CELEX: 61987CJ0339
Nichteinhaltung einer Richtlinie
Erhaltung der wildlebenden Vogelarten

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 28 . Oktober 1987 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, daß es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist alle erforderlichen Rechts - und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2 . April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten ( ABl . L 103, S . 1 ) nachzukommen .
2 Gemäß Artikel 18 der Richtlinie "setzen (( die Mitgliedstaaten )) die erforderlichen Rechts - und Verwaltungsvorschriften in Kraft, um dieser Richtlinie innerhalb von zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen ". Da die Richtlinie am 6 . April 1979 bekanntgegeben worden war, ist diese Frist am 6 . April 1981 abgelaufen .
3 Da die Kommission zu der Auffassung gelangt war, daß die niederländischen Rechts - und Verwaltungsvorschriften über die Jagd nicht in vollem Einklang mit der Richtlinie 79/409 stuenden, leitete sie das in Artikel 169 EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren ein . Nachdem sie das Königreich der Niederlande zur Äusserung aufgefordert hatte, gab sie am 11 . Februar 1987 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, die ohne Antwort blieb . Sie hat daraufhin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie die niederländische Regelung über die Vogeljagd in sechs Punkten beanstandet .
4 Wegen weiterer Einzelheiten der Vorgeschichte des Rechtsstreits, der betroffenen innerstaatlichen Bestimmungen, des Verfahrensablaufs und des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen . Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert .
5 Bevor auf die verschiedenen Rügen der Kommission hinsichtlich der Unvereinbarkeit der niederländischen Vorschriften mit der in Rede stehenden Richtlinie eingegangen wird, ist auf das Vorbringen der Kommission zu antworten, daß die Richtlinie insofern nicht ordnungsgemäß in innerstaatliches Recht umgesetzt worden sei, als Artikel 2 in Verbindung mit Artikel 20 der Jachtwet ( Jagdgesetz ) den zuständigen Minister zu Schritten ermächtige, die die durch die Richtlinie gezogenen Grenzen überschritten . Der Kommission zufolge enthält die Richtlinie eine allgemeine Schutzregelung, von der nur in besonderen Fällen und nur unter bestimmten Umständen abgewichen werden dürfe .
6 In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, daß nach Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag eine Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlässt . Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 23 . Mai 1985 in der Rechtssache 29/84 ( Kommission/Deutschland, Slg . 1985, 1661 ) ausgeführt hat, lässt diese Vorschrift erkennen, daß die Umsetzung einer Richtlinie nicht notwendigerweise in jedem Mitgliedstaat ein Tätigwerden des Gesetzgebers verlangt . Was speziell die Richtlinie 79/409 betrifft, so ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wie sie insbesondere durch das Urteil vom 27 . April 1988 in der Rechtssache 252/85 ( Kommission/Frankreich, Slg . 1988, 2243 ) bestätigt wurde, daß die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Vorschrift erfordert, sondern daß ihr durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan werden kann, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie hinreichend klar und bestimmt gewährleistet .
7 Aus den Akten geht hervor, daß ein Teil der Vorschriften über die Vogeljagd in den Niederlanden in zwei ministeriellen Rechtsakten, vom 8 . August 1977 und vom 24 . Februar 1987, enthalten ist . Nach den Erklärungen, die die Parteien vor dem Gerichtshof abgegeben haben, haben diese Rechtsakte, die aufgrund des Jagdgesetzes erlassen und im amtlichen niederländischen Verkündungsblatt ( Nederlandse Staatscourant ) bekanntgemacht wurden, allgemeine Geltung und können Rechte und Pflichten der einzelnen begründen .
8 Angesichts der charakteristischen Merkmale der beiden genannten ministeriellen Rechtsakte ist der Umstand, daß die Richtlinie 79/409 mittels verschiedenartiger rechtlicher Regelungen - nämlich des Jagdgesetzes und der beiden in Rede stehenden Rechtsakte - in niederländisches Recht umgesetzt wurde, für sich allein nicht mit Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag unvereinbar . Es ist jedoch klarzustellen, daß die durch das Jagdgesetz zum Erlaß von Durchführungsvorschriften zu diesem Gesetz ermächtigte Behörde ebenso wie der Gesetzgeber selbst gehalten ist, die Bestimmungen der Richtlinie zu beachten, namentlich diejenigen, die die Möglichkeit, die verschiedenen Vogelarten zu bejagen, sowie die Voraussetzungen betreffen, an die die Ausübung der Jagd geknüpft ist; würde die Behörde diese Bestimmungen missachten, so würde sie das innerstaatliche Recht in Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht bringen .
Erste Rüge : Jagdbare Vogelarten
9 Die Kommission führt aus, eine bestimmte Anzahl von Vogelarten, die nach den Artikeln 2 und 20 des Jagdgesetzes bejagt werden könnten, sei durch Artikel 7 der Richtlinie geschützt, da sie nicht in Anhang II der Richtlinie aufgeführt seien . Es handele sich um Birkhühner, verschiedene Gänse - und Entenarten, Doppelschnepfen, Raben -, Nebel - und Saatkrähen, Dohlen, Eichelhäher und Elstern .
10 Nach Ansicht der niederländischen Regierung setzen das Jagdgesetz und die hierzu erlassenen Durchführungsvorschriften die Verbote der Richtlinie in angemessener Weise um . Die Vögel, deren Bejagung der zuständige Minister erlauben könne, gehörten zu den Arten, die das ganze Jahr über in den gesamten Niederlanden der Landwirtschaft erhebliche Schäden zufügten oder zufügen könnten . Die Offenhaltung der Jagd auf diese Arten sei die einzige Möglichkeit der Schadensverhütung .
11 Was die Bejagung der Arten betrifft, die gemäß Artikel 7 in Verbindung mit Anhang II der Richtlinie nicht bejagt werden dürfen, so ist bei der Untersuchung der Rüge der Kommission zwischen den genannten Arten wie folgt zu unterscheiden .
- Birkhuhn, Doppelschnepfe, Nebelkrähe
12 Diese drei Vogelarten fallen in den Anwendungsbereich von Artikel 20 Absatz 2 des Jagdgesetzes, wonach die Bejagung dieser Arten verboten ist, soweit der zuständige Minister nichts anderes bestimmt . Im vorliegenden Fall steht jedoch fest, daß keine derartigen Bestimmungen ergangen sind . Unter diesen Umständen, d . h . beim gegenwärtigen Stand der anwendbaren innerstaatlichen Vorschriften, werden die betroffenen Vögel daher in Übereinstimmung mit den Anforderungen der Richtlinie geschützt . Die erste Rüge ist somit zurückzuweisen .
- Gänse und Enten
13 Auch diese Vögel fallen in den Anwendungsbereich des vorerwähnten Artikels 20 Absatz 2 des Jagdgesetzes . Nach der ministeriellen Regelung vom 8 . August 1977 können Grau -, Bläß - und Saatgänse sowie Stock -, Löffel -, Pfeifen -, Spieß - und Schnatterenten während einer bestimmten Zeit des Jahres bejagt werden . Diese Regelung steht in Einklang mit Anhang II der Richtlinie, der die Bejagung dieser Vögel in allen Mitgliedstaaten und damit auch in den Niederlanden gestattet . Dieser Teil der ersten Rüge ist daher ebenfalls zurückzuweisen .
- Rabenkrähe, Dohle, Elster, Eichelhäher
14 Nach den Artikeln 8 Absatz 1 und 20 Absatz 1 des Jagdgesetzes ist die Jagd auf die ersten drei Arten das ganze Jahr über eröffnet . Was den Eichelhäher betrifft, so sieht die ministerielle Regelung vom 8 . August 1977 nur eine teilweise Schließung der Jagd vor, nämlich vom 1 . Mai bis zum 14 . Juli . Nach Artikel 7 der Richtlinie darf dagegen keine dieser Arten bejagt werden .
15 Was das Vorbringen der niederländischen Regierung angeht, daß die Bejagung dieser Arten im Hinblick auf die Begrenzung bedeutender Schäden gerechtfertigt sei, so ist darauf hinzuweisen, daß, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 17 . September 1987 in der Rechtssache 412/85 ( Kommission/Deutschland, Slg . 1987, 3503 ) entschieden hat, eine solche Ausnahme sich auf zumindest einen der in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie abschließend aufgezählten Gründe stützen und den Anforderungen von Absatz 2 dieses Artikels entsprechen muß, mit denen die Ausnahmen auf das strikt Notwendige begrenzt und der Überwachung durch die Kommission zugänglich gemacht werden sollen . Die vorliegenden innerstaatlichen Vorschriften erfuellen diese Voraussetzungen jedoch nicht . Dieser Teil der ersten Rüge ist daher als begründet anzusehen .
- Saatkrähe
16 Die Bejagung dieser Vogelart, für die dieselbe Regelung gilt wie für das Birkhuhn, die Doppelschnepfe und die Nebelkrähe, wurde durch die vom zuständigen Minister aufgrund der Ermächtigung nach Artikel 20 Absatz 2 des Jagdgesetzes erlassenen Regelung vom 24 . Februar 1987 erlaubt . Es ist jedoch festzustellen, daß die Bestimmungen dieser Regelung den Voraussetzungen entsprechen, unter denen nach Artikel 9 der Richtlinie Abweichungen zur Abwendung erheblicher Schäden zulässig sind . Die Rüge ist daher insoweit zurückzuweisen .
17 Nach alledem ist die erste Rüge nur insoweit begründet, als es um die Bejagung der Rabenkrähe, der Dohle, des Eichelhähers und der Elster geht .
Zweite Rüge : Abweichungen für bestimmte Vogelarten
18 Die Kommission macht geltend, Artikel 8 Absatz 1 des Jagdgesetzes gestatte es dem Nutzungsberechtigten eines Grundstücks, bestimmte geschützte Vogelarten ohne zeitliche Begrenzung und mit allen zum Aufstöbern oder Töten des Wildes geeigneten Mitteln sowie mit Hilfe von Frettchen, Beuteln und Fangfallen zu bejagen . Zwar könne gemäß Artikel 9 der Richtlinie die Bejagung bestimmter Arten, nämlich der Ringeltaube, der Rabenkrähe, der Dohle, des Eichelhähers und der Elster, zur Abwendung erheblicher Schäden gestattet werden; die niederländischen Rechtsvorschriften erfuellten jedoch nicht die in dieser Bestimmung aufgestellten Voraussetzungen .
19 Die niederländische Regierung entgegnet, nach Artikel 20 Absatz 1 des Jagdgesetzes habe der Minister die Möglichkeit, die Jagd auf diese Arten für einen bestimmten Zeitraum oder in bestimmten Teilen des Hoheitsgebiets zu untersagen; von dieser Befugnis habe er, was den Eichelhäher betreffe, für einen bestimmten Zeitraum Gebrauch gemacht . Die Jagd auf die anderen im Gesetz genannten Arten sei nicht untersagt worden, angesichts der durch diese Arten angerichteten Schäden und in Anbetracht dessen, daß die Gefahr, daß sie bejagt würden, auch wenn ein erheblicher Schaden nicht in Betracht komme, äusserst gering sei . Schließlich würden nach Anhang IV der Richtlinie verbotene Jagdmittel wie Fangfallen in den Niederlanden nicht verwendet .
20 Soweit die niederländische Regierung diese Fangmöglichkeiten mit den durch die betroffenen Vögel angerichteten Schäden zu rechtfertigen versucht, ist daran zu erinnern, daß nach der vorerwähnten Rechtsprechung des Gerichtshofes etwaige Abweichungen von den in der Richtlinie ausgesprochenen Verboten den Anforderungen von Artikel 9 der Richtlinie genügen müssen . Die niederländischen Rechtsvorschriften enthalten jedoch in dieser Hinsicht keine näheren Bestimmungen .
21 Was die Mittel angeht, mit denen die erwähnten Arten gemäß Artikel 22 Absatz 2 des Jagdgesetzes bejagt werden dürfen, so ist das Vorbringen der niederländischen Regierung, daß die durch Anhang IV der Richtlinie verbotenen Jagdmittel, wie etwa Fangfallen, in den Niederlanden nicht verwendet würden, ebenfalls zurückzuweisen .
22 Die in der Richtlinie niedergelegten Verbote der Verwendung bestimmter Mittel bei der Ausübung der Jagd müssen sich aus normativen Bestimmungen ergeben . Das Nichtbestehen einer mit der Richtlinie unvereinbaren Praxis vermag den betroffenen Mitgliedstaat nicht von seiner Verpflichtung zu entbinden, Rechts - oder Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um eine ordnungsgemässe Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie sicherzustellen . In der Tat verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit, daß die betreffenden Verbote in zwingende gesetzliche Bestimmungen aufgenommen werden . Die zweite Rüge ist daher begründet .
Dritte Rüge : Suchen, Sammeln und Bei-sich-Haben von Eiern bestimmter Vogelarten
23 Die Kommission macht geltend, das Jagdgesetz erlaube das Suchen, Sammeln und Bei-sich-Haben von Eiern der in seinem Artikel 8 Absatz 1 aufgeführten Arten, obwohl eine solche Erlaubnis gemäß Artikel 6 Absatz 2 und Anhang III Teil 1 der Richtlinie nur für die Ringeltaube erteilt werden dürfe .
24 Die niederländische Regierung erwidert, das Suchen und Sammeln von Eiern der in Artikel 8 Absatz 1 des Gesetzes bezeichneten Arten fänden in der Praxis nicht statt .
25 Diesem Vorbringen der niederländischen Regierung kann nicht gefolgt werden . Es steht nämlich fest, daß das Suchen, Sammeln und Bei-sich-Haben von Eiern der Ringeltaube, der Rabenkrähe, der Dohle, des Eichelhähers und der Elster, wie es die niederländischen Rechtsvorschriften gestatten, mit Artikel 5 Buchstabe c der Richtlinie unvereinbar sind . Wie oben ausgeführt, vermag der Umstand, daß eine Reihe von mit den Verboten der Richtlinie unvereinbaren Tätigkeiten in einem bestimmten Mitgliedstaat nicht vorkommt, das Fehlen von gesetzlichen Bestimmungen in diesem Sinne nicht zu rechtfertigen . Denn um die volle Anwendung der Richtlinien in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht zu gewährleisten, müssen die Mitgliedstaaten einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen auf dem betreffenden Gebiet schaffen . Die dritte Rüge ist daher begründet .
Vierte Rüge : Abweichungen zur Abwendung von Schäden
26 Die Kommission macht geltend, die Bestimmungen des Jagdgesetzes über die Abwendung von Schäden entsprächen nicht den Anforderungen von Artikel 9 der Richtlinie . Es sei von grosser Wichtigkeit, daß die Voraussetzungen, die dieser Artikel für Abweichungen aufstelle, in die innerstaatlichen Vorschriften genau aufgenommen würden; ferner sei es erforderlich, eine getrennte Bewertung vorzunehmen und hierbei unter anderem zwischen der Notwendigkeit der Bejagung als solcher einerseits und der Notwendigkeit der Verwendung bestimmter Jagdmittel andererseits zu unterscheiden .
27 Die niederländische Regierung betont, die in den Artikeln 53 und 54 des Jagdgesetzes vorgesehene Erlaubnis werde nur zu dem Zweck erteilt, erhebliche Schäden abzuwenden und zu bekämpfen, die von bestimmten Vogelarten angerichtet würden, die gemäß Anhang II der Richtlinie in den Niederlanden bejagt werden dürften und auf die die Jagd das ganze Jahr über oder während eines Teils des Jahres eröffnet sei . Überdies würden diese Erlaubnisse, die mit zahlreichen Auflagen verbunden seien, nur erteilt, wenn keine andere befriedigende Lösung gegeben sei .
28 Diesem Vorbringen der niederländischen Regierung kann nicht gefolgt werden . In den Artikeln 53 und 54 des Jagdgesetzes ist nämlich weder vom Bestehen erheblicher Schäden noch von den übrigen in Artikel 9 der Richtlinie genannten Gründen für eine Abweichung die Rede . Wie bereits ausgeführt, ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten ( siehe das vorgenannte Urteil vom 17 . September 1987 ), daß die Kriterien, aufgrund deren die Mitgliedstaaten von den in der Richtlinie ausgesprochenen Verboten abweichen dürfen, in eindeutige innerstaatliche Bestimmungen übernommen werden müssen, da die Genauigkeit der Umsetzung in einem Fall, in dem die Verwaltung des gemeinsamen Erbes den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut wurde, von besonderer Bedeutung ist .
29 Dem Vorbringen, daß die Schutzbestimmungen von Artikel 9 der Richtlinie faktisch durch die ministerielle Praxis bei der Erteilung von Jagderlaubnissen beachtet würden, kann nicht gefolgt werden . Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 23 . Februar 1988 in der Rechtssache 429/85 ( Kommission/Italien, Slg . 1988, 843 ) bekräftigt hat, können blosse Verwaltungspraktiken, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann, nicht als eine rechtswirksame Erfuellung der Verpflichtung angesehen werden, die Artikel 189 EWG-Vertrag den Mitgliedstaaten, an die eine Richtlinie gerichtet ist, auferlegt . Die vierte Rüge ist daher begründet .
Fünfte Rüge : Jagd vom Flugzeug aus
30 Die Kommission macht geltend, Artikel 22 des Jagdgesetzes verbiete nicht die Bejagung von Vögeln vom Flugzeug aus, obwohl Artikel 8 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang IV Buchstabe b der Richtlinie die Mitgliedstaaten verpflichtete, die Bejagung vom Flugzeug aus zu untersagen .
31 Die niederländische Regierung entgegnet, in den Niederlanden würden für die Bejagung von Wild keine Flugzeuge verwendet . Sie hält es daher für überfluessig, ein derartiges Verbot in die innerstaatlichen Rechtsvorschriften aufzunehmen .
32 Wie bereits ausgeführt, kann der Umstand, daß in einem Mitgliedstaat von einer bestimmten Jagdmethode nicht Gebrauch gemacht wird, kein Grund dafür sein, ein entsprechendes Verbot nicht in die innerstaatliche Rechtsordnung aufzunehmen . Der fünften Rüge ist daher stattzugeben .
Sechste Rüge : Abweichungen bei Jagdhundwettbewerben
33 Die Kommission führt aus, der Minister könne aufgrund einer ihm im Jagdgesetz erteilten Ermächtigung Abweichungen von den Bestimmungen dieses Gesetzes zum Zweck der Veranstaltung von Jagdhundwettbewerben oder der Abrichtung von Jagdhunden zulassen, obwohl die Richtlinie keinerlei Ausnahmen dieser Art vorsehe . Ihr zufolge sind die fraglichen innerstaatlichen Bestimmungen so allgemein gehalten, daß sie nicht erkennen ließen, ob die von der Richtlinie aufgestellten einschlägigen Voraussetzungen eingehalten worden seien .
34 Die niederländische Regierung entgegnet, ministerielle Genehmigungen der Abrichtung von Jagdhunden bezweckten lediglich die Ausbildung dieser Hunde und das Aufspüren des Wildes . Derartige Genehmigungen würden erteilt, um dem Berechtigen Gelegenheit zu geben, seinen Hund Erfahrung beim Aufspüren von Wild sammeln zu lassen; hierbei dürften jedoch keine Vögel gefangen oder getötet werden, für die die Jagd nicht eröffnet sei .
35 Diesem Vorbringen der niederländischen Regierung kann nicht gefolgt werden, da es darauf hinausläuft, daß bei Jagdhundwettbewerben oder der Abrichtung von Jagdhunden nicht gegen die Richtlinie verstossen werde . Nach Artikel 5 der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten gerade verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zur Schaffung einer allgemeinen Regelung zum Schutz der Vögel zu treffen, wozu insbesondere das Verbot gehört, Vögel zu töten, zu fangen oder zu stören .
36 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 13 . Oktober 1987 in der Rechtssache 236/85 ( Kommission/Niederlande, Slg . 1987, 3989 ) ausgeführt hat, müssen die Voraussetzungen, unter denen das Abhalten von Jagdhundwettbewerben oder die Abrichtung solcher Hunde genehmigt werden können, in normativen Bestimmungen festgelegt werden, und zwar unabhängig davon, ob eine Verwaltungspraxis mit den Schutzgeboten der Richtlinie übereinstimmt . Da es an gesetzlichen oder administrativen Rahmenvorschriften über die vorgenannten Tätigkeiten fehlt, ist die sechste Rüge somit als begründet zu erachten .
37 Folglich ist festzustellen, daß das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem es nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts - und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/409 des Rates vom 2 . April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten nachzukommen .
Kostenentscheidung
Kosten
38 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen . Da der Beklagte mit seinem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen .
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden :
1 ) Das Königreich der Niederlande hat gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen, indem es nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts - und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2 . April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten nachzukommen .
2 ) Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens .