CELEX: 62000CJ0218
Artigos 85.º, 86.º e 90.º do Tratado CE (actuais artigos 81.º CE, 82.º CE e 86.º CE)
Inscrição obrigatória num organismo de seguro contra acidentes de trabalho
Qualificação como empresa de um organismo de seguro contra acidentes de trabalho

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 25 de Maio de 2000, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 2 de Junho seguinte, o Tribunale di Vicenza submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, duas questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 85.° , 86.° e 90.° do Tratado CE (actuais artigos 81.° CE, 82.° CE e 86.° CE).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas (a seguir «Cisal») ao Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (Instituto Nacional de Seguro contra os Acidentes de Trabalho italiano, a seguir «INAIL»), relativamente a uma condenação para pagar a quantia de 6 606 890 ITL correspondente a contribuições de seguro não pagas pela Cisal.
Enquadramento jurídico
3 As disposições italianas que regulamentam o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho e doenças profissionais constam, no essencial, do Decreto n.° 1124 do Presidente da República, de 30 de Junho de 1965, relativo ao texto único das disposições relativas ao seguro obrigatório contra acidentes de trabalho e doenças profissionais (GURI n.° 257, de 13 de Outubro de 1965, a seguir «Decreto n.° 1124»), com a redacção dada posteriormente.
4 Por força do artigo 126.° do Decreto n.° 1124, foi confiada ao INAIL a responsabilidade de garantir, por conta do Estado e sob o seu controlo, o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho e doenças profissionais, de acordo com as exigências do artigo 38.° da Consituição italiana. O n.° 3 da referida disposição aplica-se aos artesãos que desempenhem habitualmente uma actividade manual na sua empresa.
5 De acordo com o artigo 55.° da Lei n.° 88, de 9 de Março de 1989, relativa à reestruturação do Istituto nazionale della previdenza sociale (Instituto Nacional de Segurança Social) e do INAIL (GURI n.° 60, de 13 de Março de 1989), este deve ser classificado entre os organismos públicos de prestação de serviços e submetido ao controlo do Ministério do Trabalho e da Segurança Social. A referida lei prevê, além disso, que o INAIL cumpra as funções que lhe são atribuídas aplicando critérios de rentabilidade económica, adaptando livremente a sua organização à necessidade de efectuar a cobrança das contribuições e o pagamento das prestações de forma eficaz e em tempo útil, realizando uma gestão do património mobiliário e imobiliário que assegure um adequado rendimento financeiro. O mesmo objectivo deve ser prosseguido pelo governo no acompanhamento e no controlo das actividades do INAIL.
6 Nos termos do artigo 9.° do Decreto n.° 1124, os empregadores são obrigados a segurar os seus trabalhadores e as sociedades são também obrigadas a segurar os seus sócios, enquanto os trabalhadores independentes são obrigados a fazer os seus próprios seguros, quando exerçam uma das actividades que envolvem riscos previstas no artigo 1.° do referido decreto e quando o segurado pertence a uma das categorias de trabalhadores mencionadas no seu artigo 4.°
7 No que respeita ao montante das contribuições, o artigo 39.° , n.° 2, do Decreto n.° 1124 prevê, para o sector industrial, um sistema designado «de repartição do capital de cobertura». Segundo este sistema, anualmente, as contribuições devem ser determinadas de forma a cobrir o conjunto dos encargos resultantes de acidentes que podem ocorrer durante o ano, quer dizer, tanto as prestações a curto prazo como o valor, em capital, das pensões e rendas relativas aos acidentes de trabalho e às doenças profissionais.
8 O artigo 40.° do Decreto n.° 1124 prevê:
«A tabela dos prémios e das contribuições para o seguro contra acidentes de trabalho e doenças profissionais bem como as suas modalidades de aplicação são aprovadas por decreto do Ministro do Trabalho e da Segurança Social com base numa deliberação do INAIL [...]. A tabela estabelece taxas de prémios correspondentes aos riscos de cada uma das ocupações profissionais seguradas, de maneira a incluir o encargo financeiro previsto no artigo 39.° , n.° 2.»
9 O cálculo das contribuições dos trabalhadores independentes está previsto no artigo 42.° do Decreto n.° 1124 bem como, para o período em causa no processo principal, no Decreto ministerial de 21 de Junho de 1988 (GURI n.° 151, de 29 de Junho de 1988). Em função do grau de risco que apresentam, as actividades dos trabalhadores autónomos estão divididas em 10 classes, por sua vez subdivididas em 320 rubricas correspondentes a outras tantas ocupações profissionais.
10 De acordo com o artigo 66.° do Decreto n.° 1124, as prestações podem revestir as seguintes formas:
- indemnização diária por incapacidade temporária;
- renda por incapacidade permanente;
- prestação para assistência pessoal permanente;
- pensão aos supérstites da vítima e prestação única em caso de morte;
- assistência médica e cirúrgica, incluindo exames hospitalares, e
- fornecimento de aparelhos e próteses.
11 O artigo 67.° do Decreto n.° 1124 estabelece o princípio da automaticidade das prestações, nos termos do qual os segurados têm direito a essas prestações mesmo na falta de declaração da actividade profissional ou na falta de pagamento das contribuições pelo empregador. Em aplicação do artigo 59.° , n.° 19, da Lei n.° 449, de 27 de Dezembro de 1997, relativa às medidas de estabilização das finanças públicas (GURI n.° 302, de 30 de Dezembro de 1997), esta automaticidade foi excluída em relação aos trabalhadores independentes a partir de 1 de Janeiro de 1998. Contudo, as prestações podem ser pagas em caso de regularização da situação destes últimos.
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
12 Em Dezembro de 1998, o Pretore di Vicenza (Itália) condenou a Cisal a pagar ao INAIL a quantia de 6 606 890 ITL relativa a contribuições de seguro não pagas em relação a Battistello Venanzio, sócio-gerente, referentes ao período de 1992 a 1996. Esta condenação fundamentava-se no facto de que este último, de acordo com o artigo 4.° do Decreto n.° 1124, enquanto artesão que trabalha com madeira e que exerce uma actividade manual na sua própria empresa, deveria estar seguro pelo INAIL contra acidentes de trabalho.
13 A Cisal recorreu desta decisão para o Tribunale di Vicenza, alegando que Battistello Venanzio está seguro contra acidentes de trabalho por uma companhia de seguros privada desde 1986. Sustenta, além disso, que as disposições que fundamentam a sua obrigação de subscrever um seguro contra os mesmos riscos no INAIL são contrárias ao direito comunitário da concorrência, na medida em que mantêm injustificadamente um monopólio a favor do INAIL, o que o leva a abusar da sua posição dominante. Em apoio da sua tese, Battistello Venanzio invoca a comunicação de 9 de Fevereiro de 1999 da Autoritá garante della concorrenza e del mercato (autoridade italiana de tutela da concorrência e do mercado), segundo a qual o «INAIL não apresenta elementos de solidariedade que permitam excluir, com base na jurisprudência comunitária, a natureza económica da actividade desenvolvida».
14 O órgão jurisdicional de reenvio afirma que o INAIL apresenta algumas características que, em sua opinião, dificilmente se conciliam com o conceito de empresa na acepção do direito comunitário da concorrência. A este respeito, refere o carácter automático das prestações, a inscrição obrigatória e a ausência de fins lucrativos. Considera, todavia, que outros elementos, característicos de entidades que exercem actividades puramente económicas, predominam no caso em apreço. Menciona, a este respeito, a cobrança de contribuições directamente ligadas ao risco seguro, a subdivisão deste em 10 classes diferentes, de acordo com um critério económico e comercial, e a obrigação legal de o INAIL desenvolver a sua actividade de acordo com critérios de rentabilidade. O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, em 1965, depois da instauração do seguro obrigatório contra os riscos profissionais para os artesãos, o legislador italiano admitiu que uma apólice privada obrigatória pudesse provisoriamente constituir uma alternativa ao seguro oferecido pelo INAIL.
15 Considerando, por um lado, que a legislação italiana pode ser contrária aos artigos 90.° e 86.° do Tratado, na medida em que a filiação obrigatória no INAIL é imposta aos trabalhadores independentes, mesmo quando já estão seguros por uma companhia privada, e, por outro lado, que a supressão do carácter obrigatório da inscrição para os artesãos que já estão seguros não compromete a prossecução das outras funções específicas atribuídas ao INAIL pelo legislador italiano, o Tribunale di Vicenza decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«Constitui uma empresa na acepção dos artigos 81.° e seguintes do Tratado uma entidade pública de seguros sem fim lucrativo, como o INAIL, que se dedica segundo critérios económicos e empresariais à gestão monopolística de um regime de seguros contra os riscos resultantes de acidentes de trabalho e doenças profissionais baseado num sistema de inscrição obrigatória, que concede prestações segundo o princípio da automaticidade parcial (que garante a cobertura do seguro ao trabalhador assalariado, mas não também ao trabalhador independente - a partir de 1998), também no caso de falta de pagamento dos prémios por parte do empregador, e calcula os prémios com base no tipo de risco em que se coloca a actividade segura?
No caso de resposta afirmativa à primeira questão, constitui uma violação dos artigos 86.° CE e 82.° CE o facto de a referida entidade pública exigir o pagamento dos prémios também no caso de o interessado, um trabalhador independente (artesão), estar já seguro numa companhia de seguros contra os mesmos riscos que seriam cobertos inscrevendo-se na referida entidade?».
Quanto à admissibilidade do pedido prejudicial
16 O INAIL sustenta que as questões submetidas são inadmissíveis, porque foram suscitadas devido à supressão, no que respeita aos artesãos, do princípio da automaticidade total segundo o qual o INAIL é obrigado a pagar as prestações mesmo quando as contribuições não tenham sido pagas. Ora, uma vez que esta supressão só produziu efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1998, não diz respeito ao período de seguro em causa no processo principal.
17 Além disso, o INAIL alega que, mesmo em caso de resposta afirmativa às duas questões, o órgão jurisdicional de reenvio não é competente para afastar as normas nacionais que lhe atribuem o monopólio em matéria de seguro contra acidentes de trabalho, na medida em que apenas a Comissão é competente para velar pelo respeito do artigo 90.° , n.° 2, do Tratado, adoptando decisões ou directivas nos termos do n.° 3 desta disposição.
18 Esta argumentação não é procedente. Por um lado, em conformidade com uma jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 234.° CE, compete apenas ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 10 de Maio de 2001, Agorà e Excelsior, C-223/99 e C-260/99, Colect., p. I-3605, n.os 18 e 19). Em todo o caso, no presente processo, nenhum elemento permite afirmar, após a leitura do despacho de reenvio, que o Tribunale di Vicenza apenas tenha submetido as questões prejudiciais em razão da reforma de 1997 relativa à automaticidade das prestações. Esta, aliás, apenas foi mencionada pelo referido órgão no âmbito da descrição do enquadramento jurídico nacional.
19 Por outro lado, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça, designadamente dos acórdãos de 19 de Maio de 1993, Corbeau (C-320/91, Colect., p. I-2533), e de 21 de Setembro de 1999, Albany (C-67/96, Colect., p. I-5751), que as disposiões do artigo 90.° , n.° 2, do Tratado podem ser invocadas pelos particulares perante os órgãos jurisdicionais nacionais a fim de obter a fiscalização do respeito das condições nelas previstas.
20 Consequentemente, o pedido prejudicial é admissível.
Quanto à primeira questão
21 Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se se pode qualificar como empresa, na acepção dos artigos 85.° e 86.° do Tratado, um organismo, como o INAIL, que é legalmente responsável pela gestão de um regime de seguro contra acidentes de trabalho e doenças profissionais.
22 Segundo jurisprudência constante, no âmbito do direito da concorrência, o conceito de empresa abrange qualquer entidade que exerça uma actividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento (v., nomeadamente, acórdão de 12 de Setembro de 2000, Pavlov e o., C-180/98 a C-184/98, Colect., p. I-6451, n.° 74).
23 A este respeito, resulta também de jurisprudência constante que constitui uma actividade económica qualquer actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado (acórdãos de 16 de Junho de 1987, Comissão/Itália, 118/85, Colect., p. 2599, n.° 7; de 18 de Junho de 1998, Comissão/Itália, C-35/96, Colect., p. I-3851, n.° 36, e Pavlov e o., já referido, n.° 75).
Argumentos das partes
24 A Cisal sustenta que o INAIL é uma empresa na acepção dos artigos 85.° e 86.° do Tratado.
25 Com efeito, as prestações de seguro que o INAIL oferece aos artesãos são comparáveis às oferecidas pelas companhias de seguros privadas: em primeiro lugar, as prestações são financiadas exclusivamente pelas contribuições, que são determinadas em função do risco; depois, há uma conexão estreita entre as contribuições e as prestações pagas, na medida em que ambas constituem uma percentagem da remuneração da vítima, e, finalmente, o INAIL é obrigado a gerir o regime de seguro de que é responsável de forma economicamente rentável. Nem a prossecução de uma finalidade social, nem a ausência de fins lucrativos nem ainda os escassos elementos de solidariedade presentes no regime retiram às actividades do INAIL o seu carácter essencialmente económico.
26 O INAIL, o Governo italiano e a Comissão sustentam, ao invés, que o INAIL não pode ser qualificado como uma empresa, devido à missão de interesse geral que lhe foi confiada e às características do regime de seguro que gere. A este respeito, a sua situação é próxima da que estava em causa no processo que esteve na base do acórdão de 17 de Fevereiro de 1993, Poucet e Pistre (C-159/91 e C-160/91, Colect., p. I-637).
27 Em apoio desta tese, são invocadas as seguintes características do regime de seguro.
28 Em primeiro lugar, as prestações oferecidas pelo INAIL não compreendem apenas prestações financeiras, mas igualmente a participação em actividades de prevenção, de readaptação e de assistência social; tais prestações cobrem não só o prejuízo directo e imediato, mas também as consequências económicas mais indirectas do acidente; além disso, o próprio montante das prestações pecuniárias, que depende da remuneração da vítima e não da extensão do prejuízo, assenta em critérios estabelecidos pela lei e não depende das contribuições pagas pelo segurado nem dos resultados financeiros do INAIL. Em particular, para o cálculo das rendas ou pensões, apenas podem ser tidos em consideração os salários que se situem dentro de um certo leque, entre um mínimo e um máximo, fixado com base na remuneração média nacional.
29 O INAIL, o Governo italiano e a Comissão acrescentam que o princípio da automaticidade das prestações, por força do qual estas últimas são pagas mesmo no caso do empregador não ter pago as contribuições devidas, constitui um elemento importante de solidariedade que caracteriza fundamentalmente o regime de protecção contra as consequências económicas dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais. É certo que, a partir de 1 de Janeiro de 1998, esta automaticidade foi suprimida em relação aos trabalhadores independentes, mas a situação ainda poderia ser regularizada e, em qualquer caso, a reforma é posterior aos períodos de seguro em causa no processo principal.
30 Em segundo lugar, no que respeita ao financiamento do regime de seguro, o INAIL e o Governo italiano alegam que as contribuições não são sistematicamente proporcionais ao risco, uma vez que alguns riscos específicos, como os ligados ao amianto ou ao ruído, são em parte suportados por outros sectores, nos termos do princípio da solidariedade. O Governo italiano e a Comissão acrescentam que o montante das contribuições deve ser aprovado pelo ministro competente. Além disso, as pensões e as rendas por acidentes de trabalho são financiadas em grande parte de acordo com o princípio da repartição, pelo que apenas uma parte, correspondente ao valor em capital da pensão ou renda inicial, é posta de parte para constituir uma reserva técnica susceptível de garantir o pagamento das prestações.
Apreciação do Tribunal de Justiça
31 A este respeito, importa, a título preliminar, recordar que, segundo uma jurisprudência constante, o direito comunitário não prejudica a competência dos Estados-Membros para organizarem os seus sistemas de segurança social (v., designadamente, acórdãos de 28 de Abril de 1998, Kohll, C-158/96, Colect., p. I-1931, n.° 17, e de 12 de Julho de 2001, Smits e Peerbooms, C-157/99, Colect., p. I-0000, n.° 44).
32 Em concreto, a cobertura dos riscos de acidentes de trabalho e de doença profissional faz parte, desde há muito, da protecção social que os Estados-Membros garantem a toda ou a parte da sua população.
33 Além disso, importa sublinhar que o Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na sua versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.° 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1), contém disposições específicas em matéria de coordenação dos regimes nacionais de acidentes de trabalho e doenças profissionais, para aplicação das quais, no que se refere à República Italiana, o INAIL é expressamente designado como a instituição competente, na acepção do artigo 1.° , alínea o), do referido regulamento [v. Anexo 2, intitulado «Instituições competentes», H, ponto 2, do Regulamento (CEE) n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 (JO L 74, p. 1; EE 05 F1 p. 156), na versão alterada e actualizada pelo Regulamento n.° 118/97].
34 Por conseguinte, há que referir que o regime legal de seguro contra acidentes de trabalho e doenças profissionais em causa no processo principal, na medida em que prevê uma protecção social obrigatória para todos os trabalhadores não assalariados das profissões não agrícolas que exercem uma actividade qualificada como «actividade de risco», prossegue um objectivo social.
35 Com efeito, este regime visa assegurar ao conjunto de pessoas protegidas uma cobertura dos riscos de acidente de trabalho e de doença profissional, independentemente de qualquer negligência que possa ter sido cometida pela vítima, ou pelo empregador, e, portanto, sem que seja necessário accionar a responsabilidade civil da pessoa que beneficia da actividade de risco.
36 Além disso, a finalidade social do referido regime de seguro é demonstrada pela circunstância de que as prestações são pagas mesmo no caso de as contribuições não o terem sido, o que contribui manifestamente para a protecção de todos os trabalhadores seguros contra as consequências económicas de acidentes de trabalho ou de doenças profissionais. Mesmo depois da reforma de 1997, que excluiu esta automaticidade da cobertura social para os trabalhadores independentes, as prestações podem ser pagas em caso de regularização, se as contribuições não tiverem sido pagas no momento devido.
37 Contudo, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a prossecução de uma finalidade social de um regime de seguros não é suficiente para excluir que a actividade em causa seja qualificada como actividade económica (v. acórdão Pavlov e o., já referido, n.° 118). A este respeito, há que ter em conta outros dois aspectos.
38 Em primeiro lugar, vários elementos permitem concluir que o regime de seguro em causa no processo principal aplica o princípio da solidariedade.
39 Por um lado, o referido regime de seguros é financiado por contribuições cuja taxa não é sistematicamente proporcional ao risco seguro. Assim, resulta dos autos que a taxa não pode ultrapassar um limite máximo, mesmo que a actividade exercida comporte um risco muito elevado, sendo o saldo do financiamento suportado por todas as empresas pertencentes à mesma classe no que respeita ao risco em causa. Além disso, as contribuições são calculadas não apenas com base no risco ligado à actividade da empresa em causa, mas igualmente em função dos rendimentos do segurado.
40 Por outro lado, o montante das prestações pagas não é necessariamente proporcional aos rendimentos do segurado, uma vez que, para o cálculo das rendas e pensões, apenas podem ser tidos em conta os salários entre um mínimo e um máximo correspondente à remuneração média nacional, diminuído ou acrescido de 30%.
41 Nestas condições, como salienta o advogado-geral no n.° 66 das suas conclusões, pode acontecer que o pagamento de contribuições elevadas dê lugar apenas à atribuição de prestações limitadas, no caso de o salário em causa ultrapassar o máximo fixado por decreto, e, inversamente, remunerações relativamente baixas, calculas com base no salário mínimo nacional, podem dar direito a prestações calculadas em função de uma remuneração superior a este limiar, correspondente ao salário médio diminuído de 30%.
42 A ausência de uma dependência directa entre as contribuições e as prestações pagas implica, assim, uma solidariedade entre os trabalhadores melhor remunerados e os que, tendo em conta os seus fracos rendimentos, seriam privados de uma cobertura social adequada se a referida dependência existisse.
43 Em segundo lugar, resulta dos elementos dos autos que a actividade do INAIL, ao qual a gestão do regime em causa está atribuída por lei, está sujeita ao controlo do Estado e que o montante das prestações e das contribuições é, em última instância, fixado por este. Por um lado, o montante das prestações é fixado por lei e estas devem ser pagas independentemente das contribuições cobradas e dos resultados financeiros dos investimentos realizados pelo INAIL. Por outro lado, o montante das contribuições, que é objecto de uma deliberação do INAIL, deve ser aprovado por decreto ministerial, dispondo efectivamente o ministro competente do poder de recusar as tabelas propostas e de convidar o INAIL a submeter-lhe uma nova proposta tendo em conta algumas indicações.
44 Em suma, resulta do que precede que o montante das prestações e o das contribuições, que constituem os dois elementos essenciais do regime gerido pelo INAIL, estão sujeitos ao controlo do Estado e a inscrição obrigatória que caracteriza o referido regime de seguro é indispensável para o equilíbrio financeiro deste e para a aplicação do princípio da solidariedade, o qual implica que as prestações pagas ao segurado não são proporcionais às contribuições deste.
45 Em conclusão, ao ser responsável pela gestão de um dos ramos tradicionais da segurança social, no caso concreto o seguro contra acidentes de trabalho e doenças profissionais, o INAIL cumpre uma função de carácter exclusivamente social. Consequentemente, a sua actividade não é uma actividade económica na acepção do direito da concorrência e, assim, esta entidade não é uma empresa na acepção dos artigos 85.° e 86.° do Tratado.
46 Tendo em conta as considerações precedentes, cabe responder à primeira questão que a noção de empresa, na acepção dos artigos 85.° e 86.° do Tratado, não visa um organismo, como o INAIL, que é legalmente responsável pela gestão de um regime de seguro contra acidentes de trabalho e doenças profissionais.
Quanto à segunda questão
47 Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda questão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
48 As despesas efectuadas pelo Governo italiano e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Tribunale di Vicenza, por despacho de 25 de Maio de 2000, declara:
A noção de empresa, na acepção dos artigos 85.° e 86.° do Tratado CE (actuais artigos 81.° CE e 82.° CE), não visa um organismo, como o Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), que é legalmente responsável pela gestão de um regime de seguro contra acidentes de trabalho e doenças profissionais.