijk aanpassingsproces aan de milieuomstandigheden van de verschillende gebieden.
33 Opgemerkt zij, dat maatregelen tot behoud van een inheemse dierpopulatie met typische kenmerken, bijdragen tot het behoud van de biodiversiteit, doordat het voortbestaan van de betrokken populatie wordt verzekerd. Deze maatregelen beogen dus het leven van die dieren te beschermen, zodat zij gerechtvaardigd kunnen zijn op grond van artikel 36 van het Verdrag.
34 Het is voor dit behoud van de biodiversiteit irrelevant, of het voorwerp van bescherming een aparte ondersoort, een afzonderlijk ras binnen een willekeurige soort of slechts een lokale stam is, zolang het maar om populaties gaat met kenmerken die hen van de andere onderscheiden en daarom beschermwaardig worden geacht, hetzij om ze te behoeden voor een eventueel min of meer dreigend uitstervingsgevaar hetzij, indien dat gevaar niet aanwezig is, omdat er een wetenschappelijk of ander belang bij het behoud van de zuivere populatie op de betrokken plaats bestaat.
35 Evenwel moet worden nagegaan, of de nationale regeling noodzakelijk voor en evenredig aan haar beschermende doelstelling was, of dat hetzelfde resultaat met minder ingrijpende maatregelen had kunnen worden bereikt (arrest van 8 februari 1983, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 124/81, Jurispr. blz. 203, punt 16).
36 Overigens is het behoud van de biodiversiteit door middel van het creëren van gebieden waarin een populatie een bijzondere bescherming geniet - een in het Verdrag van Rio, en met name in artikel 8, sub a, ervan erkende methode - in het gemeenschapsrecht reeds toegepast [met name de bijzondere beschermingszones voorzien in richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1), of de speciale beschermingszones van richtlijn 92/43].
37 Wat de dreigende uitsterving van de bruine Læsø-bij betreft, staat zonder meer vast, dat deze in geval van kruising met de gele bij, als gevolg van de recessieve genen van de bruine bij, reëel is. De instelling, bij de nationale regeling, van een beschermingszone waarbinnen het verboden is andere honingbijen dan de bruine Læsø-bij te houden, en wel teneinde het voortbestaan van laatstgenoemde soort te verzekeren, vormt daarom een maatregel die geschikt is om het beoogde doel te bereiken.
38 Mitsdien moet worden geantwoord, dat een nationale regeling houdende een verbod om op een eiland als Læsø enige andere honingbijensoort te houden dan die van de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij), krachtens artikel 36 van het Verdrag als gerechtvaardigd op grond van de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren moet worden aangemerkt.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39 De kosten door de Deense, de Italiaanse en de Noorse regering alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Kriminalret i Frederikshavn bij beschikking van 3 juli 1995 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Een nationale regeling houdende een verbod om op een eiland als Læsø enige andere honingbijensoort te houden dan die van de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij), vormt een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 EG-Verdrag.
2) Een nationale regeling houdende een verbod om op een eiland als Læsø enige andere honingbijensoort te houden dan die van de ondersoort Apis mellifera mellifera (bruine Læsø-bij), moet krachtens artikel 36 EG-Verdrag als gerechtvaardigd op grond van de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren worden aangemerkt.