CELEX: 62001CJ0215
Libre prestación de servicios
Directiva 64/427/CEE
Servicios artesanales de revoque
Normativa nacional que exige la inscripción de las empresas artesanales extranjeras en el Registro de Oficios
Proporcionalidad

Mediante resolución de 26 de febrero de 2001, recibida en el Tribunal de Justicia el 23 de mayo siguiente y completada el
11 de julio de 2001, el Amtsgericht Augsburg planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación
de los artículos 49 CE, 50 CE, 54 CE y 55 CE así como de la Directiva 64/427/CEE del Consejo, de 7 de julio de 1964, relativa
a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades por cuenta propia de transformación correspondientes
a las clases 23 − 40 de la CITI (Industria y artesanía) (DO 1964, 117, p. 1863; EE 06/01, p. 43).
Dicha cuestión se suscitó en el marco del procedimiento seguido ante dicho órgano jurisdiccional contra el Sr. Schnitzer por
infracción de la legislación alemana en materia de lucha contra el trabajo no declarado.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
El artículo 49 CE, párrafo primero, dispone:
«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro
de la Comunidad para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario
de la prestación.»
El artículo 50 CE tiene el siguiente tenor:
«Con arreglo al presente Tratado, se considerarán como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración,
en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas.
Los servicios comprenderán, en particular:
a)
actividades de carácter industrial;
b)
actividades de carácter mercantil;
c)
actividades artesanales;
d)
actividades propias de las profesiones liberales.
Sin perjuicio de las disposiciones del capítulo relativo al derecho de establecimiento, el prestador de un servicio podrá,
con objeto de realizar dicha prestación, ejercer temporalmente su actividad en el Estado donde se lleve a cabo la prestación,
en las mismas condiciones que imponga ese Estado a sus propios nacionales.»
El 18 de diciembre de 1961, el Consejo adoptó, sobre la base de los artículos 54, apartado 1, y 63, apartado 1, del Tratado
CE (actualmente artículos 44 CE, apartado 1, y 52 CE, apartado 1, tras su modificación), dos programas generales para la supresión
de las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios (DO 1962, 2, pp. 36 y 32 respectivamente;
EE 06/01, pp. 7 y 3). Para facilitar la ejecución de estos programas, el Consejo adoptó el 7 de julio de 1964, en particular,
la Directiva 64/427.
Dicha Directiva establece, en esencia, un sistema de reconocimiento mutuo de la experiencia profesional adquirida en el país
de origen y se aplica tanto al establecimiento como a la prestación de servicios en otro Estado miembro.
La Directiva 64/427, en vigor cuando se produjeron los hechos que originaron el litigio principal, fue derogada por la Directiva
1999/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de junio de 1999, por la que se establece un mecanismo de reconocimiento
de títulos respecto de las actividades profesionales a que se refieren las Directivas de liberalización y de medidas transitorias
(DO L 201, p. 77).
Normativa nacional
En Alemania, las actividades artesanales están reguladas por la Handwerksordnung (Ley del Artesanado), cuya versión aplicable
al asunto principal es la de 24 de septiembre de 1998 (BGBl. 1998 I, p. 3074). Con arreglo al artículo 1, apartado 1, primera
frase, de esta Ley, la actividad artesanal a título independiente sólo será autorizada en el supuesto de personas físicas
o jurídicas, así como de sociedades de personas, que estén inscritas en el Registro de Oficios («Handwerksrolle»). Tal inscripción
equivale a la concesión de una autorización profesional para el ejercicio de dicha actividad.
A tenor del artículo 7, apartado 1, primera frase, de la Handwerksordnung,  «en el Registro de Oficios se inscribirán las
personas que hayan superado el examen de aptitud del oficio que pretendan ejercer o de un oficio relacionado [...]».
El artículo 8, apartado 1, primera frase, de la Handwerksordnung prevé que  «excepcionalmente se concederá una autorización
de inscripción en el Registro de Oficios cuando el solicitante acredite sus conocimientos y su aptitud para ejercer a título
independiente el oficio que pretenda ejercer».
El artículo 9 de la Handwerksordnung habilita al Ministro federal de Economía para que establezca los requisitos que han de
cumplir los nacionales de otros Estados miembros para obtener la autorización excepcional de inscripción en el Registro de
Oficios al margen de los supuestos previstos en el artículo 8, apartado 1, de la misma Ley. Sobre la base de esta disposición,
dicho Ministro adoptó, el 4 de agosto de 1966, un Reglamento relativo a los requisitos de inscripción en el Registro de Oficios
para los nacionales de otros Estados miembros (BGBl. 1966 I, p. 469). Dicho Reglamento adaptó el Derecho alemán a lo dispuesto
en los artículos 3 y 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 64/427.
Litigio principal y cuestión prejudicial
Mediante resolución de 28 de agosto de 2000, el Ayuntamiento de Augsburgo impuso una multa administrativa al Sr. Schnitzer
por infracción de la normativa alemana de lucha contra el trabajo no declarado.
Según dicha resolución, la sociedad que el Sr. Schnitzer representa legalmente en calidad de gerente había contratado a la
empresa Codeigal-Construção, Decoração e Isolamentos de Portugal L.
da
para la realización de obras de revoque de gran envergadura en el sur de Baviera, entre noviembre de 1994 y noviembre de 1997.
Esta empresa, que está establecida en Portugal y no estaba inscrita en el Registro de Oficios alemán, efectuó prestaciones
correspondientes al sector alemán de los yeseros sin disponer de la autorización requerida a tal efecto. La resolución antes
mencionada se refiere al período comprendido entre noviembre de 1996 y octubre de 1997, mes en el que la empresa establecida
en Portugal había solicitado su inscripción en el Registro de Oficios alemán, la cual se llevó a cabo el 27 de noviembre de 1997.
El Sr. Schnitzer impugnó dicha resolución ante el Amtsgericht Augsburg. Este órgano jurisdiccional señala que, en la sentencia
de 3 de octubre de 2000, Corsten (C-58/98, Rec. p. I-7919), el Tribunal de Justicia ya se pronunció sobre la compatibilidad
con el Derecho comunitario de la obligación de inscripción en un registro profesional impuesta a una empresa que estaba establecida
en otro Estado miembro y que sólo quería prestar servicios en otro Estado miembro ocasionalmente o una única vez. Dicho órgano
jurisdiccional estima que es posible que el Tribunal de Justicia considere que tampoco está justificada tal obligación de
inscripción en un registro cuando el prestador de servicios ejerce su actividad en el Estado miembro de acogida repetidamente
o con cierta regularidad.
En estas circunstancias, el Amtsgericht Augsburg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la
cuestión prejudicial siguiente:
«¿Es compatible con el Derecho comunitario en materia de libre prestación de servicios que una empresa portuguesa, que reúne
en Portugal los requisitos para ejercer una actividad profesional, deba reunir otros requisitos, incluso meramente formales
[en le caso de autos, la inscripción en el Registro de Oficios (Handwerksrolle)] para poder ejercer dicha actividad en Alemania
no sólo durante un breve período de tiempo, sino también durante un período de tiempo más largo?»
Sobre la cuestión prejudicial
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
El Gobierno portugués sostiene que la cuestión prejudicial plantea dos problemas. En primer lugar, hay que dilucidar si una
empresa, que está establecida en un Estado miembro y que reúne los requisitos necesarios para el ejercicio de su actividad
en dicho Estado miembro, debe cumplir otros requisitos puramente formales cuando presta servicios en el territorio de otro
Estado miembro. En segundo lugar, hay que determinar si la respuesta a la primera parte de la cuestión es diferente cuando
la prestación de servicios se efectúa durante un período más largo.
Por lo que se refiere al primer problema, el Gobierno portugués alega, remitiéndose en especial a la sentencia Corsten, antes
citada, que la libre prestación de servicios, como libertad fundamental garantizada por el Tratado,  sólo puede restringirse
mediante medidas nacionales a condición de que existan razones imperativas de interés general que se apliquen de manera uniforme
a todos los operadores económicos, de que el interés general no esté ya garantizado por la normativa del Estado miembro de
establecimiento y de que se respete el principio de proporcionalidad. Según dicho Gobierno, estos requisitos no se cumplen
en el presente caso.
Por lo que respecta al segundo problema, el Gobierno portugués estima que el hecho de que una prestación de servicios se efectúe
durante un período prolongado no justifica que se dé una interpretación diferente de la adoptada en la sentencia Corsten,
antes citada. Afirma que, en efecto, es imposible saber en qué momento resultaría obligatoria la inscripción en el Registro
de Oficios.
El Gobierno austriaco considera que la duración de la prestación de servicios, incluso si se efectúa durante un  período prolongado,
no puede constituir un motivo suficiente para apartarse de la solución adoptada en la sentencia Corsten, antes citada. En
efecto, según dicho Gobierno, no existe una duración concreta que permita calificar una actividad de prestación de servicios.
La mayor duración de las actividades puede indicar, como mucho, que se trata más bien de actividades comprendidas dentro del
ámbito de aplicación de la libertad de establecimiento, lo que debe apreciarse caso por caso.
De cualquier forma, el Gobierno austriaco sostiene que, incluso en el supuesto de prestaciones de servicios de larga duración,
el requisito de inscripción en el Registro de Oficios es contrario al Derecho comunitario en la medida en que retrasa o complica
el ejercicio de las actividades de que se trata en el procedimiento principal y da lugar a gastos administrativos o a la obligación
de pagar cotizaciones a la Cámara de Industria y Artesanía.
La Comisión señala, con carácter preliminar, que la Directiva 64/427 fue sustituida por la Directiva 1999/42 y, más concretamente,
que el artículo 4 de la Directiva 1999/42, en relación con su anexo A, lista I, se corresponde con el artículo 3 de la Directiva
64/427. Si bien esta última Directiva  fue derogada el día de la entrada en vigor de la Directiva 1999/42, es decir el 31
de julio de 1999, y el plazo para adaptar el Derecho nacional a esta última no expiró hasta el 31 de julio de 2001, la Comisión
estima que no existe ninguna laguna jurídica que ponga en peligro la continuidad de las obligaciones impuestas por la Directiva
64/427 y que la Directiva 1999/42 retoma.
La Comisión considera que la cuestión de si la obligación de inscribirse en el Registro de Oficios, en una situación como
la controvertida en el procedimiento principal, es compatible con la libre prestación de servicios, la cual reviste una importancia
fundamental en el mercado interior, debe examinarse a la luz de los criterios que el Tribunal de Justicia estableció en el
apartado 46 de la sentencia Corsten, antes citada.
No obstante, la Comisión estima que es difícil aplicar dichos criterios en el procedimiento principal. A su juicio, es posible
que una actividad que
a posteriori
constituye una actividad continua y de larga duración no haya sido prevista de tal forma al principio o, al menos, durante
el período inicial, y pueda haberse modificado posteriormente, teniendo en cuenta el éxito comercial de los primeros servicios
prestados.
Además, la Comisión afirma que es preciso evitar que la eventual inseguridad jurídica en relación con la fecha precisa en
la que nace la obligación de inscripción tenga repercusiones negativas para el prestador de servicios de que se trata. Añade
que ello adquiere una relevancia aún mayor cuando, como sucede en el litigio principal, la inscripción, si bien tiene un carácter
puramente formal, se impone so pena de multas administrativas cuyo importe es tan disuasivo que puede impedir que las empresas
ejerzan sus libertades fundamentales.
Por lo tanto, la Comisión considera que la solución adoptada en la sentencia Corsten, antes citada, es asimismo aplicable
a una situación en la que la actividad de que se trata se ejerce durante un período prolongado sin que se apliquen, no obstante,
las disposiciones del Tratado relativas al derecho de establecimiento. En su opinión, corresponde al órgano jurisdiccional
que conoce del asunto determinar, en el supuesto de prestaciones de servicios que se efectúan durante un período prolongado,
el momento en que la obligación de inscribirse en el Registro de Oficios es con toda seguridad compatible con el Tratado.
A su juicio, el análisis del órgano jurisdiccional sobre la duración de la actividad considerada debe realizarse a la luz
de la intención inicial del prestador, que será deducida de hechos objetivos.
Respuesta del Tribunal de Justicia
Se desprende de los autos que la empresa  contratada por el Sr. Schnitzer para la realización de las obras de revoque es una
empresa establecida en Portugal y que fue remunerada por las obras que efectuó en Alemania. Por consiguiente, se trata de
prestaciones a las que se aplican las disposiciones del capítulo del Tratado relativo a los servicios, salvo que haya de considerarse
que la empresa de que se trata estaba establecida en Alemania, de manera que tales prestaciones estarían entonces reguladas,
en virtud del artículo 50 CE, párrafo primero, por los artículos 43 CE a 48 CE relativos al derecho de establecimiento.
El artículo 50 CE, párrafo tercero, precisa que el prestador de un servicio puede, para realizar su prestación, ejercer temporalmente
su actividad en el Estado miembro donde se lleve a cabo la prestación en las mismas condiciones que dicho Estado impone a
sus nacionales. Mientras el ejercicio de esa actividad en dicho Estado miembro sea temporal, el prestador seguirá estando
comprendido dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del capítulo relativo a los servicios.
Por lo que se refiere al carácter temporal de la actividad del prestador en el Estado miembro de acogida, el Tribunal de Justicia
ha declarado que no debe apreciarse sólo en función de la duración de la prestación, sino también en función de su frecuencia,
periodicidad o continuidad. El carácter temporal de la prestación no excluye la posibilidad de que el prestador de servicios,
en el sentido del Tratado, se provea, en el Estado miembro de acogida, de cierta infraestructura (incluida una oficina, despacho
o estudio) en la medida en que dicha infraestructura sea necesaria para realizar la referida prestación (sentencia de 30 de
noviembre de 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, apartado 27, y de 13 de febrero de 2003, Comisión/Italia, C-131/01, Rec.
p. I-1659, apartado 22).
El Tribunal de Justicia distingue esta situación de la de un nacional de un Estado miembro que ejerce, de manera estable y
continuada, una actividad profesional en otro Estado miembro en el que, a partir de un centro de actividad profesional, se
dirige, entre otros, a los nacionales de ese Estado. El Tribunal de Justicia infiere de ello que un nacional en esas circunstancias
está comprendido dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del capítulo relativo al derecho de establecimiento
y no en el capítulo relativo a los servicios (véase la sentencia Gebhard, antes citada, apartado 28).
Así, el concepto de «servicio» en el sentido del Tratado puede abarcar servicios de muy distinta naturaleza, incluidos los
servicios cuya prestación se efectúa durante un período prolongado, incluso de varios años, por ejemplo cuando se trata de
servicios prestados en el marco de la construcción de un gran edificio. Asimismo, pueden constituir servicios en el sentido
del Tratado las prestaciones que un operador económico establecido en un Estado miembro realiza de manera más o menos frecuente
o regular, incluso durante un período prolongado, para personas establecidas en uno o varios Estados miembros, como por ejemplo
la actividad remunerada de asesoramiento o de consulta.
En efecto, ninguna disposición del Tratado permite determinar, de manera abstracta, la duración o la frecuencia a partir de
la cual la prestación de un servicio o de un determinado tipo de servicio en otro Estado miembro no puede considerarse ya
una prestación de servicios en el sentido del Tratado.
De ello se deduce que el mero hecho de que un operador económico establecido en un Estado miembro preste servicios idénticos
o similares con cierta frecuencia  o regularidad en otro Estado miembro sin disponer en éste de una infraestructura que le
permita ejercer de manera estable y continua una actividad profesional y, a partir de dicha infraestructura, dirigirse, entre
otros, a los nacionales de este Estado miembro, no basta para considerar que está establecido en dicho Estado miembro.
En el procedimiento principal, no consta, aunque corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobarlo, que la empresa
portuguesa disponga de una infraestructura en Alemania que permita considerar que está establecida en dicho Estado miembro
o que pretenda eludir de forma abusiva las obligaciones que le impone la normativa nacional de dicho Estado miembro.
Por lo que respecta a la inscripción en el Registro de Oficios, el Tribunal de Justicia ha declarado que la obligación impuesta
a una empresa establecida en un Estado miembro y que desea ejercer una actividad artesanal en tanto que prestador de servicios
en otro Estado miembro, de inscribirse en el Registro de Oficios de este último Estado miembro constituye una restricción
en el sentido del artículo 49 CE (sentencia Corsten, antes citada, apartado 34).
Si bien es cierto que una restricción a la libre prestación de servicios puede estar justificada por razones imperativas de
interés general, como el objetivo de garantizar la calidad de los trabajos de artesanado ejecutados y de proteger a los destinatarios
de dichos trabajos, la aplicación de normas nacionales de un Estado miembro a los prestadores establecidos en otros Estados
miembros debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no debe ir más allá de lo necesario
para alcanzar dicho objetivo (sentencia Corsten, antes citada, apartado 39).
Por consiguiente, el procedimiento de autorización establecido por un Estado miembro de acogida no debe retrasar ni complicar
el ejercicio del derecho que tiene una persona establecida en otro Estado miembro a prestar sus servicios en el territorio
del primer Estado, una vez que se hayan examinado los requisitos de acceso  a las actividades de que se trate y que se haya
acreditado su cumplimiento (sentencia Corsten, antes citada, apartado 47).
Cuando dichos requisitos se cumplen, el eventual requisito de inscripción en el Registro de Oficios del Estado miembro de
acogida sólo puede ser automático, sin que pueda constituir un requisito previo a la prestación de servicios, ni causar gastos
administrativos al prestador de que se trate, ni crear una obligación de cotización a la Cámara de Industria y Artesanía.
Lo anterior no es únicamente válido para los prestadores que sólo tengan la intención de prestar servicios en el Estado miembro
de acogida ocasionalmente, o una única vez, sino también para aquellos prestadores que realicen o que deseen prestar servicios
repetidamente o con cierta regularidad.
En efecto, cuando el prestador se plantea prestar sus servicios en el Estado miembro de acogida o cuando se examinan los requisitos
para el acceso a las actividades de que se trate, en muchos casos resultará difícil decir con seguridad si dichos servicios
solamente se prestarán una vez o muy ocasionalmente o, al contrario, de manera repetida o con cierta regularidad.
Por consiguiente, procede responder a la cuestión prejudicial que el Derecho comunitario en materia de libre prestación de
servicios se opone a que un operador económico esté sujeto a una obligación de inscripción en el Registro de Oficios que retrase,
complique o haga más costosa la prestación de sus servicios en el Estado miembro de acogida cuando se reúnen los requisitos
para el ejercicio de dicha actividad en este Estado establecidos por la directiva aplicable en materia de reconocimiento de
las cualificaciones profesionales.
El mero hecho de que un operador económico establecido en un Estado miembro preste servicios idénticos o similares repetidamente
o con cierta regularidad en otro Estado miembro sin disponer en éste de una infraestructura que le permita ejercer de manera
estable y continua una actividad profesional y, a partir de dicha infraestructura, digirse, entre otros, a los nacionales
de este Estado miembro, no basta para considerar que está establecido en dicho Estado miembro.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos portugués y austriaco así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han
presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene,
para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde
a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Amtsgericht Augsburg mediante resolución de 26 de febrero de 2001, declara:
El Derecho comunitario en materia de libre prestación de servicios se opone a que un operador económico esté sujeto a una
obligación de inscripción en el Registro de Oficios que retrase, complique o haga más costosa la prestación de sus servicios
en el Estado miembro de acogida cuando se reúnen los requisitos para el ejercicio de dicha actividad en este Estado establecidos
por la directiva aplicable en materia de reconocimiento de las cualificaciones profesionales.
El mero hecho de que un operador económico establecido en un Estado miembro preste servicios idénticos o similares repetidamente
o con cierta regularidad en otro Estado miembro sin disponer en éste de una infraestructura que le permita ejercer de manera
estable y continua una actividad profesional y, a partir de dicha infraestructura, dirigirse, entre otros, a los nacionales
de este Estado miembro, no basta para considerar que está establecido en dicho Estado miembro.
Edward
La Pergola
von Bahr
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de diciembre de 2003.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lengua de procedimiento: alemán.