CELEX: 61995CJ0367
Hogere voorziening
Steunmaatregelen
Klacht van concurrent
Verplichtingen van Commissie inzake onderzoek van klacht en motivering van afwijzing daarvan

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 28 november 1995, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 28 september 1995, Sytraval en Brink's France/Commissie (T-95/94, Jurispr. blz. II-2651; hierna: "bestreden arrest"), waarbij het Gerecht heeft nietigverklaard de beschikking van de Commissie van 31 december 1993 (hierna: "bestreden beschikking") houdende afwijzing van het verzoek van de Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs (Sytraval) en van Brink's France SARL, ertoe strekkende dat de Commissie vaststelt dat de Franse Republiek, door steun te verlenen aan Sécuripost SA (hierna: "Sécuripost"), inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag.
2 De Franse Republiek, interveniënte in eerste aanleg ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie, heeft een memorie van antwoord ingediend. De Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs (Sytraval) en Brink's France SARL (hierna: "klaagsters") hebben geen opmerkingen bij het Hof ingediend.
3 Bij drie verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 24 januari, 22 en 26 februari 1996, hebben de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk der Nederlanden verzocht te mogen interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Bij drie beschikkingen van 5 maart 1996 heeft het Hof die verzoeken ingewilligd.
De feiten en de procedure voor het Hof
4 Uit het bestreden arrest blijkt, dat de Franse posterijen (hierna: "Poste") tot 1987 het vervoer van geld en waardepapieren met haar eigen interne diensten verzorgden. In 1986 besloot de Poste een aantal activiteiten uit te oefenen door middel van commerciële maatschappijen. Aldus werd op 16 december 1986 de Société holding des filiales de la Poste (hierna: "Sofipost") opgericht, die voor 99 % door de Franse Staat wordt gecontroleerd. Op 16 april 1987 richtte Sofipost Sécuripost op, die zij controleert voor 99,92 %. Doel van deze vennootschap is beveiligd vervoer van geld, bewaking en bescherming, alsmede surveillance. De Poste detacheerde meer dan 220 ambtenaren bij Sécuripost.
5 Bij privaatrechtelijke overeenkomst van 28 september 1987 droeg de Poste haar activiteiten op de hiervoor genoemde gebieden, die zij voordien zelf verrichtte, over aan Sécuripost. Sécuripost moest vervolgens haar cliënten en haar activiteiten uitbreiden. Op 30 september 1987 werd tussen de minister van Posterijen en Telecommunicatie en Sécuripost een kaderovereenkomst gesloten. Tussen 1987 en 1989 verstrekte Sofipost Sécuripost twee leningen, bij wege van voorschot, van respectievelijk 5 000 000 FF en 15 000 000 FF en verhoogde zij het kapitaal van deze laatste.
6 Op 4 september 1989 dienden een aantal Franse ondernemingen en verenigingen van ondernemingen, waaronder klaagsters, bij de Commissie twee verzoeken in om een procedure in te leiden krachtens, enerzijds, de artikelen 85, 86 en 90 EG-Verdrag en, anderzijds, de artikelen 92 en 93 van het Verdrag. De onderhavige zaak heeft enkel betrekking op dit laatste verzoek.
7 Naar aanleiding van deze klacht verzocht de Commissie de Franse regering bij brief van 14 maart 1990 om opheldering. De Franse regering antwoordde bij brief van 3 mei 1990.
8 Op 28 juni 1991 deelde de Commissie klaagsters mee, dat hun klacht "een aantal belangrijke principiële vragen aan de orde [stelde], die in casu door de betrokken diensten van de Commissie grondig [moesten] worden onderzocht". Op 9 oktober 1991 deelde de Commissie klaagsters nog mee, dat hun dossier "bijzonder ingewikkeld [leek], waarbij vele technische analyses van het grote aantal door zowel de klagende ondernemingen als de Franse autoriteiten overgelegde documenten noodzakelijk [waren] (...)".
9 Op 5 februari 1992 gaf de Commissie een beschikking, waarin zij uiteenzette, dat niet kon worden geconcludeerd dat er sprake was steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag. Zij stelde met name vast, dat op basis van de beoordelingsgegevens waarover zij beschikte, de handeling die tot de oprichting van Sécuripost had geleid, vergelijkbaar was met een reorganisatie door een onderneming die besluit een dochtermaatschappij op te richten voor het afzonderlijk beheer van een sector van activiteiten.
10 Op 13 april 1992 stelden klaagsters krachtens artikel 173 EG-Verdrag beroep tot nietigverklaring van deze beschikking in. Dit beroep is evenwel zonder voorwerp geraakt, daar de Commissie op 22 juni 1992 haar beschikking van 5 februari 1992 heeft ingetrokken.
11 Op 24 juli 1992 vulden klaagsters de door hen bij de Commissie ingediende klacht aan. Op 21 januari 1993 deelde de Commissie hun mee, dat zij de maatregelen van de Franse regering met betrekking tot Sécuripost had ingeschreven in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen.
12 Op 26 maart 1993 gaf de Franse regering Sofipost toestemming Sécuripost te privatiseren. Op 22 april 1993 dienden klaagsters een nieuwe aanvullende klacht in. Op 5 mei 1993 deelde de Commissie klaagsters mee, dat zij had besloten het onderzoek van de zaak in twee onderdelen te splitsen, namelijk in een onderzoek voor en een onderzoek na de privatisering.
13 Op 11 oktober 1993 nodigden klaagsters de Commissie krachtens artikel 175 EG-Verdrag uit om op hun klacht van 4 september 1989 een beschikking te geven.
14 Op 31 december 1993 zond de Commissie - vertegenwoordigd door haar met mededingingszaken belast lid - de Franse regering een brief, waarin zij deze zonder nadere toelichting meedeelde, dat zij op basis van de gegevens waarover zij beschikte, had besloten het dossier te sluiten met de vaststelling, dat er geen sprake was van staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Zij beklemtoonde evenwel, dat haar beschikking niet de maatregelen omvatte die sedert 1992 in het kader van de privatisering van Sécuripost waren getroffen.
15 Op dezelfde datum zond de Commissie - nog steeds vertegenwoordigd door haar met mededingingszaken belast lid - klaagsters een brief, waarin zij als antwoord op de argumenten van deze laatsten meedeelde, dat zij had vastgesteld dat op basis van het door haar verrichte onderzoek in casu niet tot het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag kon worden geconcludeerd, zodat zij had besloten het dossier zonder gevolg te klasseren.
16 Bij verzoekschrift van 2 maart 1994 hebben klaagsters bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van die beschikking ingesteld.
17 Tot staving van hun beroep voerden klaagsters vier middelen aan. Het eerste was ontleend aan schending van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, aangezien de Commissie, gelet op de omstandigheden van de zaak, ten onrechte zou hebben beslist om niet de in deze bepaling voorziene procedure in te leiden. Het tweede was ontleend aan schending van klaagsters' rechten van de verdediging, aangezien de Commissie in haar beschikking - die bezwarend zou zijn voor klaagsters - stukken in aanmerking zou hebben genomen die zij niet te hunner kennis zou hebben gebracht, zoals de opmerkingen van de Franse regering. Het derde middel was ontleend aan schending van artikel 190 EG-Verdrag, aangezien de Commissie in de bestreden beschikking niet zou hebben geantwoord op de door klaagsters in hun klacht geformuleerde grieven betreffende de steunmaatregelen die zouden bestaan in: 1) de detachering van administratief personeel van de Poste bij Sécuripost, 2) de terbeschikkingstelling van bedrijfsruimten van de Poste aan Sécuripost, 3) de levering van brandstof en het onderhoud van de voertuigen tegen uitermate gunstige voorwaarden, en 4) de lening van 15 000 000 FF van Sofipost aan Sécuripost tegen een voorkeursrente. Het vierde middel was ontleend aan kennelijk onjuiste beoordeling, gelet op de wijze waarop in de beschikking de verhoging van het kapitaal van Sécuripost met 9 775 000 FF, de door de Poste aan deze laatste verstrekte voorschotten op bestellingen en de door de Poste jegens haar toegepaste abnormale tarieven en garanties waren behandeld.
Het bestreden arrest
18 Volgens het bestreden arrest strekte klaagsters' beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking "houdende afwijzing van het verzoek van verzoeksters dat de Commissie vaststelt dat de Franse Republiek, door steun te verlenen aan Sécuripost, inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 92 en 93 van het Verdrag".
19 In punt 32 van het bestreden arrest oordeelde het Gerecht om te beginnen, dat het gelet op de processtukken zijn onderzoek diende toe te spitsen op het derde en het vierde middel gezamenlijk, ontleend aan schending van artikel 190 van het Verdrag en kennelijk onjuiste beoordeling.
20 Vervolgens stelde het Gerecht in punt 51 vast, dat de bestreden beschikking een beschikking van de Commissie was, waarbij de beweringen van klaagsters werden verworpen, op grond dat de aan de kaak gestelde maatregelen niet als staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag waren aan te merken. Het stelde ook vast, dat niet werd betwist, dat de bestreden beschikking een beschikking in de zin van artikel 189, vierde alinea, van het Verdrag was en dat zij dus krachtens artikel 190 van het Verdrag met redenen moest zijn omkleed. Bijgevolg oordeelde het Gerecht in punt 53, dat moest worden nagegaan of in casu de bestreden beschikking de redenering op basis waarvan de Commissie zich op het standpunt had gesteld dat de door klaagsters aan de kaak gestelde maatregelen geen staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag opleverden, zo duidelijk en ondubbelzinnig deed uitkomen, dat degenen die de klacht hadden ingediend, de rechtvaardigingsgronden van de afwijzing van hun klacht konden kennen teneinde hun rechten te kunnen verdedigen, en het Gerecht zijn toezicht kon uitoefenen.
21 Dienaangaande beklemtoonde het Gerecht in punt 54, dat de rechterlijke toetsing die deze motivering mogelijk moest maken, in casu niet een toetsing van een kennelijke beoordelingsfout was, zoals die betreffende het onderzoek van de verenigbaarheid van reeds als steunmaatregelen aangemerkte nationale maatregelen, een onderzoek waartoe bij uitsluiting de Commissie bevoegd is, doch een toetsing van de uitlegging en de toepassing van het begrip staatssteun, als bedoeld in artikel 92 van het Verdrag, die de Commissie daaraan heeft gegeven om te bepalen of de door klaagsters aan de kaak gestelde nationale maatregelen al dan niet als staatssteun moesten worden aangemerkt.
22 In punt 55 overwoog het Gerecht, dat de context waarbinnen de bestreden beschikking was gegeven, in herinnering moest worden gebracht, omdat bij de vraag of de motivering al dan niet toereikend was, niet alleen acht moest worden geslagen op de tekst, maar ook op de context van de beschikking. Dienaangaande maakte het Gerecht vier opmerkingen: in de eerste plaats het feit dat de bestreden beschikking was vastgesteld nadat een zeer lange termijn was verstreken (punt 56); in de tweede plaats het feit dat de Commissie in haar briefwisseling met klaagsters had verklaard, dat hun klacht verschillende belangrijke principiële vragen aan de orde stelde, die een grondig onderzoek en vele technische analyses vereisten (punt 57); in de derde plaats het feit dat de Commissie haar eerste beschikking van 5 februari 1992 had ingetrokken nadat daartegen door klaagsters beroep tot nietigverklaring was ingesteld, ook al waren in dat beroep slechts de verschillende door hen in hun oorspronkelijke klacht aangevoerde grieven overgenomen en waren geen nieuwe grieven opgeworpen (punt 58), en, in de vierde plaats het feit, dat de Commissie de litigieuze maatregelen had ingeschreven in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen en in een schrijven aan de Franse regering haar teleurstelling had uitgesproken over het feit dat geen van de genomen maatregelen van tevoren was aangemeld overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag (punt 59).
23 Deze bevindingen in acht nemend, overwoog het Gerecht in punt 60, dat moest worden onderzocht, of in casu de motivering van de bestreden beschikking de conclusie kon dragen, dat de door klaagsters aan de kaak gestelde maatregelen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag opleverden.
24 Dienaangaande stelde het Gerecht vast, dat de bestreden beschikking gebrekkig was gemotiveerd wat klaagsters' grief inzake het gedetacheerde administratieve personeel betrof (punten 62 en 63), en dat zij ontoereikend was gemotiveerd met betrekking tot de grieven inzake de terbeschikkingstelling van bedrijfsruimten (punten 65 en 66), het onderhoud van de voertuigen (punt 69), de verstrekking van een voorschot van 15 000 000 FF (punt 72), en de door Sécuripost jegens de Poste toegepaste prijzen (punten 74-76).
25 In die omstandigheden oordeelde het Gerecht in de punten 66 en 72, dat wanneer de Commissie besluit om een klacht betreffende een maatregel die door degene die de klacht heeft ingediend, als een niet-aangemelde steunmaatregel is aangemerkt, af te wijzen zonder de indiener van de klacht in staat te stellen om zich vóór de vaststelling van de definitieve beschikking uit te spreken over de in het kader van haar onderzoek ingewonnen gegevens, zij verplicht is ambtshalve de grieven te onderzoeken die de indiener van de klacht zeker zou hebben aangevoerd, indien hij van deze gegevens kennis had kunnen nemen.
26 Voorts oordeelde het Gerecht in punt 78, dat de verplichting van de Commissie om haar beschikkingen met redenen te omkleden, in bepaalde omstandigheden een hoor en wederhoor van de indiener van een klacht kan eisen, wanneer de Commissie, teneinde haar beoordeling van de aard van een maatregel die door de indiener van de klacht als een steunmaatregel wordt aangemerkt, rechtens genoegzaam te rechtvaardigen, het standpunt van deze laatste betreffende de door haar in het kader van haar onderzoek verzamelde gegevens dient te kennen. Het Gerecht was van mening, dat in dergelijke omstandigheden deze verplichting het noodzakelijke verlengstuk vormt van de op de Commissie rustende verplichting om te zorgen voor een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van het dossier, door alle noodzakelijke adviezen in te winnen.
27 Ten slotte stelde het Gerecht in punt 80 vast, dat de bestreden beschikking nietig moest worden verklaard, omdat de motivering ervan de conclusie dat de door klaagsters aan de kaak gestelde maatregelen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag opleverden, niet kon dragen.
De hogere voorziening
28 In haar hogere voorziening concludeert de Commissie dat het den Hove behage:
- het bestreden arrest te vernietigen en daaraan alle gevolgen rechtens te verbinden, en in het bijzonder de zaak voor afdoening ten gronde naar het Gerecht terug te verwijzen, en
- verzoeksters in eerste aanleg in de kosten te verwijzen.
29 De Franse Republiek verzoekt het Hof
- de hogere voorziening van de Commissie toe te wijzen en het bestreden arrest te vernietigen, en
- de in eerste aanleg door de Commissie ingediende conclusies toe te wijzen.
30 De Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk der Nederlanden verzoeken het Hof eveneens de hogere voorziening van de Commissie toe te wijzen.
31 Tot staving van haar hogere voorziening voert de Commissie drie middelen aan. Zij stelt dat het Gerecht heeft gedwaald ten aanzien van het recht met betrekking tot
- de adressaat van een beschikking inzake staatssteun;
- de omvang van de motiveringsplicht, en
- de in het kader van beheer van dossiers inzake staatssteun na te leven procedureregels.
32 De Commissie is van mening, dat het Gerecht het uit het Verdrag voortvloeiende rechtskader inzake staatssteun en de desbetreffende rechtspraak van het Hof heeft miskend. In een geval als het onderhavige, waarin de Commissie zich uitspreekt over het bestaan van in een klacht gewraakte staatssteun, geniet de indiener van die klacht haars inziens geen specifieke rechten en kan hij de wettigheid van die beschikking slechts op dezelfde wijze als elke andere door de beschikking rechtstreeks en individueel geraakte verzoeker aanvechten.
Beoordeling door het Hof
Het door het Verdrag ingestelde controlesysteem inzake staatssteun
33 Alvorens de in het kader van de hogere voorziening aangevoerde middelen te onderzoeken, dienen de relevante regels van het door het Verdrag ingestelde controlesysteem inzake staatssteun in herinnering te worden gebracht.
34 Artikel 92, lid 1, van het Verdrag luidt als volgt: "Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt."
35 In artikel 93 van het Verdrag is een bijzondere procedure neergelegd, die inhoudt dat steunregelingen door de Commissie aan een voortdurend onderzoek worden onderworpen. Met betrekking tot nieuwe steunmaatregelen die lidstaten zouden willen nemen, is voorzien in een voorafgaande procedure, zonder welke geen steunmaatregel kan worden geacht op regelmatige wijze te zijn vastgesteld. Ingevolge artikel 93, lid 3, eerste volzin, van het Verdrag, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, moet de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen op de hoogte worden gebracht voordat die maatregelen ten uitvoer worden gelegd.
36 Vervolgens onderwerpt de Commissie de voorgenomen steunmaatregelen aan een eerste onderzoek. Blijkt daarbij, dat een voorgenomen steunmaatregel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dan opent zij onverwijld de procedure van artikel 93, lid 2, eerste alinea. Deze bepaling luidt als volgt: "Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 92 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn."
37 Blijkens artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag, kan de lidstaat zolang de preliminaire fase niet voltooid is, de voorgenomen maatregel niet tot uitvoering brengen. Ingeval de in artikel 93, lid 2, voorziene onderzoeksprocedure wordt geopend, blijft dit verbod gelden tot de vaststelling van de beschikking van de Commissie over de verenigbaarheid van de voorgenomen steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt. Heeft de Commissie evenwel niet binnen twee maanden vanaf de kennisgeving gereageerd, dan kan de betrokken lidstaat de voorgenomen steunmaatregel tot uitvoering brengen na de Commissie daarvan in kennis te hebben gesteld (zie onder meer arrest van 11 juli 1996, SFEI e.a., C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punt 38).
38 In het kader van de procedure van artikel 93 moet dus onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steun, en, anderzijds, de onderzoeksfase van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak (zie arresten van 19 mei 1993, Cook/Commissie, C-198/91, Jurispr. blz. I-2487, punt 22, en 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91, Jurispr. blz. I-3203, punt 16).
39 De procedure van artikel 93, lid 2, is volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie op ernstige problemen stuit bij de beoordeling van de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In geval van een positieve beslissing over de steunmaatregel mag de Commissie zich slechts tot het in artikel 93, lid 3, bedoelde vooronderzoek beperken indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen, dat die maatregel verenigbaar is met het Verdrag. Brengt het eerste onderzoek de Commissie echter tot een tegengestelde conclusie of heeft zij niet alle problemen weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt voordoen, dan is zij verplicht alle nodige adviezen in te winnen en hiertoe de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden (zie, met name, arrest van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie, 84/82, Jurispr. blz. 1451, punt 13, en de reeds aangehaalde arresten Cook/Commissie, punt 29, en Matra/Commissie, punt 33).
40 Wanneer de Commissie zonder de procedure van artikel 93, lid 2, te hebben ingeleid, op basis van artikel 93, lid 3, constateert dat een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, kunnen degenen die door de in lid 2 geboden procedurele waarborgen worden beschermd, de eerbiediging daarvan slechts afdwingen indien zij de mogelijkheid hebben die beschikking van de Commissie voor het Hof te betwisten (zie, met name, de reeds aangehaalde arresten Cook/Commissie, punt 23, en Matra/Commissie, punt 17).
41 De belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag die krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag beroep tot nietigverklaring kunnen instellen op grond dat zij rechtstreeks en individueel worden geraakt, zijn de personen, ondernemingen of verenigingen die eventueel door de verlening van de steun in hun belangen worden geraakt, dat wil zeggen met name concurrerende ondernemingen en beroepsorganisaties (zie onder meer arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, Jurispr. blz. 3809, punt 16).
42 Aan de hand van deze elementen rechtens moeten de drie middelen die de Commissie tot staving van haar hogere voorziening heeft aangevoerd, worden onderzocht.
Het eerste middel
43 Als eerste middel voert de Commissie aan, dat het Gerecht de aard van de bestreden beschikking onjuist heeft beoordeeld, waar zij deze als een beschikking houdende afwijzing van een klacht heeft beschouwd. De Commissie en de vier interveniërende lidstaten beklemtonen, dat de enige beschikkingen die de Commissie in het kader van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag kan geven, beschikkingen zijn die tot een lidstaat zijn gericht en waarin de Commissie zich over het bestaan of de verenigbaarheid van een steunmaatregel uitspreekt. Wanneer de Commissie overeenkomstig haar verplichting tot goed bestuur haar beschikking aan een eventuele klager meedeelt, neemt zulks niet weg dat deze informatie op zich niet een tot de klager gerichte beschikking kan vormen. Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht zou op het gebied van staatssteun de categorie beschikkingen houdende afwijzing van een klacht niet bestaan.
44 Dienaangaande zij eraan herinnerd, gelijk het Gerecht in punt 50 van het bestreden arrest heeft gedaan, dat noch in het Verdrag noch in de gemeenschapswetgeving wordt bepaald, welke procedurele regels voor klachten betreffende steunmaatregelen van de staten gelden.
45 Onder die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat beschikkingen die de Commissie op het gebied van staatssteun geeft, tot de betrokken lidstaten zijn gericht. Dat geldt ook, wanneer die beschikkingen betrekking hebben op overheidsmaatregelen die in klachten als met het Verdrag strijdige staatssteun worden aangemerkt en de Commissie daarop weigert de procedure van artikel 93, lid 2, te openen, hetzij omdat zij van oordeel is dat de gewraakte maatregelen geen staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag opleveren, hetzij omdat zij die maatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt acht. Indien de Commissie dergelijke beschikkingen geeft en de klagers daaromtrent overeenkomstig haar verplichting tot goed bestuur in haar beschikking inlicht, moet de klager in voorkomend geval tegen de tot de lidstaat gerichte beschikking beroep tot nietigverklaring instellen, en niet tegen de aan hem gerichte brief waarbij hij van de beschikking in kennis wordt gesteld.
46 Zelfs al valt het te betreuren, dat de Commissie klaagsters niet van haar standpunt in kennis heeft gesteld in de vorm van een kopie van de tot de betrokken lidstaat gerichte, naar behoren gemotiveerde beschikking, heeft het Gerecht derhalve gedwaald ten aanzien van het recht, door ervan uit te gaan, dat de bestreden beschikking niet tot die lidstaat was gericht, doch een tot klaagsters gerichte beschikking was houdende afwijzing van hun verzoek dat de Commissie zou vaststellen, dat de Franse regering de artikelen 92 en 93 van het Verdrag had geschonden door Sécuripost steun te verlenen.
47 Deze door het Gerecht begane dwaling ten aanzien van het recht is evenwel niet van dien aard, dat zij het gewezen arrest ongeldig maakt, aangezien klaagsters, gelijk de Commissie overigens heeft toegegeven, door de betrokken beschikking rechtstreeks en individueel werden geraakt. Door in haar beschikking vast te stellen, dat op basis van het onderzoek niet tot het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag kon worden geconcludeerd, heeft de Commissie immers impliciet geweigerd de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag te openen. Uit de in de punten 40 en 41 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak nu blijkt, dat in een dergelijk geval degenen die door de in deze bepaling neergelegde procedurele waarborgen worden beschermd, de eerbiediging daarvan slechts kunnen afdwingen indien zij de mogelijkheid hebben die beschikking van de Commissie overeenkomstig artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag aan te vechten voor de communautaire rechter. Dat beginsel geldt zowel, wanneer de Commissie de beschikking geeft omdat zij van oordeel is dat de steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, als wanneer zij meent dat van steun in het geheel geen sprake is.
48 Daar klaagsters onmiskenbaar behoren tot degenen die door de betrokken procedurele waarborgen worden beschermd, moeten zij in die hoedanigheid worden geacht rechtstreeks en individueel door de bestreden beschikking te zijn geraakt. Zij konden derhalve in hun vordering tot nietigverklaring ervan worden ontvangen (arrest Cook/Commissie, reeds aangehaald, punten 25 en 26).
49 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat het Gerecht geen dwaling ten aanzien van het recht heeft begaan die het door hem gewezen arrest ongeldig maakt, door te oordelen dat in de omstandigheden van het onderhavige geval de bestreden beschikking een tot klaagsters gerichte beschikking was houdende afwijzing van hun verzoek dat de Commissie schending van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag zou vaststellen.
Het tweede en het derde middel
50 Als tweede en derde middel voert de Commissie aan, dat de dwaling van het Gerecht met betrekking tot de adressaat van haar beschikking tot gevolg heeft, dat het Gerecht de verplichtingen inzake motivering en onderzoek van de klacht onjuist heeft beoordeeld.
51 De Commissie erkent dat zij, ongeacht de hoedanigheid van de adressaat van haar beschikking, verplicht is deze op zodanige wijze te motiveren dat toetsing van de wettigheid van de handeling kan worden verzekerd, en dat zij jegens klaagsters gehouden was, alle elementen feitelijk en rechtens die deze te harer kennis hadden gebracht, te onderzoeken. Zij stelt evenwel, dat het Gerecht de omvang van de motiveringsplicht ten onrechte heeft beoordeeld alsof de beschikking tot klaagsters was gericht.
52 Haars inziens heeft het Gerecht gedwaald ten aanzien van het recht door in punt 53 van het bestreden arrest te overwegen, dat de bestreden beschikking zodanig met redenen moest zijn omkleed, dat klaagsters de rechtvaardigingsgronden van de afwijzing van hun klacht konden kennen teneinde hun rechten te verdedigen. De klager die zich achteraf op het gebrek aan motivering van een beschikking beroept in het kader van een beroep tot nietigverklaring, heeft in zoverre niet meer rechten dan elke andere rechtstreeks en individueel geraakte verzoeker.
53 Volgens de Commissie is de eerbiediging van de rechten van de verdediging in iedere procedure die tot een bezwarend besluit kan leiden, als een grondbeginsel van gemeenschapsrecht te beschouwen. Beschikkingen inzake staatssteun kunnen echter alleen bezwarend zijn voor de betrokken lidstaat, zodat alleen deze behoeft te worden aangemaand zijn standpunt over door belanghebbende derden ingediende opmerkingen kenbaar te maken.
54 Voorts merkt de Commissie op, dat het Gerecht ten gevolge van deze onjuiste uitlegging van de draagwijdte van de bestreden beschikking de indiener van een klacht zonder rechtsgrondslag nieuwe procedurele rechten heeft verleend, door te oordelen dat de Commissie enerzijds verplicht is ambtshalve de grieven te onderzoeken die de klager ongetwijfeld zou hebben opgeworpen, indien hij van die gegevens kennis had kunnen nemen, en anderzijds ingevolge de motiveringsplicht in bepaalde omstandigheden tot hoor en wederhoor van de indiener van een klacht gehouden kan zijn. Zij stelt dat zij, aangezien volgens het Gerecht het onderzoek alle hypothetische grieven moet omvatten die een "ideale klager" zeker zou hebben opgeworpen, stelselmatig tot hoor en wederhoor gehouden zou zijn.
55 Ten slotte betoogt de Commissie, dat het Gerecht in casu onder het mom van het toezicht op de motivering de onjuiste beoordeling heeft gecontroleerd, en daarmee het louter procedurele motiveringsvereiste heeft verward met de wettigheid ten gronde van de beschikking. In feite heeft het Gerecht de Commissie een kennelijk onjuiste beoordeling verweten, die haar oorzaak zou vinden in de ontoereikendheid van het door haar verrichte onderzoek.
56 De vier interveniërende lidstaten voeren in wezen dezelfde argumenten aan als de Commissie. De Bondsrepubliek Duitsland merkt evenwel op, dat wanneer de Commissie besluit de procedure van het voorafgaand onderzoek krachtens artikel 93, lid 3, van het Verdrag te sluiten en daartoe de vorm van een beschikking in de zin van artikel 189 van het Verdrag kiest, op haar geen motiveringsplicht rust, daar de fase van het voorafgaand onderzoek een niet-contradictoire procedure is die de klager geen rechtsbescherming verleent.
57 Gelet op deze argumenten, moet worden onderzocht wat de omvang van de op de Commissie rustende verplichtingen is, wanneer bij haar een klacht over nationale maatregelen als staatssteun wordt ingediend.
58 Wat om te beginnen de gestelde verplichting van de Commissie betreft om in bepaalde omstandigheden een contradictoir debat met de indiener van een klacht te openen, welke verplichting volgens het bestreden arrest kan voortvloeien uit de op de Commissie rustende verplichting haar beschikkingen te motiveren, moet worden vastgesteld, dat er geen grondslag bestaat om de Commissie een dergelijke verplichting op te leggen.
59 Immers, zoals de advocaat-generaal in punt 83 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijke verplichting niet op enkel artikel 190 van het Verdrag worden gebaseerd. Gelijk de Commissie en de interveniërende lidstaten hebben opgemerkt, vloeit voorts uit de in de punten 38 en 39 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof voort, dat de Commissie niet verplicht is de klagers in het in artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde stadium van het voorafgaand onderzoek van de steunmaatregelen, te horen. Voorts volgt uit deze rechtspraak, dat de Commissie tijdens de in artikel 93, lid 2, bedoelde onderzoeksfase alleen de belanghebbenden moet aanmanen hun opmerkingen in te dienen. Bijgevolg zou, gelijk de interveniërende regeringen in de procedure voor het Hof en de advocaat-generaal in punt 91 van zijn conclusie hebben opgemerkt, de verplichting voor de Commissie om in het kader van de in artikel 93, lid 3, bedoelde voorafgaande fase een contradictoir debat met de klager te openen, tot discordanties tussen de in die bepalingen voorziene procedureregeling en die van artikel 93, lid 2, kunnen leiden.
60 Wat vervolgens de gestelde verplichting van de Commissie betreft om bepaalde grieven ambtshalve te onderzoeken, moet worden opgemerkt dat, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, de Commissie niet verplicht is ambtshalve de grieven te onderzoeken die de klager ongetwijfeld zou hebben opgeworpen, indien hij kennis had kunnen nemen van de elementen die de Commissie in het kader van haar onderzoek heeft verzameld.
61 Dit criterium, dat de Commissie verplicht zich in de gedachten van verzoeker te verplaatsen, is immers ongeschikt ter afbakening van de op de Commissie rustende onderzoekverplichting.
62 Evenwel zij nog opgemerkt, dat deze vaststelling niet betekent, dat de Commissie niet verplicht is om in voorkomend geval bij het onderzoek van een klacht ook andere dan de door de klager te harer kennis gebrachte elementen feitelijk en rechtens te onderzoeken. In het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen is de Commissie immers gehouden de klacht zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, wat kan vergen dat zij gegevens onderzoekt die door de klager niet uitdrukkelijk ter sprake zijn gebracht.
63 Met betrekking tot de op de Commissie rustende motiveringsplicht moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat de door artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie met name arresten van 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie, 296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809, punt 19; 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie, C-350/88, Jurispr. blz. I-395, punten 15 en 16, en 29 februari 1996, België/Commissie, C-56/93, Jurispr. blz. I-723; punt 86).
64 Meer in het bijzonder met betrekking tot een beschikking van de Commissie waarin wordt geconcludeerd dat een door een klager aan de kaak gestelde steunmaatregel niet bestaat, moet worden vastgesteld dat, anders dan de Duitse regering stelt, de Commissie hoe dan ook gehouden is de klager voldoende duidelijk uiteen te zetten waarom de in zijn klacht aangevoerde gegevens feitelijk en rechtens ontoereikend zijn geweest om staatssteun aan te tonen. De Commissie hoeft evenwel geen standpunt in te nemen over gegevens die kennelijk niet ter zake doende, zonder betekenis of duidelijk bijkomstig zijn.
65 In het licht van deze vaststellingen inzake de omvang van de verplichtingen van de Commissie op het gebied van het onderzoek van het dossier en de motivering van de bestreden beschikking, moeten de argumenten van de Commissie en de interveniërende lidstaten worden beoordeeld volgens welke het Gerecht het louter procedurele vereiste van de motivering heeft verward met de wettigheid ten gronde van de beschikking en, onder het mom van een gestelde ontoereikende motivering, de Commissie in feite een kennelijke beoordelingsfout heeft verweten die haar oorsprong vindt in ontoereikendheid van het door de Commissie verrichte onderzoek.
66 Dienaangaande zij opgemerkt dat, gelijk in punt 19 van dit arrest in herinnering is gebracht, het Gerecht het onderzoek van de middelen ontleend aan respectievelijk schending van artikel 190 van het Verdrag en kennelijk onjuiste beoordeling, heeft gevoegd.
67 Er zij echter aan herinnerd, dat het hier twee verschillende middelen betreft, die in het kader van een beroep krachtens artikel 173 van het Verdrag kunnen worden aangevoerd. Het eerste, dat betrekking heeft op het ontbreken van motivering of ontoereikende motivering, betreft de schending van wezenlijke vormvoorschriften en is een middel van openbare orde dat ambtshalve door de communautaire rechter moet worden opgeworpen (zie, met name, arrest van 20 februari 1997, Commissie/Daffix, C-166/95 P, Jurispr. blz. I-983, punt 24). Het tweede daarentegen, dat op de wettigheid ten gronde van de bestreden beschikking betrekking heeft, betreft de schending van een rechtsregel inzake de toepassing van het Verdrag in de zin van hetzelfde artikel, en kan door de gemeenschapsrechter slechts worden onderzocht, indien het door de verzoeker is aangevoerd.
68 Overigens moet worden vastgesteld, zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie heeft gedaan, dat het Gerecht het onderzoek van deze twee middelen weliswaar heeft gevoegd, doch de beschikking van de Commissie tenslotte uitsluitend wegens schending van artikel 190 van het Verdrag heeft nietigverklaard. Sommige grieven tegen de beschikking die in het bestreden arrest in aanmerking zijn genomen, kunnen evenwel niet aan schending van de motiveringsplicht worden ontleend.
69 Zo overwoog het Gerecht in punt 65 van het bestreden arrest met betrekking tot de terbeschikkingstelling van bedrijfsruimten door de Poste aan Sécuripost, dat de Commissie de daadwerkelijk jegens Sécuripost toegepaste prijzen had moeten vergelijken met de prijzen die de concurrenten van Sécuripost voor vergelijkbare bedrijfsruimten moesten betalen. Wat het onderhoud van de voertuigen van Sécuripost door de "Service national des Ateliers et Garages des PTT" betreft, oordeelde het Gerecht in punt 69 van het bestreden arrest, dat de Commissie de daadwerkelijk door die dienst toegepaste tarieven had moeten vergelijken met de tarieven van particuliere garages.
70 Voorts stelde het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest vast, dat het feit dat de toekenning van een voorschot van 15 000 000 FF door Sofipost aan Sécuripost een transactie tegen betaling was, niet volstond om aan te tonen dat het niet om een steunmaatregel ging, omdat een dergelijke transactie waarvoor wordt betaald, ook mogelijk is tegen een percentage dat een bijzonder voordeel oplevert. De Commissie had dus moeten nagaan, of het toegepaste percentage overeenstemde met dat van de markt.
71 Bovendien stelde het Gerecht in de punten 74 en 75 van het bestreden arrest met betrekking tot klaagsters' grief dat de door Sécuripost jegens de Poste toegepaste prijzen aanzienlijk hoger waren dan die welke gewoonlijk in die sector werden toegepast, dat de Commissie ermee had volstaan om de respectievelijk aan de Poste en Casino-winkels in rekening gebrachte prijs van de dienst uitsluitend te vergelijken op basis van gegevens betreffende het jaar 1993. Zij zou zulks hebben gedaan zonder de verschillen tussen de gedurende de jaren 1987 tot en met 1992 toegepaste prijzen in aanmerking te nemen, en dit ondanks het feit dat de door Sécuripost aan de Poste in rekening gebrachte tarieven van 1987 tot 1993 voortdurend waren gedaald, zulks in het bijzonder overeenkomstig de kaderovereenkomst van 30 september 1987 tussen de Poste en Sécuripost, zodat de door verzoeksters gestelde verschillen nog groter waren. Bijgevolg had de Commissie naar de mening van het Gerecht de door Sécuripost jegens de Poste en de andere klanten in de jaren vóór 1993 toegepaste tarieven moeten onderzoeken.
72 Met betrekking tot de in de punten 69 tot en met 71 van het onderhavige arrest beschreven situaties heeft het Gerecht dus niet het nodige onderscheid gemaakt tussen het motiveringsvereiste en de wettigheid ten gronde van de beschikking. Het Gerecht heeft de Commissie onder het mom van een gestelde ontoereikende motivering in feite een kennelijke beoordelingsfout verweten die haar oorsprong vindt in de ontoereikendheid van het door de Commissie verrichte onderzoek.
73 Niettemin moet worden vastgesteld, dat het Gerecht met betrekking tot de overige grieven niet heeft gedwaald ten aanzien van het recht door te oordelen, dat de bestreden beschikking ontoereikend was gemotiveerd.
74 Dienaangaande zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat het Gerecht in punt 62 van het bestreden arrest heeft overwogen, dat de bestreden beschikking ontoereikend was gemotiveerd wat klaagsters' grief betreft dat de Commissie niet het in hun klacht aan de kaak gestelde bijzondere voordeel heeft onderzocht, dat bestond in het feit dat de door de Poste bij Sécuripost gedetacheerde ambtenaren op ieder moment weer in hun oorspronkelijke dienst konden worden tewerkgesteld, wanneer in de onderneming waarbij zij waren gedetacheerd, personeelsinkrimpingen noodzakelijk bleken, zonder dat deze onderneming in dat geval enige schadeloosstelling of schadevergoeding bij ontslag behoefde te betalen. Voor het Gerecht had de Commissie er echter mee volstaan, daarop alleen maar te antwoorden dat het niet-betalen van schadeloosstellingen of schadevergoedingen bij ontslag slechts een bijkomend aspect van een in de diverse klachten aangevoerde grief was, namelijk het feit dat de staat de bezoldiging van het personeel van Sécuripost geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening nam.
75 Opgemerkt zij, dat het Gerecht terecht heeft vastgesteld, dat de bestreden beschikking op dit punt ontoereikend was gemotiveerd, nu de Commissie die grief onbeantwoord heeft gelaten. Deze grief, die in de klacht uitdrukkelijk was vermeld, was immers niet aan te merken als een bijkomend aspect van de grief dat de staat de bezoldiging van het personeel van Sécuripost geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening nam. Al aangenomen dat al het van de Poste afkomstige personeel volledig ten laste van Sécuripost kwam, dan nog zou dat niet hebben uitgesloten dat Sécuripost eventueel het voordeel zou genieten dat zij in voorkomend geval geen schadeloosstellingen of schadevergoedingen bij ontslag behoefde te betalen.
76 Voorts merkte het Gerecht in punt 63 van zijn arrest op, dat de bestreden beschikking ontoereikend was gemotiveerd wat betreft klaagsters' grief volgens welke Sécuripost voor de gedetacheerde ambtenaren geen bijdragen aan de werkloosheidsfondsen betaalde. Volgens het bestreden arrest antwoordde de Commissie daarop dat "daarentegen voor het gebruik van gedetacheerde ambtenaren geen bijdragen aan de werkloosheidsfondsen verschuldigd zijn, omdat zij door hun statuut een gegarandeerde betrekking hebben".
77 Vastgesteld moet worden, dat het Gerecht ook op dit punt terecht heeft geoordeeld, dat de bestreden beschikking ontoereikend was gemotiveerd. Zoals het Gerecht heeft opgemerkt, heeft de Commissie in de bestreden beschikking immers uitdrukkelijk erkend, dat geen bijdragen aan de werkloosheidsfondsen waren betaald, doch haar verklaring over de redenen waarom zij van mening was dat zulks geen staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag opleverde, is dermate ontoereikend, dat moet worden geconcludeerd, dat de bestreden beschikking niet is gemotiveerd.
78 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd, dat de middelen van de hogere voorziening van de Commissie ten dele gegrond zijn. Evenals het Gerecht heeft het Hof evenwel ook vastgesteld, dat de bestreden beschikking motiveringsgebreken vertoont. Deze vormen op zich voldoende grond voor nietigverklaring van de bestreden beschikking. Bijgevolg moet de hogere voorziening in haar geheel worden afgewezen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
79 Ingevolge artikel 122, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten, wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd, en volgens artikel 69, lid 3, van dat Reglement kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.
80 In casu is de Commissie in het ongelijk gesteld, maar hebben de klaagsters in eerste aanleg niet aan de procedure in hogere voorziening deelgenomen en dus niet ten aanzien van de kosten geconcludeerd. In die omstandigheden moet overeenkomstig artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering worden beslist, dat de Commissie en de Franse Republiek hun eigen kosten zullen dragen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk der Nederlanden eveneens hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende,
1) Wijst de hogere voorziening af.
2) Verstaat dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen, de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden hun eigen kosten zullen dragen.