CELEX: 62004CJ0354
Appel
Den Europæiske Union
politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager
fælles holdning 2001/931/FUSP, 2002/340/FUSP og 2002/462/FUSP
foranstaltninger vedrørende personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger
erstatningssøgsmål
Domstolens kompetence

1       I appelskriftet har Gestoras Pro Amnistía, Juan Mari Olano Olano og Julen Zelarain Errasti nedlagt påstand om ophævelse af
den kendelse, der blev afsagt af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans den 7. juni 2004, Gestoras Pro Amnistía
m.fl. mod Rådet (sag T-333/02, ikke trykt i Samling af Afgørelser, herefter »den appellerede kendelse«), hvorved Retten afviste
en sag, de havde anlagt med påstand om erstatning for det tab, de hævder at have lidt som følge af Gestoras Pro Amnistías
opførelse på listen over personer, grupper og enheder, der er omfattet af artikel 1 i Rådets fælles holdning 2001/931/FUSP
af 27. december 2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT L 344, s. 93), af artikel
1 i Rådets fælles holdning 2002/340/FUSP af 2. maj 2002 om ajourføring af fælles holdning 2001/931 (EFT L 116, s. 75) samt
af artikel 1 i Rådets fælles holdning 2002/462/FUSP af 17. juni 2002 om ajourføring af fælles holdning 2001/931 og om ophævelse
af fælles holdning 2002/340 (EFT L 160, s. 32).

Tvistens baggrund
2       Tvistens baggrund blev i den appellerede kendelses præmis 1-11 fremstillet som følger:
»1      Det fremgår af sagen, at Gestoras Pro Amnistía er en organisation, der har til formål at forsvare menneskerettighederne i
Baskerlandet, navnlig rettighederne for politiske fanger og flygtninge. Ifølge sagsøgerne blev organisationen oprettet i 1976,
og den har hjemsted i Hernani (Spanien). Organisationen har udpeget Juan Mari Olano Olano og Julen Zelarain Errasti som talsmænd.
Der er ikke fremlagt nogen officiel dokumentation i denne forbindelse.
2      De Forenede Nationers Sikkerhedsråd vedtog den 28. september 2001 resolution 1373 (2001), hvorved Sikkerhedsrådet bl.a. bestemte,
at samtlige stater yder hinanden den størst mulige hjælp i kriminalsager og andre procedurer vedrørende finansiering af terrorhandlinger
eller vedrørende den støtte, som disse handlinger har fået, herunder hjælp med henblik på indhentelse af de beviser, der er
i deres besiddelse, og som er nødvendige i forbindelse med proceduren.
3      Ved kendelser af 2. og 19. november 2001 fastslog den centrale undersøgelsesret nº 5 ved Audiencia Nacional de Madrid, at
de formodede ledere af Gestoras Pro Amnistía, heriblandt de to talsmænd, skulle fængsles, henholdsvis at Gestoras Pro Amnistías
aktiviteter var ulovlige, med den begrundelse, at organisationen var en integrerende del af den baskiske uafhængighedsorganisation
ETA. Gestoras Pro Amnistía anfægtede denne afgørelse.
4      Rådet [for Den Europæiske Union] fandt, at en handling fra Fællesskabets [og medlemsstaternes] side var nødvendig for at gennemføre
De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001) og vedtog den 27. december 2001 fælles holdning 2001/931 […] Denne
fælles holdning blev vedtaget på grundlag af artikel 15 EU i afsnit V i EU-traktaten med overskriften »Bestemmelser om en
fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik« (FUSP) og artikel 34 EU i afsnit VI i EU-traktaten med overskriften »Bestemmelser om
politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager« […]
5      Artikel 1 og 4 i fælles holdning 2001/931 bestemmer:
»
Artikel 1
1.      Denne fælles holdning finder i overensstemmelse med bestemmelserne i de følgende artikler anvendelse på personer, grupper
og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, og som er opført i bilaget.
[...]
6.      Navnene på personer og enheder, der er opført på listen i bilaget, underkastes med regelmæssige mellemrum og mindst en gang
hvert halve år en fornyet gennemgang for at sikre, at det stadig er berettiget at bevare deres navne på listen.«
»
Artikel 4
Medlemsstaterne yder gennem politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager inden for rammerne af afsnit VI i [EU-]traktaten
hinanden den størst mulige hjælp i forebyggelsen og bekæmpelsen af terrorhandlinger. Med henblik herpå udøver de med hensyn
til undersøgelser og retsforfølgning, som deres myndigheder gennemfører over for alle de personer, grupper og enheder, der
er opført i bilaget, på anmodning fuldt ud deres gældende beføjelser i overensstemmelse med retsakter, der er vedtaget af
Den Europæiske Union, og andre internationale aftaler, arrangementer og konventioner, der er bindende for medlemsstaterne.«
6      I bilaget til fælles holdning 2001/931 anføres i punkt 2 vedrørende »Grupper og enheder«:
»* – Euskadi Ta Askatasuna/Tierra Vasca y Libertad/Den baskiske befrielseshær (ETA)
(Følgende organisationer er del af terrorgruppen ETA: K.a.s, Xaki, Ekin, Jarrai-Haika-Segi, Gestoras Pro-amnistía).«
7      I fodnoten til bilaget anføres, at »[p]ersoner markeret med * [kun er] omfattet af artikel 4«.
8      Den 27. december 2001 vedtog Rådet ligeledes fælles holdning 2001/930/FUSP om bekæmpelse af terrorisme (EFT L 344, s. 90),
forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe
terrorisme (EFT L 344, s. 70) og afgørelse 2001/927/EF om opstilling af den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i
forordning nr. 2580/2001 (EFT L 344, s. 83). Ingen af disse tekster nævner sagsøgerne.
9      Rådets erklæring [af 18. december 2001], som er opført i bilaget til mødeprotokollen i forbindelse med vedtagelsen af fælles
holdning 2001/931 og forordning nr. 2580/2001 (herefter »Rådets erklæring vedrørende ret til erstatning«), har følgende ordlyd:
»Rådet henviser i forbindelse med artikel 1, stk. 6, i fælles holdning [2001/931] til, at alle fejl hvad angår de omhandlede
personer, grupper eller enheder giver den forurettede part ret til at anlægge erstatningssag ved domstolene.«
10      Ved afgørelse af 23. maj 2002 afviste Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol det søgsmål, sagsøgerne havde anlagt mod de
15 medlemsstater vedrørende fælles holdning 2001/931 med den begrundelse, at sagsøgerne ikke med de anfægtede forhold havde
været genstand for en tilsidesættelse af den europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende
frihedsrettigheder [undertegnet i Rom den 4. november 1950, herefter »EMRK«] [
Reports of Judgments and Decisions 2002-V
].
11      Den 2. maj og 17. juni 2002 vedtog Rådet i henhold til artikel 15 EU og 34 EU de fælles holdninger 2002/340/FUSP og 2002/462/FUSP
om ajourføring af fælles holdning 2001/931 (EFT L 116, s. 75, og EFT L 160, s. 32). Bilagene til disse to fælles holdninger
indeholder navnet Gestoras Pro Amnistía, der optræder i den samme formulering som den, der er anført i fælles holdning 2001/931.«
3       Supplerende til denne fremstilling af tvistens baggrund skal der henvises til ordlyden af artikel 1, stk. 4, første afsnit,
i fælles holdning 2001/931:
»Listen i bilaget [over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger] udarbejdes på grundlag af præcise
oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for [disse] personer,
grupper og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg
på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier,
eller der er afsagt dom for sådanne handlinger [...]«
4       Gestoras Pro Amnistía anmodede Rådet om at få adgang til de dokumenter, som Rådet havde lagt til grund for organisationens
opførelse på listen i bilaget til fælles holdning 2001/931. Ved skrivelse af 27. marts 2002 sendte Rådets generalsekretær
Gestoras Pro Amnistía en række dokumenter vedrørende denne fælles holdning. Da organisationen ikke mente, at disse dokumenter
angik den særskilt og personligt, rettede den en ny anmodning til Rådet, der med skrivelse af 21. maj 2002 afslog anmodningen
med den begrundelse, at de oplysninger, der var nødvendige for udarbejdelsen af den nævnte liste, var blevet sendt tilbage
til de pågældende nationale delegationer, efter at de var blevet gennemgået, og afgørelsen var blevet truffet.

Sagen for Retten og den appellerede kendelse
5       Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 31. oktober 2002 nedlagde sagsøgerne påstand om, at
–       Rådet tilpligtes at betale Gestoras Pro Amnistía 1 000 000 EUR og Juan Mari Olano Olano og Julen Zelarain Errasti 100 000
EUR hver i erstatning for det tab, der hævdes at være lidt som følge af Gestoras Pro Amnistías opførelse på listen over personer,
grupper og enheder, der er omfattet af artikel 1 i henholdsvis fælles holdning 2001/931, 2002/340 og 2002/462
–       sagsøgerne tilkendes 4,5% p.a. i morarenter fra afsigelsen af Rettens afgørelse, og til betaling sker, og
–       Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
6       Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 12. februar 2003 fremsatte Rådet i henhold til artikel 114
i Rettens procesreglement en formalitetsindsigelse med påstand om, at sagen afvises, og at »sagsøgeren« tilpligtes at betale
sagens omkostninger.
7       Ved kendelse af 5. juni 2003 tillod formanden for Rettens Anden Afdeling Kongeriget Spanien og Det Forenede Kongerige Storbritannien
og Nordirland at intervenere til støtte for Rådets påstande. Alene Kongeriget Spanien har indleveret bemærkninger til formalitetsindsigelsen.
8       I deres bemærkninger til formalitetsindsigelsen nedlagde sagsøgerne følgende påstande:
–       Erstatningssøgsmålet antages til realitetsbehandling.
–       Subsidiært fastslås, at Rådet har tilsidesat almindelige fællesskabsretlige principper.
–       Under alle omstændigheder tilpligtes Rådet at betale sagens omkostninger.
9       Ved den appellerede kendelse, som blev afsagt i henhold til artikel 111 i Rettens procesreglement, afviste Retten sagen uden
at indlede den mundtlige forhandling.
10     For det første fandt Retten, at det var åbenbart, at den, inden for Den Europæiske Unions retssystem, savnede kompetence til
at påkende erstatningssøgsmålet.
11     For at nå til denne konklusion bemærkede Retten, at sagsøgerne kun var omfattet af artikel 4 i fælles holdning 2001/931, hvorefter
medlemsstaterne yder hinanden den størst mulige hjælp gennem politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager inden
for rammerne af afsnit VI i EU-traktaten, og at den eneste relevante hjemmel for de retsakter, som angiveligt havde forårsaget
det hævdede tab, derfor var artikel 34 EU. Den fastslog, at de eneste retsmidler, som var fastsat i artikel 35, stk. 1, 6
og 7, EU, hvortil artikel 46 EU henviser, var præjudiciel forelæggelse, annullationssøgsmål og bilæggelse af tvister mellem
medlemsstater. Følgelig fandt Retten, at der ikke var fastsat nogen adgang til at anlægge erstatningssøgsmål inden for rammerne
af EU-traktatens afsnit VI.
12     Dernæst fastslog Retten, at den ikke desto mindre havde kompetence til at træffe afgørelse i sagen, men kun for så vidt som
sagsøgernes påstand var støttet på anbringendet om, at Fællesskabets beføjelser var blevet tilsidesat.
13     Retten henviste således til, at Fællesskabets retsinstanser har kompetence til at foretage en undersøgelse af indholdet af
en retsakt vedtaget inden for rammerne af EU-traktaten for at kontrollere, at retsakten ikke påvirker Fællesskabets beføjelser.
Herefter efterprøvede den, i den appellerede kendelses præmis 41-47, om Rådet ulovligt havde gjort indgreb i Fællesskabets
beføjelser ved at vedtage de omtvistede retsakter.
14     Retten fandt imidlertid, at sagsøgerne ikke havde henvist til noget retsgrundlag i EF-traktaten, der var blevet tilsidesat.
Den fastslog, at Rådet med rette havde anvendt EU-traktatens afsnit VI som retsgrundlag for vedtagelsen af de omhandlede retsakter,
og at søgsmålet følgelig, for så vidt som det støttedes på anbringendet om, at Fællesskabets beføjelser var blevet tilsidesat,
måtte forkastes som åbenbart ugrundet.

Parternes påstande for Domstolen
15     Appellanterne har nedlagt følgende påstande for Domstolen:
–       Den appellerede kendelse ophæves.
–       Domstolen træffer selv afgørelse i sagen, og de påstande, som appellanterne nedlagde for Retten, tages til følge.
–       Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16     Rådet har nedlagt følgende påstande for Domstolen:
–       Appellen afvises som åbenbart ugrundet.
–       Subsidiært: Appellen forkastes.
–       Mere subsidiært: Sagen hjemvises til Retten.
–       Appellanterne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17     De af Kongeriget Spanien nedlagte påstande er identiske med Rådets.

Om appellen

Om formaliteten med hensyn til appellen
Parternes argumenter
18     Rådet og Kongeriget Spanien har gjort gældende, at appellanternes argumentation i det væsentlige er identisk med den argumentation,
som blev fremsat i første instans, uden specifikt at omhandle den retsvildfarelse, som den appellerede kendelse skulle være
behæftet med. Det er derfor åbenbart, at appellen bør afvises.
Domstolens bemærkninger
–       Den del af appellen, der vedrører afvisningen i den appellerede kendelse af anbringendet om, at Rådet har gjort indgreb i
Fællesskabets beføjelser
19     Appellanterne gjorde for Retten gældende, at Rådet ved at vedtage fælles holdning 2001/931, som blev bekræftet ved fælles
holdning 2002/340 og 2002/462, forsætligt gjorde indgreb i de beføjelser, som er tildelt Fællesskabet, med henblik på at fratage
de personer, som er omfattet af denne fælles holdning, retten til en effektiv søgsmålsadgang.
20     Ved den appellerede kendelse fandt Retten, at den havde kompetence til at påkende det af appellanterne anlagte søgsmål, dog
kun for så vidt som det støttedes på anbringendet om, at Fællesskabets beføjelser er blevet tilsidesat, idet den navnlig henviste
til dom af 12. maj 1998, Kommissionen mod Rådet (sag C-170/96, Sml. I, s. 2763, præmis 17). Retten fastslog, i den appellerede
kendelses præmis 45 og 46, at artikel 34 EU er det relevante retsgrundlag for vedtagelsen af artikel 4 i fælles holdning 2001/931,
og at appellanterne ikke havde henvist til noget retsgrundlag i EF-traktaten, som var blevet tilsidesat.
21     I appelskriftet til Domstolen har appellanterne begrænset sig til at gentage, at Rådet vedtog de førnævnte fælles holdninger
med artikel 34 EU som retsgrundlag alene for at fratage dem en søgsmålsret. Appellanterne har dog ikke fremsat noget argument
til støtte herfor.
22     Det fremgår imidlertid af artikel 225 EF, artikel 58, stk. 1, i Domstolens statut og artikel 112, stk. 1, litra c), i Domstolens
procesreglement, at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom eller kendelse, som påstås
ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand (jf. bl.a. dom af 4.7.2000, sag C-352/98 P, Bergaderm
og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291, præmis 34, og af 8.1.2002, sag C-248/99 P, Frankrig mod Monsanto og Kommissionen,
Sml. I, s. 1, præmis 68, samt kendelse af 11.11.2003, sag C-488/01 P, Martinez mod Parlamentet, Sml. I, s. 13355, præmis 40).
23     I det foreliggende tilfælde bemærkes, som Rådet og Kongeriget Spanien har gjort gældende, at appelskriftet ikke indeholder
nogen begrundelse for, at de retlige betragtninger, som Retten lagde til grund i den appellerede kendelses præmis 45 og 46,
skulle være fejlagtige. Appellen skal derfor afvises for så vidt angår denne del.
–       Den del af appellen, der vedrører det forhold, at det i den appellerede kendelse fastslås, at Retten savner kompetence til
at påkende erstatningssøgsmålet
24     Som tidligere bemærket fremgår det af artikel 225 EF, artikel 58, stk. 1, i Domstolens statut og artikel 112, stk. 1, litra
c), i Domstolens procesreglement, at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom eller kendelse,
som påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand.
25     I den foreliggende sag er appelskriftet, for så vidt som det angår det forhold, at Retten har afvist at have kompetence til
at påkende erstatningssøgsmålet, ikke – i modsætning til det af Rådet og Kongeriget Spanien anførte – begrænset til at gentage
de anbringender og argumenter, som blev fremsat for Retten, men det angiver også de elementer i den appellerede kendelse,
som anfægtes, og de retlige argumenter, der særligt støtter påstanden.
26     Heraf følger, at appellen kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrører den del af den appellerede kendelse,
hvorved Retten har fastslået, at den savner kompetence til at påkende erstatningssøgsmålet.

Om formaliteten med hensyn til visse anbringender til støtte for appellen
Parternes argumenter
27     Med hensyn til spørgsmålet, om visse anbringender kan antages til realitetsbehandling, har Rådet og Kongeriget Spanien endvidere
gjort gældende, at det anbringende, der støttes på en undersøgelse af de to successive affattelser af fodnoten til bilaget
til fælles holdning 2001/931, hvorefter kategorier, der »kun [er] omfattet af artikel 4« er markeret med en asterisk, først
er blevet gjort gældende i replikken og derfor bør afvises. Ifølge appellanterne viser denne undersøgelse, at fodnoten, før
den blev ændret ved Rådets fælles holdning 2003/482/FUSP af 27. juni 2003 (EUT L 160, s. 100), kun omfattede »personer«, dvs.
fysiske personer, og ikke »grupper og enheder«, og at Gestoras Pro Amnistía på tidspunktet for sagsanlægget for Retten, den
31. oktober 2002, under disse omstændigheder ikke tilhørte kategorien »[p]ersoner […] kun omfattet af artikel 4«, men kategorien
af grupper og enheder omfattet af de handlinger fra Fællesskabets side, som er angivet i artikel 2 og 3 i fælles holdning
2001/931.
28     Rådet har tillige anført, at to af appellanternes anbringender ikke blev fremsat for Retten og derfor bør afvises i appelsagen.
Det drejer sig for det første om argumentet om, at medlemsstaterne i henhold til artikel 30 i Wienerkonventionen om traktatretten
af 23. maj 1969 om anvendelse af successive traktater vedrørende samme emne og EF-traktatens artikel 307 var forpligtede til
at overholde deres tidligere traktatmæssige forpligtelser. Disse tidligere traktatmæssige forpligtelser sikrer en effektiv
overholdelse af menneskerettighederne og de grundlæggende friheder. Det andet anbringende, som ifølge Rådet bør afvises, er
anbringendet om, at der i Domstolens praksis findes et fortolkningsprincip om »udvidet kompetence«, i medfør af hvilket Domstolen
allerede skulle have udvidet sin kompetence ud over traktatens ordlyd.
Domstolens bemærkninger
29     Ifølge artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement må nye anbringender ikke fremsættes under sagens behandling, medmindre
de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne.
30     En parts adgang til først for Domstolen at fremføre et anbringende, der ikke er blevet fremført for Retten, er ensbetydende
med en adgang til at forelægge Domstolen – der har en begrænset kompetence i appelsager – en mere omfattende tvist end den,
der blev forelagt Retten. Under en appel har Domstolen således kun kompetence til at tage stilling til den retlige afgørelse,
der er blevet truffet vedrørende de anbringender, som er blevet behandlet i første instans (jf. dom af 1.6.1994, sag C-136/92 P,
Kommissionen mod Brazzelli Lualdi m.fl., Sml. I, s. 1981, præmis 58 og 59).
31     I den foreliggende sag skal det fastslås, at anbringenderne om ændringen af ordlyden af fodnoten til bilaget til fælles holdning
2001/931, om medlemsstaternes tidligere traktatmæssige forpligtelser og om et almindeligt fortolkningsprincip om Domstolens
»udvidede kompetence« ikke er blevet gjort gældende af appellanterne for Retten.
32     Disse anbringender kan derfor ikke antages til realitetsbehandling.

Om realiteten
Parternes argumenter
33     Appellanterne har gjort gældende, at Retten med urette fastslog, at den savnede kompetence til at behandle erstatningssøgsmålet.
34     Unionen er et retsfællesskab, der i medfør af artikel 6, stk. 2, EU sikrer adgang til effektive retsmidler som omhandlet i
EMRK’s artikel 13 og adgang til domstolsprøvelse som omhandlet i samme konventions artikel 6.
35     Desuden har Rådet med sin erklæring om ret til erstatning anerkendt, at enhver fejl vedrørende udarbejdelsen af listen i bilaget
til fælles holdning 2001/931 udgør en forsømmelighed fra dets side, der giver ret til erstatning. Ved denne erklæring har
Rådet tilkendegivet, at denne ret bør gælde for personer, grupper og enheder, der, som appellanterne, er omfattet af artikel
4 i fælles holdning 2001/931, på samme betingelser som for personer, grupper og enheder, der er optaget på listen i bilaget
til forordning nr. 2580/2001 eller er omfattet af artikel 3 i den nævnte fælles holdning, der kan anlægge sag for Retten,
hvis de er omfattet af retsakter, der er udstedt i henhold til EF-traktaten. Appellanterne har herved henvist til kendelse
afsagt af Rettens præsident den 15. maj 2003, Sison mod Rådet (sag T-47/03 R, Sml. II, s. 2047).
36     Da den retsakt, som lå til grund for det hævdede tab, var en retsakt udstedt af Rådet, vedtaget af alle medlemsstaterne i
fællesskab, kan der desuden ikke anlægges sag for de nationale retter, som savner kompetence til at påkende en sådan sag,
eftersom medlemsstaternes ansvar er udeleligt.
37     Det er desuden blevet gjort gældende, at det fremgår af ottende betragtning til Rådets afgørelse 2003/48/RIA af 19. december
2002 om anvendelse af specifikke foranstaltninger inden for rammerne af politisamarbejdet og det retlige samarbejde til bekæmpelse
af terrorisme i overensstemmelse med artikel 4 i fælles holdning 2001/931 (EFT 2003 L 16, s. 68), at »[d]enne afgørelse respekterer
de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der er anerkendt i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union.
Intet i denne afgørelse kan fortolkes således, at der kan gribes ind i den retlige beskyttelse i henhold til national ret
af de personer, grupper og enheder, der er opført på listen i bilaget til fælles holdning 2001/931/FUSP«.
38     Rådets erklæring om ret til erstatning, som belyses i ottende betragtning til afgørelse 2003/48, og artikel 6, stk. 2, EU
udgør tilsammen et solidt retligt grundlag for at fastslå kompetencen for Fællesskabets retsinstanser. Rettens kendelse er
dermed behæftet med en retsvildfarelse, for så vidt som den herved erklærede, at den savnede kompetence til at påkende appellanternes
erstatningskrav.
39     Appellanterne har endvidere gjort gældende, at Rådet med henblik på bekæmpelse af terrorisme har vedtaget adskillige retsakter
med forskelligt retsgrundlag for at fratage visse kategorier af personer, grupper og enheder retten til en effektiv søgsmålsadgang.
40     Rådet har gjort gældende, at den appellerede kendelse bør stadfæstes. Retten fandt med rette, at der ikke var fastsat nogen
adgang til at anlægge erstatningssøgsmål inden for rammerne af afsnit VI i EU-traktaten. Eftersom den omhandlede retsakt ikke
er vedtaget inden for rammerne af Det Europæiske Fællesskab, men er udstedt i henhold til de bestemmelser, der gælder for
Unionen, kan der ikke anlægges erstatningssøgsmål på grundlag af artikel 288 EF. Rådet har til støtte for dette synspunkt
henvist til dom af 26. november 1975, Grands moulins des Antilles mod Kommissionen (sag 99/74, Sml. s. 1531, præmis 17).
41     Ottende betragtning til afgørelse 2003/48 omhandler kun den retlige beskyttelse »i henhold til national ret« og ikke i henhold
til fællesskabsretten. Hverken denne retsakt eller Rådets erklæring om ret til erstatning kan hjemle adgang for Fællesskabets
retsinstanser til at påkende appellanternes erstatningssøgsmål, som ikke er hjemlet i EU-traktaten.
42     Kongeriget Spanien har anført, at Gestoras Pro Amnistías aktiviteter ved kendelse afsagt den 19. december 2001 af den centrale
undersøgelsesret nº 5 ved Audiencia Nacional de Madrid blev erklæret ulovlige. Juan Mari Olano Olano, som allerede flere gange
var blevet dømt ved de spanske domstole for bl.a. besiddelse af våben, ammunition og sprængstoffer, havde været genstand for
en international arrestordre udstedt af samme centrale undersøgelsesret, blev anholdt den 3. december 2001 af det franske
politi, blev overgivet til de spanske myndigheder og derefter fængslet i Madrid. Julen Zelarain Errasti, som blev anholdt
den 31. oktober 2001 på grund af sit ansvar i Gestoras Pro Amnistía, blev tiltalt ved de spanske domstole i sagen vedrørende
denne organisation og i en anden sag for at tilhøre en terrororganisation.
43     Med hensyn til sagens realitet deler Kongeriget Spanien Rådets opfattelse. Appelskriftet indeholder ikke noget element, der
kan rejse tvivl om lovligheden af den appellerede kendelse.
Domstolens bemærkninger
–       Om anbringendet om tilsidesættelse af bestemmelserne i EU-traktatens afsnit VI
44     Det fremgår af artikel 46 EU, at de bestemmelser i EF- og Euratom-traktaterne, der vedrører Domstolens kompetence, kun finder
anvendelse på EU-traktatens afsnit VI »på de i artikel 35 [EU] fastsatte betingelser«.
45     I henhold til sidstnævnte bestemmelse har Domstolen kompetence i tre tilfælde. For det første har den i henhold til artikel
35, stk. 1, EU kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af rammeafgørelser og andre
afgørelser, om fortolkningen af konventioner, der er udarbejdet i henhold til EU-traktatens afsnit VI, og om gyldigheden og
fortolkningen af gennemførelsesforanstaltningerne hertil. For det andet er det i stk. 6 fastsat, at Domstolen også har kompetence
til at prøve lovligheden af rammeafgørelser og andre afgørelser i forbindelse med klager, der af en medlemsstat eller af Kommissionen
for De Europæiske Fællesskaber indbringes under påberåbelse af inkompetence, væsentlige formelle mangler, overtrædelse af
EU-traktaten eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse samt af magtfordrejning. Endelig er det i stk. 7 fastsat, at
Domstolen har kompetence til at afgøre alle tvister mellem medlemsstaterne vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af retsakter,
der er vedtaget i henhold til artikel 34, stk. 2, EU, hvis sådanne tvister ikke kan bilægges af Rådet inden seks måneder efter,
at et medlem af Rådet har forelagt det sagen.
46     Derimod tillægges Domstolen i artikel 35 EU ikke kompetence til at påkende nogen form for erstatningssøgsmål.
47     Desuden nævner artikel 41, stk. 1, EU blandt de artikler i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, som finder
anvendelse på de områder, der er nævnt i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union, hverken artikel 288, stk. 2, EF, hvorefter
Fællesskabet i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, skal
erstatte skader forvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under udøvelsen af deres hverv, eller artikel 235 EF,
hvorefter Domstolen har kompetence til at afgøre tvister vedrørende de i artikel 288, stk. 2, EF omhandlede skadeserstatninger
(jf. tilsvarende dom af 15.3.2005, sag C-160/03, Spanien mod Eurojust, Sml. I, s. 2077, præmis 38).
48     Det følger af ovenstående, at Rettens kendelse ikke er behæftet med en retsvildfarelse for så vidt som den herved fastslog,
at der ikke er fastsat nogen adgang til at anlægge erstatningssøgsmål inden for rammerne af afsnit VI i EU-traktaten. Anbringendet
skal derfor ikke tages til følge.
–       Om anbringendet om tilsidesættelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse
49     Appellanterne påberåbte sig for Retten også respekten af de grundlæggende rettigheder, navnlig retten til effektiv domstolsbeskyttelse
i henhold til artikel 6, stk. 2, EU. De har i det væsentlige gjort gældende, at de ikke råder over noget retsmiddel, hvorved
de kan anfægte Gestoras Pro Amnistías opførelse på listen i bilaget til fælles holdning 2001/931, og at den appellerede kendelse
tilsidesætter deres ret til effektiv domstolsbeskyttelse.
50     Ganske vist er der, for så vidt angår Unionen, ved traktaterne skabt et system af retsmidler, hvor Domstolens kompetence i
medfør af artikel 35 EU er mindre omfattende inden for rammerne af afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union end i henhold
til EF-traktaten (jf. i denne retning dom af 16.6.2005, sag C-105/03, Pupino, Sml. I, s. 5285, præmis 35). Den er desuden
endnu mindre omfattende inden for rammerne af afsnit V. Man kan naturligvis tænke sig et andet system af retsmidler, herunder
en ordning for erstatningsansvar uden for kontraktforhold, end det, som er indført ved traktaterne, men det tilkommer i givet
fald medlemsstaterne at ændre det gældende system i overensstemmelse med artikel 48 EU.
51     Appellanterne kan imidlertid ikke gyldigt gøre gældende, at de er frataget enhver domstolsbeskyttelse. Som det fremgår af
artikel 6 EU, bygger Unionen på retsstatsprincippet og den respekterer de grundlæggende rettigheder som almindelige principper
for fællesskabsretten. Heraf følger, at institutionerne er undergivet en kontrol af, at deres retsakter er i overensstemmelse
med traktaterne og almindelige retsgrundsætninger på samme måde som medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten.
52     Det skal i denne sammenhæng fremhæves, at Rådet i henhold til artikel 34 EU kan vedtage retsakter af forskellig art og rækkevidde.
I henhold til artikel 34, stk. 2, litra a), EU kan Rådet »vedtage fælles holdninger, hvori det fastlægger Unionens tilgang
til et bestemt spørgsmål«. En fælles holdning forpligter medlemsstaterne til at efterkomme denne i medfør af princippet om
loyalt samarbejde, der bl.a. indebærer, at medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er
egnede til at sikre opfyldelsen af deres forpligtelser i henhold til EU-retten (jf. Pupino-dommen, præmis 42). Således er
det i artikel 37 EU fastsat, at medlemsstaterne »i internationale organisationer og under internationale konferencer, som
de deltager i«, udtaler sig i overensstemmelse med de fælles holdninger. En fælles holdning anses imidlertid ikke for i sig
selv at have retsvirkning i forhold til tredjemand. Dette er grunden til, at kun rammeafgørelser og andre afgørelser kan gøres
til genstand for et annullationssøgsmål for Domstolen inden for det system, som er indført ved EU-traktatens afsnit VI. Domstolens
kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål, således som den er fastlagt i artikel 35, stk. 1, EU, omfatter heller ikke
fælles holdninger, men er begrænset til efterprøvelse af gyldigheden og til fortolkning af rammeafgørelser og andre afgørelser,
fortolkning af konventioner, der er udarbejdet i henhold til afsnit VI, samt gyldighed og fortolkning af gennemførelsesforanstaltningerne
hertil.
53     Selv om der i artikel 35, stk. 1, EU ikke er fastsat nogen mulighed for de nationale retter for at forelægge Domstolen præjudicielle
spørgsmål vedrørende en fælles holdning, men kun spørgsmål vedrørende de retsakter, der er nævnt i denne bestemmelse, er det
dog hensigten med denne bestemmelse, at alle bestemmelser, der er vedtaget af Rådet, og hvormed det tilsigtes at skabe retsvirkninger
for tredjemand, anses for retsakter, der kan gøres til genstand for en præjudiciel forelæggelse. Eftersom den procedure, hvorefter
Domstolen kan træffe præjudiciel afgørelse, har til formål at værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten,
ville det være i strid med dette formål at fortolke artikel 35, stk. 1, EU snævert. Muligheden for en præjudiciel forelæggelse
for Domstolen bør således kunne anvendes med hensyn til enhver af Rådet vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde
retsvirkninger over for tredjemand, uanset dens karakter eller form (jf. analogt dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen
mod Rådet, »AETR-dommen«, Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263, præmis 38-42, og af 20.3.1997, sag C-57/95, Frankrig mod
Kommissionen, Sml. I, s. 1627, præmis 7 ff.).
54     Følgelig skal en fælles holdning, som på grund af sit indhold har et videregående anvendelsesområde end foreskrevet i EU-traktaten
for denne type retsakt, kunne undergives Domstolens kontrol. En national ret, for hvilken der verserer en sag, hvorunder der
forudsætningsvis rejses spørgsmål om gyldigheden eller fortolkningen af en fælles holdning vedtaget på grundlag af artikel
34 EU, som det i den foreliggende sag er tilfældet med hensyn til en del af fælles holdning 2001/931, og i hvert fald dens
artikel 4 og dens bilag, og som nærer alvorlig tvivl om, hvorvidt det med denne fælles holdning reelt tilsigtes at skabe retsvirkninger
for tredjemand, kan derfor på de betingelser, som er fastsat i artikel 35 EU, anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse.
Det tilkommer da Domstolen i givet fald at fastslå, at det med den fælles holdning tilsigtes at skabe retsvirkninger for tredjemand,
at kvalificere den efter dens egentlige karakter, og at træffe præjudiciel afgørelse.
55     Domstolen har ligeledes kompetence til at prøve lovligheden af sådanne retsakter, når der er anlagt sag af en medlemsstat
eller af Kommissionen på de betingelser, som er fastsat i artikel 35, stk. 6, EU.
56     Der skal endelig henvises til, at det tilkommer medlemsstaterne og navnlig deres retsinstanser at fortolke og anvende de nationale
processuelle regler vedrørende søgsmålsadgang på en sådan måde, at fysiske og juridiske personer får adgang til ved domstolene
at anfægte lovligheden af enhver national afgørelse eller anden foranstaltning, der vedrører udarbejdelse eller anvendelse
af en almengyldig EU-retsakt, som angår dem, og kræve erstatning for det tab, der måtte være lidt.
57     Det følger heraf, at appellanternes anbringende om, at den anfægtede fælles holdning i strid med kravet om effektiv domstolsbeskyttelse
ikke giver dem nogen søgsmålsadgang, og at den appellerede kendelse tilsidesætter deres ret til en sådan beskyttelse, ikke
er begrundet. Anbringendet skal derfor ikke tages til følge.
–       Om anbringendet om tilsidesættelse af Rådets erklæring i dets afgørelse 15453/01 af 18. december 2001
58     Appellanterne påberåbte sig for Retten Rådets erklæring i dets afgørelse 15453/01 af 18. december 2001, hvorefter »Rådet […]
i forbindelse med artikel 1, stk. 6, i den fælles holdning om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af
terrorisme og artikel 2, stk. 3, i forordningen om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med
henblik på at bekæmpe terrorisme [henviser] til, at alle fejl hvad angår de omhandlede personer, grupper eller enheder giver
den forurettede part ret til at anlægge erstatningssag ved domstolene«.
59     Ifølge appellanterne bør denne erklæring fortolkes i lyset af ottende betragtning til Rådets afgørelse 2003/48/RIA af 19.
december 2002 om anvendelse af specifikke foranstaltninger inden for rammerne af politisamarbejdet og det retlige samarbejde
til bekæmpelse af terrorisme, der lyder: »Denne afgørelse respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper,
der er anerkendt i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union. Intet i denne afgørelse kan fortolkes således, at der kan
gribes ind i den retlige beskyttelse i henhold til national ret af de personer, grupper og enheder, der er opført på listen
i bilaget til fælles holdning 2001/931/FUSP.«
60     Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at en sådan erklæring ikke er tilstrækkelig til at skabe en søgsmålsadgang,
som ikke er fastsat i de retsakter, der finder anvendelse, og at den derfor hverken kan tillægges nogen retlig betydning eller
tjene som fortolkningsbidrag med hensyn til en bestemmelse i den af EU-traktaten afledte ret, når erklæringens indhold som
her overhovedet ikke omhandles af bestemmelsen (jf. i denne retning dom af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745,
præmis 18, af 29.5.1997, sag C-329/95, VAG Sverige, Sml. I, s. 2675, præmis 23, og af 24.6.2004, sag C-49/02, Heidelberger
Bauchemie, Sml. I, s. 6129, præmis 17).
61     Der var følgelig ikke tale om nogen retsvildfarelse, da Retten i den appellerede kendelse fastslog, at Rådets erklæring i
dets afgørelse 15453/01 af 18. december 2001 ikke var tilstrækkelig til at tillægge Domstolen kompetence til at påkende et
erstatningssøgsmål inden for rammerne af EU-traktatens afsnit VI.
62     Det fremgår af ovenstående, at den omstændighed, at Retten fastslog, at det var åbenbart, at den savnede kompetence til at
påkende det erstatningssøgsmål, som var anlagt med henblik på at få godtgjort appellanternes eventuelle tab som følge af Gestoras
Pro Amnistías opførelse på listen i bilaget til fælles holdning 2001/931, som ajourført ved fælles holdning 2002/340 og 2002/462,
ikke indebar, at Rettens kendelse blev behæftet med en retsvildfarelse.
63     Da ingen af anbringenderne kan tages til følge, bør appellen forkastes.

Sagens omkostninger
64     I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, der ifølge reglementets artikel 118 finder tilsvarende anvendelse på
appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt
påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da disse har tabt sagen, bør det pålægges dem at
betale sagens omkostninger.
65     Procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, der også finder anvendelse i appelsager i henhold til artikel 118, bestemmer,
at medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger. I overensstemmelse med denne bestemmelse pålægges
Kongeriget Spanien derfor at bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)
Appellen forkastes.
2)
Gestoras Pro Amnistía, Juan Mari Olano Olano og Julen Zelarain Errasti betaler sagens omkostninger.
3)
Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
*
Processprog: fransk.