CELEX: 62007CJ0415
Werkgelegenheidssteun
Richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun
Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen
Verordening (EG) nr. 2204/2002
Begrip ‚scheppen van werkgelegenheid’
Berekening van toename van aantal arbeidsplaatsen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun (
PB 1995, C 334, blz. 4
), de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (
PB 1998, C 74, blz. 9
) alsmede verordening (EG) nr. 2204/2002 van de Commissie van 12 december 2002 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op werkgelegenheidssteun (
PB L 337, blz. 3
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een beroep dat Lodato Gennaro & C. SpA (hierna: „Lodato”) heeft ingesteld tegen de heffingsaanslag die het Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (nationale socialezekerheidsinstelling) na een door hem opgesteld proces-verbaal heeft vastgesteld.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsrecht
In punt 17 van de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun wordt bepaald:
„[…] Hierbij wordt uitgegaan van de nettotoename van het aantal arbeidsplaatsen, dit wil zeggen de nieuwe arbeidsplaatsen ten opzichte van het bestaande personeelsbestand (gemiddelde over een bepaalde periode) van de betreffende onderneming. Vervanging van werknemers zonder uitbreiding van het personeelsbestand en dus zonder schepping van nieuwe arbeidsplaatsen wordt dus niet als schepping van werkgelegenheid beschouwd.”
Volgens punt 21, derde streepje, van die richtsnoeren moet de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij de beoordeling van werkgelegenheidssteun met name letten op de voorwaarden van de arbeidsovereenkomst, zoals de verplichting om de nieuw geschapen arbeidsplaats gedurende een bepaalde minimumperiode in stand te houden.
In voetnoot 8, bij punt 3.2, van de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (
PB 1996, C 213, blz. 4
) wordt verklaard dat „[h]et aantal werknemers overeenkomt met het aantal jaararbeidseenheden (JAE), dat wil zeggen het aantal gedurende een jaar voltijds werkende werknemers, waarbij deeltijdarbeid of seizoenarbeid in fracties van JAE wordt uitgedrukt”.
In punt 4.12 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen wordt verklaard:
„Onder schepping van werkgelegenheid wordt verstaan de nettoverhoging van het aantal arbeidsplaatsen […] bij de vestiging in vergelijking tot het gemiddelde van een referentieperiode. Zo dient van het ogenschijnlijke aantal gecreëerde arbeidsplaatsen tijdens de betrokken periode het aantal tijdens diezelfde periode eventueel weggevallen arbeidsplaatsen te worden afgetrokken […]”
In voetnoot 33 van laatstgenoemde richtsnoeren wordt gepreciseerd dat het „[h]et aantal arbeidsplaatsen overeenkomt met het aantal arbeidseenheden per jaar, dat wil zeggen het aantal werknemers dat gedurende een jaar voltijds in dienst is, waarbij deeltijdarbeid of seizoenarbeid gedeelten van deze arbeidseenheden per jaar vormen”.
In punt 4.14 van deze richtsnoeren wordt verklaard dat „[w]erkgelegenheidssteun, door de wijze van uitkering ervan of door de voorwaarden welke aan de toekenning ervan zijn verbonden, moet worden onderworpen aan de verplichting dat de geschapen werkgelegenheid gedurende een periode van minimaal vijf jaar behouden blijft”.
In artikel 4, lid 6, sub b en c, van verordening (EG) nr. 70/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (
PB L 10, blz. 33
) wordt bepaald dat „het investeringsproject moet leiden tot een nettotoename van het aantal werknemers in de betrokken vestiging in vergelijking met het gemiddelde over de voorgaande twaalf maanden” en „dat de geschapen arbeidsplaatsen ten minste gedurende een periode van vijf jaar behouden moeten blijven”.
Artikel 4, lid 4, sub a en b, van verordening nr. 2204/2002 bepaalt dat „de geschapen arbeidsplaatsen moeten leiden tot een nettotoename van het aantal werknemers, zowel in de betrokken vestiging als in de gehele onderneming, in vergelijking met het gemiddelde van de voorbije twaalf maanden” en dat „de geschapen arbeidsplaatsen ten minste gedurende een periode van drie jaar, respectievelijk twee jaar voor kleine en middelgrote ondernemingen, behouden moeten blijven”. Volgens artikel 2, sub e, van deze verordening wordt onder „aantal werknemers” verstaan het „aantal jaararbeidseenheden (JAE), zijnde het aantal gedurende een jaar voltijds werkende werknemers, waarbij deeltijdarbeid en seizoenarbeid in fracties van JAE worden uitgedrukt”.
Dezelfde omschrijving van het „aantal werknemers” komt voor in voetnoot 52 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (
PB 2006, C 54, blz. 13
). In punt 58 van die richtsnoeren wordt bepaald dat „schepping van banen” betekent een „nettoverhoging van het aantal werknemers […] dat rechtstreeks in dienst is bij een bepaalde vestiging ten opzichte van het gemiddelde over de twaalf voorgaande maanden” en dat „[d]aarom alle arbeidsplaatsen die in die twaalfmaandsperiode zijn verloren gegaan, van het tijdens diezelfde periode schijnbare aantal gecreëerde arbeidsplaatsen moeten worden afgetrokken”.
De beschikkingen van de Commissie betreffende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregelingen
Bij beschikking van 10 augustus 1999 heeft de Commissie beslist, geen bezwaar te maken tegen de in artikel 3, leden 5 en 6, van wet nr. 448 van 23 december 1998 (gewoon supplement bij GURI nr. 302 van 29 december 1998) besloten liggende en door de Italiaanse Republiek op 16 december 1998 bij die instelling aangemelde regeling betreffende steun voor het scheppen van werkgelegenheid.
Artikel 3, lid 5, van die wet bepaalde dat voor nieuwe indienstnemingen in de jaren 1999 tot en met 2001 waardoor het aantal op 31 december 1998 daadwerkelijk tewerkgestelde personeelsleden zou worden overschreden, de particuliere werkgevers en overheidsbedrijven die werkzaam zijn in de regio’s Campanië, Basilicata, Sicilië, Apulië, Calabrië en Sardinië, gedurende een periode van drie jaar vanaf de indienstneming van de betrokken werknemer volledig zouden worden vrijgesteld van alle bijdragen die zij aan het INPS verschuldigd zijn over de lonen waarover een bijdrage door het Fondo pensioni lavoratori dipendenti (pensioenfonds voor werknemers) wordt geheven. In de regio’s Abruzzen en Molise gold deze bepaling alleen voor nieuwe indienstnemingen in 1999.
Artikel 3, lid 6, van deze wet bepaalde de voorwaarden voor het ontvangen van de steun. Ten vervolge op een gedachtewisseling tussen de Italiaanse autoriteiten en de Commissie, is de voorwaarde inzake toename van het aantal werknemers als volgt geformuleerd:
„In de onderneming, ook al is zij pas opgericht, moet het aantal voltijds tewerkgestelde werknemers toenemen. De schepping van werkgelegenheid wordt berekend ten opzichte van het gemiddelde aantal werknemers in de twaalf maanden voorafgaand aan de nieuwe indienstneming. Het gemiddelde aantal werknemers wordt uitgedrukt in JAE […] aan de hand van het begrip bedoeld in voetnoot 8, bij punt 3.2, van de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen.”
Bij beschikking van 6 december 2002 heeft de Commissie een nieuwe steunregeling, die besloten lag in artikel 44 van wet nr. 448 van 28 december 2001 (gewoon supplement bij GURI nr. 301 van 29 december 2001) en door Italiaanse Republiek op 28 november 2001 bij deze instelling was aangemeld, verenigbaar met het EG-Verdrag verklaard. Bij deze nieuwe regeling houdende verlenging van de vorige regeling zijn de in de vorige regeling gestelde voorwaarden gehandhaafd. Met name de voorwaarde inzake toename van het aantal werknemers is ten vervolge op opmerkingen van de Commissie geformuleerd in de hierboven weergegeven termen, maar dit keer onder verwijzing naar punt 4.12 en voetnoot 33 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
In haar twee beschikkingen heeft de Commissie een onderscheid gemaakt tussen steun voor het scheppen van werkgelegenheid die geen verband houdt met een investering en steun die afhankelijk is van een investering. Zij heeft de eerste steun getoetst aan de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun en de tweede aan de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen alsmede, in haar beschikking van 6 december 2002, ook aan verordening nr. 70/2001. Zij was van oordeel dat de voorgestelde steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn op grond van de uitzonderingen waarin artikel 87, lid 3, sub a en c, EG voorziet.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Lodato, een onderneming uit de sector verduurzaamde levensmiddelen, houdt zich vooral bezig met de verwerking en het inblikken van tomaten in de regio Campanië. Haar bedrijfsactiviteit vertoont elk jaar een seizoengebonden piek van juli tot en met oktober, waardoor zij in die periode een beroep moet doen op seizoenarbeiders. Zij heeft op grond van de twee in het hoofdgeding aan de orde zijnde regelingen steun ontvangen, op grond van de eerste regeling voor de indienstneming van zeven personen en op grond van de tweede regeling voor de indienstneming van twee andere personen.
Omdat zij van oordeel waren dat deze indienstnemingen niet tot een toename van de werkgelegenheid bij Lodato hadden geleid, hebben de inspecteurs van het INPS op 21 november 2005 het proces-verbaal opgesteld dat aan de oorsprong ligt van de heffingsaanslag waartegen het beroep voor de verwijzende rechter is gericht.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Lodato ter ondersteuning van dit beroep met name aanvoert dat het INPS, om na te gaan of de voorwaarde inzake toename van het aantal werknemers was vervuld, het gemiddelde aantal JAE in het jaar voorafgaand aan de nieuwe indienstneming ten onrechte heeft vergeleken met het aantal werknemers van de onderneming op de datum van die indienstneming, en daardoor heterogene elementen heeft vergeleken, in plaats van het gemiddelde aantal JAE in het jaar voorafgaand aan de indienstneming te vergelijken met het gemiddelde aantal JAE in het jaar volgend op die indienstneming.
De verwijzende rechter vraagt zich in zijn verwijzingsbeslissing af, hoe de gemeenschapsregeling moet worden uitgelegd met betrekking tot het tweede lid van de vergelijking van het aantal personeelsleden om na te gaan of de voorwaarde inzake toename van het aantal personeelsleden is vervuld. Hij is van mening dat de door het INPS gehanteerde berekeningswijze onredelijk en discriminerend is voor ondernemingen die seizoengebonden activiteiten verrichten, en dat de „vergelijking van het [aantal] JAE in het jaar vóór de indienstneming met het [aantal] JAE in het jaar na de indienstneming meer in overeenstemming is met het doel van de steun, namelijk bevordering van het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen voor een bepaalde periode”.
Omdat het echter van oordeel is dat er twijfel bestaat omtrent de juiste uitlegging van de gemeenschapsregeling op dit punt, heeft het Tribunale ordinario di Nocera Inferiore de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Moet het gemeenschapsrecht neergelegd in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun, de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en verordening […] nr. 2204/2002 […], aldus worden uitgelegd dat, om na te gaan of het aantal arbeidsplaatsen is toegenomen, het gemiddelde aantal JAE in het jaar vóór de indienstneming moet worden vergeleken met het gemiddelde aantal JAE in het jaar na de indienstneming, dan wel aldus dat het gemiddelde aantal JAE in het jaar vóór de indienstneming moet, of ook alleen kan, worden vergeleken met het precieze aantal werknemers in het bedrijf op de dag van de indienstneming[?]”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
In limine zij er allereerst op gewezen dat in de beschikkingen van de Commissie houdende goedkeuring van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregelingen wordt verwezen naar de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun en naar de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, maar niet naar verordening nr. 2204/2002, die na die beschikkingen is vastgesteld. Bijgevolg dient deze verordening in de onderhavige zaak niet te worden uitgelegd.
In de tweede plaats dient eraan te worden herinnerd dat de procedure voor de verwijzende rechter betrekking heeft op steun voor het scheppen van arbeidsplaatsen die geen verband houden met een investering, welke steun de Commissie heeft getoetst aan de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun. Ook al is de prejudiciële vraag in feite slechts gericht op de uitlegging van laatstgenoemde richtsnoeren, toch dienen deze in nauwe samenhang met de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen te worden uitgelegd, daar het begrip schepping van werkgelegenheid in beide richtsnoeren voorkomt en deze dit begrip in wezen, respectievelijk in punt 17 en in punt 4.12, omschrijven als de nettotoename van het aantal arbeidsplaatsen ten opzichte van een gemiddelde over een bepaalde periode.
In de derde plaats dient erop te worden gewezen dat in de beschikkingen van de Commissie van 10 augustus 1999 en 6 december 2002 de twee in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregelingen, zoals die bij de Commissie zijn aangemeld en zijn aangevuld door de informatie die de nationale autoriteiten later hebben verstrekt, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn verklaard, en dat met betrekking tot de formule voor de berekening van de toename van het aantal arbeidsplaatsen in de beschikking van 10 augustus 1999 uitdrukkelijk wordt verwezen naar voetnoot 8, bij punt 3.2, van de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen, terwijl in de beschikking van 6 december 2002 eveneens uitdrukkelijk wordt verwezen naar de in wezen identieke formule in voetnoot 33, bij punt 4.12, van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
De prejudiciële vraag heeft betrekking op het tweede lid van de vergelijking van het personeelsbestand van de onderneming dat moet worden gehanteerd om uit te maken of in deze onderneming daadwerkelijk een nettotoename van het aantal arbeidsplaatsen ten opzichte van een gemiddelde over een bepaalde periode heeft plaatsgevonden, en in dit verband moet worden vastgesteld dat punt 17 van de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun noch overigens artikel 4, lid 6, sub b, van verordening nr. 70/2001, waarop de beschikking van de Commissie van 6 december 2002 betreffende de tweede in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregeling eveneens is gebaseerd, nauwkeurige aanwijzingen dienaangaande bevat.
De richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bevatten daarentegen een nauwkeurigere omschrijving van het tweede lid van de vergelijking. In punt 4.12 van deze richtsnoeren wordt immers verklaard dat onder schepping van werkgelegenheid wordt verstaan de nettoverhoging van het aantal arbeidsplaatsen bij de betrokken vestiging in vergelijking tot het gemiddelde van een referentieperiode, en dat derhalve van het ogenschijnlijke aantal gecreëerde arbeidsplaatsen tijdens de betrokken periode het aantal tijdens diezelfde periode eventueel weggevallen arbeidsplaatsen moet worden afgetrokken. Verder wordt in voetnoot 33 van die richtsnoeren gepreciseerd dat het aantal arbeidsplaatsen overeenkomt met het aantal JAE, dat wil zeggen het aantal werknemers dat gedurende een jaar voltijds in dienst is, waarbij deeltijdarbeid of seizoenarbeid gedeelten van deze JAE vormen.
Hieruit volgt dat volgens laatstgenoemde richtsnoeren onder schepping van werkgelegenheid wordt verstaan de nettoverhoging van het aantal werknemers dat gedurende een jaar voltijds in dienst is bij de betrokken vestiging (waarbij deeltijdarbeid of seizoenarbeid gedeelten van deze JAE vormen) in vergelijking tot het gemiddelde van een referentieperiode. Volgens deze richtsnoeren is het tweede lid van de vergelijking in de tijd van het personeelsbestand dus niet het personeelsbestand van de onderneming op de dag van de indienstneming, maar het in JAE uitgedrukte aantal werknemers, dus het aantal werknemers over een periode van een jaar.
Vaststaat overigens dat voor deze omschrijving van het tweede lid van de vergelijking van het personeelsbestand later is geopteerd in artikel 4, lid 4, sub a, juncto artikel 2, sub e, van verordening nr. 2204/2002 en in punt 58 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013.
Uit het onderzoek van al deze bepalingen blijkt dat de Commissie de wijze van berekening van de nettotoename van het aantal arbeidsplaatsen of werknemers geleidelijk heeft gepreciseerd. Uit die preciseringen volgt dat het tweede lid van de vergelijking in de tijd van het personeelsbestand van een onderneming, net zoals het eerste lid, bestaat uit een aantal JAE en dat beide leden van deze vergelijking dus betrekking hebben op een periode van een jaar.
Deze wijze van berekening van de toename van het aantal arbeidsplaatsen of werknemers vertrekt dus van een vergelijking van homogene gegevens en maakt het mogelijk de inspanning te meten die de steun ontvangende onderneming in de tijd heeft geleverd om werkgelegenheid te scheppen, terwijl de vergelijking van het gemiddelde aantal JAE in het jaar vóór de indienstneming met het personeelsbestand van de onderneming op de dag zelf van de indienstneming dienaangaande een veel wisselvalliger resultaat zou opleveren, omdat het meer afhankelijk is van tijdelijke schommelingen en dus minder representatief is voor de reële werkgelegenheidssituatie in de onderneming.
Deze wijze van berekening beantwoordt ook aan het streven om de stabiliteit of de duurzaamheid van de werkgelegenheid te bevorderen. Dit streven is met name geformuleerd in punt 21, derde streepje, van de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun en komt bovendien tot uiting in de in de onderzochte richtsnoeren genoemde verplichting om de geschapen arbeidsplaatsen gedurende een bepaalde minimumperiode in stand te houden. Zij is nochtans niet discriminerend voor ondernemingen wier activiteit seizoengebonden pieken kent, aangezien seizoenarbeid als fracties van JAE is begrepen in het tweede lid van de vergelijking die wordt gemaakt om na te gaan of de voorwaarde inzake nettotoename van de werkgelegenheid is vervuld. Zoals de advocaat-generaal, zakelijk weergegeven, in de punten 57 tot en met 71 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zou het niet gerechtvaardigd zijn deze ondernemingen anders te behandelen dan de andere, aangezien voor hen dezelfde verplichting geldt om de geschapen arbeidsplaatsen gedurende een bepaalde minimumperiode in stand te houden teneinde in aanmerking te komen voor de steun.
Gelet op een en ander dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat, om na te gaan of het aantal arbeidsplaatsen is toegenomen, de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun aldus moeten worden uitgelegd dat het gemiddelde aantal JAE in het jaar vóór de indienstneming moet worden vergeleken met het gemiddelde aantal JAE in het jaar na de indienstneming.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Om na te gaan of het aantal arbeidsplaatsen is toegenomen, moeten de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun aldus worden uitgelegd dat het gemiddelde aantal jaararbeidseenheden in het jaar vóór de indienstneming moet worden vergeleken met het gemiddelde aantal jaararbeidseenheden in het jaar na de indienstneming.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.