CELEX: 61994CJ0271
Decisión 94/445/CE del Consejo
EDICOM
Redes telemáticas
Base jurídica

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de septiembre de 1994, el Parlamento Europeo solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la Decisión 94/445/CE del Consejo, de 11 de julio de 1994, relativa a las redes telemáticas entre Administraciones para las estadísticas de los intercambios de bienes entre Estados miembros (Edicom) (DO L 183, p. 42; en lo sucesivo, "Decisión").
2 El artículo 1 de la Decisión dispone:
"Se pondrá en marcha un conjunto de acciones que faciliten la reconversión de los sistemas regionales, nacionales y comunitarios en sistemas interoperativos a nivel europeo, en una primera fase, para la recogida de las declaraciones de los datos de intercambio de bienes entre Estados miembros a partir de las empresas, así como su control, su tratamiento previo y la difusión de las estadísticas resultantes, en adelante denominado 'acción Edicom' (Electronic Data Interchange on Commerce).
Estos sistemas se articularán en torno a sistemas de información repartida en los niveles regional, nacional y comunitario, cuya interoperabilidad estará garantizada por el desarrollo y utilización de normas y procedimientos de comunicación armonizados.
Dichos sistemas se apoyarán, en particular, en la utilización de las técnicas de intercambio de datos electrónico (EDI) para la transmisión de las declaraciones estadísticas. Se podrán facilitar procedimientos automatizados a las Administraciones nacionales y comunitarias competentes, así como a los proveedores de la información estadística, con el acuerdo de las autoridades nacionales competentes.
Estos sistemas se desarrollarán de manera que se tengan en cuenta las necesidades relacionadas con la elaboración de las estadísticas sobre los intercambios internos."
3 Las acciones previstas en el artículo 1 se describen en el artículo 3 de la Decisión. Se trata, en particular, de medidas de concepción, desarrollo y fomento de programas informáticos y de formatos de intercambios de información, así como de medidas de concepción, documentación y fomento de los métodos, procedimientos y acuerdos que se utilicen en los intercambios de información. Incluyen también medidas de asistencia.
4 El artículo 4 de la Decisión enumera las orientaciones que se tendrán en cuenta para la puesta en práctica de las acciones. El apartado 1 del artículo 5 de la Decisión establece que la Comisión se encargará de la ejecución de Edicom. La financiación comunitaria está prevista en el artículo 8 de la Decisión.
5 Los considerandos de la Decisión se refieren, en particular:
° a la necesidad, como consecuencia de la realización del mercado interior, de definir un nivel satisfactorio de información sobre los intercambios de bienes entre Estados miembros por medios que no ocasionen controles en las fronteras internas y, en consecuencia, de acudir directamente a los expedidores y destinatarios para recoger los datos necesarios, recurriendo a métodos y a técnicas que garanticen su exhaustividad, fiabilidad y actualidad (considerandos primero y segundo);
° al Reglamento (CEE) nº 3330/91 del Consejo, de 7 de noviembre de 1991, relativo a las estadísticas de los intercambios de bienes entre Estados miembros (DO L 316, p. 1), que prevé la creación de las condiciones para una mayor utilización del tratamiento automático y la transmisión electrónica de la información con el fin de facilitar la tarea de los proveedores de la información (tercer considerando);
° al objetivo de aligerar la carga declarativa de las empresas a la vez que se perfecciona la circulación de la información estadística con el fin de crear el mercado europeo de la información (cuarto considerando);
° a la futura Decisión del Consejo por la que se establece una acción plurianual comunitaria que apoya la puesta en marcha de redes telemáticas transeuropeas para el intercambio de datos entre Administraciones (IDA), que conviene completar con acciones de carácter operativo, especialmente en el aspecto estadístico (quinto considerando);
° a la elaboración de estadísticas armonizadas, al fomento de la utilización de las normas y los conceptos armonizados a nivel europeo y a los trabajos de normalización efectuados a escala internacional en el ámbito del intercambio de datos electrónico (considerandos sexto, séptimo y octavo);
° al hecho de que el establecimiento de normas estadísticas comunes que permitan proporcionar informaciones armonizadas constituye una acción que sólo se puede tratar con eficacia a nivel comunitario, en colaboración con los Estados miembros donde se llevará a cabo su aplicación (noveno considerando).
6 De los autos se deduce que la propuesta inicial de la Comisión, presentada el 15 de marzo de 1993 (DO C 87, p. 10), se basaba en el artículo 100 A del Tratado CEE. Con arreglo a dicho artículo, el Consejo consultó al Parlamento sobre esta propuesta. El Parlamento la aprobó, el 27 de octubre de 1993, siempre y cuando se introdujera una modificación que no afectaba a su base jurídica (DO C 315, p. 133).
7 Mediante escrito de 10 de marzo de 1994, el Consejo consultó de nuevo al Parlamento para sustituir la base jurídica de la propuesta por el artículo 235 del Tratado CE. En dicho escrito indicaba que, como resultado de sus deliberaciones sobre la propuesta de Decisión, durante su período de sesiones de 16 de diciembre de 1993, había "adoptado una orientación con objeto de basar esta Decisión en el artículo 235 del Tratado" y "en particular, considerado que, por tratarse de un conjunto de acciones y al no preverse medidas reales de armonización en dicha Decisión, no existían poderes distintos de los contemplados en el artículo 235". El Consejo adjuntó a este escrito el texto del proyecto de Decisión que resultó de sus trabajos. Como consecuencia de esta nueva consulta, el Parlamento adoptó, el 5 de mayo de 1994, una resolución en la que impugnaba la validez de la base jurídica propuesta por el Consejo y consideraba que la propuesta de la Comisión debía basarse en el párrafo tercero del artículo 129 D del Tratado CE.
8 Dado que el Consejo adoptó la Decisión sobre la base del artículo 235 del Tratado, el Parlamento interpuso el presente recurso de anulación.
9 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 1995, se admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Parlamento.
10 En apoyo de su recurso, el Parlamento alega, con carácter principal, que la Decisión debía basarse en el párrafo tercero del artículo 129 D del Tratado y, con carácter subsidiario, en el artículo 100 A. Recuerda que estas disposiciones establecen, respectivamente, el procedimiento de cooperación y el procedimiento de codecisión, mientras que el artículo 235, base jurídica escogida para adoptar la Decisión, prevé simplemente su consulta.
11 La Comisión apoya las pretensiones del Parlamento que tienen por objeto que se anule la Decisión. No obstante, considera que el artículo 100 A debe prevalecer sobre el párrafo tercero del artículo 129 D como base jurídica correcta de la Decisión.
12 Por el contrario, el Consejo considera que ni el párrafo tercero del artículo 129 D ni el artículo 100 A podían constituir el fundamento de la Decisión y que, al no existir poderes específicos, el artículo 235 era la única base jurídica adecuada.
Sobre el fundamento del recurso
13 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, sólo está justificado recurrir al artículo 235 del Tratado como base jurídica de un acto cuando ninguna otra disposición del Tratado confiera a las Instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptarlo (véanse, en particular, las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, Rec. p. 1493, apartado 13, y de 13 de julio de 1995, España/Consejo, C-350/92, Rec. p. I-1985, apartado 26).
14 Además, hay que recordar que, en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (véanse, en particular, las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, C-300/89, Rec. p. I-2867, apartado 10, y de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo, C-426/93, Rec. p. I-3723, apartado 29).
15 En consecuencia, debe examinarse si la Decisión impugnada habría podido basarse en el párrafo tercero del artículo 129 D o en el artículo 100 A.
16 El Parlamento afirma que la Decisión forma parte de las atribuciones reguladas por el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C, a tenor del cual "a fin de alcanzar los objetivos mencionados en el artículo 129 B, la Comunidad [...] realizará las acciones que puedan resultar necesarias para garantizar la interoperabilidad de las redes, especialmente en el ámbito de la armonización de las normas técnicas". El párrafo tercero del artículo 129 D establece el procedimiento que debe seguirse para adoptar tales medidas.
17 El Consejo señala, en primer lugar, que la Decisión no tiene por objeto crear una red, sino realizar acciones puntuales de carácter operativo, de forma que afectará sólo indirectamente a las redes. Ahora bien, según el Consejo, la esencia del artículo 129 B es la creación de redes.
18 A continuación, considera que la Decisión se inscribe en la prórroga de los anteriores programas Caddia, INSIS y TEDIS, creados, respectivamente, por las Decisiones 85/214/CEE del Consejo, de 26 de marzo de 1985, relativa a la coordinación de las actuaciones de los Estados miembros y de la Comisión con relación a la ejecución de un programa a largo plazo sobre utilización de la telemática en los sistemas de información de la Comunidad sobre importaciones y exportaciones y sobre la gestión y control financiero de las organizaciones del mercado agrícola (DO L 96, p. 35; EE 13/18, p. 252); 82/869/CEE del Consejo, de 13 de diciembre de 1982, relativa a la coordinación de las actividades de los Estados miembros y de las Instituciones de la Comunidad para evaluar la necesidad de un sistema comunitario interinstitucional de información y preparar propuestas para implantar tal sistema (DO L 368, p. 40; EE 13/19, p. 3), y 87/499/CEE del Consejo, de 5 de octubre de 1987, por la que se establece un programa comunitario relativo a la transferencia electrónica de datos de uso comercial utilizando las redes de comunicación (TEDIS) (DO L 285, p. 35). Dado que estas Decisiones se adoptaron sobre la base del artículo 235 del Tratado, el Consejo afirma que este artículo constituye también la base jurídica adecuada de la Decisión impugnada.
19 Finalmente, el Consejo alega que de la redacción y la estructura del apartado 1 del artículo 129 C resulta que la acción comunitaria prevista por esta disposición se descompone en etapas sucesivas. En un primer momento, se trata de elaborar orientaciones e identificar proyectos de interés común (primer guión del apartado 1 del artículo 129 C). En un segundo momento, el legislador comunitario adopta, si es necesario, las medidas relativas a la interoperabilidad de las redes (segundo guión del mismo apartado). Por último, la Comunidad financia, en su caso, los proyectos de interés común (tercer guión del mismo apartado). Por consiguiente, las acciones destinadas a garantizar la interoperabilidad de las redes están supeditadas a la definición de las acciones contempladas en el marco de las orientaciones. En la medida en que, en el caso de autos, las orientaciones no habían sido previamente definidas, la Decisión no podía basarse en el artículo 129 D.
20 No puede acogerse el razonamiento del Consejo.
21 Como señaló el Abogado General en el punto 7 de sus conclusiones, numerosas medidas comunitarias tienen por objeto, en el marco del funcionamiento del mercado interior y de la gestión de las políticas comunes, garantizar un nivel satisfactorio de información sobre los intercambios de bienes entre los Estados miembros a través de medios que no den lugar a controles en las fronteras internas. Así, los datos se recogen directamente de los expedidores y los destinatarios. La utilización creciente del tratamiento automático y de la transmisión electrónica de la información, así como la exigencia de sistemas compatibles, son modalidades técnicas que contribuyen al buen funcionamiento de la recogida de datos, aligerando al mismo tiempo la carga de los proveedores de la información, en particular, de las empresas.
22 La Decisión se inscribe efectivamente en esta finalidad. En efecto, de sus considerandos primero, segundo y cuarto se deduce que tiene por objeto desarrollar la recogida de los datos necesarios relativos a los intercambios de bienes entre Estados miembros directamente de los expedidores y los destinatarios, utilizando métodos y técnicas que garanticen la exhaustividad, la fiabilidad y la actualidad de tales datos. Además, el tercer considerando hace referencia al Reglamento nº 3330/91, que prevé la creación de las condiciones para una utilización creciente del tratamiento automático y de la transmisión electrónica de la información con objeto de facilitar la tarea de los proveedores de la información. Por último, el quinto considerando precisa que es necesario "[completar] con acciones de carácter operativo, especialmente en el aspecto estadístico" la futura Decisión del Consejo por la que se establece una acción plurianual comunitaria que apoya la puesta en marcha de redes telemáticas transeuropeas para el intercambio de datos entre Administraciones (IDA).
23 El propio contenido de la Decisión confirma que está destinada a garantizar la interoperabilidad de las redes telemáticas nacionales y a promover así su convergencia en una red telemática transeuropea dirigida a la recogida y la transmisión de las informaciones entre las Administraciones. En efecto, el párrafo primero del artículo 1 prevé la puesta en marcha de un "conjunto de acciones que faciliten la reconversión de los sistemas regionales, nacionales y comunitarios en sistemas interoperativos a nivel europeo". Conforme al párrafo segundo de dicho artículo, estos "sistemas se articularán en torno a sistemas de información repartida en los niveles regional, nacional y comunitario, cuya interoperabilidad estará garantizada por el desarrollo y utilización de normas y procedimientos de comunicación armonizados". Las acciones Edicom, descritas en el artículo 3 de la Decisión, son fundamentalmente medidas de carácter técnico destinadas a crear las condiciones para que las redes nacionales puedan constituir una red telemática transeuropea.
24 Por lo que respecta al argumento relativo a la práctica anterior, basta recordar que una simple práctica del Consejo no puede introducir excepciones a las normas del Tratado y, por consiguiente, no puede crear un precedente que vincule a las Instituciones de la Comunidad en cuanto a la base jurídica correcta (véase, en particular, la sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 68/86, Rec. p. 855, apartado 24). Además, los programas Caddia, INSIS y TEDIS, invocados por el Consejo, se establecieron antes de que el Tratado de la Unión Europea creara el Título XII relativo a las redes transeuropeas y, por lo tanto, antes de que entrara en vigor el artículo 129 D.
25 Por lo que se refiere a la cuestión de la relación entre los distintos guiones del apartado 1 del artículo 129 C, debe indicarse que el artículo 129 B, que expone los objetivos perseguidos por las medidas comunitarias previstas en el artículo 129 C, dispone, en su apartado 1, que "la Comunidad contribuirá al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas" y, en su apartado 2, que "la acción de la Comunidad tendrá por objetivo favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes". A continuación, por una parte, el apartado 1 del artículo 129 C prevé, en su primer guión, la elaboración de un conjunto de orientaciones relativas a los objetivos, prioridades y grandes líneas de las acciones previstas, que identificarán proyectos de interés común, y contiene, en su tercer guión, una disposición relativa a la participación de la Comunidad en los esfuerzos financieros de los Estados miembros para proyectos de interés común financiados por los Estados miembros y determinados de acuerdo con las orientaciones mencionadas en el primer guión. Por otra parte, el apartado 1 prevé, en su segundo guión, la realización por parte de la Comunidad de cualquier acción que pueda resultar necesaria para garantizar la interoperabilidad de las redes, especialmente en el ámbito de la armonización de las normas técnicas.
26 Aunque no puede negarse que la creación y el desarrollo de redes transeuropeas en materia de telecomunicaciones requieren la interconexión y la interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes, y que la elaboración de las orientaciones previstas en el primer guión del apartado 1 del artículo 129 C incluye estos objetivos, del sistema y de la redacción de dicho apartado resulta, no obstante, que toda acción de la Comunidad que tenga por objeto garantizar la interoperabilidad de las redes nacionales no tiene que ir precedida necesariamente por la elaboración de orientaciones conforme a lo dispuesto en el primer guión del apartado 1 del artículo 129 C. Así sucede, en particular, en caso de que, como ocurre en el presente asunto, sólo se trate de adoptar acciones operativas destinadas a garantizar la interoperabilidad de las redes nacionales existentes para hacerlas técnicamente compatibles con objeto de quedar integradas en una red transeuropea. Por otra parte, como señaló el Abogado General en el punto 11 de sus conclusiones, varias medidas comunitarias, adoptadas antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, habían definido ya las orientaciones en las que se inscribe la Decisión.
27 De ello resulta que las acciones Edicom constituyen medidas incluidas en el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C y que la elaboración previa de orientaciones contempladas en el primer guión del mismo apartado no es necesaria en circunstancias como las del caso de autos.
28 Debe analizarse también la tesis de la Comisión, expuesta con carácter principal, según la cual el artículo 100 A del Tratado constituye la base jurídica correcta de la Decisión.
29 La Comisión alega que el objetivo principal de las acciones Edicom es garantizar el buen funcionamiento del mercado interior. En su opinión, dichas acciones utilizan la red telemática como simple apoyo al servicio de este objetivo. Por consiguiente, la Decisión pretende armonizar los sistemas de recogida de datos, así como las informaciones estadísticas que deben recogerse en relación con los intercambios de mercancías en el mercado interior. A este respecto, la Comisión hace referencia, en particular, a los considerandos y a los dos primeros párrafos del artículo 1 de la Decisión. La Comisión menciona también las estrechas relaciones entre la Decisión Edicom y el Reglamento nº 3330/91, antes citado, basado en el artículo 100 A. Por último, la Comisión señala que todas las acciones instauradas por Edicom podrían haber quedado integradas en el citado Reglamento o deducirse de éste como los demás Reglamentos de aplicación y que, en tal caso, habría sido obligatorio recurrir al artículo 100 A.
30 El Parlamento considera que la Decisión presenta también determinadas características relacionadas con el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. No obstante, considera que el artículo 129 D es una disposición más específica que el artículo 100 A para las materias incluidas en su ámbito de aplicación. En su opinión, la elección de la base jurídica debe hacerse prefiriendo la base más concreta.
31 No puede acogerse el razonamiento de la Comisión.
32 En efecto, como se ha indicado en los apartados 22 y 23 de la presente sentencia, la Decisión tiene por principal objeto garantizar la interoperabilidad de las redes nacionales mediante acciones operativas de carácter técnico. Si bien es cierto que la Decisión contribuye también a alcanzar los objetivos del mercado interior, éstos son solamente accesorios en relación con el objeto principal, de forma que el artículo 100 A no puede constituir la base jurídica adecuada para su adopción. A este respecto, es importante recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que el mero hecho de que el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior se vea afectado no basta para que sea de aplicación el artículo 100 A del Tratado (véase, en particular, la sentencia de 4 de octubre de 1991, Parlamento/Consejo, C-70/88, Rec. p. I-4529, apartado 17).
33 Además, debe indicarse que, con arreglo al propio tenor literal del artículo 129 B, al que remite el artículo 129 C, las redes transeuropeas están destinadas, entre otras cosas, a la realización de los objetivos contemplados en el artículo 7 A, a saber, el establecimiento del mercado interior. Por lo que se refiere, en particular, a la interoperabilidad de las redes en el establecimiento del mercado interior, el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C constituye una normativa más específica que el artículo 100 A. Por consiguiente, aun cuando esta normativa persiga también objetivos que están previstos en el artículo 100 A, no puede alegarse la existencia de este último para restringir el ámbito de aplicación del segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C.
34 En cuanto a la referencia que hace la Comisión al Reglamento nº 3330/91, debe recordarse también la jurisprudencia, citada en el apartado 24, conforme a la cual una simple práctica de una Institución no puede introducir excepciones a las normas del Tratado y, por consiguiente, no puede crear un precedente que vincule a las Instituciones.
35 De las consideraciones anteriores resulta que la Decisión tendría que haberse adoptado sobre la base del párrafo tercero del artículo 129 D, de manera que debe ser anulada.
Mantenimiento de los efectos de la Decisión
36 En su escrito de contestación, el Consejo solicitó al Tribunal de Justicia que, en caso de que se anulara la Decisión, se mantuvieran sus efectos, habida cuenta de las perturbaciones que produciría una anulación con efecto retroactivo y de la necesidad de garantizar la continuidad del servicio. La Comisión se sumó a esta petición. En su respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, indican que, desde la entrada en vigor de la Decisión, los dos programas de acción adoptados para los años 1994 y 1995 dieron lugar al lanzamiento o la realización de ciento veintiocho acciones que fueron objeto de las Decisiones de la Comisión 94/765/CE, de 18 de noviembre de 1994 (DO L 304, p. 41), 95/126/CE, de 6 de abril de 1995 (DO L 84, p. 10), y 95/234/CE, de 22 de junio de 1995 (DO L 156, p. 80). Así, ambas Instituciones afirman que una interrupción de la continuidad de las acciones Edicom, como consecuencia de la ruptura de las corrientes de recogida procedentes de las empresas, se traduciría en la imposibilidad de que los Estados miembros elaboraran sobre una base telemática las estadísticas relativas a los intercambios de bienes intracomunitarios. La Comisión precisa que, en consecuencia, sería necesario volver a la recogida de datos mediante formularios.
37 Durante la vista, el Parlamento indicó que no tenía objeciones contra esta petición por lo que se refería a los efectos anteriores a la fecha de anulación por el Tribunal de Justicia. Sin embargo, se opuso a que la Decisión se aplicara, una vez que el Tribunal de Justicia hubiera dictado sentencia, hasta la adopción de una nueva Decisión, ya que considera que el mantenimiento de los efectos futuros de la Decisión privaría de eficacia a la sentencia.
38 Respondiendo a esta objeción, la Comisión alegó que el mero mantenimiento de los efectos de la Decisión anteriores a la sentencia del Tribunal de Justicia produciría, no obstante, un serio perjuicio a las acciones ya iniciadas, que, por lo tanto, no podrían seguir existiendo.
39 De los datos facilitados por el Consejo y la Comisión resulta que, para evitar una discontinuidad en las acciones Edicom ya iniciadas y por importantes motivos de seguridad jurídica, es necesario que se mantengan los efectos de las Decisiones de la Comisión ya adoptadas sobre la base de la Decisión anulada. Por el contrario, por lo que respecta a los demás efectos de la Decisión anulada, ni el Consejo ni la Comisión han aportado precisiones en cuanto a las dificultades que produciría a este respecto la anulación de la Decisión. Al no existir tales precisiones, el Tribunal de Justicia no puede apreciar el contenido y alcance de estas dificultades ni acoger en este punto la petición de ambas Instituciones.
40 Habida cuenta de las circunstancias particulares del caso de autos y por motivos de seguridad jurídica, comparables a los que intervienen en caso de anulación de determinados Reglamentos, parece justificado que el Tribunal de Justicia ejerza la facultad que le reconoce expresamente el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado CE, en caso de anulación de un Reglamento, y que indique qué efectos de la Decisión anulada deben mantenerse. En consecuencia, procede mantener los efectos de las Decisiones de la Comisión ya adoptadas sobre la base de la Decisión anulada hasta que entre en vigor una Decisión adoptada sobre la base jurídica adecuada.
Decisión sobre las costas
Costas
41 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El Parlamento solicitó que se condenara en costas al Consejo. Por haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas. De conformidad con el párrafo primero del apartado 4 del mismo artículo, la Comisión, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular la Decisión 94/445/CE del Consejo, de 11 de julio de 1994, relativa a las redes telemáticas entre Administraciones para las estadísticas de los intercambios de bienes entre Estados miembros (Edicom).
2) Mantener los efectos de las Decisiones de la Comisión ya adoptadas sobre la base de la Decisión anulada hasta que entre en vigor una Decisión adoptada sobre la base jurídica adecuada.
3) Condenar en costas al Consejo.
4) La Comisión cargará con sus propias costas.