CELEX: 62005CJ0192
Uitkering toegekend door lidstaat aan burger-oorlogsslachtoffers
Voorwaarde van woonplaats in deze lidstaat op datum van indiening van uitkeringsaanvraag
Artikel 18, lid 1, EG

1       Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 18, lid 1, EG.
2       Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen K. Tas‑Hagen en R. A. Tas enerzijds en de Raadskamer WUBO van
de Pensioen‑ en Uitkeringsraad (hierna: „PUR”) anderzijds over de weigering door de PUR van verschillende uitkeringen, waarop
zij aanspraak maken op grond dat zij burger‑oorlogsslachtoffer zijn.

De nationale regeling
3       De nationale regeling is neergelegd in de Wet uitkeringen burger‑oorlogsslachtoffers 1940‑1945 van 10 maart 1984 (
Staatsblad
1984, nr. 94; hierna: „WUBO”).
4       Artikel 2, lid 1, WUBO bepaalt:
„1.      Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder burger‑oorlogsslachtoffer verstaan:
[...]
f.      degene, die in de na-oorlogse jaren in het voormalige Nederlands-Indië als burger lichamelijk of psychisch letsel heeft opgelopen
bij ongeregeldheden die zich nauw aansluitend aan de oorlog tot 27 december 1949 aldaar hebben voorgedaan en die naar aard
en gevolgen vergelijkbaar zijn met de omstandigheden bedoeld onder a, b, c of d, ten gevolge van welk letsel hij blijvend
invalide is geworden of is overleden.”
5       Artikel 3 WUBO bepaalt:
„1.      Deze wet is van toepassing op:
a.      degene, die tijdens de oorlogsjaren 1940‑1945 of in de na-oorlogse jaren, als burger getroffen is door oorlogsgeweld als bedoeld
in artikel 2, eerste lid, en op dat moment Nederlander was [...], mits hij de Nederlandse nationaliteit bezit en op de datum
van de aanvraag [...] hier te lande gevestigd is;
b.      degene, die tijdens de oorlogsjaren 1940‑1945 of in de na-oorlogse jaren, als burger getroffen is door oorlogsgeweld als bedoeld
in artikel 2, eerste lid, en op dat moment als vreemdeling in Nederland gevestigd was, anders dan in opdracht van enige vijandelijke
mogendheid, mits hij de Nederlandse nationaliteit bezit en tot de datum van de aanvraag [...] onafgebroken hier te lande gevestigd
is gebleven;
c.      degene, die tijdens de oorlogsjaren 1940‑1945 of in de na-oorlogse jaren, als burger getroffen is door oorlogsgeweld als bedoeld
in artikel 2, eerste lid, en op dat moment als vreemdeling in het voormalige Nederlands-Indië gevestigd was, anders dan in
opdracht van enige vijandelijke mogendheid, mits hij de Nederlandse nationaliteit bezit en tot de datum van zijn komst naar
Nederland, doch uiterlijk tot 1 april 1964, onafgebroken in het voormalige Nederlands-Indië, in Indonesië of in het voormalige
Nederlands Nieuw-Guinea gevestigd is gebleven en zich aansluitend daaraan in Nederland heeft gevestigd en tot de datum van
de aanvraag [...] onafgebroken hier te lande gevestigd is gebleven; [...]
2.      Indien degene, die voldoet aan de eisen gesteld in het eerste lid, onder b en c, of diens nabestaanden [...] tijdens hun onafgebroken
verblijf in Nederland, of in het voormalige Nederlands-Indië, Indonesië of het voormalige Nederlands Nieuw‑Guinea, de Nederlandse
nationaliteit hebben verkregen, wordt een voortzetting van dat onafgebroken verblijf niet langer vereist, mits diegene of
de nabestaande de Nederlandse nationaliteit behoudt of tot zijn overlijden heeft behouden en zij op de datum van de aanvraag
hier te lande gevestigd zijn.
3.      Indien degene, die voldoet aan de eisen gesteld in het eerste lid onder a, en in het tweede lid [...] zich hier te lande [vestigt]
na de datum van inwerkingtreding van deze wet, vervalt het recht op de voorzieningen van deze wet indien [hij] zich binnen
een periode van vijf jaar weer elders [vestigt].
4.      Onder komst naar Nederland, bedoeld in het eerste lid, onder c, [...] wordt mede verstaan het indienen van een verzoek om
toestemming tot vestiging in Nederland waarop gunstig is beslist.
5.      Onder onafgebroken vestiging, bedoeld in het eerste lid, wordt verstaan vestiging, die niet onderbroken is door verblijf elders
van langere duur dan één jaar.
6.      De Raad kan deze wet tevens van toepassing verklaren op degene die tijdens de oorlogsjaren 1940‑1945 of in de na-oorlogse
jaren, als burger is getroffen door oorlogsgeweld als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of diens nabestaanden die niet voldoen
aan de in het eerste, tweede of derde lid gestelde eisen en ten aanzien van wie het niet toepassen van deze wet een klaarblijkelijke
hardheid zou zijn.”
6       Op grond van de „hardheidsclausule” van artikel 3, lid 6, WUBO kan in bepaalde gevallen worden afgeweken van de eisen met
betrekking tot nationaliteit en territorialiteit, voor zover sprake is van een verbondenheid van het Nederlandse burger‑oorlogsslachtoffer
met de Nederlandse samenleving tijdens de oorlog en ten tijde van de aanvraag. Het in deze toe te passen algemene criterium
is dat het buiten Nederland gevestigd zijn is veroorzaakt door omstandigheden die objectief gezien buiten de directe invloedssfeer
van de betrokkene liggen, met name wanneer sprake is van grenscorrecties of van medische motieven.

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
7       Tas‑Hagen, geboren in 1943 in het voormalige Nederlands-Indië, is in 1954 naar Nederland gekomen. In 1961 heeft zij de Nederlandse
nationaliteit verworven. In 1987 heeft zij zich, nadat zij haar werkzaamheden wegens arbeidsongeschiktheid had moeten beëindigen,
in Spanje gevestigd.
8       In december 1986 heeft Tas‑Hagen, toen zij nog in Nederland woonde, een aanvraag ingediend om toekenning van een periodieke
uitkering en vergoeding van diverse bijzondere voorzieningen krachtens de WUBO. Zij heeft die aanvraag gebaseerd op gezondheidsklachten
die zij heeft overgehouden aan hetgeen haar tijdens de Japanse bezetting en de daarop gevolgde zogenoemde „Bersiap-periode”
in Nederlands-Indië is overkomen.
9       Bij besluit van 5 juni 1989 heeft de PUR de aanvraag afgewezen. Daarbij is in overeenstemming met het advies van een geneeskundig
adviseur overwogen dat Tas‑Hagen geen tot blijvende invaliditeit leidend letsel heeft opgelopen, zodat zij niet kan worden
aangemerkt als burger‑oorlogsslachtoffer in de zin van de WUBO. Tegen dit besluit heeft de belanghebbende geen rechtsmiddelen
aangewend.
10     In 1999 heeft Tas‑Hagen een nieuwe aanvraag ingediend om erkenning als burger‑oorlogsslachtoffer, alsmede toekenning van een
periodieke uitkering en een toeslag voor voorzieningen welke strekken tot verbetering van haar levensomstandigheden.
11     Bij besluit van 29 december 2000 heeft de PUR deze aanvraag afgewezen. Daarbij heeft de PUR, rekening houdend met de per 1 juli
1998 bij de beoordeling van blijvende invaliditeit gehanteerde richtlijnen, op advies van zijn geneeskundig adviseurs Tas‑Hagen
erkend als burger‑oorlogsslachtoffer. Omdat zij ten tijde van haar aanvraag in Spanje woonde, heeft de PUR evenwel geoordeeld
dat niet was voldaan aan de in de WUBO gestelde territorialiteitsvoorwaarde. In dit besluit is voorts overwogen dat er geen
sprake was van dermate bijzondere omstandigheden dat het toepassen van de hardheidsclausule gerechtvaardigd was. Bij besluit
van 28 december 2001 heeft de PUR het bezwaar tegen het besluit van 29 december 2000 ongegrond verklaard.
12     Tas is in 1931 in Nederlands‑Indië geboren. In 1947 is hij naar Nederland gekomen. Van 1951 tot 1971 bezat hij de Indonesische
nationaliteit. In 1971 heeft hij weer de Nederlandse nationaliteit verkregen.
13     In 1983 zijn de werkzaamheden van Tas als ambtenaar bij de gemeente Den Haag beëindigd en is hij volledig arbeidsongeschikt
verklaard op psychische gronden. In 1987 heeft belanghebbende zich in Spanje gevestigd.
14     Hij heeft in april 1999 een aanvraag ingediend om toekenning van onder meer een periodieke uitkering en een toeslag voor voorzieningen
welke strekken tot verbetering van zijn levensomstandigheden krachtens de WUBO. Bij besluit van 28 december 2000 heeft de
PUR deze aanvraag afgewezen. Daarbij is overwogen dat de belanghebbende was erkend als burger‑oorlogsslachtoffer, maar dat
hij niet voldeed aan de in de WUBO gestelde territorialiteitsvoorwaarde, nu hij op de datum van de aanvraag in Spanje woonde.
De PUR heeft eveneens geoordeeld dat geen sprake was van dermate bijzondere omstandigheden dat het toepassen van de hardheidsclausule
gerechtvaardigd was. Bij besluit van 28 december 2001 heeft de PUR het bezwaar van Tas tegen het besluit van 28 december 2000
ongegrond verklaard.
15     Vervolgens hebben Tas‑Hagen en Tas tegen die afwijzende besluiten beroep ingesteld. In rechte voeren zij onder andere aan
dat de in artikel 3 WUBO gestelde eis van woonplaats in Nederland op de datum van aanvraag, in strijd is met de bepalingen
van het EG-Verdrag betreffende het burgerschap van de Unie.
16     Daarop heeft de Centrale Raad van Beroep de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Verzet het gemeenschapsrecht, in het bijzonder artikel 18 EG, zich tegen een nationale regeling volgens welke, in omstandigheden
als die van het hoofdgeding, de toekenning van een uitkering ten behoeve van burger‑oorlogsslachtoffers wordt geweigerd op
de uitsluitende grond dat de belanghebbende, die de nationaliteit van de betrokken lidstaat heeft, bij de indiening van de
aanvraag niet woonachtig is op het grondgebied van deze lidstaat, maar op het grondgebied van een andere lidstaat?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

De toepasselijkheid van artikel 18, lid 1, EG
17     Voor een bruikbaar antwoord op de gestelde vraag moet vooraf worden vastgesteld of een situatie als die in het hoofdgeding
binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht, met name van artikel 18, lid 1, EG, valt.
18     Met betrekking tot de personele werkingssfeer van deze bepaling volstaat de vaststelling dat volgens artikel 17, lid 1, EG
eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, burger van de Unie is. Bovendien verbindt artikel 17, lid 2, aan de
status van burger van de Unie de rechten en plichten die bij het Verdrag zijn vastgesteld, waaronder die genoemd in artikel 18,
lid 1, EG.
19     Als Nederlandse onderdanen hebben Tas‑Hagen en Tas de status van burger van de Unie volgens artikel 17, lid 1, en kunnen zij
zich derhalve eventueel beroepen op de bij die status horende rechten, met name het recht om vrij op het grondgebied van de
lidstaten te reizen en te verblijven, zoals toegekend door artikel 18, lid 1, EG.
20     Wat de materiële werkingssfeer van artikel 18, lid 1, EG betreft, is in de procedure voor het Hof de vraag opgeworpen of deze
bepaling ratione materiae op het hoofdgeding van toepassing is. Volgens de PUR en enkele lidstaten die bij het Hof opmerkingen
hebben ingediend, kan op deze bepaling alleen een beroep worden gedaan wanneer, naast de uitoefening van het recht van vrij
verkeer op zich, in het geschil ook een door het gemeenschapsrecht geregelde materie aan de orde is, zodat het gemeenschapsrecht
op dit geschil ook ratione materiae van toepassing is. Volgens deze uitlegging kunnen Tas‑Hagen en Tas in het onderhavige
geval geen schending van artikel 18, lid 1, EG, stellen, aangezien uitkeringen aan burger‑oorlogsslachtoffers niet binnen
de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen.
21     Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht behoort een uitkering als aan de orde in het hoofdgeding, die tot doel heeft
burger‑oorlogsslachtoffers een vergoeding te verlenen voor de door hen geleden psychische of lichamelijke schade, tot de bevoegdheid
van de lidstaten.
22     De lidstaten moeten bij de uitoefening van deze bevoegdheid evenwel het gemeenschapsrecht eerbiedigen, met name de verdragsbepalingen
met betrekking tot het aan elke burger van de Unie toegekende recht om op het grondgebied van de lidstaten vrij te reizen
en te verblijven.
23     Bovendien staat vast dat het burgerschap van de Unie, neergelegd in artikel 17 EG, niet tot doel heeft, de materiële werkingssfeer
van het Verdrag uit te breiden tot interne situaties die geen enkele aanknoping met het gemeenschapsrecht hebben (arresten
van 5 juni 1997, Uecker en Jacquet, C‑64/96 en C‑65/96, Jurispr. blz. I‑3171, punt 23, en 2 oktober 2003, Garcia Avello, C‑148/02,
Jurispr. blz. I‑11613, punt 26).
24     In casu moet worden vastgesteld dat een situatie als die van verzoekers in het hoofdgeding wordt beheerst door het recht van
de burgers van de Unie om in de lidstaten vrij te reizen en te verblijven.
25     Door zich in Spanje te vestigen, hebben Tas‑Hagen en Tas gebruikgemaakt van het in artikel 18, lid 1, EG aan elke burger van
de Unie toegekende recht om op het grondgebied van een andere lidstaat dan waarvan zij onderdaan zijn, vrij te reizen en te
verblijven.
26     Voorts blijkt duidelijk uit het door de verwijzende rechter aan het Hof overgelegde dossier, dat de afwijzing van de uitkeringsaanvragen
van Tas‑Hagen en Tas voortkomt uit het feit dat Tas‑Hagen en Tas ten tijde van hun aanvragen in Spanje woonden.
27     Aangezien de WUBO voor de in geding zijnde uitkering aan burger‑oorlogsslachtoffers eist dat de aanvragers op de datum van
indiening van de aanvraag in Nederland wonen, moet worden vastgesteld dat in die omstandigheden de uitoefening van het recht
van belanghebbenden om vrij te reizen en te verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij onderdaan zijn, afbreuk
heeft gedaan aan de mogelijkheid om betaling van die uitkering te krijgen.
28     Uit het voorgaande volgt dat, nu de uitoefening door Tas‑Hagen en Tas van een door de communautaire rechtsorde erkend recht,
gevolgen heeft gehad voor hun recht om een uitkering volgens de nationale wettelijke regeling te verkrijgen, deze situatie
niet kan worden aangemerkt als zuiver intern en zonder aanknopingspunt met het gemeenschapsrecht.
29     Derhalve dient te worden onderzocht of artikel 18, lid 1, EG, dat op een situatie als die van het hoofdgeding van toepassing
is, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die eist dat aanvragers van een
uitkering voor burger‑oorlogsslachtoffers op de datum van indiening van hun aanvraag in Nederland wonen.

De woonplaatsvoorwaarde
30     Aangaande de werkingssfeer van artikel 18, lid 1, EG heeft het Hof reeds geoordeeld dat de door het Verdrag toegekende rechten
op het gebied van vrij verkeer hun volle werking niet kunnen ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat ervan kan worden
weerhouden deze rechten uit te oefenen door belemmeringen die bij zijn verblijf in de lidstaat van ontvangst worden opgeworpen
door een regeling van zijn lidstaat van oorsprong die hem benadeelt wegens het feit dat hij deze rechten heeft uitgeoefend
(arrest van 29 april 2004, Pusa, C‑224/02, Jurispr. blz. I‑5763, punt 19).
31     Een nationale wettelijke regeling die bepaalde nationale onderdanen benadeelt, louter omdat zij hun recht om in een andere
lidstaat vrij te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, vormt een beperking van de vrijheden die elke burger van de Unie
op grond van artikel 18, lid 1, EG geniet (arrest van 18 juli 2006, De Cuyper, C‑406/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie,
punt 39).
32     De WUBO is een dergelijke beperking. Door voor de uitkering aan burger‑oorlogsslachtoffers als voorwaarde te stellen dat de
belanghebbenden op de datum van indiening van hun aanvraag in Nederland wonen, kan deze wet het voor Nederlanders in een situatie
als die van verzoekers in het hoofdgeding, minder aantrekkelijk maken om gebruik te maken van hun recht om buiten Nederland
vrij te reizen en te verblijven.
33     Een dergelijke beperking kan uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht slechts gerechtvaardigd zijn, indien zij is gebaseerd
op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen, en evenredig is
aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (arrest De Cuyper, reeds aangehaald, punt 40).
34     Met betrekking tot de eerste voorwaarde, het bestaan van objectieve overwegingen van algemeen belang, blijkt uit de verwijzingsbeslissing
dat de beperking door de WUBO, door middel van de woonplaatsvoorwaarde, van het aantal personen aan wie volgens deze wet uitkering
kan worden verleend, voortkomt uit de wens van de Nederlandse wetgever, de plicht tot solidariteit ten aanzien van burger‑oorlogsslachtoffers
te beperken tot diegenen die tijdens en na de oorlog een band met het Nederlandse volk hebben gehad. De woonplaatsvoorwaarde
is dus een uiting van de mate van hun verbondenheid met deze samenleving.
35     Deze doelstelling van solidariteit kan inderdaad een objectieve overweging van algemeen belang zijn. Noodzakelijk is dan wel
dat het in punt 33 van dit arrest genoemde evenredigheidsvereiste wordt geëerbiedigd. Uit de rechtspraak volgt dat een maatregel
evenredig is wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken, en niet verder gaat dan noodzakelijk is om
dat doel te bereiken (arrest De Cuyper, reeds aangehaald, punt 42).
36     Ten aanzien van niet door het communautaire recht geregelde uitkeringen hebben de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid
voor de vaststelling van criteria ter beoordeling van de vraag of van voldoende aanknoping sprake is, mits zij de door het
gemeenschapsrecht gestelde grenzen eerbiedigen.
37     Een woonplaatsvoorwaarde als de onderhavige kan echter niet worden gekwalificeerd als een geschikt middel om het nagestreefde
doel te bereiken.
38     Zoals de advocaat-generaal in de punten 67 en 68 van haar conclusie heeft opgemerkt, kan een criterium waarvoor een woonplaatsvoorwaarde
nodig is, niet worden geacht voldoende uiting te geven aan de verbondenheid van de aanvragers met de lidstaat die de uitkering
toekent, wanneer dit criterium, zoals het onderhavige, uiteenlopende resultaten kan opleveren voor in het buitenland wonende
personen die in de lidstaat die de betrokken uitkering toekent, over de gehele linie in gelijke mate geïntegreerd zijn.
39     Derhalve is een woonplaatscriterium zoals het in het hoofdgeding gehanteerde, dat uitsluitend gekoppeld is aan de datum van
indiening van de uitkeringsaanvraag, niet een voldoende indicatief criterium voor de mate van verbondenheid van de aanvrager
met de samenleving die hem aldus blijk geeft van haar solidariteit. Uit hetgeen zojuist is uiteengezet blijkt dat deze woonplaatsvoorwaarde
geen recht doet aan het in de punten 33 en 35 van dit arrest genoemde evenredigheidsbeginsel.
40     Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 18, lid 1, EG, aldus moet worden uitgelegd
dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die de toekenning van een uitkering ten behoeve van burger‑oorlogsslachtoffers
aan een van zijn onderdanen weigert op de uitsluitende grond dat de belanghebbende op de datum van indiening van de aanvraag
niet woont op het grondgebied van deze staat, maar op het grondgebied van een andere lidstaat.

Kosten
41     Ten aanzien van partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:
Artikel 18, lid 1, EG moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die de toekenning
van een uitkering ten behoeve van burger‑oorlogsslachtoffers aan een van zijn onderdanen weigert op de uitsluitende grond
dat de belanghebbende op de datum van indiening van de aanvraag niet woont op het grondgebied van deze staat, maar op het
grondgebied van een andere lidstaat.
ondertekeningen
*
Procestaal: Nederlands.