CELEX: 62000CJ0041
Hogere voorziening
Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom
Toegang tot documenten
Documenten die bij de Commissie berusten en van lidstaten of derde landen afkomstig zijn
Auteursregel

Overwegingen van het arrest
1 Bij op 11 februari 2000 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft Interporc Im- und Export GmbH (hierna: Interporc") krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 7 december 1999, Interporc/Commissie (T-92/98, Jurispr. blz. II-3521; hierna: bestreden arrest"), waarbij haar beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 23 april 1998 waarbij haar de toegang tot bepaalde documenten die bij de Commissie berusten is geweigerd (hierna: litigieuze beschikking"), gedeeltelijk is verworpen.
Toepasselijke bepalingen
2 Wat de toepasselijke bepalingen betreft, heeft het Gerecht het volgende vastgesteld:
1 Naar aanleiding van met name de Slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie, ondertekend te Maastricht op 7 februari 1992, waarin een verklaring (nr. 17) is opgenomen betreffende het recht op toegang tot informatie, en verschillende bijeenkomsten van de Europese Raad, tijdens welke de toezegging is bevestigd dat naar een grotere openheid van de Gemeenschap zal worden gestreefd (zie, in dit verband, arrest Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie, T-105/95, Jurispr. blz. II-313, punten 1-3), hebben de Commissie en de Raad op 6 december 1993 een gedragscode vastgesteld inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie (PB L 340, blz. 41; hierna: ,gedragscode'), houdende de beginselen betreffende de toegang tot de bij hen berustende documenten. De gedragscode bepaalt:
,De Commissie en de Raad nemen elk voor zich vóór 1 januari 1994 de maatregelen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze beginselen.'
2 Ter uitvoering hiervan stelde de Commissie op 8 februari 1994 op de grondslag van artikel 162 EG-Verdrag (thans artikel 218 EG) besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom inzake de toegang tot documenten van de Commissie (PB L 46, blz. 58) vast. De tekst van de gedragscode is in bijlage bij dit besluit opgenomen (hierna: ,besluit 94/90').
3 De gedragscode [vastgesteld bij besluit 94/90] bevat het volgende algemene beginsel:
,Het publiek zal zo ruim mogelijk toegang krijgen tot documenten die bij de Commissie en de Raad berusten.
Onder document wordt verstaan ieder stuk met bestaande gegevens, op ongeacht welke drager, dat bij de Commissie of de Raad berust.'
4 De gedragscode [vastgesteld bij besluit 94/90] noemt de volgende omstandigheden die door een instelling als grond voor afwijzing van een verzoek om toegang tot documenten kunnen worden ingeroepen:
,De instellingen weigeren de toegang tot een document als de verspreiding daarvan schade kan toebrengen aan:
- de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid, internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspectie- en enquêteactiviteiten),
- de bescherming van het individu en van de persoonlijke levenssfeer,
- de bescherming van geheime handels- en industriële gegevens,
- de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap,
- de bescherming van de vertrouwelijkheid waar de natuurlijke of rechtspersoon die de informatie heeft verstrekt om heeft verzocht of welke krachtens de wetgeving van de lidstaat die de informatie heeft verstrekt vereist is.
Zij kunnen de toegang tot een document ook weigeren om het belang van de instelling met betrekking tot de geheimhouding van haar beraadslagingen te beschermen.'
5 Bovendien is in de gedragscode [vastgesteld bij besluit 94/90] onder het opschrift ,behandeling van de oorspronkelijke verzoeken' het volgende bepaald:
,Wanneer de auteur van het document dat bij de instelling berust een natuurlijke of een rechtspersoon, een lidstaat, een andere instelling of een orgaan van de Gemeenschap of enige andere nationale of internationale organisatie is, moet het verzoek rechtstreeks tot de auteur van het document worden gericht [hierna: auteursregel"].'
6 Op 4 maart 1994 publiceerde de Commissie een mededeling inzake de verbeterde toegang tot documenten (PB C 67, blz. 5; hierna: ,mededeling van 1994'), waarin criteria voor de uitvoering van besluit 94/90 zijn gegeven. Volgens deze mededeling kan ,eenieder [...] een verzoek indienen om toegang tot [niet gepubliceerde] documenten van de Commissie, bijvoorbeeld documenten die betrekking hebben op de voorbereiding van initiatieven of relevant achtergrondmateriaal'. Met betrekking tot de in de gedragscode genoemde uitzonderingen is in de mededeling van 1994 verklaard: ,De Commissie kan van oordeel zijn dat de toegang tot een bepaald document moet worden geweigerd omdat het vrijgeven van dat document de algemene en particuliere belangen en de goede werking van de instelling zou kunnen schaden [...]' Op dit punt benadrukt de mededeling, dat ,de uitzonderingsbepalingen [...] evenwel geenszins automatisch worden toegepast: ieder verzoek om toegang tot een document [...] wordt afzonderlijk beoordeeld'. Wat de behandeling van confirmatieve verzoeken [strekkende tot herziening van de aanvankelijke afwijzing van een verzoek om toegang tot documenten] betreft, preciseert de mededeling van 1994 het volgende:
,Wanneer een aanvrager het bericht krijgt dat het voornemen bestaat hem de toegang tot een document te weigeren en hij daarmee niet akkoord gaat, kan hij de secretaris-generaal van de Commissie vragen de zaak te herzien. Deze kan hetzij de [...] weigering bevestigen hetzij alsnog toegang tot het document verlenen [...]'"
De feiten
3 Wat de feiten betreft, heeft het Gerecht het volgende vastgesteld:
7 Bij de invoer van rundvlees in de Gemeenschap wordt een douanerecht en een bijkomende heffing geheven. In het kader van de Algemene Overeenkomst betreffende [douanetarieven] en handel (GATT) opent de Gemeenschap ieder jaar een zogenoemd ,Hilton-contingent'. Dit contingent houdt in, dat bepaalde hoeveelheden kwaliteitsrundvlees (,Hilton Beef') uit Argentinië vrij van heffingen in de Gemeenschap kunnen worden ingevoerd, en dat alleen de rechten van het geldende gemeenschappelijk douanetarief verschuldigd zijn. Om voor deze vrijstelling in aanmerking te komen, moet een door de Argentijnse autoriteiten opgemaakt echtheidscertificaat worden overgelegd.
8 Naar aanleiding van berichten over de ontdekking van vervalste echtheidscertificaten stelde de Commissie eind 1992/begin 1993 samen met de douaneautoriteiten van de lidstaten onderzoeken in. Toen de douaneautoriteiten vaststelden, dat hun vervalste echtheidscertificaten waren overgelegd, gingen zij over tot navordering van invoerrechten.
9 Na de ontdekking van deze vervalsingen hebben de Duitse autoriteiten van verzoekster invoerrechten nagevorderd. Verzoekster verzocht om kwijtschelding van deze invoerrechten, stellende dat zij de echtheidscertificaten te goeder trouw had overgelegd en dat bepaalde tekortkomingen bij de controle te wijten waren aan de bevoegde Argentijnse autoriteiten en de Commissie.
10 Bij beschikking van 26 januari 1996, gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland, verklaarde de Commissie verzoeksters verzoek om kwijtschelding van invoerrechten ongegrond.
11 Bij brief van 23 februari 1996 aan de secretaris-generaal van de Commissie [hierna: ,secretaris-generaal'] en aan de directeuren-generaal van de directoraten-generaal (hierna: ,DG') I, VI en XXI verzocht verzoeksters raadsman om toegang tot bepaalde documenten betreffende de controle op de invoer van rundvlees (,Hilton Beef') en betreffende de onderzoeken op basis waarvan de Duitse autoriteiten tot navordering van invoerrechten hadden besloten. Het verzoek had betrekking op tien categorieën documenten [...]
12 Bij brief van 22 maart 1996 wees de directeur-generaal van DG VI het verzoek af om toegang tot de briefwisseling met de Argentijnse autoriteiten en de notulen van de besprekingen voorafgaand aan de opening en toekenning van het ,Hilton'-contingent en tot de briefwisseling met de Argentijnse autoriteiten na de ontdekking van de vervalste echtheidscertificaten. Deze afwijzing was gegrond op de uitzonderingsbepaling inzake de bescherming van het algemeen belang (internationale betrekkingen). Daarnaast weigerde de directeur-generaal ook toegang te verlenen tot de documenten die afkomstig waren van de lidstaten of van de Argentijnse autoriteiten, met als motivering dat verzoekster zich rechtstreeks tot de auteurs van deze documenten moest wenden.
13 Bij brief van 25 maart 1996 wees de directeur-generaal van DG XXI het verzoek om toegang tot het door de Commissie opgestelde rapport over het interne onderzoek naar de vervalsingen af, op grond van de uitzonderingsbepalingen inzake de bescherming van het algemeen belang (inspectie- en enquêteactiviteiten) en de bescherming van het individu en de persoonlijke levenssfeer. De toegang tot de adviezen van DG VI en DG XXI inzake andere verzoeken om kwijtschelding van invoerrechten en tot de notulen van de bijeenkomsten van het comité van deskundigen van de lidstaten werd door de directeur-generaal van DG XXI geweigerd op grond van de uitzonderingsbepaling inzake de bescherming van het belang van de instelling met betrekking tot de geheimhouding van haar beraadslagingen. Daarnaast weigerde hij toegang te verlenen tot de documenten die afkomstig waren van de lidstaten, stellende dat verzoekster zich rechtstreeks moest wenden tot de auteurs van deze documenten.
14 Bij brief van 27 maart 1996 richtte verzoeksters raadsman een confirmatief verzoek als bedoeld in de gedragscode aan de secretaris-generaal [...] In deze brief betwistte hij de gronden waarop de directeuren-generaal van DG VI en DG XXI de toegang tot de documenten hadden geweigerd.
15 Bij op 12 april 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster tezamen met twee andere Duitse ondernemingen beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 26 januari 1996 (zaak T-50/96).
16 Bij brief van 29 mei 1996 wees de secretaris-generaal [...] het confirmatief verzoek af. Deze brief luidt als volgt:
,Naar aanleiding van uw verzoek moet ik u tot mijn spijt mededelen, dat ik het besluit van DG VI en DG XXI bekrachtig, en wel om onderstaande redenen.
De verlangde documenten hebben alle betrekking op een beschikking van de Commissie van 26 januari 1996 [doc. COM C (96) 180 def.], waartegen inmiddels door uw cliënt beroep tot nietigverklaring is ingesteld (zaak T-50/96).
Bijgevolg is - onverminderd andere uitzonderingsbepalingen die de weigering van de toegang tot de verlangde documenten zouden kunnen rechtvaardigen - de uitzonderingsbepaling inzake de bescherming van het algemeen belang (gerechtelijke procedures) van toepassing. De gedragscode kan in een aanhangige zaak de Commissie niet dwingen om met het geding verband houdende documenten aan de wederpartij te doen toekomen.'
[...]
18 Bij op 9 augustus 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 29 mei 1996 houdende bevestiging van haar weigering om verzoekster toegang te verlenen tot bepaalde van haar documenten. Bij arrest van 6 februari 1998, Interporc/Commissie (T-124/96, Jurispr. blz. II-231; hierna: ,arrest Interporc I'), heeft het Gerecht vastgesteld, dat de beschikking van 29 mei 1996 onvoldoende was gemotiveerd en nietig moest worden verklaard.
19 Bovendien heeft de Commissie in zaak T-50/96, op 15 december 1997 door het Gerecht daarom verzocht, bepaalde documenten overgelegd die gedeeltelijk overeenkomen met die waar verzoekster in het kader van de zaak Interporc I om had verzocht. In de onderhavige zaak heeft verzoekster bevestigd, dat het confirmatief verzoek zonder voorwerp is geworden wat de documenten betreft die de Commissie op verzoek van het Gerecht in het kader van zaak T-50/96 heeft overgelegd.
20 Ter uitvoering van het arrest Interporc I heeft de Commissie aan verzoeksters raadsman betreffende verzoeksters confirmatief verzoek [van 27 maart 1996] een nieuwe beschikking van 23 april 1998 doen toekomen, waarvan de conclusie identiek is met die van de nietig verklaarde beschikking van 29 mei 1996, doch met een andere motivering [...] De [litigieuze] beschikking luidt als volgt:
,[...]
Wat de van de lidstaten en de Argentijnse autoriteiten afkomstige documenten betreft, raad ik u aan daarvan onmiddellijk een kopie te vragen aan deze lidstaten en aan de betrokken autoriteiten. In de gedragscode is bepaald, dat 'het publiek zo ruim mogelijk toegang zal krijgen tot documenten die bij de Commissie en de Raad berusten', doch in de vijfde alinea van de gedragscode [is de auteursregel neergelegd]. De Commissie kan dus geenszins rechtsmisbruik worden verweten; zij past alleen een bepaling toe van haar besluit van 8 februari 1994 inzake de toepassing van de gedragscode.
Alle andere documenten betreffen een lopende gerechtelijke procedure (zaak T-50/96) waarvoor de uitzondering geldt inzake de bescherming van het algemeen belang, met name het correct verloop van de gerechtelijke procedure, welke uitzondering in de gedragscode uitdrukkelijk is vermeld. Indien toegang tot deze documenten zou worden verleend krachtens de bepalingen betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie, zou zulks de belangen van de partijen in deze procedure kunnen aantasten, met name de rechten van de verdediging, en zou zulks in strijd zijn met de bijzondere bepalingen die de mededeling van documenten in het kader van gerechtelijke procedures regelen.'"
Het bestreden arrest
4 Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking voerde rekwirante voor het Gerecht aan:
- inzake de van de Commissie afkomstige documenten, drie middelen ontleend aan schending van respectievelijk de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode, artikel 176 EG-Verdrag (thans artikel 233 EG) in samenhang met het arrest Interporc I, alsmede artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG), en
- inzake de van de lidstaten of de Argentijnse autoriteiten afkomstige documenten, drie middelen ontleend aan respectievelijk onwettigheid van de litigieuze beschikking voorzover zij is gebaseerd op de auteursregel, schending van de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode, en schending van artikel 190 van het Verdrag.
5 Het Gerecht heeft het middel aanvaard dat was ontleend aan schending van de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode, op grond dat de Commissie de uitzondering uit hoofde van de bescherming van het algemeen belang (gerechtelijke procedures) onjuist had toegepast, en heeft de litigieuze beschikking dus nietig verklaard voorzover daarbij de toegang tot van de Commissie afkomstige documenten was geweigerd.
6 Daarentegen was het Gerecht van oordeel, dat de litigieuze beschikking niet nietig moest worden verklaard voorzover daarbij op grond van de auteursregel het verzoek om toegang tot van de lidstaten of van de Argentijnse autoriteiten afkomstige documenten was afgewezen.
7 Het Gerecht heeft de afwijzing van het middel ontleend aan onwettigheid van de litigieuze beschikking voorzover zij op de auteursregel is gebaseerd, gemotiveerd als volgt:
55 Uit het arrest Interporc I volgt in de eerste plaats, dat de secretaris-generaal ingevolge artikel 176 van het Verdrag een nieuwe beslissing diende te nemen ter uitvoering van dit arrest, en in de tweede plaats, dat de beschikking van 29 mei 1996 wordt geacht nooit te hebben bestaan.
56 Uit artikel 2, punt 2, van besluit 94/90 en de mededeling van 1994 kan dus niet worden afgeleid, dat de secretaris-generaal zich niet kon beroepen op andere gronden dan die waarover hij in zijn aanvankelijke beschikking reeds een standpunt had bepaald. Het stond dus aan de secretaris-generaal om de verzoeken om toegang aan een volledig heronderzoek te onderwerpen, en de [litigieuze] beschikking [niet alleen] te baseren [ op de uitzondering uit hoofde van de bescherming van het algemeen belang (gerechtelijke procedures) maar ook] op de auteursregel."
8 Wat de afwijzing betreft van het middel ontleend aan schending van de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode, heeft het Gerecht geoordeeld als volgt:
66 [...] vastgesteld moet worden, dat bij ontbreken van een hogere rechtsregel krachtens welke de Commissie niet bevoegd was om bij besluit 94/90 de documenten waarvan zij niet de auteur is, van het toepassingsgebied van de gedragscode uit te sluiten, [de auteursregel] kan worden toegepast.
[...]
69 [Wat de uitlegging hiervan betreft, moet worden vastgesteld dat] de auteursregel, ongeacht hoe hij wordt gekenschetst, een beperking vormt ten opzichte van het algemene beginsel van doorzichtigheid van besluit 94/90. Bijgevolg moet deze regel eng worden uitgelegd en toegepast, zodat de toepassing van het algemene beginsel van doorzichtigheid niet in het gedrang komt (arrest Gerecht van 19 juli 1999, Rothmans/Commissie, T-188/97, Jurispr. blz. II-2463, punten 53-55).
[...]
73 Uit het onderzoek van [de] vijf soorten documenten [als bedoeld in de litigieuze beschikking] blijkt, dat de auteurs ervan de lidstaten zijn dan wel de Argentijnse autoriteiten.
74 Hieruit volgt, dat de Commissie de auteursregel juist heeft toegepast waar zij zich op het standpunt plaatste dat zij geen toegang diende te verlenen tot deze documenten. Bijgevolg kan haar geen rechtsmisbruik worden verweten. [...]"
9 Het Gerecht heeft ook het middel ontleend aan schending van artikel 190 van het Verdrag afgewezen, en wel op de volgende gronden:
77 Volgens vaste rechtspraak houdt de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag in, dat de redenering van de gemeenschapsinstelling die de gelaakte handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet worden gebracht, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen om hun rechten te kunnen verdedigen, en de gemeenschapsrechter zijn wettigheidstoezicht kan uitoefenen [...]
78 In casu heeft de Commissie in de [litigieuze] beschikking (zie punt 20 supra), de auteursregel aangehaald en verzoekster erop attent gemaakt dat het aan haar stond om bij de betrokken lidstaten of de Argentijnse autoriteiten om een kopie van de verlangde documenten te verzoeken. Deze motivering laat duidelijk de redenering van de Commissie tot uitdrukking komen. Verzoekster was dus in staat de rechtvaardigingsgronden van de [litigieuze] beschikking te kennen, en het Gerecht kon met betrekking tot deze beschikking zijn wettigheidstoezicht uitoefenen. Bijgevolg stelt verzoekster ten onrechte dat een meer specifieke motivering noodzakelijk was (zie, in deze zin, arrest Rothmans/Commissie, reeds aangehaald, punt 37)."
De hogere voorziening
10 Met haar hogere voorziening concludeert Interporc dat het het Hof behage:
- het bestreden arrest te vernietigen, waar het haar verzoek afwijst tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking waarbij de toegang is geweigerd tot de van de lidstaten of de Argentijnse autoriteiten afkomstige documenten, en haar in haar eigen kosten verwijst;
- de litigieuze beschikking in haar geheel nietig te verklaren;
- de Commissie te verwijzen in de kosten van de hogere voorziening en in die van de procedure voor het Gerecht.
11 Tot staving van haar hogere voorziening voert Interporc twee middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan de onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht wat de beoordeling door de Commissie van het verzoek om toegang tot het dossier betreft (punten 55-57 van het bestreden arrest). Het tweede middel is primair ontleend aan nietigheid van de auteursregel, die een schending vormt van een hoger rechtsbeginsel, en subsidiair, aan onjuiste uitlegging en toepassing van deze regel en aan schending door de Commissie van de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag (punten 65-79 van bedoeld arrest).
12 De Commissie concludeert dat het het Hof behage, primair, de hogere voorziening niet-ontvankelijk, en subsidiair, ongegrond te verklaren, en rekwirante te verwijzen in de kosten van de hogere voorziening. Voor het geval dat de ongeldigheid van de auteursregel zou worden vastgesteld, verzoekt zij evenwel dat de gevolgen van het arrest van het Hof zouden worden beperkt tot de documenten die na de uitspraak van dit arrest worden verzonden.
De ontvankelijkheid van de hogere voorziening
Argumenten van partijen
13 Volgens de Commissie is de hogere voorziening in haar geheel niet-ontvankelijk. In de eerste plaats is zij niet-ontvankelijk omdat de conclusies van Interporc strekken tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking in haar geheel. Deze beschikking is namelijk reeds gedeeltelijk nietig verklaard door een arrest van het Gerecht dat op dit punt uitvoerbaar is, en kan dus niet opnieuw, in haar geheel nietig worden verklaard. In de tweede plaats geeft rekwirante tot staving van haar twee middelen niet nauwkeurig aan tegen welke elementen van het bestreden arrest zij opkomt en welke argumenten rechtens haar verzoek om vernietiging specifiek ondersteunen, maar beperkt zij zich ertoe de middelen en argumenten die voor het Gerecht reeds zijn voorgedragen, te herhalen of woordelijk over te nemen.
14 Interporc antwoordt hierop, dat de schending van rechtsregels door het Gerecht in de regel onverbrekelijk verbonden is met de middelen van het beroep en de daarin aangehaalde voorschriften, zodat een nieuwe uiteenzetting van die middelen in de hogere voorziening vaak niet te vermijden is. De zienswijze van de Commissie inzake de ontvankelijkheid van de hogere voorziening zou er dus toe leiden dat de mogelijkheid van hogere voorziening buiten elke verhouding wordt beperkt. Anders dan de Commissie stelt, zijn haars inziens de door haar aangevoerde middelen bovendien met argumenten omkleed, en gaan zij voldoende diep in op de redenering van het Gerecht.
Beoordeling door het Hof
15 Vooraf zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak uit artikel 225 EG, artikel 58, eerste alinea, van 's Hofs Statuut en artikel 112, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgt, dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht, en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven (zie inzonderheid arresten van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie, C-352/98 P, Jurispr. blz. I-5291, punt 34, en 8 januari 2002, Frankrijk/Monsanto en Commissie, C-248/99 P, Jurispr. blz. I-1, punt 68).
16 Aan de motiveringseisen van deze bepalingen is dus niet voldaan wanneer een verzoekschrift in hogere voorziening zich beperkt tot een herhaling of een letterlijke weergave van de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten, waaronder die welke waren gebaseerd op feiten die het Gerecht uitdrukkelijk heeft verworpen (zie inzonderheid beschikking van 25 maart 1998, FFSA e.a./Commissie, C-174/97 P, Jurispr. blz. I-1303, punt 24).
17 Wanneer de rekwirant echter de uitlegging of de toepassing van het gemeenschapsrecht door het Gerecht betwist, kunnen de in eerste aanleg onderzochte rechtspunten in een hogere voorziening opnieuw worden behandeld (zie arrest van 13 juli 2000, Salzgitter/Commissie, C-210/98 P, Jurispr. blz. I-5843, punt 43). De procedure van hogere voorziening zou immers ten dele aan betekenis verliezen, indien de rekwirant op die manier zijn hogere voorziening niet kon baseren op middelen en argumenten die reeds zijn aangevoerd voor het Gerecht (zie inzonderheid beschikking van 10 mei 2001, FNAB e.a./Raad, C-345/00 P, Jurispr. blz. I-3811, punten 30 en 31, alsmede arrest van 16 mei 2002, ARAP e.a./Commissie, C-321/99 P, Jurispr. blz. I-4287, punt 49).
18 Welnu, in de onderhavige zaak is de hogere voorziening in haar geheel beschouwd precies gericht tegen de beoordeling door het Gerecht van verschillende rechtsvragen die hem in eerste aanleg waren voorgelegd. De hogere voorziening geeft nauwkeurig aan tegen welke aspecten van het bestreden arrest wordt opgekomen en op welke middelen en argumenten zij is gebaseerd.
19 Uit de hogere voorziening in haar geheel beschouwd volgt namelijk duidelijk dat rekwirante tot staving van haar vordering tot vernietiging opkomt tegen de punten 55 tot en met 57 en 65 tot en met 79 van het bestreden arrest, die de noodzakelijke steun vormen voor de punten 2 en 3 van het dictum van het arrest. Dit gedeelte van het arrest betreft enkel de toetsing van de litigieuze beschikking voorzover de Commissie daarbij weigert rekwirante toegang te verlenen tot de documenten die afkomstig zijn van de lidstaten of de Argentijnse autoriteiten. Waar rekwirante het Hof vraagt de litigieuze beschikking in haar geheel nietig te verklaren", had zij dus kennelijk de bedoeling haar conclusies tot nietigverklaring te beperken tot het gedeelte van de betrokken beschikking dat niet reeds nietig is verklaard door het Gerecht.
20 Wat meer in het bijzonder het eerste middel betreft, verwijst rekwirante naar de punten 55 tot en met 57 van het bestreden arrest, ten betoge dat het Gerecht het gemeenschapsrecht heeft geschonden waar het oordeelde dat de Commissie een nieuwe afwijzende beschikking kon vaststellen op grond van de auteursregel.
21 Inzake het tweede middel van de hogere voorziening, verwijst rekwirante wat het eerste onderdeel ervan betreft naar de punten 65 en 66 van het bestreden arrest, wat het tweede onderdeel ervan betreft naar de punten 69 en 70 van het arrest, en wat het derde onderdeel ervan betreft naar de punten 77 tot en met 79 van het arrest. Volgens rekwirante heeft het Gerecht geen rekening gehouden met het bestaan van een hoger rechtsbeginsel inzake transparantie, de auteursregel rechtens onjuist uitgelegd, en artikel 190 van het Verdrag onjuist toegepast.
22 Hieruit volgt dat de zienswijze van de Commissie, dat de hogere voorziening in haar geheel niet-ontvankelijk is omdat zij concludeert tot volledige nietigverklaring van de litigieuze beschikking, niet kan worden aanvaard. Ook de tegen het eerste en het tweede middel opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, op grond dat rekwirante zich beperkt tot een herhaling van voor het Gerecht reeds aangevoerde argumenten, moet worden verworpen.
23 Bijgevolg is de hogere voorziening ontvankelijk.
Ten gronde
Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht wat de beoordeling door de Commissie van het verzoek om toegang tot het dossier betreft
Argumenten van partijen
24 Interporc voert aan, dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, waar het inzake de motivering van de litigieuze beschikking niet heeft erkend dat de Commissie heeft nagelaten alle relevante elementen feitelijk en rechtens van de zaak zorgvuldig en onpartijdig te beoordelen. Zo heeft het Gerecht de redenering van rekwirante, dat de beschikking is gebaseerd op een onvolledige beoordeling rechtens van de mogelijke weigeringsgronden, niet naar behoren beoordeeld. Het Gerecht heeft integendeel de gestelde wettigheid van de litigieuze beschikking ten onrechte uitdrukkelijk gebaseerd op de omstandigheid dat de secretaris-generaal het verzoek om toegang aan een volledig onderzoek heeft onderworpen (zie punt 56 van het bestreden arrest).
25 In dit verband herinnert Interporc eraan, dat zij voor het Gerecht heeft aangevoerd, dat een verzoek om toegang tot documenten, en met name een confirmatief verzoek, moet worden onderworpen aan een volledig en onpartijdig onderzoek door de Commissie, die rekening moet houden met alle weigeringsgronden die volgens de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode mogelijk zijn. Alleen wanneer aan deze voorwaarde is voldaan, is een doeltreffende rechterlijke toetsing van communautaire administratieve beslissingen mogelijk, inzonderheid wanneer bij de vaststelling ervan gebruik wordt gemaakt van een discretionaire bevoegdheid.
26 Bovendien, aldus rekwirante, was de Commissie niet meer gerechtigd de litigieuze beschikking te baseren op een nieuwe weigeringsgrond van de gedragscode, zoals de auteursregel, die zij niet had aangevoerd in haar beschikking van 29 mei 1996, die bij het arrest Interporc I nietig is verklaard. Anders zou de handelwijze van de Commissie tot gevolg hebben dat de uitoefening wordt belemmerd van het subjectief recht van toegang tot documenten, en zou een onaanvaardbare leemte worden gecreëerd inzake rechterlijke bescherming, nu de particulier verplicht zou worden beroepen in te stellen tot de Commissie alle mogelijke weigeringsgronden heeft uitgeput en niet meer in staat is een nieuwe afwijzingsbeschikking te motiveren.
27 Volgens de Commissie heeft het feit dat om procedurele redenen de beschikking van 29 mei 1996 en de litigieuze beschikking zijn gebaseerd op één enkele weigeringsgrond, namelijk de bescherming van het algemeen belang, dan wel op deze grond in samenhang met de auteursregel, niet automatisch tot gevolg dat zulke beschikkingen onvolledig zijn. Een administratie heeft het recht een beschikking te baseren op één beslissende grond, zonder dat andere mogelijke weigeringsgronden in de beschouwing moeten worden betrokken. Bovendien is het onaanvaardbaar dat de Commissie, na de nietigverklaring door het Gerecht van een door haar vastgestelde beschikking, in feite het recht verliest zich te beroepen op relevante, en zelfs verplichte, uitzonderingen waarin de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode voorziet.
Beoordeling door het Hof
28 Vooraf zij eraan herinnerd, dat wanneer het Gerecht een handeling van een instelling nietig verklaart, artikel 176 van het Verdrag de instelling verplicht de maatregelen te nemen welke ter uitvoering van het arrest van het Gerecht noodzakelijk zijn.
29 Om zich te voegen naar een nietigverklaringsarrest en hieraan volledige uitvoering te geven, moeten de instellingen volgens vaste rechtspraak niet alleen het dictum van het arrest naleven, maar ook de rechtsoverwegingen die daartoe hebben geleid en er de noodzakelijke steun aan bieden, daar zij onontbeerlijk zijn om de nauwkeurige betekenis van het dictum te bepalen. Het zijn immers de rechtsoverwegingen die aangeven, welke bepaling precies als onwettig wordt beschouwd en wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onwettigheid, en waarmee de betrokken instelling bij de vervanging van de nietig verklaarde handeling rekening moet houden (arresten van 26 april 1988, Asteris e.a./Commissie, 97/86, 99/86, 193/86 en 215/86, Jurispr. blz. 2181, punt 27, en 3 oktober 2000, Industrie des poudres sphériques/Raad, C-458/98 P, Jurispr. blz. I-8147, punt 81).
30 De verplichting van artikel 176 van het Verdrag geldt voor de instelling waarvan de nietig verklaarde handeling uitgaat, evenwel slechts binnen de grenzen van wat nodig is ter verzekering van de uitvoering van het nietigverklaringsarrest. In die zin houdt deze bepaling voor de betrokken instelling de verplichting in ervoor te zorgen dat een handeling die zij stelt ter vervanging van de nietig verklaarde handeling, niet dezelfde onregelmatigheden vertoont als die welke in bedoeld arrest zijn vastgesteld (zie arrest van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C-310/97 P, Jurispr. blz. I-5363, punten 50 en 56).
31 Aangezien dus, zoals het Gerecht in punt 55 van het bestreden arrest heeft vastgesteld, uit het arrest Interporc I volgde dat de beschikking van 29 mei 1996 waartegen het beroep was gericht, werd geacht nooit te hebben bestaan, en voorts de secretaris-generaal krachtens artikel 176 van het Verdrag een nieuwe beschikking moest vaststellen, heeft het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest op goede gronden geoordeeld, dat de secretaris-generaal tot een volledig heronderzoek van de verzoeken om toegang kon overgaan, en in de litigieuze beschikking dus andere gronden kon aanvoeren dan die waarop hij de beschikking van 29 mei 1996 had gebaseerd, met name de auteursregel.
32 De door het Gerecht bedoelde mogelijkheid van een volledig heronderzoek houdt eveneens in, dat de secretaris-generaal in de litigieuze beschikking niet alle in de gedragscode vermelde weigeringsgronden moest behandelen om een beschikking vast te stellen waarbij het arrest Interporc I naar behoren wordt uitgevoerd; hij diende zich uitsluitend te baseren op de gronden die zijns inziens, ingevolge de hem toekomende beoordelingsbevoegdheid, in het betrokken geval moesten worden toegepast.
33 Hieruit volgt, dat het eerste middel moet worden afgewezen.
Tweede middel, eerste onderdeel: nietigheid van de auteursregel, op grond dat deze in strijd is met een hoger rechtsbeginsel
Argumenten van partijen
34 Met het eerste onderdeel van haar tweede middel voert Interporc aan, dat het Gerecht in de punten 65 en 66 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, waar het het bestaan heeft ontkend van een transparantiebeginsel als hoger rechtsbeginsel. Volgens Interporc is de auteursregel onwettig aangezien hij in strijd is met de beginselen van transparantie en toezicht van het publiek op de overheidswerkzaamheden, die door de vrije toegang tot documenten worden verzekerd. Het wezenlijke karakter van deze hogere rechtsbeginselen in de communautaire rechtsorde vindt thans bevestiging in artikel 255 EG, in samenhang met de artikelen A, tweede alinea, en F, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (thans, na wijziging, artikelen 1, tweede alinea, EU, en 6, lid 1, EU). Het is dus essentieel dat deze algemene beginselen strikt worden nageleefd, ter verzekering van de democratische structuur van de Europese Unie en van de legitimiteit van de uitoefening van de communautaire soevereiniteit.
35 Interporc voert aan, dat volgens deze beginselen de Commissie zich niet kan onttrekken aan haar verplichting om de bij haar berustende documenten openbaar te maken, door de aanvragers zonder meer naar de auteurs van deze documenten te verwijzen, omdat in dat geval aan de juridische en technische voorwaarden voor een daadwerkelijke uitoefening van het recht van toegang niet zou zijn voldaan.
36 De Commissie voert aan, dat de transparantie weliswaar een politiek beginsel is dat kan worden afgeleid uit het beginsel van democratie, maar dat deze loutere vaststelling niet volstaat om daaruit enig rechtsbeginsel af te leiden.
37 Overigens heeft rekwirante, gesteld dat er inderdaad een algemeen rechtsbeginsel inzake transparantie of toegang tot documenten bestaat, niet het bewijs geleverd dat dit beginsel automatisch wordt geschonden wanneer de desbetreffende regeling uitsluitend voorziet in de toegang tot de documenten die door de betrokken instelling zelf zijn opgesteld.
Beoordeling door het Hof
38 Vooraf zij eraan herinnerd, dat het Hof in de punten 35 en 36 van het arrest van 30 april 1996, Nederland/Raad (C-58/94, Jurispr. blz. I-2169), een ontwikkeling heeft vastgesteld die een steeds duidelijker bevestiging van het recht van particulieren op toegang tot bij de overheid berustende documenten te zien geeft, en dat het belang van dit recht op gemeenschapsniveau herhaaldelijk is bevestigd, in het bijzonder in verklaring nr. 17 betreffende het recht op toegang tot informatie, in bijlage bij de Slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin het verband is gelegd tussen dit recht en het democratisch karakter van de instellingen.
39 Overigens is het belang van dit recht bevestigd door de evolutie van de communautaire voorschriften ná de vaststelling van de litigieuze beschikking. Zo bepaalt artikel 255, lid 1, EG, dat bij het Verdrag van Amsterdam in de communautaire rechtsorde is opgenomen, dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht heeft op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie [...]". Voorts zijn in verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43), die is vastgesteld krachtens artikel 255 EG, de beginselen en voorwaarden voor uitoefening van dit recht vastgesteld, om een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk te maken, een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem te waarborgen, en bij te dragen tot de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten.
40 Wat de geldigheid betreft van de auteursregel, zoals neergelegd in de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode die ten tijde van de vaststelling van de litigieuze beschikking door de Commissie moest worden toegepast, heeft het Gerecht er in punt 65 van het bestreden arrest terecht aan herinnerd dat volgens punt 37 van voormeld arrest van het Hof in de zaak Nederland/Raad, zolang de gemeenschapswetgever geen algemene regeling inzake het recht van het publiek op toegang tot documenten in het bezit van de gemeenschapsinstellingen heeft vastgesteld, deze instellingen maatregelen moeten nemen om dergelijke verzoeken te behandelen uit hoofde van hun interne organisatiebevoegdheid, krachtens welke zij passende maatregelen kunnen treffen om hun interne werking in het belang van een behoorlijk bestuur te verzekeren.
41 Gelet op deze rechtspraak heeft het Gerecht in punt 66 van het bestreden arrest geoordeeld, dat bij ontbreken van een hogere rechtsregel krachtens welke de Commissie niet bevoegd was uit hoofde van besluit 94/90 de documenten waarvan zij niet de auteur is, van het toepassingsgebied van de gedragscode uit te sluiten, de auteursregel kan worden toegepast.
42 In dit verband moet worden vastgesteld, dat het Gerecht op goede gronden verwijst naar punt 37 van voormeld arrest Nederland/Raad, en daaraan de conclusie verbindt dat de vaststelling van de auteursregel, zoals neergelegd in de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode, voortvloeit uit de interne organisatiebevoegdheid die de Commissie overeenkomstig de eisen van behoorlijk bestuur moet aanwenden, zolang de gemeenschapswetgever op dit gebied geen algemene regeling heeft vastgesteld.
43 In die omstandigheden moet, gelet op de ontwikkelingen op dit gebied, zoals in de punten 38 en 39 van het onderhavige arrest in herinnering gebracht, worden vastgesteld dat het Gerecht niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, waar het in punt 66 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de auteursregel zoals neergelegd in de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode, in casu kon worden toegepast, aangezien er op de datum van vaststelling van de litigieuze beschikking geen beginsel of algemene regeling van gemeenschapsrecht bestond die uitdrukkelijk bepaalde dat de Commissie niet bevoegd was om in het kader van haar interne organisatiebevoegdheid deze regel vast te stellen.
44 Het eerste onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen.
Tweede middel, tweede onderdeel: rechtens onjuiste uitlegging en toepassing van de auteursregel
Argumenten van partijen
45 Subsidiair voert Interporc aan, dat het bestreden arrest gebaseerd is op een rechtens onjuiste uitlegging en toepassing van de auteursregel, nu het Gerecht in punt 69 van het arrest weliswaar heeft erkend dat deze regel eng moet worden uitgelegd, maar zich daar in casu niet aan heeft gehouden.
46 Volgens Interporc moet de auteursregel, tegen de achtergrond van het in besluit 94/90 geformuleerde beginsel van een zo ruim mogelijke toegang tot de bij de Commissie berustende documenten, worden uitgelegd zoals de andere uitzonderingen waarin de gedragscode voorziet. Wat de toepassing van de afwijkende regeling betreft, zou de Commissie dus van geval tot geval over een beoordelingsbevoegdheid beschikken, die zij uitoefent onder toezicht van de gemeenschapsrechter. Concreet moest de Commissie dus voor elk van de betrokken documenten meedelen waarom de openbaarmaking daarvan ingaat tegen het belang dat bescherming verdient. Was het de bedoeling van het Gerecht geweest de auteursregel inderdaad beperkend uit te leggen, dan had het deze beginselen op de auteursregel moeten toepassen.
47 De Commissie erkent dat de auteursregel een beperking vormt van het beginsel van de zo ruim mogelijke toegang tot de bij de Commissie berustende documenten, en dus zoveel mogelijk beperkend moet worden uitgelegd. Ingevolge de bewoordingen van deze regel is een dergelijke beperkende uitlegging evenwel kennelijk slechts mogelijk, wanneer er twijfels bestaan inzake de auteur van de documenten. Dergelijke twijfels bestonden volgens de Commissie in casu klaarblijkelijk niet.
Beoordeling door het Hof
48 Besluit 94/90 strekt er niet alleen toe de interne werking van de Commissie te verzekeren in het belang van een behoorlijk bestuur, maar ook het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot de bij de Commissie berustende documenten te verzekeren, zodat elke uitzondering op dit recht strikt moet worden uitgelegd en toegepast (zie arrest van 11 januari 2000, Nederland en Van der Wal/Commissie, C-174/98 P en C-189/98 P, Jurispr. blz. I-1, punt 27).
49 In dit verband moet worden vastgesteld, dat volgens de bewoordingen van de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode een strikte uitlegging en toepassing van de auteursregel inhouden dat de Commissie de oorsprong van het document moet onderzoeken en de betrokkene moet meedelen wie de auteur ervan is, zodat hij zich tot die auteur kan wenden met een verzoek om toegang tot het document.
50 Zoals blijkt uit de punten 72 en 73 van het bestreden arrest, deelt de Commissie in de litigieuze beschikking rekwirante mee dat de documenten waarvoor zij een verzoek om toegang heeft ingediend, afkomstig zijn van de lidstaten dan wel van de Argentijnse autoriteiten, en is daarin gepreciseerd dat zij zich rechtstreeks tot de auteurs van deze documenten moet wenden.
51 Hieruit volgt, dat het Gerecht niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in punt 74 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, dat de Commissie de auteursregel zoals neergelegd in de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode juist heeft toegepast waar zij zich op het standpunt heeft geplaatst dat zij geen toegang diende te verlenen tot de documenten waarvan zij niet de auteur is.
52 Het tweede onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen.
Tweede middel, derde onderdeel: schending van de motiveringsplicht
Argumenten van partijen
53 Interporc voert aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, waar het in punt 78 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, dat de Commissie de ingevolge artikel 190 van het Verdrag op haar rustende motiveringsplicht naar behoren had vervuld. Volgens rekwirante was het Gerecht niet in staat, aan de hand van de motivering van de litigieuze beschikking, na te gaan of de Commissie ook gebruik had gemaakt van haar beoordelingsbevoegdheid wat de mogelijkheid betreft om daadwerkelijk gebruik te maken van het recht van toegang tot de documenten bij de lidstaten en de Argentijnse autoriteiten.
54 De Commissie daarentegen is van mening, dat zij de uit artikel 190 van het Verdrag voortvloeiende motiveringsplicht heeft vervuld. Zij voert aan dat de grondslag van het derde onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening, betreffende de schending van de motiveringsplicht, onverbrekelijk verbonden is met de grondslag van het tweede onderdeel van hetzelfde middel.
Beoordeling door het Hof
55 Er zij herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat de door artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie inzonderheid arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink's France, C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719, punt 63, en 19 september 2002, Commissie/Spanje, C-113/00, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 47 en 48).
56 Met betrekking tot een verzoek om toegang tot documenten als bedoeld in besluit 94/90 en die bij de Commissie berusten, moet de Commissie, wanneer zij deze toegang weigert, in elk concreet geval aantonen, aan de hand van de informatie waarover zij beschikt, dat de documenten waarvoor toegang wordt gevraagd, werkelijk onder de in bedoeld besluit opgesomde uitzonderingen vallen (zie arrest Nederland en Van der Wal/Commissie, reeds aangehaald, punt 24).
57 In de litigieuze beschikking baseert de Commissie de afwijzing van het verzoek om toegang tot bepaalde documenten op de naleving van de auteursregel zoals vervat in de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode. Aldus verwijst zij uitdrukkelijk naar de auteursregel, geeft zij een gedetailleerde lijst van de gevraagde documenten die bij haar berusten maar waarvan zij niet de auteur is, preciseert zij wie de auteur is van elk van deze documenten, en deelt zij rekwirante mee dat zij zich rechtstreeks tot de auteurs van deze documenten moet wenden om toegang te krijgen tot de daarin opgenomen informatie.
58 In deze omstandigheden heeft het Gerecht niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, waar het in punt 74 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de motivering van de litigieuze beschikking voldoet aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag.
59 Hieruit volgt, dat het derde onderdeel van het tweede middel moet worden afgewezen.
60 Uit een en ander volgt, dat de hogere voorziening moet worden afgewezen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
61 Ingevolge artikel 69, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering, dat volgens artikel 118 van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien Interporc in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Wijst de hogere voorziening af.
2) Verwijst Interporc Im- und Export GmbH in de kosten.