CELEX: 62000CJ0495
Agricultura
Organización común de mercados
Leche y productos lácteos
Tasa suplementaria sobre la leche
Reglamentos (CEE) nos3950/92 y 536/93
Cantidades de referencia
Rectificación a posteriori

Mediante resolución de 6 de julio de 2000, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de diciembre siguiente,
el Tribunale amministrativo regionale del Lazio planteó, con arreglo al artículo 234 CE, tres cuestiones prejudiciales sobre
la interpretación y la validez de los artículos 1 y 4 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992,
por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1), y de
los artículos 3 y 4 del Reglamento (CEE) nº 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, por el que se establecen las disposiciones
de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 57, p. 12).
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre, por una parte, diversos productores de leche italianos y,
por otra, la Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (Agencia estatal de intervención en el mercado agrícola;
en lo sucesivo, «AIMA») y otras empresas lecheras, relativo a la legalidad de las decisiones que adoptó la AIMA en 1999 con
el fin de rectificar las cantidades de referencia atribuidas para las campañas lecheras 1995/1996 y 1996/1997, de redistribuir
las cantidades de referencia no utilizadas para las mismas campañas y, por consiguiente, de proceder a una nueva liquidación
de las tasas que adeudaban los productores por dichas campañas.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
En 1984, respondiendo al continuo desequilibrio entre la oferta y la demanda en el sector lechero, se introdujo un régimen
de tasas suplementarias mediante el Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece
la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146),
en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 90, p. 10; EE 03/30,
p. 61) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 804/68»), y por el Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984,
sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5
quater
del Reglamento nº 804/68 (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64). Conforme a dicho artículo 5
quater,
se ha de abonar una tasa suplementaria por las cantidades de leche que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse.
Dicho régimen de tasas suplementarias, previsto en principio hasta el 1 de abril de 1993, fue prolongado hasta el 1 de abril
de 2000 mediante el Reglamento nº 3950/92.
El artículo 1 de este Reglamento dispone:
«A partir del 1 de abril de 1993 y durante siete nuevos períodos consecutivos de doce meses, se establece una tasa suplementaria
con cargo a los productores de leche de vaca por las cantidades de leche o de equivalentes de leche que se entreguen a un
comprador o se vendan directamente para su consumo durante el período de doce meses en cuestión y que sobrepasen la cantidad
que se determine.
La tasa se fija en el 115 % del precio indicativo de la leche.»
A tenor del artículo 2, apartado 1, del mismo Reglamento:
«1.

Se adeudará la tasa por todas las cantidades de leche o de equivalentes de leche comercializadas durante el período de doce
meses en cuestión que rebasen una u otra de las cantidades contempladas en el artículo 3. Dicha tasa se distribuirá entre
los productores que hayan contribuido al rebasamiento.
Con arreglo a la decisión del Estado miembro, la contribución de los productores al pago de la tasa adeudada se determinará,
se hayan reasignado o no las cantidades de referencia inutilizadas, ya sea por parte del comprador en función del rebasamiento
que subsista después de haber repartido, proporcionalmente a las cantidades de referencia de las que dispone cada uno de dichos
productores, las cantidades de referencia inutilizadas, ya sea a nivel nacional en función del rebasamiento de la cantidad
de referencia de la que dispone cada uno de dichos productores.»
El artículo 4 del Reglamento nº 3950/92, que establece los criterios para calcular la cuota individual disponible para cada
productor, prevé:
«1.

La cantidad de referencia individual disponible de cada explotación será igual a la cantidad disponible a 31 de marzo de 1993,
adaptada, en su caso, para cada uno de los períodos considerados, de forma que la suma de las cantidades de referencia individuales
de igual naturaleza no rebase la cantidad global correspondiente contemplada en el artículo 3, habida cuenta de las reducciones
que puedan imponerse para alimentar la reserva nacional a que hace referencia el artículo 5.
2.

La cantidad de referencia individual se incrementará o establecerá, previa solicitud del productor debidamente justificada,
a fin de tener en cuenta las modificaciones que afecten a sus entregas o a sus ventas directas. El incremento o el establecimiento
de una cantidad de referencia estarán supeditados a la reducción correspondiente o la supresión de la otra cantidad de referencia
de la que dispone el productor. Tales adaptaciones no deberán suponer para el Estado miembro de que se trate un incremento
de la suma de las cantidades para las entregas y ventas directas contempladas en el artículo 3.
En caso de modificaciones definitivas de las cantidades de [referencia] individuales, las cantidades contempladas en el artículo
3 se adaptarán en consecuencia según el procedimiento establecido en el artículo 11.
[…]»
Por último, a tenor del artículo 10 de dicho Reglamento:
«Se considerará que la tasa forma parte de las intervenciones destinadas a regularizar los mercados agrícolas y se destinará
a la financiación de los gastos del sector lácteo.»
El Reglamento nº 536/93 afirma, en su quinto considerando, que «la experiencia adquirida ha puesto de manifiesto que retrasos
importantes en la transmisión de las cifras de recogida o de ventas directas y en el pago de la tasa impedían que el régimen
fuera plenamente eficaz» y que, «por consiguiente, conviene sacar de ello las conclusiones necesarias estableciendo exigencias
estrictas en materia de plazos de comunicación y de pago, acompañados de sanciones».
El artículo 3 de este Reglamento dispone:
«1.

Al final de cada uno de los períodos mencionados en el artículo 1 del Reglamento […] nº 3950/92, el comprador elaborará un
balance de [cada] productor en el que se indicará, en frente de la cantidad de referencia y del contenido representativo de
materia grasa de que disponga este último, el volumen y el contenido de materia grasa de la leche y/o de los equivalentes
de leche que haya entregado durante ese período.
[…]
2.

Todos los años antes del 15 de mayo, el comprador transmitirá a la autoridad competente del Estado miembro una relación de
los balances elaborados para cada productor o, en su caso por decisión del Estado miembro, el volumen total, el volumen corregido
de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 en el artículo 2 y el contenido medio de materia grasa de la leche y/o de
los equivalentes de leche que le hayan entregado los productores, así como la suma de las cantidades de referencia individuales
y el contenido representativo medio de materia grasa de que dispongan tales productores.
En caso de inobservancia de ese plazo, se impondrá al comprador una penalidad igual al importe de la tasa debida por haber
rebasado en 0,1 % las cantidades de leche y de equivalentes de leche que le hayan entregado los productores. Dicha penalidad
no podrá ser superior a 20.000 ecus.
3.

El Estado miembro podrá disponer que la autoridad competente notifique al comprador el importe de la tasa que deba abonar
tras haber o no redistribuido total o parcialmente, según la decisión del Estado miembro, las cantidades de referencia no
utilizadas bien directamente entre los productores, bien entre los compradores para que las repartan entre los productores.
4.

Todos los años antes del 1 de septiembre, el comprador que adeude la tasa abonará el importe debido al organismo competente
con arreglo a las modalidades que determine el Estado miembro.
En caso de inobservancia del plazo de pago, las cantidades debidas devengarán un interés al tipo fijado anualmente por el
Estado miembro y que no podrá ser inferior al tipo de interés que aplique para la recuperación de las cantidades indebidamente
cobradas.»
El artículo 4 del mismo Reglamento establece:
«1.

En el caso de las ventas directas, al final de cada uno de los períodos mencionados en el artículo 1 del Reglamento […] nº 3950/92,
el productor recapitulará en una declaración el volumen de leche y/o de cada uno de los demás productos lácteos, por producto,
vendidas directamente al consumo y/o a mayoristas, afinadores de quesos o minoristas.
[…]
2.

Todos los años antes del 15 de mayo, el productor presentará su declaración a la autoridad competente del Estado miembro.
En caso de inobservancia de ese plazo, el productor deberá abonar la tasa por todas las cantidades de leche y de equivalentes
de leche que haya vendido directamente y que sobrepasen la cantidad de referencia de que disponga o, si no la sobrepasan,
se le impondrá una penalidad igual al importe de la tasa debida por haber rebasado en el 0,1 % esa cantidad de referencia.
Dicha penalidad no podrá ser superior a 1.000 ecus.
En los casos en que no se presente la declaración antes del 1 de julio, se aplicarán las disposiciones del párrafo segundo
del artículo 5 del Reglamento […] nº 3950/92 a los 30 días de haber emplazado el Estado miembro al productor.
3.

El Estado miembro podrá disponer que la autoridad competente notifique al productor el importe de la tasa que deba abonar
tras haber o no redistribuido total o parcialmente, según la decisión del Estado miembro, las cantidades de referencia no
utilizadas entre los productores interesados.
4.

Todos los años antes del 1 de septiembre, el productor abonará el importe debido al organismo competente con arreglo a las
modalidades que determine el Estado miembro.
En caso de inobservancia del plazo de pago, las cantidades debidas devengarán un interés al tipo fijado anualmente por el
Estado miembro. […]»
A tenor del artículo 7 del Reglamento nº 536/93:
«1.

Los Estados miembros adoptarán cuantas medidas de control sean necesarias para garantizar la recaudación de la tasa por las
cantidades de leche y de equivalentes de leche comercializadas que sobrepasen alguna de las dos cantidades mencionadas en
el artículo 3 del Reglamento […] nº 3950/92. […]
[…]
3.

El Estado miembro se cerciorará de que las cantidades de leche y de equivalentes de leche comercializadas se hayan contabilizado
con exactitud, para lo cual controlará los transportes de leche durante las operaciones de recogida en las explotaciones y
verificará, en particular, en los locales de:
a)
los compradores, los balances mencionados en el apartado 1 del artículo 3 y la verosimilitud de la contabilidad material y
de los suministros a que se refieren las letras c) y d) del apartado 1, a la luz de los documentos comerciales y de otro tipo
que justifiquen el destino dado a la leche y los equivalentes de leche recogidos;
b)
los productores que dispongan de una cantidad de referencia para ventas directas, la verosimilitud de la declaración a que
se refiere el apartado 1 del artículo 4 y la contabilidad material contemplada en la letra f) del apartado 1.
[…]»
Normativa nacional
El régimen italiano de la tasa suplementaria sobre la leche fue establecido en un principio mediante la Ley nº 468, de 26
de noviembre de 1992 (GURI nº 286, de 4 de diciembre de 1992, p. 3; en lo sucesivo, «Ley nº 468/92»). En esta Ley se determinaban,
en particular, los criterios de atribución de las cantidades de referencia individuales y la regulación de la compensación
nacional (redistribución de las cantidades de referencia no utilizadas). Siguió a dicha Ley una normativa abundante que fue
objeto de varias modificaciones. En esta sucesión de normas legislativas y reglamentarias se inscriben, en particular, el
Decreto-ley nº 727, de 23 de diciembre de 1994 (GURI nº 304, de 30 de diciembre de 1994, p. 5; en lo sucesivo, «Decreto-ley
nº 727/94»), que tras su modificación se convirtió en la Ley nº 46, de 24 de febrero de 1995 (GURI nº 48, de 27 de febrero
de 1995, p. 3; en lo sucesivo, «Ley nº 46/95»), y que regulaba los sistemas de reducción de cantidades atribuidas, y la Ley
de Presupuestos nº 662, de 23 de diciembre de 1996 (suplemento ordinario de la GURI nº 303, de 28 de diciembre de 1996, p. 233;
en lo sucesivo, «Ley nº 662/96»), que en su artículo 2, apartado 168, establecía criterios para la compensación nacional.
Mediante la sentencia nº 520, de 28 de diciembre de 1995, la Corte costituzionale (Italia) declaró la invalidez del artículo
2, apartado 1, del Decreto-ley nº 727/94, que tras su modificación se había convertido en la Ley nº 46/95, por no haberse
previsto, siquiera mediante una solicitud de dictamen, la participación de las regiones afectadas en la determinación de las
reducciones de las cuotas individuales de los productores de leche. Además, mediante la sentencia nº 398, de 11 de diciembre
de 1998, de este mismo órgano jurisdiccional se anuló el artículo 2, apartado 168, de la Ley nº 662/96 por no haberse previsto
la consulta a las regiones y provincias autónomas.
Entre tanto, la Comisión de las Comunidades Europeas había iniciado un procedimiento contra la República Italiana con arreglo
al artículo 169 del Tratado CE (actualmente, artículo 226 CE) que tenía por objeto el método de redistribución de las cantidades
individuales no utilizadas previsto en el artículo 5 de la Ley nº 468/92. Mediante dictamen motivado de 20 de mayo de 1996,
la Comisión se opuso, por lo que se refiere a las entregas, a la posibilidad de redistribuir las cantidades no utilizadas
entre las asociaciones de productores, y no entre los productores o los compradores, como prevén los Reglamentos n
os
3950/92 y 536/93. Este procedimiento fue finalmente archivado, al haberse puesto fin al incumplimiento imputado mediante
la adopción de la Ley nº 662/96, cuyo artículo 2, apartado 166, estableció que el método controvertido dejaría de ser aplicable
a partir de la campaña lechera 1995/1996.
Para acabar con la incertidumbre sobre la determinación de la producción lechera efectiva, causada por un sistema que no había
permitido la obtención de datos fiables, en especial respecto a las campañas 1995/1996 y 1996/1997, el legislador italiano
decidió crear una comisión de investigación gubernamental prevista en el Decreto-ley nº 11, de 31 de enero de 1997 (GURI nº 25,
de 31 de enero de 1997, p. 3), que tras su modificación se había convertido en la Ley nº 81, de 28 de marzo de 1997 (GURI
nº 81, de 1 de abril de 1997, p. 4). A esta comisión de investigación se le encomendó determinar si se habían producido irregularidades
en la gestión de las cantidades por los particulares y por los organismos públicos o privados, así como en la comercialización
de leche y de productos lácteos por los productores o en su utilización por los compradores.
En este contexto, y a la luz de las conclusiones a que llegó la comisión de investigación gubernamental, se modificó una vez
más la normativa italiana mediante la adopción del Decreto-ley nº 411, de 1 de diciembre de 1997 (GURI nº 208, de 1 de diciembre
de 1997, p. 3; en lo sucesivo, «Decreto-ley nº 411/97»), que tras su modificación se convirtió en la Ley nº 5, de 27 de enero
de 1998 (GURI nº 22, de 28 de enero de 1998, p. 3; en lo sucesivo, «Ley nº 5/98»), y del Decreto-ley nº 43, de 1 de marzo
de 1999 (GURI nº 50, de 2 de marzo de 1999, p. 8; en lo sucesivo, «Decreto-ley nº 43/99»), que tras sus modificación se convirtió
en la Ley nº 118, de 27 de abril de 1999 (GURI nº 100, de 30 de abril de 1999, p. 4; en lo sucesivo, «Ley nº 118/99»).
A tenor del artículo 2 de la Ley nº 5/98, se encomendó a la AIMA que determinara las cantidades efectivas de leche producidas
y comercializadas durante las campañas lecheras 1995/1996 y 1996/1997, sobre la base, en especial, del informe de la comisión
de investigación gubernamental así como de los controles realizados y comunicados por las regiones. Según el apartado 5 del
mismo artículo, la AIMA comunica a los productores, en el plazo de sesenta días desde la entrada en vigor del Decreto-ley,
las cantidades de referencia individuales que les son atribuidas así como las cantidades de leche comercializadas. Los productores
pueden solicitar la revisión de las cantidades establecidas por la AIMA ante las regiones y provincias autónomas, que deben
resolver en el plazo de ochenta días a partir de la expiración del plazo de sesenta días para la presentación de la solicitud
de revisión. El apartado 11 de dicho artículo dispone que a raíz de las verificaciones efectuadas y de las decisiones que
recaigan sobre las solicitudes de revisión, la AIMA ha de modificar los formularios utilizados y las cantidades de referencia
individuales con vistas a las operaciones de compensación nacional y de pago de la tasa suplementaria.
El artículo 1, apartado 1, del Decreto-ley nº 43/99 prevé, por una parte, que la AIMA efectúe las compensaciones nacionales
correspondientes a las campañas lecheras 1995/1996 y 1996/1997 a partir de los datos sobre producción de leche que haya determinado
y, por otra parte, que liquide la tasa suplementaria de cada productor. Según esta misma disposición, la AIMA tiene la obligación
de comunicar a los productores, a los compradores y a las regiones y provincias autónomas el resultado de sus cálculos en
un plazo de sesenta días desde la entrada en vigor de dicho Decreto-ley.
De conformidad con el apartado 12 del mismo artículo, los resultados de las compensaciones nacionales efectuadas con arreglo
a la nueva normativa son definitivos en lo que atañe al pago de la tasa suplementaria, a los ajustes correspondientes y a
la liberación de las fianzas. Según el apartado 15 de dicho artículo, una vez recibida la comunicación de la AIMA sobre las
tasas que deben recaudarse por las campañas lecheras 1995/1996 y 1996/1997, los compradores tienen que abonar los importes
correspondientes en un plazo de treinta días y deben devolver los eventuales excedentes, de lo que han de informar a las regiones
y provincias autónomas.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Con el recurso interpuesto ante el Tribunale amministrativo regionale del Lazio, los demandantes en los procedimientos principales
impugnaron la legalidad de las decisiones adoptadas en 1999 por la AIMA de aplicar el artículo 1 del Decreto-ley nº 43/99,
que tras su modificación se había convertido en la Ley nº 118/99 y en virtud del cual se había efectuado la compensación para
las campañas lecheras 1995/1996 y 1996/1997. En apoyo de su recurso alegaban, entre otros motivos, que dichas decisiones eran
ilegales al haberse adoptado sobre la base de una determinación retroactiva de las cantidades de referencia individuales.
Refiriéndose expresamente a las circunstancias del asunto C‑231/00 en el que ha recaído la sentencia de este mismo día, Cooperativa
Lattepiù y otros (asuntos acumulados C‑231/00, C‑303/00 y C‑451/00, Rec. p. I‑0000), el órgano jurisdiccional remitente señala
que en el marco del litigio principal debe comprobarse de manera general si las disposiciones nacionales que prevén la atribución
retroactiva de las cantidades individuales de referencia o, en cualquier caso, una atribución retroactiva en el marco de un
procedimiento administrativo son compatibles con los principios generales del Derecho comunitario. Estima que tal comprobación
es necesaria antes de resolver el litigio principal, ya que la respuesta al motivo invocado con carácter principal depende
de la solución que se dé a esta cuestión.
En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente considera que los Estados miembros deben tener la posibilidad de perseguir,
aunque sea tardíamente, los objetivos enunciados en el artículo 33 CE, lo que, sin embargo, quedaría en peligro irremediablemente
con una interpretación rígida de la normativa comunitaria, interpretación que no permitiría, a su juicio, conciliar el principio
de confianza legítima con dichos objetivos. Añade que el hecho de que el propio ordenamiento jurídico comunitario prohíba,
en principio, a los Estados miembros soportar la carga de las tasas invita a una interpretación que, en caso de litigios,
permita efectuar las operaciones necesarias para la recaudación de éstas fuera de los plazos previstos por los Reglamentos
n
os
3950/92 y 536/93.
Ante este marco jurídico y fáctico, el Tribunale amministrativo regionale del Lazio decidió suspender el procedimiento y plantear
al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Las disposiciones de los artículos 1 y 4 del Reglamento [...] nº 3950/92 [...] y de los artículos 3 y 4 del Reglamento [...]
nº 536/93 [...], ¿pueden interpretarse en el sentido de que son posibles excepciones a los plazos previstos para la atribución
de las cuotas y para la aplicación de las compensaciones y de las tasas, en caso de que esas disposiciones sean objeto de
controversia en vía administrativa o judicial?
En caso de que la cuestión reciba una respuesta negativa:
2)
Las disposiciones de los artículos 1 y 4 del Reglamento [...] nº 3950/92 [...] y de los artículos 3 y 4 del Reglamento [.....]
nº 536/93 [...], ¿son válidas, en relación con el artículo 33 (antiguo artículo 39 del Tratado), en la medida en que no prevén
excepciones a los plazos establecidos en ellos, en caso de impugnación en vía administrativa o judicial de las medidas de
atribución de las cantidades individuales de referencia, de las compensaciones y de la liquidación de las tasas?
3)
Si la posibilidad de compensaciones retroactivas está excluida, ¿permiten las normas comunitarias aplicables que el Estado
miembro se haga cargo de la regularización de las cantidades adeudadas en virtud del Derecho comunitario sin incurrir en sanciones?»
Sobre la primera cuestión
Con su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide, fundamentalmente, si los artículos 1
y 4 del Reglamento nº 3950/92, y 3 y 4 del Reglamento nº 536/93 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un
Estado miembro, tras la realización de controles, rectifique las cantidades de referencia individuales atribuidas a cada productor
y, en consecuencia, liquide de nuevo las tasas suplementarias adeudadas, previa redistribución de las cantidades de referencia
no utilizadas, después de la fecha límite para el pago de esas tasas por el período de producción de que se trate.
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
Las demandantes en el procedimiento principal señalan, en primer lugar, que el órgano jurisdiccional remitente se ha equivocado
al estimar que el retraso de la Administración italiana en aplicar el régimen comunitario de cuotas lecheras está causado
por el contencioso iniciado por los productores. Indican que estos últimos se vieron obligados a impugnar las disposiciones
destinadas a regular retroactivamente su actividad económica, exponiéndoles así a la sanción de la tasa suplementaria.
Las demandantes en el procedimiento principal alegan además que las medidas por las que se fijan las cuotas individuales son
ilegales, tanto con arreglo al Derecho nacional, porque los principios generales del Derecho prohíben adoptar actos administrativos
de carácter retroactivo, como con arreglo al Derecho comunitario, que protege a los operadores económicos, en particular mediante
el principio de confianza legítima.
Sostienen asimismo que si se respondiera a la primera cuestión en el sentido de que las autoridades administrativas pueden
establecer excepciones a los plazos previstos para el ejercicio de sus facultades cuando han actuado de manera ilegal o cuando
los destinatarios de las decisiones administrativas pretenden proteger sus derechos impugnando dichas decisiones en vía judicial,
se estaría fomentando el incumplimiento de la ley. De este modo, la infracción de normas jurídicas se consideraría una causa
justa para autorizar excepciones a disposiciones por las que se fijan plazos aparentemente obligatorios.
Por último, en relación con el principio de confianza legítima, las demandantes en el procedimiento principal consideran errónea
la argumentación expuesta por el órgano jurisdiccional remitente, según la cual cada productor conoce las cantidades que ha
comercializado durante el año de referencia, de modo que no puede invocar la violación de dicho principio. Admiten que la
determinación de la producción de cada productor constituye el punto de partida indispensable, pero estiman que no es suficiente
para determinar las cantidades de referencia que corresponden a cada productor. Señalan que, con arreglo a las disposiciones
comunitarias y nacionales, las autoridades competentes de los Estados miembros disponen de una facultad de apreciación que
les permite reconducir el total de la producción nacional a la cantidad concedida a nivel comunitario, por medio, en especial,
de reducciones obligatorias de las cantidades individuales, cantidades que deben calcularse respetando criterios predeterminados.
El Gobierno italiano alega que si se producen divergencias, errores o impugnaciones al calcularse la producción de referencia,
la totalidad del mecanismo resulta afectado, con modificaciones de importancia diversa de las cantidades de referencia admisibles
que sólo pueden determinarse
a posteriori.
Según el Gobierno italiano, si los Reglamentos comunitarios se interpretan de modo racional, ha de considerarse que la determinación
retroactiva de las cuotas es compatible con el sistema adoptado cuando las cuotas definidas en un principio han sido objeto
de correcciones a raíz de la modificación de las normas de desarrollo de dichos Reglamentos.
El Gobierno italiano afirma asimismo que las correcciones resultantes de la aplicación de las disposiciones nacionales adoptadas
con el único objeto de hacer exigible la tasa suplementaria han de tener necesariamente efectos retroactivos, ya que su finalidad
era determinar las cantidades que se debían asignar a cada productor y, por consiguiente, la cantidad de leche que se había
producido y comercializado efectivamente. Añade que, de igual modo, su actuación para que los productores responsables de
los excedentes asumieran la carga de la tasa suplementaria, como había solicitado la Comisión al iniciar el procedimiento
por incumplimiento en 1997, debía basarse necesariamente en una determinación retroactiva de las cantidades de referencia.
Dicho Gobierno propone, por tanto, que se interpreten los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 3950/92 y 3 y 4 del Reglamento
nº 536/93 en el sentido de que los plazos para la asignación de cuotas y para efectuar las compensaciones y recaudar la tasa
constituyen plazos completamente ordinarios, cuya observancia no se exige en caso de litigio, ya sea en vía administrativa
o judicial.
En relación con la supuesta violación del principio de confianza legítima, el Gobierno italiano sostiene que los operadores
conocían o debían conocer las disposiciones comunitarias aplicables y los topes de producción que éstas establecían a nivel
nacional y, por consiguiente, también a nivel individual, prohibiendo, en cualquier caso, la superación de la producción del
año de referencia. Añade que la determinación
a posteriori
de las cantidades individuales se realizó en la medida de lo posible entablando un diálogo con los productores y, por tanto,
con su participación.
La Comisión precisa que los Reglamentos n
os
3950/92 y 536/93 no dieron lugar a una nueva asignación de las cantidades de referencia individuales en relación con el régimen
anterior ni establecieron plazos para tal asignación. De igual forma, la reasignación de las cantidades individuales no utilizadas,
prevista en los artículos 3, apartado 3, y 4, apartado 3, del Reglamento nº 536/93 no constituye una nueva asignación de cantidades
de referencia individuales a los productores.
Hechos estos comentarios previos, la Comisión se remite al principio de autonomía de los Estados miembros en materia de procedimiento.
En su opinión, el hecho de que ni el Reglamento nº 3950/92 ni el Reglamento nº 536/93 prevean explícitamente el supuesto de
rectificaciones con posterioridad a la realización de controles indica que corresponde al Estado miembro adoptar las disposiciones
necesarias según los criterios establecidos en su propio Derecho interno.
De lo anterior la Comisión deduce que, para garantizar la aplicación correcta y eficaz de la normativa comunitaria, el resultado
de los controles efectuados por los Estados miembros no sólo puede, sino que también debe traducirse en una medida de rectificación
de la cantidad de referencia de que se trate y, por consiguiente, de la cuantía de las tasas adeudadas, incluso una vez terminado
el período de producción al que se refieren. El hecho de que la adopción de medidas de rectificación de las cantidades de
referencia individuales y de nueva liquidación de las tasas haya tenido lugar después de terminar los períodos de referencia
considerados no exime al Estado miembro ni a los operadores afectados de respetar, incluso a medio plazo, las disposiciones
de los Reglamentos aplicables.
Respuesta del Tribunal de Justicia
Con carácter previo, debe señalarse que ninguna disposición de los Reglamentos n
os
3950/92 y 536/93 prevé la corrección
a posteriori
de las cantidades de referencia individuales atribuidas a los productores de leche ni, por ende, la rectificación de las
tasas suplementarias adeudadas por éstos.
Conforme a los principios generales en los que se basa la Comunidad y que regulan las relaciones entre ésta y los Estados
miembros, corresponde a éstos, con arreglo al artículo 5 del Tratado CE (actualmente, artículo 10 CE), asegurar el cumplimiento
de la normativa comunitaria en su territorio. En la medida en que el Derecho comunitario, incluidos los principios generales
de éste, no contenga normas comunes al respecto, las autoridades nacionales procederán, en la ejecución de dicha normativa,
con arreglo a las normas formales y sustantivas de su Derecho nacional (véanse, en particular, las sentencias de 23 de noviembre
de 1995, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, C‑285/93, Rec. p. I‑4069, apartado 26, y de 13 de abril de 2000, Karlsson
y otros, C‑292/97, Rec. p. I‑2737, apartado 27).
Ahora bien, cuando las autoridades nacionales adoptan medidas para aplicar la normativa comunitaria, deben ejercer su facultad
discrecional observando los principios generales del Derecho comunitario, entre los que figura el principio de protección
de la confianza legítima (en este sentido, véase, en particular, la sentencia de 20 de junio de 2002, Mulligan y otros, C‑313/99,
Rec. p. I‑5719, apartados 35 y 36).
Por consiguiente, para dar una respuesta útil a la primera cuestión y, en concreto, para determinar si las disposiciones pertinentes
de los Reglamentos n
os
3950/92 y 536/93 se oponen a correcciones
a posteriori
de las cantidades de referencia atribuidas a los productores y a la rectificación, por ende, de los importes que éstos adeudan
en concepto de tasa suplementaria, procede examinar si tales medidas son conformes al tenor y a la finalidad de estas disposiciones,
a los objetivos y a la lógica interna de la normativa relativa al régimen de la tasa suplementaria sobre la leche y a los
principios generales del Derecho comunitario.
En lo que atañe al tenor de las disposiciones pertinentes, se ha de observar que los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 3950/92
y 3 y 4 del Reglamento nº 536/93 no contienen disposición alguna que se oponga expresamente a que las autoridades nacionales
adopten medidas como las controvertidas en los procedimientos principales. Lo mismo cabe afirmar respecto de la totalidad
de las disposiciones de dichos Reglamentos.
Por lo que se refiere a la finalidad de estas disposiciones, no puede considerarse que los artículos 1 y 4 del Reglamento
nº 3950/92 den lugar a una nueva atribución de las cantidades de referencia individuales ni
a fortiori
que establezcan un plazo específico para tal atribución.
Así, el Reglamento nº 3950/92 tiene por finalidad prorrogar el régimen de la tasa suplementaria sobre la leche establecido
por la normativa anterior y se basa en la premisa de que las cuotas lecheras ya habían sido asignadas en todos los Estados
miembros (en este sentido, véase la sentencia Karlsson y otros, antes citada, apartado 32).
De este modo, en el primer considerando de dicho Reglamento se habla de «continuar» aplicando el régimen establecido por el
Reglamento nº 856/84 y en el artículo 1 se dispone que la tasa suplementaria sobre la leche se establece por siete «nuevos»
períodos consecutivos de doce meses. Siguiendo esta misma lógica, los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 3950/92 prevén que
las cantidades de referencia individuales atribuidas para los futuros períodos de producción se determinen a partir de las
cantidades de referencia que tuviesen asignadas los productores el último día de aplicación de la normativa anteriormente
aplicable, esto es, el 31 de marzo de 1993.
Ahora bien, dado que el legislador comunitario no pretendía fijar definitivamente estas cantidades de referencia para toda
la duración de la prórroga del régimen de la tasa suplementaria sobre la leche, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento
nº 3950/92 dispone, esencialmente, que dichas cantidades podrán ser adaptadas para cada una de las campañas lecheras consideradas,
siempre que la suma de las cantidades de referencia individuales para las ventas a las industrias lácteas y para las ventas
directas no supere la cantidad global garantizada atribuida al Estado miembro, habida cuenta de las reducciones realizadas
en su caso por ese Estado para alimentar su reserva nacional.
En este contexto no cabe interpretar los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 3950/92 en el sentido de que se oponen a que las
autoridades nacionales rectifiquen las cantidades de referencia individuales erróneas una vez terminada la campaña lechera
considerada, dado que con esas rectificaciones se pretende conseguir, en especial, que la producción de un Estado miembro
exenta de la tasa suplementaria no sobrepase la cantidad global garantizada que se ha atribuido a ese Estado.
Lo mismo sucede con los artículos 3 y 4 del Reglamento nº 536/93. A este respecto hay que recordar que de una interpretación
conjunta del apartado 2 de ambas disposiciones resulta que el comprador, por una parte, y el productor que vende directamente
su producción, por otra, deben presentar ante la autoridad nacional competente antes del 15 de mayo los balances, respectivamente,
de la cantidad recogida y de la producida que se hubiera vendido durante el ejercicio finalizado. De una interpretación conjunta
del apartado 3 de los mismos artículos también se desprende que los Estados miembros pueden disponer que la autoridad competente
notifique al comprador, por una parte, y al productor, por otra, el importe de la tasa que deban abonar tras haber redistribuido
o no, total o parcialmente, las cantidades de referencia no utilizadas. Por último, según el apartado 4 de dichos artículos,
el comprador, por una parte, y el productor, por otra, deben pagar los importes adeudados antes del 1 de septiembre siguiente.
Si bien los plazos previstos en estos artículos son imperativos (en este sentido, véase la sentencia de 6 de julio de 2000,
Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, C‑356/97, Rec. p. I‑5461, apartados 38 a 40), no es menos cierto que no se oponen
a que las autoridades competentes de un Estado miembro efectúen controles o rectificaciones
a posteriori
con el fin de que la producción de dicho Estado miembro no sobrepase la cantidad global garantizada que se le ha asignado.
Por el contrario, tanto los plazos previstos en los artículos 3 y 4 del Reglamento nº 536/93 como los controles y las rectificaciones
a posteriori,
como las efectuadas por la AIMA en los asuntos principales, tienen por objeto garantizar el funcionamiento eficaz del régimen
de la tasa suplementaria sobre la leche y la correcta aplicación de la normativa aplicable.
A este respecto, también resulta oportuno recordar que, con arreglo al octavo considerando del Reglamento nº 536/93, «es necesario
que los Estados miembros dispongan
a posteriori
de medios de control adecuados para comprobar si la tasa ha sido recaudada de conformidad con las disposiciones vigentes».
En el artículo 7 de dicho Reglamento se prevén controles de este tipo para comprobar la exactitud de los balances de las cantidades
de leche recogida y vendida directamente elaborados por los compradores y los productores. Resulta evidente, por una parte,
que tales controles sólo pueden realizarse una vez concluida la campaña lechera correspondiente y, por otra parte, que pueden
dar lugar a la rectificación de las cantidades de referencia atribuidas y, por ende, a una nueva liquidación de las tasas
adeudadas.
Además, esta interpretación de los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 3950/92 y 3 y 4 del Reglamento nº 536/93 también queda
corroborada por la finalidad de la normativa que estableció la tasa suplementaria sobre la leche. Como ha destacado el Abogado
General en el punto 66 de sus conclusiones, los objetivos de esta normativa peligrarían si, a consecuencia de la deficiente
determinación de las cantidades de referencia individuales, la producción de leche en un Estado miembro sobrepasara la cantidad
global garantizada atribuida a ese Estado sin que tal superación diera lugar al pago de la tasa suplementaria adeudada. En
ese supuesto, en efecto, se quebraría la solidaridad en la que descansa el régimen de la tasa suplementaria sobre la leche,
de modo que algunos productores se beneficiarían de las ventajas que genera la fijación de un precio indicativo de la leche
sin soportar las restricciones gracias a las que ese precio indicativo puede ser mantenido. Los productores cuya producción
excedentaria quedara así indebidamente exenta de la tasa suplementaria se beneficiarían de una ventaja injustificada en la
competencia con los productores de los Estados miembros que aplican correctamente la normativa comunitaria.
Por último, no cabe acoger las alegaciones de los demandantes en lo que atañe a la compatibilidad de medidas de control y
de rectificación como las adoptadas por la AIMA en el asunto principal con el principio de protección de la confianza legítima.
Por una parte, como la cantidad de referencia individual de un productor corresponde a la cantidad de leche que éste ha comercializado
efectivamente durante el año de referencia, dicho productor, que en principio conoce la cantidad que ha producido, no puede
en modo alguno invocar la confianza legítima en el mantenimiento de una cantidad de referencia inexacta. Por otra parte, como
ha señalado el Abogado General en el punto 82 de sus conclusiones, los productores no pueden confiar legítimamente en la redistribución,
al término de una campaña de producción, de una determinada cantidad de referencia individual no utilizada. Esa redistribución
es por naturaleza hipotética, y su cuantía no se puede determinar por anticipado, pues depende de la actividad de los demás
productores. Antes de una campaña de producción, un productor no puede albergar, por tanto, una confianza legítima en la redistribución
de una cuantía determinada de las cuotas no utilizadas.
Debe añadirse a este respecto que, como resulta de los autos, las primeras disposiciones legislativas destinadas a aplicar
el régimen de la tasa suplementaria sobre la leche no se adoptaron en Italia hasta 1992. Además, el pago de dicha tasa sólo
se exigió a los productores de leche italianos a partir de la campaña lechera 1995/1996. No cabe albergar una confianza legítima
en el mantenimiento de una situación manifiestamente ilegal a la luz del Derecho comunitario, consistente en la no aplicación
del régimen de la tasa suplementaria sobre la leche. Con independencia de las circunstancias específicas de cada caso concreto,
once años después del establecimiento de este régimen los productores de leche de los Estados miembros no pueden confiar legítimamente
en poder seguir produciendo leche sin limitación alguna.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión que los artículos 1 y 4 del Reglamento
nº 3950/92, y los artículos 3 y 4 del Reglamento nº 536/93, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un
Estado miembro, tras la realización de controles, rectifique las cantidades de referencia individuales atribuidas a cada productor
y, en consecuencia, liquide de nuevo las tasas suplementarias adeudadas, previa redistribución de las cantidades de referencia
no utilizadas, después de la fecha límite para el pago de esas tasas por la campaña lechera de que se trate.
Sobre la segunda cuestión
Vista la respuesta a la primera cuestión, no es necesario responder a la segunda cuestión.
Sobre la tercera cuestión
Con su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide, fundamentalmente, si las normas comunitarias
aplicables autorizan a los Estados miembros a regularizar los importes adeudados con arreglo al Derecho comunitario en el
supuesto de que se excluya la redistribución retroactiva de las cantidades de referencia no utilizadas.
Debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, el espíritu de colaboración que debe presidir el funcionamiento de la
remisión prejudicial supone que el juez nacional tenga en cuenta la función confiada al Tribunal de Justicia, que es contribuir
a la administración de justicia en los Estados miembros y no la de formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales
o hipotéticas (véanse, en particular, la sentencia de 16 de julio de 1992, Lourenço Dias, C‑343/90, Rec. p. I‑4673, apartado
17, y el auto de 23 de marzo de 1995, Saddik, C‑458/93, Rec. p. I‑511, apartado 17).
En el presente caso, no cabe sino constatar el carácter meramente hipotético de la tercera cuestión, ya que el problema de
si el Estado miembro de que se trata puede, en determinadas circunstancias, regularizar importes adeudados por los productores
de leche en concepto de tasa suplementaria no puede tener pertinencia, por su propia naturaleza, para la solución del litigio
principal.
Por consiguiente, la tercera cuestión debe considerarse inadmisible.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano y helénico, así como por el Consejo y la Comisión, que han presentado observaciones
ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los
litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver
sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale amministrativo regionale del Lazio mediante resolución de
6 de julio de 2000, declara:
Los artículos 1 y 4 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa
suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, y los artículos 3 y 4 del Reglamento (CEE) nº 536/93 de
la Comisión, de 9 de marzo de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el
sector de la leche y de los productos lácteos, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro,
tras la realización de controles, rectifique las cantidades de referencia individuales atribuidas a cada productor y, en consecuencia,
liquide de nuevo las tasas suplementarias adeudadas, previa redistribución de las cantidades de referencia no utilizadas,
después de la fecha límite para el pago de esas tasas por la campaña lechera de que se trate.
Skouris
Gulmann
Puissochet
Macken
Colneric
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de marzo de 2004.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lengua de procedimiento: italiano.