CELEX: 61986CJ0077
Pasas
Medidas de salvaguardia

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 3 de marzo de 1986, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de marzo siguiente, la Queen' s Bench Division de la High Court of Justice de Inglaterra y el País de Gales planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la validez: a) del Reglamento nº 2742/82 de la Comisión, de 13 de octubre de 1982, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de pasas (DO L 290, p. 28) y b) de los Reglamentos nº 2089/85 del Consejo, de 23 de julio de 1985, por el que se fijan las normas generales relativas al sistema de precio mínimo de importación para las pasas (DO L 197, p. 10; EE 03/36, p. 165), nº 2237/85 de la Comisión, de 30 de julio de 1985, por el que se establecen las normas específicas de aplicación del sistema de precio mínimo a la importación para las pasas (DO L 209, p. 24; EE 03/36, p. 222), y nº 2238/85 de la Comisión, de 31 de julio de 1985, por el que se fija el precio mínimo a la importación aplicable a las pasas durante la campaña de comercialización 1985/1986, así como el gravamen compensatorio que debe percibirse en aquellos casos en que el precio no haya sido respetado y por el que se modifica el Reglamento nº 950/68 del Consejo (DO L 209, p. 26; EE 03/36, p. 224).
2 Estas cuestiones se suscitaron en el curso de un proceso planteado contra los Commissioners of Customs & Excise por la National Fruit Trade Association (en adelante "la Asociación") en representación de sus miembros, importadores y distribuidores de frutos secos en el Reino Unido, que afirmaban haber sufrido pérdidas o realizado gastos a causa de la fijación, por los Reglamentos citados, de precios mínimos y de gravámenes compensatorios a la importación de pasas.
3 El artículo 14 del Reglamento nº 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977 (DO L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46), por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas, contempla la posibilidad de aplicar medidas adecuadas en los intercambios con terceros países si el mercado de uno o varios de los productos que son objeto del Reglamento estuviere amenazado con sufrir graves perturbaciones capaces de poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado.
4 En aplicación de dicha disposición, el Reglamento nº 521/77 del Consejo (DO L 73, p. 28; EE 03/12, p. 71) dispone en el apartado 1 de su artículo 2 que cuando se presentare tal situación, las medidas que podrán adoptarse son la fijación de un precio mínimo, por debajo del cual las importaciones podrán condicionarse a que se realicen a un precio por lo menos igual al precio mínimo y la suspensión total o parcial de las exportaciones.
5 Haciendo referencia a dichas disposiciones, el citado Reglamento nº 2742/82 de la Comisión estableció en su artículo 2, para el producto objeto del presente caso, un precio mínimo y un gravamen compensatorio "si no se respetare el precio mínimo". Este régimen se refería al período que finalizó el 31 de agosto de 1985.
6 Posteriormente, los citados Reglamentos nº 2089/85 del Consejo, y nº 2237 y nº 2238/85 de la Comisión establecieron un nuevo régimen.
7 La Asociación alegó ante el órgano jurisdiccional nacional que dichos Reglamentos eran nulos, y que por lo tanto no era exigible legalmente el gravamen compensatorio a la importación de pasas.
8 Ante tal situación, el órgano jurisdiccional nacional ha suspendido su pronunciamiento y formulado al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
"1) El Reglamento (CEE) nº 2742/82 de la Comisión, repetidas veces modificado, ¿es nulo y contrario a derecho desde que fue promulgado o desde cualquier fecha posterior (y, en caso afirmativo, desde cúal) por establecer medidas no autorizadas por los Reglamentos (CEE) nº 516/77 (EE 03/12, p. 46) (y, en particular, por el artículo 14 de este Reglamento) y (CEE) nº 521/77 del Consejo, y/o porque recoge disposiciones y tiene efectos desproporcionados respecto a los objetivos de dichos Reglamentos, y/o porque no está motivado suficientemente?"
2) El Reglamento (CEE) nº 2089/85 del Consejo y el Reglamento (CEE) nº 2237/85 (EE 03/36, p. 225) de la Comisión, y/o el Reglamento (CEE) nº 2238/85 de la Comisión (modificado), ¿son nulos y contrarios a Derecho porque recogen disposiciones y tienen efectos desproporcionados respecto a los objetivos con los que se adoptaron dichos Reglamentos, y/o porque no están motivados suficientemente?
9 Para una más amplia exposición de las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia, así como de la normativa comunitaria aplicable, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Primera cuestión
10 La primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional se refiere a la validez del Reglamento nº 2742/82 de la Comisión.
11 Sobre este particular, se discute si se han reunido las condiciones necesarias para la aplicación de las medidas de salvaguardia. La Asociación sostiene, concretamente, que las medidas de salvaguardia fueron adoptadas para todas las pasas que no fueran las llamadas de "Corinto", es decir, tanto para las pasas corrientes como para las sultaninas. Ahora bien, la producción comunitaria alcanza únicamente a estas últimas, al no producirse en la Comunidad pasas corrientes. No hay pues -ni puede haberla- perturbación ni amenaza de perturbación grave del mercado de pasas corrientes dentro de la Comunidad.
12 Conviene observar que no es necesario analizar en el presente caso si las pasas distintas de las de Corinto pueden clasificarse, como defiende la Asociación, atendiendo a algunas de sus características, en dos tipos: pasas corrientes y sultaninas. En efecto, resulta de los autos que las medidas impugnadas se adoptaron partiendo de la consideración de que los usos de ambos tipos de pasas son, en general, intercambiables.
13 Ahora bien, no se ha probado que dicho punto de partida sea erróneo. Ni los Reglamentos referentes a la organización común de mercados en este sector ni el arancel aduanero común hacen otra distinción que entre las pasas denominadas de Corinto y las demás; en particular no diferencian, dentro de estas últimas, entre las pasas "corrientes" y las sultaninas. Así las cosas, debe adoptarse la opinión de la Comisión, según la cual estos dos últimos tipos de pasas deben considerarse intercambiables, a menos que se demuestre que ambos tipos de productos no pueden cubrir las mismas necesidades y que no pueden sustituirse entre sí en todo caso.
14 Las afirmaciones de la Asociación sobre este punto se basan exclusivamente en los hábitos de preparación de platos tal como se elaboran en determinadas regiones de Gran Bretaña e Irlanda. Para cuantificar el nivel de sustitución posible, no puede limitarse, sin embargo, a los hábitos existentes en una región determinada o incluso en un sólo Estado miembro. Por otra parte, resulta de los autos que en determinados Estados miembros las pasas distintas a las de Corinto se comercializan con frecuencia indistintamente como pasas o sultaninas.
15 La Asociación sostiene, por otra parte, que no existía amenaza de perturbación del mercado de dicho producto por el hecho de que los precios de las pasas corrientes importadas fueran inferiores a los practicados en la Comunidad; en este sentido, afirma que la motivación del Reglamento nº 2742/82 es imprecisa, superficial e inadecuada por lo que respecta a la necesidad de las medidas de salvaguardia, porque aun cuando dichas medidas hayan tenido por objeto tanto las pasas corrientes como las sultaninas, la única mención específica a la situación del mercado que se encuentra en los considerandos solamente se refiere, a su juicio, a estas últimas, sin ninguna alusión a la situación del mercado de las pasas corrientes; incluso en el caso de las sultaninas la Comisión sólo ha hecho constar una consideración: que "los precios de importación siguen siendo demasiado bajos", lo que constituye una motivación especialmente defectuosa. La Asociación añade que, aun cuando se considere que existía una amenaza de perturbación grave del mercado, este amenaza no hubiera podido subsistir a lo largo de todo el año hasta la siguiente producción, porque la producción comunitaria hubiera podido obsorberse muy rápidamente al principio de cada período de comercialización.
16 Procede observar, en primer lugar, que estas alegaciones se basan en la hipótesis, refutada más arriba, de que existen dos tipos de pasas distintas a las de Corinto, que no son intercambiables.
17 Debe tenerse en cuenta, en segundo lugar, que el tercer considerando del Reglamento nº 521/77 indica que "el recurso a medidas de salvaguardia depende de la influencia en el mercado de la Comunidad de los intercambios con terceros países; que es necesario, por lo tanto, evaluar la situación de dicho mercado teniendo en cuenta, además de los elementos propios del mismo mercado, otros elementos relacionados con la evolución de los citados intercambios".
18 En los considerandos del Reglamento nº 2742/82 se expone que en el momento de su adopción, determinados terceros países ofertaban precios sensiblemente inferiores a los practicados en la Comunidad y que, por ello, resultaba sensiblemente perjudicada la comercialización de los productos comunitarios; que las existencias de sultaninas representaban el 60% de la cosecha de la campaña 1981/1982; que dichos terceros países seguían practicando precios bajos y que existía el riesgo de que hicieran lo mismo otros terceros países.
19 A este respecto, quedó demostrado durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, mediante datos numéricos presentados por la Comisión, que existían elementos objetivos que permitían probar la existencia asimismo de una perturbación o amenaza de perturbación continua del mercado comunitario de pasas durante las campañas siguientes. En efecto, se incrementaban las importaciones, sobre todo de Turquía, mientras descendían progresivamente los precios en el mercado mundial. Por otra parte, si bien pudieron absorberse casi en su totalidad las existencias de excedentes al finalizar un año, gracias precisamente a las medidas adoptadas, la situación del mercado seguía siendo, sin embargo, precaria. Los productos importados, al poder sustituir a productos comunitarios, amenazaban con atraer una parte de la demanda interna y dirigir hacia el almacenamiento cantidades aun superiores.
20 Por ello, la apreciación de la Comisión según la cual las importaciones de terceros países durante todo el período de que se trata pudieron perturbar el mercado comunitario, atrayendo una demanda que, de no haber existido aquéllas, se habría volcado, en gran parte al menos, sobre los productos comunitarios, está suficientemente motivada y no parece equivocada.
21 Se ha afirmado asimismo que aun en la hipótesis de que esté justificada la fijación de un precio mínimo, éste se ha fijado a un nivel superior al de los precios vigentes en la Comunidad.
22 Debe señalarse en este sentido que la fijación de un precio mínimo superior a los precios vigentes en la Comunidad no es de por sí contraria a derecho, a menos que sobrepase el nivel necesario para que sea eficaz la medida de salvaguardia. Ahora bien, en el presente caso, no parece que el precio mínimo haya sobrepasado ese nivel hasta el punto de que se cuestione su legalidad.
23 Se reprocha igualmente que se haya fijado el precio mínimo a un mismo nivel tanto para los productos envasados como para los importados a granel; de este modo, el Reglamento mencionado estimuló las importaciones de productos envasados.
24 No puede admitirse este argumento. En efecto, la Comisión ha observado, justificadamente, que era necesario, para garantizar la eficacia del sistema establecido, tener en cuenta que el precio de importación de los productos envasados alcanzaba fácilmente el precio mínimo y fijar consecuentemente el precio mínimo globalmente y no de forma escalonada, según el envase del producto.
25 La Asociación alega asimismo que la imposición del gravamen compensatorio es ilegal, dado que la Comisión no estaba autorizada expresa ni tácitamente para adoptar tal medida.
26 Debe señalarse a este respecto que si bien no estaba prevista expresamente en el Reglamento nº 521/77 del Consejo la imposición de un gravamen compensatorio, no puede deducirse de ello, sin embargo, que estaba excluida tal medida. Por el contrario, del hecho de que dicho Reglamento autorizase la suspensión total o parcial de las importaciones, cabe deducir que la Comisión estaba autorizada para establecer un sistema menos rígido, como es el de un precio mínimo con un gravamen compensatorio. En este sentido, conviene recordar que el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 12 de abril de 1984 (Wuensche, 345/82, Rec. 1984, p. 1995) que si la Comisión podía adoptar medidas de salvaguardia que tienen por efecto la suspensión total de las importaciones procedentes de terceros países, podrá, con más razón aún, aplicar medidas menos restrictivas.
27 Es cierto que la Asociación considera que la medida impuganada es más grave que la suspensión total de las importaciones, pero esta consideración carece de fundamento. Efectivamente, la suspensión total de las importaciones es una medida más grave que la citada, que no es sino una restricción que permite sin embargo al operador económico proceder a realizar las importaciones que, en su caso, considere oportunas.
28 La Asociación sostiene además que, en todo caso, la aplicación de un gravamen compensatorio de tipo fijo es siempre contrario a derecho.
29 Dicho argumento no puede aceptarse en su principio. Un gravamen compensatorio no es contrario a derecho sólo porque se establezca con un tipo fijo. Su conformidad a derecho depende, en efecto, de un conjunto de circunstancias, como son, por ejemplo, los precios de importación practicados o los imperativos de eficacia para alcanzar el objetivo que se pretende.
30 La Asociación sostiene, sin embargo, que en el presente caso el gravamen compensatorio viola el principio de proporcionalidad, porque bastaría, para alcanzar el objetivo del respeto del precio mínimo, con un tipo igual a la diferencia entre el precio mínimo y el precio de importación.
31 La Comisión sostiene, por el contrario, que el gravamen compensatorio se ha calculado restando el precio más bajo del mercado mundial del precio mínimo, porque el sistema de gravámenes compensatorios debe tener en cuenta los precios del mercado mundial que son quienes pueden, con más probabilidades, causar perturbaciones en el mercado interior de la Comunidad.
32 Conviene subrayar a este respecto que el objetivo del gravamen compensatorio es hacer que se respete el precio mínimo, para asegurar la preferencia comunitaria en el comercio de pasas distintas de las de Corinto y no penalizar económicamente al operador que ha efectuado una importación a un precio inferior al precio mínimo. Ahora bien, el establecimiento de un gravamen compensatorio único de tipo fijo, exigido incluso en el caso de una diferencia mínima del precio de importación en comparación con el precio mínimo, constituye una penalización económica, y la Comisión no ha demostrado que tal sistema fuera necesario para asegurar la consecución del objetivo del Reglamento nº 521/77.
33 Del conjunto de las antedichas consideraciones se deduce que el Reglamento nº 2742/82 no es válido, por haber establecido un gravamen compensatorio de tipo fijo igual a la diferencia entre el precio mínimo y el precio más bajo practicado en el mercado mundial.
Segunda pregunta
34 La segunda pregunta se refiere a la validez de los Reglamentos nº 2089/85 del Consejo y nºs 2237/85 y 2238/85 de la Comisión. Estos Reglamentos sustituyeron al régimen examinado con ocasión de la primera cuestión.
35 La Asociación, como precisó durante la vista, no discute la validez del Reglamento nº 2089/85 del Consejo, pero considera que el nuevo sistema establecido por la Comisión es contrario a derecho, por cuanto viola el principio de proporcionalidad y no incluye motivación alguna respecto a la necesidad de las medidas impuestas.
36 Hace referencia, en este sentido, sobre todo al argumento, descartado más arriba, de que la normativa no distingue entre pasas corrientes y sultaninas; basándose en ello, expone asimismo los argumentos siguientes:
a) las medidas se aplicaron incluso durante los períodos en que estaba agotada la producción comunitaria, como marzo y abril de 1986;
b) la considerable subida del precio mínimo, demasiado alto en relación con el precio del mercado griego y el hecho de que no exista diferenciación entre productos importados a granel y envasados, así como la inexistencia de disposiciones aficaces para hacer frente a los cambios de precio mínimo debidos a las frecuentes fluctuaciones monetarias, continúan provocando grandes incertidumbres y perturbando las prácticas comerciales normales;
c) la escala de gravámenes compensatorios es excesivamente onerosa;
d) se ha violado una vez más el principio de proporcionalidad, puesto que el nuevo sistema de precio mínimo excluye del "precio de importación" toda participación de los gastos de transporte y seguro derivados del traslado de las mercancías al puerto de destino comunitario.
37 Por lo que respecta al argumento principal, debe señalarse que se basa en la hipótesis, rechazada anteriormente, de que existen dos categorías de pasas, además de la denominada de "Corinto", las corrientes y las sultaninas, que no son, a juicio de la Asociación, intercambiables.
38 Hay que reconocer a continuación que según los considerandos de los Reglamentos nº 2089/85 del Consejo y nº 2237/85 de la Comisión, los motivos para la implantación de las medidas de salvaguardia durante todo el nuevo período siguen siendo los mismos: riesgo de perturbaciones del mercado a consecuencia de los precios practicados por los terceros países exportadores, unido a las fluctuaciones monetarias y al hecho de que se han tenido en cuenta los nuevos coeficientes monetarios, fijados como consecuencia de los cambios frecuentes de paridades.
39 Es conveniente señalar, por último, que el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 2237/85 recoge como elementos constitutivos del precio de importación el precio fob en el país de origen y el coste del transporte y los seguros.
40 Del conjunto de consideraciones anteriores resulta que el examen de la segunda cuestión no ha revelado datos que puedan afectar a la validez del Reglamento nº 2089/85 del Consejo, así como de los Reglamentos nº 2237/85 y nº 2238/85 de la Comisión.
Decisión sobre las costas
Costas
41 Los gastos efectuados por los Gobiernos griego y neerlandés, así como por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente planteado ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Queen' s Bench Division de la High Court of Justice mediante resolución de 3 de marzo de 1986, declara:
1) El examen de la primera cuestión ha revelado que el Reglamento nº 2742/82 de la Comisión, de 13 de octubre de 1982, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de pasas (DO L 290, p. 28) con las sucesivas modificaciones en él introducidas, no es válido, puesto que ha establecido un gravamen compensatorio de tipo fijo igual a la diferencia entre el precio mínimo y el precio más bajo practicado en el mercado mundial.
2) El examen de la segunda cuestión no ha revelado datos que afecten a la validez de los Reglamentos nº 2089/85 del Consejo, de 23 de julio de 1985, nº 2237/85 de la Comisión, de 30 de julio de 1985, y nº 2238/85 de la Comisión, de 31 de julio de 1985.