CELEX: 61995TJ0174
Adgang til oplysninger
Rådets afgørelse 93/731/EF
Afslag på en begæring om aktindsigt i Rådets dokumenter
Annullationssøgsmål
Formaliteten
Afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union
Rækkevidden af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af den offentlige sikkerhed
Tavshedspligt om Rådets drøftelser
Begrundelse
Offentliggørelse af svarskriftet på Internettet
Hensigtsløst, processuelt skridt

Dommens præmisser
De relevante retsregler
1 I slutakten til traktaten om Den Europaeiske Union, som blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, indsatte medlemsstaterne en erklaering (nr. 17) om retten til adgang til oplysninger, der har foelgende ordlyd:
»Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelaegger Raadet en rapport om foranstaltninger, der kan oege offentlighedens adgang til de oplysninger, som institutionerne raader over.«
2 Den 8. juni 1993 offentliggjorde Kommissionen meddelelse 93/C 156/05 om offentlig adgang til institutionernes dokumenter (EFT C 156, s. 5), som den havde forelagt for Raadet, Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg den 5. maj 1993. Den 17. juni 1993 offentliggjorde Kommissionen meddelelse 93/C 166/04 om aabenhed i Faellesskabet (EFT C 166, s. 4), som den havde forelagt for Raadet, Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg den 2. juni 1993.
3 Den 6. december 1993 vedtog Raadet og Kommissionen en adfaerdskodeks for aktindsigt i Raadets og Kommissionens dokumenter (EFT L 340, s. 41, herefter »adfaerdskodeksen«), og de forpligtede sig begge til at traeffe de foranstaltninger, der var noedvendige med henblik paa gennemfoerelsen af de principper, der var fastsat i adfaerdskodeksen, inden den 1. januar 1994.
4 For at overholde denne forpligtelse traf Raadet den 20. december 1993 afgoerelse 93/731/EF om aktindsigt i Raadets dokumenter (EFT L 340, s. 43, herefter »afgoerelse 93/731«) med henblik paa at gennemfoere de principper, der var fastsat i adfaerdskodeksen. Raadet traf den naevnte afgoerelse under henvisning til EF-traktatens artikel 151, stk. 3, hvori det hedder: »Raadet fastsaetter selv sin forretningsorden«.
5 Artikel 1 i afgoerelse 93/731 har foelgende ordlyd:
»1. Offentligheden har aktindsigt i Raadets dokumenter paa de betingelser, der er fastsat i denne afgoerelse.
2. Ved Raadets dokumenter forstaas ethvert skriftligt materiale, der indeholder eksisterende oplysninger, og som er i Raadets besiddelse, uanset paa hvilket medium det foreligger, jf. dog artikel 2, stk. 2.«
6 I henhold til artikel 2, stk. 2, skal begaeringer vedroerende dokumenter, der er oprettet af andre end Raadet, stiles direkte til vedkommende, der har oprettet dokumenterne.
7 I artikel 4, stk. 1, bestemmes det:
»Aktindsigt i Raadets dokumenter maa ikke bevilges, hvis offentliggoerelse vil kunne skade
- beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, monetaer stabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersoegelser)
- beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred
- beskyttelsen af drifts- og forretningshemmelighed
- beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser
- beskyttelsen af klassificerede oplysninger paa anmodning af den fysiske eller juridiske person, som har givet oplysninger, der er indeholdt i dokumenterne, eller i henhold til gaeldende lov i den medlemsstat, som har givet oplysningerne.«
8 I artikel 4, stk. 2, tilfoejes det, at »aktindsigt i Raadets dokumenter kan naegtes af hensyn til tavshedspligten om Raadets droeftelser«.
9 Artikel 2, stk. 1, artikel 3, 5 og 6 indeholder bl.a. en beskrivelse af, hvilken fremgangsmaade der skal foelges ved indgivelsen af begaeringer om aktindsigt og af, hvorledes Raadet skal besvare saadanne begaeringer.
10 Artikel 7 bestemmer:
»1. Den, der begaerer aktindsigt, underrettes skriftligt inden en maaned af vedkommende tjenestegrene i Generalsekretariatet om, hvorvidt begaeringen er imoedekommet eller ikke kan forventes imoedekommet. I sidstnaevnte tilfaelde meddeles det tillige den, der har begaeret aktindsigt, hvorfor begaeringen ikke kan forventes imoedekommet, samt at vedkommende inden en maaned kan bekraefte sin begaering og dermed forsoege at aendre indstillingen; bekraeftes begaeringen ikke inden en maaned, betragtes den oprindelige begaering som bortfaldet.
2. Begaeringer, der ikke er besvaret i loebet af den maaned, der foelger efter den maaned, i hvilken begaeringen er fremsat, anses for at vaere afslaaet, bortset fra det tilfaelde, hvor den, der har begaeret aktindsigt, i den foelgende maaned bekraefter sin begaering som anfoert ovenfor.
3. Afgoerelser om afslag paa en bekraeftet begaering, der skal traeffes inden en maaned efter indgivelsen af denne begaering, skal begrundes behoerigt. Afgoerelsen meddeles snarest og skriftligt den, der har begaeret aktindsigt; vedkommende underrettes samtidig om indholdet af artikel 138 E og 173 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab for saa vidt angaar betingelserne for fysiske personers indbringelse af klager for ombudsmanden og Domstolens proevelse af lovligheden af retsakter vedtaget af Raadet.
4. Er der ikke afgivet svar i loebet af den maaned, der foelger efter den maaned, i hvilken den bekraeftende begaering er fremsat, anses dette som afslag.«
Faktiske omstaendigheder
11 Efter Kongeriget Sveriges tiltraedelse af Den Europaeiske Union den 1. januar 1995 besluttede sagsoegeren at undersoege, hvorledes de svenske myndigheder administrerede svenske borgeres ret til aktindsigt i dokumenter vedroerende Den Europaeiske Unions arbejde. Sagsoegeren rettede saaledes henvendelse til 46 svenske myndigheder, herunder det svenske justitsministerium og Rikspolisstyrelsen. Sagsoegeren anmodede de paagaeldende myndigheder om at faa udleveret et vist antal raadsdokumenter vedroerende oprettelsen af Den Europaeiske Politienhed (herefter »Europol«), herunder otte dokumenter, som Rikspolisstyrelsen laa inde med, og 12, som Justitsministeriet laa inde med. Sagsoegeren fik aktindsigt i 18 af de 20 dokumenter. Justitsministeriet afslog at give sagsoegeren aktindsigt i to dokumenter med henvisning til, at disse dokumenter indeholdt oplysninger om, hvilket standpunkt den nederlandske og tyske regering havde indtaget under forhandlingerne. Endvidere var visse passager i de dokumenter, sagsoegeren fik aktindsigt i, blevet slettet. For nogle dokumenters vedkommende var det vanskeligt at afgoere, om der var slettet visse passager.
12 Den 2. maj 1995 fremsatte sagsoegeren ogsaa over for Raadet begaering om aktindsigt i ovennaevnte 20 dokumenter.
13 Ved skrivelse af 1. juni 1995 meddelte Raadets Generalsekretariat, at man kun havde kunnet imoedekomme begaeringen om aktindsigt i to dokumenter, der indeholdt oplysninger om, hvad der under et fremtidigt fransk formandskab i Raadet ville blive tillagt prioritet for saa vidt angaar asyl- og indvandringsspoergsmaal samt retlige anliggender. Raadet naegtede aktindsigt i de oevrige 18 dokumenter, idet det anfoertes, »at dokumenterne 1-15 og 18, 19 og 20 var omfattet af fortrolighedsprincippet, saaledes som dette princip er fastsat i artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731«.
14 Den 8. juni 1995 fremsatte sagsoegeren over for Raadet en bekraeftende begaering med henblik paa, at Raadet tog afgoerelsen om ikke at give aktindsigt op til fornyet overvejelse.
15 Den kompetente tjenestegren i Generalsekretariatet udarbejdede herefter i samarbejde med Raadets Juridiske Tjeneste en note til »informationsgruppen« under De Faste Repraesentanters Komité (herefter »Coreper«) og til Raadet. Derefter udsendtes et forslag til svar, der var vedlagt den tidligere brevveksling mellem sagsoegeren og Raadets Generalsekretariat, samt en note af 15. maj 1995, som generaldirektoer Elsen, Raadets Generaldirektorat for Retlige og Indre Anliggender (GD H), havde udarbejdet i forbindelse med behandlingen af den foerste begaering (herefter »Elsen's note«). Denne note indeholdt en kort redegoerelse for dokumenternes indhold samt en foerste vurdering af, hvorvidt de kunne offentliggoeres. Noten er for foerste gang blevet tilstillet sagsoegeren under behandlingen af naervaerende sag, nemlig som bilag til Raadets svarskrift. Den 3. juli 1995 besluttede »informationsgruppen« at udlevere yderligere to dokumenter, men at naegte aktindsigt i de oevrige 16 dokumenter. Paa et moede den 5. juli 1995 godkendte Coreper gruppens forslag til svar.
16 Raadet har understreget, at alle Raadets medlemmer var i besiddelse af de paagaeldende dokumenter, og at kopier af dokumenterne havde kunnet gennemses i forbindelse med »informationsgruppens« moede den 3. juli.
17 Efter Coreper's moede besvarede Raadet den bekraeftende begaering ved skrivelse af 6. juli 1995 (herefter »den anfaegtede afgoerelse«), hvori Raadet gav sagsoegeren aktindsigt i yderligere to dokumenter, men ikke imoedekom begaeringen med hensyn til de oevrige 16 dokumenter.
18 Raadet anfoerte naermere:
»Raadet finder, at aktindsigt i de naevnte dokumenter ikke maa bevilges, idet en offentliggoerelse af dem vil kunne skade beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed), og fordi de paagaeldende dokumenter vedroerer Raadets droeftelser, herunder de standpunkter, Raadets medlemmer indtog, og derfor skal behandles fortroligt.
Endelig skal jeg henlede Deres opmaerksomhed paa bestemmelserne i EF-traktatens artikel 138 E og 173, som omhandler de betingelser, der skal vaere opfyldt for, at en fysisk person kan forelaegge en klage for ombudsmanden, henholdsvis anlaegge sag ved Domstolen til proevelse af Raadets retsakter.«
Retsforhandlinger
19 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 22. september 1995 har sagsoegeren anlagt naervaerende sag.
20 Ved processkrift indleveret den 9. februar 1996 fremsatte Europa-Parlamentet begaering om at maatte indtraede i sagen til stoette for sagsoegerens paastande. Parlamentet er siden udtraadt af sagen.
21 Ved kendelse afsagt den 23. april 1996 har formanden for Rettens Fjerde Afdeling tilladt Kongeriget Danmark, Kongeriget Nederlandene og Kongeriget Sverige at indtraede i sagen til stoette for sagsoegerens paastande og tilladt Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland at indtraede til stoette for Raadets paastande.
22 Ved skrivelse modtaget den 3. april 1996 henledte Raadet Rettens opmaerksomhed paa, at visse relevante dokumenter, navnlig Raadets svarskrift i naervaerende sag, var lagt ud paa Internettet. Ifoelge Raadet har sagsoegerens adfaerd medfoert, at retsforhandlingerne ikke har kunnet forloebe normalt. Raadet anmodede Retten om at traeffe passende forholdsregler med henblik paa at forhindre lignende tiltag fra sagsoegerens side.
23 Retten besluttede at behandle denne haendelse som et processuelt stridsspoergsmaal som omhandlet i procesreglementets artikel 114, stk. 1, og anmodede parterne om at fremkomme med deres bemaerkninger hertil. Den skriftlige forhandling var udsat indtil modtagelsen af disse bemaerkninger. Der indkom bemaerkninger fra sagsoegeren og fra den danske, franske, nederlandske og svenske regering samt fra Det Forenede Kongeriges regering.
24 Paa baggrund af de naevnte bemaerkninger besluttede Retten at genoptage den skriftlige forhandling, uden at Retten dog hermed havde taget stilling til, hvorledes den ville behandle ovennaevnte haendelse (jf. nedenfor i praemis 135-139).
25 Ved beslutning af 4. juni 1996 henviste Retten sagen til Fjerde Udvidede Afdeling. Ved processkrift af 20. juni 1996 havde Raadet fremsat begaering om, at sagen blev henvist til Rettens plenum. Retten tog ikke begaeringen til foelge.
26 Den skriftlige forhandling blev afsluttet den 7. april 1997.
Parternes paastande
27 Sagsoegeren, stoettet af Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene, har nedlagt foelgende paastande:
- Den anfaegtede afgoerelse annulleres.
- Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
28 Kongeriget Sverige har nedlagt paastand om, at den anfaegtede afgoerelse annulleres.
29 Raadet har nedlagt foelgende paastande:
- Principalt, at sagen afvises.
- Subsidiaert, at sagen afvises, for saa vidt som den vedroerer dokumenter, sagsoegeren allerede har faaet udleveret, og som ikke indeholder passager, der er blevet slettet.
- Mere subsidiaert: frifindelse.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
30 Den Franske Republik har nedlagt foelgende paastande:
- Raadet frifindes.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
31 Det Forenede Kongerige har nedlagt paastand om, at sagen afvises, subsidiaert, at Raadet frifindes.
Formaliteten
32 Raadet har fremfoert en raekke indsigelser til stoette for, at sagen maa afvises. De vedroerer henholdsvis sagsoegerens identitet, sagsoegerens manglende overholdelse af fristen for anlaeggelse af sag, sagsoegerens manglende retlige interesse og Rettens inkompetence. Disse indsigelser vil blive behandlet i raekkefoelge.
Vedroerende sagsoegerens identitet
33 Svenska Journalistfoerbundet er de svenske journalisters fagforening. Det er ejer af og udsender bladet »Tidningen Journalisten«. I brevhovedet paa staevningen er angivet »Svenska Journalistfoerbundets tidning« og »Tidningen Journalisten«. I staevningen er det anfoert, at det er Svenska Journalistfoerbundets tidning, der er sagsoeger, men der er ikke naermere redegjort for forholdet mellem de to enheder. Under den skriftlige forhandling har Tidningen Journalisten saaledes vaeret betegnet »sagsoegeren«.
Parternes argumenter
34 Som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Retten oplyste sagsoegerens advokater ved telefax af 4. august 1997, at sagen maatte betragtes som anlagt af Svenska Journalistfoerbundet i dettes egenskab af ejer af bladet, eftersom forbundet er den eneste af de to enheder, der efter svensk ret har soegsmaalskompetence.
35 I retsmoedet tilfoejede sagsoegerens advokater, at det vil vaere kunstigt at sondre mellem Svenska Journalistfoerbundet og Tidningen Journalisten. Baade begaeringen om aktindsigt og den bekraeftende begaering over for Raadet var fremsat paa Svenska Journalistfoerbundets' og Tidningen Journalisten's brevpapir, og Raadet fremsendte sit svar til Svenska Journalistfoerbundets tidning. Svenska Journalistfoerbundet har derfor fra begyndelsen vaeret part i sagen.
36 Den nederlandske regering har anfoert, at det ville vaere udtryk for overdreven formalisme, saafremt en sag, som anlaegges af en selvstaendig afdeling af en juridisk person, ikke kan tilskrives den paagaeldende juridiske person, eftersom det paa nuvaerende tidspunkt er klart, at der er givet den fornoedne fuldmagt til, at der kan anlaegges sag, og at parternes interesse i sagen paa ingen maade er blevet paavirket negativt.
37 I skrivelse af 9. september 1997 har Raadet gjort gaeldende, at Tidningen Journalisten, som Raadet havde betragtet som sagsoeger, henset til svaret fra sagsoegerens advokater ikke havde soegsmaalskompetence efter svensk ret.
38 Raadet har tilfoejet, at selv om Svenska Journalistfoerbundet kunne traede i stedet for Tidningen Journalisten, kunne forbundet ikke betragtes som adressat for Raadets svar af 6. juli 1995, og forbundet er ikke umiddelbart og individuelt beroert af afgoerelsen.
39 Raadet har derfor nedlagt paastand om, at sagen afvises.
Rettens bemaerkninger
40 Paa staevningens forside er anfoert »Tidningen Journalisten« og »Svenska
Journalistfoerbundets tidning«.
41 Fuldmagten til sagsoegerens advokater, udfaerdiget i overensstemmelse med procesreglementets artikel 44, stk. 5, litra b), er underskrevet af Lennart Lund, der er chefredaktoer for Tidningen Journalisten, paa Svenska Journalistfoerbundet's vegne. Der er i sagen, nemlig som bilag til telefaxen af 4. august 1997 (jf. ovenfor i praemis 34) vedlagt en erklaering, hvorved det bekraeftes, at Svenska Journalistfoerbundet faktisk havde givet Lennart Lund i opdrag at anlaegge naervaerende sag.
42 Sagen findes herefter reelt at vaere anlagt af Svenska Journalistfoerbundet i dettes egenskab af ejer af Tidningen Journalisten.
43 Da Svenska Journalistfoerbundet er en juridisk person, der har soegsmaalskompetence efter svensk ret, kan Raadet saaledes ikke paa det grundlag med foeje paastaa sagen afvist.
44 Endvidere bemaerkes, at da Raadet har stilet sine to afslag af 1. juni 1995 og 6. juli 1995 til »M. Christoph Andersson, Svenska Journalistfoerbundets tidning«, kan det ikke med foeje goere gaeldende, at Svenska Journalistfoerbundet ikke var adressat for den anfaegtede afgoerelse.
Vedroerende fristen for sagens anlaeggelse
Parternes argumenter
45 Raadet har rejst tvivl om, hvorvidt sagen er anlagt rettidigt. Ifoelge Raadet modtog sagsoegeren den anfaegtede afgoerelse den 10. juli 1995 og havde saaledes en frist paa to maaneder fra dette tidspunkt til at anlaegge annullationssoegsmaal.
46 Raadet har tilfoejet, at i henhold til artikel 1 i bilag II til procesreglementet i den dagaeldende affattelse blev procesfristerne for parter, der ikke har deres saedvanlige opholdssted i Storhertugdoemmet Luxembourg, forlaenget som foelger:
- for Kongeriget Belgien med to dage
- for Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republiks europaeiske territorier og Kongeriget Nederlandenes europaeiske territorium med seks dage
- for Kongeriget Danmarks europaeiske territorium, Irland, Den Hellenske Republik, Den Italienske Republik, Det Forenede Kongerige, Kongeriget Spanien og Republikken Portugal (med undtagelse af Azorerne og Madeira) med ti dage
- for andre europaeiske lande og territorier med to uger.
47 Raadet, stoettet af den franske regering, har stillet sig tvivlende over for, om den regel, der gaelder for andre lande, ogsaa finder anvendelse paa Den Europaeiske Unions medlemsstater. Ifoelge Raadet burde sagsoegeren have anlagt sag under overholdelse af en afstandsfrist paa ti dage, idet der herved ikke sker forskelsbehandling af sagsoegere fra lande, der ligger laengere vaek fra Luxembourg end Sverige, og for hvem der gjaldt en frist paa ti dage.
48 Sagsoegeren har med henvisning til selve ordlyden af artikel 1 i bilag II i den ovenfor naevnte affattelse anfoert, at den ikke underbygger Raadets synspunkt. Ifoelge sagsoegeren indeholder bestemmelsen ikke begreber som »medlemsstater« eller »ikke-medlemsstater«. Da der ikke er fastsat en specifik afstandsfrist for Sverige, maatte sagsoegere fra Sverige vaere omfattet af den frist paa to uger, der finder anvendelse paa alle ikke udtrykkeligt angivne europaeiske lande. Raadets argument om forskelsbehandling er ikke holdbart, idet en raekke steder i Belgien ligger laengere vaek fra Luxembourg end visse steder i Nederlandene, og der for alle indbyggere i Belgien gaelder en frist paa to dage, mens der for alle indbyggere i Nederlandene gaelder en frist paa seks dage. Kun sagsoegerens fortolkning er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet.
49 Den svenske og nederlandske regering stoetter denne fortolkning. I retsmoedet understregede den svenske regering, at den tidligere var omfattet af en frist paa to uger.
Rettens bemaerkninger
50 Det fremgaar af fast retspraksis, at ud fra hensynet til retssikkerheden og noedvendigheden af at undgaa enhver forskelsbehandling eller vilkaarlighed i retsplejen maa faellesskabsbestemmelserne vedroerende procesfrister overholdes strengt (jf. Domstolens kendelse af 5.2.1992, sag C-59/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 525, praemis 8).
51 Artikel 1 i bilag II til procesreglementet i den affattelse, der var gaeldende, da sagen blev anlagt, giver ikke holdepunkter for at antage, at den procesfrist, forlaenget under hensyn til afstanden, der var gaeldende for Sverige, var ti dage og ikke to uger. Fristen paa ti dage fandt saaledes alene anvendelse paa visse udtrykkeligt angivne lande, herunder ikke Sverige. Fristen paa to uger fandt derfor anvendelse paa europaeiske lande og territorier, for hvilke der ikke var fastsat en kortere frist, dvs. ogsaa Sverige.
52 Sagen er saaledes anlagt rettidigt.
Spoergsmaalet, om sagsoegeren har retlig interesse i at anlaegge annullationssoegsmaal
Parternes argumenter
53 Raadet har ogsaa stillet sig tvivlende over for, om sagen kan fremmes til behandling i realiteten for saa vidt angaar de dokumenter, sagsoegeren allerede havde modtaget fra de svenske myndigheder, i hvert fald for saa vidt som de ikke indeholder slettede passager. Raadet var ikke blevet underrettet om, at formaalet med sagsoegerens begaering var at kontrollere, hvilke passager der eventuelt var blevet slettet i de paagaeldende dokumenter. Sagsoegerens interesse er generel og politisk, idet sagsoegeren vil sikre sig, at Raadet gennemfoerer sin egen adfaerdskodeks og afgoerelse 93/731 korrekt.
54 Selv om Raadet er enig i, at den anfaegtede afgoerelse er rettet til sagsoegeren, stiller Raadet sig under ovennaevnte omstaendigheder tvivlende over for, hvorvidt sagsoegeren reelt er beroert af afgoerelsen som omhandlet i EF-traktatens artikel 173, hvorefter private ikke kan anlaegge sager i almenvellets interesse, men kun til proevelse af retsakter, som beroerer dem paa en saerlig maade i forhold til andre.
55 I den foreliggende sag kan det ifoelge Raadet ikke vaere til nogen nytte for sagsoegeren at faa aktindsigt i dokumenter, som sagsoegeren allerede har faaet udleveret. Da sagsoegeren ikke har nogen retlig interesse i at opnaa et saadant resultat, er der tale om unoedig traette.
56 Raadet, stoettet af den franske regering, har gjort gaeldende, at den omstaendighed, at de svenske myndigheder har udleveret de paagaeldende dokumenter til sagsoegeren, er en tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, idet Raadet ikke forinden havde givet tilladelse til en saadan offentliggoerelse. Det er i strid med den retsmiddelordning, der er fastsat i faellesskabsbestemmelserne, foerst at udnytte en tilsidesaettelse af faellesskabsretten og derefter ved Retten nedlaegge paastand om annullation af en afgoerelse, hvis virkninger er blevet omgaaet gennem den naevnte overtraedelse. Det forhold, at de paagaeldende dokumenter er blevet offentligt tilgaengelige som foelge af en handling, der er i strid med faellesskabsretten, maa derfor vaere til hinder for, at sagsoegeren i dette tilfaelde anlaegger sag.
57 Heroverfor har sagsoegeren anfoert, at for saa vidt angaar reglerne om formaliteten forveksler Raadet de regler, der vedroerer soegsmaal, hvorunder der nedlaegges paastand om annullation af afgoerelser, og som anlaegges af adressaterne, og de regler, der vedroerer soegsmaal, hvorunder visse private nedlaegger paastand om annullation af forordninger. Adressater for afgoerelser maa bevise, at de har en retlig interesse i at anlaegge sag, men har ikke pligt til at godtgoere, at de er individuelt beroert.
58 Det tilfoejes, at sagsoegeren i den foreliggende sag har en tilstraekkelig retlig interesse, og at denne interesse hverken er politisk eller generel. Sagsoegeren har understreget, at der i Tidningen Journalisten trykkes artikler om saerlige emner af almen interesse, om de offentlige myndigheders virke og om andre spoergsmaal, som vedroerer svenske journalisters arbejdsforhold. Sagsoegeren har derfor en umiddelbar interesse i at faa aktindsigt i Raadets dokumenter, og, saafremt Raadet afslaar begaeringen af grunde, som viser, at der er tale om en fejlagtig anvendelse af de relevante bestemmelser, i at faa Raadets afgoerelse annulleret og saaledes faa sikkerhed for, at institutionen vil aendre sit standpunkt i fremtiden. Den omstaendighed, at sagsoegeren har modtaget dokumenter fra en anden kilde, medfoerer derfor ikke, at sagsoegeren ikke har en retlig interesse.
59 For saa vidt angaar Raadets bemaerkning om, at de dokumenter, sagsoegeren har faaet udleveret af de svenske myndigheder, uden at Raadet forinden har givet sin tilladelse, er blevet udleveret ulovligt, er dette for sagsoegeren en yderligere grund til, at sagen maa fremmes til behandling i realiteten, ogsaa for saa vidt angaar de dokumenter, de svenske myndigheder har udleveret i deres helhed. I modsat fald bliver der tvivl om, hvorledes sagsoegeren kan bruge de naevnte dokumenter.
60 Sagsoegeren har ogsaa bestridt det af Raadet anfoerte, hvorefter sagsoegerens manglende retlige interesse i den foreliggende sag bevirker, at der er tale om unoedig traette. Paa det tidspunkt, hvor sagsoegeren begaerede aktindsigt i Raadets dokumenter, havde sagsoegeren over for Rikspolisstyrelsen kun begaeret og faaet aktindsigt i otte af de 20 dokumenter. Sagsoegeren begaerede over for det svenske justitsministerium aktindsigt i de 12 oevrige dokumenter samme dag, som sagsoegeren over for Raadet fremsatte begaering om aktindsigt i de 20 dokumenter. Endvidere synes en vaesentlig del af de udleverede dokumenter at indeholde slettede passager. Sagsoegeren har saaledes ikke haft nogen sikkerhed for at have modtaget alle dokumenterne i deres helhed. Raadet har heller ikke selv over for Retten oplyst, hvilke dokumenter der indeholder slettede passager, til trods for, at Raadet har paapeget, at sagen maa afvises, for saa vidt som den vedroerer udleverede dokumenter, der ikke indeholder saadanne passager. Sagsoegeren kan saaledes ikke vide, hvilke dokumenter der ikke indeholder slettede passager.
61 Den svenske regering har stoettet de argumenter, sagsoegeren har fremfoert vedroerende formaliteten. Regeringen er ikke enig med Raadet i, at det er i strid med faellesskabsretten, at der udleveres dokumenter i Sverige. Der findes ingen stiltiende faellesskabsretlig regel baseret paa en faelles retlig tradition, hvorefter det kun er den, der har udfaerdiget et dokument, der kan tage stilling til, om dokumentet skal udleveres.
62 Ogsaa den nederlandske regering har afvist Raadets argument vedroerende sagsoegerens manglende retlige interesse. Afgoerelse 93/731 er udtrykkeligt vedtaget ud fra hensynet til almenvellet. Sagsoegeren skal derfor ikke godtgoere at have en saerlig interesse for at kunne paaberaabe sig afgoerelsen. I den foreliggende sag er sigtet med soegsmaalet at beskytte sagsoegerens rettigheder som adressat for den anfaegtede afgoerelse. Der er ikke tale om en sag, der er anlagt i almenhedens interesse. Sagsoegeren har en interesse i at forhindre, at Raadet fremover anvender en restriktiv politik over for sagsoegerens begaeringer om aktindsigt i dokumenter. Raadets bemaerkning om, at sagsoegeren har faaet udleveret dokumenter i strid med faellesskabsretten, forudsaetter ifoelge sagsoegeren i sig selv, at sagsoegeren har en retlig interesse i at anlaegge sag. Det siger sig selv, at den interesse, som anerkendes i henhold til afgoerelse 93/731, vedroerer retten til lovligt at faa aktindsigt i et dokument.
63 Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at sagen maa afvises, fordi sagsoegeren ikke har den fornoedne retlige interesse i tvistens afgoerelse. Sagens anlaeg er derfor udtryk for unoedig traette. Ingen af de argumenter, sagsoegeren har fremfoert, er tilstraekkelige til at begrunde en interesse i at anlaegge sag i henhold til EF-traktatens artikel 173.
Rettens bemaerkninger
64 Den anfaegtede afgoerelse er rettet til sagsoegeren. Sagsoegeren skal derfor ikke godtgoere, at afgoerelsen beroerer sagsoegeren umiddelbart og individuelt. Sagsoegeren skal blot godtgoere at have en retlig interesse i, at afgoerelsen annulleres.
65 For saa vidt angaar Kommissionens afgoerelse 94/90/EKSF, EF, Euratom af 8. februar 1994 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46, s. 58, herefter »afgoerelse 94/90«) har Retten allerede udtalt, at det fremgaar af afgoerelsens opbygning, at det har vaeret tanken, at den generelt finder anvendelse paa begaeringer om aktindsigt i dokumenter, og at enhver i henhold til afgoerelsen kan bede om aktindsigt i et hvilket som helst ikke-offentliggjort kommissionsdokument, uden at begaeringen skal begrundes (jf. Rettens dom af 6.2.1998, sag T-124/96, Interporc mod Kommissionen, Sml. II, s. 231, praemis 48).
66 Formaalet med afgoerelse 93/731 er at gennemfoere princippet om, at offentligheden skal have stoerst mulig adgang til oplysninger med henblik paa, at institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne styrkes. Som det er tilfaeldet med hensyn til afgoerelse 94/90, er begaeringer om aktindsigt i dokumenter heller ikke i henhold til afgoerelse 93/731 betinget af, at der gives en saerlig begrundelse.
67 En person, som er blevet naegtet aktindsigt i et dokument eller i en del af et dokument, har derfor allerede af den grund en retlig interesse i, at den paagaeldende afgoerelse annulleres.
68 I den foreliggende sag blev sagsoegeren i henhold til den anfaegtede afgoerelse naegtet aktindsigt i 16 af de 20 dokumenter. Sagsoegeren har foelgelig en retlig interesse i, at afgoerelsen annulleres.
69 Den omstaendighed, at de paagaeldende dokumenter er blevet offentligt tilgaengelige, er herved uden betydning.
Vedroerende Rettens kompetence
Parternes argumenter
70 Den franske regering har anfoert, at den anfaegtede afgoerelse vedroerer ordningen om aktindsigt i dokumenter, der er vedtaget i henhold til bestemmelserne i EU-traktatens afsnit VI. Ingen bestemmelse i det paagaeldende afsnit indeholder regler om betingelserne for aktindsigt i dokumenter, der vedtages i henhold til de paagaeldende bestemmelser. Da der ikke findes en udtrykkelig bestemmelse, finder afgoerelse 93/731, der er truffet i henhold til EF-traktatens artikel 151, stk. 3, ikke anvendelse paa retsakter, der er udstedt i henhold til EU-traktatens afsnit VI.
71 Ifoelge Det Forenede Kongeriges regering omfatter Rettens kompetence ikke omraader henhoerende under EU-traktatens afsnit VI og saaledes heller ikke det i den foreliggende sag rejste spoergsmaal om aktindsigt i dokumenter, der vedroerer disse omraader. Retlige og indre anliggender er ikke omfattet af EF-traktatens anvendelsesomraade, men af det mellemstatslige samarbejde. Det fremgaar klart af EU-traktatens artikel E, at for saa vidt angaar retlige og indre anliggender udoever institutionerne deres befoejelser under de betingelser og med de maal for oeje, som er fastsat i EU-traktatens afsnit VI. Naar de udoever disse befoejelser, er de omfattet af anvendelsesomraadet for afsnit VI og ikke af EF-traktaten. Det foelger af EU-traktatens artikel L, at EF-traktatens bestemmelser om kompetence ikke finder anvendelse paa EU-traktatens artikel 6. Retten har saaledes ingen kompetence, hverken for saa vidt angaar processuelle spoergsmaal eller realitetsspoergsmaal. Under alle omstaendigheder er det ofte umuligt at sondre mellem disse to former for spoergsmaal.
72 Det Forenede Kongeriges regering har medgivet, at afgoerelse 93/731 finder anvendelse paa dokumenter, der henhoerer under afsnit VI, men har anfoert, at dette ikke bevirker, at Retten kan proeve et afslag paa aktindsigt i saadanne dokumenter. Navnlig kan Retten ifoelge regeringen ikke udoeve sin proevelsesret med henvisning til, at afgoerelse 93/731 er truffet i henhold til EF-traktatens artikel 151. Denne afgoerelses artikel 7, stk. 3, er herved uden betydning, eftersom bemaerkningen om, at der kan anlaegges sag i henhold til EF-traktatens artikel 173, ikke maa medfoere en udvidelse af Rettens kompetence.
73 Ifoelge sagsoegeren fremgaar det udtrykkeligt af afgoerelse 93/731, at Retten har kompetence til at traeffe afgoerelse i tvister, der er omfattet af afgoerelsens anvendelsesomraade, idet det i afgoerelsen praeciseres, at dens bestemmelser finder anvendelse paa alle dokumenter, som Raadet ligger inde med. Kriteriet for, om afgoerelse 93/731 finder anvendelse, er saaledes, om Raadet ligger inde med et dokument, uanset hvad dokumentet drejer sig om, bortset dog fra dokumenter, som er udfaerdiget af andre end Raadet. I dom af 19. oktober 1995 (sag T-194/94, Carvel og Guardian Newspapers mod Raadet, Sml. II, s. 2765) annullerede Retten en afgoerelse, hvorved Raadet havde naegtet sagsoegerne aktindsigt i afgoerelser truffet paa samlinger i Raadet (retlige og indre anliggender), uden at Raadet i den paagaeldende sag havde bestridt, at Retten havde kompetence til at proeve en afgoerelse om ikke at give aktindsigt i dokumenter henhoerende under EU-traktatens afsnit VI.
74 Dette argument stoettes af den svenske, danske og nederlandske regering. Selv om Retten ikke har kompetence til at proeve lovligheden af dokumenter henhoerende under EU-traktatens afsnit VI, har Retten ifoelge disse regeringer kompetence til at traeffe afgoerelse i sager om aktindsigt i saadanne dokumenter.
75 Den nederlandske regering har tilfoejet, at den anfaegtede afgoerelse ikke er truffet i henhold til EU-traktatens afsnit VI, og at det paagaeldende afsnit heller ikke er hjemmel for afgoerelse 93/731. Retten skal saaledes ikke traeffe afgoerelse i en tvist, som henhoerer under samarbejdet vedroerende retlige og indre anliggender som saadan.
Rettens bemaerkninger
76 Inden der tages stilling til den afvisningspaastand, den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering har nedlagt, skal den behandles i relation til procesreglementet.
77 Raadet har ikke nedlagt afvisningspaastanden under den skriftlige forhandling. Paastande, der fremsaettes i en begaering om intervention, kan kun gaa ud paa at understoette en af parternes paastande (artikel 37, sidste stykke, i EF-statutten for Domstolen, som i medfoer af statuttens artikel 46 finder tilsvarende anvendelse paa rettergangsmaaden ved Retten).
78 Heraf foelger, at den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering ikke kan paastaa sagen afvist, og at Retten saaledes ikke er forpligtet til at behandle anbringender, de har fremfoert til stoette herfor (jf. Domstolens dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, praemis 22).
79 I henhold til procesreglementets artikel 113 kan Retten dog til enhver tid af egen drift efterproeve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsaetninger ikke er opfyldt, herunder ufravigelige procesforudsaetninger, som intervenienter har rejst spoergsmaal om (jf. Rettens dom af 24.10.1997, sag T-239/94, EISA mod Kommissionen, Sml. II, s. 1839, praemis 26).
80 Den afvisningspaastand, den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering har nedlagt, angaar en ufravigelig procesforudsaetning, da der herved er rejst spoergsmaal om Rettens kompetence. Retten kan saaledes behandle paastanden ex officio.
81 Det bemaerkes herved, at det udtrykkeligt fremgaar af artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 2, i afgoerelse 93/731, at afgoerelsen omfatter ethvert raadsdokument. Spoergsmaalet om, hvorvidt afgoerelse 93/731 finder anvendelse, har saaledes ikke noget med dokumentets indhold at goere.
82 Endvidere bemaerkes, at i henhold til EU-traktatens artikel K.8, stk. 1, finder retsakter udstedt i medfoer af EF-traktatens artikel 151, stk. 3, som er hjemmel for afgoerelse 93/731, anvendelse paa bestemmelserne vedroerende de omraader, der er naevnt i EU-traktatens afsnit VI.
83 Raadets afgoerelse 93/662/EF af 6. december 1993 om vedtagelse af Raadets forretningsorden (EFT L 304, s. 1), der bl.a. er udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 151, stk. 3, finder saaledes ogsaa anvendelse paa de samlinger i Raadet, der vedroerer EU-traktatens afsnit VI.
84 Tilsvarende maa afgoerelse 93/731 finde anvendelse paa dokumenter henhoerende under EU-traktatens afsnit VI, idet afgoerelsen ikke indeholder bestemmelser om det modsatte.
85 Den omstaendighed, at Retten i henhold til EU-traktatens artikel L ikke har kompetence til at proeve lovligheden af retsakter, der henhoerer under traktatens afsnit VI, er ikke til hinder for, at Retten har kompetence til at traeffe afgoerelse i sager vedroerende aktindsigt i saadanne retsakter. En proevelse af den anfaegtede afgoerelses lovlighed er saaledes omfattet af Rettens kompetence til, i medfoer af EF-traktatens artikel 173, at efterproeve lovligheden af afgoerelser, Raadet traeffer i medfoer af afgoerelse 93/731. Denne proevelse vedroerer ikke paa nogen maade det mellemstatslige samarbejde vedroerende retlige og indre anliggender som saadan. I oevrigt har Raadet selv henledt sagsoegerens opmaerksomhed paa, at afgoerelsen kan anfaegtes under en sag anlagt i henhold til EF-traktatens artikel 173 (jf. ovenfor i praemis 18).
86 Det forhold, at dokumenterne henhoerer under EU-traktatens afsnit VI, skal alene tages i betragtning, for saa vidt som dokumenternes indhold eventuelt kan vaere omfattet af en eller flere af de i afgoerelse 93/731 fastsatte undtagelser. I saa fald er der tale om en realitetsproevelse af lovligheden af den af Raadet trufne afgoerelse om ikke at give aktindsigt og ikke om, hvorvidt sagen som saadan kan fremmes til realitetsbehandling.
87 Det foelger heraf, at sagen kan fremmes til realitetsbehandling.
Realiteten
88 Sagsoegeren har fremfoert fem anbringender til stoette for, at den anfaegtede afgoerelse maa annulleres. For det foerste, at det grundlaeggende faellesskabsretlige princip, hvorefter borgerne i Den Europaeiske Union skal have stoerst og videst mulig adgang til faellesskabsinstitutionernes dokumenter, er tilsidesat, for det andet, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er tilsidesat, for det tredje, at artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731 er tilsidesat, for det fjerde, at artikel 4, stk. 2, i samme afgoerelse er tilsidesat, og endelig, at EF-traktatens artikel 190 er tilsidesat.
89 Retten vil foerst behandle tredje og femte anbringende under et.
Det tredje og femte anbringende, set under et, og hvorefter artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731 og EF-traktatens artikel 190 er tilsidesat
Parternes argumenter
- Spoergsmaalet, om artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731 er tilsidesat
90 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Raadet ikke har foretaget en konkret vurdering af, hvilken betydning det kunne faa for den offentlige sikkerhed i Den Europaeiske Union, saafremt det gav aktindsigt i de paagaeldende dokumenter. Tvaertimod er det tankevaekkende, at sagsoegeren maatte fremsaette en bekraeftende begaering, foer Raadet accepterede at udlevere et af dokumenterne, som i oevrigt allerede var blevet tilstillet Europa-Parlamentet og derfor fuldt ud var offentlig tilgaengeligt.
91 Da afgoerelse 93/731 ikke indeholder en definition af begrebet den offentlige sikkerhed, har sagsoegeren foreslaaet foelgende definition: »Dokumenter eller uddrag af dokumenter, hvor aktindsigt ville udsaette Faellesskabets borgere, faellesskabs-institutionerne eller medlemsstaternes myndigheder for terrorisme, kriminelle handlinger, spionagevirksomhed, oproer, omvaeltninger eller revolutionaer virksomhed, eller som umiddelbart ville hindre myndighederne i at forebygge saadan virksomhed, er omfattet af undtagelsen vedroerende den offentlige sikkerhed og maa derfor ikke udleveres til offentligheden«.
92 Til stoette for, at Raadet ulovligt har anvendt undtagelsen vedroerende beskyttelsen af den offentlige sikkerhed, har sagsoegeren herefter givet en noejagtig beskrivelse af indholdet af alle de dokumenter, sagsoegeren har faaet udleveret.
93 Sagsoegeren har bestridt Raadets bemaerkning om, at det ikke er i den offentlige sikkerheds interesse at lade dem, som deltager i ulovlig virksomhed, faa noeje kendskab til de strukturer og midler, som politisamarbejdet i Den Europaeiske Union raader over. Raadets bemaerkning har ingen forbindelse overhovedet med de paagaeldende dokumenters reelle indhold. Sagsoegeren har paapeget, at de to dokumenter, som de svenske myndigheder ikke gav sagsoegeren aktindsigt i, ikke vedroerte den offentlige sikkerhed, men de standpunkter, Kongeriget Nederlandene og Forbundsrepublikken Tyskland indtog under droeftelserne.
94 Raadet har bestridt, at det har givet udtryk for, at alle dokumenter vedroerende Europol er omfattet af undtagelsen vedroerende den offentlige sikkerhed. Det forhold, at flere dokumenter er blevet udleveret, viser, at der faktisk har fundet en konkret vurdering sted, hvis resultat har vaeret, at visse af de dokumenter, der var begaeret aktindsigt i, kunne udleveres, andre ikke.
95 Raadet, stoettet af den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering, har gjort gaeldende, at det ikke er noedvendigt at definere begrebet den offentlige sikkerhed snaevert i relation til anvendelsen af afgoerelse 93/731. Begrebet den offentlige sikkerhed maa defineres fleksibelt, saaledes at der kan tages hensyn til skiftende omstaendigheder. Det er imidlertid kun Raadet selv, der kan vurdere, om en offentliggoerelse af et bestemt dokument vil kunne skade beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed).
96 Dette gaelder navnlig for dokumenter, der udelukkende omhandler spoergsmaal, der henhoerer under EU-traktatens afsnit V og VI. Raadet er ikke i tvivl om, at saafremt Retten anser sig for kompetent til at behandle sager vedroerende aktindsigt i dokumenter, som udelukkende vedroerer spoergsmaal henhoerende under EU-traktatens afsnit VI, vil Retten dog paa det punkt ikke saette sin egen vurdering i stedet for Raadets.
97 Ifoelge Raadet er den sammenfattende redegoerelse vedroerende de paagaeldende dokumenter, som sagsoegeren har udarbejdet, hverken objektiv eller praecis.
98 Den svenske regering har anfaegtet Raadets beskrivelse af, hvorledes »informationsgruppen« og Coreper har behandlet sagsoegerens begaering om aktindsigt i de omhandlede dokumenter.
99 Regeringen har navnlig paatalt, at de dokumenter, sagsoegeren begaerede aktindsigt i, ikke blev stillet til raadighed for det svenske medlem af »informationsgruppen«, inden den holdt moede. Problemet har derfor ikke kunnet behandles tilfredsstillende inden for den korte frist.
100 Ifoelge den svenske regering har Coreper kun taget stilling til, om afgoerelsen vedroerende begaeringen om udlevering af dokumenter kunne traeffes efter en skriftlig procedure. Ved afstemningen i Coreper den 5. juli 1995 undlod saavel den svenske regering som fire andre medlemsstater at stemme. I oevrigt afgav den svenske regering en erklaering, hvori den udtrykte sin utilfredshed med, hvorledes sagen var blevet behandlet.
101 Den danske regering er i alt vaesentligt enig med den svenske regerings kritik af, hvorledes begaeringen er blevet behandlet. Raadets vurdering af de enkelte dokumenter har kun vaeret af formel karakter. I raadssekretariatet har man i foerste omgang vurderet undtagelsesmulighederne i artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731. Man har herefter fundet, at undtagelsen vedroerende beskyttelsen af den offentlige sikkerhed generelt kunne begrunde hemmeligholdelse af dokumenter om Europol. Under behandlingen af den bekraeftende begaering opstod der tvivl om, hvorvidt den paagaeldende undtagelse virkelig generelt kunne anvendes som begrundelse for hemmeligholdelsen af de paagaeldende dokumenter. Det blev herefter som en tilbagefaldsposition besluttet at udbygge begrundelsen med de meget generelle hensyn i artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731. Droeftelserne i raadssekretariatet har ikke vaeret fokuseret paa, om offentliggoerelse ville indebaere en risiko for konkret skadevirkning i relation til offentlig sikkerhed eller til tavshedspligt.
102 Den nederlandske regering har paa grundlag af en gennemgang af de paagaeldende dokumenter anfoert, at hensynet til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed ikke kan begrunde, at der ikke gives aktindsigt i de paagaeldende dokumenter. Regeringen har imidlertid ikke villet udtale sig vedroerende et enkelt dokument, som den ikke raader over. Ved afgoerelsen af, om Raadet med rette kunne naegte aktindsigt i de paagaeldende dokumenter ud fra hensynet til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed, maa der ifoelge regeringen for hvert enkelt dokument tages stilling til, om en offentliggoerelse kunne skade Faellesskabets eller medlemsstaternes grundlaeggende interesser saa meget, at deres eksistens er truet. Regeringen har paapeget, at for mindst fire dokumenters vedkommende har Raadet efterfoelgende indvilget i at udlevere dem til en journalist, T. Raadets afgoerelse om ikke at give sagsoegeren aktindsigt i disse dokumenter er derfor udtryk for en vilkaarlig forskelsbehandling.
103 Raadet har understreget, at det har foretaget en egentlig vurdering af dokumenternes indhold. Der er ingen holdepunkter for, at andre medlemmer af Raadet undlod at stemme af de samme grunde som den svenske regering. Ingen medlemsstater stemte imod afgoerelsen om den bekraeftende begaering eller tilsluttede sig den erklaering, den svenske regering afgav.
- Spoergsmaalet, om EF-traktatens artikel 190 er tilsidesat
104 Sagsoegeren har anfoert, at afslaget, der er formuleret i en enkelt saetning, paa at give aktindsigt i 16 af de 20 dokumenter ikke er i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 190 og heller ikke med artikel 7, stk. 3, i afgoerelse 93/731. Sagsoegeren har reelt ikke haft mulighed for at afgoere, om afslaget skulle anfaegtes ved Retten. Retten ville heller ikke kunne afgoere, om Raadet har anvendt ovennaevnte undtagelser korrekt. Kun fordi sagsoegeren helt eller delvis raadede over stoerstedelen af de begaerede dokumenter, har sagsoegeren kunnet bevise, at Raadet i den foreliggende sag har anvendt de paagaeldende undtagelser retsstridigt. Sagsoegeren har anmodet Retten om at gennemgaa de paagaeldende dokumenter, for at den kan tage stilling til, om Raadet i afgoerelsen med rette kunne paaberaabe sig undtagelserne.
105 Raadet, stoettet af den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering, har gjort gaeldende, at begrundelsen i den anfaegtede afgoerelse indeholder de vaesentligste hensyn, Raadet har lagt til grund. Afgoerelsen er saaledes behoerigt begrundet. Det ville vaere urimeligt at kraeve en saerskilt begrundelse for hver enkelt del af de mere tekniske overvejelser. Saafremt der skulle gives en meget detaljeret begrundelse, saafremt der meddeles afslag paa begaeringer om aktindsigt, ville det formaal, der er den baerende tanke bag artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731, blive bragt i fare. I henhold til afgoerelse 93/731 har Raadet meget korte frister til at besvare begaeringerne. Saafremt en begaering vedroerer flere dokumenter paa mange sider, maa begrundelsen noedvendigvis blive kortere end den begrundelse, der gives som svar paa mindre omfattende begaeringer. Endvidere har de dokumenter, sagsoegeren begaerede aktindsigt i, et gennemgaaende indhold, der fremgaar meget tydeligt.
106 Ifoelge den svenske regering skal afvejningen af Raadets interesse i at opretholde tavshedspligten om sine droeftelser mod offentlighedens interesse i at faa aktindsigt i dokumenter foretages konkret for hvert enkelt dokument. Regeringen har tilfoejet, at begrundelsen for den anfaegtede afgoerelse er utilstraekkelig. Raadet har ikke anfoert, om de to hensyn, det har lagt til grund, finder anvendelse paa alle dokumenterne, eller - saafremt dette ikke maatte vaere tilfaeldet - hvilket eller hvilke af de paagaeldende hensyn der finder anvendelse paa de forskellige dokumenter. Offentligheden har krav paa at blive bekendt med, hvorfor der ikke er givet aktindsigt i et konkret dokument, alt efter de konkrete omstaendigheder i den enkelte sag.
107 Ifoelge den danske regering er det paa ingen maade tilstraekkeligt at henvise til undtagelsesmulighederne eller angive ordlyden af afgoerelse 93/731. Et afslag efter afgoerelsens artikel 4, stk. 1, kan ikke lovligt begrundes med, at en bestemt interesse, der er opregnet i stk. 1, generelt er beroert. Tilsvarende kan den fakultative undtagelsesmulighed om tavshedspligt i artikel 4, stk. 2, ikke generelt begrunde et afslag. Efter regeringens opfattelse gaelder princippet om konkret vurdering. I visse tilfaelde kan Raadet vaere forpligtet til at udlevere dokumenter med maskering af de oplysninger, som nyder beskyttelse efter artikel 4.
108 Ogsaa den nederlandske regering har anfoert, at Raadets begrundelse for ikke at give aktindsigt i de forskellige dokumenter er uklar. Den anfaegtede afgoerelse indeholder blot en gentagelse af kriterierne i artikel 4 i afgoerelse 93/731, uden at det er naermere praeciseret, hvilke dokumenter der er naegtet aktindsigt i paa grundlag af artikel 4, stk. 1, og hvilke paa grundlag af artikel 4, stk. 2. For saa vidt angaar de dokumenter, Raadet har naegtet aktindsigt i for at opretholde tavshedspligten om sine droeftelser, kan det endvidere ikke paa grundlag af den anfaegtede afgoerelse fastslaas, at Raadet har foretaget den fornoedne interesseafvejning.
Rettens bemaerkninger
109 Afgoerelse 93/731 er en retsakt, der tillaegger borgerne ret til aktindsigt i dokumenter, som Raadet ligger inde med. Det fremgaar af afgoerelsens opbygning, at den generelt finder anvendelse paa begaeringer om aktindsigt i dokumenter, og at enhver kan bede om aktindsigt i et hvilket som helst raadsdokument, uden at begaeringen skal begrundes (jf. ovenfor i praemis 65).
110 I henhold til afgoerelsens artikel 4 er der to kategorier af undtagelser fra det generelle princip om, at borgere har ret til aktindsigt i Raadets dokumenter. Disse undtagelser skal fortolkes og anvendes indskraenkende, saaledes at anvendelsen af det i afgoerelsen fastsatte generelle princip ikke bringes i fare (se for saa vidt angaar de tilsvarende bestemmelser i afgoerelse 94/90 Rettens dom af 5.3.1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml. II, s. 313, praemis 56).
111 Med hensyn til den foerste kategori af undtagelser, hvis ordlyd er bindende, maa aktindsigt i et raadsdokument ikke bevilges, hvis offentliggoerelse vil kunne skade beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, monetaer stabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersoegelser) (jf. ovenfor i praemis 7). Heraf foelger, at Raadet er forpligtet til ikke at give aktindsigt i dokumenter, der er omfattet af en af undtagelserne i denne foerste kategori, saafremt det godtgoeres, at dette er tilfaeldet (jf. dommen i sagen Carvel og Guardian Newspapers mod Raadet, praemis 64).
112 Det foelger imidlertid af, at verbet kunne staar i konditionalis, at med henblik paa at bevise, at en offentliggoerelse af visse dokumenter »ville kunne« skade beskyttelsen af offentlighedens interesser, skal Raadet for hvert enkelt dokument, der begaeres aktindsigt i, undersoege, om dens offentliggoerelse, ud fra de oplysninger, det raader over, faktisk maa antages at skade et af de aspekter omkring offentlighedens interesser, der er beskyttet i henhold til den foerste kategori af undtagelser. Saafremt dette er tilfaeldet, er Raadet forpligtet til ikke at give aktindsigt i det paagaeldende dokument (jf. dommen i sagen Interporc mod Kommissionen, praemis 52, og Rettens dom af 19.3.1998, sag T-83/96, van der Wal mod Kommissionen, Sml. II, s. 545, praemis 43).
113 Derimod hedder det i bestemmelsen om en anden kategori, hvis ordlyd er fakultativ, at Raadet ogsaa kan naegte aktindsigt af hensyn til tavshedspligten om Raadets droeftelser (jf. ovenfor i praemis 8). Heraf foelger, at Raadet har en skoensbefoejelse, som indebaerer, at det i givet fald kan afslaa en begaering om aktindsigt i dokumenter, der vedroerer dets droeftelser. Raadet skal imidlertid udoeve denne skoensbefoejelse ved at foretage en egentlig afvejning af borgerens interesse i at faa aktindsigt i dets dokumenter mod Raadets eventuelle interesse i at opretholde tavshedspligten om sine droeftelser (jf. dommen i sagen Carvel og Guardian Newspapers mod Raadet, praemis 64 og 65).
114 Raadet kan ogsaa samtidig paaberaabe sig en undtagelse henhoerende under den foerste kategori og en undtagelse henhoerende under den anden kategori som begrundelse for ikke at give aktindsigt i dokumenter, det ligger inde med, idet ingen bestemmelser i afgoerelse 93/731 er til hinder herfor. Det kan saaledes ikke udelukkes, at Raadets offentliggoerelse af visse dokumenter kan skade saavel de interesser, der soeges beskyttet med den foerste kategori af undtagelser, som Raadets interesse i at opretholde tavshedspligten om sine droeftelser (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, praemis 61).
115 Det maa herefter undersoeges, om den anfaegtede afgoerelse opfylder de krav til begrundelsen, der foelger af EF-traktatens artikel 190.
116 Forpligtelsen til at begrunde individuelle afgoerelser har til formaal at give de beroerte personer mulighed for at faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder og samtidig goere det muligt for Faellesskabets retsinstanser at efterproeve afgoerelsens lovlighed (jf. bl.a. Domstolens dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 15, og Rettens dom af 12.1.1995, sag T-85/94, Branco mod Kommissionen, Sml. II, s. 45, praemis 32).
117 Begrundelsen for en afgoerelse om ikke at give aktindsigt i dokumenter skal saaledes - i det mindste for hver kategori af de paagaeldende dokumenter - angive de specifikke grunde til, at en offentliggoerelse af de begaerede dokumenter ifoelge Raadet er omfattet af en af de undtagelser, der er fastsat i afgoerelse 93/731 (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, praemis 64 og 74, og i sagen Interporc mod Kommissionen, praemis 54).
118 I den anfaegtede afgoerelse (jf. ovenfor i praemis 18) har Raadet blot anfoert, at en offentliggoerelse af de paagaeldende 16 dokumenter ville kunne skade beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed), og at dokumenterne vedroerer Raadets droeftelser, herunder de standpunkter, Raadets medlemmer indtog, og at dokumenterne derfor er omfattet af tavshedspligten.
119 Selv om Raadet har paaberaabt sig baade den obligatoriske undtagelse, nemlig vedroerende beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed), og den fakultative undtagelse, nemlig hensynet til tavshedspligten om dets droeftelser, har Raadet ikke praeciseret, om det samtidig paaberaaber sig begge undtagelserne for alle de dokumenter, det har naegtet aktindsigt i, eller om visse dokumenter var omfattet af den foerste undtagelse og andre af den anden.
120 Det maa fastslaas, at det foerste afslag, som er indeholdt i skrivelsen af 1. juni 1995, alene var begrundet ud fra »princippet om fortrolighed, saaledes som dette princip er fastsat i artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731«, men at Raadet alligevel gav aktindsigt i yderligere to dokumenter i forbindelse med behandlingen af den bekraeftende begaering, nemlig i en rapport om det arbejde, der udfoeres af narkotikaenheden under Europol (dokument nr. 4533/95), og i en foreloebig dagsorden for et moede i K.4-komitéen (dokument nr. 4135/95), dvs. i begge tilfaelde dokumenter, der klart er omfattet af Raadets virksomhed inden for rammerne af EU-traktatens afsnit VI. Herved bemaerkes naermere, at saafremt den omstaendighed, at saadanne dokumenter henhoerte under EU-traktatens afsnit VI, i sig selv medfoerte, at de var omfattet af undtagelsen vedroerende beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed), ville Raadet ikke have kunnet give aktindsigt i de paagaeldende dokumenter. Naar Raadet efter at have afvejet de involverede interesser fandt, at det kunne give aktindsigt i disse to dokumenter, har Raadet noedvendigvis maattet vaere af den opfattelse, at alle dokumenter, der henhoerer under afsnit VI, ikke uden videre er omfattet af den foerste undtagelse, dvs. undtagelsen vedroerende beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed). Raadet har i oevrigt selv indroemmet, at det ikke mente, at alle dokumenter, der vedroerer Europol, er omfattet af undtagelsen vedroerende den offentlige sikkerhed.
121 Det fremgaar af Domstolens praksis, at begrebet den offentlige sikkerhed ikke er klart og entydigt. Det omfatter baade en medlemsstats indre og ydre sikkerhed (jf. Domstolens dom af 17.10.1995, sag C-70/94, Werner, Sml. I, s. 3189, praemis 25) samt en afbrydelse af forsyningen med vigtige produkter, som f.eks. olieprodukter, og de heraf foelgende risici for en stats eksistens (jf. Domstolens dom af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil m.fl., Sml. s. 2727, praemis 34). Begrebet kan ogsaa omfatte de situationer, hvor aktindsigt i visse dokumenter direkte kunne hindre myndighedernes bestraebelser for at forebygge kriminel virksomhed, saaledes som sagsoegeren har anfoert.
122 Det fremgaar imidlertid af Charles Elsen's note (jf. ovenfor i praemis 15), at de fleste af de dokumenter, som Raadet naegtede aktindsigt i, kun vedroerer forhandlingerne med henblik paa vedtagelsen af Europol-konventionen, navnlig de forslag, som formandskabet og andre delegationer fremsatte under forhandlingerne, men ikke Europol's operationelle virksomhed. Da Raadet ikke har angivet, hvorfor en offentliggoerelse af dokumenterne faktisk ville kunne skade et konkret aspekt omkring den offentlige sikkerhed, har sagsoegeren ikke kunnet faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning og saaledes kunnet forsvare sine rettigheder. Retten kan derfor heller ikke vurdere, hvorfor de dokumenter, der var naegtet aktindsigt i, ifoelge Raadet var omfattet af undtagelsen vedroerende beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed) og ikke af undtagelsen vedroerende tavshedspligten om Raadets droeftelser.
123 Raadet kan ikke i den foreliggende sag med foeje paastaa, at det ikke kunne forklare, hvorfor denne undtagelse fandt anvendelse, uden at det herved handler i strid med det vigtigste formaal med den paagaeldende undtagelse, saaledes som dette fremgaar af selve karakteren af begrebet offentlighedens interesser, som skal beskyttes, og af, at undtagelsen er obligatorisk. Det fremgaar saaledes klart af Charles Elsen's note, at det var muligt at angive, hvorfor visse dokumenter ikke maatte udleveres til sagsoegeren, uden at dokumenternes indhold herved blev afsloeret.
124 Endelig har Raadet med hensyn til undtagelsen vedroerende tavshedspligten om dets droeftelser ikke i den anfaegtede afgoerelse udtrykkeligt anfoert, at alle de dokumenter, der var omhandlet i begaeringen om aktindsigt, var omfattet af undtagelsen vedroerende beskyttelsen af offentlighedens interesser (jf. ovenfor i praemis 119). Sagsoegeren kunne derfor ikke udelukke, at Raadet havde naegtet aktindsigt i en del af de paagaeldende dokumenter, fordi de udelukkende var omfattet af undtagelsen vedroerende tavshedspligten om Raadets droeftelser.
125 Ud fra indholdet af den anfaegtede afgoerelse kan sagsoegeren og dermed ogsaa Retten imidlertid ikke afgoere, om Raadet har iagttaget den forpligtelse til at foretage en egentlig afvejning af de involverede interesser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731. I den anfaegtede afgoerelse henvises der saaledes alene til, at de dokumenter, der begaeres aktindsigt i, vedroerte Raadets droeftelser, herunder de standpunkter, Raadets medlemmer indtog, mens det ikke er anfoert, om Raadet har foretaget en sammenlignende vurdering, hvorved det har afvejet interesserne for de borgere, der oensker oplysninger, mod hensynet til fortrolighed omkring droeftelserne i Raadet (jf. dommen i sagen Carvel og Guardian Newspapers mod Raadet, praemis 74).
126 Endvidere henvises der i Raadets foerste svar, der i oevrigt blev tilstillet sagsoegeren paa fransk, selv om sagsoegeren havde affattet sin foerste begaering paa tysk, blot til artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731 til stoette for, at dokumenterne var omfattet af »princippet om fortrolighed«. Heller ikke paa grundlag af dette foerste svar kan hverken sagsoegeren eller Retten afgoere, om Raadet har foretaget en egentlig afvejning af de involverede interesser, da det behandlede sagsoegerens foerste begaering.
127 Det foelger af det anfoerte, at den anfaegtede afgoerelse ikke opfylder begrundelseskravene i henhold til EF-traktatens artikel 190 og derfor maa annulleres, uden at det er fornoedent at tage stilling til sagsoegerens oevrige anbringender eller undersoege selve indholdet af dokumenterne.
Den nederlandske regerings paastand om, at Retten anmoder Domstolen om at fremlaegge en note, der er udarbejdet af dens tjenestegrene
128 Den nederlandske regering har nedlagt paastand om, at Retten anmoder Domstolen om at fremlaegge en note, som dens forsknings- og dokumentationsafdeling udarbejdede med henblik paa Domstolens dom af 30. april 1996 (sag C-58/94, Nederlandene mod Raadet, Sml. I, s. 2169).
129 Da den naevnte note ikke vil blive lagt til grund for naervaerende dom, er det ufornoedent at tage stilling til den nederlandske regerings paastand.
Raadets svarskrift lagt ud paa Internettet
Parternes argumenter
130 Som anfoert ovenfor i praemis 22 henledte Raadet ved skrivelse, som Retten modtog den 3. april 1996, Rettens opmaerksomhed paa, at visse relevante dokumenter, navnlig Raadets svarskrift i naervaerende sag, var lagt ud paa Internettet. Ifoelge Raadet greb sagsoegeren herved ind i retsforhandlingernes normale forloeb. Raadet fremhaevede saerligt, at sagsoegeren havde aendret svarskriftet, inden det blev lagt ud paa Internettet. Endvidere havde sagsoegeren ifoelge Raadet anfoert navne, adresser og telefonnumre paa de medarbejdere i Raadet, der havde beskaeftiget sig med sagen, og offentligheden blev anmodet om at tilstille dem eventuelle kommentarer til sagen. Raadet anmodede om, at Retten traf passende forholdsregler med henblik paa at forhindre lignende tiltag fra sagsoegerens side.
131 I skrivelse, som Retten modtog den 3. maj 1996, forklarede sagsoegerens advokater, at de ikke havde vaeret involveret i, at svarskriftet og andre dokumenter vedroerende sagen var lagt ud paa Internettet. De fik foerst kendskab hertil, da de modtog skrivelsen fra Rettens Justitskontor. De anmodede herefter straks sagsoegeren om at traekke alle dokumenterne tilbage fra Internettet og meddelte sagsoegeren, at de ikke ville repraesentere sagsoegeren, saafremt dette ikke skete.
132 Ved skrivelse, som Retten modtog den 24. maj 1996, bekraeftede sagsoegeren at have lagt dokumenterne ud paa Internettet uden at underrette sine advokater herom. Sagsoegeren forklarede, at det skyldtes rent praktiske hensyn, at svarskriftet var blevet aendret, og at formaalet med den paagaeldende aendring ikke var at aendre svarskriftets indhold og heller ikke svaekke Raadets sag. Sagsoegeren havde blot forsoegt at forkorte svarskriftet ved at udelade visse passager paa grund af den tid, det tager at hente svarskriftet paa Internettet. Sagsoegeren havde ikke paa noget tidspunkt haft til hensigt at laegge pres paa Raadet. Naar sagsoegeren havde angivet navne, adresser og telefonnumre paa Raadets medarbejdere, skyldtes det udelukkende, at de havde kendskab til sagen, og ikke, at offentligheden herved blev opfordret til at tage direkte kontakt med dem som enkeltpersoner.
133 Sagsoegeren forpligtede sig til ikke at laegge nogen nye dokumenter, der maatte blive udvekslet mellem parterne i sagen, ud paa Internettet eller paa anden maade goere dem offentligt tilgaengelige, og til fremover at referere sagen i overensstemmelse med saedvanlig journalistisk praksis. Sagsoegeren besluttede ogsaa at traekke svarskriftet ud af Internettet. Det var imidlertid en uafhaengig sammenslutning, Graevande Journalister (en svensk sammenslutning af »borende« journalister og chefredaktoerer), der havde lagt dokumentet ud paa Internettet, og som havde naegtet at traekke det ud igen. Da sagsoegeren efter svensk ret ikke lovligt kan paalaegge sammenslutningen at traekke svarskriftet ud af Internettet, maa ansvaret for, at svarskriftet fortsat findes paa Internettet, ifoelge sagsoegeren paahvile sammenslutningen.
134 Ved skrivelse, som Retten modtog den 28. maj 1996, forklarede den svenske regering, at chefen for det svenske justitsministeriums retsafdeling havde modtaget svarskriftet fra sagsoegeren og derefter udleveret en kopi til en journalist, uden at sagsoegeren havde protesteret. Han havde herved taget i betragtning, at sagsoegeren allerede havde offentliggjort en detaljeret redegoerelse for de vigtigste dele af svarskriftet og heri havde angivet navnene paa de beroerte medarbejdere. En anden omstaendighed, der var afgoerende for, at dokumentet blev udleveret til en journalist, var ifoelge regeringen, at der ikke var tale om et dokument, som var tilstillet den svenske regering af en faellesskabsinstitution, men af en privatperson, som raadede over det, og som allerede havde vist, at han var parat til at offentliggoere det. Ministeriet havde saaledes ikke paa nogen maade vaeret involveret i, at svarskriftet var blevet lagt ud paa Internettet. Ministeriet havde opfattet dette tiltag som en provokation.
Rettens bemaerkninger
135 I henhold til bestemmelserne om behandling af sager ved Retten er parterne beskyttet mod uretmaessig brug af procesdokumenterne. Saaledes er det i artikel 5, stk. 3, tredje afsnit, i instruksen for justitssekretaeren af 3. marts 1994 (EFT L 78, s. 32) fastsat, at ingen andre, hverken private eller offentlige myndigheder, kan faa adgang til sagsakterne eller procesdokumenterne uden retsformandens udtrykkelige tilladelse, som forudsaetter en hoering af parterne. Endvidere kan retsformanden i medfoer af procesreglementets artikel 116, stk. 2, undlade at tilstille en intervenient i en sag hemmelige eller fortrolige dokumenter.
136 Disse bestemmelser afspejler et generelt retsplejeprincip, hvorefter parterne har ret til at varetage deres interesser uden at vaere udsat for indflydelse udefra, navnlig fra offentlighedens side.
137 En part, som faar aktindsigt i procesdokumenterne fra de oevrige parter i sagen, maa derfor kun bruge denne ret med henblik paa at foere sin egen sag og ikke med noget andet formaal for oeje, som f.eks. at anspore offentligheden til at rejse kritik af de argumenter, de andre parter i sagen har fremfoert.
138 I den foreliggende sag findes sagsoegerens dispositioner, som bestod i, at sagsoegeren lagde en aendret affattelse af Raadets svarskrift ud paa Internettet sammen med en opfordring til offentligheden til at fremsende kommentarer til Raadets medarbejdere, ligesom sagsoegeren havde angivet disses telefon- og telefaxnumre, klart at have haft til formaal at laegge pres paa Raadet og at anspore offentligheden til at rejse kritik af, hvorledes institutionens medarbejdere havde udfoert deres arbejde.
139 Disse dispositioner udgoer et hensigtsloest, processuelt skridt, der vil blive taget hensyn til ved fordelingen af sagens omkostninger (jf. nedenfor i praemis 140), idet denne haendelse bevirkede, at sagen maatte udsaettes, og medfoerte, at alle parterne i sagen maatte fremkomme med saerlige og yderligere bemaerkninger.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
140 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. I den foreliggende sag har sagsoegeren nedlagt paastand om, at Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger. Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 3, kan Retten imidlertid fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal baere sine egne omkostninger, saafremt der foreligger ganske saerlige grunde. I betragtning af det hensigtsloese, processuelle skridt, som maa tilskrives sagsoegeren, findes Raadet kun at burde betale to tredjedele af sagsoegerens omkostninger.
141 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, baerer intervenienterne deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Fjerde Udvidede Afdeling)
1) Raadets afgoerelse af 6. juli 1995 om ikke at give sagsoegeren aktindsigt i visse dokumenter vedroerende Den Europaeiske Politienhed (Europol) annulleres.
2) Raadet baerer sine egne omkostninger og betaler to tredjedele af sagsoegerens.
3) Kongeriget Danmark, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland baerer deres egne omkostninger.