CELEX: 61985CJ0133
Remisión prejudicial para apreciación de validez
"Mantequilla de Berlín"

Motivación de la sentencia
1 Mediante cuatro resoluciones de 15 de abril de 1985, el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones relativas a la coexistencia de normas de Derecho nacional y comunitario, a la validez de una Decisión que la Comisión había dirigido el 25 de febrero de 1985 a la República Federal de Alemania en relación con medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste), así como a la interpretación y a la validez del Reglamento nº 1079/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, relativo a una tasa de corresponsabilidad y a determinadas medidas destinadas a ampliar los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 131, p. 6; EE 03/12, p. 148).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de cuatro procedimientos interpuestos el 28 de marzo de 1985 por las sociedades productoras de margarina ante los órganos jurisdiccionales administrativos alemanes con el fin de lograr que se prohibiese al Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (en lo sucesivo, el "BALM"), organismo de intervención agrícola competente en el sector de la leche y de los productos lácteos, la adopción de medidas como las previstas por la citada Decisión.
3 Esta Decisión fue adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 del Consejo, ya mencionado, que le autoriza a adoptar medidas que favorezcan la ampliación de los mercados de productos lácteos.
4 Para estudiar la forma en que los consumidores reaccionan ante una reducción del precio de la mantequilla, la Comisión prescribía mediante dicha Decisión la organización, en el mercado de Berlín (Oeste), de una acción de promoción de la venta de mantequilla que debía tener lugar del 15 de abril 1985 al 30 de junio de 1985, cuyo coste marginal y eficacia debían ser medidos por un Instituto de Investigación independiente. Había que acondicionar 900 toneladas de mantequilla procedente de los almacenamientos públicos en paquetes de 250 gramos, cada uno de los cuales habría de llevar la indicación "mantequilla CEE gratuita". Dichos paquetes habían de ser a continuación comercializados en un embalaje que contuviese también un paquete de mantequilla de mercado del mismo peso, no pudiendo sobrepasar el precio de este doble paquete el precio de 250 gramos de mantequilla de mercado que fuese aplicable durante el período de comercialización. A tales efectos, el BALM tenía que poner 900 toneladas de mantequilla de almacenamiento público gratuitamente a disposición de empresas mercantiles que previamente hubiera seleccionado y que se hubieran comprometido con él por contrato a acondicionar la mantequilla a la que la operación se refería y a darle salida por intermedio de detallistas.
5 Las demandantes en el asunto principal, que realizan una gran parte de los suministros de margarina al mercado de Berlín (Oeste), estimaron que dicha operación iba a acarrear una fuerte disminución de las ventas de margarina, al configurarse ambos productos como sustitutivos relativamente estrechos. Para impedir el desarrollo de la operación, cada una de las demandantes interpuso en primer lugar una demanda de medidas provisionales ante el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, dirigida a conseguir que se prohibiera al BALM, a título provisional, llevar a cabo la operación impugnada. El Verwaltungsgericht estimó dichas demandas mediante resoluciones de 20 de marzo de 1985. El Hessischer Verwaltungsgerichtshof, ante el que el BALM recurrió en apelación, consideró que, dado que el BALM únicamente adoptaba medios de Derecho privado para ejecutar la operación, los litigios eran competencia de los órganos jurisdiccionales civiles y, por consiguiente, revocó dichas resoluciones mediante sentencias de 11 de abril de 1985. La operación se desarrolló seguidamente, a partir del 6 de mayo de 1985.
6 En el marco de los recursos sobre el fondo que ante él se interpusieron el 28 de marzo de 1985, el Verwaltungsgericht planteó al Tribunal de Justicia, mediante resoluciones de 15 de abril de 1985, ocho cuestiones prejudiciales.
7 La primera y la segunda de estas cuestiones se refieren a la coexistencia de las normas de Derecho nacional y comunitario. La tercera cuestión atañe a la protección que ciertos principios generales del Derecho comunitario confieren a unas empresas frente a los inconvenientes que para ellas se deriven de la mejora de la situación de sus competidores por el juego de las acciones comunitarias. La cuarta cuestión se refiere a la compatibilidad de la Decisión de 25 de febrero de 1985 con los objetivos del artículo 39 del Tratado CEE. Mediante la quinta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber de qué manera pueden restringirse los principios generales mencionados en su tercera cuestión. En su sexta cuestión, dicho órgano jurisdiccional nacional pregunta si la citada Decisión de 25 de febrero de 1985 queda cubierta por el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 del Consejo, ya mencionado. La séptima cuestión está dirigida a saber si dicho artículo goza de suficiente precisión. Finalmente, la octava cuestión se refiere a la compatibilidad de la Decisión de 25 de febrero de 1985 con el principio de proporcionalidad.
8 En relación con los antecedentes del litigio principal, el texto íntegro de las cuestiones y las observaciones escritas presentadas en virtud del artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, el Tribunal se remite al informe para la vista.
Sobre las dos primeras cuestiones
9 Mediante la primera cuestión, el Verwaltungsgericht pregunta en esencia si el artículo 183 debe interpretarse en el sentido de que la posibilidad de interponer, en virtud del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE, un recurso directo contra una decisión de una institución comunitaria excluye, por falta de interés en la acción, la de interponer un recurso ante un órgano jurisdiccional nacional contra un acto de una autoridad nacional que ejecuta dicha decisión, alegando la ilegalidad de la misma.
10 Debe recordarse que el artículo 183 del Tratado prevé que los órganos jurisdiccionales nacionales son competentes para conocer de los litigios en los que la Comunidad es parte, con la salvedad de aquéllos para cuyo conocimiento el Tratado otorga competencia exclusiva al Tribunal de Justicia. Como el propio órgano jurisdiccional ha señalado en la motivación de la resolución remisoria, al no oponer el asunto principal a las sociedades productoras de margarina y a la Comunidad, sino a éstas y al organismo alemán de intervención, dicho artículo es ajeno al problema planteado por la primera cuestión.
11 Interesa subrayar que ninguna disposición de Derecho comunitario se opone a que se interponga un recurso ante un órgano jurisdiccional nacional, contra un acto ejecutivo de una decisión de una institución comunitaria, cuando se reúnan los requisitos exigidos por el Derecho nacional. Con ocasión de un recurso de este tipo, dado que la solución del litigio depende de la validez de dicha decisión, el juez nacional puede plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, sin que deba investigarse si el demandante en el asunto principal tiene o no la posibilidad de impugnar directamente la decisión ante el Tribunal de Justicia.
12 Debe, pues, responderse a la primera cuestión que la posibilidad de interponer un recurso directo, en virtud del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado, contra una decisión de una institución comunitaria no excluye la de interponer ante un órgano jurisdiccional nacional un recurso contra un acto de una autoridad nacional que ejecuta dicha decisión, alegando la ilegalidad de la misma.
13 Mediante la segunda cuestión, el Verwaltungsgericht pregunta si habría lugar a la admisión de un recurso de nulidad formulado ante el Tribunal de Justicia por las demandantes en el asunto principal contra una Decisión como la de 25 de febrero de 1985.
14 Al no haber planteado el Verwaltungsgericht esta cuestión más que a condición de que la primera mereciera una respuesta afirmativa, la segunda cuestión carece de objeto.
Sobre la tercera y la quinta cuestión
15 Mediante la tercera cuestión, el Verwaltungsgericht pregunta en esencia si unas medidas comunitarias que tienen por efecto la mejora de la situación de ciertas empresas y por ello ocasionan desventajas a sus competidores, son contrarias a los principios generales de Derecho comunitario, y en particular a los principios del libre ejercicio de las actividades profesionales, de la libertad general de actuar y de la libre competencia.
16 Debe subrayarse que esta cuestión no puede examinarse en un plano tan general sino que debe situarse en el contexto del asunto principal. Se trata más concretamente de saber si una decisión, como aquella por la que la Comisión ordenó, con fecha de 25 de febrero de 1985, la operación en cuestión, es contraria a los principios más arriba enunciados en la medida en que tiene por efecto la mejora de la situación de los productores de mantequilla y por ello ocasiona desventajas a los productores de margarina.
17 A este respecto, debe recordarse que la operación ordenada por la Decisión de 25 de febrero de 1985 debía ser seguida por un estudio del coste marginal y de la eficacia de la reducción de precio practicada. El coste marginal es la carga financiera que para la Comunidad supone la venta de cada paquete suplementario de mantequilla de mercado. La eficacia de la operación es el aumento del consumo de mantequilla de mercado logrado gracias a la reducción de precio practicada. Por consiguiente, el objetivo de la operación impugnada era el de determinar en qué medida había de reducirse el precio de la mantequilla para obtener a un tiempo el mayor aumento posible del consumo total y la máxima reducción del coste del sistema de intervención.
18 Si, a la vista de los resultados de la operación, el Consejo hubiese decidido reducir el precio de intervención de la mantequilla, los fabricantes de margarina no habrían podido invocar una violación de sus derechos fundamentales. En efecto, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de septiembre de 1979 (Eridania, 230/78, Rec. 1979, p. 2749), una empresa no puede invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja que para ella resulte de una organización de mercado tal y como existe en un momento determinado. Este principio es también válido en relación con las empresas que no pertenecen a la organización de mercado en cuestión. Al no constituir una modificación de la política del Consejo en materia de precios un atentado contra los derechos fundamentales invocados, con mayor razón habrá que decir lo mismo de una decisión que ordena una operación ensayo cuyo objetivo es el de investigar cuál debería ser la política del Consejo. En consecuencia, es inútil verificar si, como lo expone el órgano jurisdiccional nacional, una decisión que ordena semejante operación tiene por efecto el de favorecer a los productores de mantequilla.
19 Por consiguiente, debe contestarse a la tercera cuestión que una decisión como aquella mediante la que la Comisión ordenó, con fecha de 25 de febrero de 1985, la operación controvertida, no vulnera los principios del libre ejercicio de las actividades profesionales, de la libertad general de actuar y de la libre competencia.
20 Mediante la quinta cuestión, el Verwaltungsgericht pregunta si toda restricción a los principios generales evocados en la tercera cuestión necesita de un Reglamento del Consejo o de una autorización conferida por el Consejo.
21 Habida cuenta de la respuesta dada a la tercera cuestión, la quinta cuestión carece de objeto.
Sobre la sexta cuestión
22 Mediante la sexta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si la Decisión de 25 de febrero de 1985 queda cubierta por la autorización conferida a la Comisión por el artículo 4 del ya citado Reglamento nº 1079/77 del Consejo.
23 Debe observarse que, a tenor del apartado 2 del artículo 4 de dicho Reglamento, la Comisión está autorizada para tomar medidas relativas a la ampliación de los mercados de productos lácteos en el interior de la Comunidad así como a la búsqueda de nuevos mercados.
24 Conviene recordar que el objetivo de la operación en cuestión era el de determinar en cuánto habría que reducir el precio de la mantequilla para obtener a la vez el mayor aumento posible del consumo total y la máxima reducción del coste del sistema de intervención. De esta manera, la operación se refería a los medios de ampliar el mercado de mantequilla en el interior de la Comunidad y al mismo tiempo suponía una búsqueda de nuevos mercados. Por consiguiente, entraba en el ámbito de la tarea confiada a la Comisión por el Consejo.
25 Debe, pues, responderse a la sexta cuestión que la Decisión de 25 de febrero de 1985 queda cubierta por la autorización conferida a la Comisión por el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 del Consejo, ya citado.
Sobre la cuarta cuestión
26 Estimando que el Consejo no tiene poder más que para la realización de los objetivos del Tratado y no puede conferir competencias más que para la ejecución de las normas que a dicho efecto ha establecido, el órgano jurisdiccional pregunta, en su cuarta cuestión, si la Decisión de 25 de febrero de 1985 persigue la realización de uno de los objetivos del artículo 39 del Tratado. Dicho órgano expresa serias dudas sobre este punto.
27 Conviene recordar a este respecto que el Reglamento nº 1079/77 del Consejo, anteriormente citado, pretende establecer una mejor relación entre la oferta y la demanda de productos lácteos y por lo tanto tiende a estabilizar el mercado de dichos productos. La Decisión de 25 de febrero de 1985, al quedar cubierta por dicho Reglamento tal y como se desprende de la respuesta dada a la sexta cuestión, persigue el objetivo de la estabilización de mercados que figura en la letra c del apartado 1 del artículo 39 del Tratado.
28 Por consiguiente, debe responderse a la cuarta cuestión que la Decisión de 25 de febrero de 1985 persigue realizar el objetivo de estabilización de los mercados que figura en la letra c del apartado 1 del artículo 39 del Tratado.
Sobre la séptima cuestión
29 Mediante la séptima cuestión, el Verwaltungsgericht pregunta si el artículo 4 del citado Reglamento nº 1079/77 del Consejo satisface el principio de determinación suficiente que se deriva de las exigencias del Estado de Derecho. Según el Verwaltungsgericht, la exigencia de que el fundamento de autorización sea lo suficientemente preciso se deriva del principio de legalidad que está reconocido en el Derecho comunitario. Dicho principio exige una autorización delimitada con precisión, de manera que las intervenciones de las autoridades públicas sean previsibles. Ahora bien, el Verwaltungsgericht considera que si a la sexta cuestión se responde que el artículo 4 del citado Reglamento nº 1079/77 del Consejo abarca medidas como las prescritas por la Decisión de 25 de febrero de 1985, en tal caso la autorización otorgaría a la Comisión una libertad de acción tal que ya no sería posible prever en qué sentido hará uso de ella. La séptima cuestión se dirige pues, esencialmente, a saber si el artículo 4 del citado Reglamento nº 1079/77 responde a la exigencia de determinación suficiente que se deriva del principio de legalidad.
30 De los considerandos del citado Reglamento nº 1079/77 del Consejo se desprende que dicho Reglamento fue adoptado para hacer frente a los excedentes estructurales que caracterizan el mercado de los productos lácteos. El objetivo perseguido era el de restablecer progresivamente una mejor relación entre la producción y las necesidades del mercado y el de atenuar las elevadas cargas que para la Comunidad se derivaban de la existencia de importantes excedentes. Fue en este contexto en el que el Consejo encomendó a la Comisión que adoptase medidas favorecedoras de la ampliación del mercado de los productos lácteos y de la venta de los excedentes.
31 La propia naturaleza de las cosas imponía que dicha autorización fuera otorgada en términos amplios. En efecto, antes de adoptar las medidas que se le habían encargado, la Comisión tenía que determinar en primer lugar las que serían aptas para contribuir a la realización de los objetivos perseguidos. Habida cuenta de tales circunstancias, le era imposible al Consejo definir dichas medidas con precisión. Por otra parte, hay que señalar que el Tribunal de Justicia ha reconocido, en su sentencia de 30 de octubre de 1975 (Rey Soda, 23/75, Rec. 1975, p. 1279), que las competencias ejecutivas que el Consejo tiene derecho a conceder a la Comisión pueden conllevar, en el ámbito de la política agrícola común, amplias facultades de apreciación y de acción.
32 Por consiguiente, procede responder a la séptima cuestión que el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 del Consejo satisface las exigencias del principio de legalidad.
Sobre la octava cuestión
33 Mediante la octava cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si la Decisión de 25 de febrero de 1985 es compatible con el principio de proporcionalidad en la medida en que la ampliación de los mercados o la búsqueda de nuevas salidas pueden alcanzarse por medio de acciones que tengan una menor incidencia sobre los mecanismos del mercado.
34 Para precisar su cuestión, el órgano jurisdiccional nacional expone que una normativa que atenta contra el derecho fundamental al ejercicio de actividades profesionales únicamente está justificada cuando es dictada por objetivos de interés general tan imperiosos que merecen tener prioridad sobre dicho derecho fundamental. El órgano jurisdiccional nacional piensa que no es éste el caso en el presente asunto. En efecto si, por una parte, el objetivo era reducir los almacenamientos públicos en 900 toneladas de mantequilla, podía haberse alcanzado a través de medidas que afectasen menos gravemente a la situación de los competidores protegidos por derechos fundamentales. Así, la distribución de las 900 toneladas de mantequilla de almacenamiento podía haberse escalonado durante un período de tiempo más largo o en un territorio más amplio. Por otra parte, si el objetivo era el de la búsqueda de nuevos mercados, el órgano jurisdiccional nacional duda de que la operación haya podido suministrar datos utilizables. Pues bien, una medida que atenta contra los derechos fundamentales sin contribuir a la realización del objetivo perseguido no puede estar nunca cubierta por motivos imperiosos de interés general.
35 De estas consideraciones se desprende que el órgano jurisdiccional nacional se ha preguntado más en concreto si no hubo un atentado al principio de proporcionalidad por el hecho de que el objetivo de reducir los almacenamientos públicos en 900 toneladas de mantequilla podía haber sido alcanzado por medios que afectasen menos gravemente a la situación de los competidores y que era dudoso que Berlín (Oeste) pudiera suministrar datos utilizables en su condición de mercado-test.
36 Conviene recordar, en primer lugar, que como ya se ha dicho en respuesta a la tercera cuestión, la operación no tenía por objeto la reducción de los almacenamientos públicos en una cantidad de 900 toneladas de mantequilla, y no supuso un atentado contra los principios del libre ejercicio de actividades profesionales, de la libertad general de obrar y de la libre competencia.
37 Seguidamente interesa subrayar que la operación debía dar, y ha dado lugar, a un estudio científico del que la Comisión ha podido extraer enseñanzas útiles. Por otra parte, la Comisión eligió el mercado de Berlín (Oeste) debido a su posición geográfica aislada y a la posibilidad de llevar a cabo una operación con un coste relativamente limitado dadas sus reducidas dimensiones. No parece que, al actuar así, la Comisión haya sobrepasado el margen de apreciación que le ha sido atribuido por el Consejo en el artículo 4 del ya citado Reglamento nº 1079/77.
38 En consecuencia, debe responderse a la octava cuestión que del examen de la Decisión de 25 de febrero de 1985 no se deduce ninguna vulneración del principio de proporcionalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
39 Los gastos efectuados por el Consejo y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, mediante resoluciones de 15 de abril de 1985, declara:
1) La posibilidad de interponer un recurso directo contra una decisión de una institución comunitaria, al amparo del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado, no excluye la de formular ante un órgano jurisdiccional nacional un recurso contra un acto de una autoridad nacional que ejecuta dicha decisión, alegando que ésta es ilegal.
2) Una decisión como aquella por la que la Comisión ordenó, con fecha de 25 de febrero de 1985, la operación controvertida no vulnera los principios del libre ejercicio de actividades profesionales, de la libertad general de actuar y de la libre competencia.
3) La Decisión de 25 de febrero de 1985 está cubierta por la autorización conferida a la Comisión por el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 del Consejo.
4) La Decisión de 25 de febrero de 1985 persigue realizar el objetivo de la estabilización de los mercados que figura en la letra c del apartado 1 del artículo 39 del Tratado.
5) El artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 del Consejo satisface las exigencias del principio de legalidad.
6) Del examen de la Decisión de 25 de febrero de 1985 no se deduce ninguna vulneración del principio de proporcionalidad.