CELEX: 62001CJ0272
Inadempimento di uno Stato
Direttiva 76/160/CEE
Qualità delle acque di balneazione
Inosservanza dei valori limite
Mancata individuazione di tutte le zone di balneazione interne in Portogallo
Raccolta di un numero insufficiente di campioni

Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 10 luglio 2001, la Commissione delle Comunità europee
ha proposto, ai sensi dell’art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica portoghese:
–
non avendo adottato i provvedimenti necessari a rendere la qualità delle proprie acque di balneazione conforme ai valori fissati
dall’art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione (GU 1976,
L 31, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva»),
–
non avendo osservato la frequenza minima di campionamento prevista all’allegato della direttiva, e
–
non avendo individuato tutte le zone di balneazione interne esistenti in Portogallo,
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 4, n. 1, letto in combinato disposto con gli artt. 1, n. 2,
e 3, nonché con l’allegato della direttiva, e ai sensi dell’art. 6, nn. 1 e 2, della stessa direttiva, -e a far condannare
tale Stato membro alle spese.
La Repubblica portoghese chiede che la Corte voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la Commissione alle spese.
Contesto normativo
La disciplina comunitaria
Ai sensi del suo primo ‘considerando’, la direttiva mira a proteggere l’ambiente e la sanità pubblica mediante la riduzione
dell’inquinamento delle acque di balneazione e a preservare queste ultime da un deterioramento ulteriore. A tal fine, l’allegato
a tale direttiva contiene una serie di parametri fisico-chimici e microbiologici applicabili alle acque di balneazione, nonché
valori guida e valori imperativi in funzione dei quali gli Stati membri stabiliscono i valori limite per le acque di balneazione.
Ai sensi dell’art. 1, n. 1, della direttiva, quest’ultima «riguarda la qualità delle acque di balneazione, ad eccezione delle
acque destinate ad usi terapeutici e delle acque di piscina».
L’art. 1, n. 2, della direttiva dispone quanto segue:
«Ai sensi della presente direttiva si intendono per:
a )

“acque di balneazione” le acque, o parte di esse, dolci correnti o stagnanti, e l’acqua di mare, nelle quali la balneazione:
–
è espressamente autorizzata dalle autorità competenti dei singoli Stati membri oppure
–
non è vietata ed è praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti;
b )

“zona di balneazione” il luogo in cui si trovano le acque di balneazione;
c )

“stagione balneare” il periodo di tempo in cui, tenuto conto delle consuetudini locali, ivi comprese le eventuali misure locali
che concernono la pratica della balneazione, e delle condizioni meteorologiche, si può contare su un congruo afflusso di bagnanti».
Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva, gli Stati membri stabiliscono per tutte la zone di balneazione, o per ciascuna
di esse, i valori applicabili alle acque di balneazione per ciò che concerne i parametri indicati nell’allegato della direttiva
stessa. Il n. 2 di tale articolo prevede che i valori fissati in base al n. 1 non possono essere meno rigorosi di quelli indicati
nella colonna I dell’allegato.
Secondo l’art. 4, n. 1, della direttiva, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, entro un periodo di dieci
anni a decorrere dalla notifica della direttiva stessa, la qualità delle acque di balneazione sia resa conforme ai valori
limite fissati ai sensi dell’art. 3.
Prevedendo che l’applicazione della direttiva avrebbe posto taluni problemi, in occasione della sua adesione alle Comunità
europee la Repubblica portoghese ha chiesto una deroga quanto al suo recepimento e alla sua applicazione. Tale deroga le è
stata concessa sino al 1° gennaio 1993, ai sensi dell’art. 395 e della parte III, n. 3, dell’allegato XXXVI dell’atto relativo
alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei Trattati (GU 1985, L
302, pag. 23).
Ai sensi dell’art. 5, n. 1, della direttiva, ai fini dell’applicazione dell’art. 4 della stessa, le acque di balneazione si
considerano conformi ai parametri che ad esse si riferiscono quando i campioni di queste acque, prelevati con la frequenza
prevista nell’allegato in uno stesso luogo di prelievo, indicano che esse sono conformi ai valori dei parametri concernenti
la qualità delle acque in questione per una determinata percentuale di tali campioni.
Ai sensi dell’art. 6, n. 1, della direttiva, le autorità competenti degli Stati membri effettuano i campionamenti per i quali
la frequenza minima è fissata nell’allegato della direttiva stessa. Secondo il n. 2, prima e terza frase, del medesimo articolo,
i campioni sono prelevati nei luoghi dove la densità media giornaliera dei bagnanti è massima ed i prelievi dei campioni si
iniziano due settimane prima dell’inizio della stagione balneare.
Ai sensi dell’art. 8, primo comma, della direttiva sono previste deroghe, per un verso, per alcuni parametri segnati nell’allegato
della direttiva stessa, in ragione, tra l’altro, di condizioni meteorologiche o geografiche eccezionali e, per altro verso,
qualora le acque di balneazione si arricchiscano naturalmente di talune sostanze, con superamento dei limiti fissati nel detto
allegato. In caso di deroga, lo Stato membro deve informare immediatamente la Commissione, indicando i motivi ed i limiti
di tempo.
L’art. 13 della direttiva prevede che gli Stati membri comunichino alla Commissione regolarmente e per la prima volta quattro
anni dopo la notifica della direttiva una relazione sintetica sulle acque di balneazione e sulle loro caratteristiche più
significative (in prosieguo: la «relazione annuale»). Tale relazione è presentata annualmente dal 1° gennaio 1993, data di
entrata in vigore della modifica al citato art. 13 ad opera della direttiva del Consiglio 23 dicembre 1991, 91/692/CEE, per
la standardizzazione e la razionalizzazione delle relazioni relative all’attuazione di talune direttive concernenti l’ambiente
(GU L 377, pag. 48).
La disciplina nazionale
La direttiva è stata trasposta nel diritto portoghese con decreto legge 7 marzo 1990, n. 74/90 (
Diário da República
I, serie n. 55, del 7 marzo 1990). Detto decreto legge è stato abrogato e sostituito dal decreto legge 1° agosto 1998, n. 236/98
(
Diário da República
I, serie A, n. 176, del 1° agosto 1998), che prevede, in particolare, i valori applicabili alle acque di balneazione per i
parametri indicati nell’allegato della direttiva.
Ai sensi dell’art. 3, n. 24, del decreto legge n. 236/98, la stagione balneare portoghese comprende, sul continente, il periodo
che va dal 1° giugno al 30 settembre di ciascun anno, mentre, nella regione autonoma delle Azzorre, la stagione balneare va
dal 15 giugno al 15 settembre.
La nozione di «congruo numero di bagnanti», di cui all’art. 1, n. 2, lett. a), secondo trattino, della direttiva, è definita
dall’art. 3, n. 12, del decreto legge n. 236/98 come corrispondente a «circa 100 bagnanti al giorno nel corso della stagione
balneare».
Fase precontenziosa del procedimento
Ritenendo, da un lato, che talune zone balneari portoghesi non fossero conformi ai valori imperativi della direttiva e non
fossero oggetto di un campionamento sufficiente, e, dall’altro, che la Repubblica portoghese non avesse individuato tutte
le zone balneari interne, la Commissione ha avviato il procedimento per inadempimento.
Dopo aver intimato alla Repubblica portoghese di presentare le sue osservazioni, in data 11 dicembre 1998 la Commissione ha
emesso un parere motivato con il quale invitava tale Stato membro ad assumere i provvedimenti necessari a conformarvisi entro
un termine di due mesi a decorrere dalla sua notifica. Avendo ritenuto insoddisfacenti le risposte fornite dalle autorità
portoghesi, la Commissione ha introdotto il presente ricorso.
Sul ricorso
La Commissione formula tre censure nei confronti della Repubblica portoghese. Essa ritiene che la Repubblica portoghese sia
venuta meno ai propri obblighi ai sensi della direttiva in quanto essa non ha:
–
rispettato le norme di qualità stabilite dalla direttiva,
–
individuato tutte le zone di balneazione, e
–
rispettato la frequenza minima dei campionamenti.
Sulla prima censura, basata sull’inosservanza dei valori limite imperativi stabiliti dalla direttiva
Argomenti delle parti
La Commissione contesta alla Repubblica portoghese l’esistenza di un numero rilevante di zone di balneazione per le quali
la qualità delle acque non è conforme ai valori imperativi previsti dalla direttiva, il che sarebbe contrario all’art. 4,
n. 1, della direttiva, letto in combinato disposto con l’art. 3 della medesima.
La Commissione afferma che dalla tabella riportata al punto 2 della relazione della Commissione relativa alla stagione balneare
1998 risulta che, nel corso della stagione citata, il tasso di non conformità è stato del 10,5% per le acque litoranee e del
79,1% per le acque interne.
I tassi di conformità presenterebbero, nel corso della stagione 1998, una netta regressione rispetto all’anno 1997, in cui
i tassi di non conformità erano pari al 9,8% per le acque litoranee e al 66,7% per le acque interne.
La Commissione osserva che dalla relazione relativa alla qualità delle acque di balneazione nel corso della stagione balneare
1999, redatta dalle autorità portoghesi, emerge che, nonostante un miglioramento, la situazione non era ancora soddisfacente,
poiché il 6,1% delle acque di mare e il 21,6% delle acque dolci non risultavano conformi ai valori obbligatori.
Peraltro, la Commissione sottolinea che la sua prima censura non è basata sulle cifre che le sono state comunicate per la
stagione balneare 2000.
Il governo portoghese rileva l’esistenza di un significativo e costante miglioramento in Portogallo sino al 1999. Tale miglioramento
riguarderebbe sia l’adeguatezza del campionamento, sia i valori limite.
Per affrontare le difficoltà note nelle zone che presentano problemi, che persisterebbero nonostante l’indicato significativo
miglioramento, le autorità portoghesi avrebbero promosso varie misure correttive e preventive, comunicate alla Commissione
in seguito al parere motivato. Quanto alle misure adottate, il governo portoghese cita, a titolo di esempio, il programma
di sorveglianza sanitaria delle zone di balneazione di cui alla sua lettera 30 aprile 1999, vari programmi di miglioramento
delle zone non conformi in occasione di ciascuna stagione balneare, allegati a ciascuna relazione annuale sull’applicazione
della direttiva, contenenti opere di bonifica in corso ovvero progettate, nonché il programma di attività inteso a tutelare
e a migliorare la qualità delle acque di balneazione.
Il governo portoghese osserva che il tasso di conformità delle zone di balneazione costiere ha raggiunto livelli prossimi
alla media europea del 90%. Nel 1999, i livelli di conformità sarebbero stati prossimi al 94%.
Con riferimento alle zone di balneazione interne, il governo portoghese sottolinea il suo dissenso quanto alle cifre indicate
nella relazione della Commissione relativa alla stagione balneare 1998. Infatti, la percentuale di non conformità sarebbe
stata, nell’anno indicato, del 54% e non del 79%.
Il governo portoghese ritiene che le zone di balneazione interne presentino problemi di più difficile soluzione.
Giudizio della Corte
Secondo costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato
membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (v., in particolare, sentenza 15 marzo
2001, causa C-147/00, Commissione/Francia, Racc. pag. I-2387, punto 26).
Nella fattispecie, il parere motivato ha attribuito alla Repubblica portoghese un termine di due mesi, decorrenti dalla sua
notifica, per conformarsi allo stesso. Tale parere motivato è stato notificato l’11 dicembre 1998, e pertanto il termine è
scaduto l’11 febbraio 1999. È a tale data, quindi, che va valutata l’esistenza dell’eventuale inadempimento.
Benché i parametri esatti delle acque di balneazione alla data dell’11 febbraio 1999 siano sconosciuti, non vi è dubbio che,
alla scadenza del termine stabilito dal parere motivato, la qualità di tali acque non fosse conforme ai valori imperativi
indicati dall’allegato della direttiva. Infatti, si deve necessariamente concludere in tal senso alla luce delle relazioni
sulla qualità delle acque di balneazione portoghesi nel corso della precedente e della seguente stagione balneare.
Così, dalla relazione sulla qualità delle acque di balneazione nel corso della stagione balneare 1998, redatta dalle stesse
autorità portoghesi, emerge che per la stagione balneare 1998 le acque di balneazione non rispettavano pienamente i valori
imperativi stabiliti all’allegato della direttiva.
Non vi è contestazione sul fatto che, nonostante un miglioramento certo e riconosciuto dalla Commissione, neppure nel corso
della stagione 1999 le acque di balneazione portoghesi fossero conformi ai valori imperativi contenuti nell’allegato della
direttiva.
Per quanto riguarda le misure e le difficoltà invocate dal governo portoghese, si deve ricordare che l’art. 4, n. 1, della
direttiva impone agli Stati membri l’obbligo di raggiungere alcuni risultati affinché la qualità delle acque di balneazione
rispetti i valori imperativi della direttiva. Quest’ultima non consente agli Stati membri di far valere, al di fuori delle
deroghe da essa previste, circostanze particolari per giustificare l’inosservanza di tale obbligo (v., in particolare, sentenze
12 febbraio 1998, causa C-92/96, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-505, punto 28, e 25 maggio 2000, causa C-307/98, Commissione/Belgio,
Racc. pag. I‑3933, punto 49).
Il governo portoghese non fa valere alcuna deroga prevista dalla direttiva.
Pertanto, la prima censura della Commissione risulta fondata.
Sulla seconda censura, relativa all’incompleta individuazione delle zone balneari interne
Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che le autorità portoghesi non hanno individuato tutte le zone di balneazione interne conformemente
all’art. 1, n. 2, della direttiva. Essa rileva una differenza esistente tra il numero di zone di balneazione interne individuate,
cioè 26 nel 1998, e il numero di spiagge fluviali figuranti in un programma operativo sottoposto ai suoi servizi da parte
della Repubblica portoghese per ottenere un finanziamento comunitario, cioè 91.
Il governo portoghese sostiene che il programma di valorizzazione delle spiagge fluviali intendeva dotare le zone interne
di nuovi spazi associati ad attività ricreative e ludiche e aveva in tal senso ad oggetto certamente zone adatte alla balneazione.
Tuttavia, nel contempo, tale programma, secondo il governo portoghese, intendeva valorizzare le zone fluviali dal punto di
vista ambientale e paesaggistico. Molte di queste zone sarebbero inadatte alla balneazione a causa delle condizioni naturali.
Il governo portoghese osserva che, nelle zone di acqua dolce oggetto del programma citato, laddove la balneazione non è vietata,
essa non sarebbe comunque praticata da un numero considerevole di bagnanti.
Il governo portoghese sottolinea che il numero giornaliero di bagnanti stabilito dal decreto legge n. 236/98 non può considerarsi
come un criterio di rigida applicazione. Si tratterebbe piuttosto di un numero indicativo che le autorità portoghesi dovrebbero
tenere in considerazione al fine di svolgere un controllo sanitario più rigoroso, alle condizioni previste da tale decreto
legge e in conformità alle disposizioni della direttiva.
In sintesi, il governo portoghese precisa che l’applicazione della disciplina nazionale di recepimento della direttiva conduce
ai seguenti risultati:
–
quando le acque sono classificate come acque di balneazione, le autorità portoghesi autorizzano espressamente la balneazione
se la qualità dell’acqua non presenta alcun rischio per la sanità pubblica; le zone interessate sono quindi oggetto della
relazione annuale sulla qualità delle acque di balneazione, trasmessa alla Commissione;
–
quando le acque non sono classificate come acque di balneazione, ma tuttavia sono frequentate abitualmente da un numero considerevole
di bagnanti, la loro qualità è controllata tenendo conto dei parametri e della frequenza di campionamento indicati nella direttiva;
tali acque sono classificate come acque di balneazione quando la conformità di tali parametri è verificata in base ai risultati
di almeno una campagna analitica durante la precedente stagione balneare; se i valori rilevati non sono conformi ai parametri
della direttiva, la balneazione viene espressamente vietata; tali acque sono considerate nella relazione annuale sulla qualità
delle acque di balneazione solo quando esse sono classificate in tal senso.
Basandosi su un’analisi delle zone che sono oggetto del programma di valorizzazione delle spiagge fluviali, la Commissione
osserva che le zone di balneazione interne sono generalmente frequentate da un numero quotidiano di bagnanti inferiore al
limite stabilito dalle autorità portoghesi. Pertanto, queste ultime continuerebbero a non recensire la totalità delle zone
di balneazione interne.
Giudizio della Corte
Gli obblighi che incombono agli Stati membri ai sensi degli artt. 3 e 4 della direttiva hanno ad oggetto tutte le zone di
balneazione.
Ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. b), della direttiva, zona di balneazione è il luogo in cui si trovano le acque di balneazione.
Dal n. 2, lett, a), dello stesso articolo emerge che la qualifica di acque di balneazione presuppone che, per le acque così
classificate, la balneazione sia espressamente autorizzata dalle autorità competenti dei singoli Stati membri oppure non sia
vietata e sia praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti.
Le parti non concordano essenzialmente sulla qualifica delle spiagge fluviali, il cui numero supera quello delle zone indicate
come zone di balneazione.
Con la sua argomentazione, la Commissione mette implicitamente in dubbio che il decreto legge n. 236/98 sia compatibile con
la direttiva, quando interpreta la nozione di congruo numero di bagnanti come corrispondente a circa 100 bagnanti al giorno
nel corso della stagione balneare.
Tuttavia, nel corso della fase precontenziosa del procedimento, la Commissione non ha rimproverato alla Repubblica portoghese
un’erronea trasposizione in diritto interno dell’art. 1, n. 2, lett. b), della direttiva nella parte in cui tale disposizione
fa riferimento a un congruo numero di bagnanti. Orbene, tanto il parere motivato della Commissione quanto il ricorso devono
essere fondati sui medesimi motivi e mezzi (v. sentenza 24 novembre 1992, causa C-237/90, Commissione/Germania, Racc. pag.
I-5973, punto 20).
Di conseguenza la Commissione non può, in questo procedimento, far valere che le spiagge fluviali frequentate da un numero
di bagnanti inferiore al limite stabilito con il decreto legge n. 236/98, in cui la balneazione non risulti né espressamente
autorizzata, né vietata, non sono state individuate come zone di balneazione ai sensi della direttiva.
Emerge certamente dagli atti del governo portoghese che le spiagge fluviali sono classificate come acque di balneazione solamente
quando la conformità dei loro parametri sia confermata sulla base dei risultati di almeno una campagna analitica durante la
precedente stagione balneare, condizione questa non prevista dalla direttiva.
Tuttavia, la Commissione non ha sostenuto che tale prassi riguardi spiagge fluviali ove le acque sono frequentate da un numero
rilevante di bagnanti, come precisato dalla disciplina portoghese.
La seconda censura della Commissione deve pertanto essere respinta.
Sulla terza censura, relativa all’inosservanza della frequenza minima dei campionamenti prevista dalla direttiva
Argomenti delle parti
In base all’art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva, la Commissione contesta alla Repubblica portoghese che, nonostante il tasso
di campionamento risulti pari al 100% sia nelle zone di balneazione in acqua di mare sia nelle zone di balneazione in acqua
dolce, esso si riferisce esclusivamente alle zone di balneazione individuate. Non rispettando la frequenza minima dei prelievi
di campioni a causa di un’insufficiente individuazione delle acque di balneazione interne, la Repubblica portoghese non avrebbe
adempiuto gli obblighi che le incombono ai sensi del citato art. 6.
Il governo portoghese contesta alla Commissione di non aver mai sostenuto, nel corso della fase precontenziosa del procedimento,
l’inosservanza della frequenza di campionamento in base agli argomenti sopra svolti, ossia con riferimento alle acque di balneazione
non individuate. Le censure svolte nel parere motivato e quelle svolte nel ricorso dovrebbero essere identiche, a pena di
irricevibilità. Il governo portoghese contesta alla Commissione di aver modificato, nella fattispecie, l’oggetto della controversia,
introducendo nel ricorso argomenti che non ricorrono nella fase precontenziosa del procedimento. Essa avrebbe violato gravemente
i suoi diritti di difesa, che rappresentano un principio fondamentale dell’ordinamento giuridico comunitario.
La Commissione richiama il punto 11, lett. d), del suo parere motivato, secondo cui “se ne deduce quindi che le acque delle
spiagge fluviali sono soggette all’applicazione delle disposizioni della direttiva, in quanto il fatto che la pratica della
balneazione non sia incoraggiata non significa che essa sia vietata; pertanto, ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. a) e b),
della direttiva, tali spiagge dovrebbero essere classificate come zone di balneazione. Se ne deduce del pari che le acque
di cui trattasi non sono conformi ai parametri previsti dalla direttiva”.
Giudizio della Corte
Posto che la terza censura si basa sull’inosservanza della frequenza minima dei prelievi di campioni a causa di un’insufficiente
individuazione delle acque di balneazione interne, e che la presente sentenza ha respinto la seconda censura, relativa alla
contestazione di un’incompleta individuazione, la terza censura non può di conseguenza essere accolta.
Alla luce di quanto sopra, deve dichiararsi che la Repubblica portoghese, non avendo adottato i provvedimenti necessari a
rendere la qualità delle proprie acque di balneazione conforme ai valori limite imperativi fissati dall’art. 3 della direttiva,
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva stessa, letto in combinato disposto
con le disposizioni dell’art. 3 nonché con l’allegato della stessa.
Il ricorso dev’essere respinto per il resto.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 3, del regolamento di procedura della Corte, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più
capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Poiché la Commissione e la
Repubblica portoghese sono risultate parzialmente soccombenti, deve disporsi che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce
1)
Non avendo adottato tutti i provvedimenti necessari a rendere la qualità delle proprie acque di balneazione conforme ai valori
limite imperativi fissati dall’art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle
acque di balneazione, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 4, n. 1,
della direttiva stessa, letto in combinato disposto con l’art. 3 nonché con l’allegato di quest’ultima.
2)
Il ricorso è respinto per il resto.
3)
Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Colneric
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 luglio 2004.
Il cancelliere
Il presidente della Seconda Sezione
R. Grass
C.W.A. Timmermans
–
Lingua processuale: il portoghese.