CELEX: 61989CJ0174
Agricultura
Ayuda a la mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería
Pérdida de la fianza de licitación
Violación de los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato

Mediante resolución de 20 de abril de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de mayo siguiente, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la validez y, subsidiariamente, la inaplicabilidad al asunto principal por motivos de equidad del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento (CEE) n
o
1932/81 de la Comisión, de 13 de julio de 1981, relativo a la concesión de una ayuda a la mantequilla y a la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios (
DO L 191, p. 6
; EE 03/22, p. 132).
Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Firma Hoche (en lo sucesivo, «Hoche») y el Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (en lo sucesivo, «BALM») a propósito de la devolución de la fianza de licitación que había prestado Hoche y cuya pérdida había declarado el BALM con arreglo a la letra c) del apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento n
o
1932/81.
La finalidad de este Reglamento es la de facilitar la salida de mantequilla de mercado mediante la concesión de una ayuda cuyo importe se fija conforme a un procedimiento de licitación al que sólo tienen acceso las empresas que emplean la mantequilla directamente para fabricar productos de pastelería, helados u otros productos similares, o transforman la mantequilla de mercado en mantequilla concentrada destinada a ser empleada en la fabricación de dichos productos. En este último caso, el cumplimiento del requisito de transformación de la mantequilla en mantequilla concentrada se garantiza mediante una fianza de transformación. La prestación de esta fianza libera, para las cantidades a las que afecta, la fianza de licitación que el licitador haya tenido que prestar para participar en la licitación. A tenor de la letra c) del apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento n
o
1932/81, por el contrario, la fianza de licitación se perderá, salvo caso de fuerza mayor, para la cantidad para la cual el licitador no haya constituido en los plazos establecidos la fianza de transformación.
De los autos del asunto principal se deduce que Hoche, que produce mantequilla derretida, participó en marzo, abril y mayo de 1985 en las licitaciones particulares n
os
76 a 81 organizadas con arreglo al Reglamento n
o
1932/81 y fue declarada adjudicataria de 1672 toneladas de mantequilla de mercado que se comprometió a transformar en mantequilla concentrada y para las que prestó la correspondiente fianza de licitación.
Por razones de política de mercado dirigidas a provocar una disminución de las existencias de mantequilla de intervención, el 21 de mayo de 1985, la Comisión rebajó el precio mínimo de venta de la mantequilla de intervención de 1,15 a 1,05 ECU y elevó los costes de transformación de la fusión de 0,14 a 0,16 ECU. Esta intervención produjo una considerable diferencia de precios entre la mantequilla de mercado y la mantequilla de intervención, en la medida en que, aun teniendo en cuenta la ayuda otorgada para la transformación de la mantequilla de mercado, ésta era un 10,65 % más cara que la mantequilla de intervención.
A causa de esta diferencia de precio entre la mantequilla de mercado y la de intervención ya no era rentable transformar la mantequilla de mercado en mantequilla concentrada. En tales circunstancias, Hoche decidió no cumplir su obligación de transformar mantequilla de mercado, contraída en las licitaciones n
os
76 a 81, y se abasteció de mantequilla de intervención. Almacenó las cantidades de mantequilla de mercado por las que había sido declarada adjudicatária y no prestó la fianza de transformación para estas cantidades.
El 20 de septiembre de 1985 la Comisión adoptó el Reglamento (CEE) n
o
2661/85, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n
o
262/79 y n
o
1932/81 en lo relativo a la mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios (
DO L 252, p. 13
; EE 03/38, p. 6). Este Reglamento, con el fin de incitar a los operadores a comprar mantequilla de intervención para favorecer la salida de las existencias, prevé que los adjudicatarios de las licitaciones n
os
76 a 81 podrán ser liberados de sus obligaciones, asumidas con arreglo al Reglamento n
o
1932/81, siempre que aún no haya expirado el plazo de transformación, a condición de que, con arreglo al Reglamento (CEE) n
o
262/79 de la Comisión, de 12 de febrero de 1979, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios (
DO L 41, p. 1
; EE 03/15, p. 141), hayan sido declarados adjudicatarios de una cantidad de mantequilla superior en un 25 % a la cantidad para la cual solicitan ser liberados de los compromisos adquiridos con arreglo al Reglamento n
o
1932/81.
Después de entrar en vigor el 21 de septiembre de 1985 el Reglamento n
o
2661/85, Hoche hizo uso de la posibilidad que ofrecía este Reglamento de sustituir el compromiso de transformación de mantequilla de mercado por una oferta de compra de mantequilla de intervención para una parte de la cantidad de mantequilla que estaba obligada a transformar con arreglo al Reglamento n
o
1932/81.
En cambio, para la parte de mantequilla de mercado respecto a la cual Hoche no había prestado fianza de transformación y que tampoco había sido liberada de sus obligaciones con arreglo al Reglamento n
o
1932/81, por no haber aprovechado la posibilidad de conversión prevista por el Reglamento n
o
2661/85, el BALM declaró perdida la fianza de licitación conforme al apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81. Hoche interpuso entonces un recurso ante el Verwaltungsgericht Frankfurt Main en el que solicitaba la devolución de esta fianza.
En los fundamentos de Derecho de su resolución, el órgano jurisdiccional nacional indicó que la decisión del BALM de declarar la pérdida de la fianza de licitación se ajustaba al apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento n
o
1932/81 y que, por tanto, en circunstancias normales, no dudaría en desestimar el recurso interpuesto por Hoche. No obstante, según el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, en el asunto principal se había creado una situación especial por el hecho de haber adoptado la Comisión el Reglamento n
o
2661/85. Efectivamente, el órgano jurisdiccional nacional opinaba que, en las condiciones establecidas por este último Reglamento, la pérdida de la fianza de licitación con arreglo al apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81 constituía para Hoche una violación de los principios de proporcionalidad e igualdad de trato, de modo que cabía preguntarse por la validez o al menos por la aplicabilidad al asunto principal de esta disposición del Reglamento n
o
1932/81.
En este contexto el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main resolvió suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado con carácter prejudicial sobre las cuestiones siguientes :
a)
«¿Es inválido el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento (CEE) n
o
1932/81 de la Comisión, de 13 de julio de 1981, porque no excluye la pérdida de la fianza de licitación en el caso de una empresa que fue declarada adjudicatária en 1985 en el marco de las licitaciones particulares n
os
76 a 81, pero que no prestó la fianza de transformación y, en su lugar, compró y transformó legalmente mantequilla de intervención conforme al Reglamento (CEE) n
o
262/79 de la Comisión, de 12 de febrero de 1979, en la cantidad adjudicada y antes de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) n
o
2661/85 de la Comisión, de 20 de septiembre de 1985?
Si la respuesta es negativa:
b)
¿Queda en suspenso, en este caso particular, la aplicación del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento (CEE) n
o
1932/81 si se dan las condiciones descritas en la cuestión a)?»
Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la primera cuestión
El órgano jurisdiccional remitente planteó esta cuestión porque tenía dudas sobre la legalidad, en las circunstancias que se daban en el asunto principal, del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81, a causa de una posible violación de los principios de proporcionalidad e igualdad de trato.
A este respecto, el órgano jurisdiccional nacional consideró que en el asunto principal se había violado el principio de proporcionalidad. En efecto, el objetivo que persigue la pérdida de la fianza de licitación, es decir, garantizar la transformación de la mantequilla de mercado en mantequilla concentrada destinada a la fabricación de productos alimenticios, ya no existía en el momento en que el BALM declaró la pérdida de la fianza de licitación constituida por Hoche. Por el contrario, el Reglamento n
o
2661/85 confirma que, desde la disminución del precio mínimo de venta de la mantequilla de intervención decidida el 21 de mayo de 1985, la Comisión no daba ya importancia a la transformación de mantequilla de mercado, sino que intentaba reorientar la demanda hacia el consumo de mantequilla de intervención. Ahora bien, Hoche se atuvo a este objetivo al abastecerse de mantequilla de intervención antes de la entrada en vigor del Reglamento n
o
2661/85, de manera que no estaba justificada la pérdida de la fianza de licitación que le fue impuesta.
Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente consideró que se había vulnerado el principio de igualdad de trato en el asunto principal, por cuanto el Reglamento n
o
2661/85 no se aplica del mismo modo a todos los adjudicatarios de las licitaciones n
os
76 a 81. En efecto, las empresas competidoras de Hoche que aún no habían comprado mantequilla de intervención cuando entró en vigor este Reglamento se habían aprovechado plenamente de la posibilidad de conversión prevista por éste y, por consiguiente, no tuvieron que sufrir la pérdida de la fianza de licitación, mientras que Hoche, que ya se había abastecido de mantequilla de intervención antes de entrar en vigor el Reglamento n
o
2661/85, sí la perdió.
Para responder a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, procede recordar en primer lugar que el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81 dispone que:
«salvo caso de fuerza mayor, la fianza de licitación se perderá para la cantidad para la cual el licitador:
a)
haya retirado la oferta después del cierre del plazo para la presentación de ofertas contemplado en los apartados 2 y 3 del artículo 4,
o
b)
cuando se trate de mantequilla:
no haya efectuado la transformación, en los plazos establecidos, de la mantequilla en productos contemplados en la letra a) del apartado 1 del artículo 2;
c)
cuando se trate de mantequilla concentrada:
no haya constituido, en los plazos establecidos, la fianza de transformación contemplada en el apartado 2 del artículo 7.»
Del análisis de este texto se deduce que está disposición prevé de manera exhaustiva los motivos que justifican la pérdida de la fianza de licitación constituida en el marco de los procedimientos de licitación relativos a la concesión de una ayuda a la mantequilla y a la mantequilla concentrada.
A continuación hay que señalar que la situación contemplada en el asunto principal corresponde a los motivos de pérdida de la fianza que figuran en la letra c) del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81. Efectivamente, no se ha negado ante el órgano jurisdiccional remitente que Hoche no había prestado la fianza de transformación para las cantidades de mantequilla adquiridas en las licitaciones n
os
76 a 81, dado que por motivos económicos había renunciado transformar en mantequilla concentrada la mantequilla de mercado que se le había adjudicado. En estas circunstancias, la decisión adoptada por el BALM de declarar la pérdida de la fianza de licitación prestada por Hoche no es sino la consecuencia jurídica del comportamiento de esta empresa con respecto a la letra c) del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81.
Por otra parte, esta consecuencia jurídica sólo podría ser contraria al principio de proporcionalidad si el medio aplicado, en este caso la obligación de prestar fianza, no fuera apto para conseguir el objetivo perseguido o fuera más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo (véase, por ejemplo, la sentencia de 18 de noviembre de 1987, Maizena,
137/85, Rec. 1987, p. 4587, apartado 15
).
Ahora bien, del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81 se desprende que los objetivos de la prestación de la fianza son, por un lado, garantizar que las empresas que participan en un procedimiento de licitación no hagan una oferta ficticia que pueda falsear la base de cálculo de la ayuda y, por otro, velar por que los operadores empleen la mantequilla de mercado en los plazos establecidos, con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento n
o
1932/81. En los casos en que la mantequilla de mercado no sea utilizada directamente para la fabricación de productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios, sino sea transformada en mantequilla concentrada para ser empleada en la fabricación de los productos a que se refiere el Reglamento n
o
1932/81, éste establece la obligación de constituir una fianza de transformación para asegurar la utilización de la mantequilla concentrada, con arreglo a las disposiciones de este Reglamento. A tenor de la letra c) del apartado 2 de su artículo 12, la fianza de licitación se devolverá inmediatamente para las cantidades de mantequilla concentrada para las cuales haya sido constituida la fianza de transformación.
La pérdida de la fianza de licitación, que forma parte integrante de un régimen por el que el operador económico optó voluntariamente y en su propio interés, no puede considerarse desproporcionada si se hace realidad el riesgo para el que se constituyó, puesto que de los autos del asunto principal resulta que Hoche no cumplió con su obligación de transformar mantequilla concentrada en mantequilla de mercado, que había adquirido en las licitaciones n
os
76 a 81, y de prestar la fianza de transformación para estas cantidades de mantequilla.
Por otra parte, el propio órgano jurisdiccional nacional declaró en los fundamentos de su resolución de remisión que, en circunstancias normales, no dudaría en desestimar el recurso interpuesto por Hoche. Según este órgano jurisdiccional, la situación especial que, en el asunto principal, le llevó a considerar que la pérdida de la fianza de licitación era contraría al principio de proporcionalidad fue suscitada únicamente por la adopción del Reglamento n
o
2661/85.
Sin embargo, procede señalar a este respecto que la validez de una disposición de una normativa general, como el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81, no puede depender de la adopción ulterior de un Reglamento especial, como el citado Reglamento n
o
2661/85, que establece una excepción al régimen general para determinadas situaciones expresamente contempladas en él.
Consideraciones del mismo tipo permiten disipar las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre una posible vulneración del principio de igualdad de trato en el asunto principal.
Con arreglo a reiterada jurisprudencia este principio sólo se viola si se tratan situaciones semejantes de modo diferente o si se tratan situaciones diferentes de modo semejante, a no ser que la diferencia de trato esté objetivamente justificada (véase, por ejemplo, la sentencia de 13 de diciembre de 1984, Sermide,
106/83, Rec. 1984, p. 4209, apartado 28
).
Sin embargo, no se discute que el citado Reglamento n
o
1932/81 trate de igual modo a todos los adjudicatarios que se encuentran en una situación comparable, en particular por lo que respecta a la pérdida de la fianza de licitación. En tales circunstancias, esta pérdida no puede considerarse discriminatoria.
Por consiguiente, una posible violación del principio de igualdad de trato en un caso como el del asunto principal sólo podría ser consecuencia de la entrada en vigor del citado Reglamento n
o
2661/85.
Ahora bien, procede recordar a este respecto (véase apartado 23
supra)
que una disposición general sólo puede ser invalidada por la adopción posterior de una disposición especial derogatoria.
Del conjunto de las consideraciones precedentes se deduce que el examen de la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento n
o
1932/81, por no excluir la pérdida de la fianza de licitación en el caso de una empresa que, en 1985, en las licitaciones particulares n
os
76 a 81 fue declarada adjudicatária, pero que no prestó la fianza de transformación y, en su lugar, compró y transformó legalmente, por la cuantía adjudicada y antes de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) n
o
2661/85 de la Comisión, mantequilla de intervención conforme al Reglamento n
o
262/79.
Sobre la segunda cuestión
En los fundamentos de Derecho de su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional indicó que no consideraba satisfactorio que el apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento n
o
1932/81 fuera declarado inválido. Por este motivo, y por si la respuesta a la primera cuestión fuera negativa, planteó una segunda cuestión con el fin de saber si se puede suspender en un caso especial por motivos de equidad la aplicación del apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento n
o
1932/81.
Para responder a esta cuestión debemos recordar, en primer lugar, que este Tribunal de Justicia ya ha negado la existencia en Derecho comunitario de un principio general de falta de equidad objetiva. Efectivamente, este Tribunal de Justicia ha declarado que no existe fundamento jurídico en Derecho comunitario que permita la exención, por razones de equidad, de los gravámenes que este Derecho establece (sentencia de 28 de junio de 1977, Balkan Import-Export,
118/76, Rec. 1977, p. 1177, apartados 8 y 10
). Además, este Tribunal de Justicia ha manifestado que en el Derecho comunitario no existía ningún principio general según el cual una norma vigente de Derecho comunitario no puede ser aplicada por una autoridad nacional cuando implique para el interesado un rigor que el legislador comunitario habría intentado evitar de modo manifiesto si hubiera considerado tal caso en el momento de dictar la norma (sentencia de 14 de noviembre de 1985, Neumann,
299/84, Rec. 1985, p. 3663, apartado 33
).
En la medida en que las dudas del órgano jurisdiccional nacional sobre la aplicabilidad en el asunto principal del apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento n
o
1932/81 derivan de la adopción del citado Reglamento n
o
2661/85, procede declarar a continuación que, por consideraciones semejantes a las que se han formulado al examinar la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, la aplicabilidad a un caso particular de una disposición general como el apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento n
o
1932/81 no puede depender de la ulterior adopción de una norma particular que establece una excepción, como es el citado Reglamento n
o
2661/85.
Por lo demás, es importante destacar que el sistema de licitaciones que se cuestiona en el asunto principal no tiene por objeto garantizar a los licitadores el mantenimiento de la ventaja de la que han disfrutado en un momento dado. Por el contrario, la Comisión, que tenía el deber de gestionar de modo eficaz las existencias de mantequilla, debía adaptar su política a las condiciones fluctuantes de la situación del mercado (véase, en último término, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros contra Comisión,
C-350/88, Rec. 1990, p. I-395, apartados 26 y 32 a 34
).
De ello resulta que, al participar voluntariamente y por propio interés en licitaciones como las que contempla el asunto principal, los operadores deben soportar los riesgos inherentes a la operación de que se trata, mientras la Comisión no modifique de modo imprevisible y arbitrario la situación económica o la normativa en vigor.
Ahora bien, esto no pudo ser así en el asunto principal. En efecto, por un lado, habida cuenta del aumento de las existencias de mantequilla de intervención, la Comisión pudo considerar legítimamente, dentro de la facultad de apreciación que se le debe reconocer como responsable de la gestión de las existencias de mantequilla, que la demanda debía ser reorientada mediante una disminución del precio mínimo de venta de la mantequilla de intervención. Por otro lado, Hoche, como operador económico prudente, podía prever esta baja, puesto que a principios de 1985 la Comisión había hecho propuestas, publicadas en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas,
dirigidas a disminuir sensiblemente el precio de la mantequilla de intervención para la campaña 1985/1986.
En estas circunstancias, procede responder a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente que la aplicación del apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento n
o
1932/81 no puede suspenderse en un caso particular por motivos de equidad.
Costas
Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, mediante resolución de 20 de abril de 1989, decide declarar que:

1)
El examen de la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento (CEE) n
o
1932/81 de la Comisión, de 13 de julio de 1981, relativo a la concesión de una ayuda a la mantequilla y a la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios, por no excluir la pérdida de la fianza de licitación en el caso de una empresa que, en 1985, en las licitaciones particulares n
os
76 a 81 fue declarada adjudicataria, pero que no prestó la fianza de transformación y, en su lugar, compró y transformó legalmente, por la cuantía adjudicada y antes de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) n
o
2661/85 de la Comisión, de 20 de septiembre de 1985, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n
o
262/79 y n
o
1932/81 en lo relativo a la mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios, mantequilla de intervención, conforme al Reglamento (CEE) n
o
262/79 de la Comisión, de 12 de febrero de 1979, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios.

2)
La aplicación del apartado 1 del artículo 12 del citado Reglamento (CEE) n
o
1932/81 no puede suspenderse en un caso particular por motivos de equidad.

Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de junio de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Segunda
F. A. Schockweiler
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.