CELEX: 61999CJ0133
EOGFL
Goedkeuring van rekeningen
Begrotingsjaar 1995
Steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 april 1999, heeft het Koninkrijk der Nederlanden krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG) verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 1999/187/EG van de Commissie van 3 februari 1999 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 61, blz. 37; hierna: bestreden beschikking"), voorzover daarbij uitgaven ten bedrage van 39 182 606 NLG die de verzoekende lidstaat heeft gedaan uit hoofde van steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt, van communautaire financiering worden uitgesloten.
2 Bij beschikking van de president van het Hof van 20 januari 2000 is de Franse Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk der Nederlanden.
Rechtskader
3 Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13) bepaalt, welke uitgaven van de lidstaten ten laste van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: EOGFL") komen en onder welke voorwaarden deze financiering kan plaatsvinden. Artikel 5, lid 2, van deze verordening bepaalt:
De Commissie, na raadpleging van het in artikel 11 bedoelde Comité van het Fonds,
a) beslist:
- bij de aanvang van het jaar, aan de hand van de in lid 1, sub a, genoemde documenten, over het toekennen, voor de diensten en organen, van een voorschot ten bedrage van maximaal een derde van de op de begroting opgevoerde kredieten;
- in de loop van het jaar, over aanvullende stortingen ter dekking van de uitgaven die door een dienst of orgaan moeten worden verricht;
b) keurt voor het einde van het volgende jaar, aan de hand van de in lid 1, sub b, genoemde documenten, de rekeningen van de diensten en organen goed."
4 Verordening nr. 729/90 is gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1). Artikel 5, in de gewijzigde versie, luidt thans:
1. De lidstaten verstrekken de Commissie op gezette tijden de volgende gegevens die, voor de in artikel 4 bedoelde erkende betaalorganen en coördinerende instanties, betrekking hebben op de door de afdeling Garantie van het Fonds gefinancierde maatregelen:
a) aangifte van uitgaven en ramingen van de financiële behoeften;
b) jaarrekeningen, vergezeld van de gegevens die nodig zijn voor de goedkeuring daarvan, alsmede van een verklaring inzake de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen.
2. Na raadpleging van het Comité van het Fonds
a) neemt de Commissie een besluit over de maandelijkse voorschotten op basis van de uitgaven die door de erkende betaalorganen zijn gedaan. De uitgaven in oktober worden gerekend tot de maand oktober indien zij zijn gedaan in de periode van 1 tot en met 15 oktober, en tot de maand november indien zij zijn gedaan in de periode van 16 tot en met 31 oktober. De voorschotten worden aan de lidstaat uitbetaald uiterlijk op de derde werkdag van de tweede maand na die waarin de uitgaven zijn gedaan.
Er kunnen aanvullende voorschotten worden uitbetaald, waarvan het Comité van het Fonds bij de volgende raadpleging in kennis wordt gesteld;
b) keurt de Commissie vóór 30 april van het jaar na het betrokken begrotingsjaar op basis van de in lid 1, onder b, bedoelde gegevens de rekeningen van de betaalorganen goed.
Het besluit tot goedkeuring van de rekeningen heeft betrekking op de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen.
Dit besluit staat het nemen van nadere besluiten overeenkomstig het bepaalde onder c niet in de weg;
c) neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over het daaraan te geven gevolg.
Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om inleiding van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt overgemaakt en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.
De Commissie bepaalt de te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende uitvoering. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan. Deze bepaling geldt echter niet voor de financiële gevolgen die moeten worden getrokken:
- uit onregelmatigheden in de zin van artikel 8, lid 2,
- in verband met nationale steunmaatregelen of inbreuken waartegen de procedure van artikel 93 of 169 van het Verdrag is ingeleid.
3. De uitvoeringsbepalingen van dit artikel worden volgens de procedure van artikel 13 vastgesteld. Deze bepalingen hebben met name betrekking op de in lid 1 bedoelde verklaring betreffende de rekeningen en op de procedures inzake de in lid 2 bedoelde besluiten."
5 De algemene regels voor de toekenning van steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten is verwerkt, zijn vastgesteld bij artikel 11 van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13), alsmede bij verordening (EEG) nr. 987/68 van de Raad van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten is verwerkt (PB L 169, blz. 6). De toepassingsmodaliteiten van deze bepalingen zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 756/70 van de Commissie van 24 april 1970 betreffende de steunverlening voor ondermelk, die tot caseïne en caseïnaten is verwerkt (PB L 91, blz. 28), die is ingetrokken bij en vervangen door verordening (EEG) nr. 2921/90 van de Commissie van 10 oktober 1990 betreffende de steunverlening voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt (PB L 279, blz. 22).
6 Artikel 1 van verordening nr. 2921/90 luidt:
1. Aan de producenten van caseïne en caseïnaten wordt slechts steun verleend als die producten
- uit ondermelk of ruwe caseïne verkregen uit in de Gemeenschap geproduceerde melk zijn vervaardigd;
- aan de vereisten van bijlage I, II of III inzake de samenstelling voldoen;
- overeenkomstig de voorschriften van artikel 3 zijn verpakt.
2. De steun wordt uitgekeerd op grond van een bij de bevoegde instantie ingediende schriftelijke aanvraag waarin worden vermeld:
i) naam en adres van de producent,
ii) de geproduceerde hoeveelheid caseïne of caseïnaten waarvoor de steun wordt aangevraagd, met vermelding van de kwaliteit van de producten,
iii) de nummers van de partijen waarop de aanvraag betrekking heeft.
3. Voor de toepassing van deze verordening dient een partij te bestaan uit producten van identieke kwaliteit die op dezelfde dag zijn vervaardigd. Wanneer de totale productie van caseïne en caseïnaten van het betrokken bedrijf in het vorige kalenderjaar niet meer bedroeg dan 1 000 ton, mag de partij bestaan uit producten die in dezelfde kalenderweek zijn vervaardigd."
7 Artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2921/90 bepaalt:
Het steunbedrag dat wordt toegekend, is het bedrag dat op de dag van vervaardiging van de caseïne of de caseïnaten van toepassing is."
8 Aangezien de wettelijke regelingen van de lidstaten ten aanzien van de samenstelling en de productie van voor menselijke voeding bestemde caseïne en caseïnaten onderling verschillen, waardoor het vrije verkeer van deze producten kan worden belemmerd, heeft de gemeenschapswetgever bepaalde regels voor de samenstelling en de etikettering van deze producten vastgesteld. Op basis van artikel 100 EEG-Verdrag (na wijziging artikel 100 EG-Verdrag, thans artikel 94 EG) is richtlijn 83/417/EEG van de Raad van 25 juli 1983 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake bepaalde voor menselijke voeding bestemde melkeiwitten (caseïne en caseïnaten) (PB L 237, blz. 25) vastgesteld.
9 Artikel 2 van richtlijn 83/417 luidt:
De lidstaten nemen alle nodige maatregelen opdat
- de in de bijlagen omschreven producten slechts in de handel kunnen worden gebracht wanneer zij voldoen aan de definities en voorschriften van deze richtlijn en haar bijlagen, en
- de producten die niet voldoen aan de voorschriften van de bijlagen, zodanig worden omschreven en geëtiketteerd dat de koper niet wordt misleid over de aard, de kwaliteit en het gebruik."
10 De normen voor de bestanddelen van voor menselijke voeding bestemde caseïne respectievelijk caseïnaten zijn gedetailleerd vastgelegd in de bijlagen I en II bij richtlijn 83/417. Aluminiumammoniumsulfaat (hierna: AAS") wordt in deze bijlagen niet genoemd.
De procedure van goedkeuring van de rekeningen
11 In oktober 1995 heeft de Unité de coordination de la lutte anti-fraude (Eenheid voor de coördinatie van fraudebestrijding; hierna: UCLAF") van de Commissie, na overleg met de bevoegde Nederlandse autoriteiten, bij de Nederlandse onderneming DMV Campina controles verricht met betrekking tot de vervaardiging en de verkoop van bepaalde soorten caseïnaten die krachtens verordening nr. 2921/90 voor productiesteun in aanmerking komen.
12 Naar aanleiding van deze controles heeft de UCLAF vastgesteld dat, voorzover bepaalde caseïnaten AAS bevatten en voorzover een caseïnaat genaamd EMST" niet volgens de voorwaarden van verordening nr. 2921/90 was vervaardigd, de steun daarvoor onrechtmatig was toegekend. De UCLAF heeft met name opgemerkt, dat het gebruik van AAS door richtlijn 83/417 verboden werd.
13 Tijdens overleg dat daarna tussen partijen heeft plaatsgevonden, hebben de Nederlandse autoriteiten gesteld dat verordening nr. 2921/90 het gebruik van AAS bij de vervaardiging van caseïnaten niet verbood, aangezien richtlijn 83/417 daarop niet van toepassing was, en dat de productie van EMST in overeenstemming met verordening nr. 2921/90 was geweest.
14 Daar zij deze uitleg niet bevredigend vond, deelde de Commissie de Nederlandse regering bij brief van 21 januari 1998 mee, dat zij correcties op de uit dien hoofde gedeclareerde uitgaven zou toepassen.
15 Hierop heeft het Koninkrijk der Nederlanden een formeel verzoek om bemiddeling ingediend. Het bemiddelingsorgaan heeft in zijn rapport van 16 juli 1998 vastgesteld dat, wat het gebruik van AAS betreft, de gegrondheid van het juridische betoog van de diensten van de Commissie niet geheel duidelijk was. Met betrekking tot de productie van EMST heeft het bemiddelingsorgaan verklaard, dat het enige moeite had om de bezorgdheid te begrijpen van de diensten van de Commissie volgens welke de toekenning van steun voor dit caseïnaat een groot gevaar van speculatie en misbruik met veel grotere hoeveelheden caseïne en caseïnaten zou inhouden. Ten slotte heeft het vastgesteld, dat het er niet in was geslaagd, de uiteenlopende standpunten van partijen in deze zaak nader tot elkaar te brengen.
16 Op 12 januari 1999 heeft de Commissie haar syntheseverslag over de resultaten van de controles voor de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1995 (hierna: syntheseverslag") vastgesteld. Zij heeft daarin twee onregelmatigheden vastgesteld: het eerste betrof het verboden gebruik van AAS bij de vervaardiging van caseïnaten, het tweede de productie van EMST op basis van verliezen bij de caseïneproductie. Om die reden heeft de Commissie in de bestreden beschikking voor het begrotingsjaar 1995 een correctie van 32 746 529 NLG toegepast voor de productie van caseïnaten die AAS bevatten, en een correctie van 6 436 077 NLG voor de productie van EMST.
De correctie van 32 746 529 NLG voor de productie van caseïnaten die AAS bevatten
17 Wat de bestreden correctie voor het gebruik van AAS bij de productie van caseïnaten betreft, voert de Nederlandse regering vier middelen aan tot staving van haar verzoek om gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking. Met haar eerste middel verwijt zij de Commissie ten principale, dat zij verordening nr. 2921/90 heeft geschonden door de correctie te baseren op de niet-inachtneming van uit richtlijn 83/417 voortvloeiende voorwaarden, die door deze verordening niet worden gesteld. Subsidiair betoogt zij, dat ook is voldaan aan de voorschriften van richtlijn 83/417. Het tweede middel van de Nederlandse regering klaagt over schending van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/90, in de versie van verordening nr. 1287/95, alsmede over schending van het beginsel van loyale samenwerking, het beginsel van hoor en wederhoor en de tussen de Commissie en de lidstaten overeengekomen preventieve aanpak. Met haar derde middel stelt zij dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden, aangezien de nationale autoriteiten volgens haar er redelijkerwijze van mochten uitgaan, dat voor de toepassing van verordening nr. 2921/90 niet aan de voorwaarden van richtlijn 83/417 behoefde te worden voldaan. Het vierde middel klaagt over schending van de motiveringsplicht.
Het eerste middel
18 Met haar eerste middel stelt de Nederlandse regering dat de Commissie, door te eisen dat voor toekenning van de betrokken steun aan de voorwaarden van richtlijn 83/417 wordt voldaan, verordening nr. 2921/90 heeft geschonden.
19 De Nederlandse regering, daarin ondersteund door de Franse regering, stelt dat verordening nr. 2921/90 niet naar richtlijn 83/417 verwijst. De rechtsgrondslag en de doelstelling van beide regelingen zijn verschillend: verordening nr. 2921/90, gebaseerd op artikel 43 EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG), beoogt de verwezenlijking van doelstellingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met name de prijsstabilisering van de productie van melkeiwit met het oog op de uitvoer ervan naar derde landen, terwijl richtlijn 83/417, die op artikel 100 EEG-Verdrag is gebaseerd, de aanpassing beoogt van de nationale voorschriften voor de verhandeling van voor menselijke voeding bestemde caseïne en caseïnaten binnen de Gemeenschap, teneinde handelsbelemmeringen op te heffen. Richtlijn 83/417 kan dus niet de werkingssfeer van verordening nr. 2921/90 beperken.
20 Volgens haar heeft overigens de Commissie zelf toegegeven, dat er geen verband bestaat tussen verordening nr. 2921/90 en richtlijn 83/417. In 1997 heeft zij namelijk een voorstel tot wijziging van deze verordening ingediend, waarmee zij een toekomstige harmonisatie van de verordening met richtlijn 83/417 beoogde te bewerkstelligen, door aan de steunverlening de uitdrukkelijke voorwaarde te verbinden dat aan de voorschriften van deze richtlijn moest zijn voldaan. Dit voorstel is in 1998 echter vervangen door een voorstel in tegengestelde zin, namelijk dat om controletechnische redenen voor steunverlening niet als voorwaarde werd gesteld, dat aan de voorschriften van richtlijn 83/417 werd voldaan. Beide voorstellen zijn op bezwaren van de lidstaten gestuit en zijn uiteindelijk door de Commissie ingetrokken.
21 De Commissie acht dit middel ongegrond. Haars inziens is het verband tussen verordening nr. 2921/90 en richtlijn 83/417 duidelijk, aangezien de eenheid van het gemeenschapsrecht verlangt, dat een product dat niet op de gemeenschapsmarkt kan worden verhandeld, evenmin in aanmerking mag komen voor productiesteun.
22 Deze uitlegging volgt volgens haar alleen al uit het doel van de steunregeling, die de producenten van de Gemeenschap in een concurrentiepositie wil brengen die vergelijkbaar is met die van de producenten van derde landen. Indien een product niet binnen de Gemeenschap mag worden verhandeld, kan er geen sprake zijn van een ongelijke concurrentiepositie ten opzichte van producenten van derde landen en is er dus geen reden om steun te verlenen.
23 De Commissie erkent dat zij achtereenvolgens twee voorstellen tot wijziging van verordening nr. 2921/90 heeft ingediend, maar stelt dat het eerste voorstel, dat voor steunverlening als uitdrukkelijke voorwaarde wilde stellen dat aan de voorschriften van richtlijn 83/417 werd voldaan, niet tot doel had een nieuwe verplichting te creëren, maar slechts een reeds bestaande verplichting duidelijker in de tekst wilde verankeren. Dit wordt bevestigd door het tweede voorstel, waarin voor steunverlening juist in een afwijking van de voorschriften van richtlijn 83/417 werd voorzien.
24 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat verordening nr. 2921/90 voor de verlening van de betrokken steun een aantal voorwaarden stelt. Deze worden vermeld in artikel 1, lid 1, van de verordening: vervaardiging moet geschieden uit producten van communautaire oorsprong en er moet worden voldaan aan bepaalde vereisten inzake de samenstelling en de verpakking. Voor de vereisten inzake de samenstelling verwijst artikel 1, lid 1, tweede gedachtestreepje, van verordening nr. 2921/90 naar de bijlagen I, II en III bij deze verordening. In deze bijlagen wordt het maximum- dan wel minimumgehalte vastgelegd of wordt de aanwezigheid van bepaalde bestanddelen in de betrokken producten verboden. Vaststaat, dat AAS niet in de bijlagen wordt genoemd, zij het om de aanwezigheid ervan in caseïne en caseïnaten voor te schrijven of om deze te verbieden.
25 Voorts moet worden vastgesteld, dat verordening nr. 2921/90 nergens naar richtlijn 83/417 verwijst en deze zelfs niet noemt. Derhalve moet worden onderzocht, of deze richtlijn niettemin, om de door de Commissie genoemde redenen, aanvullende voorwaarden voor verlening van de betrokken steun stelt.
26 De Commissie stelt met name, dat richtlijn 83/417 de toevoeging van AAS aan binnen de Gemeenschap verhandelde caseïne en caseïnaten verbiedt en dat dit wettelijke verbod, door het categorische karakter ervan, een uitwerking heeft op alle andere gebieden van het gemeenschapsrecht, zodat steun voor de productie van caseïne of caseïnaten die AAS bevatten, als onwettig moet worden aangemerkt. De Commissie baseert zich dus op de gedachte dat het gemeenschapsrecht een eenheid is, ongeacht om welk rechtsgebied het gaat en ongeacht de specifieke doelstellingen van elk der betrokken regelingen.
27 Uit artikel 2, eerste gedachtestreepje, van richtlijn 83/417 blijkt inderdaad, dat voor menselijke voeding bestemde caseïne en caseïnaten slechts binnen de Gemeenschap in de handel mogen worden gebracht, indien zij aan de definities en voorschriften van deze richtlijn en haar bijlagen voldoen. AAS is niet een van de bestanddelen en additieven die in de bijlagen bij deze richtlijn worden genoemd.
28 Artikel 2, tweede gedachtestreepje, van richtlijn 83/417 bepaalt echter dat wanneer de producten niet aan de voorschriften van de bijlagen voldoen, de lidstaten alle nodige maatregelen nemen opdat deze producten zodanig worden omschreven en geëtiketteerd dat de koper niet wordt misleid over de aard, de kwaliteit en het gebruik.
29 Uit de bewoordingen zelf van artikel 2 van richtlijn 83/417 blijkt dus, dat deze bepaling geen absoluut wettelijk verbod uitvaardigt om caseïne en caseïnaten die niet aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen, binnen de Gemeenschap in de handel te brengen, maar slechts een aantal criteria noemt, alsmede een alternatieve oplossing vermeldt voor het geval niet aan deze criteria wordt voldaan.
30 In deze omstandigheden kan artikel 2 van richtlijn 83/417 niet als grondslag dienen voor een wettelijk verbod dat, op grond van de opvatting dat het gemeenschapsrecht een eenheid vormt, gevolgen zou hebben voor het gebied van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten.
31 Gelijk de advocaat-generaal in de punten 56 en 57 van zijn conclusie beklemtoont zou, zelfs indien vast stond dat de onderneming DMV Campina de benaming voor menselijke voeding bestemd caseïnaat" in strijd met artikel 2, tweede gedachtestreepje, van richtlijn 83/417 heeft gebruikt, een dergelijke inbreuk, ofschoon deze door de lidstaten moet worden beteugeld, nog niet betekenen, dat het betrokken product niet in aanmerking komt voor productiesteun.
32 Met betrekking tot de stelling van de Commissie, dat het eerste voorstel tot wijziging van verordening nr. 2921/90, bedoeld om de steunverlening afhankelijk te stellen van de uitdrukkelijke voorwaarde dat aan de voorschriften van richtlijn 83/417 werd voldaan, slechts een reeds bestaande rechtstoestand bevestigde, volstaat de vaststelling dat zelfs indien niet uitgevoerde voornemens van de wetgever een toelaatbaar middel zijn om een bestaande bepaling uit te leggen, een dergelijk voorstel eerder het vermoeden rechtvaardigt dat er voordien niet een dergelijk verband was tussen verordening nr. 2921/90 en richtlijn 83/417. Het tweede wijzigingsvoorstel, dat juist in een uitdrukkelijke afwijking van de voorwaarden van richtlijn 83/417 voorzag, kan evenmin als een bevestiging van een dergelijke rechtstoestand worden beschouwd.
33 Derhalve moet het middel van de Nederlandse regering dat de Commissie verordening nr. 2921/90 heeft geschonden, voorzover zij zich op voorschriften heeft gebaseerd die niet in deze verordening waren opgenomen, worden aanvaard. De bestreden beschikking moet daarom nietig worden verklaard, voorzover zij een correctie van 32 746 529 NLG voorschrijft voor de productie van caseïnaten die AAS bevatten.
Het tweede, het derde en het vierde middel
34 Aangezien het Hof het eerste middel van de Nederlandse regering heeft aanvaard, is het niet nodig de andere middelen van deze regering te onderzoeken.
De correctie van 6 436 077 NLG voor de productie van EMST
35 Wat de bestreden correctie voor de wijzen van productie van EMST betreft, voert de Nederlandse regering vier middelen aan tot staving van haar vordering tot gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking. Met haar eerste middel verwijt zij de Commissie, te hebben miskend dat de productie van EMST in overeenstemming was met de voorschriften van verordening nr. 2921/90. Haar tweede middel klaagt, dat de Commissie het beginsel van loyale samenwerking, het beginsel van hoor en wederhoor en de tussen de Commissie en de lidstaten overeengekomen preventieve aanpak heeft geschonden. Met haar derde middel stelt de Nederlandse regering dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden. Het vierde middel van de Nederlandse regering klaagt ten slotte over schending van de motiveringsplicht.
Het eerste middel
36 Met haar eerste middel stelt de Nederlandse regering, dat de Commissie heeft miskend dat bij de productie van EMST aan de voorschriften van artikel 1, leden 1 en 3, van verordening nr. 2921/90 was voldaan.
37 Artikel 1, lid 1, van deze verordening bepaalt volgens haar, dat caseïnaat slechts in aanmerking komt voor steun, indien het uit ondermelk of ruwe caseïne is vervaardigd. Dit was in casu het geval, aangezien EMST wordt vervaardigd uit tijdens de productie van caseïnaten optredende verliezen, die gedurende enkele dagen of weken worden verzameld en halffabrikaten zijn. Alvorens tot EMST te worden verwerkt, moeten deze resthoeveelheden nog het productieproces voor caseïnaten doorlopen. Op het moment van verzameling ervan is dus nog geen sprake van het eindproduct caseïnaat.
38 Aan de voorwaarde van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2921/90, dat een partij dient te bestaan uit producten van identieke kwaliteit die op dezelfde dag zijn vervaardigd, is volgens de Nederlandse regering eveneens voldaan, ook al worden de resthoeveelheden gedurende enkele dagen verzameld voordat zij op een bepaalde dag tot caseïnaten worden verwerkt. Het werkwoord vervaardigen" in artikel 1, lid 3, moet worden opgevat in de zin van gereedkomen". De strekking van deze bepaling is slechts, het begrip dag van vervaardiging" in de zin van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2921/90 goed te definiëren, aangezien dit artikel bepaalt dat de steunbedragen dagelijks veranderen, en zo te voorkomen dat een partij bestaat uit producten waarvoor verschillende steunbedragen gelden. De definitie van het begrip dag van vervaardiging vormt in casu echter geen probleem.
39 Volgens de Commissie is de toepasselijke regeling geschonden, omdat de verliezen die bij de productie van caseïnaat optreden reeds het eindproduct zijn, en niet een halffabrikaat. De door de onderneming DMV Campina toegepast methode, namelijk de verliezen gedurende enkele dagen of weken te verzamelen om deze dan opnieuw te verwerken en als steunwaardig caseïnaat aan te bieden, is niet in overeenstemming met artikel 1, leden 1 en 3, van verordening nr. 2921/90. In deze omstandigheden wordt een partij niet vervaardigd uit ondermelk of ruwe caseïne, maar uit caseïnaat, en bestaat deze niet uit producten van identieke kwaliteit die op dezelfde dag zijn vervaardigd.
40 De Commissie zet voorts uiteen, dat het optreden van verliezen bij het productieproces van caseïnaten reeds bij voorbaat in aanmerking is genomen bij de berekening van het steunbedrag. Er is immers rekening gehouden met een percentage van 5 % verliezen, hetgeen heel royaal is, aangezien in moderne fabrieken, zoals die van DMV Campina, het feitelijke percentage normaal niet hoger is dan 2 %. Dit betekent dat de betrokken onderneming in feite twee keer steun heeft ontvangen voor hetzelfde product.
41 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat uit de bewoordingen van artikel 1, leden 1 en 3, van verordening nr. 2921/90 blijkt, dat de steun wordt verleend voor de vervaardiging van een eindproduct uit bepaalde basisproducten, die op één dag zijn samengevoegd. Het verzamelen gedurende enkele dagen en het opnieuw verwerken van resthoeveelheden van het reeds vervaardigde product voldoen duidelijk niet aan deze definitie, omdat het niet gaat om een vervaardiging uit basisproducten.
42 Deze uitlegging wordt bevestigd door de wijze van berekening van het steunbedrag, die reeds rekening houdt met het optreden van een bepaald percentage verliezen. Gelijk de advocaat-generaal in punt 104 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zou het niet in overeenstemming met deze gedachte zijn om opnieuw steun te verlenen voor het opnieuw verwerken van verliezen.
43 Hieruit volgt, dat het eerste middel van de Nederlandse regering, namelijk dat het productieproces van EMST in overeenstemming is met artikel 1, leden 1 en 3, van verordening nr. 2921/90, niet gegrond is en derhalve niet kan slagen.
Het tweede, het derde en het vierde middel
44 Met haar tweede middel stelt de Nederlandse regering dat de Commissie, door EMST niet in aanmerking te laten komen voor steun, in strijd heeft gehandeld met het beginsel van loyale samenwerking, het beginsel van hoor en wederhoor en de tussen de Commissie en de lidstaten overeengekomen preventieve aanpak. Deze beginselen zijn neergelegd in artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95. Ofschoon deze bepaling niet van toepassing is op het begrotingsjaar 1995, maar alleen op de volgende begrotingsjaren, vormt zij niettemin slechts een concretisering van voordien reeds geldende beginselen. De Commissie heeft deze beginselen geschonden, door geen rekening te houden met het kritische rapport van het bemiddelingsorgaan, niet te proberen een loyale dialoog met de Nederlandse autoriteiten te voeren en niet te reageren op de door hen aangevoerde argumenten.
45 Met haar derde middel, inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel, verwijt de Nederlandse regering de Commissie eveneens het ontbreken van een dialoog, omdat de bevoegde Nederlandse autoriteiten de Commissie met name bij een brief van 2 februari 1993 reeds op de hoogte hadden gesteld van hun uitlegging van verordening nr. 2921/90 met betrekking tot de productie van EMST en de Commissie in eerste instantie geen bezwaar tegen die uitlegging had gehad.
46 Het vierde middel van de Nederlandse regering klaagt, dat de Commissie de verplichting tot motivering van de bestreden beschikking heeft geschonden, aangezien uit de motivering van deze beschikking niet kan worden afgeleid, waarom de Commissie tot deze beslissing is gekomen en welke redenering zij heeft gevolgd.
47 De Commissie ontkent dat er geen loyale samenwerking en hoor en wederhoor is geweest. Zij stelt dat zij gedurende de gehele procedure, die drie en een half jaar heeft geduurd, heeft geantwoord op alle belangrijke punten die de Nederlandse autoriteiten naar voren hebben gebracht, zoals blijkt uit de omvangrijke briefwisseling en het syntheseverslag. Er is dus volgens haar geen sprake van schending van de motiveringsplicht. De Nederlandse autoriteiten zijn juist uitvoerig betrokken geweest bij de voorbereiding van de bestreden beschikking. Met betrekking tot de overeengekomen preventieve aanpak stelt de Commissie, dat een dergelijke aanpak, waarvan bij falende controles sprake is, niet is voorzien voor een geval als het onderhavige, waarin de steun in strijd met de toepasselijke bepalingen was uitgekeerd. Men kan haar niet verwijten dat zij geen loyale dialoog heeft gevoerd op grond dat zij tot de conclusie is gekomen, dat de kritiek van het bemiddelingsorgaan niet terecht was en zij dus haar eigen standpunt heeft gehandhaafd.
48 Wat de voorafgaande informatie over de wijze van productie van EMST betreft, in de brief van de Nederlandse autoriteiten van 2 februari 1993 werd het productieproces slechts in zeer algemene termen beschreven en werd niet gepreciseerd, dat het product gedurende meerdere dagen of weken werd verzameld alvorens opnieuw te worden verwerkt. Was zij van het werkelijke productieverloop op de hoogte gesteld, dan had de Commissie onmiddellijk contact opgenomen met de Nederlandse autoriteiten.
49 Ten aanzien van deze middelen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, moet worden opgemerkt dat de omvang van de briefwisseling en het feit dat de bemiddelingsprocedure is gevolgd, aantonen dat partijen wel degelijk op de hoogte waren van hun respectieve standpunten en dat zij hun afwijkende opvattingen tot elkaar probeerden te brengen. Het feit dat uiteindelijk geen overeenstemming is bereikt kan de Commissie niet worden verweten, aangezien de inschakeling van het bemiddelingsorgaan haar niet het recht ontneemt, de eindbeslissing over de goedkeuring van de rekeningen te nemen.
50 Om die reden en om de redenen die in de punten 119 tot en met 121 en 123 tot en met 127 van de conclusie van de advocaat-generaal gedetailleerd zijn uiteengezet, kan de Commissie niet worden verweten dat zij in strijd heeft gehandeld met het beginsel van loyale samenwerking, het beginsel van hoor en wederhoor en de overeengekomen preventieve aanpak en het rechtszekerheidsbeginsel, of dat zij de motiveringsplicht heeft geschonden. Bijgevolg moeten het tweede, het derde en het vierde middel betreffende EMST eveneens worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
51 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien partijen hebben geconcludeerd tot verwijzing van de andere partij in de kosten en de Commissie ten aanzien van het bedrag van 32 746 529 NLG in het ongelijk is gesteld, terwijl het Koninkrijk der Nederlanden ten aanzien van het bedrag van 6 436 077 NLG in het ongelijk is gesteld, moet de Commissie in vijf zesde en het Koninkrijk der Nederlanden in één zesde van de kosten worden verwezen. Volgens artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering draagt de Franse Republiek als interveniënte haar eigen kosten.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig beschikking 1999/187/EG van de Commissie van 3 februari 1999 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voorzover daarbij het bedrag van 32 746 529 NLG dat het Koninkrijk der Nederlanden heeft opgevoerd uit hoofde van steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt, van communautaire financiering wordt uitgesloten.
2) Verwerpt het beroep van het Koninkrijk der Nederlanden voor het overige.
3) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschap in vijf zesde van de kosten en het Koninkrijk der Nederlanden in één zesde van de kosten.
4) Verstaat dat de Franse Republiek haar eigen kosten zal dragen.