CELEX: 62002CJ0127
Direktiv 92/43/EEG
Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
Begreppet plan och projekt
Bedömningen av konsekvenserna av vissa planer eller projekt för det skyddade området

Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 6 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer
samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet).
Begäran har framställts inom ramen för en tvist mellan Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (nationell förening
för bevarande av Waddenzee) (nedan kallad Waddenzeeföreningen) och Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (nederländsk
förening för skydd av fåglar) (nedan kallad fågelskyddsföreningen), å ena sidan, och Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij (statssekreteraren för jordbruk, naturvård och fiske) (nedan kallad statssekreteraren), å andra sidan, rörande
de licenser som den senare beviljat Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA (kooperativ producentorganisation
för det nederländska hjärtmusselfisket) (nedan kallad PO Kokkelvisserij) för att bedriva mekaniserat hjärtmusselfiske i det
särskilda skyddsområdet Waddenzee, vilket klassificerats i enlighet med artikel 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april
1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) (nedan kallat fågeldirektivet).
Tillämpliga bestämmelser
Fågeldirektivet
Enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet skall medlemsstaterna som särskilda skyddsområden klassificera sådana områden
som uppfyller de ornitologiska kriterier som anges i de bestämmelserna.
I artikel 4.4 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
”Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att
undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar
betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att
undvika förorening och försämring av livsmiljöer.”
Livsmiljödirektivet
I artikel 6 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
”1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar
utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner,
samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga
1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna
och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande
konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område,
men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt
sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna
från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna
godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och,
om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna
för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller
ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt
sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas
sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande
från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
I artikel 7 i livsmiljödirektivet föreskrivs att ”[f]örpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–4 i detta direktiv
skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden
som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet,
från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med [fågeldirektivet]
har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare”.
Nationell rätt
Enligt artikel 12.1 i Natuurbeschermingswet (lag om naturskydd) är det förbjudet att vidta, låta vidta eller tillåta åtgärder
som skadar naturen i ett naturskyddat område eller ett naturskyddat områdes intressen ur en naturvetenskaplig synvinkel eller
fördärvar detta område utan tillstånd från Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (minister med ansvar för jordbruk,
naturvård och fiske) (nedan kallat ministern) och att överträda de villkor som förbundits med ett sådant tillstånd. Enligt
andra punkten i denna artikel skall verksamhet som påverkar ett naturskyddsområdes väsentliga intressen, vilka anges i förordnandet,
alltid anses skada naturen i ett sådant område eller områdets intressen ur en naturvetenskaplig synvinkel.
Av beslutet av den 17 november 1993 att utse Waddenzee till statligt naturskyddsområde, och skälen till beslutet, vilka utgör
en integrerad del av detta, framgår att riktlinjerna för tillstånd och återkallelser med stöd av Natuurbeshermingswet är förbundna
med riktlinjerna i Planologishe Kernbeslissing Waddenzee (centralt beslut om iordningställandet av Waddenzee) (nedan kallat
PKB Waddenzee). På detta sätt skapades enligt nämnda skäl en adekvat ram för kontroll, med tillämpning av förfarandena i Natuurbeshermingswet,
av verksamhet som kan skada PKB Waddenzees huvudsyfte, nämligen varaktigt skydd och varaktig utveckling av Waddenzee i egenskap
av naturskyddsområde och, i synnerhet, Waddenzees näringsområden, häckningsområden och viloplatser för fåglar i området. Mänsklig
verksamhet med ekonomisk inriktning är möjlig på området under förutsättning att det sker en tillräcklig avvägning med avseende
på den huvudsakliga målsättningen. Verksamhet som planeras i Waddenzee skall därmed kontrolleras med hänsyn till ovannämnda
syfte och politiska inriktning samt utvärderas i förhållande till dessa.
Det kapitel i PKB Waddenzee som behandlar organisationen av kustfisket verkställdes genom ett regeringsbeslut av den 21 januari
1993, Structuurnota Zee- en kustvisserij "Vissen naar evenwicht". I beslutet fastställdes riktlinjerna för skaldjursfiske
under åren 1993–2003 i bland annat Waddenzee. I kapitlet föreskrivs ett antal begränsningar avseende hjärtmusselfiske. I vissa
områden i det statliga naturskyddsområdet är hjärtmusselfiske aldrig tillåtet och, även de år då tillgången på föda är låg,
skall 60 procent av fåglarnas genomsnittliga näringsbehov i form av hjärtmusslor och blåmusslor förbehållas dessa fåglar.
Att inte 100 procent av det genomsnittliga näringsbehovet förbehålls fåglarna beror på att de har alternativa näringskällor
att tillgå (munksäl, hönmusslor och strandkrabba).
Enligt PKB Waddenzee innebär försiktighetsprincipen att bevarandet av Waddenzee skall ges företräde när det enligt bästa tillgängliga
information råder uppenbara tvivel om att ett visst agerande inte kommer att ha en betydande negativ inverkan på ekosystemet.
Av beslutet om hänskjutande framgår att flertalet av de vetenskapliga studier som har konsulterats inte entydigt pekar på
att mekaniserat hjärtmusselfiske skulle ha en betydande negativ inverkan på Waddenzees ekosystem.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Genom beslut av den 1 juli 1999 och den 7 juli 2000 (nedan kallade de ifrågasatta besluten) beviljade statssekreteraren, på
vissa villkor, PO Kokkelvisserij licenser för att bedriva mekaniserat musselfiske i ZPS Waddenzee under perioderna 16 augusti
1999 – 25 november 1999 respektive 14 augusti 2000 – 30 november 2000.
Waddenzeeföreningen och fågelskyddsföreningen begärde omprövning av besluten. Genom beslut av den 23 december 1999 och den
19 februari 2001 förklarade statssekreteraren att invändningarna mot besluten saknade grund och avslog begäran om omprövningar.
De ovannämnda naturskyddsföreningarna överklagade avslagsbesluten till Raad van State. I sak har klagandena gjort gällande
att det hjärtmusselfiske som tillåtits genom de ifrågasatta besluten leder till bestående skador på geomorfologin samt djur-
och växtlivet på Waddenzees botten. Klagandena har även gjort gällande att nämnda fiske tär på näringsbeståndet för fåglar
som livnär sig på skaldjur och får till följd att dessa fåglar minskar i antal. Detta gäller i synnerhet strandskata och ejder.
Waddenzeeföreningen och fågelskyddsföreningen har dessutom anfört att de ifrågasatta besluten strider mot livsmiljö- och fågeldirektiven.
Vad avser frågan huruvida artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet har införlivats på korrekt sätt med den nederländska rättsordningen
har Raad van State uppgett att artikel 12 i Natuurbeschermingswet visserligen inte uttryckligen syftar till att införliva
de förpliktelser som föreskrivs i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, men kan tolkas i överensstämmelse med denna bestämmelse.
Natuurbeschermingswet innehåller inte heller några bestämmelser om införlivande av artikel 6.3 och 6.4 i nämnda direktiv.
Det saknas också allmänt tillämpliga och bindande bestämmelser som syftar till att införliva artikel 6.3 och 6.4, vilka kan
tillämpas på Waddenzee.
Den hänskjutande domstolen har dessutom erinrat om att det enligt Waddenzeeföreningen och fågelskyddsföreningen, till följd
av att hjärtmusselfisket i det särskilda skyddsområdet Waddeenzee utvidgas, rör sig om ”planer eller projekt” som ”på lämpligt
sätt [skall] bedömas” enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Statssekreteraren anser däremot att verksamheten i fråga omfattas
av tillämpningsområdet för artikel 6.2 i direktivet eftersom den har ägt rum under flera år utan att intensifieras.
Avseende förhållandet mellan artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet har Waddenzeeföreningen och fågelskyddsföreningen gjort
gällande att även om den verksamhet för vilken licenserna har beviljats skall anses utgöra en plan eller ett projekt i den
mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet skall den prövas mot bakgrund av artikel 6.2 i direktivet. Denna ståndpunkt
aktualiserar frågan huruvida artikel 6.3 skall anses utgöra en precisering av bestämmelserna i artikel 6.2, varmed de två
punkterna skall tillämpas kumulativt, eller om den skall anses utgöra en bestämmelse med en särskild och självständig innebörd,
i den meningen att punkt 2 omfattar befintligt bruk medan punkt 3 gäller nya planer eller projekt.
Raad van State har också frågat sig under vilka förutsättningar förutsätt  en plans eller ett projekts konsekvenser för området i fråga skall bedömas ”på lämpligt sätt”. Raad van State undrar dessutom
vilka kriterier som skall beaktas vid bedömningen av vad som utgör ”lämpliga åtgärder” eller en ”lämplig” bedömning med hänsyn
också till bestämmelsen i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, enligt vilken de behöriga nationella myndigheterna skall godkänna
planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada.
Avslutningsvis anser Raad Van State att frågan huruvida artikel 6.2 och 6.3 har direkt effekt är av betydelse.
Under dessa omständigheter har Raad Van State beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till
domstolen:
”1)
a)
Skall uttrycket ’planer eller projekt’ i artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer
samt vilda djur och växter tolkas så att det även avser en verksamhet som har bedrivits under flera år, men för vilken en
tidsbegränsad licens i princip beviljas varje år, vilket innebär att en ny utvärdering görs varje gång av möjligheterna att
bedriva denna verksamhet och av de delar av området inom vilka den kan bedrivs?
b.
Om fråga 1a besvaras nekande: Skall den berörda verksamheten anses vara en plan eller ett projekt om den har intensifierats
genom åren eller om en sådan intensifiering möjliggörs genom licenserna?
2)
a)
Om det av svaret på den första frågan framgår att det rör sig om en plan eller ett projekt, i den mening som avses i artikel
6.3 i livsmiljödirektivet, skall artikel 6.3 i livsmiljödirektivet då anses utgöra en precisering av bestämmelserna i artikel
6.2 eller anses ha en särskild och självständig innebörd, så att till exempel
i)
artikel 6.2 gäller pågående verksamhet medan artikel 6.3 gäller nya planer eller projekt, eller
ii)
artikel 6.2 gäller bestämmelser om skötsel- och förvaltning medan artikel 6.3 gäller övriga beslut, eller
iii)
artikel 6.3 gäller planer och projekt medan artikel 6.2 gäller övrig verksamhet?
b)
Om artikel 6.3 i livsmiljödirektivet skall anses utgöra en precisering av bestämmelserna i artikel 6.2, kan dessa två punkter
då tillämpas kumulativt?
3)
a)
Skall artikel 6.3 i livsmiljödirektivet tolkas så att det rör sig en plan eller ett projekt när en viss verksamhet kan påverka
det berörda området (varpå en ’lämplig’ bedömning skall göras för att fastställa huruvida denna påverkan är ’betydande’) eller
skall bestämmelsen förstås så att en ’lämplig’ bedömning enbart skall göras om det är (tillräckligt) troligt att en plan eller
ett projekt kommer att ha en betydande påverkan på området?
b)
Vilka kriterier skall tillämpas vid bedömningen av om planer eller projekt, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet,
som inte är direkt förbundna med eller nödvändiga för områdets skötsel och förvaltning, kan påverka detta område på ett betydande
sätt, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt?
4)
a)
Vilka kriterier skall vid tillämpningen av artikel 6 i livsmiljödirektivet läggas till grund för bedömningen av om det är
fråga om ’lämpliga åtgärder’, i den mening som avses i artikel 6.2, eller om en ’lämplig’ bedömning, med hänsyn till den försäkran
som i enlighet med artikel 6.3 skall föregå ett godkännande av en plan eller ett projekt?
b)
Har begreppen ’lämpliga åtgärder’ och ’lämplig’ bedömning en självständig innebörd eller skall de bedömas med hänsyn också
till artikel 174.2 EG och särskilt med hänsyn till försiktighetsprincipen häri?
c)
Om hänsyn skall tas till försiktighetsprincipen i artikel 174.2 EG, innebär det att tillstånd kan ges till viss verksamhet,
i förevarande fall hjärtmusselfiske, när det inte råder uppenbara tvivel om att verksamheten inte kan ha en betydande påverkan,
eller kan tillstånd endast ges när det inte finns några tvivel alls om att verksamheten inte kan ha en sådan inverkan, eller
när det med säkerhet kan konstateras att verksamheten inte kan ha en sådan inverkan?
5)
Har artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet direkt effekt i den meningen att enskilda kan åberopa artikeln inför nationell
domstol och denna domstol, såsom följer av bland annat domen av den 14 december 1995 i mål C-312/93, Peterbroeck (REG 1995,
s. I-4599), måste säkerställa det rättsliga skydd för enskilda som följer av denna direkta effekt?”
Genom beslut av den 28 april 2004 avslogs PO Kokkelvisserijs begäran om tillstånd att inkomma med skriftligt yttrande efter
det att generaladvokatens förslag till avgörande föredragits eller att på något annat sätt ges möjlighet att bemöta detta
förslag.
Tolkningsfrågorna
Den första frågan
Fråga 1a
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1a för att få klarhet i huruvida mekaniserat hjärtmusselfiske, vilket har bedrivits
under flera år, men för vilket en tidsbegränsad licens beviljas varje år, vilket innebär att en ny utvärdering görs varje
gång av möjligheterna att bedriva denna verksamhet och av det område inom vilket verksamheten kan bedrivas, omfattas av begreppet
”plan” eller ”projekt” i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
Enligt tionde skälet i livsmiljödirektivet måste ”[e]n lämplig bedömning … göras av alla planer eller projekt som på ett betydande
sätt kan påverka målsättningen vad gäller bevarandet av ett område som har utsetts eller som kommer att utses i framtiden”.
Skälet har kommit till uttryck i artikel 6.3 i detta direktiv, där det bland annat anges att en plan eller ett projekt som
kan påverka det berörda området på ett betydande sätt inte får godkännas utan en föregående bedömning av denna påverkan.
Begreppen ”plan” och ”projekt” definieras inte i livsmiljödirektivet.
Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt
(EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i vars sjätte skäl det föreskrivs att tillstånd för
projekt som kan antas leda till betydande miljöpåverkan bör ges först efter det att en bedömning har gjorts av den huvudsakliga
miljöpåverkan som projekten kan antas medföra, innehåller däremot en definition av begreppet projekt. I direktivets artikel
1.2 definieras projekt på följande sätt:
”–
utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten,
–
andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.”
En verksamhet som mekaniserat hjärtmusselfiske omfattas av begreppet ”projekt” såsom detta har definierats i artikel 1.2 andra
strecksatsen i direktiv 85/337.
Denna tolkning av begreppet ”projekt” har betydelse för tolkningen av begreppen plan och projekt i livsmiljödirektivet. Som
redan har framgått syftar livsmiljödirektivet, i likhet med direktiv 85/337, nämligen till att undvika att verksamheter som
kan skada miljön godkänns utan föregående bedömning av deras effekter på miljön.
I enlighet med detta omfattas en verksamhet som mekaniserat hjärtmusselfiske av begreppet plan eller projekt i artikel 6.3
i livsmiljödirektivet.
Det förhållande att nämnda verksamhet periodvis har bedrivits på området i fråga under flera år och detta under förutsättning
att en licens beviljas varje år, vilket innebär att en ny utvärdering görs varje gång av möjligheterna att bedriva denna verksamhet
och av det område inom vilket verksamheten kan bedrivas, hindrar i sig inte att verksamheten vid varje ansökan om tillstånd
anses utgöra en enskild plan eller ett enskilt projekt i den mening som avses i livsmiljödirektivet.
Fråga 1a skall därmed besvaras på följande sätt: Mekaniserat hjärtmusselfiske, vilket har bedrivits under flera år, men för
vilket en tidsbegränsad licens beviljas varje år, vilket innebär att en ny utvärdering görs varje gång av möjligheterna att
bedriva denna verksamhet och av det område inom vilket verksamheten kan bedrivas, omfattas av begreppet plan eller projekt
i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
Fråga 1b
Med hänsyn till svaret på fråga 1a saknas skäl att besvara fråga 1b.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i vilket förhållande som råder mellan artikel 6.2
och 6.3 i livsmiljödirektivet.
Det skall erinras om att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet jämförd med artikel 7 i samma direktiv ålägger medlemsstaterna
att i de särskilda skyddsområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöer och väsentliga störningar
av de arter för vilka områdena har utsetts.
I artikel 6.3 i livsmiljödirektivet föreskrivs att planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga
för skötseln och förvaltningen av ett område, men som kan påverka området på ett betydande sätt, skall godkännas av de behöriga
nationella myndigheterna först efter att de, genom en lämplig bedömning av planens eller projektets konsekvenser för det berörda
området, har försäkrat sig om att området inte kommer att ta skada.
Genom den senare bestämmelsen har därmed ett förfarande inrättats, vilket genom föregående kontroller syftar till att säkerställa
att planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område,
men som kan påverka området på ett betydande sätt, endast godkänns under förutsättning att de inte skadar området.
När en plan eller ett projekt väl har godkänts enligt förfarandet i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är det emellertid inte
nödvändigt att samtidigt bedöma ingreppet på det skyddade området mot bakgrund av den allmänna skyddsnorm som föreskrivs i
artikel 6.2 i direktivet.
Ett godkännande med stöd av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet förutsätter nämligen att planen eller projektet inte har bedömts
kunna skada det berörda området och, i enlighet med detta, inte heller kunna förorsaka sådana försämringar eller betydande
störningar som avses i artikel 6.2.
Det kan emellertid inte uteslutas att en sådan plan eller ett sådant projekt, trots att de behöriga nationella myndigheterna
som godkände planen eller projektet inte kan klandras på något sätt, sedermera visar sig kunna ge upphov till sådana försämringar
eller störningar. Under dessa omständigheter kan artikel 6.2 i livsmiljödirektivet tillämpas för att uppfylla det väsentliga
målet att bevara och skydda miljön, till vilket bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter hör, vilket framgår av
direktivets första skäl.
Den andra frågan skall därmed besvaras på följande sätt: Genom artikel 6.3 i livsmiljödirektivet har ett förfarande inrättats
vilket genom föregående kontroller syftar till att säkerställa att planer eller projekt som inte direkt hänger samman med
eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som kan påverka området på ett betydande sätt, endast
godkänns under förutsättning att de inte skadar området. I artikel 6.2 i nämnda direktiv föreskrivs däremot en allmän skyddsnorm,
i form av en skyldighet att förhindra försämringar och störningar som kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet,
vilken inte skall tillämpas samtidigt som artikel 6.3.
Den tredje frågan
Fråga 3a
Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet skall alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med
eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller
projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen
vad gäller bevarandet av området.
Kravet på en lämplig bedömning av konsekvenserna av en plan eller ett projekt gäller således under förutsättning att planen
eller projektet kan påverka området på ett betydande sätt.
För att skyddsmekanismen i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet skall utlösas krävs därmed inte, vilket för övrigt framgår av
kommissionens guide för tolkning av denna artikel,”Förvaltning av Natura 2000-områden, bestämmelserna i artikel 6 i direktiv
92/43/EEG”, att det är klarlagt att den plan eller projekt som bedöms har en betydande påverkan på det berörda området. Det
räcker med att det är troligt att planen eller projektet har en sådan påverkan.
I artikel 2.1 i direktiv 85/337, som är avfattad på ett sätt som påminner om artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, föreskrivs
det att ”[m]edlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan … blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges”. Domstolen har beträffande denna artikel
fastställt att projekt som riskerar att medföra betydande miljöpåverkan utgör sådana projekt (se, för ett liknande resonemang,
domen av den 29 april 2004 i mål C-117/02, kommissionen mot Portugal, REG 2004, s. I-0000, punkt 85).
Av detta följer att kravet i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet att det skall göras en lämplig bedömning av
en plans eller ett projekts konsekvenser gäller under förutsättning att det är sannolikt eller att det finns en risk för att
planen eller projektet kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området.
Med hänsyn till försiktighetsprincipen, vilken enligt artikel 174.2 första stycket EG utgör en av hörnstenarna i gemenskapens
miljöpolitik, vilken syftar till en hög skyddsnivå, och som livsmiljödirektivet skall tolkas mot bakgrund av, anses en sådan
risk föreligga när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att nämnda plan eller projekt har en betydande
påverkan på det berörda området (se analogt bland annat dom av den 5 maj 1998 i mål C-180/96, Förenade Kungariket mot kommissionen,
REG 1998, s. I-2265, punkterna 50, 105 och 107). En sådan tolkning av det villkor som gäller för bedömningen av en plans eller
ett projekts konsekvenser för det berörda området innebär att en sådan bedömning skall göras när det föreligger tvivel om
att ett visst agerande inte kan ha en betydande påverkan. Den tolkningen gör det möjligt att på ett effektivt sätt förhindra
att planer eller projekt som skadar det berörda området godkänns, och den bidrar på detta sätt, i enlighet med tredje skälet
och artikel 2.1 i livsmiljödirektivet, till att förverkliga direktivets väsentliga mål, nämligen att den biologiska mångfalden
säkerställs genom att livsmiljöer och vilda djur och växter bevaras.
Med hänsyn till ovanstående skall fråga 3b besvaras på följande sätt: Artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet skall
tolkas så att alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen
av ett område skall bedömas på lämpligt sätt med avseende på vilka konsekvenser de kan få för målsättningen att bevara området,
när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att planen eller projektet kan ha en betydande påverkan på det
berörda området, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt.
Fråga 3b
Av artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet jämförd med tionde skälet i samma direktiv framgår att frågan huruvida
konsekvenserna av en plan eller ett projekt, som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen
av ett område, är betydande för området, skall bedömas mot bakgrund av direktivets målsättning att bevara.
När en sådan plan eller ett sådant projekt påverkar området utan att skada direktivets målsättning att bevara, skall planen
eller projektet således anses inte kunna ha en betydande påverkan på området i fråga.
Omvänt skall en sådan plan eller ett sådant projekt undantagslöst anses kunna ha en betydande påverkan på området när det
riskerar att äventyra målsättningen att bevara det berörda området. Frågan huruvida effekterna är betydande skall, vid bedömningen
av nämnda plans eller projekts framtida effekter, såsom kommissionen har gjort gällande, besvaras mot bakgrund av det berörda
områdets särart och miljömässiga förhållanden.
Fråga 3b skall därmed besvaras på följande sätt: Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet skall en plan eller
ett projekt, som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, som riskerar
att skada direktivets målsättning att bevara anses kunna ha en betydande påverkan på området. Vid bedömningen av huruvida
påverkan är betydande skall i synnerhet det berörda områdets särart och miljömässiga förhållanden beaktas.
Den fjärde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 4a–c för att domstolen skall precisera dels begreppet ”lämpliga åtgärder”, i den
mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, och begreppet ”lämplig” bedömning, i den mening som avses i artikel
6.3 i samma direktiv, dels under vilka förutsättningar en verksamhet som mekaniserat hjärtmusselfiske kan godkännas.
Med hänsyn till omständigheterna i tvisten vid den nationella domstolen och vad som framkommit ovan, i synnerhet svaren på
de två första frågorna, saknas skäl att besvara den fjärde frågan med avseende på artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, vilket
generaladvokaten erinrade om i punkt 116 i sitt förslag till avgörande.
Vad avser begreppet ”lämplig” bedömning, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, konstaterar domstolen
att det i direktivet inte föreskrivs att bedömningen skall gå till på något specifikt sätt.
Enligt bestämmelsens ordalydelse skall icke desto mindre en lämplig bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser
för det berörda området föregå ett godkännande av planen eller projektet. Vid bedömningen skall de kumulativa effekterna av
planen eller projektet och andra planer eller projekt med avseende på målsättningen att bevara området beaktas.
En sådan bedömning förutsätter således att alla aspekter av planen eller projektet som, enskilt eller i kombination med andra
planer eller projekt, kan påverka nämnda mål identifieras med hjälp av bästa vetenskapliga kunnande på området. Dessa mål
kan, vilket framgår av artiklarna 3 och 4 i livsmiljödirektivet, och i synnerhet artikel 4.4 häri, fastställas mot bakgrund
av bland annat områdets betydelse för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 i direktivet
eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av
den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.
Vad gäller frågan under vilka förutsättningar en verksamhet som mekaniserat hjärtmusselfiske kan godkännas, erinrar domstolen
om att det, med hänsyn till artikel 6.3 i livsmiljödirektivet och svaret på den första frågan, åligger de behöriga nationella
myndigheterna att med ledning av slutsatserna från bedömningen av planens eller projektets konsekvenser för det berörda området
godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada.
Därmed kan en plan eller ett projekt endast godkännas på villkor att de behöriga nationella myndigheterna har försäkrat sig
om att planen eller projektet inte kommer att ha en skadlig inverkan på det berörda området.
De behöriga myndigheterna skall således avslå en ansökan om godkännande när det råder osäkerhet om att planen eller projektet
inte kommer att ha en skadlig inverkan på det område som berörs.
Godkännandekriteriet i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet inbegriper försiktighetsprincipen (se dom av den 5
maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers’ Union m.fl., REG 1998, s. I-2211, punkt 63) och gör det möjligt att på ett effektivt
sätt förhindra att skyddade områden skadas genom planer och projekt. Ett mindre strängt godkännandekriterium skulle inte lika
effektivt säkerställa att bestämmelsens mål, nämligen att skydda området, förverkligas.
De behöriga nationella myndigheterna skall därmed, i enlighet med lydelsen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, med ledning
av slutsatserna från bedömningen av mekaniserat hjärtmusselfiske med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller
bevarandet av det berörda området, godkänna denna verksamhet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte
kommer att ta skada av den. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att
verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan (se analogt dom av den 9 september 2003 i mål C-236/01, Monsanto Agricoltura
Italia m.fl., REG 2003, s. I-0000, punkterna 106 och 113).
I motsatt fall kan mekaniserat hjärtmusselfiske om nödvändigt godkännas med stöd av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet under
förutsättning att villkoren häri är uppfyllda.
Med hänsyn till ovanstående skall den fjärde frågan besvaras på följande sätt: Enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet förutsätter
den lämpliga bedömningen av en plans eller ett projekts konsekvenser för målsättningen att bevara ett område att alla aspekter
av planen eller projektet som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka nämnda mål identifieras,
med hjälp av bästa möjliga vetenskapliga information, innan planen eller projektet godkänns. Med ledning av slutsatserna från
den lämpliga bedömningen av mekaniserat hjärtmusselfiske med avseende på konsekvenserna för målsättningen att bevara ett område,
skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna verksamheten endast efter att ha försäkrat sig om att det berörda området
inte kommer att ta skada. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att
verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan.
Den femte frågan
Med hänsyn till vad som slagits fast i punkt 51 ovan saknas skäl att pröva den femte frågan med avseende på artikel 6.2 i
livsmiljödirektivet.
Domstolen inskränker sig därför till att pröva nämnda fråga med avseende på artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida en nationell domstol, som skall pröva
om ett godkännande av en plan eller ett projekt enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är lagenligt, kan pröva huruvida
de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning enlig denna bestämmelse har respekterats, även om bestämmelsen
inte har införlivats med den berörda medlemsstatens rättsordning trots att fristen för införlivande har löpt ut.
Det skall först erinras om att en medlemsstats skyldighet att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de resultat
som föreskrivs i ett direktiv är en tvingande skyldighet enligt såväl artikel 249 tredje stycket EG som direktivet. Denna
skyldighet att vidta allmänna eller särskilda åtgärder avser alla medlemsstaternas myndigheter, däri inbegripet de dömande
myndigheterna inom ramen för deras behörighet (se dom av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl., REG 1996, s.
I-5403, punkt 55).
Vad avser en enskild persons rätt att åberopa ett direktiv och den nationella domstolens möjlighet att beakta detta, vore
det oförenligt med direktivens bindande verkan enligt artikel 249 EG att i princip omöjliggöra att den skyldighet som föreskrivs
i direktivet kan åberopas av berörda personer. I synnerhet i de fall i vilka gemenskapernas institutioner genom ett direktiv
har fastställt att medlemsstaterna skall agera på ett visst sätt, skulle den ändamålsenliga verkan av en sådan rättsakt förlora
i styrka om enskilda förhindrades att åberopa den inför domstol och om de nationella domstolarna förhindrades att beakta den
såsom en del av gemenskapsrätten då de prövar om den nationella lagstiftaren, inom gränserna för de valmöjligheter avseende
form och tillvägagångssätt för att genomföra direktivet som denne har givits, har hållit sig inom gränserna för befogenheten
att företa en skönsmässig bedömning såsom den har angivits genom direktivet (se domen i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl.,
punkt 56). Samma sak gäller när den relevanta bestämmelsen i ett direktiv inte har införlivats med nationell rätt och det
skall prövas huruvida en nationell myndighet respekterade gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar
över enligt denna bestämmelse när den antog en ifrågasatt rättsakt.
Vad gäller gränserna för utrymmet för skönsmässig bedömning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet följer det av denna bestämmelse
att de behöriga nationella myndigheterna i ett fall som det förevarande, med ledning av slutsatserna från bedömningen av det
mekaniserade hjärtmusselfiskets konsekvenser för målsättningen att bevara det berörda området, skall godkänna denna verksamhet
först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada av den. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt
perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan (se punkt 59 i förevarande
dom).
Detta villkor är således inte uppfyllt när de nationella myndigheterna godkänner nämnda verksamhet trots att det råder osäkerhet
om att verksamheten inte kan ha någon skadlig inverkan på det berörda området.
Av detta följer att en nationell domstol kan beakta artikel 6.3 i livsmiljödirektivet vid bedömningen av om den nationella
myndighet som godkände en plan eller ett projekt höll sig inom gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt
bestämmelsen i fråga.
Den femte frågan skall därmed besvaras på följande sätt: När en nationell domstol skall pröva om ett godkännande av en plan
eller ett projekt enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är lagenligt kan den pröva huruvida de nationella myndigheternas
utrymme för skönsmässig bedömning enlig denna bestämmelse har respekterats, även om bestämmelsen inte har införlivats med
den berörda medlemsstatens rättsordning trots att fristen för införlivande har löpt ut.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom:
1)
Mekaniserat hjärtmusselfiske, vilket har bedrivits under flera år, men för vilket en tidsbegränsad licens beviljas varje år,
vilket innebär att en ny utvärdering görs varje gång av möjligheterna att bedriva denna verksamhet och av det område inom
vilket verksamheten kan bedrivas, omfattas av begreppet plan eller projekt i artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den
21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
2)
Genom artikel 6.3 i direktiv 92/43 har ett förfarande inrättats, vilket genom föregående kontroller syftar till att säkerställa
att planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område,
men som kan påverka området på ett betydande sätt, endast godkänns under förutsättning att de inte skadar området. I artikel
6.2 i nämnda direktiv föreskrivs däremot en allmän skyddsnorm, i form av en skyldighet att förhindra försämringar och störningar
som kan få betydande konsekvenser för målen med direktivet, vilken inte skall tillämpas samtidigt som artikel 6.3.
3)
a)
Artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet skall tolkas så att alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman
med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område skall bedömas på lämpligt sätt med avseende på vilka
konsekvenser de kan få för målsättningen att bevara området, när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas
att planen eller projektet kan ha en betydande påverkan på det berörda området, enskilt eller i kombination med andra planer
eller projekt.
b)

Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet skall planer eller projekt, som inte direkt hänger samman med eller
är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, som riskerar att skada direktivets målsättning att bevara anses
kunna ha en betydande påverkan på området. Vid bedömningen av huruvida påverkan är betydande skall i synnerhet det berörda
områdets särart och miljömässiga förhållanden beaktas.
4)

Enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet förutsätter den lämpliga bedömningen av en plans eller ett projekts konsekvenser
för målsättningen att bevara ett område att alla aspekter av planen eller projektet som, enskilt eller i kombination med andra
planer eller projekt, kan påverka nämnda mål identifieras med hjälp av bästa möjliga vetenskapliga information innan planen
eller projektet godkänns. Med ledning av slutsatserna från den lämpliga bedömningen av mekaniserat hjärtmusselfiske med avseende
på konsekvenserna för målsättningen att bevara ett område, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna verksamheten
endast efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt
perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan.
5)

När en nationell domstol skall pröva om ett godkännande av en plan eller ett projekt enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet
är lagenligt kan den pröva huruvida de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning enlig denna bestämmelse
har respekterats, även om bestämmelsen inte har införlivats med den berörda medlemsstatens rättsordning trots att fristen
för införlivande har löpt ut.
Underskrifter.
–
Rättegångsspråk: nederländska.