CELEX: 62005CJ0286
Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich
Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95
Zwrot pomocy wspólnotowej
Retroaktywne stosowanie łagodniejszej kary administracyjnej

Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, str. 1).
2. Wniosek ten złożony został w ramach sporu pomiędzy R. Haugiem, prowadzącym gospodarstwo rolne, oraz Land Baden‑Württemberg, reprezentowanym przez Landratsamt Tuttlingen (służby administracyjne okręgu Tuttlingen), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy oraz obowiązku jej całkowitego zwrotu.
Ramy prawne
3. Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi:
„Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
4. Artykuł 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 stanowi:
„Jeśli po dokonaniu nieprawidłowości nastąpi zmiana przepisów nakładających kary administracyjne i zawartych w zasadach Wspólnoty, stosowane będą z mocą wsteczną mniej surowe przepisy”.
5. Zgodnie z art. 4 omawianego rozporządzenia:
„1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:
‑ poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
[…].
2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
[…]
4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.
6. W rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95:
„Nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych:
[…]
b) zapłaty kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub od zapłaty której uchyliła się dana osoba, gdzie sytuacja tego wymaga, łącznie z odsetkami; wysokość tej dodatkowej kwoty będzie ustalana zgodnie z oprocentowaniem do ustalenia w przepisach szczególnych i nie może przekraczać wysokości niezbędnej do stworzenia kary odstraszającej;
c) całkowitego lub częściowego odebrania korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi, nawet jeżeli podmiot gospodarczy bezprawnie korzystał tylko z jej części;
[…]”.
7. Artykuł 9 ust. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3887/92 z dnia 23 grudnia 1992 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy (Dz.U. L 391, str. 36) dotyczy rozbieżności między obszarem ziemi zadeklarowanym we wniosku o pomoc uzależnioną od obszaru („pomoc »obszarowa«”) a obszarem, dla którego spełnione zostały wszystkie określone w przepisach warunki („ustalony obszar”). Przepis ten ma następujące brzmienie:
„Jeżeli zostanie ustalone, że obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc »obszarową« przekracza ustalony obszar, pomoc obliczana jest w oparciu o obszar faktycznie ustalony w trakcie kontroli. Jednakże z wyjątkiem przypadku siły wyższej obszar faktycznie ustalony pomniejsza się:
– o dwukrotność stwierdzonej nadwyżki, jeżeli jest ona większa niż 2 % lub dwa hektary i nie większa niż 10 % ustalonego obszaru,
– o 30 % jeżeli stwierdzona nadwyżka jest większa niż 10 % i nie większa niż 20 % ustalonego obszaru.
Jeżeli stwierdzona nadwyżka jest większa niż 20 % obszaru ustalonego pomoc obszarowa nie jest przyznawana.
[…]
W rozumieniu tego przepisu działki pozostawione odłogiem w celu wytwarzania produktów nieprzeznaczonych do spożycia, w stosunku do których rolnik nie wypełnił wszystkich nałożonych na niego zobowiązań, są uznawane w toku kontroli za obszary nieistniejące.
W rozumieniu tego przepisu »ustalony obszar« oznacza obszar, dla którego spełnione zostały wszystkie określone w przepisach warunki”.
8. Rozporządzenie nr 3887/92 zostało uchylone na mocy art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Niemniej jednak art. 53 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 2419/2001 stanowi, że rozporządzenie nr 3887/92 „nadal jest stosowane w odniesieniu do wniosków o pomoc, odnoszących się do lat gospodarczych lub okresów premiowych, które rozpoczynają się przed 1 stycznia 2002 r”.
9. Artykuł 31 rozporządzenia nr 2419/2001 zatytułowany „Podstawa obliczania” stanowi:
„[…]
2. Bez uszczerbku dla obniżek i wyłączeń zgodnych z art. 32–35, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc przekracza ustalony obszar dla grupy upraw w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, pomoc obliczana jest w oparciu o obszar ustalony dla tej grupy upraw.
3. Obliczenie maksymalnego kwalifikującego się obszaru do płatności dla producentów roślin uprawnych dokonuje się na podstawie gruntów odłogowanych oraz na podstawie proporcjonalnej dla każdej danej uprawy. Jednakże płatności dla producentów roślin uprawnych, w odniesieniu do ustalonego gruntu odłogowanego, obniżane są tylko do poziomu odpowiadającego obszarowi, jaki byłby niezbędny do produkcji 92 ton zboża zgodnie z art. 6 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999 [z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiające system wsparcia dla producentów niektórych roślin uprawnych (Dz.U. L 160, str. 1)].
[…]”.
10. Artykuł 32 ust. 1 tego rozporządzenia zatytułowany „Obniżki i wyłączenia w przypadku zawyżonych zgłoszeń” stanowi:
„Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3 % lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru.
Jeśli różnica jest większa niż 20 % obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
11. W dniu 22 marca 2000 r. R. Haug złożył wniosek o pomoc obszarową dla niektórych roślin uprawnych dla obszaru, na którym uprawiany był rzepak, oraz dla obszaru, na którym uprawiane było zboże. We wniosku wskazał on działki pozostawione odłogiem, na których miały być uprawiane produkty nie przeznaczone do bezpośredniego spożycia. W decyzji z dnia 18 grudnia 2000 r. Amt für Landwirtschaft, Landschafts ‑ und Bodenkultur Tuttlingen (urząd rolnictwa i uprawy ziemi w Tuttlingen, zwany dalej „ALLB”) przyznał mu, na podstawie uregulowań wspólnotowych dotyczących roślin uprawnych, pomoc obszarową w całkowitej wysokości 17 772,57 DM. Kwota ta podzielona była na trzy kwoty odnoszące się odpowiednio do rzepaku, zbóż i działek pozostawionych odłogiem. Rzeczona decyzja wskazywała, że zobowiązania podjęte przez R. Hauga w chwili składania wniosku o pomoc muszą być wypełnione.
12. Po otrzymaniu pisma ALLB z dnia 13 grudnia 2000 r., w którym w ramach ogólnej kontroli wiarygodności zażądano dostarczenia dowodów dostaw rzepaku przeznaczonego do spożycia, R. Haug w dniu 21 grudnia 2000 r. powiadomił ALLB, że jego syn popełnił błąd, dostarczając przez nieuwagę jako rzepak przeznaczony do spożycia część rzepaku, która miała być dostarczona jako surowiec nieprzeznaczony do spożycia.
13. W decyzji z dnia 16 lutego 2001 r. ALLB uchylił decyzję z dnia 18 grudnia 2000 r. dotyczącą wypłaty pomocy w wysokości 17 772,57 DM oraz zażądał zwrotu tej kwoty łącznie z odsetkami w wysokości 354,83 DM. Decyzja ta była uzasadniona faktem, że R. Haug nie wypełnił zobowiązań podjętych w ramach wniosku o przyznanie pomocy. Ponieważ różnica między obszarem zadeklarowanym w tym wniosku a obszarem ustalonym przekraczała 20%, zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92 nie mogła zostać przyznana jakakolwiek pomoc.
14. R. Haug wniósł odwołanie od tej decyzji. Nie zgadzał się on w szczególności z kwotą wyznaczoną do zwrotu, którą uznał za nieproporcjonalną względem popełnionego przeoczenia. Jego zdaniem niezachowanie obszaru ziemi pozostawionej odłogiem mogło spowodować wyłącznie zmniejszenie pomocy. Powołał się on w związku z tym na art. 31 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia nr 2419/2001, w rozumieniu którego płatności dla producentów roślin uprawnych, w odniesieniu do ustalonego gruntu odłogowanego, obniżane są tylko do poziomu odpowiadającego obszarowi, jaki byłby niezbędny do produkcji 92 ton zboża zgodnie z art. 6 ust. 7 rozporządzenia nr 1251/1999. Zdaniem R. Hauga, na mocy art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszym przypadku.
15. Regierungspräsidium Freiburg w decyzji z dnia 13 grudnia 2002 r. nie uwzględnił odwołania R. Hauga. Skarga wniesiona przez niego na tę decyzję również została oddalona wyrokiem Verwaltungsgericht Freiburg z dnia 23 listopada 2004 r. R. Haug wniósł odwołanie od tego wyroku do Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg.
16. W tych to okolicznościach Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia [nr 2988/95] należy stosować również w przypadku gdy z uwagi na nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia wymagany jest jedynie zwrot bezprawnie uzyskanej korzyści (art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95), a bezprawnie uzyskana korzyść, na skutek wspólnotowego uregulowania, które weszło w życie później, może być zwrócona w mniejszym zakresie niż wynika to ze wspólnotowych przepisów obowiązujących w momencie wystąpienia nieprawidłowości?”.
W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej:
2) Czy art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia [nr 2988/95] znajduje zastosowanie również względem właściwych przepisów regulujących płatność odsetek, jeżeli na danego przedsiębiorcę nie została nałożona żadna kara administracyjna w rozumieniu art. 5 ust. 1 [tego] rozporządzenia, a jedynie został on zobowiązany do zwrotu bezprawnie uzyskanej korzyści w rozumieniu art. 4 ust. 1 [tego] rozporządzenia?
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
17. W ramach ustanowionej w art. 234 WE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem, do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał musi w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (zob. w szczególności wyroki z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie C‑88/99 Roquette Frères, Rec. str. I‑10465, pkt 18, oraz z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C‑496/00 Ravil, Rec. str. I‑5053, pkt 27).
18. Z uzasadnienia postanowienia odsyłającego wynika, że strony postępowania przed sądem krajowym zgadzają się, iż zasada dotycząca retroaktywnego stosowania łagodniejszych przepisów wyrażona w art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 jest wyraźnie ograniczona do kar administracyjnych i nie znajduje zastosowania do środków w rozumieniu art. 4 tego rozporządzenia.
19. Jak wynika zatem z postanowienia odsyłającego i przedstawionych przed Trybunałem uwag, spór przed sądem krajowym dotyczy kwestii, czy obowiązek zwrotu całej kwoty początkowo przyznanej pomocy obszarowej łącznie z odsetkami, wynikający ze stwierdzenia nadwyżki większej niż 20 % ustalonego obszaru w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92 stanowi środek, w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, czy karę w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia. Ponadto strony postępowania przed sądem krajowym nie są zgodne co do represyjnego charakteru art. 31 ust. 3 rozporządzenia nr 2419/2001, który R. Haug wskazał jako przepis mniej surowy w rozumieniu art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.
20. W celu udzielenia sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie sporu przed sądem krajowym, pytania prejudycjalne należy zatem przeformułować w następujący sposób:
Czy art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy po stwierdzeniu nadwyżki większej niż 20% ustalonego obszaru w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92 zażądano zwrotu całej kwoty pierwotnie przyznanej pomocy wspólnotowej łącznie z odsetkami, a zainteresowany podmiot gospodarczy twierdzi, że pomoc ta, na mocy art. 31 ust. 3 rozporządzenia nr 2419/2001, może zostać zwrócona w mniejszym zakresie?
21. Trybunał orzekał wielokrotnie, że błędna deklaracja dotycząca obszaru kwalifikującego się do płatności wyrównawczych we wniosku o pomoc, o której mowa w art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92 stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, a cofnięcie pomocy, na podstawie wspomnianego przepisu rozporządzenia nr 3887/92, z uwagi na różnicę między obszarem zadeklarowanym a obszarem rzeczywiście ustalonym stanowi karę administracyjną w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (wyroki z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑354/95 National Farmers' Union i in., Rec. str. I‑4559, pkt 40 i 41; z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie C‑304/00 Strawson et Gagg & Sons, Rec. str. I‑10737, pkt 46 oraz z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C‑94/05 Emsland‑Stärke, Zb.Orz. str. I‑2619, pkt 63; zob. analogicznie, wyrok z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie C‑295/02 Gerken, Zb.Orz. str. I‑6369, pkt 50).
22. W szczególności takie cofnięcie, które wyraża się poprzez zwrot kwoty początkowo przyznanej pomocy wspólnotowej łącznie z odsetkami oznacza „całkowite […] odebranie korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi”, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 2988/95, które zostało wyraźnie określone przez ten przepis jako kara administracyjna nakładana w wyniku nieprawidłowości dokonanej celowo lub będącej skutkiem zaniedbania.
23. W rezultacie art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 znajdowałby zastosowanie w sytuacji, gdy po stwierdzeniu nadwyżki większej niż 20 % ustalonego obszaru w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92 zażądano by zwrotu całej kwoty początkowo przyznanej pomocy wspólnotowej łącznie z odsetkami, a późniejszy przepis wspólnotowy wprowadzający zmiany dotyczące kary wynikającej z art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92 ustanawiałby zwrot w mniejszym zakresie.
24. W związku z tym należy jednak zauważyć, że w przeciwieństwie do art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92, art. 31 rozporządzenia nr 2419/2001 nie określa kary. Jak wynika bowiem z tytułu i brzmienia tego przepisu, ogranicza się on do określenia podstawy obliczenia, bez uszczerbku dla obniżek i wyłączeń zgodnych z art. 32 i 35 rozporządzenia nr 2419/2001. Rzeczony przepis nie zmienia kary wynikającej z art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92. Potwierdza to zresztą art. 32 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 2419/2001, które powtarza w istocie zasadę wyrażoną w art. 9 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 3887/92.
25. Na przeformułowane przez Trybunał pytania należy zatem odpowiedzieć, że art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy po stwierdzeniu nadwyżki większej niż 20 % ustalonego obszaru w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 3887/92 zażądano zwrotu całej kwoty początkowo przyznanej pomocy wspólnotowej łącznie z odsetkami, a zainteresowany podmiot gospodarczy twierdzi, że pomoc ta na mocy art. 31 ust. 3 rozporządzenia nr 2419/2001 może zostać zwrócona w mniejszym zakresie.
W przedmiocie kosztów
26. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich nie znajduje zastosowania, w sytuacji gdy po stwierdzeniu nadwyżki większej niż 20 % ustalonego obszaru w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3887/92 z dnia 23 grudnia 1992 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy zażądano zwrotu całej kwoty początkowo przyznanej pomocy wspólnotowej łącznie z odsetkami, a zainteresowany podmiot gospodarczy twierdzi, że pomoc ta może zostać zwrócona w mniejszym zakresie na mocy art. 31 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92.