CELEX: 62005CJ0221
Richtlinie 85/433/EWG
Gegenseitige Anerkennung von Diplomen
Apotheker
Anerkennung der Diplome der Apotheker, die in neuen, der Öffentlichkeit zugänglichen Apotheken tätig sind
Umfang des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten

1       Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Artikel 2 der Richtlinie 85/433/EWG des Rates vom 16. September
1985 über die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Apothekers und
über Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts für bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten
(ABl. L 253, S. 37).
2       Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits der Klägerin Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd und des Klägers Sadja
gegen die Pharmaceutical Society of Ireland, den Minister for Health and Children (Minister für das Gesundheitswesen und für
Kinder, im Folgenden: Minister), Ireland und den Attorney General, bei dem es um die Gültigkeit einer Regelung geht, mit der
Artikel 2 der Richtlinie 85/433 in das irische Recht umgesetzt wird.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
3       Die siebte Begründungserwägung der Richtlinie 85/433 lautet wie folgt:
„Einige Mitgliedstaaten begrenzen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Politik auf dem Gebiet des Gesundheitswesens, die insbesondere
darauf abzielt, eine zufriedenstellende Versorgung mit Arzneimitteln in ihrem gesamten Hoheitsgebiet zu gewährleisten, die
Zahl der Apotheken, die neu eingerichtet werden können, während andere Mitgliedstaaten keine solche[n] Vorkehrungen getroffen
haben. Daher ist es verfrüht vorzusehen, dass sie die Auswirkungen der Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen
Befähigungsnachweise des Apothekers auch auf die Ausübung der Tätigkeit des Apothekers als Inhaber einer seit weniger als
drei Jahren der Öffentlichkeit zugänglichen Apotheke ausdehnen müssen. Dieses Problem muss von Kommission und Rat innerhalb
einer bestimmten Frist erneut geprüft werden.“
4       Artikel 2 der erwähnten Richtlinie bestimmt:
„(1)      Jeder Mitgliedstaat erkennt die in Artikel 4 aufgeführten Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise, die
die anderen Mitgliedstaaten den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten nach Artikel 2 der Richtlinie 85/432/EWG ausstellen,
an und verleiht ihnen in seinem Gebiet die gleiche Wirkung in Bezug auf die Aufnahme und Ausübung der in Artikel 1 genannten
Tätigkeiten wie den von ihm ausgestellten und in Artikel 4 aufgeführten Diplomen, Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen.
(2)      Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht verpflichtet, den in Absatz 1 genannten Diplomen, Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen
für die Gründung neuer, der Öffentlichkeit zugänglicher Apotheken Wirkung zu verleihen. Im Sinne dieser Richtlinie gelten
als solche auch Apotheken, die vor weniger als drei Jahren eröffnet wurden.
Fünf Jahre nach Ablauf der in Artikel 19 vorgesehenen Frist unterbreitet die Kommission dem Rat einen Bericht über die Anwendung
des Unterabsatzes 1 durch die Mitgliedstaaten sowie über die Möglichkeit, die Tragweite der gegenseitigen Anerkennung der
in Absatz 1 genannten Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise zu erweitern. Sie legt gegebenenfalls
entsprechende Vorschläge vor.“

Nationales Recht
5       Artikel 15.2.1 der irischen Verfassung sieht vor:
„Das alleinige und ausschließliche Recht, Staatsgesetze zu erlassen, wird hiermit dem Oireachtas [irischen Parlament] verliehen:
Keine andere gesetzgebende Instanz hat das Recht, Staatsgesetze zu erlassen.“
6       Artikel 29.4.10 der Verfassung sieht vor:
„Keine Bestimmung dieser Verfassung macht staatliche Gesetze, Handlungen oder Maßnahmen ungültig, die in Erfüllung der Pflichten
aus der Mitgliedschaft in der Europäischen Union oder den Gemeinschaften notwendig sind …“
7       Das Gesetz von 1972 über die Europäischen Gemeinschaften (European Communities Act 1972) wurde zur Durchführung der letztgenannten
Verfassungsbestimmung erlassen. Zum einen binden nach Section 2 dieses Gesetzes „die Verträge über die Europäischen Gemeinschaften
und die bestehenden und in Zukunft erlassenen Rechtsakte der Organe dieser Gemeinschaften den Staat und sind unter den in
diesen Verträgen genannten Voraussetzungen Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung“. Zum anderen verleiht Section 3 dieses
Gesetzes einem Minister of State die Befugnis, „Regulations zur Durchführung von Section 2 dieses Gesetzes zu erlassen“. Die
Regulations können „Vorschriften zur Aufhebung, Änderung oder Durchführung – gegebenenfalls unter Abänderung – anderer Rechtsnormen
…“ enthalten.
8       Section 2 des Apothekengesetzes von 1962 (Pharmacy Act 1962) bestimmt:
„1.      Einen Betrieb zur Abgabe oder Zubereitung von Arzneimitteln darf nur unterhalten, wer
(a)      dazu befugt ist und wer den Betrieb sowie die Abgabe und Zubereitung der Arzneimittel selbst beaufsichtigt oder durch eine
befugte Person beaufsichtigen lässt.
…
3.      ‚Befugte Person‘ im Sinne dieser Section ist ein eingetragener Apotheker (‚registered pharmaceutical chemist‘) …
3 A.      Zu den ‚befugten Personen‘ und ‚eingetragenen Apothekern‘ im Sinne dieser Section gehören nicht Personen, die gemäß Section
22A des Pharmacy Act (Ireland) 1875 [Irisches Apothekengesetz von 1875] registriert sind und einen Betrieb führen, der der
Abgabe und Zubereitung von Arzneimitteln oder dem Verkauf von Giften dient, wenn dieser Betrieb seit weniger als drei Jahren
besteht.
…“
9       Section 22 A des Apothekengesetzes von 1875 sieht die Eintragung von Personen als Apotheker vor, die Inhaber von Diplomen,
Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen des Apothekers gemäß Artikel 2 der Richtlinie 85/432/EWG des Rates
vom 16. September 1985 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten
(ABl. L 253, S. 34) sind.
10     Sowohl Section 2(3)(a) des Apothekengesetzes von 1962 als auch Section 22 A des Apothekengesetzes von 1975 wurden in ihren
auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassungen durch die Verordnung von 1991 über die Anerkennung der Diplome des Apothekers
(European Communities [Recognition of Qualifications in Pharmacy] Regulations 1991, im Folgenden: Regulations von 1991), die
vom Minister zum Zweck der Umsetzung der Richtlinie 85/433 in irisches Recht erlassen wurden, in das irische Recht eingefügt.
Diese Regulations werden auf Section 3 des Gesetzes von 1972 über die Europäischen Gemeinschaften gestützt.

Das Ausgangsverfahren und die Vorlagefrage
11     Die Klägerin Mc Cauley ist Eigentümerin einer Apotheke in Cork (Irland), die im Oktober 2000 eröffnet wurde und in der für
das Ausgangsverfahren maßgebenden Zeit weniger als drei Jahre bestand.
12     Der Kläger Sadja erwarb sein Apothekerdiplom im Vereinigten Königreich. Er wurde als „befugte Person“ für den Betrieb der
erwähnten Apotheke benannt. Als die Pharmaceutical Society of Ireland, die das Register der Apotheker in Irland unterhält
und die auch Standesorganisation für die irischen Apotheker ist, aufgrund einer Untersuchung von dieser Bezeichnung Kenntnis
erhielt, vertrat sie die Ansicht, dass der Kläger Sadja wegen Section 2(3)(a) des Apothekengesetzes von 1962 keine befugte
Person im Sinne dieses Gesetzes und daher nicht berechtigt sei, die betreffende Apotheke zu leiten. Die Pharmaceutical Society
of Ireland verlangte, diese Situation abzustellen, denn die Ausübung des Berufes eines Apothekers ohne Erlaubnis stelle in
Irland eine Straftat dar.
13     Die Kläger fochten diese Auslegung mit einer Klage beim High Court an; dieser wies ihre Klage ab. Sie legten daraufhin Rechtsmittel
beim Supreme Court mit dem Antrag auf Feststellung der Ungültigkeit der Regulations von 1991 aus verfassungsrechtlichen Gründen
ein, soweit durch diese Regulation Section 2 (3)(a) in das Apothekengesetz von 1962 eingefügt wurde.
14     Im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht ist unbestritten, dass der Staat Richtlinien nur dann durch eine gesetzesändernde
Verordnung in das nationale Recht umsetzen kann, wenn die Zugehörigkeit zu den Europäischen Gemeinschaften dies erfordert.
Jede Änderung von Gesetzen, die über dasjenige hinausgeht, was eine Richtlinie verlangt, ist dem Oireachtas vorbehalten.
15     In diesem Zusammenhang machten die Kläger geltend, dass der Staat, soweit die Regulations von 1991 einen registrierten Apotheker,
der seine berufliche Tätigkeit in einer Apotheke ausübe, die seit weniger als drei Jahren bestehe, von ihrem Geltungsbereich
ausschlössen, von dem Ermessen Gebrauch mache, das die Richtlinie 85/433 den Mitgliedstaaten verleihe. Aus dieser Richtlinie,
im Licht ihres Kontextes betrachtet, gehe hervor, dass dieses Ermessen an rein innerstaatliche Erwägungen gebunden sei.
16     Der Staat habe von Section 3 des Gesetzes von 1972 über die Europäischen Gemeinschaften Gebrauch gemacht. Er habe diese Richtlinie
durch eine Verordnung zur Änderung eines vom Oireachtas erlassenen Gesetzes umsetzen wollen. Er sei jedoch hierzu nicht befugt
gewesen, weil die Ausübung dieses Ermessens durch keine gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung im Sinne von Artikel 29.4.10
der irischen Verfassung verlangt werde.
17     Daher sei das ausschließliche Recht, Staatsgesetze zu erlassen, das dem Oireachtas verliehen worden sei, usurpiert worden.
Nur der Oireachtas sei berechtigt, ein von ihm erlassenes Gesetz zu ändern.
18     Dagegen führte der Minister aus, dass die Regulations von 1991 durch Verpflichtungen aus der Mitgliedschaft Irlands in den
Gemeinschaften im Sinne von Artikel 29.4.10 der Verfassung erforderlich geworden seien. Die Anfügung von Section 2(3A) durch
diese Regulations stelle keine Ausübung eines eigenen Ermessens durch den Staat dar. In ihr schlage sich nieder, dass die
Verpflichtung des Mitgliedstaats aus der Richtlinie 85/433 begrenzt sei.
19     Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass es, falls die Regelung zur Umsetzung der Richtlinie 85/433 insoweit, als sie
von ihrem Anwendungsbereich die Tätigkeit bestimmter Apotheker ausschließe, die Ausübung eines eigenen freien Ermessens darstelle,
das ausschließlich auf Erwägungen beruhe, die sich aus dem innerstaatlichen Recht ergäben, in Anbetracht von Artikel 15 der
irischen Verfassung entscheiden müsse, dass es nicht zulässig gewesen sei, das Apothekengesetz von 1962 durch eine Verordnung
zu ändern. Die Regulations von 1998 wären daher ungültig.
20     Daher hat der Supreme Court das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Begründet Artikel 2 der Richtlinie 85/433
a)      eine einzige Verpflichtung, mit der von einem Mitgliedstaat nur verlangt wird, dass er die in Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie
genannten Befähigungsnachweise außer für die Gründung neuer Apotheken im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 anerkennt, oder
b)      begründet er für einen Mitgliedstaat eine eigenständige Verpflichtung, die in Artikel 2 Absatz 1 genannten Befähigungsnachweise
anzuerkennen, räumt den Mitgliedstaaten aber zusätzlich ein Ermessen in Bezug darauf ein, ob sie diese Anerkennung für die
Gründung neuer, der Öffentlichkeit zugänglicher Apotheken im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 auf Inhaber solcher Befähigungsnachweise
erstrecken?

Zur Vorlagefrage
21     Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 2 der Richtlinie 85/433 den Mitgliedstaaten nur eine Verpflichtung
zur Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise (im Folgenden: Diplome) für Tätigkeiten
in Apotheken auferlegt, die seit mindestens drei Jahren bestehen, oder ob er ihnen ferner ein Ermessen bei der Anerkennung
der Diplome in Bezug auf die Gründung neuer, der Öffentlichkeit zugänglicher Apotheken im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der
Richtlinie einräumt.
22     Nach Artikel 43 EG sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet
eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der Bestimmungen des EG-Vertrags über das Niederlassungsrecht verboten.
23     Zu diesen Bestimmungen gehört Artikel 47 EG, der den Rat ermächtigt, Richtlinien für die gegenseitige Anerkennung der Diplome
u. a. für die pharmazeutischen Berufe zu erlassen.
24     Zudem müssen die Behörden eines Mitgliedstaats, wenn sie den Antrag eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats auf
Genehmigung der Ausübung eines reglementierten Berufes prüfen, die berufliche Qualifikation des Betroffenen in der Weise berücksichtigen,
dass sie die in seinen Diplomen bescheinigte Qualifikation und seine einschlägige Berufserfahrung mit der nach nationalem
Recht für die Ausübung des fraglichen Berufes verlangten beruflichen Qualität vergleichen, und zwar unabhängig davon, ob eine
Richtlinie über die gegenseitige Anerkennung der betreffenden Diplome erlassen worden ist (vgl. in diesem Sinn Urteile vom
14. September 2000 in der Rechtssache C‑238/98, Hocsman, Slg. 2000, I-6623, Randnrn. 23 und 31, und vom 13. November 2003
in der Rechtssache C-313/01, Morgenbesser, Slg. 2003, I-13467, Randnrn. 57 und 58).
25     Wie aus Artikel 47 Absatz 1 EG hervorgeht, sollen derartige Richtlinien die gegenseitige Anerkennung von Diplomen dadurch
erleichtern, dass sie gemeinsame Regeln und Kriterien aufstellen, die so weit wie möglich zur automatischen Anerkennung dieser
Diplome führen (Urteil vom 22. Januar 2002 in der Rechtssache C-31/00, Dreessen, Slg. 2002, I‑663, Randnr. 26).
26     Was die Tragweite dieser Richtlinien angeht, so verleiht Artikel 47 EG dem Gemeinschaftsgesetzgeber die Befugnis, gegebenenfalls
eine vollständige Harmonisierung der betreffenden Diplome vorzunehmen, und räumt diesem dabei ein Ermessen in Bezug auf die
Vorgehensweise ein, mit der dieses Ziel erreicht werden soll. Daher darf er eine Harmonisierung in Etappen vornehmen, da die
Durchführung von Harmonisierungsmaßnahmen im Allgemeinen schwierig ist, denn sie setzt voraus, dass die zuständigen Gemeinschaftsorgane
anhand von unterschiedlichen und komplexen nationalen Bestimmungen gemeinsame Vorschriften ausarbeiten, die den im EG-Vertrag
festgelegten Zielen entsprechen und die Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit der Mitglieder des Rates oder sogar deren
einstimmige Zustimmung finden (vgl. in diesem Sinn Urteile vom 13. Mai 1997 in der Rechtssache C-233/94, Deutschland/Parlament
und Rat, Slg. 1997, I‑2405, Randnr. 43, und vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache C‑166/98, Socridis, Slg. 1999, I-3791, Randnr. 26).
27     Im vorliegenden Fall begründet Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 85/433 für alle Mitgliedstaaten die Verpflichtung, die in
Artikel 4 der Richtlinie aufgeführten Diplome anzuerkennen, die die anderen Mitgliedstaaten den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten
gemäß Artikel 2 der Richtlinie 85/432 ausstellen, und ihnen in ihrem Gebiet die gleiche Wirkung wie den von ihnen ausgestellten
und in Artikel 4 aufgeführten Diplomen zu verleihen.
28     Nach Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Richtlinie 85/433 sind die Mitgliedstaaten jedoch nicht verpflichtet, den in Artikel
2 Absatz 1 genannten Diplomen für die Gründung neuer, der Öffentlichkeit zugänglicher Apotheken Wirkung zu verleihen, wobei
als solche auch Apotheken gelten, die vor weniger als drei Jahren eröffnet wurden.
29     Diese Bestimmung beschränkt somit den Umfang der Verpflichtung aus Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 85/433 aus dem in deren
siebter Begründungserwägung erwähnten Grund, dass einige Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer innerstaatlichen Politik auf dem
Gebiet des Gesundheitswesens die Zahl der Apotheken begrenzen, die neu eingerichtet werden können, während andere Mitgliedstaaten
keine solchen Vorkehrungen getroffen haben, und dass es daher verfrüht ist, vorzusehen, dass sie die Auswirkungen der Anerkennung
der Diplome auch auf die Tätigkeit des Apothekers als Inhaber einer neuen Apotheke erstrecken müssen.
30     Ferner ist nach derselben Begründungserwägung das Problem von Kommission und Rat innerhalb einer bestimmten Frist erneut zu
prüfen. Hierzu sieht Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie 85/483 vor, dass die Kommission dem Rat einen Bericht
über die Möglichkeit unterbreitet, die Tragweite der gegenseitigen Anerkennung der in Absatz 1 genannte Diplome für die Gründung
neuer Apotheken zu erweitern, und verpflichtet sie, gegebenenfalls entsprechende Vorschläge vorzulegen.
31     Somit wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber in Bezug auf die gegenseitige Anerkennung der Apothekerdiplome nur eine teilweise
Harmonisierung vornehmen, die ein Mindestmaß an Anerkennung dieser Diplome gewährleistet, nämlich eine Anerkennung für die
Ausübung der Tätigkeiten in den seit mindestens drei Jahren bestehenden Apotheken, wobei er den Mitgliedstaaten die Befugnis
beließ, über die Mindestanforderungen der Richtlinie hinauszugehen.
32     Unter Berücksichtigung von Artikel 249 Absatz 3 EG sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, das erwähnte Mindestmaß an Anerkennung
der Diplome zu erreichen und diese Anerkennung insbesondere in den Bestimmungen ihres nationalen Rechts vorzusehen, ohne dass
sie insoweit über ein Ermessen verfügen. Denn der Gemeinschaftsgesetzgeber hat genau und unbedingt unter Ausübung von ihm
im EG-Vertrag beigelegten Befugnissen entschieden, welche Apothekerdiplome unter die in der Richtlinie 85/433 vorgesehenen
Regelung der gegenseitigen Anerkennung fallen.
33     Aus Artikel 2 der Richtlinie 85/433, insgesamt betrachtet, ergibt sich, dass diese Bestimmung die Verpflichtung zur gegenseitigen
Anerkennung nur in Bezug auf seit mehr als drei Jahren bestehende Apotheken schafft. Wenn daher ein Mitgliedstaat nur dieses
Mindestmaß an Anerkennung der Diplome erfüllt, übt er kein Ermessen aufgrund von Artikel 2 der Richtlinie 85/433 aus.
34     Daher ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Artikel 2 der Richtlinie 85/433 dahin auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat,
der nur das in dieser Richtlinie vorgesehene Mindestmaß an Anerkennung der Diplome einhält, kein durch diese Richtlinie verliehenes
Ermessen ausübt.

Kosten
35     Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Artikel 2 der Richtlinie 85/433/EWG des Rates vom 16. September 1985 über die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse
und sonstigen Befähigungsnachweise des Apothekers und über Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts
für bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat, der nur das in dieser Richtlinie vorgesehene
Mindestmaß an Anerkennung der Diplome einhält, kein durch diese Richtlinie verliehenes Ermessen ausübt.
Unterschriften.
*
Verfahrenssprache: Englisch.