CELEX: 62002CJ0456
Libre circulation des personnes
Citoyenneté de l'Union européenne
Droit de séjour
Directive 90/364/CEE
Limitations et conditions
Personne travaillant dans une maison d'accueil en échange d'avantages en nature
Droit aux prestations de l'assistance sociale

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 18 CE, 39 CE, 43 CE et 49 CE, de l’article 7,
paragraphe 1, du règlement (CEE) nº 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs
à l’intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2), tel que modifié par le règlement (CEE) nº 2434/92 du Conseil, du 27 juillet
1992 (JO L 245, p. 1, ci‑après le «règlement nº 1612/68»), ainsi que de la directive 90/364/CEE du Conseil, du 28 juin 1990,
relative au droit de séjour (JO L 180, p. 26).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Trojani au centre public d’aide sociale de Bruxelles (ci-après
le «CPAS») au sujet du refus de ce dernier de lui octroyer le minimum de moyens d’existence (ci-après le «minimex»).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Selon l’article 18 CE:
«1.

Tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve
des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application.
[...]»
L’article 39, paragraphe 1, CE est libellé comme suit:
«La libre circulation des travailleurs est assurée à l’intérieur de la Communauté.»
Aux termes de l’article 39, paragraphe 3, CE, la libre circulation des travailleurs «comporte le droit, sous réserve des limitations
justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique:
[...]
c)
de séjourner dans un des États membres afin d’y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires
et administratives régissant l’emploi des travailleurs nationaux,
[...]»
La directive 90/364 prévoit à son article 1
er
, paragraphe 1:
«Les États membres accordent le droit de séjour aux ressortissants des États membres qui ne bénéficient pas de ce droit en
vertu d’autres dispositions du droit communautaire, ainsi qu’aux membres de leur famille tels qu’ils sont définis au paragraphe
2, à condition qu’ils disposent, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, d’une assurance-maladie couvrant l’ensemble
des risques dans l’État membre d’accueil et de ressources suffisantes pour éviter qu’ils ne deviennent, pendant leur séjour,
une charge pour l’assistance sociale de l’État membre d’accueil.»
La réglementation nationale
L’article 1
er
de la loi du 7 août 1974, instituant le droit à un minimum de moyens d’existence (
Moniteur belge
du 18 septembre 1974, p. 11363), dispose:
«1.

Tout Belge ayant atteint l’âge de la majorité civile, qui a sa résidence effective en Belgique et ne dispose pas de ressources
suffisantes et n’est pas en mesure de se les procurer soit par des efforts personnels, soit par d’autres moyens, a droit à
un minimum de moyens d’existence.
[...]»
Aux termes de l’article 1
er
de l’arrêté royal du 27 mars 1987 (
Moniteur belge
du 7 avril 1987, p. 5086), étendant le champ d’application de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens
d’existence à des personnes ne possédant pas la nationalité belge:
«Le champ d’application de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d’existence est étendu aux personnes
suivantes:
1º

celles qui bénéficient de l’application du règlement (CEE) nº 1612/68 du 15 octobre 1968 du Conseil des Communautés européennes
relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté;
[...]»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
M. Trojani est un ressortissant français qui, après un court séjour en Belgique en 1972, pendant lequel il aurait exercé une
activité d’indépendant dans le secteur des ventes, y est retourné en 2000. Il a résidé sans inscription d’abord dans un camping
à Blankenberge et à partir de décembre 2001 à Bruxelles. Après un séjour à l’auberge de jeunesse Jacques Brel, il a été accueilli,
à partir du 8 janvier 2002, dans un foyer de l’Armée du Salut où, en échange de son hébergement et d’un peu d’argent de poche,
il effectue diverses prestations d’environ 30 heures par semaine dans le cadre d’un projet individuel d’insertion socioprofessionnelle.
Sans ressources, il s’est adressé au CPAS afin d’obtenir le minimex au motif qu’il doit payer 400 euros par mois à la maison
d’accueil et avoir aussi la possibilité de sortir de celle-ci et de vivre de manière autonome.
La décision de rejet du CPAS, motivée par le fait que, d’une part, M. Trojani n’avait pas la nationalité belge et que, d’autre
part, il ne pouvait pas bénéficier de l’application du règlement nº 1612/68, a fait l’objet d’un recours devant le Tribunal
du travail de Bruxelles.
La juridiction de renvoi a reconnu à M. Trojani le droit à percevoir une aide financière provisionnelle de 300 euros payée
par le CPAS. Elle a également décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
Un citoyen de l’Union se trouvant dans la situation de fait décrite dans le présent jugement
–
se trouvant en séjour régulier provisoire,
–
ne disposant pas de ressources suffisantes,
–
accomplissant des prestations au profit de la maison d’accueil à concurrence de plus ou moins 30 heures par semaine dans le
cadre d’un projet individuel d’insertion,
–
bénéficiant en contrepartie d’avantages en nature couvrant ses besoins vitaux dans la maison d’accueil elle-même,
peut-il revendiquer un droit de séjour
–
en qualité de travailleur au sens de l’article 39 CE ou de l’article 7, paragraphe 1, du règlement nº 1612/68, ou
–
en qualité de travailleur exerçant une activité non salariée au sens de l’article 43 CE, ou
–
en qualité de prestataire, vu ses occupations à la maison d’accueil ou de destinataire, bénéficiaire de prestations de services,
vu ses avantages en nature accordés par cette maison, au sens de l’article 49 CE, ou
–
simplement du fait qu’il est inséré dans le cadre d’un projet visant à son insertion socioprofessionnelle?
2)
Dans la négative, peut-il se prévaloir directement de l’article 18 CE garantissant le droit de circuler librement et de séjourner
sur le territoire d’un autre État membre de l’Union, en sa seule qualité de citoyen européen?
Que deviennent alors les conditions imposées par la directive 90/364 […] et/ou ‘les limitations et conditions’ prévues par
le traité CE et notamment la condition du minimum de ressources qui, si elle est appliquée à l’entrée du pays d’accueil, le
priverait du contenu même du droit de séjourner?
Si, au contraire, le droit de séjour est acquis automatiquement sur base de la citoyenneté de l’Union, l’État d’accueil pourrait-il
ultérieurement refuser une demande de minimex ou d’aide sociale (prestations non contributives) en coupant son droit de séjour
au motif qu’il n’a pas de ressources suffisantes alors que ces prestations sont accordées aux ressortissants du pays d’accueil
sous réserve de conditions qui sont également exigées des Belges (preuve de sa disposition au travail – preuve de son état
de besoin)?
Le pays d’accueil doit-il obéir à d’autres règles pour ne pas vider le droit de séjour de son essence même, par exemple apprécier
la situation au regard du fait que la demande de minimex ou d’aide sociale serait temporaire, par exemple tenir compte du
principe de la proportionnalité (la charge pour cet État serait-elle déraisonnable)?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si une personne se trouvant dans une situation telle
que celle du requérant au principal peut revendiquer un droit de séjour en qualité de travailleur salarié, de travailleur
non salarié ou de prestataire ou destinataire de services, au sens respectivement des articles 39 CE, 43 CE et 49 CE.
Dans le cadre de la libre circulation des travailleurs, il convient de rappeler, à titre liminaire, que l’article 39, paragraphe
3, sous c), CE, accorde aux ressortissants des États membres le droit de séjour sur le territoire d’un État membre afin d’y
exercer un emploi.
Ainsi que la Cour l’a jugé, la notion de «travailleur», au sens de l’article 39 CE, revêt une portée communautaire et ne doit
pas être interprétée de manière restrictive. Doit être considérée comme «travailleur» toute personne qui exerce des activités
réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires.
La caractéristique de la relation de travail est, selon cette jurisprudence, la circonstance qu’une personne accomplit pendant
un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle
touche une rémunération (voir, notamment, arrêts du 3 juillet 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Rec. p. 2121, points 16 et 17, et
du 23 mars 2004, Collins, C‑138/02, non encore publié au Recueil, point 26).
En outre, la nature juridique sui generis de la relation d’emploi au regard du droit national, pas plus d’ailleurs que la
productivité plus ou moins élevée de l’intéressé ou l’origine des ressources pour la rémunération ou encore le niveau limité
de cette dernière ne peuvent avoir de conséquences quelconques sur la qualité de travailleur au sens du droit communautaire
(voir arrêts du 23 mars 1982, Levin, 53/81, Rec. p. 1035, point 16; du 31 mai 1989, Bettray, 344/87, Rec. p. 1621, points
15 et 16, ainsi que du 19 novembre 2002, Kurz, C-188/00, Rec. p. I‑10691, point 32).
S’agissant plus particulièrement de la vérification de la condition relative à l’exercice d’activités salariées réelles et
effectives, la juridiction de renvoi doit se fonder sur des critères objectifs et apprécier globalement toutes les circonstances
de l’affaire ayant trait à la nature tant des activités concernées que de la relation de travail en cause (voir arrêt du 6
novembre 2003, Ninni-Orasche, C-413/01, non encore publié au Recueil, point 27).
À cet égard, la Cour a jugé que ne peuvent pas être considérées comme des activités économiques réelles et effectives celles
qui ne constituent qu’un moyen de rééducation ou de réinsertion des personnes qui les exercent (arrêt Bettray, précité, point
17).
Néanmoins, cette solution ne s’explique que par les particularités du cas d’espèce, caractérisé par la situation d’une personne
qui, en raison de sa toxicomanie, avait été engagée sur la base d’une réglementation nationale destinée à fournir du travail
à ceux qui, pour une durée indéterminée, ne sont pas en mesure, en raison de circonstances tenant à leur état, de travailler
dans des conditions normales (voir, en ce sens, arrêt du 26 novembre 1998, Birden, C-1/97, Rec. p. I-7747, points 30 et 31).
En l’occurrence, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, M. Trojani accomplit en faveur de l’Armée du Salut et sous
la direction de celle-ci diverses prestations d’environ 30 heures par semaine, dans le cadre d’un projet individuel d’insertion,
en contrepartie desquelles il bénéficie d’avantages en nature et perçoit quelque argent de poche.
En vertu des dispositions applicables du décret de la Commission communautaire française, du 27 mai 1999, relatif à l’octroi
de l’agrément et de subventions aux maisons d’accueil (
Moniteur belge
du 18 juin 1999, p. 23101), l’Armée du Salut a pour mission l’accueil, l’hébergement et l’aide psychosociale adaptée aux
bénéficiaires pour promouvoir leur autonomie, leur bien-être physique et leur réinsertion dans la société. À cette fin, elle
doit conclure avec chaque bénéficiaire un projet d’insertion personnalisé décrivant les objectifs qu’il doit atteindre et
les moyens à mettre en œuvre pour cette réalisation.
Ayant établi que les avantages en nature et en espèces accordés par l’Armée du Salut à M. Trojani constituent la contrepartie
des prestations accomplies par ce dernier en faveur et sous la direction de cette maison d’accueil, la juridiction de renvoi
a de ce fait constaté l’existence des éléments constitutifs de toute relation de travail salarié, à savoir le rapport de subordination
et le paiement d’une rémunération.
La qualité de travailleur du requérant au principal ne saurait pour autant être acquise que dans le cas où la juridiction
de renvoi, dans l’appréciation des faits dont elle est seule compétente, constaterait le caractère réel et effectif de l’activité
salariée en cause.
La juridiction de renvoi doit notamment vérifier si les prestations effectivement accomplies par M. Trojani sont susceptibles
d’être considérées comme relevant normalement du marché de l’emploi. À cette fin, peuvent être pris en compte le statut et
les pratiques de l’établissement d’accueil, le contenu du projet de réinsertion sociale ainsi que la nature et les modalités
d’exécution des prestations.
En ce qui concerne l’applicabilité des articles 43 CE et 49 CE, il convient de constater que, dans l’affaire au principal,
aucune de ces dispositions du traité CE ne peut être invoquée en tant que base juridique d’un droit de séjour.
En effet, ainsi qu’il ressort du point 20 du présent arrêt, M. Trojani accomplit, de façon continue, en faveur de l’Armée
du Salut et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles il perçoit une rémunération.
Or, d’une part, le droit d’établissement, prévu aux articles 43 CE à 48 CE, comporte uniquement l’accès à toutes sortes d’activités
non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises, la création d’agences, de succursales
ou de filiales (voir, notamment, arrêts du 11 mai 1999, Pfeiffer, C-255/97, Rec. p. I-2835, point 18, et du 17 octobre 2002,
Payroll e.a., C-79/01, Rec. p. I-8923, point 24). Les activités salariées en sont donc exclues.
D’autre part, selon la jurisprudence constante de la Cour, une activité exercée à titre permanent ou, en tout cas, sans limitation
prévisible de durée ne relève pas des dispositions communautaires relatives aux prestations de services (voir arrêts du 5
octobre 1988, Steymann, 196/87, Rec. p. 6159, point 16, et du 11 décembre 2003, Schnitzer, C-215/01, non encore publié au
Recueil, points 27 à 29).
Dans ces conditions, il y a lieu de répondre à la première question qu’une personne se trouvant dans une situation telle que
celle du requérant au principal, d’une part, ne relève pas des articles 43 CE et 49 CE et, d’autre part, ne peut revendiquer
un droit de séjour en qualité de travailleur, au sens de l’article 39 CE, que si l’activité salariée qu’elle exerce présente
un caractère réel et effectif. Il appartient à la juridiction de renvoi de procéder aux vérifications de fait nécessaires
afin d’apprécier si tel est le cas dans l’affaire dont elle est saisie.
Sur la seconde question
Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande en substance si, en cas de réponse négative à la première question,
une personne se trouvant dans la situation du requérant au principal peut, en sa seule qualité de citoyen de l’Union européenne,
bénéficier dans l’État membre d’accueil d’un droit de séjour par application directe de l’article 18 CE.
Il convient de rappeler que le droit de séjourner sur le territoire des États membres est reconnu directement à tout citoyen
de l’Union par l’article 18, paragraphe 1, CE (voir arrêt du 17 septembre 2002, Baumbast et R, C-413/99, Rec. p. I-7091, point
84). M. Trojani a donc le droit de se prévaloir de cette disposition du traité en sa seule qualité de citoyen de l’Union.
Ce droit n’est toutefois pas inconditionnel. Il n’est reconnu que sous réserve des limitations et conditions prévues par le
traité et par les dispositions prises pour son application.
Parmi ces limitations et conditions, il ressort de l’article 1
er
de la directive 90/364 que les États membres peuvent exiger des ressortissants d’un État membre qui veulent bénéficier du
droit de séjour sur leur territoire qu’ils disposent, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, d’une assurance
maladie couvrant l’ensemble des risques dans l’État membre d’accueil et de ressources suffisantes pour éviter qu’ils ne deviennent,
pendant leur séjour, une charge pour l’assistance sociale de cet État.
Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, l’application desdites limitations et conditions doit être faite dans le respect des limites
imposées par le droit communautaire et conformément aux principes généraux de ce droit, notamment, le principe de proportionnalité
(arrêt Baumbast et R, précité, point 91).
Il découle de la décision de renvoi que l’insuffisance de ressources a été justement la raison pour laquelle M. Trojani a
demandé à bénéficier d’une prestation telle que le minimex.
Dans ces conditions, un citoyen de l’Union se trouvant dans une situation telle que celle du requérant au principal ne tire
pas de l’article 18 CE le droit de séjourner sur le territoire d’un État membre dont il n’est pas ressortissant, faute de
disposer de ressources suffisantes au sens de la directive 90/364. En effet, contrairement aux circonstances de l’affaire
ayant donné lieu à l’arrêt Baumbast et R, précité (point 92), aucun indice ne suggère que, dans une situation telle que celle
en cause au principal, un défaut de reconnaissance de ce droit irait au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif
poursuivi par cette directive.
Toutefois, il convient de relever que, d’après des éléments portés devant la Cour, M. Trojani séjourne légalement en Belgique,
ce qui est attesté par la carte de séjour qui, entre-temps, lui a été délivrée par l’administration communale de Bruxelles.
Il y a lieu de rappeler, à cet égard, qu’il incombe à la Cour de fournir à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation
relevant du droit communautaire qui peuvent être utiles au jugement de l’affaire dont elle est saisie, qu’elle y ait fait
ou non référence dans l’énoncé de ses questions (voir notamment, en ce sens, arrêts du 12 décembre 1990, SARPP, C-241/89,
Rec. p. I-4695, point 8; du 2 février 1994, Verband Sozialer Wettbewerb, dit «Clinique», C-315/92, Rec. p. I-317, point 7,
et du 4 mars 1999, Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola, C-87/97, Rec. p. I-1301, point 16).
Dans le cadre de la présente affaire, il convient plus particulièrement d’examiner si, malgré ce qui est constaté au point
36 du présent arrêt, un citoyen de l’Union se trouvant dans une situation telle que celle du requérant au principal peut invoquer
l’article 12 CE, selon lequel, dans le domaine d’application du traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu’il
prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité.
En l’occurrence, il importe de relever que, si les États membres peuvent conditionner le séjour d’un citoyen de l’Union économiquement
non actif à la disponibilité de ressources suffisantes, il n’en découle pas pour autant qu’une telle personne ne peut pas
bénéficier, pendant son séjour légal dans l’État membre d’accueil, du principe fondamental relatif à l’égalité de traitement
tel que consacré à l’article 12 CE.
Dans ce contexte, il y a lieu de faire les trois constatations suivantes.
Premièrement, ainsi que la Cour l’a jugé, une prestation d’assistance sociale telle que le minimex entre dans le champ d’application
du traité (voir arrêt du 20 septembre 2001, Grzelczyk, C-184/99, Rec. p. I‑6193, notamment point 46).
Deuxièmement, s’agissant de telles prestations, un citoyen de l’Union économiquement non actif peut invoquer l’article 12 CE
dès lors qu’il a séjourné légalement dans l’État membre d’accueil pendant une certaine période ou qu’il dispose d’une carte
de séjour.
Troisièmement, une réglementation nationale telle que celle en cause au principal, dans la mesure où elle n’accorde pas la
prestation d’assistance sociale aux citoyens de l’Union non ressortissants de l’État membre qui y séjournent légalement même
lorsqu’ils remplissent les conditions qui sont exigées pour les ressortissants de cet État, constitue une discrimination fondée
sur la nationalité interdite par l’article 12 CE.
Il convient d’ajouter qu’il reste loisible à l’État membre d’accueil de constater qu’un ressortissant d’un autre État membre
qui a recours à l’assistance sociale ne remplit plus les conditions auxquelles est soumis son droit de séjour. Dans un tel
cas, l’État membre d’accueil peut prendre, dans le respect des limites imposées par le droit communautaire, une mesure d’éloignement.
Toutefois, le recours au système de l’assistance sociale par un citoyen de l’Union ne peut pas entraîner automatiquement une
telle mesure (voir, en ce sens, arrêt Grzelczyk, précité, points 42 et 43).
Par conséquent, il y a lieu de répondre à la seconde question qu’un citoyen de l’Union qui ne bénéficie pas dans l’État membre
d’accueil d’un droit de séjour au titre des articles 39 CE, 43 CE ou 49 CE peut, en sa seule qualité de citoyen de l’Union,
y bénéficier d’un droit de séjour par application directe de l’article 18, paragraphe 1, CE. L’exercice de ce droit est soumis
aux limitations et conditions visées à cette disposition, mais les autorités compétentes doivent veiller à ce que l’application
desdites limitations et conditions soit faite dans le respect des principes généraux du droit communautaire et, notamment,
du principe de proportionnalité. Cependant, une fois vérifié qu’une personne se trouvant dans une situation telle que celle
du requérant au principal dispose d’une carte de séjour, cette personne peut se prévaloir de l’article 12 CE afin de se voir
accorder le bénéfice d’une prestation d’assistance sociale telle que le minimex.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:
1)
Une personne se trouvant dans une situation telle que celle du requérant au principal, d’une part, ne relève pas des articles
43 CE et 49 CE et, d’autre part, ne peut revendiquer un droit de séjour en qualité de travailleur, au sens de l’article 39 CE,
que si l’activité salariée qu’elle exerce présente un caractère réel et effectif. Il appartient à la juridiction de renvoi
de procéder aux vérifications de fait nécessaires afin d’apprécier si tel est le cas dans l’affaire dont elle est saisie.
2)
Un citoyen de l’Union européenne qui ne bénéficie pas dans l’État membre d’accueil d’un droit de séjour au titre des articles
39 CE, 43 CE ou 49 CE peut, en sa seule qualité de citoyen de l’Union, y bénéficier d’un droit de séjour par application directe
de l’article 18, paragraphe 1, CE. L’exercice de ce droit est soumis aux limitations et conditions visées à cette disposition,
mais les autorités compétentes doivent veiller à ce que l’application desdites limitations et conditions soit faite dans le
respect des principes généraux du droit communautaire et, notamment, du principe de proportionnalité. Cependant, une fois vérifié qu’une personne se trouvant dans une situation telle que celle du requérant au principal dispose d’une
carte de séjour, cette personne peut se prévaloir de l’article 12 CE afin de se voir accorder le bénéfice d’une prestation
d’assistance sociale telle que le minimex.
Signatures.
–
Langue de procédure: le français.