CELEX: 62002CJ0278
Agricoltura
Organizzazione comune dei mercati
Carne bovina
Restituzioni all'esportazione
Rimborso degli importi indebitamente percepiti
Perseguimento delle irregolarità
Art.3 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Effetto diretto
Termine di prescrizione
Atto interruttivo della prescrizione

Con ordinanza 11 luglio 2002, pervenuta nella cancelleria della Corte il 29 luglio successivo, il Berufungssenat I der Region
Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich (Prima camera d’appello della Regione di Linz presso la direzione delle
finanze per l’Alta Austria) ha sottoposto alla Corte, a norma dell’art. 234 CE, due questioni pregiudiziali sull’interpretazione
dell’art. 3, n. 1, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi
finanziari delle Comunità europee (GU L 312, pag. 1).
Tali questioni sono state sollevate in occasione di una controversia tra la Herbert Handlbauer GmbH (in prosieguo: la «Handlbauer»)
e lo Zollamt Salzburg/Erstattungen (amministrazione doganale di Salisburgo/Restituzioni; in prosieguo: l’«amministrazione
doganale») con riguardo all’obbligo di rimborsare un anticipo sulla restituzione all’esportazione di una partita di carne
bovina, accordato nel 1996.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
La tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee
L’art. 1 del regolamento n. 2988/95 dispone:
«1.

Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli
omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2.

Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione
di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai
bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite
direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
Ai sensi dell’art. 3 del medesimo regolamento:
«1.

Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui
all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore
a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Per
i programmi pluriennali, il termine di prescrizione vale comunque fino alla chiusura definitiva del programma.
La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza
della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione
decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
Tuttavia, la prescrizione è acquisita al più tardi il giorno in cui sia giunto a scadenza un termine pari al doppio del termine
di prescrizione senza che l’autorità competente abbia irrogato una sanzione, fatti salvi i casi in cui la procedura amministrativa
sia stata sospesa a norma dell’articolo 6, paragrafo 1.
2.

Il termine di esecuzione della decisione che irroga sanzioni amministrative è di tre anni. Esso decorre dal giorno in cui
la decisione diventa definitiva.
I casi di interruzione e di sospensione sono disciplinati dalle pertinenti disposizioni di diritto nazionale.
3.

Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto rispettivamente al paragrafo 1
e al paragrafo 2».
L’art. 4 del regolamento n. 2988/95 tratta della ripetizione dei vantaggi indebitamente ottenuti nei seguenti termini:
«1.

Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
–
mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti;
–
mediante la perdita totale o parziale della garanzia costituita a sostegno della domanda di un vantaggio concesso o al momento
della percezione di un anticipo.
2.

L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se
ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.
3.

Gli atti per i quali si stabilisce che hanno per scopo il conseguimento di un vantaggio contrario agli obiettivi del diritto
comunitario applicabile nella fattispecie, creando artificialmente le condizioni necessarie per ottenere detto vantaggio,
comportano, a seconda dei casi, il mancato conseguimento oppure la revoca del vantaggio stesso.
4.

Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
L’art. 5 dello stesso regolamento enuncia le sanzioni amministrative che possono comportare le irregolarità intenzionali o
causate da negligenza, segnatamente il pagamento di una sanzione amministrativa o la privazione totale o parziale di un vantaggio.
Infine l’art. 8 del regolamento n. 2988/95 prevede l’obbligo per gli Stati membri di adottare le misure di controllo necessarie
per assicurare la regolarità delle operazioni che coinvolgono gli interessi finanziari delle Comunità, la natura e la frequenza
dei controlli e delle verifiche in loco, nonché le relative modalità della loro esecuzione, stabilite, se del caso, da normative
settoriali al fine di garantire l’applicazione uniforme delle misure in questione.
Il regime della restituzione all’esportazione per i prodotti agricoli
L’art. 11, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione
del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 351, pag. 1), come modificato dal regolamento
(CE) della Commissione 2 dicembre 1994, n. 2945 (GU L 310, pag. 57), dispone:
«1.

Qualora si constati che, per ottenere una restituzione all’esportazione, un esportatore ha chiesto una restituzione superiore
a quella spettante, la restituzione dovuta è quella relativa all’effettiva esportazione ridotta di un importo pari:
a)
a metà della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione relativa all’effettiva esportazione;
b)
(…)».
Ai sensi dell’art. 11, n. 3:
«Fatto salvo l’obbligo di versare eventuali importi negativi, di cui al paragrafo 1, quarto comma, in caso di pagamento indebito
di una restituzione il destinatario è tenuto a rimborsare gli importi indebitamente percepiti – incluse eventuali sanzioni
in forza del paragrafo 1, primo comma – maggiorati di un interesse calcolato in funzione del periodo trascorso tra il pagamento
e il rimborso. (…)».
Peraltro il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4045, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri,
delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione
garanzia, e che abroga la direttiva 77/435/CEE (GU L 388, pag. 18), prevede, all’art. 2, l’obbligo per gli Stati membri di
procedere annualmente a controlli relativi ad un certo numero di imprese che effettuano operazioni rientranti nel suddetto
sistema di finanziamento. Tale numero è stabilito segnatamente in rapporto all’importanza delle imprese e di altri fattori
di rischio di irregolarità.
Il codice doganale comunitario
L’art. 221, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario
(GU L 302, pag. 1; in prosieguo: il «CDC»), dispone:
«L’importo dei dazi deve essere comunicato al debitore secondo modalità appropriate, non appena sia stato contabilizzato».
Ai sensi del n. 3 del medesimo articolo:
«La comunicazione al debitore non può più essere effettuata tre anni dopo la data in cui è sorta l’obbligazione doganale.
Tuttavia, qualora l’autorità doganale non abbia potuto determinare l’importo esatto dei dazi legalmente dovuti a causa di
un atto perseguibile a norma di legge, tale comunicazione avviene, nella misura prevista dalle disposizioni vigenti, dopo
la scadenza del termine di cui sopra»,
La normativa nazionale
L’Ausfuhrerstattungsgesetz (legge sulle restituzioni all’esportazione, BGBl. 1994/660; in prosieguo: l’«AEG») prevede all’art. 5
la ripetizione delle restituzioni indebitamente concesse. Se esso non fissa direttamente un termine di prescrizione per tale
rimborso, l’art. 1, n. 5, rinvia sul punto alle disposizioni applicabili in materia doganale.
A tale proposito l’art. 74, n. 2, dello Zollrechts‑Durchführungsgesetz (legge contenente norme di attuazione del diritto doganale,
BGBl. I, 1998/13; in prosieguo: lo «ZollR‑DG»), nella versione applicabile all’epoca dei fatti, dispone:
«Per i dazi doganali all’importazione ed all’esportazione il termine di prescrizione è di tre anni a decorrere dal giorno
in cui è sorta l’obbligazione doganale. Per i dazi doganali all’importazione ed all’esportazione che illegittimamente non
sono stati versati, tale termine è di dieci anni a condizione però che le autorità doganali, in seguito ad un delitto finanziario
perseguibile soltanto dinanzi ad un tribunale o ad una camera, non siano in grado di determinare del tutto o in maniera esatta
l’obbligazione doganale entro tre anni dal momento in cui è sorta. Per le altre prestazioni in contanti il termine di prescrizione
è fissato conformemente alle disposizioni di diritto comune in materia di diritti».
Controversia nella causa principale e questioni pregiudiziali
Il 3 settembre 1996 la Handlbauer esportava in Ungheria una partita di 958 pezzi di carne bovina surgelata per un peso complessivo
di kg 19 912,36. Per tale operazione, il 24 settembre 1996, veniva ad essa accordato un anticipo sulla restituzione all’esportazione
di ATS 202 769. La cauzione prestata per l’anticipo veniva svincolata il 12 dicembre 1996.
Il 20 dicembre 1999 alla Handlbauer veniva comunicato che la sezione verifiche dello Hauptzollamt (ufficio doganale centrale)
di Linz (Austria) avrebbe proceduto ad un controllo delle esportazioni effettuate nel 1996 nell’ambito delle organizzazioni
di mercato della carne bovina e suina. Risulta dall’ordinanza del giudice nazionale che la Handlbauer era stata inserita tra
le imprese da controllare ai sensi del regolamento n. 4045/89, in quanto varie irregolarità erano già emerse nelle esportazioni
del 1995.
Nel corso dei controlli eseguiti nel 2000 si accertava che in numerosi casi non era possibile dimostrare l’origine comunitaria
della carne esportata nel 1996.
Conseguentemente, con decisione 20 gennaio 2001, lo Zollamt chiedeva alla Handlbauer, ai sensi del combinato disposto dell’art. 5
dell’AEG e dell’art. 11, n. 3, del regolamento n. 3665/87, il rimborso dell’anticipo sulla restituzione e le irrogava, ai
sensi dell’art. 11, n. 1, lett. a), del medesimo regolamento, una sanzione pari a ATS 101 384.
Dopo il rigetto del suo ricorso amministrativo avverso una decisione siffatta, la Handlbauer ha presentato un ricorso dinanzi
al giudice nazionale facendo valere la scadenza del termine di prescrizione di tre anni al tempo stesso previsto dall’art. 221,
n. 3, del CDC e dall’art. 74, n. 2, dello ZollR‑DG. Tale situazione non sarebbe stata modificata dal regolamento n. 2988/95,
che costituirebbe solo una disciplina generale per gli Stati membri, non idonea a produrre direttamente effetti sfavorevoli
per gli operatori o a costituire il fondamento giuridico di sanzioni.
Secondo la Handlbauer, il termine di prescrizione avrebbe cominciato a decorrere il 24 settembre 1996, data di concessione
della restituzione all’esportazione, o addirittura il 12 dicembre 1996, data di svincolo della garanzia. Tuttavia il rimborso
della suddetta restituzione e la sanzione corrispondente sono stati decisi il 20 gennaio 2001.
Nella sua risposta lo Zollamt si è riferito all’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95, il quale sarebbe direttamente applicabile
e prevede un termine di prescrizione di quattro anni che potrebbe essere interrotto con operazioni di accertamento quali quelle
effettuate presso la Handlbauer.
Alla luce di tali elementi il Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich ha deciso
di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il regolamento (…) n. 2988/95 (…) sia direttamente applicabile negli Stati membri, in particolare in caso di irregolarità
nel settore dell’organizzazione comune dei mercati (restituzione all’esportazione).
Se l’art. 3, n. 1, del citato regolamento, che prevede un termine di prescrizione di quattro anni per le azioni giudiziarie
avviate contro le irregolarità, sia direttamente applicabile da parte delle autorità doganali degli Stati membri.
2)
Se la notifica di un controllo doganale di un’impresa nei confronti dei responsabili di quest’ultima sia un atto di natura
istruttoria o volto a perseguire l’irregolarità, che interrompe il termine di prescrizione di quattro anni di cui all’art. 3,
n. 1, del citato regolamento, qualora il controllo ai sensi del regolamento (CEE) n. 4045/89 consegua, in sede di attuazione
della politica agricola comune, all’esistenza di rischi universalmente noti oppure alla frequenza di condotte pregiudizievoli
per gli interessi finanziari della Comunità».
Nel corso del procedimento la Corte è stata informata che l’Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Klagenfurt (Austria) è divenuto,
a seguito dell’entrata in vigore dell’Abgaben‑Rechtsmittel‑Reformgesetz (legge di riforma dei mezzi di ricorso in materia
fiscale, BGBl. 2002/97), il giudice competente nella causa principale.
Sulla prima questione
Con la prima questione, formulata in due parti che occorre esaminare congiuntamente, il giudice nazionale chiede in sostanza
se l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 sia direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, ivi compreso nel settore
delle restituzioni all’esportazione dei prodotti agricoli, nonostante l’esistenza di disposizioni nazionali doganali che prevedono
un termine di prescrizione più breve.
Va in proposito ricordato che, in ragione della sua stessa natura e della sua funzione nell’ambito delle fonti del diritto
comunitario, le disposizioni dei regolamenti producono in genere effetti immediati negli ordinamenti giuridici nazionali senza
che le autorità nazionali debbano adottare misure di attuazione (sentenza 17 maggio 1972, causa 93/71, Leonesio, Racc. pag. 287,
punto 5).
È vero che talune delle loro disposizioni possono tuttavia richiedere, per la loro applicazione, l’adozione di misure di esecuzione
da parte degli Stati membri (sentenza 11 gennaio 2001, causa C‑403/98, Monte Arcosu, Racc. pag. I‑103, punto 26).
Ciò non si verificherebbe però per l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 che, fissando in materia di azioni giudiziarie
un termine di prescrizione di quattro anni a partire dal compimento dell’irregolarità, non lascia alcun margine di valutazione
agli Stati membri né richiede da parte loro l’adozione di misure di esecuzione.
La circostanza che normative settoriali possano prevedere termini di prescrizione più brevi senza essere con ciò inferiori
a tre anni, conformemente all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, o che gli Stati membri possano, conformemente
al n. 3 dello stesso articolo, prevedere termini più lunghi non è tale da rimettere in questione l’applicabilità immediata
dell’art. 1, n. 1, del suddetto regolamento, nell’ipotesi in cui, precisamente, siffatte regole derogatorie non figurerebbero
nelle normative comunitarie settoriali o nazionali.
Orbene, all’epoca dei fatti nella causa principale, nessuna disposizione comunitaria settoriale prevedeva nel settore delle
restituzioni all’esportazione dei prodotti agricoli un termine di prescrizione più breve per il rimborso delle somme indebite.
Parimenti emerge dagli atti di causa che nessuna disposizione austriaca prevedeva, a tale stessa epoca, un termine di prescrizione
superiore a quattro anni.
La Handlbauer e la Commissione ritengono però che l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 non concerne la ripetizione di
vantaggi finanziari indebitamente percepiti. Secondo la Handlbauer, tale disposizione riguarderebbe esclusivamente le sanzioni
penali da infliggere in caso di irregolarità, mentre, ad avviso della Commissione, essa copre soltanto le misure che prevedono
una sanzione amministrativa a norma dell’art. 5 del medesimo regolamento.
Occorre ricordare in proposito che l’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2988/95 introduce una «normativa generale relativa a
dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario»
e ciò, come risulta dal terzo ‘considerando’ del suddetto regolamento, al fine di «combattere in tutti i settori contro le
lesioni [degli] interessi finanziari delle Comunità».
L’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 fissa, in materia di azioni giudiziarie, un termine di prescrizione che decorre
dal compimento dell’irregolarità che, ai sensi dell’art. 1, n. 2, del medesimo regolamento, è costituita da «qualsiasi violazione
di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa
avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità (…)».
Come hanno rilevato i governi austriaco e del Regno Unito, una definizione siffatta copre sia le irregolarità intenzionali
o causate da negligenza che possono condurre, conformemente all’art. 5 del regolamento n. 2988/95, ad una sanzione amministrativa,
sia le irregolarità che implicano unicamente la revoca del vantaggio indebitamente percepito conformemente all’art. 4 dello
stesso regolamento.
Ne deriva che l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 è applicabile sia alle irregolarità di cui all’art. 5 sia a quelle
di cui all’art. 4 del regolamento suddetto che ledano gli interessi finanziari delle Comunità.
La prima questione va quindi risolta nel senso che l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 è direttamente applicabile negli
Stati membri, ivi compreso nel settore della restituzione all’esportazione dei prodotti agricoli, in assenza di una normativa
comunitaria settoriale che preveda un termine più breve, ma non inferiore a tre anni, o di una normativa nazionale che fissi
un termine più lungo.
Sulla seconda questione
Con la seconda questione il giudice nazionale chiede in sostanza se l’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95
vada interpretato nel senso che la notifica di un controllo doganale all’impresa interessata costituisca un atto istruttorio
o volto a perseguire un’irregolarità tale da interrompere il termine di prescrizione di cui al n. 1, primo comma, del medesimo
articolo.
Secondo la Handlbauer, i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento esigono che soltanto gli atti
istruttori e volti a perseguire irregolarità fondati su un sospetto concreto che un’irregolarità sia stata commessa possono
interrompere la prescrizione a norma dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95. Invece i controlli ai sensi
dell’art. 8 del medesimo regolamento che includessero le verifiche effettuate nelle imprese sul fondamento del regolamento
n. 4045/89 non possono avere tale effetto. Al massimo essi potrebbero condurre al compimento di atti istruttori e volti a
perseguire irregolarità interruttivi della prescrizione.
Il governo austriaco è del parere che, nel caso di specie, la prescrizione è stata comunque interrotta conformemente all’art. 3,
n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, per effetto delle verifiche effettuate presso la Handlbauer.
La Commissione ritiene che la notifica di un controllo sul fondamento del regolamento n. 4045/89, destinato a scoprire eventuali
irregolarità specifiche, costituisca già, di per se stessa, un atto interruttivo della prescrizione. Infatti l’art. 3, n. 1,
terzo comma, del regolamento n. 2988/95 non esigerebbe che l’atto istruttorio riguardi una specifica irregolarità, dato che
quest’ultima può constatarsi solo in esito al controllo.
Occorre sottolineare al riguardo che i termini di prescrizione adempiono, sotto un profilo generale, la funzione di garantire
la certezza del diritto (v. sentenza 15 luglio 1970, causa 41/69, ACF Chemiefarma/Commissione, Racc. pag. 661, punto 19).
Tale funzione non verrebbe pienamente assolta, come ha osservato l’avvocato generale ai punti 82 e seguenti delle sue conclusioni,
se il termine di prescrizione di cui all’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 potesse essere interrotto da qualsiasi atto
di controllo, di ordine generale, dell’amministrazione nazionale senza alcun rapporto con sospetti di irregolarità relativi
ad operazioni delimitate in termini sufficientemente precisi.
Nel presente caso emerge dagli atti di causa che la notifica alla Handlbauer del controllo deciso sul fondamento del regolamento
n. 4045/89 concerneva indistintamente tutte le esportazioni effettuate da tale società nel 1996 nell’ambito delle organizzazioni
comuni dei mercati della carne bovina e suina. Una notifica siffatta che non implicava alcuna indicazione su sospetti di irregolarità
sufficientemente determinati non poteva, in quanto tale, interrompere il termine di prescrizione per il rimborso della restituzione
accordata il 24 settembre 1996.
Spetta al giudice nazionale verificare se i susseguenti atti compiuti dalle autorità nazionali nell’ambito del controllo notificato
il 20 dicembre 1999 riguardassero una o più specifiche irregolarità, coinvolgenti le esportazioni per cui la restituzione
in parola era stata accordata, e potessero conseguentemente interrompere il termine di prescrizione concernente il rimborso
della suddetta restituzione.
Tenuto conto di quanto precede occorre risolvere la seconda questione affermando che l’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento
n. 2988/95 dev’essere interpretato nel senso che la notifica di un controllo doganale all’impresa interessata costituisce
un atto istruttorio o volto a perseguire irregolarità tale da interrompere il termine di prescrizione di cui all’art. 3, n. 1,
primo comma, solo a condizione che le operazioni cui si riferiscono i sospetti di irregolarità siano delimitate dall’atto
in termini sufficientemente precisi.
Sulle spese
Le spese sostenute dai governi austriaco e del Regno Unito, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla
Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Seconda Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich
con ordinanza 11 luglio 2002, dichiara:
1)

L’art. 3, n. 1, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi
finanziari delle Comunità europee, è direttamente applicabile negli Stati membri, ivi compreso nel settore della restituzione
all’esportazione dei prodotti agricoli, in assenza di una normativa comunitaria settoriale che preveda un termine più breve,
ma non inferiore a tre anni, o di una normativa nazionale che fissi un termine più lungo.
2)

L’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 dev’essere interpretato nel senso che la notifica di un controllo
doganale all’impresa interessata costituisce un atto istruttorio o volto a perseguire irregolarità tale da interrompere il
termine di prescrizione di cui all’art. 3, n. 1, primo comma, solo a condizione che le operazioni cui si riferiscono i sospetti
di irregolarità siano delimitate dall’atto in termini sufficientemente precisi.
Timmermans
Puissochet
Cunha Rodrigues
Schintgen
Colneric
Così deciso e pronunciato in Lussemburgo il 24 giugno 2004.
Il cancelliere
Il presidente della Seconda Sezione
R. Grass
C.W.A. Timmermans
–
Lingua processuale: il tedesco.