CELEX: 62003CJ0117
Dyrektywa 92/43/EWG
Ochrona siedlisk przyrodniczych
Dzika fauna i flora
Krajowy wykaz terenów kwalifikujących się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty
Środki ochronne

1       Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 5, art. 6 ust. 3 i art. 21 dyrektywy Rady
92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206 str. 7,
zwanej dalej „dyrektywą”).
2       Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy, Società Italiana Dragaggi SpA (zwaną dalej „Dragaggi”) a Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti (włoskim ministerstwem infrastruktury i transportu) oraz Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia
(regionem autonomicznym Friuli-Wenecja Julijska) związanego z unieważnieniem przez zamawiającą jednostkę administracyjną zamówienia
na wykonanie robót pogłębieniowych oraz polegających na rozładowaniu osadów na umocnieniach portu Monfalcone.

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe
3       Zgodnie z szóstym motywem dyrektywy „w celu odtworzenia lub zachowania siedlisk przyrodniczych i gatunków, objętych zakresem
zainteresowania Wspólnoty, we właściwym stanie ochrony, konieczne jest wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w celu stworzenia
spójnej europejskiej sieci ekologicznej zgodnie z wyznaczonym harmonogramem”.
4       W myśl art. 3 ust. 1 dyrektywy „zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą
»Natura 2000«. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I
i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków
we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie”.
5       Artykuł 4 dyrektywy ma następujące brzmienie:
„1.      Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde Państwo Członkowskie
proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime
w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują […].
Niniejszy wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat
każdego terenu […].
2.      Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z pięciu regionów biogeograficznych
wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym
Państwem Członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych
Państw Członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły [obejmują] jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo
jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.
Państwa Członkowskie, w których tereny, obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków
o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5% ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne
stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty
znajdujących się na ich terytorium.
Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub
więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję
zgodnie z procedurą określoną w art. 21.
3.      Wykaz określony w ust. 2 sporządza się w ciągu sześciu lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy.
4.      Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane Państwa Członkowskie
możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako specjalny obszar ochrony […].
5.      Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4.”
6       W myśl załącznika III etapu 2 pkt 1 dyrektywy „wszystkie tereny wskazane przez Państwa Członkowskie w etapie 1, które zawierają
typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym i/lub gatunki o takim znaczeniu, są uważane za tereny mające znaczenie
dla Wspólnoty”.
7       Artykuł 6 dyrektywy stanowi:
„[…]
2.      Państwa Członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu
siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone
takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3.      Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może
na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega
odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających
z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie
dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii
całego społeczeństwa.
4.      Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi
jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów
mających charakter społeczny lub gospodarczy, Państwo Członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia
ochrony ogólnej spójności Natury 2000. o przyjętych środkach kompensujących Państwo Członkowskie informuje Komisję.
Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym i/lub jest zamieszkały przez gatunek o takim
znaczeniu, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego,
korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze
zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego.”
8       Artykuł 21 dyrektywy stanowi, że przewidziane środki są przyjmowane zgodnie z procedurą komitetu.
9       Zgodnie z art. 23 dyrektywy jej transpozycja przez Państwa Członkowskie do prawa krajowego powinna być dokonana w ciągu dwóch
lat od jej notyfikacji, która miała miejsce 10 czerwca 1992 r.

Uregulowania krajowe
10     Transpozycja dyrektywy do włoskiego porządku prawnego została dokonana dekretem nr 357 Prezydenta Republiki z dnia 8 września
1997 r. zatytułowanym „Rozporządzenie dotyczące wykonania dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz
dzikiej fauny i flory” (GURI nr 248, „supplemento ordinario” nr 219/L z dnia 23 października 1997 r., zwanym dalej „dekretem
nr 357/97”).
11     W szczególności, art. 4 dekretu nr 357/97 uzależnia środki ochronne od opracowania przez Komisję wykazu terenów mających znaczenie
dla Wspólnoty.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
12     Dnia 14 maja 2001 r. spółce Dragaggi udzielono zamówienia na wykonanie robót pogłębieniowych oraz polegających na rozładowaniu
osadów na umocnieniach portu Monfalcone.
13     Cztery miesiące później zamawiająca jednostka administracyjna unieważniła w całości procedurę udzielania zamówienia, ponieważ
umocnienia, na których miały być gromadzone osady, będące efektem przeprowadzonych robót, zostały zakwalifikowane jako teren
objęty zakresem zainteresowania Wspólnoty, który powinien zostać poddany ocenie skutków zgodnie z odpowiednim ustawodawstwem
krajowym. W opinii zaś właściwych władz ocena taka nie mogła być pozytywna.
14     Dragaggi podważyła przed Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia (Włochy) zgodność z prawem decyzji o unieważnieniu
postępowania o udzielenie zamówienia. W szczególności utrzymuje ona, że procedura zaklasyfikowania do terenów mających znaczenie
dla Wspólnoty terenu „ujścia Timavo”, gdzie znajdują się umocnienia, do których odnoszą się roboty pogłębieniowe, nie została
zakończona. Jakkolwiek władze włoskie zaproponowały Komisji wykaz terenów, pomiędzy którymi znalazło się ujście Timavo, to
Komisja jeszcze nie przyjęła, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy, wykazu wspólnotowego. Stąd jej zdaniem obowiązek
dokonania wstępnej oceny przedsięwzięć mających znaczące skutki dla terenu nie miał jeszcze zastosowania.
15     W swym orzeczeniu sąd ten odrzucił argument oparty na braku możliwości zastosowania wobec tego projektu procedury oceny skutków.
W opinii Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia, gdy Państwo Członkowskie, tak jak w tym przypadku,
określiło, że na terenie znajduje się siedlisko o znaczeniu priorytetowym i umieściło ten teren w zaproponowanym Komisji wykazie,
to należy, zgodnie z załącznikiem III etap 2 pkt 1 dyrektywy, uważać go za teren mający znaczenie dla Wspólnoty. Powinien
on wobec tego podlegać, na podstawie art. 4 ust. 5 dyrektywy, środkom ochronnym określonym w art. 6 ust. 2 do 4 tej samej
dyrektywy, a w szczególności ocenie skutków przewidzianej w ust. 3.
16     W opinii wyżej wymienionego sądu podejście takie jest jedynym mogącym nadać logiczne znaczenie dyrektywie, która, ponieważ
zmierza do ochrony siedlisk i gatunków zagrożonych zanikiem lub wyginięciem, powinna być stosowana bezpośrednio, choćby jako
środek zabezpieczający. Co więcej, akty prawne proponujące zaklasyfikowanie ujścia Timavo do terenów o znaczeniu priorytetowym,
a w szczególności dekret ministra środowiska z dnia 3 kwietnia 2000 r., nie zostały zaskarżone.
17     Uznawszy, że ocena skutków była potrzebna, Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia uwzględnił pozostałe
zarzuty Dragaggi, oparte na braku konsultacji z osobami, których dotyczy realizacja przedsięwzięcia, a to z racji nieuwzględnienia
przed unieważnieniem zamówienia rozwiązań alternatywnych do projektowanych w ramach przedsięwzięcia, oraz tego, że właściwe
władze nie przewidziały możliwości wydania warunkowej pozytywnej opinii.
18     Dragaggi wniosła od rozstrzygnięcia Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia apelację do Consiglio di
Stato. W szczególności ponowiła ona przed tym ostatnim argumentację, zgodnie z którą art. 4 ust. 5 dyrektywy nie nakłada obowiązku
stosowania środków ochronnych określonych w art. 6 tej samej dyrektywy przed opracowaniem wykazu wspólnotowego. Stanowisko
takie zostało potwierdzone w art. 4 dekretu nr 357/97, który stanowi, że środki ochronne powinny zostać przyjęte w ciągu trzech
miesięcy od umieszczenia terenu na opracowanym przez Komisję wykazie.
19     Consiglio di Stato zauważa, że ponieważ umieszczenie terenów o znaczeniu dla Wspólnoty jawi się jako akt o charakterze czysto
deklaratoryjnym, niewymagającym wykonywania przez organ wspólnotowy uprawnień dyskrecjonalnych, przyjętej przez Tribunale
Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia wykładni art. 4 ust. 5 dyrektywy nie można uznać za oczywiście bezpodstawną.
20     W tej sytuacji Consiglio di Stato postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy art. 4 ust. 5 dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. należy interpretować w ten sposób, że stosowanie środków przewidzianych
w art. 6, a w szczególności określonych w art. 6 ust. 3, wyżej wymienionej dyrektywy jest dla Państw Członkowskich obowiązkowe
jedynie po ostatecznej akceptacji, na poziomie wspólnotowym, wykazu terenów w rozumieniu art. 21, czy też, odwrotnie, w ten
sposób, że poza określeniem momentu, od którego środki ochronne wchodzą zazwyczaj w życie, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy
zapisami o charakterze deklaratoryjnym i konstytutywnym (zaliczając do tych pierwszych te dotyczące terenów o znaczeniu priorytetowym)
i że, celem zapewnienia skuteczności dyrektywy zmierzającej do ochrony siedlisk, należy uznać, w tym jedynym przypadku gdy
Państwo Członkowskie wyznaczyło teren o znaczeniu wspólnotowym, na którym znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu
priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, że obowiązkowe jest przedłożenie do oceny planów i przedsięwzięć mających znaczące
skutki dla terenu, nawet przed opracowaniem przez Komisję projektu wykazu terenów lub też przed ostatecznym przyjęciem przez
Komisję tego wykazu w rozumieniu art. 21 dyrektywy, a zasadniczo od momentu opracowania wykazu krajowego?”

W przedmiocie pytania prejudycjalnego
21     Należy zaznaczyć, że na podstawie art. 4 ust. 5 dyrektywy system ochrony specjalnych obszarów chronionych przewidziany w art. 6
ust. 2–4 dyrektywy jest stosowany wobec określonego terenu, jeżeli jest on zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy
umieszczony w wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, przyjętym przez Komisję zgodnie z procedurą
określoną w art. 21 tej dyrektywy.
22     Okoliczność, że zgodnie z załącznikiem III etap 2 pkt 1 dyrektywy wszystkie tereny określone przez Państwa Członkowskie na
etapie 1 tego samego załącznika, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki
o takim znaczeniu, są uważane za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, nie powoduje konieczności stosowania, w zakresie,
w jakim to ich dotyczy, systemu ochrony przewidzianego w art. 6 ust. 2–4, zanim nie znajdą się one, zgodnie z art. 4 ust. 2
akapit trzeci, w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty przyjętym przez Komisję.
23     Nie do przyjęcia jest wysunięta przez sąd krajowy odwrotna hipoteza, zgodnie z którą, gdy Państwo Członkowskie, tak jak w tym
przypadku, określiło, że na terenie znajduje się siedlisko o znaczeniu priorytetowym i umieściło go w zaproponowanym Komisji
w zastosowaniu art. 4 ust. 1 dyrektywy wykazie, teren ten, wziąwszy pod uwagę załącznik III etap 2 pkt 1 dyrektywy, powinien
być uważany za mający znaczenie dla Wspólnoty i w tym momencie podlegać, na podstawie art. 4 ust. 5 dyrektywy, środkom ochronnym
określonym w art. 6 ust. 2–4 tej samej dyrektywy.
24     Po pierwsze bowiem, hipoteza ta pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 4 ust. 5 dyrektywy, który wyraźnie uzależnia stosowanie
tych środków ochronnych od umieszczenia danego terenu, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci, w przyjętym przez Komisję wykazie
terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Po drugie, hipoteza ta zakłada, że gdy Państwo Członkowskie określiło, iż na terenie
znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunków o takim znaczeniu i został on umieszczony
w zaproponowanym Komisji, w zastosowaniu art. 4 ust. 1 dyrektywy, wykazie, Komisja jest zobowiązana do umieszczenia go w wykazie
terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który przyjmuje ona zgodnie z procedurą określoną w art. 21 dyrektywy i o której
jest mowa w art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy. W takim razie Komisja nie mogłaby, przy opracowywaniu, w porozumieniu z każdym
z Państw Członkowskich, projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit pierwszy
dyrektywy, nie włączyć wszystkich zaproponowanych przez Państwo Członkowskie terenów, na których znajdują się typy siedlisk
przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, nawet gdyby uważała, pomimo przeciwnej opinii danego
Państwa Członkowskiego, że na określonym terenie nie znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub
gatunki o takim znaczeniu w rozumieniu załącznika III. Sytuacja taka byłaby zaś w szczególności sprzeczna z art. 4 ust. 2
akapit pierwszy dyrektywy w związku z załącznikiem III etap 2 pkt 1 dyrektywy.
25     Z powyższego wynika zatem, że art. 4 ust. 5 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż przewidziane w art. 6 ust. 2–4
środki ochronne stosuje się tylko wobec tych terenów, które, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy, zostały umieszczone
na przyjętym przez Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające
znaczenie dla Wspólnoty.
26     Nie wynika z tego jednak, że Państwa Członkowskie nie powinny chronić terenów od momentu, w którym zaproponowały je, na podstawie
art. 4 ust. 1 dyrektywy, na przekazanym Komisji wykazie krajowym, jako tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny
mające znaczenie dla Wspólnoty.
27     W braku bowiem stosownej ochrony tych terenów od tego momentu, zagrożone może być osiągnięcie celów, jakimi są ochrona siedlisk
przyrodniczych, a także dzikiej fauny i flory, wskazanych w motywie trzecim dyrektywy i jej art. 3 ust. 1 akapit pierwszy.
Sytuacja taka byłaby tym poważniejsza, że dotyczyłaby tych typów siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunków
o takim znaczeniu, które z racji dotyczących ich zagrożeń mogłyby korzystać, tak jak też zostało to wyrażone w motywie piątym
dyrektywy, z szybkiego wprowadzenia w życie środków zmierzających do ich ochrony.
28     Wspomnieć należy, że na krajowych wykazach terenów kwalifikujących się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty
powinny znajdować się tereny mające na poziomie krajowym, ze względu na wskazany w dyrektywie cel ochrony siedlisk przyrodniczych,
a także dzikiej fauny i flory, odpowiednią wartość ekologiczną (zob. wyrok z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie C‑371/98 First
Corporate Shipping, Rec. str. I‑9235, pkt 22).
29     Okazuje się zatem, że jeśli chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, umieszczone
w przekazanych Komisji wykazach krajowych, wśród których w szczególności mogą znaleźć się tereny, na których znajdują się
typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, Państwa Członkowskie są, na podstawie
dyrektywy, zobowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną tych terenów.
30     Na postawione pytanie trzeba zatem odpowiedzieć, że:
–       art. 4 ust. 5 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust. 2–4 dyrektywy środki ochronne stosuje
się tylko wobec tych terenów, które, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy zostały umieszczone na przyjętym przez
Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla
Wspólnoty;
–       jeśli chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, znajdujące się na przekazanych
Komisji wykazach krajowych, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym
lub gatunki o takim znaczeniu, Państwa Członkowskie są, na podstawie dyrektywy i ze względu na wskazany w dyrektywie cel ochrony,
zobowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów.

W przedmiocie kosztów
31     Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w celu przedstawienia uwag Trybunałowi,
inne niż koszty poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 4 ust. 5 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny
i flory należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust. 2–4 tej dyrektywy środki ochronne stosuje się tylko
wobec tych terenów, które, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję,
zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
Jeśli chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, znajdujące się na przekazanych
Komisji wykazach krajowych, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym
lub gatunki o takim znaczeniu, Państwa Członkowskie są, na podstawie dyrektywy 92/43/EWG i ze względu na wskazany w tej dyrektywie
cel ochrony, zobowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów.
Podpisy
*
Język postępowania: włoski.