CELEX: 62000CJ0001
Inadempimento di uno Stato
Rifiuto di porre fine all'embargo sulle carni bovine britanniche

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato in cancelleria il 4 gennaio 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica francese, rifiutandosi di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi
alla decisione del Consiglio 16 marzo 1998, 98/256/CE, che stabilisce misure d'emergenza in materia di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina, modifica la decisione 94/474/CE e abroga la decisione 96/239/CE (GU L 113, pag. 32), nella versione risultante dalla decisione della Commissione 25 novembre 1998, 98/692/CE (GU L 328, pag. 28; in prosieguo: la «decisione 98/256 modificata»), in particolare all'art. 6 e all'allegato III, e
alla decisione della Commissione 23 luglio 1999, 1999/514/CE, che fissa la data in cui possono iniziare le spedizioni di prodotti bovini dal Regno Unito nel quadro del Programma di esportazione su base cronologica in virtù dell'art. 6, paragrafo 5, della decisione 98/256 (GU L 195, pag. 42), segnatamente all'art. 1,
e negando in particolare la commercializzazione nel proprio territorio dei prodotti idonei ai fini del detto programma contemplati dall'art. 6 e dall'allegato III della decisione 98/256 modificata dopo il 1° agosto 1999, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali due decisioni, in particolare delle loro disposizioni citate, nonché in forza del Trattato CE, segnatamente degli artt. 10 CE e 28 CE.
2 Con ordinanza del presidente della Corte 13 giugno 2000, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è stato autorizzato ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
La normativa comunitaria
3 In seguito alla scoperta di un probabile collegamento tra una variante della malattia di Creutzfeldt-Jacob, malattia che colpisce gli esseri umani, e l'encefalopatia spongiforme bovina (in prosieguo: la «BSE»), largamente diffusa all'epoca nel Regno Unito, la Commissione ha adottato la decisione 27 marzo 1996, 96/239/CE, relativa a misure di emergenza in materia di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina (GU L 78, pag. 47; in prosieguo: la «decisione di embargo»), con la quale essa ha vietato al Regno Unito, in particolare, di spedire bovini vivi, carni bovine e qualsiasi prodotto ottenuto da carni bovine dal suo territorio negli altri Stati membri e nei paesi terzi.
4 Tale decisione era basata sul Trattato, sulla direttiva del Consiglio 26 giugno 1990, 90/425/CEE, relativa ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari di taluni animali vivi e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU L 224, pag. 29), modificata, da ultimo, dalla direttiva del Consiglio 17 dicembre 1992, 92/118/CEE, che stabilisce le condizioni sanitarie e di polizia sanitaria per gli scambi e le importazioni nella Comunità di prodotti non soggetti, per quanto riguarda tali condizioni, alle normative comunitarie specifiche di cui all'allegato A, capitolo I, della direttiva 89/662/CEE e, per quanto riguarda i patogeni, alla direttiva 90/425 (GU 1993, L 62, pag. 49; in prosieguo: la «direttiva 90/425»), in particolare sul suo art. 10, n. 4, nonché sulla direttiva del Consiglio 11 dicembre 1989, 89/662/CEE, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU L 395, pag. 13), modificata, da ultimo, dalla direttiva 92/118 (in prosieguo: la «direttiva 89/662»), in particolare sul suo art. 9.
5 La decisione di embargo prevedeva, all'art. 3, che il Regno Unito trasmettesse ogni due settimane alla Commissione un rapporto sull'applicazione delle misure adottate in materia di protezione contro la BSE, in conformità delle disposizioni comunitarie e nazionali.
6 Ai sensi dell'art. 4 di tale decisione, il Regno Unito era invitato a presentare nuove proposte di lotta contro la BSE sul suo territorio.
7 Il settimo considerando della decisione di embargo prevedeva che quest'ultima avrebbe dovuto essere riveduta dopo l'esame di una serie di elementi menzionati nella stessa decisione.
8 Il 16 marzo 1998 il Consiglio ha adottato la decisione 98/256, con cui ha proceduto a togliere l'embargo, a condizioni rigorose, per talune carni e prodotti di carne ottenuti da bovini macellati in Irlanda del Nord, in base ad un programma fondato sulla certificazione delle mandrie («Export Certified Herds Scheme ECHS»; in prosieguo: il «programma ECHS»).
9 La ripresa delle esportazioni in base a questo programma è stata fissata con la decisione della Commissione 29 maggio 1998, 98/351/CE, che fissa la data in cui possono iniziare le spedizioni dall'Irlanda del Nord di prodotti ottenuti da bovini, nel quadro del programma di esportazione di mandrie certificate, a norma dell'art. 6, paragrafo 5, della decisione 98/256 (GU L 157, pag. 110).
10 Con la decisione 98/692 è stato stabilito, attraverso una modifica dell'art. 6 della decisione 98/256, il principio dell'autorizzazione alla spedizione di prodotti bovini nell'ambito di un programma di esportazione su base cronologica («Date-Based Export Scheme DBES»; in prosieguo: il «programma DBES»).
11 Il programma DBES viene descritto nell'allegato III della decisione 98/256, aggiunto a tale decisione con la decisione 98/692.
12 L'allegato III, punto 3, della decisione 98/256 modificata descrive gli animali idonei ai fini del programma DBES nel seguente modo:
«Un bovino è idoneo ai fini del DBES se è nato ed è stato allevato nel Regno Unito e al momento della macellazione risultavano soddisfatte le condizioni seguenti:
a) è stato chiaramente identificabile per tutta la vita, in modo che sia possibile risalire alla fattrice e alla mandria d'origine; il numero unico del suo marchio auricolare, la data e l'azienda di nascita e tutti i movimenti successivi alla nascita sono registrati nel passaporto ufficiale dell'animale o in un sistema informatico di identificazione e rintracciamento; è nota l'identità della fattrice;
b) ha un'età superiore a 6 mesi, ma inferiore a 30 mesi, determinata in base alla registrazione ufficiale informatica della data di nascita e, per i capi della Gran Bretagna, in base al passaporto ufficiale dell'animale di cui trattasi;
c) l'autorità competente ha ricevuto e verificato la prova ufficiale che la fattrice è sopravvissuta per almeno sei mesi al parto dell'animale di cui trattasi;
d) la fattrice non è stata colpita da BSE, né c'è il sospetto che abbia contratto la BSE».
13 L'allegato III, punto 4, della decisione 98/256 modificata dispone quanto segue:
«Se un animale presentato per la macellazione o qualsiasi circostanza attinente alla sua macellazione non soddisfa interamente le condizioni stabilite dalla presente decisione, l'animale di cui trattasi sarà automaticamente respinto. Qualora le pertinenti informazioni risultino disponibili dopo la macellazione, l'autorità competente sospenderà immediatamente il rilascio di certificati e annullerà i certificati rilasciati. Se la spedizione ha già avuto luogo, l'autorità competente deve notificare le informazioni all'autorità competente del luogo di destinazione. L'autorità competente del luogo di destinazione prende gli opportuni provvedimenti».
14 L'allegato III della decisione 98/256 modificata prevede al punto 5 che la macellazione degli animali idonei deve essere effettuata in macelli specializzati, che non vengono utilizzati per macellare animali inidonei, e al punto 7 che la rintracciabilità deve essere perfettamente garantita, nel senso che:
«La possibilità di risalire dalle carni all'animale idoneo ai fini del DBES o, dopo il sezionamento, agli animali sezionati nel medesimo lotto, sarà assicurata da un sistema ufficiale di rintracciamento fino al momento della macellazione. Dopo la macellazione, le etichette devono consentire di risalire dalle carni fresche e dai prodotti di cui all'art. 6, paragrafo 1, lett. b) e c), fino all'animale idoneo, per permettere un eventuale ritiro dalla circolazione della partita interessata. Nel caso degli alimenti per animali domestici carnivori, i documenti di scorta e le registrazioni devono consentire il rintracciamento».
15 Il tredicesimo considerando della decisione 98/692 indica a tal riguardo:
«considerando che gli animali presentati per la macellazione nell'ambito dei programmi ECHS o DBES devono rispettare tutte le pertinenti condizioni di cui alla presente decisione; che, qualora dopo la macellazione di un animale nell'ambito di uno dei programmi citati risultasse che tale animale avrebbe dovuto essere considerato inidoneo, l'autorità competente deve prendere le necessarie misure per impedire che prodotti ottenuti da tale animale siano spediti; che, in caso di spedizione di un prodotto ottenuto da un animale successivamente risultato inidoneo, devono essere applicate le misure di cui all'art. 9 della direttiva 89/662/CEE».
16 L'art. 6, n. 5, della decisione 98/256 modificata prevede che la Commissione, previa verifica dell'applicazione di tutte le disposizioni di tale decisione sulla base di ispezioni comunitarie e dopo aver informato gli Stati membri, fissa la data in cui possono iniziare le spedizioni dei prodotti previsti all'allegato III di tale decisione.
17 In applicazione di tale disposizione, la decisione 1999/514 ha fissato la detta data al 1° agosto 1999.
Fatti e procedimento
18 Nell'ordinamento francese, il divieto all'importazione di carni bovine dal Regno Unito risulta dal decreto 28 ottobre 1998, che fissa provvedimenti particolari applicabili a determinati prodotti di origine bovina spediti dal Regno Unito (JORF 2 dicembre 1998, pag. 18169; in prosieguo: il «decreto 28 ottobre 1998»). Tale decreto è stato modificato con decreto 11 ottobre 1999 (JORF 12 ottobre 1999, pag. 15220), al fine di autorizzare il transito di carni bovine di origine britannica.
19 Il 10 settembre 1999, la Commissione scriveva una lettera alla Repubblica francese nella quale essa affermava di essere sorpresa del ricorso all'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (in prosieguo: l'«AFSSA») nell'ambito dell'attuazione, nell'ordinamento giuridico francese, delle decisioni 98/256 modificata e 1999/514. La Commissione insisteva affinché la Repubblica francese si conformasse rapidamente a tali decisioni per non essere costretta a ricorrere al procedimento di cui all'art. 226 CE.
20 Con lettera 1° ottobre 1999 la Repubblica francese trasmetteva alla Commissione il parere espresso il 30 settembre 1999 dall'AFSSA e chiedeva che tale parere e i dati sui quali esso era fondato fossero esaminati dal comitato scientifico direttivo (in prosieguo: il «CSD»), istituito con decisione della Commissione 10 giugno 1997, 97/404/CE (GU L 169, pag. 85).
21 Secondo tale parere, i recenti progressi scientifici nonché il contesto di fatto sollevavano ancora dubbi circa la sicurezza dei prodotti soggetti al programma DBES. Gli esperti facevano valere, in particolare, che il rischio di contaminazione dei bovini mediante BSE avrebbe potuto derivare da una terza fonte, e non solamente dalle due fonti già conosciute, vale a dire l'alimentazione e la trasmissione materna. Tenuto conto del tempo di incubazione della malattia, nessun dato scientifico avrebbe permesso di verificare la fondatezza dei criteri di idoneità degli animali ai fini del programma DBES. Soltanto strumenti diagnostici avrebbero contribuito a rafforzare il controllo del rischio. Peraltro, secondo gli esperti, l'affidabilità del programma istituito si basava su quella del sistema di identificazione e di rintracciamento degli animali mentre, secondo la normativa vigente, la rintracciabilità di determinati prodotti non era garantita.
22 La Commissione trasmetteva tale parere al CSD, chiedendogli di rispondere ai seguenti quesiti:
1) se i pareri e i documenti forniti dalle autorità francesi contengano informazioni scientifiche, dati epidemiologici o altre prove che non siano state prese in considerazione dal CSD;
2) qualora i detti documenti contenessero informazioni, dati o nuove prove, ovvero qualora il CSD avesse a disposizione tali nuove informazioni, se ciò richiederebbe un riesame di uno dei quattro pareri del CSD direttamente attinenti alla giustificazione scientifica del programma DBES;
3) alla luce delle risposte al quesito di cui sopra, se il CSD confermi oppure no la propria posizione secondo cui le condizioni del programma DBES, se rispettate in modo appropriato, sono soddisfacenti per quanto riguarda la sicurezza delle carni o dei prodotti a base di carne.
23 Tali quesiti sono stati innanzi tutto presi in esame dal gruppo specializzato nelle encefalopatie spongiformi trasmissibili, vale a dire dal gruppo ad hoc EST/BSE. In occasione delle sue riunioni in data 14 e 25 ottobre 1999, quest'ultimo prendeva in esame il parere dell'AFSSA e non giungeva a conclusioni unanimi per quanto riguardava i quesiti che gli erano stati posti dalla Commissione.
24 Anche nelle sue riunioni in data 28 e 29 ottobre 1999 il CSD prendeva in esame il detto parere ed i quesiti della Commissione. Esso rilevava che nuovi dati erano continuamente disponibili e che essi venivano presi in esame dal comitato stesso nonché dal gruppo ad hoc EST/BSE in occasione delle loro riunioni mensili. Esso constatava che l'utilità di esami diagnostici rapidi non era nuova, ma che gli esami recentemente sviluppati non erano ancora stati oggetto di valutazione. Tale valutazione sarebbe stata complessa, ma occorreva riconoscerle una priorità. Dopo aver preso in esame i dati epidemiologici relativi alla BSE nel Regno Unito fino a metà ottobre del 1999, esso constatava che l'incidenza della malattia continuava a diminuire e che non vi era, pertanto, motivo di supporre l'esistenza di una nuova fonte d'infezione. Esso concludeva che non vi era alcun motivo di riesaminare le proprie conclusioni relative alla giustificazione del programma DBES. Esso insisteva sul fatto che la propria valutazione del rischio dipendeva dall'azione della Commissione e degli Stati membri al fine di far rispettare meticolosamente le misure proposte dirette a escludere o a limitare il rischio. Rilevava che la garanzia offerta dal programma DBES britannico dipendeva strettamente dal mantenimento del divieto dell'alimentazione a base di farine animali, della regola dei 30 mesi e della chiara prova che il rischio di trasmissione per via materna fosse ridotto al minimo. In conclusione, esso riteneva che le misure adottate dal Regno Unito rendessero il rischio del programma DBES britannico per la salute dell'uomo quanto meno analogo a quello esistente negli altri Stati membri.
25 Poiché la Repubblica francese non revocava il proprio embargo, si tenevano diverse riunioni in data 2, 5, 12 e 15 novembre 1999 tra rappresentanti delle autorità francesi, britanniche e della Commissione.
26 Il 17 novembre 1999 la Commissione inviava alla Repubblica francese una lettera di diffida ai sensi dell'art. 226 CE. La Commissione constatava, in particolare, che tale Stato membro, rifiutandosi di consentire che i bovini britannici conformi ai requisiti comunitari fossero commercializzati nel suo territorio dopo il 1° agosto 1999, era venuto meno agli obblighi che gli incombevano in forza del diritto comunitario. Con tale lettera la Commissione chiedeva al governo francese di sottoporle le sue osservazioni entro un termine di quindici giorni e si riservava il diritto, dopo averle esaminate, di emettere un parere motivato ai sensi dell'art. 226 CE.
27 Il 24 novembre 1999 le autorità francesi e britanniche nonché la Commissione adottavano un memorandum di accordo (in prosieguo: il «memorandum di accordo»). Secondo tale memorandum, le autorità francesi si ritenevano soddisfatte delle spiegazioni fornite dalle autorità britanniche e dalla Commissione riguardanti la rintracciabilità dei prodotti nel Regno Unito e i controlli in loco in tale Stato membro. Il memorandum di accordo prevedeva l'attuazione di un progetto di sorveglianza epidemiologica sulle mandrie provenienti da allevamenti in cui un bovino nato dopo il 1° gennaio 1996 era stato colpito dalla BSE nonché l'attuazione di nuovi esami diagnostici post mortem.
28 Per quanto riguarda la rintracciabilità dei prodotti al di fuori del Regno Unito, il memorandum di accordo prevede, al punto 5, quanto segue:
«Le spedizioni di carne DBES, sbarcate direttamente in Francia, potranno essere sottoposte ad un'identificazione specifica definita ai sensi della normativa francese, che consenta una rintracciabilità trasparente, tale da permettere, in caso di necessità, un procedimento di ritiro tempestivo.
La normativa comunitaria attuale garantisce già una rintracciabilità ma in modo non trasparente e poco rapido. Un miglioramento del funzionamento del sistema per disciplinare in particolare gli scambi "triangolari" è garantito mediante dichiarazione interpretativa della Commissione e, se del caso, da un accordo fondato sull'"assistenza reciproca tra gli Stati membri"».
29 L'allegato II del memorandum di accordo contiene la dichiarazione interpretativa della Commissione, redatta nel seguente modo:
«La Commissione dichiara che, conformemente ai propri obblighi in materia di rintracciabilità e ritiro, ai sensi della decisione 98/256 come modificata dalla decisione 98/692, ogni Stato membro adotta, al fine di garantire l'effetto utile di tale misura basata sul principio di precauzione, provvedimenti vincolanti per mantenere la massima rintracciabilità garantendo che qualsiasi carne o qualsiasi prodotto spedito dal Regno Unito in conformità con gli allegati II e III di tale decisione:
sia bollato o etichettato all'arrivo nel proprio territorio con un bollo distinto che non possa essere confuso con il bollo sanitario comunitario;
resti bollato o etichettato in tale modo qualora la carne o il prodotto sia sezionato, trasformato o ricondizionato nel proprio territorio.
Ogni Stato membro è invitato a notificare alla Commissione e agli altri Stati membri il bollo distinto che ha scelto. Alla luce dell'esperienza acquisita, la Commissione farà di tutto per precisare e completare, se ce ne fosse bisogno, il contesto normativo esistente ad esempio richiamandosi al sistema di assistenza reciproca e/o mediante una decisione adottata sulla base dell'art. 6, n. 1, lett. f), della direttiva 64/433/CEE e/o dell'art. 17 della direttiva 77/99/CEE e/o dell'art. 7, n. 5, della direttiva 94/65.
Peraltro la Commissione ribadisce che, se tale rintracciabilità non è accertata, uno Stato membro può rifiutare, nel rispetto del diritto comunitario ed in particolare dell'art. 7 della direttiva 89/662/CEE, le carni e qualsiasi prodotto a base di carne che non soddisfino chiaramente tale obbligo.
La Commissione invierà tale dichiarazione a tutti gli Stati membri».
30 Il governo francese chiedeva, con lettera 1° dicembre 1999, una settimana di tempo supplementare per rispondere alla lettera di diffida, per poter sottoporre il memorandum di accordo all'AFSSA.
31 L'AFSSA emetteva il suo parere il 6 dicembre 1999. Secondo il punto 2 di tale parere:
«Nell'attesa di elementi scientifici o epidemiologici che consentano formalmente di confermare o invalidare le ipotesi sulle quali si fonda il DBES, le precisazioni e disposizioni supplementari relative ai controlli, alla rintracciabilità e all'etichettatura possono utilmente concorrere, qualora le autorità francesi decidessero di togliere l'embargo, a meglio controllare, tra i rischi, quelli che sarebbero dovuti ad un'applicazione imperfetta del DBES o a meglio poter trarre le conseguenze da elementi nuovi ed in particolare da eventuali segnali di allarme».
32 Il punto 4 di tale parere è redatto nel seguente modo:
«Qualsiasi decisione deve prendere in considerazione:
gli elementi di rischio, plausibili ma non quantificabili al momento attuale, connessi alla mancanza di certezze, da un lato, sulla propagazione dell'infezione della BSE nell'organismo nel corso del tempo nei bovini e, dall'altro, sull'insieme dei modi di trasmissione dell'agente infettivo negli animali;
il fatto che misure di rafforzamento dei controlli e di verifica del dispositivo, destinate a garantire il rispetto effettivo delle disposizioni adottate, non abbiano tuttavia un impatto diretto e immediato su tali elementi di rischio;
la necessità di prevedere una reversibilità delle misure adottate, per far cessare immediatamente un'eventuale esposizione dei consumatori ad un rischio che si confermasse successivamente».
33 L'8 dicembre 1999, gli uffici stampa del Primo ministro francese pubblicavano un comunicato che annunciava che «la Francia non è in grado attualmente di togliere l'embargo sulle carni bovine britanniche». Dopo aver ricordato le conclusioni dell'AFSSA, il comunicato precisava che la Repubblica francese non poteva togliere l'embargo, «in mancanza di garanzie sufficienti sui seguenti punti:
la definizione e l'attuazione dei programmi di esami, i quali devono essere migliorati e ampliati. A tal fine, sembra necessaria l'organizzazione da parte della Commissione di riunioni di lavoro tra esperti scientifici, in particolare britannici e francesi;
l'adozione di una base normativa comunitaria che garantisca la rintracciabilità e un'etichettatura obbligatoria in Europa delle carni bovine e dei prodotti derivati britannici»
34 Con lettera 9 dicembre 1999 il governo francese rispondeva alla diffida della Commissione. Tale lettera riprende, essenzialmente, il testo del comunicato stampa dell'8 dicembre 1999.
35 Il 14 dicembre 1999 la Commissione inviava alla Repubblica francese un parere motivato che menzionava il comunicato stampa dell'8 dicembre 1999 e invitava la Repubblica francese ad adottare, entro cinque giorni lavorativi, i provvedimenti necessari per conformarsi ai suoi obblighi comunitari.
36 Tale parere motivato veniva sostituito da un secondo parere del 16 dicembre 1999, che imponeva anch'esso un termine di cinque giorni lavorativi per conformavisi. Su richiesta della Repubblica francese, tale termine veniva prorogato sino al 30 dicembre 1999.
37 Con lettera 29 dicembre 1999, il governo francese rispondeva al parere motivato. Esso ricordava che, ai sensi della legge francese, la consultazione dell'AFSSA era richiesta prima di qualsiasi modifica del decreto 28 ottobre 1998. Ora, secondo i pareri emessi dall'AFSSA, sussistevano ancora seri dubbi circa i rischi presentati dai prodotti soggetti al programma DBES.
38 Il governo francese faceva anche valere che la Commissione non aveva tenuto conto né dei pareri di minoranza in seno al gruppo ad hoc EST/BSE, violando così il principio di precauzione, né del fatto che la Repubblica francese aveva contestato la data fissata per togliere l'embargo, che essa riteneva prematura.
39 Per quanto riguarda le garanzie fornite dal memorandum di accordo, il governo francese sosteneva che esse erano inoperanti, dato che presupponevano una rintracciabilità dei prodotti di origine britannica nei territori degli Stati membri mentre tale rintracciabilità non era attuata. Infatti, le discussioni che si erano svolte nell'ambito delle riunioni del comitato veterinario permanente del 23 e 24 novembre e del 6 dicembre 1999 avrebbero dimostrato che la maggioranza degli Stati membri non era pronta a conformarsi spontaneamente all'interpretazione della Commissione e quindi a garantire la rintracciabilità dei prodotti. Di fronte a tale situazione, la Commissione avrebbe dovuto imporne l'applicazione e, per lo meno, proporre una modifica del regolamento (CE) del Consiglio 21 aprile 1997, n. 820, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine (GU L 117, pag. 1). Invece, essa avrebbe proposto il rinvio dell'attuazione dell'etichettatura obbligatoria delle carni bovine al 31 dicembre 2000.
40 Il governo francese ricordava peraltro l'importanza che attribuiva all'attuazione rapida di un programma di test di individuazione, preoccupazione che non avrebbe trovato riscontro nei fatti a tale stadio.
41 Alla luce di tali elementi, il governo francese affermava che i dati scientifici contenuti nel parere dell'AFSSA avrebbero dovuto indurre la Commissione a rivedere la decisione di revoca dell'embargo o, comunque, a sospenderne l'applicazione. Non facendolo, la Commissione avrebbe violato il principio di precauzione.
42 Il governo francese sottolineava anche che i tempi che gli erano stati concessi per rispondere alla diffida e al parere motivato erano molto brevi, il che dimostrerebbe la volontà della Commissione di imporre alla Repubblica francese l'esecuzione di una decisione che non offriva tutte le garanzie richieste a tutela della salute umana.
43 Inoltre, il governo francese dichiarava il suo proposito di adire la Corte con un ricorso relativo al rifiuto di modificare la decisione 1999/514.
44 Il 29 dicembre 1999, la Repubblica francese presentava alla Corte un ricorso di annullamento della decisione con cui la Commissione avrebbe rifiutato di modificare o di abrogare la decisione 1999/514. A parere del governo francese, tale decisione di rifiuto sarebbe stata resa nota con una dichiarazione del commissario Byrne e dalla scelta operata il 17 novembre 1999 dalla Commissione di intimare alla Repubblica francese di conformarsi alla decisione 1999/514.
45 Nel decidere su un'eccezione sollevata dalla Commissione, la Corte con ordinanza 21 giugno 2000, causa C-514/99, Francia/Commissione (Racc. pag. I-4705) ha tuttavia dichiarato tale ricorso manifestamente irricevibile. Al punto 47 di tale ordinanza la Corte ha affermato che alla Commissione non era stata preventivamente presentata una domanda esplicita di modifica della decisione 1999/514, ma essa aveva soltanto ricevuto la comunicazione di elementi che si asserivano nuovi, atti a modificare il contesto di diritto e di fatto preso in considerazione. Essa ha dichiarato, al punto 48 di tale ordinanza, che «se la ricorrente riteneva che tale comunicazione implicasse l'obbligo, per la Commissione, di adottare una nuova decisione, avrebbe dovuto seguire il procedimento per carenza previsto dal Trattato».
46 Tenuto conto della risposta della Repubblica francese al parere motivato, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Sull'eccezione di irricevibilità
47 La Repubblica francese ha sollevato, con atto separato, un'eccezione di irricevibilità del ricorso, conformemente all'art. 91, n. 1, del regolamento di procedura.
48 Conformemente all'art. 91, n. 4, del regolamento di procedura, la Corte ha rinviato l'eccezione al merito, con decisione 23 maggio 2000, ed è stato fissato un nuovo termine per la prosecuzione della causa.
49 Tale eccezione è fondata su due motivi. Il primo motivo verte sull'irregolarità del procedimento precontenzioso e il secondo motivo sulla violazione del principio di collegialità.
Sul motivo vertente sull'irregolarità del procedimento precontenzioso
50 Tale motivo è suddiviso in quattro addebiti.
51 Con il primo addebito il governo francese fa valere che l'invio da parte della Commissione della diffida prima del secondo parere dell'AFSSA era tale da pregiudicare il principio secondo cui l'oggetto della controversia deve essere chiaramente definito. Nell'agire in tale maniera, la Commissione avrebbe violato l'obiettivo del procedimento precontenzioso, che consisterebbe nel dare allo Stato membro interessato l'occasione di conformarsi ai propri obblighi derivanti dal diritto comunitario o di far valere utilmente i propri argomenti difensivi.
52 La Commissione replica che l'addebito non è pertinente in quanto essa non era obbligata ad attendere tale parere. In ogni modo, l'invio della diffida avrebbe l'obiettivo di determinare gli addebiti e non impedirebbe assolutamente la prosecuzione delle discussioni. La Repubblica francese non avrebbe del resto indicato alcun pregiudizio derivatole dal carattere a suo dire prematuro dell'invio della diffida.
53 A tal riguardo, occorre ricordare che l'obiettivo del procedimento precontenzioso di cui all'art. 226 CE è di dare allo Stato membro interessato l'opportunità di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario o di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. La regolarità di tale procedimento precontenzioso costituisce una garanzia essenziale prevista dal Trattato non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l'eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita (ordinanza 11 luglio 1995, causa C-266/94, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-1975, punti 16 e 17).
54 Risulta da tale finalità che la lettera di diffida ha lo scopo, da un lato, di circoscrivere l'oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro, invitato a presentare le sue osservazioni, i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa e, dall'altro, di permettere a quest'ultimo di mettersi in regola prima che venga adita la Corte (sentenza 15 febbraio 2001, causa C-230/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1169, punto 31).
55 Nella fattispecie, l'inadempimento dedotto era chiaramente definito nella lettera di diffida come rifiuto di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi alle decisioni 98/256 modificata e 1999/514 dal 1° agosto 1999.
56 La Repubblica francese intendeva senza dubbio convincere la Commissione, mediante la comunicazione del secondo parere dell'AFSSA, della fondatezza della tesi che essa aveva già difeso nel sua lettera del 1° ottobre 1999 e durante le diverse riunioni con la Commissione. La Commissione aveva tuttavia il diritto di mantenere invariata la definizione dell'inadempimento che contestava alla Repubblica francese e di ritenere che un parere supplementare dell'AFSSA non avesse alcuna incidenza su tale definizione.
57 Ne deriva che l'addebito vertente sull'irregolarità della diffida in ragione del momento del suo invio non è fondato.
58 Con il secondo addebito il governo francese contesta alla Commissione di aver violato la norma fondamentale che le impone di fornire la prova dell'inadempimento, rifiutando di prendere in considerazione gli argomenti di diritto che esso aveva sostenuto per giustificare l'impossibilità di applicare la decisione 1999/514.
59 La Commissione obietta a tale addebito che la Repubblica francese aveva sostenuto un argomento che non era di ordine giuridico ma di ordine politico e che, comunque, tale addebito è chiaramente contraddetto dai fatti. Essa ricorda a tal proposito di aver trasmesso il parere dell'AFSSA al CSD e di aver tenuto numerose riunioni con le autorità francesi.
60 A tal riguardo è sufficiente constatare che tale addebito si riferisce ad una presunta carenza di prova dell'inadempimento, vale a dire ad una questione di merito, e che non può, in quanto tale, mettere in discussione la ricevibilità del ricorso.
61 Con il terzo addebito il governo francese fa valere che la Commissione gli ha imposto di rispondere tanto alla diffida quanto al parere motivato entro termini urgenti che non erano giustificati né alla luce degli interessi economici degli operatori né alla luce della tutela sanitaria dei consumatori. Ciò facendo, la Commissione avrebbe leso il principio del contraddittorio. Essa avrebbe così commesso uno sviamento di procedura sostituendo un procedimento precontenzioso abbreviato ad un procedimento sommario per far pressione sul governo francese, senza rispettare le condizioni formali e sostanziali di un procedimento sommario.
62 La Commissione obietta a tale addebito che il termine impartito ad uno Stato membro per rispondere ad una lettera di diffida e ad un parere motivato deve essere ragionevole e che, per valutare tale carattere, si deve tener conto del complesso delle circostanze caratterizzanti la fattispecie che viene in rilievo (sentenza 2 luglio 1996, causa C-473/93, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-3207, punto 20). Essa sostiene che, nella presente causa, le autorità francesi erano perfettamente al corrente dell'atteggiamento della Commissione prima dell'invio della diffida, ma avevano manifestato la loro volontà di non applicare le decisioni controverse, annunciando d'altronde tale volontà alla stampa prima di portarla a conoscenza della Commissione. La Commissione sottolinea inoltre che non si trattava nella fattispecie di un problema d'interpretazione difficile e nuovo di una disposizione del Trattato ovvero di un atto comunitario derivato, bensì di una disapplicazione di atti comunitari che godono della presunzione di legittimità e che non hanno costituito oggetto di un ricorso di annullamento entro il termine previsto a tale fine. Essa ricorda anche di aver consentito la proroga del termine sollecitata dal governo francese.
63 La Commissione contesta peraltro l'esistenza di un asserito obbligo di motivare la brevità dei termini di cui trattasi nonché l'argomento secondo cui, salvo commettere uno sviamento di procedura, essa avrebbe dovuto avviare un procedimento sommario contemporaneamente al procedimento di merito.
64 A tal riguardo, occorre rilevare che il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario o di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione.
65 Tale duplice scopo impone alla Commissione di concedere agli Stati membri un termine ragionevole per rispondere alla lettera di diffida e conformarsi al parere motivato o, eventualmente, per preparare la loro difesa. Per valutare la ragionevolezza del termine impartito, si deve tener conto del complesso delle circostanze caratterizzanti la fattispecie che viene in rilievo. Termini molto brevi possono così ammettersi in situazioni specifiche, in particolare quando vi sia l'urgenza di porre rimedio ad un inadempimento o quando lo Stato membro interessato sia pienamente a conoscenza del punto di vista della Commissione ben prima che venga avviato il procedimento (sentenza 28 ottobre 1999, causa C-328/96, Commissione/Austria, Racc. pag. I-7479, punto 51).
66 Ora, come indicato al punto 19 della presente sentenza, la Repubblica francese era stata informata sin dal 10 settembre 1999 che la Commissione intendeva vedere attuate le decisioni 98/256 modificata e 1999/514 da parte di tale Stato membro entro un breve termine, e che in caso contrario sarebbe stato presentato un ricorso per inadempimento.
67 Inoltre, la Commissione ha preso in considerazione determinate domande e osservazioni della Repubblica francese, chiedendo un nuovo parere del CSD e organizzando trattative con le autorità britanniche per trovare una soluzione amichevole alla controversia. Tuttavia, gli sforzi da essa compiuti a tal fine per tre mesi sono stati inutili.
68 Tenuto conto del carattere vincolante delle decisioni 98/256 modificata e 1999/514, del termine trascorso dalla data in cui le importazioni di carni bovine britanniche avrebbero dovuto riprendere, degli interessi economici in gioco, dell'avvertimento lanciato dalla Commissione fin dal 10 settembre 1999 e delle trattative in corso all'epoca, occorre dichiarare che i termini impartiti dalla Commissione per rispondere alla lettera di diffida e al parere motivato non erano irragionevoli.
69 E' importante ricordare, per giunta, che la Commissione non ha rifiutato di prorogare tali termini di risposta quando ne è stata fatta la richiesta.
70 Riguardo alla parte dell'addebito vertente su uno sviamento di procedura, occorre precisare che, presentando un ricorso per inadempimento conformemente all'art. 226 CE, la Commissione ha fatto una giusta applicazione delle norme del Trattato. Infatti, essa ha scelto il ricorso specificamente previsto da quest'ultimo per il caso in cui essa ritenga che uno Stato membro sia venuto meno ad uno degli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato.
71 Nessuna disposizione del Trattato costringeva la Commissione ad avviare anche un procedimento sommario. A tal riguardo, il fatto che il ricorso per inadempimento sia stato presentato rapidamente non può essere contestato alla Commissione, dato che il procedimento precontenzioso era regolare, come è stato in precedenza accertato.
72 Ne consegue che l'addebito vertente sull'irregolarità del procedimento precontenzioso in ragione della brevità dei termini impartiti per le risposte alla diffida e al parere motivato dev'essere respinto.
73 Con il quarto addebito il governo francese contesta il ricorso in quanto la Repubblica federale di Germania, pur non applicando neanch'essa le decisioni 98/256 modificata e 1999/514, non costituirebbe oggetto di alcun procedimento contenzioso.
74 La Commissione replica che essa sta facendo tutto il possibile anche nei confronti di tale Stato membro, il quale si troverebbe tuttavia in una situazione diversa. Essa ricorda peraltro che uno Stato membro non può giustificare il proprio inadempimento a conformarsi al diritto comunitario con quello di un altro Stato membro.
75 A tal proposito, il fatto che non sia stato proposto un ricorso per inadempimento nei confronti di uno Stato membro non è pertinente per valutare la ricevibilità di un ricorso per inadempimento presentato nei confronti di un altro Stato membro. La ricevibilità del presente ricorso non può quindi essere messa in discussione dal fatto che un ricorso per inadempimento analogo non è stato presentato contro un altro Stato membro.
76 Di conseguenza, il primo motivo, vertente sull'irregolarità del procedimento precontenzioso, dev'essere respinto.
Sul motivo vertente sulla violazione del principio di collegialità
77 Il governo francese fa valere che la decisione collegiale della Commissione di delegare il suo presidente Prodi e il commissario Byrne ad adire la Corte è stata adottata il 22 dicembre 1999, cioè quando il collegio non conosceva ancora la risposta di tale governo al parere motivato. Dato che, da un lato, tale risposta ha fatto un esplicito riferimento al principio di precauzione e al proposito del governo francese di contestare dinanzi alla Corte il rifiuto della Commissione di modificare le decisioni 98/692 e 1999/514 e che, dall'altro, la Commissione non poteva aver avuto conoscenza di tali elementi nella sua collegialità prima di proporre il ricorso dinanzi alla Corte, il governo francese conclude che la decisione di presentare tale ricorso non ha avuto un carattere collegiale in senso stretto.
78 La Commissione replica che il collegio era perfettamente al corrente degli addebiti mossi nei confronti della Repubblica francese, dello svolgimento dei fatti come le riunioni, i memorandum e i pareri del CSD, delle basi giuridiche dell'azione che doveva essere intrapresa, nonché dell'argomento dell'AFSSA che sarebbe servito da fondamento al governo francese per far valere il principio di precauzione. Il proposito di presentare un ricorso dinanzi alla Corte non era menzionato ma, comunque, si sarebbe trattato, in quel momento, solo di una semplice minaccia procedurale. Poiché il collegio disponeva di tutti gli elementi utili per decidere, la collegialità della decisione sarebbe stata scrupolosamente rispettata.
79 Al riguardo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il principio di collegialità si fonda sull'uguaglianza dei membri della Commissione nella partecipazione all'adozione di una decisione e, in particolare, implica che le decisioni siano deliberate in comune e che tutti i membri del Collegio siano collettivamente responsabili, sul piano politico, del complesso delle decisioni adottate (sentenza 29 settembre 1998, causa C-191/95, Commissione/Germania, Racc. pag. I-5449, punto 39).
80 La Corte ha precisato che la decisione della Commissione di proporre un ricorso per inadempimento contro uno Stato membro deve essere presa in comune dal Collegio e che tutti gli elementi sui quali si base detta decisione devono dunque esser disponibili per i membri del Collegio (sentenza Commissione/Germania, citata, punto 48).
81 Si deve constatare che, nella fattispecie, la «scheda dell'infrazione» allegata alla decisione del collegio menziona le basi giuridiche del ricorso previsto, il fatto contestato nonché l'ultimo aggiornamento del fascicolo. Tale aggiornamento ricorda sinteticamente il parere dell'AFSSA, quello del CSD, le trattative avviate con le autorità francesi e britanniche nonché il contenuto del comunicato stampa dell'8 dicembre 1999 del governo francese.
82 Alla luce di tali elementi, occorre considerare che i membri del collegio disponevano di tutte le informazioni pertinenti per adottare con piena cognizione di causa una decisione di ricorso alla Corte.
83 Per quanto riguarda l'esplicito riferimento al principio di precauzione, che sarebbe stato fatto solo nella risposta al parere motivato e che, di conseguenza, non sarebbe stato a disposizione del collegio al momento di adottare la decisione di ricorso alla Corte, occorre constatare che esso non modificava gli elementi del fascicolo sottoposti al collegio. Infatti, il governo francese faceva valere da diversi mesi argomenti vertenti sull'obbligo di tutelare la salute, sull'incertezza scientifica nella materia e sui problemi connessi alla gestione dei rischi. Il fatto di aggiungere a tali argomenti la qualifica di «principio di precauzione» non aggiungeva nulla al loro contenuto.
84 Lo stesso vale per il proposito del governo francese di proporre ricorso alla Corte. Si trattava infatti di una semplice minaccia di un ricorso di natura giuridica incerta il quale, comunque, non avrebbe pregiudicato la presunzione di legittimità delle decisioni 98/692 e 1999/514 e il loro carattere obbligatorio (v., in tal senso, sentenza 22 marzo 2001, causa C-261/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-2537, punto 26).
85 Peraltro, tenuto conto della posizione assunta dal governo francese nel comunicato stampa dell'8 dicembre 1999 e nella risposta del 9 dicembre 1999 alla lettera di diffida, la Commissione aveva il diritto di ritenere che il procedimento precontenzioso avesse raggiunto i suoi obiettivi e che il fascicolo potesse essere sottoposto al collegio affinché esso adottasse una decisione relativa alla presentazione di un ricorso per inadempimento, qualora il governo francese avesse persistito nella sua posizione malgrado l'invio del parere motivato.
86 Ne consegue che il secondo motivo, vertente sulla violazione del principio di collegialità, è infondato.
87 Alla luce delle considerazioni che precedono, l'eccezione di irricevibilità va respinta.
Sul merito della controversia
88 La Commissione fa valere che, in forza dell'art. 249 CE, una decisione è obbligatoria per i destinatari da essa designati. L'art. 1 della decisione 1999/514, che fissa al 1° agosto 1999 la data dell'inizio delle spedizioni di prodotti soggetti al programma DBES, non avrebbe lasciato alcun margine discrezionale agli Stati membri relativamente a tale data e alle modalità di tali spedizioni. Uno Stato membro non può, avvalendosi del parere scientifico di un'agenzia nazionale, sostituire la propria valutazione dei rischi a quella effettuata dalla Commissione conformemente alle proprie competenze, nel caso specifico quelle derivanti dagli artt. 10, n. 4, della direttiva 90/425, e 9, n. 4, della direttiva 89/662.
89 La Commissione sostiene che il principio di precauzione, che informa le sue attività, non la obbliga a seguire qualsiasi opinione scientifica acriticamente, che si tratti di un'opinione pronunciata dall'agenzia di uno Stato membro o dai membri di minoranza di un gruppo di lavoro comunitario. Essa sottolinea al riguardo che l'art. 7 della decisione 97/404 precisa che le opinioni di minoranza sono sempre incluse nel parere del CSD.
90 Secondo la Commissione, uno Stato membro non può trarre argomenti da ragioni giuridiche interne, da eventuali problemi di interpretazione o da dubbi addotti sulla validità di una decisione della Commissione per giustificare unilateralmente la disapplicazione di tale decisione. Analogamente, esso non può subordinare l'esecuzione, da parte sua, di decisioni alla condizione che vi siano apportate determinate modifiche.
91 Per quanto riguarda la decisione 1999/514, la Commissione precisa che era obbligata a fissare la data di inizio delle spedizioni dei prodotti soggetti al programma DBES, dato che le condizioni stabilite dall'art. 6 e dall'allegato III della decisione 98/256 modificata erano sostanzialmente soddisfatte. L'addebito di non aver tenuto conto di considerazioni di opportunità non sarebbe quindi pertinente.
92 La Commissione sostiene che, oltre alla violazione delle decisioni 98/256 modificata e 1999/514, l'imposizione di restrizioni all'importazione delle merci da altri Stati membri costituisce un'infrazione all'art. 28 CE. Dato che esiste per i prodotti di cui trattasi un'armonizzazione comunitaria che istituisce un sistema coerente ed esaustivo volto a garantire la tutela della salute umana e animale, l'embargo non potrebbe essere giustificato dalla Repubblica francese sulla base dell'art. 30 CE.
93 La Commissione fa anche valere che, rifiutando di conformarsi alle decisioni 98/256 modificata e 1999/514 per diversi mesi, la Repubblica francese è venuta meno all'obbligo che le incombe in forza dell'art. 10 CE di cooperare nell'adempimento dei compiti della Comunità.
94 Il governo francese fa valere sostanzialmente che non ricorrevano le condizioni di revoca dell'embargo in ragione, in primo luogo, del fatto che il programma DBES non teneva conto di nuovi dati come la manifestazione di un caso sospetto di BSE, in secondo luogo, del fatto che le carni bovine britanniche non erano conformi alle condizioni del programma DBES e, in terzo luogo, dell'inesistenza del sistema di rintracciabilità dei prodotti soggetti a tale programma nonché del rifiuto degli Stati membri di attuare un tale sistema, laddove si tratta di una condizione essenziale del programma DBES. Esso sostiene che la Commissione non ha il diritto di perseguirlo per l'inadempimento dell'obbligo di attuare una decisione illegale mentre essa non vigila affinché gli altri Stati membri ne rispettino gli elementi essenziali. Tenuto conto di tali circostanze, il governo francese avrebbe avuto il diritto di far valere l'art. 30 CE per opporsi all'importazione di carni bovine britanniche. Inoltre, il governo francese contesta di essere venuto meno ai suoi obblighi di cooperazione leale ai sensi dell'art. 10 CE.
Sulla critica al programma DBES in ragione della manifestazione di un caso sospetto di BSE
95 Il governo francese fa valere la sua preoccupazione quanto all'efficacia del programma DBES, preoccupazione rafforzata da taluni avvenimenti successivi all'introduzione del presente ricorso per inadempimento.
96 In tal senso, la manifestazione di un caso di BSE in una mucca britannica nata dopo il 1° agosto 1996, data alla quale l'insieme delle misure che garantivano l'applicazione del programma DBES era ritenuto essere pienamente efficace, sarebbe un fatto particolarmente significativo. Esso presupporebbe l'esistenza di un livello di infettività latente ben prima della manifestazione dei segni clinici della malattia, il che vorrebbe dire che animali macellati prima dei 30 mesi potrebbero essere infetti pur essendo idonei all'esportazione nell'ambito del programma DBES. Il fatto che le autorità britanniche siano state incapaci di spiegare tale caso e di precisare l'origine del decesso della fattrice del bovino infetto rimetterebbe seriamente in discussione l'efficacia di tutto il sistema di sorveglianza britannico, che sarebbe la colonna portante del programma DBES. Una simile situazione renderebbe necessari mezzi di controlli adeguati, come una serie di esami.
97 La Commissione sostiene che, con tale argomento, il governo francese rimette in discussione la validità delle decisioni di cui essa persegue l'esecuzione nell'ambito del presente ricorso. Ora, risulterebbe dalla giurisprudenza della Corte che, nell'ambito di un ricorso per inadempimento, uno Stato membro non può eccepire un'eventuale illegittimità della misura di cui la Commissione persegue l'esecuzione (sentenza 27 giugno 2000, causa C-404/97, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I-4897, punto 34).
98 Nella parte in cui l'argomento del governo francese fa riferimento a fatti nuovi che giustificano a suo parere l'adozione di una nuova decisione, la Commissione ricorda la decisione della Corte nell'ordinanza Francia/Commissione, citata.
99 Per quanto riguarda più precisamente il caso di un bovino nato dopo il 1° agosto 1996 e affetto dalla BSE, la Commissione sostiene che, in ogni caso, esso non rimette in discussione il programma DBES. Anzitutto, come risulterebbe dal parere del CSD del 14 e 15 settembre 2000, un caso accidentale di BSE in un animale nato dopo il 1° agosto 1996 sarebbe stato sempre considerato come possibile dagli scienziati, a causa della trasmissione materna, e ciò sarebbe avvenuto, sino ad oggi, solo una volta. Inoltre, non vi sarebbe stato alcun rischio che tale animale rientrasse nell'ambito del programma DBES, in quanto non ne avrebbe soddisfatto due condizioni di idoneità: da un lato, esso avrebbe avuto più di 30 mesi e, dall'altro, la fattrice non sarebbe sopravvissuta almeno 6 mesi dopo la sua nascita. Inoltre, come risulterebbe dal parere del CSD del 13 e 14 aprile 2000, il numero di casi di bovini infetti che avrebbero potuto entrare nella catena alimentare ad un'età inferiore a 30 mesi nel loro ultimo anno di incubazione sarebbe estremamente esiguo. Infine, tutti gli animali idonei ai fini del DBES sarebbero sezionati in maniera adeguata, in modo da togliere determinati pezzi e determinati tessuti, mentre il rischio di essere infettati consumando carne proveniente dai muscoli sarebbe trascurabile.
100 A tal riguardo, occorre considerare che la critica dell'efficacia del programma DBES da parte del governo francese deve essere interpretata come una contestazione, tenuto conto del principio di precauzione, della legittimità della decisione che ha istituito tale programma, vale a dire la decisione 98/692 che ha modificato a tal fine la decisione 98/256.
101 Occorre tuttavia ricordare che il sistema delle impugnazioni predisposto dal Trattato distingue i ricorsi di cui agli artt. 226 CE e 227 CE, che mirano a far accertare che uno Stato membro non ha adempiuto agli obblighi che gli incombono, dai ricorsi di cui agli artt. 230 CE e 232 CE, che mirano a far controllare la legittimità degli atti o delle omissioni delle istituzioni comunitarie. Questi mezzi d'impugnazione perseguono scopi distinti e sono soggetti a modalità diverse. Uno Stato membro, quindi, in mancanza di una disposizione del Trattato che lo autorizzi espressamente, non può eccepire l'illegittimità di una decisione di cui sia destinatario come argomento difensivo nei confronti di un ricorso per inadempimento basato sulla mancata esecuzione di tali decisioni (sentenze 27 ottobre 1992, causa C-74/91, Commissione/Germania, Racc. pag. I-5437, punto 10, e 22 marzo 2001, Commissione/Francia, citata, punto 18).
Sulla critica al programma DBES in ragione dell'asserita non conformità delle carni bovine britanniche alla normativa comunitaria
102 Il governo francese fa valere che, secondo il punto II.5.1 della relazione della missione di ispezione effettuata nel Regno Unito dal 20 al 24 marzo 2000 dall'Agenzia alimentare e veterinaria, oltre il 20% delle «registrazioni/animali» non soddisfacevano i requisiti dell'art. 3 del regolamento n. 820/97. Peraltro, secondo il punto III.2 di tale relazione il regolamento (CE) della Commissione 27 febbraio 1998, n. 494, recante modalità d'applicazione del regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio per quanto riguarda l'applicazione di sanzioni amministrative minime nell'ambito del sistema di identificazione e di registrazione dei bovini (GU L 60, pag. 78), non sarebbe completamente attuato nel Regno Unito. Secondo tale relazione, «ciò significa in pratica che gli animali per i quali non è stata accertata nessuna anomalia, ma che sono stati mantenuti in un'azienda con oltre il 20% di animali fuori tolleranza, possono rientrare nell'ambito del regime di esportazione su base cronologica, in quanto non esiste una base giuridica che imponga una restrizione su tali animali».
103 La Commissione obietta che le carenze rilevate dalla detta relazione nulla mutano rispetto al fatto che, essendo il programma DBES fondato sullo statuto individuale di ogni animale, solo gli animali conformi ai requisiti di identificazione e di registrazione possono essere idonei. Tali carenze avrebbero semplicemente per conseguenza che questi animali possono provenire da aziende nelle quali il 20% degli animali o più non sono conformi ai detti requisiti. In ogni caso, tale questione sarebbe emersa solo dopo l'adozione delle decisioni di cui trattasi e non presenterebbe una gravità sufficiente a mettere in discussione il programma DBES.
104 A tal riguardo, occorre rilevare che il governo francese formula sostanzialmente l'addebito che i criteri di idoneità ai fini del programma DBES non terrebbero conto di un mancato rispetto della normativa comunitaria in materia di rintracciabilità per i bovini britannici e, più in particolare, per quelli allevati in un'azienda nella quale si trovano bovini che soddisfano singolarmente i requisiti del programma DBES e bovini che non soddisfano tali requisiti.
105 Così facendo il governo francese mette di nuovo in discussione la validità della normativa che ha istituito il programma DBES, vale a dire la decisione 98/692. Infatti, al contrario del programma ECHS previsto dalla decisione 98/256, che è fondato sulla certificazione delle mandrie, il programma DBES è fondato sul rispetto, per ogni animale considerato singolarmente, dei requisiti fissati.
106 Occorre tuttavia ricordare che, come è stato esposto al punto 101 della presente sentenza, uno Stato membro, in mancanza di una disposizione del Trattato che lo autorizzi espressamente, non può eccepire l'illegittimità di una decisione di cui sia destinatario come argomento difensivo nei confronti di un ricorso per inadempimento basato sulla mancata esecuzione di tali decisioni.
107 Ne consegue che il governo francese non può addurre a pretesto carenza relative all'identificazione di animali diversi da quelli idonei al programma DBES per mettere in discussione tale programma e rifiutare di conformarsi alle decisioni 98/256 modificata e 1999/514.
Sull'assenza di rintracciabilità dei prodotti soggetti al programma DBES
108 Il governo francese fa valere sostanzialmente che la rintracciabilità dei prodotti soggetti al programma DBES era una delle condizioni essenziali di tale programma, ma che, al momento della ripresa delle esportazioni di carni britanniche, una simile rintracciabilità non esisteva al di là del laboratorio di sezionamento britannico. Gli altri Stati membri, durante le riunioni del comitato veterinario permanente del 23 e 24 novembre e del 6 dicembre 1999, avrebero comunicato la loro decisione di non applicare le disposizioni della decisione 98/256 modificata e la Commissione avrebbe rinunciato a imporre loro l'applicazione delle stesse. Il governo francese sarebbe venuto a conoscenza di tali elementi solo dopo la scadenza del termine per il ricorso di annullamento della decisione 1999/514 che fissava la data di ripresa delle esportazioni DBES, il che giustificherebbe il fatto che esso contesti la legittimità di tale decisione nell'ambito del presente ricorso.
109 Tenuto conto della mancanza di armonizzazione in materia di etichettatura e di rintracciabilità, il governo francese sostiene che esso aveva il diritto di far valere l'art. 30 CE per opporsi all'importazione dei prodotti soggetti al programma DBES. La sua reazione avrebbe rispettato il principio di proporzionalità poiché esso non si sarebbe opposto al transito di tali prodotti sul proprio territorio. Esso osserva che la Commissione adotta una posizione troppo formalistica nel pretendere la notifica di una misura di salvaguardia che faccia un esplicito riferimento alle clausole di salvaguardia delle direttive 89/662 e 90/425. Da un lato, erano in corso trattative. Dall'altro, risulterebbe dall'esposizione dei fatti nella sentenza 5 dicembre 2000, causa C-477/98, Eurostock (Racc. pag. I-10695, punto 24), che la Commissione ha dato prova di maggior sollecitudine nei confronti di un altro Stato membro che aveva commesso un errore di notifica. Facendo valere le circostanze della fattispecie e il fatto che, in particolare, proprio il governo fancese avrebbe attirato l'attenzione della Commissione sui problemi sollevati dalla rintracciabilità, esso pretende di essersi conformato al suo obbligo di cooperazione leale ai sensi dell'art. 10 CE.
110 La Commissione riconosce anzitutto che la rintracciabilità era una delle condizioni essenziali del programma DBES. La rintracciabilità sarebbe stata tuttavia sufficientemente garantita dalla normativa comunitaria vigente all'epoca dei fatti. Essa sarebbe stata inoltre migliorata con il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 17 luglio 2000, n. 1760, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine e che abroga il regolamento n. 820/97 (GU L 204, pag. 1).
111 La Commissione osserva inoltre che la Repubblica francese non può mettere in discussione la legittimità della decisione 1999/514 né far valere inadempimenti degli altri Stati membri come argomenti difensivi. In ogni caso, gli inadempimenti degli altri Stati membri ai loro obblighi in materia di rintracciabilità avrebbero pregiudicato solo gli scambi triangolari, vale a dire i casi in cui i prodotti provenienti dal Regno Unito transitano da un altro Stato membro prima di arrivare in Francia. Per contro, dato che i prodotti erano correttamente etichettati all'uscita dei laboratori di sezionamento britannici, il governo francese non avrebbe potuto far valere la mancanza di rintracciabilità sul proprio territorio per opporsi alle importazioni dirette dei detti prodotti dal Regno Unito.
112 Infine, la Commissione contesta il ricorso all'art. 30 CE dato che le decisioni di cui trattasi realizzavano un'armonizzazione completa e che le direttive 89/662 e 90/425 predispongono il procedimento di attuazione delle clausole di salvaguardia.
113 A tal riguardo, occorre constatare, in limine, che la rintracciabilità dei prodotti soggetti al programma DBES era una condizione essenziale del buon funzionamento di tale programma nell'intento di tutelare la salute pubblica.
114 Infatti, come risulta dal tredicesimo considerando della decisione 98/692 e dal punto 7 dell'allegato III della decisione 98/256 modificata, era indispensabile che i prodotti soggetti al programma DBES fossero rintracciabili sino al punto vendita per consentire il ritiro dalla circolazione di una partita, in particolare nell'ipotesi in cui un animale si rivelasse inidoneo a tale programma.
115 Ora, risulta dagli elementi sottoposti alla Corte che tale rintracciabilità non era integralmente garantita dalla normativa comunitaria esistente al momento dell'adozione della decisione 1999/514, in particolare per quanto riguarda le carni e i prodotti soggetti al programma DBES sezionati, trasformati o ricondizionati.
116 La Commissione ha ammesso l'esistenza di tale lacuna normativa poiché il punto 5 del memorandum di accordo indicava che la rintracciabilità esistente al momento della firma di tale documento era non trasparente e poco rapida.
117 Per porre rimedio a tale problema, il punto 5 del memorandum di accordo prevedeva che gli invii nell'ambito del programma DBES direttamente sbarcati in Francia potessero essere soggetti ad un'identificazione specifica definita ai sensi della normativa francese e tale da consentire una rintracciabilità trasparente e con ciò, in caso di necessità, una procedimento di ritiro tempestivo.
118 Per quanto riguarda gli scambi triangolari, la dichiarazione interpretativa della Commissione che figura all'allegato II del memorandum di accordo prevedeva che ogni Stato membro doveva adottare misure vincolanti per garantire che tutte le carni o tutti i prodotti a base di carne spediti dal Regno Unito nell'ambito del programma ECHS o del programma DBES fossero bollati o etichettati con un bollo distinto e il resto quando la carne o il prodotto a base di carne era sezionato, trasformato o ricondizionato sul suo territorio. Il punto 5 del memorandum di accordo indicava tuttavia che, se del caso, un miglioramento del funzionamento del sistema di rintracciabilità avrebbe dovuto essere garantito da un accordo fondato sull'«assistenza reciproca tra gli Stati membri».
119 Risulta a tal proposito dalla relazione della riunione del comitato veterinario permanente del 6 dicembre 1999 che, durante tale riunione, i rappresentanti della maggior parte degli Stati membri hanno indicato che essi non avevano l'intenzione di utilizzare un bollo distinto per le carni britanniche. Tuttavia, essi erano favorevoli ad un'armonizzazione dell'etichettatura a livello comunitario.
120 Quando, con lettera 16 ottobre 2000, la Commissione ha ricordato alle autorità veterinarie degli Stati membri che, conformemente al tredicesimo considerando della decisione 98/692 e al punto 4 dell'allegato III della decisione 98/256 modificata, esse avrebbero potuto, in caso di necessità, essere obbligate ad adottare misure nel luogo di destinazione e che il ritiro delle carni o dei prodotti a base di carne sarebbe stato facilitato se gli Stati membri avessero adottato un bollo specifico resistente anche in caso di sezionamento, di trasformazione o di ricondizionamento della carne o dei prodotti a base di carne, determinati Stati membri hanno risposto che consideravano la legislazione comunitaria sufficiente o che un bollo supplementare non avrebbe potuto essere attuato senza modificare la normativa comunitaria.
121 Il regolamento n. 820/97 che, malgrado il suo titolo, istituiva solo la facoltà, per gli Stati membri, di imporre un sistema di etichettatura, doveva restare in vigore sino al 31 dicembre 1999. Esso prevedeva, all'art. 19, n. 1, che «è istituito un sistema di etichettatura obbligatorio delle carni bovine applicabile in tutti gli Stati membri a decorrere dal 1° gennaio 2000». Come ha accertato la Corte nella sua sentenza resa in data odierna, causa C-93/00, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-10119, punti 8 e 10), soltanto il 13 ottobre 1999, tuttavia, la Commissione ha presentato al Parlamento europeo e al Consiglio due proposte di regolamento dirette, la prima, a istituire un sistema di etichettatura obbligatorio con effetto dal 1° gennaio 2003 e, la seconda, a prorogare temporaneamente gli effetti del regolamento n. 820/97.
122 Il 21 dicembre 1999 il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 2772/1999, che stabilisce le regole generali per un sistema di etichettatura obbligatorio delle carni bovine (GU L 334, pag. 1). Corrispondente alla seconda proposta della Commissione, esso aveva tuttavia solo l'effetto di mantenere in vigore il sistema di etichettatura facoltativo.
123 Solo il 17 luglio 2000 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno istituito, con il regolamento n. 1760/2000, un sistema di rintracciabilità e di etichettatura obbligatorio completo. Conformemente all'art. 25, secondo comma, tale regolamento è tuttavia applicabile solo alle carni bovine provenienti da animali macellati a partire dal 1° settembre 2000.
124 Risulta dall'insieme di tali elementi che, nel momento in cui la decisione 1999/514 è stata adottata, vale a dire il 23 luglio 1999, non esisteva alcuna normativa vincolante che consentisse l'attuazione del programma DBES nel rispetto delle condizioni imposte da tale programma in materia di rintracciabilità. Spettava quindi agli Stati membri adottare, di loro propria iniziativa, le misure adeguate per istituire un sistema di bollo specifico e di rintracciabilità dei prodotti soggetti al programma DBES.
125 E' alla luce di tali circostanze che occorre valutare l'oggetto dell'inadempimento e la difesa presentata dalla Repubblica francese.
126 Si deve rilevare che gli argomenti relativi alla mancanza di rintracciabilità fatti valere dal governo francese a sua difesa sono pertinenti nella parte in cui riguardano i prodotti soggetti al programma DBES che sono stati sezionati, trasformati o ricondizionati nel territorio di un altro Stato membro e successivamente esportati in Francia senza che sia stato applicato nessun bollo distinto per consentire, in particolare, il ritiro eventuale delle partite.
127 Tuttavia, la Commissione non ha dimostrato che il governo francese si sia opposto all'importazione di qualsiasi carne bovina o di qualsiasi prodotto a base di carne proveniente dagli altri Stati membri e non recante il bollo distinto dei prodotti sottoposti al programma DBES in quanto determinate partite di carne o di prodotti sezionati, trasformati o ricondizionati avrebbero potuto contenere carne bovina o prodotti di origine britannica non identificabili in quanto tali.
128 Ne consegue che la domanda di accertamento dell'inadempimento deve essere respinta nella parte in cui riguarda tale categoria di prodotti.
129 Per quanto riguarda i prodotti soggetti al programma DBES correttamente bollati o etichettati, che provengano direttamente dal Regno Unito o da un altro Stato membro, il governo francese non ha formulato alcun argomento difensivo tale da giustificare la mancata esecuzione delle decisioni 98/256 modificata e 1999/514.
130 Infatti, occorre ricordare che, secondo una consolidata giurisprudenza, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno onde giustificare l'inosservanza degli obblighi impostigli dal diritto comunitario (sentenza 10 luglio 1990, causa C-217/88, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2879, punto 26).
131 Peraltro, uno Stato membro che si trova a dover far fronte a difficoltà momentaneamente insormontabili che gli impediscono di conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto comunitario può appellarsi a una situazione di forza maggiore solo per il periodo necessario a porre rimedio a tali difficoltà (v., in tal senso, sentenza 11 luglio 1985, causa 101/84, Commissione/Italia, Racc. pag. 2629, punto 16).
132 Nella fattispecie, il governo francese non ha menzionato difficoltà particolari che avrebbero impedito l'adozione, per lo meno dopo la scadenza del termine impartito per conformarsi al parere motivato, della normativa necessaria per garantire la rintracciabilità dei prodotti soggetti al programma DBES che fossero sezionati, trasformati o ricondizionati sul proprio territorio.
133 A tal riguardo, occorre ricordare che i requisiti di rintracciabilità delle carni e dei prodotti a base di carne originari dal Regno Unito non sono stati istituiti con la decisione 1999/514, ma esistevano dal 1° giugno 1998 nell'ambito del programma ECHS, istituito con la decisione 98/256. Peraltro, la decisione 98/692 precisava l'importanza della rintracciabilità per il buon funzionamento del programma DBES.
134 Occorre rilevare che esistevano, è vero, difficoltà d'interpretazione e, di conseguenza, di attuazione della decisione 98/256 modificata, in quanto i requisiti imposti a tutti gli Stati membri non erano né chiari né precisi. Infatti, le esportazioni di prodotti soggetti al programma DBES dovevano iniziare in un'epoca in cui non esisteva alcun sistema comunitario obbligatorio che consentisse di garantire la rintracciabilità di tali prodotti. Il memorandum di accordo sembra autorizzare il governo francese a predisporre la rintracciabilità dei prodotti sbarcati direttamente in Francia, mentre la Commissione precisa, con la dichiarazione interpretativa allegata a tale memorandum, gli obblighi imposti agli Stati membri riservandosi però la possibilità di migliorare se necessario il funzionamento del sistema con un accordo negoziato tra gli Stati membri. Risulta anche dai documenti relativi alle prese di posizione delle autorità veterinarie nazionali che taluni Stati membri ritenevano che una normativa nazionale non fosse necessaria o che solo un'armonizzazione comunitaria consentisse di realizzare la rintracciabilità richiesta.
135 Tuttavia, occorre osservare che, con il memorandum di accordo concluso il 24 novembre 1999, la Repubblica francese è stata perfettamente informata della portata degli obblighi derivanti per essa dalle decisioni 98/256 modificata e 1999/514 per quanto riguarda la rintracciabilità delle carni e dei prodotti a base di carne provenienti dal Regno Unito e sbarcati direttamente sul territorio francese. Lo stesso vale per le carni e i prodotti a base di carne originari dal Regno Unito ma provenienti da un altro Stato membro, correttamente bollati o etichettati.
136 Poiché la Repubblica francese doveva disporre di un termine ragionevole per attuare le decisioni 98/256 modificata e 1999/514, come interpretate e precisate dal memorandum di accordo, si deve dichiarare che l'inadempimento consistente in una mancata attuazione di tali decisioni è dimostrato solo dalla scadenza del termine impartito per conformarsi al parere motivato, vale a dire dopo il 30 dicembre 1999.
Sulla violazione dell'art. 28 CE
137 Per quanto riguarda la domanda della Commissione diretta all'accertamento di una violazione dell'art. 28 CE, occorre rilevare che la Commissione non ha presentato a sostegno di tale domanda elementi distinti da quelli che costituiscono l'inadempimento derivante dalla mancata attuazione delle decisioni 98/256 modificata e 1999/514.
138 Inoltre, la Commissione non spiega che cosa giustificherebbe l'accertamento di una violazione distinta dell'art. 28 CE quando essa ritiene che la Repubblica francese non abbia il diritto di far valere l'art. 30 CE a sostegno del suo rifiuto di importare i prodotti soggetti al programma DBES in quanto la normativa comunitaria applicabile costituisce un'armonizzazione esaustiva e coerente della materia.
139 Tenuto conto della mancanza di elementi presentati a sostegno di tale parte del ricorso e dell'apparente contraddizione di quest'ultimo, occorre dichiarare che la domanda diretta a far dichiarare la violazione da parte della Repubblica francese dell'art. 28 CE non è fondata.
Sulla violazione dell'art. 10 CE
140 Per quanto riguarda la domanda della Commissione diretta all'accertamento di un inadempimento dell'obbligo di cooperazione leale ai sensi dell'art. 10 CE, occorre ricordare che, come è stato rilevato al punto 134 della presente sentenza, esistevano difficoltà di interpretazione e di attuazione della decisione 98/256 modificata. E' stato proprio il governo francese ad attirare l'attenzione della Commissione sui problemi sollevati dalla mancanza di chiarezza di tale decisione e della normativa comunitaria applicabile in generale per quanto riguarda la rintracciabilità dei prodotti soggetti al programma DBES.
141 Alla luce di tali elementi, occorre ritenere che l'inadempimento da parte della Repubblica francese dell'obbligo di cooperazione leale ai sensi dell'art. 10 CE non è stato dimostrato.
Conclusione
142 Risulta dall'insieme di tali considerazioni che l'inadempimento è dimostrato solo in quanto la Repubblica francese, rifiutandosi di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi alla decisione 98/256 modificata, in particolare all'art. 6 e all'allegato III, e alla decisione 1999/514, segnatamente all'art. 1, e in particolare negando la commercializzazione nel proprio territorio dei prodotti soggetti al programma DBES, correttamente bollati o etichettati, dopo il 30 dicembre 1999, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali due decisioni, in particolare delle loro disposizioni citate.
143 Si deve respingere il ricorso per il resto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
144 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell'art. 69, n. 3, dello stesso regolamento, la Corte può compensare le spese o decidere che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali.
145 Occorre tener conto del fatto che il ricorso non è stato accolto integralmente rispetto all'inadempimento definito dalla Commissione. Peraltro è risultato dagli atti che talune difficoltà incontrate dalla Repubblica francese nell'esecuzione delle decisioni 98/256 modificata e 1999/514 traevano origine da una mancanza di chiarezza degli obblighi imposti agli Stati membri.
146 Alla luce di tali elementi, si deve dichiarare che la Repubblica francese è condannata a due terzi delle spese. La Commissione è condannata a sopportarne l'altro terzo.
147 Conformemente all'art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, il Regno Unito sopporta le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica francese, rifiutandosi di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi
alla decisione del Consiglio 16 marzo 1998, 98/256/CE, che stabilisce misure d'emergenza in materia di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina, modifica la decisione 94/474/CE e abroga la decisione 96/239/CE, nella versione risultante dalla decisione della Commissione 25 novembre 1998, 98/692/CE, in particolare all'art. 6 e all'allegato III, e
alla decisione della Commissione 23 luglio 1999, 1999/514/CE, che fissa la data in cui possono iniziare le spedizioni di prodotti bovini dal Regno Unito nel quadro del Programma di esportazione su base cronologica in virtù dell'art. 6, paragrafo 5, della decisione 98/256, segnatamente all'art. 1,
e negando in particolare la commercializzazione nel proprio territorio dei prodotti soggetti al suddetto programma, correttamente bollati o etichettati, dopo il 30 dicembre 1999, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali due decisioni, in particolare delle loro disposizioni citate.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) La Repubblica francese è condannata a sopportare due terzi delle spese. La Commissione delle Comunità europee è condannata a sopportarne l'altro terzo.
4) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporta le proprie spese.