CELEX: 62004CJ0434
Vrij verkeer van goederen
Artikelen 28 EG en 30 EG
Nationale regeling die invoer van niet-gedenatureerde ethylalcohol met alcoholgehalte van meer dan 80 % verbiedt behoudens voorafgaande vergunning
Maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperking
Rechtvaardiging uit hoofde van bescherming van volksgezondheid en openbare orde

1       Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 28 EG en 30 EG. De vraag is gerezen in een
strafzaak tegen Ahokainen en Leppik wegens het in Finland binnensmokkelen van ethylalcohol.

Het rechtskader
2       Ingevolge artikel 1 van wet nr. 1143/1994 betreffende alcohol [alkoholilaki (1143/1994); hierna: „alcoholwet”] is het doel
van deze wet de alcoholconsumptie aldus te sturen dat schadelijke gevolgen voor de gezondheid en voor de maatschappij door
alcoholhoudende stoffen, worden voorkomen.
3       Ingevolge artikel 3, lid 2, van de alcoholwet, zoals gewijzigd bij wet nr. 1/2001, wordt onder „alcoholhoudende drank” verstaan:
elke voor consumptie bestemde drank waarvan het gehalte aan ethylalcohol lager is dan of gelijk aan 80 volumeprocent.
4       Ingevolge de alcoholwet wordt wijngeest, die niet als een consumeerbare alcoholhoudende drank wordt aangemerkt, gedefinieerd
als niet-gedenatureerde ethylalcohol of een niet-gedenatureerde oplossing van ethylalcohol in water met een ethylalcohol-volumepercentage
van meer dan 80 %.
5       Deze regeling bepaalt met name dat het gebruik, de productie en de invoer van wijngeest zijn voorbehouden aan de houders van
een daartoe verleende vergunning.
6       Artikel 8 van de alcoholwet regelt de commerciële invoer van alcoholhoudende drank en wijngeest, alsmede de invoervergunning
voor ethylalcohol. Volgens lid 1 van dit artikel mag alcoholhoudende drank voor eigen gebruik, alsook voor commerciële doeleinden,
worden ingevoerd zonder dat hiervoor een speciale invoervergunning is vereist. Volgens artikel 8, lid 2, eerste alinea, mag
een handelaar die in het bezit is van een door Tuotevalvontakeskus (nationaal agentschap voor productcontroles) verleende
invoervergunning, wijngeest invoeren. Volgens artikel 8, lid 2, tweede alinea, mag wijngeest voor eigen gebruik worden ingevoerd
door particulieren aan wie door dit controleorgaan een vergunning is verleend overeenkomstig artikel 17 van de wet, nadat
zij zich bij dit orgaan als importeur hebben aangemeld.
7       Voor de afgifte van een vergunning voor gebruik van wijngeest moet de aanvrager aantonen dat hij een gerechtvaardigd belang
heeft (artikel 17, lid 3, alcoholwet).
8       Overeenkomstig artikel 82 van de wet betreffende alcohol nr. 459/1968 – die, behoudens de sanctiebepalingen, is vervangen
door de alcoholwet –, is eenieder die alcoholhoudende drank of ethylalcohol wederrechtelijk invoert of uitvoert, dan wel wederrechtelijk
poogt in te voeren of uit te voeren, strafbaar wegens smokkel van alcoholhoudende stoffen.

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
9       Bij een douanecontrole op 1 augustus 2002 werd in een vrachtauto uit Duitsland 9 492 liter wijngeest (ethylalcohol met een
alcoholgehalte van 96,4-96,5 volumeprocent) aangetroffen in literflessen. Gelet op de wijze van verpakking en de gegeven uitleg
was het product waarschijnlijk bestemd voor consumptie in de vorm van verdunde alcoholhoudende drank. Volgens de vrachtbrief
had deze vrachtauto geladen moeten zijn met 32 pallets sesamolie.
10     Ahokainen en Leppik zijn door de Raaseporin käräjäoikeus (Gerecht van eerste aanleg te Raasepori) veroordeeld tot gevangenisstraffen
wegens smokkel van alcoholhoudende stoffen. Deze rechterlijke instantie heeft tevens inbeslagname van de ethylalcohol ten
behoeve van de staat gelast.
11     De Helsingin hovioikeus (Hof van beroep te Helsinki) heeft dit vonnis bevestigd.
12     In de hogere voorziening van Ahokainen en Leppik tegen de beslissing van de beroepsrechter heeft de Korkein oikeus (hoogste
rechterlijke instantie) zich in het bijzonder afgevraagd of het Finse vergunningenstelsel op het gebied van wijngeest moest
worden aangemerkt als een stelsel met gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in de zin van artikel 28 EG, en of het
wellicht, gezien zijn onderwerp, uit hoofde van artikel 30 EG geoorloofd kon worden geacht.
13     Van oordeel dat uitlegging van de relevante bepalingen van het EG-Verdrag noodzakelijk was, heeft de Korkein oikeus de behandeling
van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)       Moet artikel 28 EG aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke
slechts degene die beschikt over een vergunning, niet-gedenatureerde ethylalcohol met een alcohol-volumegehalte van 80 % of
meer (wijngeest) mag invoeren?
2)      Zo ja, moet worden aangenomen dat artikel 30 EG het vergunningstelsel toestaat?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen
14     Met zijn prejudiciële vragen, die gezamenlijk dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen
of de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen in de weg staan aan een voorwaarde van voorafgaande vergunning
voor de invoer van wijngeest, zoals die is vervat in de alcoholwet.
15     Teneinde de verwijzende rechter een bruikbaar antwoord te verschaffen, zij eraan herinnerd dat richtlijn 92/12/EEG van de
Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan
en de controles daarop (PB L 76, blz. 1), die erop gericht is de douanerechtelijke en fiscale regeling te bepalen welke van
toepassing is op deze producten – waaronder alcohol –, niet specifiek de in artikel 30 EG bedoelde aspecten van het algemeen
belang beoogt te beschermen, zodat de lidstaten met eerbiediging van het Verdrag bevoegd blijven om de maatregelen te treffen
die nodig zijn om die aspecten te beschermen (zie, mutatis mutandis, arrest van 15 juni 1999, Heinonen, C‑394/97, Jurispr.
blz. I‑3599, punt 29).
16     Derhalve moet worden onderzocht of sprake is van een beperking in de zin van artikel 28 EG, en zo ja, of deze gerechtvaardigd
kan zijn op grond van artikel 30 EG.

Beperking in de zin van artikel 28 EG
Argumenten van partijen
17     Voor de Virallinen Syyttäjä (Openbaar Ministerie) en voor de Finse en de Portugese regering is wetgeving van een lidstaat
op grond waarvan de invoer van wijngeest vergunningplichtig is, niet in strijd met artikel 28 EG. De Zweedse regering en de
Commissie van de Europese Gemeenschappen betogen daarentegen dat de verplichting om aan de lidstaat van invoer voorafgaand
aan de invoer van de betrokken goederen een vergunning te vragen, een door artikel 28 EG verboden maatregel is, ook als deze
vergunning slechts een formaliteit is en automatisch wordt afgegeven.
Beoordeling door het Hof
18     Elke handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel, al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel
kan belemmeren, moet worden beschouwd als een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve
beperkingen (zie met name arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5; 19 juni 2003, Commissie/Italië,
C‑420/01, Jurispr. blz. I‑6445, punt 25, en 26 mei 2005, Burmanjer e.a., C‑20/03, Jurispr. blz. I‑4133, punt 23). Zelfs regelingen
die zonder onderscheid op nationale en op ingevoerde producten van toepassing zijn, en waarvan de toepassing op ingevoerde
producten het verkoopvolume van die producten kan verminderen, vormen in beginsel door artikel 28 EG verboden maatregelen
van gelijke werking (zie met name arrest van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, ook genaamd „Cassis de Dijon”, 120/78, Jurispr.
blz. 649).
19     Het Hof heeft echter gepreciseerd dat nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden,
de handel tussen de lidstaten niet al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kunnen belemmeren in de zin van de
reeds aangehaalde Dassonville-rechtspraak, mits die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale
grondgebied activiteiten ontplooien, en mits zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van
nationale producten als op die van producten uit andere lidstaten (zie in die zin arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard,
C‑267/91 en C‑268/91, Jurispr. blz. I‑6097, punt 16).
20     Met betrekking tot meer specifiek de kwalificatie van een voorafgaande invoervergunning in het licht van de verdragsbepalingen
heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijk stelsel in beginsel in strijd is met artikel 28 EG, aangezien deze bepaling zich
verzet tegen de toepassing, in de intracommunautaire betrekkingen, van nationale wetgeving waarbij, zij het ook zuiver formeel,
het vereiste van invoervergunningen of enig soortgelijk middel zou worden gehandhaafd (arresten van 8 februari 1983, Commissie/Verenigd
Koninkrijk, „UHT-melk”, 124/81, Jurispr. blz. 203, punt 9, en 5 juli 1990, Commissie/België, C‑304/88, Jurispr. blz. I‑2801,
punt 9; zie tevens arrest van 26 mei 2005, Commissie/Frankrijk, C‑212/03, Jurispr. blz. I‑4213, punt 16, en arrest van het
EVA Hof van 16 december 1994, Restamark, E-1/94, EFTA Court Report blz. 15, punten 49 en 50).
21     Het opleggen van invoerformaliteiten, zoals in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen waarbij een stelsel van
voorafgaande vergunning is ingevoerd, belemmert inderdaad de intracommunautaire handel en de toegang tot de markt van goederen
die rechtmatig in andere lidstaten zijn vervaardigd en in de handel gebracht. De belemmering is des te groter wanneer die
producten door het stelsel met extra kosten worden belast (zie met name arrest van 23 oktober 1997, Franzén, C‑189/95, Jurispr.
blz. I‑5909, punt 71). In dergelijke omstandigheden gaat het niet om een „eenvoudig” aan banden leggen of verbieden van bepaalde
verkoopmodaliteiten.
22     Een voorwaarde inzake voorafgaande vergunning zoals aan de orde in het hoofdgeding moet derhalve worden aangemerkt als een
binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG vallende belemmering van de handel tussen de lidstaten.

Rechtvaardigingsgronden in de zin van artikel 30 EG
23     Een dergelijke belemmering kan evenwel gerechtvaardigd zijn om redenen, genoemd in artikel 30 EG.
Argumenten van partijen
24     De Virallinen syyttäjä en de Finse regering merken op dat de alcoholconsumptie, in het bijzonder onder jongeren, niet alleen
de voornaamste risicofactor voor de volksgezondheid in Finland is, maar tevens de oorzaak van verstoringen van de openbare
orde en veiligheid, en nauw verbonden is met crimineel gedrag en het vóórkomen van ongelukken.
25     Met betrekking tot de evenredigheid betogen zij dat de in geding zijnde regeling geschikt en noodzakelijk is voor het bereiken
van het ermee beoogde doel, daar het verbod van alcohol van meer dan 80 volumeprocent zich beperkt tot privégebruik, en het
stelsel van voorafgaande vergunning beoogt de risico’s van een dergelijk gebruik, in het bijzonder schadelijk voor jongeren,
tegen te gaan. Voor jongeren is een bijzonder krachtig alcoholproduct met een zeer lage prijs, zoals wijngeest, een aantrekkelijk
product. In elk geval belet dit stelsel niet dat iemand die een vergunning heeft gekregen, in andere lidstaten vervaardigde
en voor de in de wet genoemde gebruiksvormen bestemde wijngeest invoert.
26     De Commissie acht de betrokken maatregelen onevenredig met het nagestreefde doel. Zij merkt met name op dat voor het bereiken
van de legitieme doelstellingen van de lidstaat over het algemeen invoercertificaten voldoende zijn.
27     Met de overweging dat wijngeest is uitgesloten van de Finse markt voor privé-gebruik, vraagt de Commissie zich bovendien af
in hoeverre een stelsel van voorafgaande vergunning met betrekking tot het gebruik en de invoer voor commerciële doeleinden,
rechtstreeks het doel van bescherming van de volksgezondheid en de openbare orde kan dienen.
Beoordeling door het Hof
28     Het staat vast dat een regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die als doel heeft om het alcoholgebruik te sturen ter
voorkoming van schadelijke gevolgen voor de gezondheid van mensen en voor de maatschappij door alcoholhoudende substanties,
en die derhalve alcoholmisbruik probeert tegen te gaan, onder de in artikel 30 EG erkende aandachtsgebieden van volksgezondheid
en openbare orde valt.
29     Wil echter een belemmering als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde stelsel van voorafgaande invoervergunning gerechtvaardigd
zijn uit hoofde van de volksgezondheid of de openbare orde, is het nodig dat de maatregel evenredig is aan het te bereiken
doel en geen middel tot willekeurige discriminatie vormt, noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten.
30     Wat de risico’s van discriminatie en beperking betreft, is in de stukken geen reden te vinden om aan te nemen dat van de door
de Finse autoriteiten aangevoerde redenen van volksgezondheid en openbare orde oneigenlijk gebruik is gemaakt teneinde goederen
van oorsprong uit andere lidstaten te discrimineren of bepaalde nationale producties indirect te beschermen (arresten van
14 december 1979, Henn en Darby, 34/79, Jurispr. blz. 3795, punt 21, en 25 juli 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior en
Publivía, C‑1/90 en C‑176/90, Jurispr. blz. I‑4151, punt 20).
31     Wat de vraag betreft of de maatregel evenredig is, daar het om een uitzondering op het beginsel van het vrije verkeer van
goederen gaat, is het aan de nationale autoriteiten om het bewijs te leveren dat hun regeling voldoet aan het evenredigheidsbeginsel
en dus noodzakelijk is ter verwezenlijking van het gestelde doel, in casu de bescherming van de volksgezondheid en de openbare
orde, en dat dit doel niet zou kunnen worden bereikt door verbodsbepalingen of beperkingen die minder ver gaan of die de intracommunautaire
handel minder beperken (zie in die zin arrest van 14 juli 1994, Van der Veldt, C‑17/93, Jurispr. blz. I‑3537, punt 15, en
arrest Franzén, reeds aangehaald, punten 75 en 76).
32     Zoals de Virallinen syyttäjä en de Finse regering hebben benadrukt, beschikken de lidstaten echter over enige beoordelingsvrijheid
om, naargelang van de specifieke sociale context en het belang dat zij hechten aan een naar gemeenschapsrecht wettig doel,
zoals de preventie van alcoholmisbruik en de strijd tegen de verschillende vormen van met alcoholgebruik verband houdende
criminaliteit, te bepalen met welke maatregelen concrete resultaten kunnen worden bereikt (zie met name arrest Heinonen, reeds
aangehaald, punt 43).
33     Zoals de Zweedse regering heeft opgemerkt, nemen onder de goederen en belangen die door artikel 30 van het Verdrag worden
beschermd, de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats in. Het staat aan de lidstaten om met eerbiediging van
het gemeenschapsrecht en in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, te beslissen op welk niveau zij de bescherming ervan
willen waarborgen en hoe dit niveau moet worden bereikt (arrest van 10 november 1994, Ortscheit, C‑320/93, Jurispr. blz. I‑5243,
punt 16; zie in deze zin tevens arrest Heinonen, reeds aangehaald, punt 45).
34     Met betrekking tot de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een Belgische regeling betreffende de invoer van levende
dieren en een Britse regeling betreffende de invoer van UHT-melk, heeft het Hof geoordeeld dat een stelsel van voorafgaande
vergunningen niet in verhouding staat tot de daarmee nagestreefde bescherming van de gezondheid en het leven van mens en dier.
Het heeft gepreciseerd dat een lidstaat minder beperkende maatregelen kan nemen om deze belangen te beschermen, door zich
ertoe te beperken de voor hem nuttige inlichtingen te verkrijgen door bijvoorbeeld door de importeurs ondertekende verklaringen,
zonodig vergezeld van passende certificaten die door de lidstaat van verzending zijn afgegeven (reeds aangehaalde arresten
UHT-melk, punt 17, en Commissie/België, punt 14).
35     Het Hof heeft tevens geoordeeld dat de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 28 EG en 30 EG) zich
verzetten tegen nationale bepalingen die de invoer van alcoholhoudende dranken voorbehouden aan ondernemers die houder zijn
van een productie‑ of groothandelsvergunning, wanneer enerzijds dit vergunningenstelsel de invoer van alcoholhoudende dranken
van herkomst uit andere lidstaten belemmert doordat die dranken met extra kosten worden belast, en anderzijds niet is aangetoond
dat het bij die nationale bepalingen ingevoerde vergunningenstelsel, met name de daaraan verbonden voorwaarden op het punt
van opslagcapaciteit en van de hoge rechten en heffingen die van de vergunninghouders worden verlangd, evenredig is aan het
nagestreefde doel van volksgezondheid, en evenmin dat die doelstelling niet kan worden bereikt met maatregelen die het intracommunautaire
handelsverkeer minder belemmeren (arrest Franzén, reeds aangehaald, punten 71, 76 en 77).
36     In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het reeds aangehaalde arrest Heinonen, heeft het Hof daarentegen in de punten 40
tot en met 44 van dat arrest bevestigd dat een Finse op de alcoholwet gebaseerde regeling waarbij een aan de duur van de reis
gerelateerde beperking was gesteld aan de invoer van alcoholhoudende dranken door uit derde landen komende reizigers, niet
in strijd was met het gemeenschapsrecht. Het heeft geoordeeld dat de maatregel passend en noodzakelijk was omdat deze bijdroeg
aan een verbetering van de sociale en gezondheidssituatie en omdat zij beperkt was en alleen betrekking had op reizen die
aan nauw omschreven criteria voldeden, terwijl de door de Commissie voorgestelde alternatieve maatregelen niet doeltreffend
genoeg leken om het nagestreefde doel te bereiken.
37     Voor de beoordeling van de evenredigheid van een Zweedse regeling – die gemotiveerd werd met overwegingen van volksgezondheid
analoog aan die waarop de in het voorgaande punt genoemde Finse regeling was gebaseerd – waarbij reclame voor alcoholhoudende
dranken in tijdschriften werd verboden, en met name van de vraag of het nagestreefde doel, de strijd tegen alcoholmisbruik,
kon worden bereikt door minder vergaande of de handel tussen de lidstaten minder beïnvloedende beperkingen, heeft het Hof
geoordeeld dat voor deze beoordeling de juridische en feitelijke omstandigheden moesten worden geanalyseerd die kenmerkend
waren voor de situatie in de betrokken lidstaat, waartoe de verwijzende rechter beter in staat was dan het Hof (arrest van
8 maart 2001, Gourmet International Products, C‑405/98, Jurispr. blz. I‑1795, punt 33).
38     Om de in het voorgaande punt genoemde redenen moet in casu aan de nationale rechter worden overgelaten om op grond van de
hem ter beschikking staande gegevens, rechtens en feitelijk, te beoordelen of de concreet door de Republiek Finland vastgestelde
maatregelen het aan het gebruik van wijngeest als drank verbonden misbruik effectief bestrijden, of dat een vergelijkbaar
resultaat kan worden bereikt met minder beperkende maatregelen. De toetsing van de evenredigheid en de doeltreffendheid van
de genomen maatregelen berust immers op een beoordeling van de feiten, waartoe de verwijzende rechter beter in staat is dan
het Hof.
39     Het is derhalve aan de verwijzende rechter, de stellingen van de Virallinen syyttäjä en de Finse regering met betrekking tot
de risico’s van het gebruik van wijngeest en de doeltreffendheid van het stelsel van voorafgaande vergunningen, te toetsen.
Tevens dient hij de resultaten van de beperkende maatregelen te onderzoeken, dat wil zeggen of deze maatregelen de door de
Virallinenen syyttäjä en de Finse regering genoemde verstoringen van de openbare orde en schade voor de volksgezondheid, al
was het slechts ten dele, kunnen tegengaan. Ten slotte is het zijn taak, zonder te vergeten dat ook voor het gebruik en de
verkoop van wijngeest een vergunningstelsel geldt, te onderzoeken of het door de omstreden regeling nagestreefde doel niet
eveneens zou kunnen worden bereikt door middel van door de importeurs ondertekende verklaringen, zo nodig vergezeld van passende
certificaten die door de lidstaat van verzending zijn afgegeven, waardoor de bevoegde autoriteiten de inlichtingen kunnen
verkrijgen op grond waarvan zij de bestemming van de ingevoerde wijngeest kunnen controleren en misbruik kunnen tegengaan.
40     Het antwoord dient derhalve te luiden dat de artikelen 28 EG en 30 EG niet in de weg staan aan een stelsel zoals neergelegd
in de alcoholwet, dat voor de invoer van niet-gedenatureerde ethylalcohol met een alcoholgehalte van meer dan 80 % een voorafgaande
vergunning vereist, tenzij blijkt dat in de juridische en feitelijke omstandigheden die kenmerkend zijn voor de situatie in
de betrokken lidstaat, de bescherming van de volksgezondheid en van de openbare orde tegen de kwalijke gevolgen van alcohol
kan worden verzekerd door maatregelen die de handel tussen de lidstaten minder belemmeren.

Kosten
41     Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 28 EG en 30 EG staan niet in de weg aan een stelsel zoals neergelegd in wet nr. 1143/1994 betreffende alcohol
[alkoholilaki (1143/1994)], dat voor de invoer van niet-gedenatureerde ethylalcohol met een alcoholgehalte van meer dan 80 %
een voorafgaande vergunning vereist, tenzij blijkt dat in de juridische en feitelijke omstandigheden die kenmerkend zijn voor
de situatie in de betrokken lidstaat, de bescherming van de volksgezondheid en van de openbare orde tegen de kwalijke gevolgen
van alcohol kan worden verzekerd door maatregelen die de handel tussen de lidstaten minder belemmeren.
ondertekeningen
*
Procestaal: Fins.