CELEX: 62004CJ0027
Recours en annulation
Article 104 CE
Règlement (CE) nº 1467/97
Pacte de stabilité et de croissance
Déficits publics excessifs
Décisions du Conseil au titre de l'article 104, paragraphes 8 et 9, CE
Majorité requise non atteinte
Décisions non adoptées
Recours contre des 'décisions de ne pas adopter les instruments formels contenus dans les recommandations de la Commission'
Irrecevabilité
Recours contre des 'conclusions du Conseil'

Par requête déposée au greffe de la Cour le 27 janvier 2004, la Commission des Communautés européennes a, en application de
l’article 230 CE, demandé l’annulation d’actes du Conseil de l'Union européenne du 25 novembre 2003, à savoir:
–
des décisions de ne pas adopter, à l’égard de la République française et de la République fédérale d’Allemagne, les instruments
formels contenus dans des recommandations de la Commission au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE, et
–
des conclusions adoptées à l’égard de chacun de ces deux États membres, intitulées «conclusions du Conseil sur l’évaluation
des actions entreprises par [respectivement la République française et la République fédérale d'Allemagne] en réponse aux
recommandations adressées par le Conseil conformément à l’article 104, paragraphe 7, du traité instituant la Communauté européenne
et l’examen de nouvelles mesures visant à la réduction du déficit pour remédier à la situation de déficit excessif» (ci-après
les «conclusions du Conseil»), en tant que ces conclusions comportent la suspension de la procédure concernant les déficits
excessifs (ci‑après la «procédure de déficit excessif»), le recours à un instrument non prévu par le traité et la modification
des recommandations décidées par le Conseil en vertu de l’article 104, paragraphe 7, CE.
Le cadre juridique
L’article 104 CE dispose:
«1.

Les États membres évitent les déficits publics excessifs.
2.

La Commission surveille l’évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en
vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée […]
[…]
5.

Si la Commission estime qu’il y a un déficit excessif dans un État membre ou qu’un tel déficit risque de se produire, elle
adresse un avis au Conseil.
6.

Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, et compte tenu des observations éventuelles
de l’État membre concerné, décide, après une évaluation globale, s’il y a ou non un déficit excessif.
7.

Lorsque le Conseil, conformément au paragraphe 6, décide qu’il y a un déficit excessif, il adresse des recommandations à l’État
membre concerné afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné. Sous réserve des dispositions du paragraphe
8, ces recommandations ne sont pas rendues publiques.
8.

Lorsque le Conseil constate qu’aucune action suivie d’effets n’a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai
prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations.
9.

Si un État membre persiste à ne pas donner suite aux recommandations du Conseil, celui-ci peut décider de mettre l’État membre
concerné en demeure de prendre, dans un délai déterminé, des mesures visant à la réduction du déficit jugée nécessaire par
le Conseil pour remédier à la situation.
En pareil cas, le Conseil peut demander à l’État membre concerné de présenter des rapports selon un calendrier précis, afin
de pouvoir examiner les efforts d’ajustement consentis par cet État membre.
10.

Les droits de recours prévus aux articles 226 et 227 ne peuvent être exercés dans le cadre des paragraphes 1 à 9 du présent
article.
11.

Aussi longtemps qu’un État membre ne se conforme pas à une décision prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider
d’appliquer ou, le cas échéant, d’intensifier une ou plusieurs des mesures suivantes:
–
exiger de l’État membre concerné qu’il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d’émettre
des obligations et des titres;
–
inviter la Banque européenne d’investissement à revoir sa politique de prêts à l’égard de l’État membre concerné;
–
exiger que l’État membre concerné fasse, auprès de la Communauté, un dépôt ne portant pas intérêt, d’un montant approprié,
jusqu’à ce que, de l’avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé;
–
imposer des amendes d’un montant approprié.
Le président du Conseil informe le Parlement européen des décisions prises.
12.

Le Conseil abroge toutes ou certaines de ses décisions visées aux paragraphes 6 à 9 et 11 dans la mesure où, de l’avis du
Conseil, le déficit excessif dans l’État membre concerné a été corrigé. Si le Conseil a précédemment rendu publiques ses recommandations,
il déclare publiquement, dès l’abrogation de la décision visée au paragraphe 8, qu’il n’y a plus de déficit excessif dans
cet État membre.
13.

Lorsque le Conseil prend ses décisions visées aux paragraphes 7 à 9, 11 et 12, le Conseil statue sur recommandation de la
Commission à une majorité des deux tiers des voix de ses membres, pondérées conformément à l’article 205, paragraphe 2, les
voix du représentant de l’État membre concerné étant exclues.
14.

Des dispositions complémentaires relatives à la mise en oeuvre de la procédure décrite au présent article figurent dans le
protocole sur la procédure applicable en cas de déficit excessif, annexé au présent traité.
Le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen et de la BCE,
arrête les dispositions appropriées qui remplaceront ledit protocole.
[…]»
Conformément à l’article 104, paragraphes 9 et 13, CE, lu en combinaison avec l’article 122, paragraphes 3 et 5, CE, lorsque
le Conseil prend ses décisions visées au paragraphe 9, les droits de vote des États membres n’ayant pas adopté la monnaie
unique sont suspendus.
Le Conseil européen, dans sa résolution relative au pacte de stabilité et de croissance, adoptée à Amsterdam le 17 juin 1997
(JO C 236, p. 1, ci‑après la «résolution du Conseil européen du 17 juin 1997»), après avoir rappelé qu’il était d’une importance
essentielle d’assurer la discipline budgétaire pendant la troisième phase de l’Union économique et monétaire (ci-après l’«UEM»),
a arrêté des orientations adressées aux États membres, à la Commission et au Conseil.
Au titre des orientations concernant le Conseil, cette résolution énonce que celui-ci:
«1.
s’engage à mettre en œuvre de manière rigoureuse et rapide tous les éléments du pacte de stabilité et de croissance relevant
de sa compétence; il prendra les décisions nécessaires au titre des articles 103 et 104 […] du traité aussi rapidement que
possible;
[…]
3.
est invité à décider systématiquement d’infliger des sanctions si un État membre participant ne prend pas les mesures nécessaires
pour mettre fin à une situation de déficit excessif selon les recommandations adressées par le Conseil;
[…]
6.
est invité à exposer systématiquement par écrit les raisons qui justifient une décision de ne pas agir si, à un moment quelconque
de la procédure concernant les déficits excessifs ou de la procédure de surveillance des positions budgétaires, le Conseil
n’a pas statué sur recommandation de la Commission et, dans ce cas, à rendre public le vote de chacun des États membres.»
Le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure
concernant les déficits excessifs (JO L 209, p. 6), dispose en ses sections 2 et 3:
«Section 2
Accélération de la procédure concernant les déficits excessifs
Article 3
[…]
3.

Le Conseil décide s’il y a ou non un déficit excessif conformément à l’article 104 […] paragraphe 6, dans un délai de trois
mois à compter des dates de notification prévues à l’article 4 paragraphes 2 et 3 du règlement (CE) n° 3605/93. S’il décide,
en application de l’article 104 […] paragraphe 6, qu’il y a un déficit excessif, le Conseil adresse en même temps des recommandations
à l’État membre concerné, conformément à l’article 104 […] paragraphe 7.
4.

Dans les recommandations qu’il adresse conformément à l’article 104 […] paragraphe 7, le Conseil prescrit à l’État membre
concerné un délai de quatre mois au maximum pour engager une action suivie d’effets. Il fixe également un délai pour corriger
le déficit excessif, qui devrait disparaître dans l’année suivant la constatation de l’existence de ce déficit, sauf circonstances
particulières.
Article 4
1.

Toute décision du Conseil de rendre publiques ses recommandations, lorsqu’il est constaté qu’aucune action suivie d’effets
n’a été prise conformément à l’article 104 […] paragraphe 8, est prise immédiatement après l’expiration du délai fixé conformément
à l’article 3 paragraphe 4 du présent règlement.
[…]
Article 5
Toute décision du Conseil de mettre l’État membre participant concerné en demeure de prendre des mesures visant à réduire
le déficit, conformément à l’article 104 […] paragraphe 9, est prise dans un délai d’un mois à compter de la décision du Conseil
constatant qu’aucune action suivie d’effets n’a été prise, conformément à l’article 104 […] paragraphe 8.
Article 6
Lorsque les conditions régissant l’application de l’article 104 […] paragraphe 11 sont remplies, le Conseil décide d’imposer
des sanctions conformément à l’article 104 […] paragraphe 11. Toute décision en ce sens doit être prise au plus tard deux
mois après la décision du Conseil de mettre l’État membre participant concerné en demeure de prendre des mesures, conformément
à l’article 104 […] paragraphe 9.
Article 7
Si un État membre participant ne donne pas suite aux décisions successives du Conseil conformément à l’article 104 […] paragraphes
7 et 9, la décision du Conseil d’imposer des sanctions, conformément à l’article 104 […] paragraphe 11, est prise dans un
délai de dix mois à compter des dates de notification prévues par le règlement (CE) n° 3605/93 et visées à l’article 3 paragraphe
3 du présent règlement. Une procédure accélérée est mise en oeuvre en cas de déficit prévu et délibéré, dont le Conseil décide
qu’il est excessif.
[…]
Section 3
Suspension et surveillance
Article 9
1.

La procédure concernant les déficits excessifs est suspendue:
–
si l’État membre concerné prend des mesures en réponse aux recommandations adressées conformément à l’article 104 […] paragraphe
7,
–
si l’État membre participant concerné prend des mesures en réponse à la mise en demeure adressée conformément à l’article
104 […] paragraphe 9.
2.

La période pendant laquelle la procédure est suspendue n’est prise en considération ni pour le délai de dix mois visé à l’article
7 ni pour le délai de deux mois visé à l’article 6 du présent règlement.
[…]»
Le cadre factuel
Les décisions du Conseil au titre de l’article 104, paragraphes 6 et 7, CE
Une procédure de déficit excessif a été engagée à l’égard de la République fédérale d’Allemagne au cours du mois de novembre
2002. Par décision 2003/89/CE, du 21 janvier 2003, relative à l'existence d'un déficit excessif en Allemagne – Application
de l'article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne (JO L 34, p. 16), le Conseil a, sur recommandation
de la Commission, décidé qu’il existait un déficit excessif dans cet État membre. Conformément aux articles 104, paragraphe
7, CE et 3, paragraphe 4, du règlement n° 1467/97, il a recommandé au gouvernement allemand de mettre fin à ce déficit dès
que possible, en appliquant différentes mesures. Il a fixé au 21 mai 2003 la date limite pour prendre les mesures recommandées.
Les mesures prises par la République fédérale d’Allemagne ayant été considérées comme suivies d’effets à cette date, la procédure
de déficit excessif a été implicitement suspendue.
Une procédure de déficit excessif a été engagée à l’égard de la République française au cours du mois d’avril 2003. Par décision
2003/487/CE, du 3 juin 2003, sur l'existence d'un déficit excessif en France – Application de l'article 104, paragraphe 6,
du traité instituant la Communauté européenne (JO L 165, p. 29), le Conseil a, sur recommandation de la Commission, décidé
qu’il existait un déficit excessif dans cet État membre. Conformément aux articles 104, paragraphe 7, CE et 3, paragraphe
4, du règlement n° 1467/97, il a recommandé au gouvernement français de mettre fin à ce déficit aussi rapidement que possible
et au plus tard pour l’exercice 2004, au moyen de différentes mesures. Il a fixé au 3 octobre 2003 la date ultime pour prendre
les mesures nécessaires.
Les recommandations de la Commission au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE
Le 8 octobre 2003, la Commission a adressé au Conseil une recommandation de décision fondée sur l’article 104, paragraphe
8, CE et visant à lui faire constater que la République française n’avait entrepris aucune action suivie d’effets en réponse
à la recommandation adressée par le Conseil en application de l’article 104, paragraphe 7, CE.
Le 21 octobre 2003, la Commission a recommandé au Conseil de décider, en vertu de l’article 104, paragraphe 9, CE, de mettre
la République française en demeure de prendre des mesures pour réduire son déficit. Elle lui a recommandé de mettre cet État
membre en demeure, notamment, de mettre fin à sa situation de déficit excessif au plus tard en 2005 et de réaliser en 2004
une réduction annuelle de son déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles égale à 1 % de son produit intérieur
brut (ci-après le «PIB»).
En ce qui concerne la République fédérale d’Allemagne, la Commission a considéré en définitive que les mesures prises en réponse
à la recommandation adressée par le Conseil conformément à l’article 104, paragraphe 7, CE étaient inadaptées. Le 18 novembre
2003, elle a, en conséquence, adressé au Conseil une recommandation de décision fondée sur l’article 104, paragraphe 8, CE
et visant à lui faire constater que l’action menée par la République fédérale d’Allemagne pour remédier à la situation de
déficit excessif s’avérait inadéquate.
Le même jour, elle a recommandé au Conseil de décider, en vertu de l’article 104, paragraphe 9, CE, de mettre la République
fédérale d’Allemagne en demeure de prendre des mesures pour réduire son déficit. Elle lui a recommandé de mettre cet État
membre en demeure, notamment, de mettre fin à sa situation de déficit excessif au plus tard en 2005 et d’opérer en 2004 une
réduction annuelle de son solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles de 0,8 % de son PIB.
La session du Conseil (affaires économiques et financières) du 25 novembre 2003
Au cours de sa session du 25 novembre 2003, le Conseil a procédé à des votes sur les recommandations de décisions du Conseil
présentées par la Commission au titre de l’article 104, paragraphe 8, CE en ce qui concerne la République française et la
République fédérale d’Allemagne. Conformément à l’article 104, paragraphe 13, CE, ont pris part à ces deux votes tous les
États membres, à l’exception de l’État membre concerné. La majorité requise n’ayant pas été réunie, les décisions n’ont pas
été adoptées.
Le Conseil a, également, procédé à des votes sur les recommandations de décisions du Conseil présentées par la Commission
au titre de l’article 104, paragraphe 9, CE en ce qui concerne les mêmes États membres. Conformément aux articles 104, paragraphe
13, CE et 122, paragraphes 3 et 5, CE, ont pris part à ces deux votes uniquement les États membres ayant adopté la monnaie
unique, à l’exception de l’État membre concerné. La majorité requise n’ayant pas été réunie, les décisions n’ont pas été adoptées.
Le même jour, appliquant les règles de vote relatives aux décisions visées à l’article 104, paragraphe 9, CE, le Conseil a
adopté, à l’égard de chacun des deux États membres concernés, des conclusions en substance similaires.
Au point 1 de ces conclusions, il indique les éléments qu’il a pris en compte pour évaluer la situation budgétaire de l’État
membre concerné.
Au point 2 des mêmes conclusions, il note que l'État membre concerné a pris plusieurs mesures à la suite de la recommandation
qui lui a été adressée au titre de l'article 104, paragraphe 7, CE.
Au point 3, il «se félicite de l’engagement public pris par [l’État membre concerné] de mettre en œuvre toutes les mesures
nécessaires pour que le déficit soit ramené en dessous de 3 % du PIB en 2005 au plus tard».
Au point 4, le Conseil émet des recommandations à l’intention de l’État membre concerné «[à] la lumière de la recommandation
de la Commission et des engagements pris par [ledit État membre]». Les recommandations portent, notamment, sur la réduction
annuelle du déficit pour 2004 et 2005 et sur la poursuite des efforts d’assainissement budgétaire après 2005. Le Conseil recommande
également de «mettre fin à la situation actuelle de déficit excessif aussi rapidement que possible et au plus tard d’ici 2005».
Les points 5 et 6 sont libellés comme suit:
«5.
À la lumière des recommandations susvisées et des engagements pris par [l’État membre concerné], le Conseil a décidé de ne
pas statuer, à ce stade, sur la base de la recommandation de la Commission pour une décision du Conseil conformément à l’article
104, paragraphe 9.
6.
Le Conseil décide de tenir en suspens pour le moment la procédure concernant les déficits excessifs à l’égard de [l’État membre
concerné]. Le Conseil se tient prêt à prendre une décision en vertu de l’article 104, paragraphe 9, sur la base de la recommandation
de la Commission, si [l’État membre concerné] n’agissait pas conformément aux engagements mentionnés dans les présentes conclusions,
tel que cela ressortirait de l’évaluation visée au point 7 ci-dessous.»
Au point 7, le Conseil invite l’État membre concerné à présenter des rapports sans calendrier précis et préconise une évaluation
par le Conseil et la Commission des progrès accomplis par cet État.
Les conclusions des parties
La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–
annuler, d’une part, les décisions du Conseil de ne pas adopter les instruments formels contenus dans les recommandations
de la Commission au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE, et, d’autre part, les conclusions du Conseil en tant qu’elles
comportent la suspension de la procédure de déficit excessif, le recours à un instrument non prévu par le traité et la modification
des recommandations décidées par le Conseil en vertu de l’article 104, paragraphe 7, CE;
–
condamner le Conseil aux dépens.
Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–
déclarer le recours irrecevable;
–
à titre subsidiaire, le rejeter;
–
condamner la Commission aux dépens.
Sur la recevabilité du recours
Le Conseil excipe de l’irrecevabilité du recours de la Commission, en ce qu’il vise à faire annuler tant la non-adoption par
le Conseil des instruments formels contenus dans les recommandations de la Commission au titre de l’article 104, paragraphes
8 et 9, CE que les conclusions du Conseil concernant, respectivement, la République française et la République fédérale d’Allemagne.
Sur la demande d’annulation de la non-adoption par le Conseil des instruments formels contenus dans les recommandations de
la Commission au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE
Arguments des parties
Le Conseil fait valoir que, en n’adoptant pas les recommandations de la Commission, il n’a pris, même implicitement, aucune
décision susceptible de recours. Il rappelle que, selon le traité, la procédure pour contraindre une institution à agir est
le recours en carence prévu à l’article 232 CE. En vertu de cette disposition, la Commission serait en droit de saisir la
Cour pour faire constater que le Conseil, en s’abstenant de statuer, a violé le traité. Cependant, les conditions d’utilisation
de cette voie de droit ne seraient pas remplies en l’espèce. En effet, d’une part, le Conseil n’aurait pas été mis préalablement
en demeure par la Commission. D’autre part, il n’aurait pas été tenu juridiquement d’adopter les décisions mentionnées à l’article
104, paragraphes 8 et 9, CE. En tout état de cause, il ne pourrait lui être reproché une carence, puisqu’il a procédé à un
vote sur les recommandations de la Commission.
Le Conseil soutient que l’arrêt du 30 septembre 2003, Eurocoton e.a./Conseil (C‑76/01 P, non encore publié au Recueil), par
lequel la Cour a jugé que la non-adoption par le Conseil d’une proposition de règlement instituant des droits antidumping
définitifs que lui avait soumise la Commission produit des effets juridiques dans le chef des particuliers et constitue un
acte attaquable, n’est pas pertinent en l’espèce. À cet égard, il relève que la procédure antidumping, à la différence de
la procédure de déficit excessif, affecte directement certains opérateurs économiques, auxquels doit être assurée l’effectivité
des garanties procédurales que leur confère la réglementation communautaire. Par ailleurs, dans le cadre de la procédure antidumping,
le Conseil ne serait plus en droit d’adopter la proposition de la Commission après l’expiration du délai prévu à cet effet.
Il n’en irait pas ainsi des recommandations adressées par la Commission au Conseil au titre de l’article 104, paragraphes
8 et 9, CE. Aucun délai obligatoire et définitif n’étant expiré, le Conseil resterait en droit d’adopter lesdites recommandations
et la Commission resterait en droit soit de demander l’adoption de ses recommandations, soit d’en formuler des nouvelles.
La Commission réplique que, dans le système institué par l’article 104 CE, le vote par lequel le Conseil prend position sur
la recommandation de la Commission visant à l’adoption de la constatation prévue au paragraphe 8 ou de la mise en demeure
prévue au paragraphe 9 de ce même article constitue en tout cas une décision soit positive, soit négative, selon le résultat
du vote, et donc un acte attaquable, conformément à la jurisprudence résultant de l’arrêt Eurocoton e.a./Conseil, précité.
En définitive, en refusant de constater que la République française et la République fédérale d’Allemagne n’avaient adopté
aucune mesure efficace, le Conseil aurait décidé, bien que de manière implicite, que, contrairement au point de vue de la
Commission, ces deux pays avaient en réalité adopté des mesures efficaces.
Appréciation de la Cour
Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 104, paragraphe 13, CE, et sans préjudice de l'article 122, paragraphes
3 et 5, CE, lorsque le Conseil prend les décisions visées aux paragraphes 7 à 9 de cette même disposition, il statue sur recommandation
de la Commission à une majorité des deux tiers des voix de ses membres, pondérées conformément à l’article 205, paragraphe
2, CE, les voix du représentant de l’État membre concerné étant exclues.
Dès lors, la décision du Conseil, visée à l’article 104, paragraphe 8, CE, de rendre publiques ses recommandations lorsqu’il
constate qu’aucune action suivie d’effets n’a été prise en réponse à celles-ci ne peut exister que si elle est adoptée à la
majorité rappelée au point précédent du présent arrêt. Il en va de même de la décision du Conseil, visée à l’article 104,
paragraphe 9, CE, de mettre l’État membre concerné en demeure de prendre, dans un délai déterminé, des mesures visant à la
réduction du déficit jugée nécessaire par le Conseil pour remédier à la situation de déficit excessif.
Ainsi, lorsque la Commission recommande au Conseil d’adopter des décisions au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9,
CE et que la majorité requise n’est pas atteinte au sein du Conseil, aucune décision n’est prise au sens de ces dispositions.
Par ailleurs, il n’existe aucune disposition de droit communautaire fixant un délai à l’expiration duquel une décision implicite
au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE serait réputée intervenir et définissant le contenu de cette décision.
S’il est vrai, ainsi qu’il ressort du seizième considérant du règlement n° 1467/97, que l'apparition d'un déficit excessif
pendant la troisième phase est un fait grave qui exige une action immédiate de tous les intéressés et que ledit règlement
fixe des délais qui doivent être respectés, il n’en demeure pas moins que l’expiration de ces délais ne s’oppose pas à ce
que le Conseil adopte les actes recommandés par la Commission. En effet, ainsi qu'il résulte du douzième considérant du règlement
n° 1467/97, les délais fixés dans ce règlement visent à garantir une mise en œuvre rapide et efficace de la procédure de déficit
excessif. Il serait donc en contradiction avec cet objectif de faire découler de l’expiration de ces délais la déchéance du
pouvoir du Conseil d’adopter les actes recommandés par la Commission dans le cadre de ladite procédure. Une telle déchéance
nécessiterait, le cas échéant, de recommencer la procédure.
À la lumière de ce qui précède, il convient de constater que la non‑adoption par le Conseil des actes prévus à l’article 104,
paragraphes 8 et 9, CE et recommandés par la Commission ne saurait être considérée comme donnant lieu à des actes attaquables
au sens de l’article 230 CE.
Il importe de rappeler que, en cas de non-adoption par le Conseil des instruments formels recommandés par la Commission au
titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE, cette dernière peut recourir à la voie de droit prévue à l’article 232 CE,
dans le respect des conditions qui y sont fixées.
Compte tenu de ce qui précède, le recours, en tant qu’il vise à faire annuler la non-adoption par le Conseil des instruments
formels contenus dans les recommandations de la Commission au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE, est irrecevable.
Sur la demande d’annulation des conclusions du Conseil concernant respectivement la République française et la République
fédérale d'Allemagne
Arguments des parties
Le Conseil fait valoir que ses conclusions constituent des textes de nature politique et non pas des actes emportant des effets
juridiques. Ces conclusions ne porteraient aucune atteinte aux prérogatives de la Commission. Elles auraient pour seul but
et pour seul effet de constater la situation des procédures de déficit excessif en cours à la suite de l’examen par le Conseil
et de la non-adoption par lui des recommandations de la Commission.
Quant à la suspension des procédures de déficit excessif engagées contre la République fédérale d’Allemagne et la République
française, elle ne résulterait nullement des conclusions elles-mêmes. Elle résulterait automatiquement du fait que les recommandations
de la Commission n'ont pas été adoptées par le Conseil, sans que celui-ci ait eu à adopter, à cet égard, une décision explicite
et juridiquement contraignante.
À cet égard, le Conseil rappelle que seul l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1467/97 prévoit une suspension de la
procédure de déficit excessif. Cette disposition se bornerait à envisager une suspension dans deux hypothèses déterminées,
sans indiquer dans quelles autres circonstances une suspension est possible ou interdite et sans fixer aucun mécanisme pour
constater ou déclarer la suspension de la procédure. La suspension d’une procédure en cours serait implicite. Elle découlerait
de l’expiration du délai établi par un acte adopté sur le fondement de l’article 104, paragraphe 7 ou 9, CE.
En tout état de cause, le fait que le Conseil ait rendu cette suspension explicite dans ses conclusions politiques ne changerait
en rien l’absence d’effets juridiques de celles-ci. Il en découlerait que leur éventuelle annulation ne modifierait pas la
situation de fait ou de droit des procédures de déficit excessif en cours.
La Commission soutient que, si la suspension de ces procédures en cours contre la République française et la République fédérale
d’Allemagne avait été la conséquence automatique de la non‑adoption des décisions recommandées par la Commission, le Conseil
aurait pu se limiter à constater une telle suspension, sans la décider formellement en l’assortissant de nouvelles recommandations.
En réalité, la suspension de la procédure de déficit excessif ne serait possible que dans les deux hypothèses définies à l’article
9, paragraphe 1, du règlement n° 1467/97. Dès lors, dans la mesure où le Conseil a refusé de constater que les États membres
concernés n’avaient pas pris de mesures suivies d’effets, décidant ainsi qu’ils avaient respecté les recommandations adoptées
au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE, il n’aurait pu suspendre les procédures de déficit excessif en cours que par
des décisions prises conformément aux règles de procédure et de vote applicables dans le cadre de cette dernière disposition.
Or, relève la Commission, les conclusions du Conseil ont été adoptées selon les règles de procédure et de vote applicables
dans le cadre de l’article 104, paragraphe 9, CE.
Les conclusions du Conseil constitueraient des actes sui generis qui auraient pour principal effet juridique d’affranchir
le Conseil et les États membres concernés du cadre juridique contraignant formé par l’article 104 CE et le règlement n° 1467/97,
en lui substituant de nouvelles lignes directrices gouvernant l’appréciation des conditions d’application de l’article 104,
paragraphe 9, CE et un nouveau cadre de surveillance des déficits excessifs des États membres concernés.
Appréciation de la Cour
Selon une jurisprudence constante, le recours en annulation doit être ouvert à l’égard de toutes les dispositions prises par
les institutions, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit (voir arrêts du 31
mars 1971, Commission/Conseil, dit «AETR», 22/70, Rec. p. 263, point 42, et du 2 mars 1994, Parlement/Conseil, C‑316/91, Rec.
p. I-625, point 8).
En l’espèce, il y a lieu de vérifier si les conclusions du Conseil visent à produire de tels effets.
Au point 6 de ces conclusions, le Conseil énonce qu’il décide de tenir en suspens, pour le moment, les procédures de déficit
excessif et il se déclare prêt à prendre une décision au titre de l’article 104, paragraphe 9, CE, s’il apparaissait que l’État
membre concerné ne respecte pas les engagements qu’il a souscrits, mentionnés dans lesdites conclusions.
À cet égard, il convient d’abord de constater que, dans la mesure où les décisions de suspension des procédures de déficit
excessif en cours sont subordonnées au respect des engagements pris par les États membres concernés, elles ne se limitent
pas, contrairement à ce que soutient le Conseil, à confirmer une suspension de fait découlant de la non‑adoption des actes
recommandés par la Commission dans le cadre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE.
Il doit ensuite être relevé que les engagements en cause sont des engagements unilatéraux, pris par les deux États membres
concernés en dehors du cadre des recommandations décidées précédemment en vertu de l’article 104, paragraphe 7, CE. Le Conseil
subordonne ainsi une éventuelle décision à intervenir au titre de l’article 104, paragraphe 9, CE à une appréciation qui n’aura
plus comme paramètre de référence le contenu des recommandations adoptées au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE, mais
les engagements unilatéraux de l’État membre concerné.
Il y a lieu enfin de constater que, en procédant de cette manière, le Conseil modifie également en fait les recommandations
adoptées antérieurement en vertu de l’article 104, paragraphe 7, CE, en particulier en ce que, dans les mêmes conclusions,
il reporte la date limite pour ramener le déficit public en dessous du plafond de 3 % du PIB et modifie, en conséquence, l’importance
des mesures d’assainissement demandées.
Il ressort de ce qui précède que les conclusions du Conseil visent à produire des effets juridiques, à tout le moins en ce
qu’elles suspendent les procédures de déficit excessif en cours et modifient en fait les recommandations précédemment adoptées
par le Conseil en vertu de l’article 104, paragraphe 7, CE.
Il s’ensuit que le recours, en tant que dirigé contre ces conclusions, est recevable.
Sur le fond
La Commission demande l’annulation des conclusions du Conseil adoptées à l’égard de chacun des États membres concernés, en
tant qu’elles comportent la suspension de la procédure de déficit excessif, le recours à un instrument non prévu par le traité
et la modification des recommandations décidées par le Conseil en vertu de l’article 104, paragraphe 7, CE.
Arguments des parties
La Commission soutient que, saisi de recommandations de décisions au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE, le Conseil
a adopté des «conclusions», acte non prévu par le traité et, en particulier, à l’article 104 CE. Selon elle, le Conseil ne
pouvait adopter d’autres instruments que ceux prévus par cette dernière disposition, à savoir des décisions, actes contraignants.
La Commission ajoute qu’il le pouvait d’autant moins que ces conclusions comportent des éléments de décision tels que la suspension
des procédures ainsi que des recommandations aux États membres concernés.
Les conclusions du Conseil, en ce qu’elles suspendent la procédure de déficit excessif, violeraient l’article 9, paragraphe
1, premier tiret, du règlement n° 1467/97, en vertu duquel cette procédure est suspendue si l’État membre concerné prend des
mesures en réponse aux recommandations du Conseil adoptées au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE. En effet, il ne ressortirait
pas des décisions de suspension que cette condition était remplie. Bien au contraire, il résulterait des conclusions du Conseil
que celui-ci partageait l’analyse de la Commission qui aboutissait nécessairement à la conclusion que cette condition n’était
pas remplie. En outre, les décisions de suspension n’auraient pas été adoptées dans le respect des règles de vote prévues
à l’article 104, paragraphe 13, CE, ayant été prises par les États membres de la zone euro à l’exception de l’État membre
concerné, et non par tous les États membres hormis l’État membre concerné. Dans la mesure où une éventuelle suspension n’aurait
pu intervenir légalement qu’au stade de l’article 104, paragraphe 7, CE, les règles de vote auraient dû être, en raison du
parallélisme des formes, celles applicables à ce stade.
S’agissant des décisions de modifier les recommandations décidées par le Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 7,
CE, la Commission n’en conteste pas le bien-fondé du point de vue économique, notamment en ce qui concerne la prorogation
du délai dans lequel les déficits excessifs devraient être éliminés. Cependant, elle considère que le Conseil ne pouvait,
sans respecter les procédures prévues par le traité, adopter des recommandations contraires à celles précédemment adoptées.
Le Conseil rappelle les observations qu’il a formulées, dans le cadre de son exception d’irrecevabilité, à propos de la nature
politique et non juridique de ses conclusions et plus particulièrement celle selon laquelle la suspension des procédures en
cours aurait résulté automatiquement de la non-adoption des actes recommandés par la Commission.
Selon le Conseil, l’éventuelle annulation de ses conclusions ne modifie pas la situation de fait ou de droit des procédures
de déficit excessif en cours. Cela serait confirmé par le constat, accepté par la Commission, que ces procédures ne sont pas
clôturées et que la Commission demeure libre, à tout moment, dans l’exercice de son droit d’initiative, de présenter au Conseil
des recommandations au titre de l’article 104, paragraphe 7, 8 ou 9, CE, en fonction de l’analyse qu’elle fera alors de la
situation.
En outre, le Conseil fait valoir que les recommandations qu’il avait préalablement adoptées au titre de l’article 104, paragraphe
7, CE étaient devenues au moins partiellement obsolètes. Elles auraient été dépassées par l’évolution de la situation économique.
Différents facteurs, notamment une évolution de la situation économique moins favorable par rapport aux prévisions disponibles
lors de l’adoption des recommandations, auraient conduit à l’impossibilité pour les États membres concernés de corriger leurs
déficits dans les délais prévus.
Une approche alternative aurait consisté en l’adoption par le Conseil de nouvelles recommandations au titre de l’article 104,
paragraphe 7, CE. Cependant, une telle solution aurait été impossible, la Commission ayant décidé de ne pas saisir le Conseil
de nouvelles recommandations fondées sur cette dernière disposition.
Dès lors, le Conseil aurait estimé utile d’adopter les conclusions attaquées qui, tout en constatant l’évolution de la situation
économique, ainsi que les mesures et les engagements pris par chacun des deux États membres concernés, indiquaient à ceux-ci
ce que, de l’avis du Conseil, ils devaient faire pour remédier à leur situation de déficit excessif.
Cette approche aurait présenté plusieurs avantages:
–
clarifier le fait que les procédures de déficit excessif n’étaient pas clôturées, mais simplement suspendues à la suite de
la non-adoption des décisions recommandées par la Commission;
–
noter les mesures que la République française et la République fédérale d’Allemagne s’engageaient à prendre et les objectifs
qu’elles s’engageaient à atteindre;
–
réaffirmer la volonté du Conseil d’agir, à l’avenir, dans le cadre de l’article 104, paragraphe 9, CE, au cas où les États
concernés ne respecteraient pas leurs engagements;
–
clarifier l’attachement du Conseil aux principes et règles du pacte de stabilité et de croissance.
Elle aurait évité que, après la non-adoption des décisions recommandées par la Commission en application de l’article 104,
paragraphes 8 et 9, CE, un silence du Conseil ne mît en cause la crédibilité du pacte de stabilité et de croissance et ne
laissât les opérateurs économiques ainsi que les marchés des changes dans une situation d’incertitude aux conséquences néfastes.
Le Conseil considère que le traité ne contient aucune disposition interdisant une telle façon de procéder.
Il ajoute que les recommandations au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE, adoptées, respectivement, le 21 janvier 2003
à l’égard de la République fédérale d’Allemagne et le 3 juin 2003 à l’égard de la République française, demeurent en vigueur.
Appréciation de la Cour
Il convient d’observer que, en substance, nonobstant les termes de sa requête, la Commission ne demande l’annulation des conclusions
du Conseil qu’en tant qu’elles contiennent une décision de suspendre la procédure de déficit excessif et une décision modifiant
les recommandations précédemment adressées à l’État membre concerné.
Sa demande formelle d’annulation desdites conclusions, en tant qu’elles comportent également le recours à un instrument non
prévu par le traité, ne constitue pas, en réalité, une demande autonome, mais plutôt une argumentation formulée au soutien
de la demande d'annulation rappelée au point précédent du présent arrêt.
Il y a lieu d'examiner cette dernière demande après avoir dégagé, à titre liminaire, l'économie de la procédure de déficit
excessif.
Économie de la procédure de déficit excessif
Selon l’article 4, paragraphes 1 et 2, CE, l’action des États membres et de la Communauté comporte l’instauration d’une politique
économique fondée sur l’étroite coordination des politiques économiques des États membres et, parallèlement, l’instauration
de l’UEM. Conformément au paragraphe 3 du même article, cette action implique le respect des principes directeurs suivants:
prix stables, finances publiques et conditions monétaires saines, et balance des paiements stable.
L’article 104, paragraphe 1, CE prescrit que les États membres évitent les déficits publics excessifs.
L’objectif de la procédure de déficit excessif prévue à l’article 104, paragraphes 2 à 13, CE est d’inciter et, au besoin,
de contraindre l’État membre concerné à réduire le déficit éventuellement constaté.
Les règles édictées à l’article 104 CE sont précisées et renforcées par le pacte de stabilité et de croissance, constitué,
notamment, par la résolution du Conseil européen du 17 juin 1997 et le règlement n° 1467/97.
La résolution du Conseil européen du 17 juin 1997 souligne qu’il est d’une importance essentielle d’assurer la discipline
budgétaire pendant la troisième phase de l’UEM. À la lumière de cette constatation, elle invite solennellement le Conseil
à s’engager à mettre en œuvre de manière rigoureuse et rapide tous les éléments du pacte de stabilité et de croissance relevant
de sa compétence et à considérer les délais prévus pour l’application de la procédure de déficit excessif comme des délais
maximaux.
Le huitième considérant du règlement n° 1467/97 constate que, pendant la troisième phase de l’UEM, la discipline budgétaire
est nécessaire pour sauvegarder la stabilité des prix. Le seizième considérant du même règlement relève que l’apparition d’un
déficit excessif pendant cette troisième phase est un fait grave qui exige une action immédiate de tous les intéressés.
Dans ce contexte, caractérisé par l’importance qu’attachent les auteurs du traité au respect de la discipline budgétaire et
par la finalité des règles prévues pour la mise en œuvre de cette discipline, il y a lieu de donner auxdites règles une interprétation
assurant tout leur effet utile.
Il convient de relever que, en vertu de l’article 104, paragraphe 10, CE, le droit de la Commission et des États membres d’introduire,
en application des articles 226 CE et 227 CE, un recours en manquement contre un État membre ne peut être exercé dans le cadre
de l’article 104, paragraphes 1 à 9.
Ainsi que l’a souligné la Commission, la responsabilité de faire respecter la discipline budgétaire par les États membres
repose essentiellement sur le Conseil.
La procédure de déficit excessif est une procédure par étapes, qui peut aboutir à l’imposition de sanctions en application
de l’article 104, paragraphe 11, CE.
L’article 104 CE précise les modalités de déroulement de chaque étape, ainsi que les rôles et les pouvoirs respectifs des
institutions en cause. Le règlement n° 1467/97, adopté à l’unanimité sur le fondement de l’article 104, paragraphe 14, deuxième
alinéa, CE, fixe un cadre strict de délais à respecter dans le déroulement de la procédure de déficit excessif, afin, selon
son douzième considérant, de garantir sa mise en œuvre efficace et rapide. Il prévoit, à son article 9, la suspension de la
procédure de déficit excessif lorsque l’État membre concerné prend des mesures en réponse aux recommandations ou à la mise
en demeure adressées en application, respectivement, des paragraphes 7 et 9 de l’article 104 CE. Il prévoit également, à son
article 10, une surveillance de la mise en œuvre des mesures prises par l’État membre concerné.
À chacune des étapes de la procédure impliquant la saisine du Conseil correspond un acte dont la Commission recommande l’adoption
par celui-ci. Chaque étape suppose que le Conseil examine si l’État membre a respecté les obligations qui lui incombent en
vertu de l’article 104 CE et, en particulier, celles résultant des recommandations et décisions précédemment adoptées par
le Conseil.
Ainsi que l’admet la Commission, le Conseil dispose d’un pouvoir d’appréciation. Saisi de recommandations de la Commission
et non de propositions au sens de l’article 250 CE, il peut, notamment sur le fondement d’une appréciation différente des
données économiques pertinentes, des mesures à prendre et du calendrier à respecter par l’État membre concerné, modifier l’acte
recommandé par la Commission, à la majorité requise pour l'adoption de cet acte.
Cependant, il résulte de la lettre et de l’économie du système instauré par le traité que le Conseil ne saurait s’affranchir
des règles édictées par l’article 104 CE et de celles qu’il s’est lui‑même imposées dans le règlement n° 1467/97. Ainsi, il
ne peut recourir à une procédure alternative, par exemple pour adopter un acte qui ne serait pas la décision même prévue à
une étape déterminée ou qui serait adopté dans des conditions différentes de celles exigées par les dispositions applicables.
C’est à la lumière de cette constatation qu’il y a lieu d’examiner si les conclusions du Conseil doivent être annulées en
tant qu’elles contiennent une décision de suspendre la procédure de déficit excessif et une décision modifiant les recommandations
adoptées précédemment par le Conseil en application de l’article 104, paragraphe 7, CE.
Suspension de la procédure de déficit excessif
Le dix-septième considérant du règlement n° 1467/97 énonce qu’il y a lieu de suspendre la procédure de déficit excessif si
l’État membre concerné prend des mesures appropriées, en réponse à une recommandation au titre de l’article 104, paragraphe
7, CE, ou à une mise en demeure au titre de l’article 104, paragraphe 9, CE, afin d’encourager les États membres à prendre
les mesures correspondantes.
L’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1467/97 dispose que la procédure de déficit excessif est suspendue lorsque l’État
membre prend des mesures en réponse à une recommandation ou à une mise en demeure du Conseil.
Ni l’article 104 CE ni le règlement n° 1467/97 ne prévoient la possibilité de décider une suspension dans d’autres hypothèses.
Ainsi que le soutient le Conseil, une suspension de fait peut résulter de la circonstance que le Conseil, saisi d’une recommandation
de la Commission, ne parvient pas à adopter une décision, faute de réunir la majorité requise.
Cependant, en l’espèce, les conclusions attaquées énoncent expressément que le Conseil «décide de tenir en suspens […] la
procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de [l'État membre concerné]» et qu'il «se tient prêt à prendre une décision
en vertu de l'article 104, paragraphe 9, sur la base de la recommandation de la Commission, si [ledit État membre] n'agissait
pas conformément aux engagements mentionnés dans les présentes conclusions […]».
Par ces énonciations, le Conseil ne se borne pas à constater une suspension de fait de la procédure de déficit excessif découlant
de l’impossibilité d’adopter une décision recommandée par la Commission, impossibilité à laquelle il pourrait être remédié
à tout moment. En tant que les conclusions du Conseil subordonnent la suspension au respect par l’État membre concerné de
ses engagements, elles limitent le pouvoir du Conseil de procéder à une mise en demeure au titre de l’article 104, paragraphe
9, CE sur la base de la recommandation antérieure de la Commission, aussi longtemps que les engagements sont considérés comme
respectés. Ce faisant, elles prévoient, en outre, que l’appréciation du Conseil aux fins d’une décision de mise en demeure,
c’est-à-dire aux fins de la poursuite de la procédure de déficit excessif, n’aura plus comme paramètre de référence le contenu
des recommandations déjà adressées au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE à l’État membre concerné, mais des engagements
unilatéraux de celui-ci.
Une telle décision de suspension viole les articles 104 CE et 9 du règlement n° 1467/97.
Il convient d’ajouter que, en admettant qu’une suspension de fait peut résulter de la simple circonstance que le Conseil ne
parvient pas à adopter une décision recommandée par la Commission, la Cour ne prend pas position sur la question de savoir
si, en application de l’article 104, paragraphe 9, CE, le Conseil pourrait être tenu d’adopter une décision lorsque l’État
membre persiste à ne pas donner suite à ses recommandations au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE, question à laquelle
elle n’est pas appelée à répondre dans le cadre de la présente procédure.
Modification des recommandations adoptées par le Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE
Conformément à l’article 104, paragraphe 13, CE, des recommandations au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE ne peuvent
être adoptées que sur recommandation de la Commission. Ainsi qu’il a été rappelé, le Conseil dispose du pouvoir d’adopter
une décision différente de celle recommandée par la Commission.
Cependant, lorsqu’il a adopté des recommandations au titre de l’article 104, paragraphe 7, CE, il ne peut ultérieurement les
modifier sans nouvelle recommandation de la Commission, celle-ci ayant un droit d’initiative dans le cadre de la procédure
de déficit excessif, ainsi que le reconnaît le Conseil.
En l’espèce, ce dernier a adopté de telles recommandations à l’intention de la République fédérale d’Allemagne, le 21 janvier
2003, et, à l’intention de la République française, le 3 juin 2003.
Les conclusions du Conseil n’ont pas été précédées de recommandations de la Commission visant à l’adoption, sur le fondement
de l'article 104, paragraphe 7, CE, de recommandations du Conseil différentes de celles précédemment adoptées.
En outre, les recommandations contenues dans ces conclusions du Conseil ont été adoptées non pas selon les modalités de vote
prévues pour des recommandations du Conseil au titre de l'article 104, paragraphe 7, CE, mais selon celles prévues pour une
décision au titre de l’article 104, paragraphe 9, CE, c’est-à-dire moyennant la participation au vote des seuls États membres
de la zone euro.
La décision d’adoption de ces recommandations du Conseil, contraire à l’article 104, paragraphes 7 et 13, CE, est donc entachée
d’illégalité.
Les conclusions du Conseil adoptées à l’égard, respectivement, de la République française et de la République fédérale d’Allemagne
doivent en conséquence être annulées en tant qu'elles contiennent une décision de suspendre la procédure de déficit excessif
et une décision modifiant les recommandations adoptées précédemment par le Conseil en application de l’article 104, paragraphe 7,
CE.
Sur les dépens
Conformément à l’article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque
partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs
exceptionnels. Les parties ayant succombé partiellement en leurs moyens respectifs, il y a lieu de décider que chacune d’elles
supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (assemblée plénière)
déclare et arrête:
1)
Le recours de la Commission des Communautés européennes, en tant qu’il vise à faire annuler la non-adoption par le Conseil
de l'Union européenne des instruments formels contenus dans les recommandations de la Commission au titre de l’article 104,
paragraphes 8 et 9, CE, est irrecevable.
2)
Les conclusions du Conseil du 25 novembre 2003 adoptées à l’égard, respectivement, de la République française et de la République
fédérale d’Allemagne sont annulées en tant qu'elles contiennent une décision de suspendre la procédure concernant les déficits
excessifs et une décision modifiant les recommandations adoptées précédemment par le Conseil en application de l’article 104,
paragraphe 7, CE.
3)
Chaque partie supporte ses propres dépens.
Skouris
Jann
Timmermans
Rosas
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 juillet 2004.
Le greffier
Le président
R. Grass
V. Skouris
–
Langue de procédure: le français.