CELEX: 61992CJ0339
Regime de ajuda para as sementes oleaginosas
Perda de caução por inobservância de um prazo
Princípio da proporcionalidade
Artigos 5.º do regulamento (CEE) n.º 1594/83 do Conselho, de 14 de Junho de 1983, e 23.º, n.º 2, do regulamento (CEE) n.º 2681/83 da Comissão, de 21 de Setembro de 1983
Validade

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 4 de Agosto de 1992, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de Agosto seguinte, o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main submeteu, ao abrigo do artigo 177. do Tratado CEE, uma questão prejudicial sobre a validade dos artigos 5. do Regulamento (CEE) n.  1594/83 do Conselho, de 14 de Junho de 1983, relativo à ajuda para as sementes oleaginosas (JO L 163, p. 44; EE 03 F28 p. 70), e 23. , n.  2, do Regulamento (CEE) n.  2681/83 da Comissão, de 21 de Setembro de 1983, que estabelece regras de aplicação do regime de ajuda para as sementes de oleaginosas (JO L 266, p. 1; EE 03 F29 p. 20).
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe a sociedade ADM OElmuehlen GmbH, OElwerke Spyck (a seguir "ADM"), ao Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (a seguir "BALM"), em virtude da perda, pela ADM, de uma caução paga no âmbito do regime de ajuda à transformação das sementes oleaginosas de colza, de nabita e de girassol.
3 No âmbito desse regime, o montante da ajuda é igual à diferença entre o preço indicativo em vigor e o preço no mercado mundial.
4 O artigo 3. , n.  2, segundo parágrafo, do Regulamento n. 1594/83, após as modificações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.  2180/88 do Conselho, de 18 de Julho de 1988 (JO L 191, p. 11), esclarece que esse montante é o que for válido no dia em que o Estado-membro em causa identifica as sementes, quer na fábrica de extracção de óleo onde as mesmas são transformadas, quer na empresa de fabrico de alimentos onde as sementes são incorporadas nos alimentos.
5 Em virtude do terceiro parágrafo desta disposição, após as modificações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n. 935/86 do Conselho, de 25 de Março de 1986 (JO L 87, p. 5), o montante da ajuda pode, todavia, ser fixado antecipadamente a pedido do interessado, com base no montante válido no dia da apresentação do pedido, ajustado em conformidade com o artigo 7. , n.  1, do mesmo regulamento, após as alterações nele introduzidas igualmente pelo Regulamento n.  935/86, em função "da diferença existente entre o preço indicativo válido nesse mesmo dia e o preço indicativo válido no dia da identificação das sementes" e, "se necessário, de um montante corrector".
O artigo 5. , terceiro parágrafo, alterado, do Regulamento n.  1594/83 estabelece: "... a emissão da parte 'prefixação' está sujeita à constituição de uma caução que assegure o compromisso de solicitar a identificação das sementes num lagar ou numa empresa de fabrico de alimentos para animais situada na Comunidade, durante o período de validade dessa parte do certificado. A caução é considerada perdida, no todo ou em parte, se, durante esse período, o pedido de identificação não for efectuado ou for efectuado apenas para uma parte das quantidades em questão".
6 O certificado em causa foi instituído pelo artigo 4. deste regulamento, alterado pelo Regulamento n.  935/86, sendo as suas regras de aplicação especificadas, designadamente, no artigo 5. do Regulamento n.  2681/83, de 21 de Setembro de 1983, já referido. Contém duas partes, uma, denominada I.D., destinada a atestar que as sementes colhidas na Comunidade foram identificadas num lagar ou numa empresa de fabrico de alimentos para animais, e a outra, denominada A.P., destinada a atestar, eventualmente, que o montante da ajuda foi fixado antecipadamente.
7 O artigo 23. , n.  2, do Regulamento n.  2681/83 estabelece:
"... sempre que as obrigações referidas no n.  2 do artigo 10. não tenham sido observadas, a caução é considerada perdida relativamente a uma quantidade igual à diferença entre:
a) 93% da quantidade líquida indicada no certificado
e
b) a quantidade identificada na fábrica, determinada de acordo com o método definido no Anexo I.
Contudo, se a quantidade identificada for inferior a 7% da quantidade líquida indicada no certificado, a caução é considerada perdida na totalidade...".
8 Nos termos do artigo 10. , n.  2, do mesmo diploma:
"A parte A.P. do certificado obriga a sujeitar ao controlo referido no artigo 2. do Regulamento (CEE) n.  1594/83, durante o período da sua validade, as sementes nele indicadas..."
9 Em 21 de Janeiro de 1991, o BALM emitiu em favor da ADM, depois de esta ter pedido a fixação antecipada do montante de uma ajuda para as sementes de oleaginosas e após ter prestado uma caução de 565 200 DM, o certificado A.P. correspondente, para 4 000 000 kg de sementes de girassol provenientes da colheita de 1990. Esse certificado referia que a colocação sob controlo das sementes em causa devia ocorrer, o mais tardar, em 31 de Maio de 1991.
10 Na sequência de uma inspecção, o BALM verificou que a mercadoria não tinha sido colocada sob controlo durante o período de validade do referido certificado, de forma que declarou a caução perdida.
11 A ADM reclamou desta decisão, alegando que a não colocação sob controlo dentro do prazo estabelecido resultava de um grave erro de desatenção, pois o responsável encarregado desta tarefa tinha-se esquecido de apresentar o certificado.
12 A sua reclamação foi indeferida por decisão de 12 de Novembro de 1991. Nestas condições, interpôs recurso para o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, que decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
"São válidos o artigo 5. do Regulamento (CEE) n.  1594/83 do Conselho, de 14 de Junho de 1983, relativo à ajuda para as sementes oleaginosas (JO L 163, de 22.6.1983), e o artigo 23. , n.  2, do Regulamento (CEE) n.  2681/83 da Comissão, de 21 de Setembro de 1983, que estabelece regras de aplicação de regime de ajuda para as sementes de oleaginosas (JO L 266, de 28.9.1983)?"
13 As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio respeitam à validade das disposições em causa na perspectiva do princípio da proporcionalidade. Interroga-se sobre se é necessário recorrer à perda da caução para impor o respeito da obrigação de proceder à identificação das sementes dentro do prazo, ou se o objectivo de evitar operações especulativas pode ser alcançado através de outros meios menos restritivos, designadamente, a redução do montante da ajuda. Ademais, observa que a caução não se destina a garantir um pagamento e que o operador sofre um prejuízo patrimonial, sem beneficiar, em casos como o em apreço, de um lucro injustificado.
14 Para mais ampla exposição dos factos e do enquadramento jurídico do litígio no processo principal, da tramitação do processo, bem como das observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
15 A fim de determinar se a disposição objecto da questão prejudicial está em conformidade com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que utiliza são adequados à realização do objectivo pretendido e não excedem o necessário para o alcançar (acórdão de 18 de Novembro de 1987, Maizena, 137/85, Colect., p. 4587, n. 15).
16 De acordo com o sexto considerando do Regulamento n. 1594/83, o objectivo prosseguido pela exigência da constituição de uma caução e pela sanção da sua perda, quando o pedido de identificação não é feito dentro do prazo estabelecido pelo certificado, é o de evitar operações especulativas.
17 Tal como a Comissão justamente observou, os preços do mercado mundial sofrem flutuações consideráveis. Ora, em caso de diminuição dos preços do mercado, a ajuda é mais elevada do que quando da fixação antecipada, o que, em caso de inexistência de sanção, podia incitar o interessado a deixar expirar o prazo e a renunciar assim à fixação antecipada, de forma a obter uma ajuda maior resultante da evolução do preço efectivo no mercado mundial.
18 Resulta que a medida em questão é adequada à realização do objectivo de luta contra as operações especulativas das empresas de transformação. A primeira condição do respeito do princípio da proporcionalidade encontra-se, portanto, satisfeita.
19 Importa em seguida verificar se a medida em litígio não excede o necessário para alcançar esse objectivo, quer dizer, se o objectivo que se pretende atingir com a perda da caução não podia ser alcançado através de medidas menos onerosas para os operadores económicos.
20 O montante da caução a que se refere o artigo 5. do Regulamento n.  1594/83 foi fixado em 6 ecus por 100 kg, pelo artigo 21. , n.  1, do Regulamento n.  2681/83. De acordo com a Comissão, esse montante corresponde, por experiência, à diferença possível entre a ajuda fixada antecipadamente e a ajuda que seria devida na data de identificação das sementes, se não tivesse existido uma fixação antecipada.
21 O princípio da proporcionalidade não impõe uma sanção que consiste, como sugere o órgão jurisdicional nacional, numa redução da ajuda.
22 É verdade que um tal sistema era susceptível de reduzir a sanção suportada pelos operadores económicos que não respeitaram o prazo previsto no artigo 11. , n.  1, do Regulamento n.  2681/83, e que, no sistema actual, não só recebem, eventualmente, uma ajuda inferior à fixada antecipadamente, em razão da evolução dos preços no mercado mundial, mas ainda perdem a caução, no todo ou em parte.
23 Ora, não existe qualquer razão que obrigue à tomada em consideração desse prejuízo. Um operador económico que, com intenção de especular, não procedeu dentro do prazo regulamentar à identificação das sementes, não pode legitimamente pretender uma redução da sanção quando, contrariamente às suas previsões, o preço no mercado mundial aumentou no momento da identificação dessas sementes.
24 A tomada em consideração da ajuda efectivamente concedida podia ser encarada nos casos em que a não identificação das sementes dentro do prazo regulamentar não fosse o resultado de uma operação especulativa.
25 Todavia, um sistema baseado na análise do comportamento dos interessados implicava dificuldades administrativas e de apreciação dos elementos de prova, ligadas aos controlos necessários à individualização da sanção. O sistema em litígio evita essas dificuldades e comporta a dupla vantagem da simplicidade e da eficácia.
26 A escolha pelo legislador comunitário do instrumento da caução está, aliás, adaptado à natureza voluntária do regime da fixação antecipada (v. acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Colect. 1969-1970, p. 625, n.  9), regime que permite aos interessados tomar decisões sem correr o risco de uma ajuda eventualmente menor em caso de alta no mercado mundial.
27 Além disso, a perda da caução foi suficientemente modulada pelo artigo 23. , n.  2, do Regulamento n. 2681/83, pois é proporcional à quantidade das sementes de oleaginosas não identificadas. Por último, o artigo 24. do mesmo regulamento admite que a caução seja liberada, ou a validade do certificado prorrogada, quando o não respeito do prazo de identificação for devido a um caso de força maior.
28 Nestas condições, o sistema em causa não viola o princípio da proporcionalidade.
29 Importa, portanto, responder ao órgão jurisdicional nacional que a análise da questão não revelou a existência de qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos artigos 5. do Regulamento n.  1594/83 e 23. , n.  2, do Regulamento n.  2681/83.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
30 As despesas efectuadas pelo Conselho das Comunidades Europeias e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (República Federal da Alemanha), por despacho de 4 de Agosto de 1992, declara:
A análise da questão não revelou a existência de qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos artigos 5. do Regulamento (CEE) n.  1594/83 do Conselho, de 14 de Junho de 1983, relativo à ajuda para as sementes oleaginosas, e 23. , n.  2, do Regulamento (CEE) n. 2681/83 da Comissão, de 21 de Setembro de 1983, que estabelece regras de aplicação do regime de ajuda para as sementes de oleaginosas.