CELEX: 62000CJ0278
Aiuti di Stato
Consolidamento dei debiti delle cooperative agricole da parte dei poteri pubblici

Con atto introduttivo depositato in cancelleria il 13 luglio 2000, la Repubblica ellenica ha proposto alla Corte, a norma
dell’art. 230, primo comma, CE, un ricorso avente ad oggetto l’annullamento della decisione della Commissione 1° marzo 2000,
2002/458/CE., relativa ai regimi di aiuto attuati dalla Grecia per il consolidamento dei debiti delle cooperative agricole
nel 1992 e 1994, compresi gli aiuti per la ristrutturazione della cooperativa lattiero‑casearia AGNO (GU 2002, L 159, pag. 1;
in prosieguo: la «decisione impugnata») o, in subordine, dell’art. 2 della medesima decisione.
Contesto normativo nazionale
A norma dell’art. 32 della legge 11 febbraio 1992, n. 2008 (FEK A’ 16):
«1.
Nel quadro dell’azione di risanamento delle cooperative agricole, lo Stato ellenico si impegna a farsi carico dei debiti in
essere alla data del 31 dicembre 1990.
2.
Ha altresì la facoltà di farsi carico e consolidare i debiti contratti presso la Banca Agricola di Grecia da cooperative,
consorzi e imprese dei settori primario, secondario e terziario contemplati dalla legge n. 1541/85 nel periodo tra il 1982
e il 1989, a condizione che siano stati contratti a seguito dell’attuazione di una politica sociale o comunque di intervento
su istruzione e per conto dello Stato. L’importo di tali debiti sarà fissato, per ciascuna cooperativa, con decreto congiunto
dei Ministri delle Finanze e dell’Agricoltura su raccomandazione delle commissioni istituite dal Ministro dell’Agricoltura.
3.
Lo Stato si farà carico dei debiti e li pagherà solo e soltanto se la cooperativa, l’associazione o la società è considerata
vitale».
L’art. 5 della legge 14 settembre 1994, n. 2237 (FEK A’ 149), precisa il quadro generale della decisione del governatore della
Banca di Grecia 5 ottobre 1989, n. 1620 (FEK A’ 236/18 ottobre 1989) (in prosieguo: la «decisione n. 1620/89»), la quale autorizza
gli istituti di credito in Grecia a regolarizzare i debiti di qualsiasi tipo.
Ai sensi della decisione n. 1620/89:
«1.
Gli istituti di credito sono autorizzati a consolidare i loro crediti, scaduti o no, sorti da prestiti di qualsiasi natura
in dracme o in divisa, e quelli sorti a seguito di chiamate a garanzia.
2.
Gli istituti di credito sono autorizzati a trasformare i loro crediti di cui al paragrafo precedente in azioni.
3.
Il consolidamento è subordinato alla condizione che gli istituti di credito fissino le condizioni richieste affinché siano
circoscritti i rischi del credito di cui essi si fanno carico e sia assicurato il servizio regolare dei debiti che hanno fruito
di una regolarizzazione.
(…)».
L’art. 5 della legge n. 2237/1994 prevede:
«La Banca Agricola di Grecia SA può, con decisione dei suoi servizi competenti, consolidare i debiti contratti presso di essa
al 31 dicembre 1993 da cooperative del settore primario che trasformano e commercializzano prodotti agricoli sempreché tali
debiti siano stati contratti per il finanziamento di tali attività e da cooperative del settore secondario e terziario, qualora
i detti debiti non siano coperti da beni e attivi realizzabili (...), e a condizione che, a parere della Banca Agricola di
Grecia SA, tali debiti non siano conseguenza di una cattiva gestione, bensì di fattori obiettivi (crisi del mercato di taluni
prodotti agricoli o perdita di mercati a seguito di eventi esterni, ecc.) (...).
Il rimborso dell’importo definitivo verrà effettuato mediante versamenti annui fino al massimo di dieci complessivi, fatta
salva la facoltà della Banca Agricola di Grecia SA, di estendere, in casi eccezionali di debiti particolarmente elevati, a
quindici anni il periodo di rimborso, con un periodo massimo di preammortamento di tre anni. Durante la prima metà del periodo
di rimborso a carico degli enti non verranno computati interessi sugli importi consolidati, mentre per la seconda metà tali
interessi ammonteranno al 50% dei tassi di interessi di mercato in vigore. In casi eccezionali tale percentuale potrà essere
ridotta a discrezione della Banca Agricola di Grecia SA (...). Il consolidamento è soggetto ad una valutazione sulla vitalità,
sulla modernizzazione e sullo sviluppo della cooperativa beneficiaria e sulla sua capacità di soddisfare le condizioni del
consolidamento (…)».
Fatti all’origine della controversia
Prima apertura del procedimento
Il 7 giugno 1993 la Commissione, con lettera del Ministro greco dell’Agricoltura, veniva informata dell’intenzione del governo
ellenico di applicare l’art. 32, n. 2, della legge greca n. 2008/92 per cancellare i debiti contratti da vari tipi di cooperative
presso la Banca Agricola di Grecia SA (in prosieguo: la «BAG»), nel periodo dal 1982 al 1989.
La Commissione, in un primo momento, considerava tale lettera come una notifica ai sensi dell’art. 93, n. 3, del Trattato CE
(divenuto art. 88, n. 3, CE). Successivamente veniva informata del fatto che l’aiuto previsto dall’art. 32, n. 2, della legge
greca n. 2008/92 era già stato concesso, quanto meno alla cooperativa lattiero‑casearia AGNO, senza il suo previo consenso.
Di conseguenza, la Commissione decideva di iscrivere tali norme nel registro degli aiuti non notificati.
Con lettera 19 dicembre 1997 la Commissione informava infine la Repubblica ellenica della propria decisione di dare corso
al procedimento previsto dall’art. 93, n. 2, del Trattato CE nei confronti degli aiuti concessi alle cooperative agricole
per il rimborso dei loro debiti conformemente all’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92.
Seconda apertura del procedimento
Con lettera 20 novembre 1995 la Commissione riceveva una denuncia avente ad oggetto l’aiuto concesso alla cooperativa lattiero‑casearia
AGNO, con sede nel nord della Grecia. Secondo il denunciante, le autorità greche avrebbero deciso di aiutare la cooperativa
AGNO, tramite la BAG, a pagare in parte o in tutto i suoi debiti, che potevano ammontare a GRD 13 miliardi. La cooperativa
AGNO avrebbe altresì beneficiato di esenzioni fiscali concesse alle cooperative del settore agricolo in Grecia.
A seguito di richieste di informazioni complementari si tenevano, su richiesta delle autorità greche, due riunioni bilaterali
il 16 maggio 1997 e, rispettivamente, il 23 luglio 1997 tra le dette autorità e i competenti servizi della Commissione. In
esito a tali riunioni, le autorità greche, con lettere 9 giugno 1997 e, rispettivamente, 29 agosto 1997, fornivano informazioni
supplementari.
Tale scambio di informazioni con le autorità greche ha consentito di stabilire che la cooperativa lattiero‑casearia AGNO ha
beneficiato tramite la BAG dei seguenti aiuti:
–
GRD 851 milioni a titolo dell’art. 32, n. 2, della legge greca n. 2008/92 e GRD 529,89 milioni a titolo dell’art. 19, n. 1,
della legge greca n. 2198/94 (non notificati) come indennizzo per le perdite subite in seguito al disastro nucleare di Cernobyl;
–
GRD 10,145 miliardi a titolo dell’art. 5 della legge n. 2237/94 (non notificati) nell’ambito di un prestito per il consolidamento
di un debito insoluto a causa di ritardi notevoli nell’attuazione di un programma di investimento;
–
GRD 1,899 miliardi a titolo della decisione del governatore della Banca di Grecia n. 1620/89 che autorizza le banche pubbliche
e private a consolidare i prestiti ai clienti (non notificati).
Con lettera 19 dicembre 1997 la Commissione informava la Repubblica ellenica della sua decisione di dare corso al procedimento
previsto all’art. 93, n. 2, del Trattato nei confronti delle disposizioni generali sul consolidamento dei prestiti delle cooperative
agricole nonché sugli aiuti per la ristrutturazione della cooperativa lattiero‑casearia AGNO.
Terza apertura del procedimento
La Commissione dava altresì corso al procedimento previsto all’art. 93, n. 2, del Trattato in relazione alla legge 1° dicembre
1997, n. 2538 (FEK A’ 242) che autorizza lo Stato ellenico a cancellare i debiti di oltre 200 cooperative (o unioni di produttori,
imprese e agricoltori) tramite la BAG.
Successivamente, la Repubblica ellenica depositava una domanda presso il Consiglio al fine di ottenere l’approvazione di tali
misure conformemente alle disposizioni dell’art. 93, n. 2, terzo comma, del Trattato. Con decisione 15 dicembre 1998, n. 14015,
il Consiglio rispondeva favorevolmente alla detta domanda.
Decisione impugnata
Nella decisione impugnata la Commissione ha, tra l’altro, ritenuto che l’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92 avesse ad oggetto
un regime di aiuti che non integrava i requisiti delle norme relative agli aiuti destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle
calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali [art. 87, n. 2, lett. b), CE]. Ha considerato che l’art. 5 della legge
n. 2237/1994 aveva ad oggetto un regime di aiuti che non soddisfaceva i requisiti delle norme relative agli aiuti alla ristrutturazione
delle imprese. I due regimi di aiuti sono stati dichiarati incompatibili con il mercato comune. In via incidentale e per rispondere
agli argomenti sollevati dalle autorità greche, la Commissione si è soffermata sul caso specifico del consolidamento del debito
della cooperativa AGNO. Tale esame ha confermato la valutazione della Commissione sui due sopra menzionati regimi. Anche gli
aiuti concessi alla AGNO ai sensi dell’art. 19 della legge greca n. 2198/94 e della decisione n. 1620/89 sono stati dichiarati
incompatibili con il mercato comune (v. art. 1 della decisione impugnata).
Nella decisione impugnata le autorità greche sono state inoltre invitate ad adottare tutte le misure necessarie affinché,
entro due mesi a partire dalla notifica della decisione, gli aiuti illegittimi, menzionati all’art. 1 della detta decisione,
venissero rimborsati dai beneficiari, secondo i procedimenti previsti dal diritto nazionale. Le somme da rimborsare sono state
maggiorate di un interesse calcolato a decorrere dalla data in cui tali aiuti sono stati versati ai beneficiari fino alla
data del loro effettivo rimborso (art. 2 della decisione impugnata).
Nella decisione impugnata la Repubblica ellenica è stata infine invitata a comunicare alla Commissione, entro due mesi dalla
notifica, le misure adottate per conformarsi a tale decisione e a trasmettere l’elenco completo dei beneficiari di tutti i
programmi di aiuti, delle somme da rimborsare e degli interessi dovuti. La Commissione ha altresì chiesto informazioni circa
il controllo esercitato dalla BAG sulla cooperativa AGNO, sui rapporti tra la BAG e lo Stato ellenico come pure sul consolidamento
dei debiti delle cooperative da parte della BAG sulla base della decisione n. 1620/89 (art. 3 della decisione impugnata).
Conclusioni delle parti
La Repubblica ellenica conclude che la Corte voglia:
–
accogliere il ricorso;
–
annullare integralmente la decisione impugnata e, in subordine, l’art. 2 di tale decisione, che impone il recupero con interessi
degli aiuti giudicati illegittimi.
La Commissione conclude che la Corte voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese di causa.
Sul ricorso
La Repubblica ellenica deduce numerosi argomenti, aventi ad oggetto gli artt. 32, n. 2, della legge n. 2008/92 e 5 della legge
n. 2237/94, come pure la particolare situazione della AGNO. Tali argomenti possono essere raggruppati in sette motivi che
saranno esaminati in ordine successivo.
Sul primo motivo, che deduce la violazione dell’art. 88 CE
Sulla prima parte del primo motivo, che deduce l’erroneo oggetto del procedimento
La Repubblica ellenica sostiene che il controllo della Commissione avrebbe dovuto avere ad oggetto aiuti effettivamente versati
e non già l’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92. A suo dire, l’applicazione di tale disposizione a casi individuali era
già terminata allorché la Commissione cessò di esaminare gli atti. La Repubblica ellenica sostiene che questa era a conoscenza
del numero e dell’identità delle cooperative agricole beneficiarie dell’aiuto e avrebbe del resto basato la decisione impugnata
su informazioni relative a tali cooperative comunicate dal governo ellenico. Ciò considerato, le decisioni adottate ai sensi
dell’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92 avrebbero dovuto essere considerate aiuti individuali.
Parimenti, la Repubblica ellenica sostiene che ciascun caso di ripianamento del debito effettuato ai sensi dell’art. 5 della
legge n. 2237/94 avrebbe dovuto costituire l’oggetto di un esame individuale.
Si deve a questo proposito constatare che la Commissione ha giustamente concluso che l’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92,
che prevede la concessione degli aiuti individuali a imprese definite in modo generale e astratto, costituisce un regime di
aiuti.
Occorre ricordare, da un lato, che, nel caso di un regime di aiuti, la Commissione può limitarsi a studiarne le caratteristiche
generali, senza essere tenuta ad esaminare ogni singolo caso di applicazione e, dall’altro, che tale facoltà non può essere
pregiudicata dal fatto che il regime di aiuti di cui trattasi ha cessato di essere in vigore (v., in particolare, sentenza
19 ottobre 2000, cause riunite C‑15/98 e C‑105/99, Italia e Sardegna Lines/Commissione, Racc. pag. I‑8855, punto 51).
Ciò considerato, la Commissione non è incorsa in errore alcuno nel non aver esaminato ciascun aiuto individuale concesso ai
sensi dell’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92.
Ne consegue che la prima parte del primo motivo va disattesa.
Sulla seconda parte del primo motivo, che deduce la violazione della giurisprudenza Lorenz
La Repubblica ellenica sostiene che la Commissione non ha effettuato il previo esame del regime di aiuti previsto all’art. 32,
n. 2, della legge n. 2008/92, entro il termine di due mesi dalla notifica, fissato dalla sentenza 11 dicembre 1973, causa
120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471). La Commissione avrebbe pertanto ingiustamente qualificato tale regime come nuovo regime
di aiuti non notificato.
La Repubblica ellenica precisa di avere informato, il 7 giugno 1993, la Commissione della sua intenzione di applicare le disposizioni
dell’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92 e sostiene che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, la notifica degli
aiuti progettati mette la Commissione in grado di effettuare un previo esame di tali aiuti entro il termine di due mesi.
Orbene, secondo la Repubblica ellenica, la Commissione l’ha informata della sua decisione di aprire il procedimento di cui
all’art. 93, n. 2, del Trattato nei confronti dell’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92, solo con lettera 19 dicembre 1997,
cioè quattro anni e mezzo dopo la notifica.
Si deve a questo proposito precisare che, ai sensi dell’art. 88, n. 3, prima frase, CE, i progetti diretti a istituire o a
modificare aiuti debbono essere notificati alla Commissione prima della loro attuazione. Questa procede in tal caso ad un
primo esame degli aiuti progettati. Se al termine di tale esame le appare che un progetto è incompatibile con il mercato comune,
apre senza indugio il procedimento di esame in contraddittorio previsto all’art. 88, n. 2, CE.
Dall’art. 88, n. 3, ultima frase, CE risulta che durante tutta la fase preliminare lo Stato membro interessato non può mettere
in esecuzione il progetto di aiuto. Nel caso di apertura del procedimento di esame in contraddittorio, tale divieto sussiste
finché la Commissione non avrà adottato una decisione sulla compatibilità del progetto di aiuto con il mercato comune (sentenza
11 luglio 1996, causa C‑39/94, SFEI e a., Racc. pag. I‑3547, punto 38). Per contro, se la Commissione non ha reagito nel termine
di due mesi dalla notifica, lo Stato membro interessato può allora dare esecuzione al progetto di aiuto dopo averne informato
la Commissione (sentenza Lorenz, cit., punto 4).
Senza che si renda necessario stabilire se il progetto di aiuto sia stato notificato conformemente all’art. 88, n. 3, CE e
se il termine di due mesi fosse scaduto, si deve constatare che la Repubblica ellenica, successivamente, ha dato esecuzione
al progetto di aiuti senza previamente avvisare la Commissione.
Ciò considerato, la Commissione ha giustamente qualificato l’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92 regime di aiuto nuovo non
notificato.
Ne consegue che la seconda parte del primo motivo dev’essere disattesa.
Sulla terza parte del primo motivo, che deduce la violazione della decisione del Consiglio n. 14015
La Repubblica ellenica afferma che il Consiglio, con decisione n. 14015, ha autorizzato, ai sensi dell’art. 88, n. 2, terzo
comma, CE, aiuti di Stato contemplati dalla legge n. 2538/97 la quale fa più volte rinvio alla legge n. 2237/94. Sostiene
che da ciò consegue che il Consiglio ha implicitamente convalidato tutti gli aiuti in precedenza concessi ai sensi della legge
per ultimo menzionata. A suo avviso, nessun agricoltore e nessuna cooperativa agricola potevano, nelle circostanze della specie,
aspettarsi di dover rimborsare, nel 2000, aiuti che sono stati concessi precedentemente alla decisione n. 14015.
Si deve a questo proposito ricordare che il Consiglio può, conformemente all’art. 88, n. 2, terzo comma, CE, in via eccezionale
e deliberando all’unanimità, decidere che un aiuto di Stato dev’essere considerato compatibile con il mercato comune in deroga
alle disposizioni dell’art. 87 CE.
A tenore della decisione del Consiglio n. 14015, talune disposizioni contenute nella legge n. 2538/97 sono, in deroga all’art. 87 CE,
compatibili con il mercato comune fino a concorrenza dell’importo di GRD 158,672 miliardi.
Si deve constatare che la detta decisione non riguarda i regimi degli aiuti che costituiscono l’oggetto della decisione impugnata.
Alla luce di quanto sopra esposto, si deve considerare che la decisione n. 14015, non produce conseguenze sulla validità della
decisione impugnata.
La terza parte del primo motivo va pertanto disattesa e il motivo va quindi respinto nel suo insieme.
Sul secondo motivo, che deduce la violazione dell’art. 87, n. 1, CE
Sulla prima parte del secondo motivo, che deduce l’erronea applicazione del criterio dell’investitore o del creditore privato
La Repubblica ellenica censura dapprima la Commissione per aver ingiustamente concluso che il consolidamento del debito da
parte della BAG ai sensi dell’art. 5 della legge n. 2237/94 non soddisfa il principio dell’investitore o del creditore privato.
Afferma che nel 1994, in ragione di talune circostanze, in particolare la caduta dell’Unione Sovietica cui era destinata la
maggior parte della produzione agricola greca, numerose cooperative agricole si erano trovate nell’impossibilità di pagare
i loro debiti.
La Repubblica ellenica precisa che la BAG ha cercato di agevolare la sopravvivenza delle cooperative, in modo da potere, da
un lato, recuperare le somme concesse in prestito e, dall’altro, continuare ad assicurare a tali cooperative servizi bancari
percependo le commissioni e le remunerazioni relative.
Sostiene che il ruolo estremamente importante della BAG nel settore agricolo in Grecia fa obbligo a tale banca di tener conto
nelle sue decisioni di parametri settoriali più ampi e di salvaguardare la sua reputazione di principale prestatore in tale
settore. Secondo la Repubblica ellenica, è estremamente dubbio che una banca privata possa operare il ripianamento del debito
delle cooperative agricole nella stessa misura della BAG.
Per quanto riguarda la cooperativa AGNO, la Repubblica ellenica considera che, contrariamente all’opinione della Commissione,
la BAG poteva accettare come garanzia contro il rischio di fallimento della cooperativa AGNO i beni personali dei suoi membri.
Si deve a questo proposito constatare che l’art. 5 della legge n. 2237/94 fissa condizioni di consolidamento del debito molto
favorevoli per il prestatario. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 126 delle sue conclusioni, è estremamente
difficile immaginare che una banca privata, che operi nelle normali condizioni di mercato, avrebbe concesso un periodo di
preammortamento di tre anni e un tasso di interesse pari al 50% del tasso di mercato normalmente applicato come previsto in
tale articolo.
Peraltro, dagli argomenti invocati dalla Repubblica ellenica risulta che la BAG non può limitarsi ad agire nel suo proprio
interesse commerciale, come opererebbe una banca privata, ma deve tener conto nelle sue decisioni di interessi di più ampia
portata.
Ciò considerato, la Repubblica ellenica non dimostra che la Commissione ha fatto un’erronea applicazione del criterio dell’investitore
privato per quanto riguarda il ripianamento dei debiti da parte della BAG a norma dell’art. 5 della legge n. 2237/94.
Per quanto riguarda il caso concreto della cooperativa AGNO, basta rilevare che la Commissione poteva constatare giustamente
che la BAG non ha agito come un investitore privato allorché ha proceduto al ripianamento dei debiti della detta cooperativa
ai sensi dell’art. 5 della legge n. 2237/94 alla luce delle circostanze della specie, in quanto la cooperativa AGNO si trovava
in una situazione finanziaria difficile, aveva già fruito di misure a norma delle leggi nn. 2008/92, 2198/94 e 2237/94 e non
poteva offrire garanzie sufficienti quali contropartita per il consolidamento dei suoi debiti.
Ciò considerato, la prima parte del secondo motivo dev’essere disattesa.
Sulla seconda parte del secondo motivo, relativa all’esistenza di un aiuto concesso dallo Stato o mediante risorse di Stato
La Repubblica ellenica sostiene che il consolidamento dei debiti effettuato dalla BAG a norma dell’art. 5 della legge n. 2237/94
non può essere considerato aiuto mediante risorse di Stato nella misura in cui lo Stato ellenico non ha versato compensazioni
alla BAG.
Si deve a questo proposito ricordare che l’art. 87, n. 1, CE comprende tutti gli strumenti pecuniari che lo Stato può realmente
usare per sostenere le imprese. Il fatto che tali strumenti restino costantemente sotto il pubblico controllo e quindi a disposizione
delle competenti autorità nazionali è sufficiente affinché esse siano qualificati risorse statali e affinché la detta misura
rientri nel campo di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE (v. sentenza 16 maggio 2000, causa C‑83/98 P, Francia/Ladbroke Racing
e Commissione, Racc. pag. I‑3271, punto 50).
Orbene, è fuori discussione che lo Stato ellenico è l’azionista unico della BAG e che nomina i membri del suo consiglio di
amministrazione. Ne consegue che lo Stato ellenico può esercitare direttamente o indirettamente un’influenza dominante sull’utilizzazione
degli strumenti pecuniari della BAG.
Pertanto, la Commissione poteva giustamente concludere, al punto 105 della motivazione della decisione impugnata, che il ripianamento
dei debiti a norma dell’art. 5 della legge n. 2237/94 ha comportato l’utilizzo di risorse di Stato.
Ne consegue che la seconda parte del secondo motivo dev’essere disattesa.
Sulla terza parte del secondo motivo, relativa all’assenza di obbligo di ripianamento dei debiti
La Repubblica ellenica sostiene che l’art. 5 della legge n. 2237/94 non dev’essere considerato un regime di aiuti di Stato
in quanto tale articolo non fa obbligo alla BAG di ripianare i debiti delle cooperative agricole.
A questo proposito basta constatare che la circostanza che la BAG non sia tenuta a ripianare i debiti delle cooperative agricole
che ne fanno domanda non toglie il carattere di aiuti di Stato delle misure adottate a norma dell’art. 5 della legge n. 2237/94.
Infatti, la Commissione, dal momento che poteva correttamente rilevare che la BAG era soggetta al controllo dello Stato e
che aveva ripianato debiti delle cooperative agricole secondo condizioni non conformi al criterio dell’investitore privato,
poteva considerare l’art. 5 della legge n. 2237/94 un regime di aiuti di Stato.
Anche la terza parte del secondo motivo dev’essere pertanto disattesa.
Sulla quarta parte del secondo motivo, che deduce l’erronea applicazione del tasso di riferimento
La Repubblica ellenica sostiene che la Commissione ha ingiustamente concluso, nei punti 128‑132 della motivazione della decisione
impugnata, che la differenza tra il tasso d’interesse del 21,5% applicato dalla BAG in occasione del ripianamento del debito
della cooperativa AGNO, in virtù della decisione n. 1620/89, e il tasso di riferimento del 26,47% in vigore in tale data in
Grecia, costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. La Repubblica ellenica ritiene che l’opinione della
Commissione, secondo la quale si sarebbe dovuto confrontare il tasso di interesse applicato al ripianamento del debito della
cooperativa AGNO con il tasso di riferimento, sia priva di fondamento. Sostiene che la Commissione applica il tasso di riferimento
per stabilire l’importo degli aiuti quanto si tratta di aiuti regionali. Per contro, secondo la Repubblica ellenica, le banche
non usano tale tasso allorché si tratta di concedere un credito ai loro clienti.
Si deve a questo proposito ricordare che il tasso di riferimento viene utilizzato per calcolare gli elementi di aiuto che
risultano dai regimi di prestito concessi. Il tasso di riferimento riflette di norma il livello medio del tasso di interesse
in vigore, in uno Stato membro, per i prestiti a medio e lungo termine assistiti da garanzie normali.
Per motivi di certezza del diritto e di parità di trattamento la Commissione può assumere, come regola generale, che sia legittimo
applicare il tasso di riferimento in vigore in un periodo determinato a tutti i prestiti concessi durante tale periodo (v.
sentenza 3 luglio 2003, causa C‑457/00, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑6931, punto 72).
Ciò premesso, la Commissione ha giustamente considerato, nei punti 128‑132 della decisione impugnata, che la differenza tra
il tasso di interesse applicato e il tasso di riferimento superiore in vigore in tale data in Grecia costituiva un aiuto di
Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
La quarta parte del secondo motivo va pertanto disattesa.
Sulla quinta parte del secondo motivo, che deduce l’assenza di effetti sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri
La Repubblica ellenica ritiene che, quand’anche tutti i consolidamenti del debito ai sensi delle leggi nn. 2237/94 e 2198/94
nonché della decisione n. 1620/89 dovessero essere considerati aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE, essi non hanno né
falsato la concorrenza né alterato le condizioni degli scambi tra gli Stati membri.
Secondo la Repubblica ellenica, la concessione selettiva di un vantaggio concorrenziale relativo mediante un aiuto o fondi
dello Stato a talune imprese o produzioni può alterare la concorrenza solo se le conseguenze negative di tale vantaggio sono
evidenti e determinanti. Nella specie, la detta Repubblica considera che l’assenza di sensibili effetti sul commercio intracomunitario
sarebbe di impedimento a che un aiuto venga considerato in contrasto con il diritto comunitario.
La Repubblica ellenica sostiene, del resto, che un gran numero di cancellazioni di debiti ai sensi dell’art. 32, n. 2, della
legge n. 2008/92 nonché di consolidamenti di debiti ai sensi dell’art. 5 della legge n. 2237/94 erano di importo troppo esiguo
per produrre conseguenze sensibili sul commercio intracomunitario conformemente alla comunicazione della Commissione 94/C 368/05,
relativa ad orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà,
pubblicata sulla
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
del 23 dicembre 1994 (GU C 368, pag. 12; in prosieguo: gli «orientamenti»).
Secondo la Repubblica ellenica, la Commissione non ha indicato sulla base di quali elementi è approdata alla conclusione che
i consolidamenti di cui trattasi abbiano effettivamente avuto ripercussioni sugli scambi tra gli Stati membri.
Per quanto riguarda l’argomento che deduce l’esiguo importo globale degli aiuti di cui trattasi e della loro ripartizione
tra numerosi agricoltori che riceverebbero, ciascuno, una parte di aiuto trascurabile sul piano nazionale o comunitario, va
ricordata la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale la consistenza relativamente esigua di un aiuto o la dimensione
relativamente modesta dell’impresa beneficiaria non escludono a priori l’eventualità che si abbiano ripercussioni sugli scambi
tra gli Stati membri o che ne risulti falsata la concorrenza (v., in particolare, sentenze 17 settembre 1980, causa 730/79,
Philip Morris/Commissione, Racc. pag. 2671, punti 11 e 12; 21 marzo 1990, causa C‑142/87, Belgio/Commissione, detta «Tubemeuse»,
Racc. pag. I‑959, punto 43; 14 settembre 1994, cause riunite da C‑278/92 a C‑280/92, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑4103,
punto 42; 7 marzo 2002, causa C‑310/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑2289, punto 86, e 19 settembre 2002, causa C‑113/00,
Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑7601, punto 30).
Altri elementi possono infatti svolgere un ruolo determinante nella valutazione dell’effetto di un aiuto, in particolare il
carattere cumulativo dell’aiuto nonché la circostanza che le imprese beneficiarie operano in un settore particolarmente esposto
alla concorrenza (v. sentenza 19 settembre 2002, Spagna/Commissione, cit., punto 30).
Risulta che il settore di cui trattasi è esposto a un’intensa concorrenza tra i produttori degli Stati membri i cui prodotti
costituiscono oggetto di scambi intracomunitari. Dal punto 106 della decisione impugnata risulta inoltre che i produttori
greci esportano volumi sostanziali di prodotti agricoli verso altri Stati membri.
Ciò considerato, la concessione di aiuti è tale da falsare il gioco della concorrenza e da incidere sugli scambi commerciali
tra gli Stati membri, come risulta dai punti 107 e 108 della motivazione della decisione impugnata.
È vero, conformemente agli orientamenti e alla comunicazione della Commissione 96/C 68/06, relativa agli aiuti de minimis,
pubblicata sulla
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
del 6 marzo 1996 (GU C 68, pag. 9; in prosieguo: la «comunicazione relativa agli aiuti de minimis»), taluni aiuti il cui
importo è assai poco elevato possono non avere impatto sensibile sugli scambi e sulla concorrenza tra gli Stati membri, con
la conseguenza che devono essere dispensati dalla previa notifica alla Commissione.
Tuttavia, sia dal punto 2.3 degli orientamenti che dal quarto comma della comunicazione sugli aiuti de minimis risulta che
la regola de minimis non è applicabile ai settori dell’agricoltura e della pesca (sentenza 19 settembre 2002, Spagna/Commissione,
cit., punto 35).
La Repubblica ellenica non ha pertanto titolo per avvalersene nel caso di specie.
Alla luce di tutto quanto sopra considerato, la quinta parte del secondo motivo va disattesa e il motivo, di conseguenza,
va respinto nel suo complesso.
Sul terzo motivo, che deduce la violazione dell’art. 87, n. 2, lett. b), CE
La Repubblica ellenica sostiene che la Commissione avrebbe dovuto considerare gli aiuti concessi a norma degli artt. 32, n. 2,
della legge n. 2008/92 e 5 della legge n. 2237/94 compatibili con il mercato comune, in quanto destinati a rimediare ai danni
causati da calamità naturali o da altri eventi straordinari.
Ad ogni modo, afferma che gli aiuti concessi alla cooperativa AGNO e a talune altre cooperative a seguito della catastrofe
nucleare di Cernobyl avrebbero dovuto essere considerati come aiuti siffatti. La cooperativa AGNO avrebbe acquistato latte
prodotto dai propri membri dopo la caduta del mercato del latte conseguente alla catastrofe nucleare di Cernobyl al prezzo
di mercato in vigore prima della detta catastrofe. Gli aiuti concessi alla detta cooperativa sulla base degli artt. 32, n. 2,
della legge n. 2008/92 e 19 della legge n. 2198/94 avrebbero avuto l’obiettivo di rimborsare le somme versate da questa stessa
cooperativa in ragione della catastrofe di Cernobyl.
La Commissione respinge le affermazioni della Repubblica ellenica. Per quanto riguarda le perdite assertivamente subite dalla
cooperativa AGNO e da talune altre cooperative agricole, sostiene che il nesso di causalità tra le dette perdite e il danno
causato agli agricoltori dalla catastrofe di Cernobyl non è stato dimostrato da tale Stato membro. Secondo la Commissione,
non si trova alcun riferimento al danno effettivamente subìto dai produttori in occasione dell’applicazione dell’art. 32,
n. 2, della legge n. 2008/92. L’assenza del necessario nesso tra l’incidente nucleare di Cernobyl e gli aiuti sarebbe altresì
confermato dal lasso di tempo che è trascorso tra il fatto generatore del «danno» e l’istituzione del regime nel 1992.
A questo proposito va ricordato che le disposizioni dell’art. 87, n. 2, lett. b), CE precisano che sono compatibili con il
mercato comune «gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali o da altri eventi eccezionali».
Trattandosi di una deroga al principio generale dell’incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, sancito dall’art. 87,
n. 1, CE, l’art. 87, n. 2, lett. b), CE deve costituire oggetto di interpretazione restrittiva (v. sentenze 19 settembre 2000,
causa C‑156/98, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑6857, punto 49, e 30 settembre 2003, causa C‑301/96, Germania/Commissione,
Racc. pag. I‑9919, punti 66 e 71).
Pertanto, ai sensi di tale disposizione possono essere compensati unicamente gli svantaggi economici direttamente causati
da calamità naturali o da altri eventi eccezionali (v., in tal senso, citate sentenze 19 settembre 2000, Germania/Commissione,
punto 54, e 30 settembre 2003, Germania/Commissione, punto 72).
Si deve constatare che conformemente all’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92, lo Stato ellenico aveva la facoltà di farsi
carico e di consolidare i debiti contratti presso la BAG da cooperative agricole a condizione che fossero stati contratti
a seguito dell’attuazione di una politica sociale o comunque di intervento su istruzione e per conto di tale Stato.
Dalla formulazione stessa di tale disposizione risulta che essa consente l’intervento dello Stato ellenico per ripianare ogni
sorta di debito contratto da cooperative agricole presso la BAG purché rispondenti ad obiettivi sociali. Risulta pertanto
che l’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92 è stato applicato, conformemente alla sua formulazione, a situazioni molto diverse.
Una siffatta disposizione di portata molto ampia non può essere considerata come un regime di aiuti destinato a porre rimedio
a danni prodotti dalle calamità naturali o da altri eventi eccezionali.
Va rilevato che, per quanto riguarda il regime di aiuti previsto dall’art. 5 della legge n. 2337/94, valgono le stesse considerazioni
e che si impone la stessa conclusione.
Ciò considerato, si deve constatare che la Commissione non è incorsa in alcun errore considerando che gli artt. 32, n. 2,
della legge n. 2008/92 e 5 della legge n. 2337/94 non potevano beneficiare della deroga contemplata dall’art. 87, n. 2, lett. b), CE.
Per quanto riguarda gli aiuti concessi alla cooperativa AGNO, ai sensi degli artt. 32, n. 2, della legge n. 2008/92 e 19 della
legge n. 2198/94, si deve constatare che la Repubblica ellenica non è stata in grado di dimostrare un nesso diretto tra questi
e la catastrofe nucleare di Cernobyl.
La Repubblica ellenica non ha neppure dimostrato che gli importi di aiuti concessi alla cooperativa AGNO, conformemente alle
dette disposizioni, corrispondono effettivamente ai danni prodotti ai membri della cooperativa dalla catastrofe nucleare di
Cernobyl.
Anche il terzo motivo deve pertanto essere respinto.
Sul quarto motivo, che deduce la violazione dell’art. 87, n. 3, lett. a), CE
La Repubblica ellenica sostiene che la Commissione ha erroneamente constatato che l’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92
non costituiva un aiuto di Stato che favorisce lo sviluppo economico delle regioni interessate della Grecia e, pertanto, un
aiuto compatibile con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. a), CE.
A questo proposito, basta constatare che un regime di aiuti quale quello previsto all’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92,
il quale prevede la concessione di aiuti alle cooperative agricole, a prescindere dalla regione ove esse sono stabilite, non
soddisfa il criterio della specificità regionale per beneficiare della deroga prevista dall’art. 87, n. 3, lett. a), CE.
Ciò considerato, la Commissione ha potuto giustamente considerare che l’art. 32, n. 2, della legge n. 2008/92 non poteva fruire
della deroga prevista dall’art. 87, n. 3, lett. a), CE.
Alla luce di quanto sopra consegue che il quarto motivo va respinto.
Sul quinto motivo, che deduce la violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE
La Repubblica ellenica sostiene che quand’anche la Corte dovesse ritenere che l’art. 5 della legge n. 2237/94 fosse un aiuto
di Stato, tale articolo sarebbe compatibile con il mercato comune in quanto rientra nell’ambito dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE
(relativo agli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche).
Secondo la Repubblica ellenica, la Commissione ha erroneamente concluso che il ripianamento dei debiti effettuato dalla BAG
ai sensi dell’art. 5 della legge n. 2237/94 non rispetta le cinque condizioni previste negli orientamenti, e cioè il ritorno
alla vitalità dei beneficiari dell’aiuto, la prevenzione di indebite distorsioni di concorrenza, la proporzionalità della
misura di aiuto, l’attuazione completa di un piano di ristrutturazione e la redazione di rapporti annuali per controllare
tale attuazione. La Repubblica ellenica considera pertanto che l’art. 5 della legge n. 2237/94 consente effettivamente il
ritorno alla vitalità delle imprese, previene indebite distorsioni di concorrenza, prevede un aiuto proporzionale ai vantaggi
della ristrutturazione, impone l’attuazione completa del piano di ristrutturazione e prevede un seguito appropriato nonché
rapporti annuali.
Va a questo riguardo ricordato, da un lato, che la Commissione fruisce, per l’applicazione dell’art. 87, n. 3, CE, di un ampio
potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di ordine economico e sociale che devono essere effettuate in un
contesto comunitario e, dall’altro, che la Corte, nell’effettuare il sindacato di legittimità sull’esercizio di tale libertà,
non può sostituire la propria valutazione in materia a quella dell’autorità competente, ma deve limitarsi a stabilire se quest’ultima
non sia viziata da errore manifesto o da sviamento di potere (v. sentenza 12 dicembre 2002, causa C‑456/00, Francia/Commissione,
Racc. pag. I‑11949, punto 41).
Si deve tuttavia precisare che la Commissione può imporsi orientamenti per l’esercizio dei suoi poteri di valutazione mediante
atti quali le linee direttrici, nella misura in cui tali atti contengono norme indicative sull’orientamento da seguire da
parte della detta istituzione e non derogano a norme del Trattato (v., in particolare, sentenze 5 ottobre 2000, causa C‑288/96,
Germania/Commissione, Racc. pag. I‑8237, punto 62, e 7 marzo 2002, Italia/Commissione, cit., punto 52).
Si deve nella specie rilevare che la Commissione ha constatato, tra l’altro, al punto 176 della motivazione della decisione
impugnata, per quanto riguarda il rispetto della seconda condizione relativa alla prevenzione delle distorsioni della concorrenza,
che le misure dovrebbero evitare, nei limiti del possibile, gli effetti sfavorevoli sulla concorrenza e che, quando vi è una
sovraccapacità produttiva strutturale, il piano di ristrutturazione deve contribuire, in misura proporzionale all’importo
dell’aiuto ricevuto, alla ristrutturazione del corrispondente mercato comunitario, riducendo o facendo cessare in modo irreversibile
la capacità di cui trattasi. La Commissione, al punto 181 della motivazione della decisione impugnata, ha rilevato che l’art. 5
della legge n. 2237/94 non reca alcuna disposizione riguardante le misure adottate dallo Stato ellenico per attenuare il più
possibile le conseguenze sfavorevoli sulla concorrenza e che, per di più, il regime di aiuto si applica alle cooperative dell’intero
settore agricolo, compresi i comparti caratterizzati da una sovraccapacità strutturale di produzione. Per quanto riguarda
il caso concreto della cooperativa AGNO, la Commissione, al punto 198 della motivazione della decisione impugnata, ha precisato
che tale impresa svolge la sua attività in un siffatto settore e che, nonostante le dimensioni di tale azienda, le misure
di ristrutturazione imposte alla AGNO non prevedevano alcun tipo di riduzione della sua capacità.
Orbene, la Repubblica ellenica, laddove afferma che l’art. 5 della legge n. 2237/94 rispetta la seconda condizione menzionata
negli orientamenti, non rimette in discussione la fondatezza delle valutazioni della Commissione nella decisione impugnata.
Il quinto motivo va pertanto respinto senza che si renda necessario esaminare se l’art. 5 della legge n. 2237/94 rispetti
le altre condizioni menzionate negli orientamenti.
Sul sesto motivo, che deduce la violazione dei principi di proporzionalità e di legittimo affidamento
La Repubblica ellenica sostiene che la decisione impugnata è sproporzionata in quanto prevede il recupero degli aiuti. Sarebbe
inconcepibile recuperare dopo oltre sette anni aiuti concessi nel rispetto del procedimento previsto dall’art. 88 CE. Facendo
riferimento alla sentenza 24 novembre 1987, causa 223/85, RSV/Commissione (Racc. pag. 4617), ritiene, del resto, che un siffatto
ritardo potrebbe ingenerare nel beneficiario dell’aiuto un legittimo affidamento tale da impedire alla Commissione di ingiungere
alle autorità nazionali di ordinare la restituzione dell’aiuto.
Si deve rilevare, a questo proposito, che la soppressione di un aiuto illegittimo mediante recupero è la logica conseguenza
dell’accertamento della sua illegittimità. Pertanto, il recupero di un aiuto statale illegittimamente concesso, onde ripristinare
lo status quo ante, non può, in linea di principio, ritenersi un provvedimento sproporzionato rispetto alle finalità delle
disposizioni del Trattato in materia di aiuti di Stato (sentenza Tubemeuse, cit., punto 66).
Per quanto riguarda il principio del legittimo affidamento, si deve constatare che, tenuto conto del carattere imperativo
della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione ai sensi dell’art. 88 CE, le imprese beneficiarie di un aiuto
possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell’aiuto solamente qualora quest’ultimo sia
stato concesso nel rispetto della procedura prevista dal menzionato articolo (sentenze 14 gennaio 1997, causa C‑169/95, Spagna/Commissione,
Racc. pag. I‑135, punto 51, e 20 marzo 1997, causa C‑24/95, Alcan Deutschland, Racc. pag. I‑1591, punto 25).
Orbene, gli aiuti controversi non sono stati accordati nel rispetto del procedimento previsto dall’art. 88 CE.
Per quanto riguarda la citata sentenza RSV/Commissione, invocata dalla Repubblica ellenica, si deve rilevare che le circostanze
di cui alla presente fattispecie non sono comparabili a quelle che hanno giustificato l’annullamento della decisione della
Commissione in quella sentenza. Come risulta dai punti 14‑16 della citata sentenza RSV/Commissione, quest’ultima sentenza
aveva ad oggetto un aiuto destinato a far fronte a costi supplementari di un’operazione che aveva fruito di un aiuto autorizzato
dalla Commissione in un settore che da anni beneficiava di aiuti concessi dal governo olandese e autorizzati dalla Commissione.
Orbene, nella specie, il procedimento aperto ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE riguardava nuovi regimi di aiuti che giustificavano
un approfondito esame da parte della Commissione.
Ciò considerato, la decisione impugnata non può essere considerata, né nella misura in cui prescrive il rimborso degli aiuti
controversi, né nella misura in cui prescrive altresì il versamento degli interessi, sproporzionata o lesiva del legittimo
affidamento delle imprese beneficiarie dei detti aiuti.
Il sesto motivo va pertanto respinto.
Sul settimo motivo, che deduce l’impossibilità assoluta di recupero dell’aiuto
Secondo la Repubblica ellenica, esiste un’impossibilità assoluta di dare esecuzione alla decisione impugnata. Sottolinea,
tra l’altro, che i membri delle cooperative agricole sono garanti delle loro obbligazioni se le dette cooperative e le loro
associazioni non sono in grado di pagare i loro debiti scaduti. La detta Repubblica fa presente che i problemi sociali, economici
e politici che deriverebbero da procedimenti di vendite forzate promossi nei confronti di migliaia di singoli agricoltori
sono evidenti.
Osserva inoltre che il ripianamento da parte della BAG di debiti delle cooperative agricole, a norma dell’art. 5 della legge
n. 2237/94 e della decisione n. 1620/89, sono basate su contratti di prestito disciplinati dal diritto privato. Secondo la
Repubblica ellenica, da ciò consegue che la Commissione non può decidere il recupero dell’aiuto che ha ad oggetto un caso
individuale di ripianamento di debiti da parte della BAG.
Si deve a questo proposito sottolineare che, se difficoltà insormontabili possono impedire ad uno Stato membro di rispettare
gli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario (v., in tal senso, sentenza 11 luglio 1985, causa 101/84,
Commissione/Italia, Racc. pag. 2629, punto 16), il semplice timore di siffatte difficoltà non può giustificare l’omissione
da parte di tale Stato di applicare correttamente tale diritto (v. sentenze 7 dicembre 1995, causa C‑52/95, Commissione/Francia,
Racc. pag. I‑4443, punto 38, e 9 dicembre 1997, causa C‑265/95, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑6959, punto 55).
Le circostanze invocate dalla Repubblica ellenica circa la situazione finanziaria delle cooperative agricole, non hanno evidenziato
l’impossibilità di recuperare l’aiuto di cui alla decisione impugnata. Altrettanto vale per quanto riguarda l’argomento della
Repubblica ellenica secondo cui l’aiuto non potrebbe essere recuperato quando è stato concesso in virtù di un contratto di
diritto privato. Come è stato giustamente sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 196 delle sue conclusioni, la forma
sotto la quale un aiuto è stato concesso non può essere determinante. Contrariamente, gli Stati membri potrebbero eludere
le norme applicabili in materia di aiuti di Stato concedendoli sotto una determinata forma.
Si deve del resto ricordare che uno Stato membro che, in occasione dell’esecuzione di una decisione della Commissione in materia
di aiuti di Stato, incontri difficoltà impreviste e imprevedibili o si renda conto di conseguenze non considerate dalla Commissione,
deve sottoporre tali problemi alla valutazione di quest’ultima, proponendo appropriate modifiche della decisione stessa. In
un tale caso, la Commissione e lo Stato membro, in forza del principio che impone agli Stati membri e alle istituzioni comunitarie
doveri reciproci di leale cooperazione, principio che ispira in particolare l’art. 10 CE, devono collaborare in buona fede
per superare le difficoltà nel pieno rispetto delle disposizioni del Trattato, soprattutto di quelle relative agli aiuti (v.,
in particolare, sentenze 26 giugno 2003, causa C‑404/00, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑6695, punto 46, e 3 luglio 2003,
causa C‑457/00, Belgio/Commissione, cit., Racc. pag. I‑6931, punto 99).
Ne consegue che il settimo motivo che deduce l’impossibilità assoluta di recuperare l’aiuto dev’essere respinto.
Ciò considerato, il ricorso dev’essere integralmente respinto.
Sulle spese
A tenore dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica ellenica, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle
spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Repubblica ellenica è condannata alle spese.
Jann
Timmermans
von Bahr
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 aprile 2004.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lingua processuale: il greco.