CELEX: 62005TJ0324
Jordbruk
Gemensam organisation av marknaden
Övergångsbestämmelser som ska antas med anledning av anslutning av nya medlemsstater
Förordningen (EG) nr 832/2005 om övergångsbestämmelser inom sockersektorn
Talan om ogiltigförklaring
Kollegialitet
Begreppet lager
De omständigheter som rådde när lagren byggdes upp
Motivering
God förvaltningssed
God tro
Icke-diskriminering
Äganderätt
Proportionalitet

Tillämpliga bestämmelser
I —
Den gemensamma organisationen av marknaden för socker
Den gemensamma organisationen av marknaden för socker reglerades vid tidpunkten för omständigheterna i förevarande mål av rådets förordning (EG) nr 1260/2001 av den 19 juni 2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (
EGT L 178, s. 1
).
Enligt skäl 2 i nämnda förordning är syftet med den gemensamma organisationen av marknaden för socker att stabilisera marknaden för denna produkt, så att vissa miniminivåer kan garanteras när det gäller sysselsättning och skälig levnadsstandard för sockerbetsodlare och sockerrörsproducenter inom Europeiska gemenskapen. För detta ändamål regleras produktionen och importen av socker i förordningen och införs marknadsstabiliserande mekanismer som syftar till att säkerställa en avsättning av produktionen inom gemenskapen.
Enligt ordalydelsen i artiklarna 10 och 11 i förordning nr 1260/2001 grundar sig gemenskapens sockerproduktion på ett kvotsystem. Systemet innebär att produktionskvantiteter ska fastställas för varje produktionsområde inom gemenskapen och att medlemsstaterna ska fördela dessa med hjälp av produktionskvoter – A-kvot och B-kvot – mellan de producenter som finns i landet. Kvantiteterna svarar mot ett regleringsår, som börjar den 1 juli ett år och slutar den 30 juni följande år. Det socker som ett företag producerar inom ramen för A- och B-kvoterna benämns ”A-socker” respektive ”B-socker”. Allt socker som produceras utöver A- och B-kvoterna benämns ”C-socker”.
Avsättningsgarantierna inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker utgörs dels av ett prisstödssystem, som enligt artiklarna 6–9 i förordning nr 1260/2001 grundar sig på ett interventionssystem, vars syfte är att garantera priserna och avsättningen för produkterna, i vilket de priser som interventionsorganen tillämpar har fastställts av Europeiska unionens råd, dels av ett exportbidragssystem som har fastställts i artiklarna 27–30 i förordning nr 1260/2001, och som ska möjliggöra saluföring på världsmarknaden av gemenskapens produktion – om en sådan saluföring visar sig vara nödvändig för att stabilisera gemenskapsmarknaden för socker – genom att utjämna skillnaderna mellan priserna inom gemenskapen och priserna på världsmarknaden.
A-sockret och B-sockret kan saluföras fritt på den gemensamma marknaden och omfattas av dessa avsättningsgarantier, men B-sockrets garantipris är lägre än A-sockrets. C-sockret omfattas däremot varken av prisstödssystemet eller exportbidragssystemet. Detta socker ska i princip avsättas utanför gemenskapen för att säljas på världsmarknaden, enligt artikel 13 i förordning nr 1260/2001.
Enligt artikel 15.1 a, 15.1 b och 15.1 c i förordningen ska före utgången av varje regleringsår följande särskilt fastställas: den beräknade produktionen av A-socker och B-socker under det aktuella regleringsåret, den beräknade kvantiteten socker som avyttras för konsumtion inom gemenskapen under det aktuella regleringsåret samt det överskott som kan exporteras, vilket erhålls genom att den första av dessa båda kvantiteter dras ifrån den andra. Det överskott som kan exporteras är i princip det överskott för vilket exportbidrag uppbärs.
Enligt artiklarna 15 och 16 i förordning nr 1260/2001 ska den gemensamma organisationen av marknaden för socker vara utformad så att producenterna själva får bära den fulla kostnaden för avsättningen av sockeröverskottet genom produktionsavgifter och tilläggsavgifter. Detta självfinansieringssystem utgör en motvikt till avsättningsgarantierna för gemenskapsproduktionen, genom att producenterna får bära det yttersta ansvaret för vad det kostar att säkerställa en avsättning av de kvantiteter som släpps ut på marknaden under ett visst regleringsår. Avgiftsbeloppet ska fastställas efter utgången av varje regleringsår utifrån en driftsbudget för gemenskapsmarknaden, som upprättas av Europeiska gemenskapernas kommission på grundval av uppgifter från medlemsstaterna. Utbetalning av exportbidrag är en av de åtgärder som producenterna finansierar med ledning av sin produktionskvot.
II —
Anslutningsfördraget och anslutningsakten
I artikel 2.3 i fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (Europeiska unionens medlemsstater) och Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien och Republiken Slovakien om Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till Europeiska unionen (
EUT L 236, s. 17
, nedan kallat anslutningsfördraget), vilket undertecknades i Aten den 16 april 2003, anges följande:
”Trots vad som föreskrivs i punkt 2 kan unionens institutioner före anslutningen besluta åtgärder enligt [artikel] 6.2, andra stycket, … [artikel] 41 i akten [om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen]. Dessa åtgärder skall träda i kraft under förutsättning att detta fördrag träder i kraft och då samtidigt med fördraget.”
I artikel 41 första stycket i Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (
EUT L 236, 2003, s. 33
, nedan kallad anslutningsakten), vilken bifogats anslutningsfördraget, anges följande:
”Om det krävs övergångsbestämmelser för att underlätta övergången från den nuvarande ordningen i [Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien och Republiken Slovakien] till den som följer av tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken enligt villkoren i denna anslutningsakt, skall sådana bestämmelser antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 42.2 i … förordning... nr 1260/2001 …, eller, i förekommande fall, i motsvarande artiklar i de andra förordningarna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknader eller det relevanta kommittéförfarande som fastställs i den tillämpliga lagstiftningen. De övergångsbestämmelser som avses i denna artikel får antas inom tre år efter dagen för anslutningen, och tillämpningen skall begränsas till denna period …”
I punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten anges följande:
”Alla lager, såväl privata som offentliga, i fri omsättning inom de nya medlemsstaternas territorium vid anslutningen utöver den mängd som kan betraktas som ett normalt övergångslager måste avvecklas på de nya medlemsstaternas bekostnad.
Begreppet normalt övergångslager skall fastställas för varje produkt på grundval av specifika kriterier och mål för varje gemensam organisation av marknaden.”
Bakgrund till tvisten
I —
Förordning (EG) nr 60/2004
Den 14 januari 2004 antog kommissionen, på grundval av artikel 2.3 i anslutningsfördraget och på grundval av artikel 41 första stycket i anslutningsakten, förordning (EG) nr 60/2004 om övergångsåtgärder inom sockersektorn med anledning av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning (
EUT L 9, s. 8
).
Genom förordning nr 60/2004 inrättas i huvudsak ett system – med avsteg under en övergångsperiod från tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser – för att Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien och Republiken Slovakien (nedan kallade de nya medlemsstaterna) ska avveckla de överskottslager av socker, isoglukos och fruktos som finns i dessa medlemsstater.
Således föreskrivs i artikel 6.1 i förordning nr 60/2004 att kommissionen, i enlighet med det förfarande som anges i artikel 42.2 i förordning nr 1260/2001, senast den 31 oktober 2004, för varje ny medlemsstat ska fastställa den kvantitet av obearbetat socker, socker i bearbetade produkter samt isoglukos och fruktos som överskrider den kvantitet som anses motsvara ett normalt övergångslager den (nedan kallat överskottet), varvid eventuell överskottskvantitet ska tas bort från marknaden på respektive ny medlemsstats bekostnad. I artikel 6.1 i förordning nr 60/2004 föreskrivs även på vilket sätt kommissionen ska fastställa överskottet. Kommissionen ska därvid lägga vikt vid hur utvecklingen varit under det år som föregått anslutningen jämfört med närmast föregående år i fråga om importerade och exporterade kvantiteter av obearbetat socker, socker i bearbetade produkter som isoglukos och fruktos, produktion, konsumtion och lager av dessa produkter samt vid de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp.
I artikel 6.2 i förordning nr 60/2004 anges att nya medlemsstater som berörs ska sörja för att en kvantitet av socker och isoglukos, som är lika med det överskott som har tillskrivits medlemsstaten av kommissionen enligt förfarandet i punkt 1, ska tas bort från marknaden, utan intervention av gemenskapen. Överskottet kan tas bort, antingen genom export utan gemenskapsbidrag eller genom användning inom bränsleindustrin, eller slutligen genom denaturering, utan ekonomiskt stöd, för användning som djurfoder i enlighet med avdelningarna III och IV i kommissionens förordning (EEG) nr 100/72 av den 14 januari 1972 om tillämpningsföreskrifter för denaturering av socker till djurfoder (
EGT L 12, s. 15
; svensk specialutgåva, område 3, volym 4, s. 69). Det ska i vart fall ske senast den .
Enligt punkt 3 i samma artikel ska varje ny medlemsstat, för tillämpningen av punkt 2, den 1 maj 2004 förfoga över ett system för bestämning av överskottslager som av berörda viktigare marknadsaktörer handlas eller produceras i form av obearbetat socker, socker i bearbetade produkter samt i form av isoglukos och fruktos. De nya medlemsstaterna ska använda systemet för att tvinga berörda aktörer att på egen bekostnad ta bort socker och isoglukos från marknaden i en kvantitet som motsvarar deras överskottslager. Berörda aktörer ska senast den förete bevis på att det har tagits bort, och, om så inte har skett ska den nya medlemsstaten ålägga denne att betala ett belopp lika med den aktuella kvantiteten multiplicerad med den högsta importavgift som gäller för den aktuella produkten under perioden den –, ökad med 1,21 euro per 100 kg vitsocker eller torrsubstansekvivalent. Beloppet ska krediteras dess nationella budget.
Enligt artikel 6.4 i förordning nr 60/2004 ska de berörda aktörerna, då överskottslagren tagits bort genom export, styrka att så har skett senast den 31 juli 2005.
Enligt artikel 7.1 i förordning nr 60/2004 ska de nya medlemsstaterna senast den 31 juli 2005 bevisa för kommissionen att den överskottskvantitet som har tillskrivits dem har tagits bort från marknaden enligt den metod som anges i artikel 6.1 i den förordningen. Om inget bevis angående hela eller en del av det aktuella överskottet företes inom den angivna tidsfristen, ska den berörda nya medlemsstaten enligt punkt 2 i samma artikel åläggas att betala ett belopp lika med den icke borttagna kvantiteten multiplicerad med det högsta exportbidrag som under perioden den – gäller för vitsocker som omfattas av KN-nummer 17019910. Beloppet ska krediteras gemenskapens budget senast den och tas med i beräkningen när produktionsavgifterna fastställs för regleringsåret 2004/2005.
Förordning nr 60/2004 trädde i kraft den 1 maj 2004 i enlighet med dess artikel 9.
II —
Förordning (EG) nr 651/2005
Den 28 april 2005 antog kommissionen förordning (EG) nr 651/2005 om ändring av förordning nr 60/2004 (
EUT L 108, s. 3
), på grundval av artikel 41 första stycket i anslutningsakten.
De ändringar av förordning nr 60/2004 som infördes genom förordning nr 651/2005 gäller endast de datum och tidsfrister som anges i den förstnämnda förordningen.
De datum som anges i artikel 6.1 första stycket och i artikel 6.2 i förordning nr 60/2004, den 31 oktober 2004 respektive den , har således ändrats till den och den . Det datum som anges i punkt 3 andra och tredje styckena i ovannämnda artikel, den , har ändrats till den . Likaså har datumet i den inledande meningen i artikel 6.4 i förordning nr 60/2004, den , ändrats till den , och det datum som anges i det fjärde stycket i samma bestämmelse, den , har ändrats till den . Beträffande det datum som anges i artikel 7.1 i förordning nr 60/2004, den , har det ändrats till den , och den period som anges i punkt 2, som löpte från den till den , löper därefter från den till den . Slutligen har datumet för inbetalningen av det belopp som ska krediteras gemenskapens budget också ändrats, från den till den för åren 2006–2009.
Förordning nr 651/2005 trädde i kraft den 29 april 2005 i enlighet med dess artikel 2.
III —
Den angripna förordningen
Den 31 maj 2005 antog kommissionen förordning (EG) nr 832/2005 om bestämning av överskottskvantiteter av socker, isoglukos och fruktos för Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Slovenien och Slovakien (
EUT L 138, s. 3
, nedan kallad den angripna förordningen). I artikel 1 i förordningen fastställs det överskott som ska tas bort från gemenskapsmarknaden av var och en av de fem nya medlemsstaterna, nämligen Cypern, Lettland, Malta, Slovakien och Estland, för vilka det slutligen har konstaterats ett överskott. För den sistnämnda medlemsstaten har överskottet fastställts till 91464 ton.
Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 augusti 2005 väckte Republiken Estland enligt artikel 230 EG talan om ogiltigförklaring av den angripna förordningen.
Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 12 december 2005 ansökte Republiken Lettland om att få intervenera i målet till stöd för Republiken Estlands yrkanden, vilket bifölls genom beslut av den av ordföranden på förstainstansrättens tredje avdelning.
Den 27 mars 2006 inkom Republiken Lettland med en interventionsinlaga.
På grund av den ändrade sammansättningen av förstainstansrättens avdelningar förordnades referenten att tjänstgöra på första avdelningen. Förevarande mål tilldelades därför den avdelningen.
Den 12 februari 2009 ställde förstainstansrätten skriftliga frågor till kommissionen, som efterkom denna begäran inom den föreskrivna tidsfristen.
På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (första avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 22 april 2009.
Republiken Estland har, med stöd av av Republiken Lettland avseende sitt första yrkande, yrkat att förstainstansrätten ska
—
ogiltigförklara den angripna förordningen, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta Republiken Estland att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Republiken Estland har hävdat att näringsidkarnas andel av det överskott som kommissionen hade tillskrivit landet, enligt den angripna förordningen, endast var 48733 ton, och att resterande 42731 ton utgjordes av estniska hushålls konsumtionslager (nedan kallat hushållslagren), vilket också framgår av kommissionens slutliga beräkningar på grundval av de sifferuppgifter som sökanden lämnat in och som inte har bestritts.
I samband med detta har Republiken Estland endast hävdat att hushållslagren inte borde ha inkluderats i det nämnda överskottet och yrkat att den angripna förordningen ska ogiltigförklaras i den mån så är fallet.
Sökanden har i detta avseende åberopat åtta grunder, varav vissa stöds av Republiken Lettland. Som första grund har sökanden gjort gällande att kollegialitetsprincipen har åsidosatts. Den andra grunden avser åsidosättande av förordning nr 60/2004. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att motiveringsskyldigheten har åsidosatts. Som fjärde grund har det gjorts gällande att principen om god förvaltningssed har åsidosatts. Den femte grunden avser åsidosättande av principen om tro och heder. Såvitt avser den sjätte grunden har sökanden gjort gällande att icke-diskrimineringsprincipen har åsidosatts. Den sjunde grunden avser åsidosättande av äganderätten. Som åttonde grund har det gjorts gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
Republiken Lettland har dessutom åberopat ytterligare en grund i sin interventionsinlaga, vilken avser åsidosättande av rätten till försvar.
Republiken Estland har slutligen inledningsvis yrkat att förstainstansrätten ska anmoda kommissionen att lämna in vissa handlingar och förklara skillnaderna mellan dessa handlingar och ett antal handlingar som Republiken Estland har ingett. Kommissionen har å sin sida yrkat att förstainstansrätten ska avlägsna dessa sistnämnda handlingar från akten. Dessa båda yrkanden ska prövas först.
I —
Republiken Estlands respektive kommissionens inledande yrkanden
A —
Republiken Estlands inledande yrkande
1. Parternas argument
Republiken Estland har anfört att vissa av de handlingar den förfogar över, vilka borde ha lagts fram för kommissionen vid dess sammanträde den 20 april 2005 (nedan kallade bilaga 18) då kommissionen gav tre av sina ledamöter befogenhet att anta den angripna förordningen, visar att frågan om huruvida hushållslagren utgjorde en del av det estniska överskottet enbart var politisk för kommissionen.
För att fastställa äktheten hos bilaga 18 bad Republiken Estland kommissionen den 27 juni 2005 om en kopia av de handlingar som hade lagts fram vid dess sammanträde den . Som svar fick Republiken Estland den vissa handlingar, bland vilka det fanns ett meddelande till kommissionen från en av dess ledamöter med ansvar för frågor rörande jordbruk och landsbygdsutveckling, Mariann Fischer Boel (nedan kallat Fischer Boels meddelande). En ofullständig version av detta meddelande finns i bilaga 18. Det innehåller uppgifter som visar att kommissionen inte tänkte ta hänsyn till den särskilda situation som rådde i Republiken Estland, samt ett förslag till förordning, vilket saknades bland de handlingar som kommissionen hade översänt. Republiken Estland har därför yrkat att förstainstansrätten ska anmoda kommissionen att översända samtliga handlingar som lades fram vid sammanträdet den och förklara skillnaderna mellan bilaga 18 och de handlingar som översändes den , och detta för att upprätthålla principen om parternas likställdhet i processen.
Kommissionen har svarat att denna begäran redan har efterkommits. Enligt kommissionen utgörs bilaga 18 av ett antal preliminära handlingar som förekom i samband med diskussionerna mellan dess avdelningar inför sammanträdet den 20 april 2005, och de skiljer sig från de handlingar som slutligen lämnades in.
2. Förstainstansrättens bedömning
Det ska framhållas att Republiken Estland inte har bestritt att den fick alla de handlingar av kommissionen den 25 augusti som kommissionsledamöternas kollegium (nedan kallat kollegiet) hade fått vid sitt sammanträde den 20 april 2005. Dessa handlingar finns nämligen redan i akten och har bifogats denna av Republiken Estland, som inte har påstått att det finns några andra handlingar som inte har översänts av kommissionen, vilka hade lagts fram för kollegiet vid det aktuella sammanträdet. Därmed måste Republiken Estlands yrkande om framläggande av handlingar betraktas som att det saknar föremål, och sökandens argument kan enbart tolkas så att Republiken Estland har yrkat att förstainstansrätten ska anmoda kommissionen att förklara varför de handlingar som Republiken Estland fick av kommissionen den uppvisar så stora skillnader i förhållande till de handlingar som utgör bilaga 18, vilka man har haft tillgång till på något sätt som inte uttryckligen framgår.
Kommissionen har emellertid redan lämnat in de efterfrågade upplysningarna.
Kommissionen har förklarat att bilaga 18 utgörs av ett antal preliminära handlingar som sammanställdes inför dess sammanträde den 20 april 2005. Den har också förklarat att dessa handlingar skiljer sig från de handlingar som kollegiet slutligen fick vid det aktuella sammanträdet just på grund av att de var preliminära.
Kommissionens förklaring är begriplig och rimlig. Det är fullt normalt att den kommissionsledamot som lämnar in handlingar till kommissionen i syfte att förbereda antagandet av en åtgärd besitter flera versioner av de aktuella handlingarna och bland dessa väljer den handling som förefaller vara den mest lämpliga att lämna till kollegiet med tanke på antagandet av åtgärden i fråga. Av detta följer att kommissionens förklaring gör en fortsatt prövning av Republiken Estlands yrkande överflödig.
B —
Kommissionens inledande yrkande
1. Parternas argument
Kommissionen har anfört att bilaga 18 är ett antal interna och preliminära handlingar som hör hemma i diskussionerna mellan dess avdelningar och har yrkat att förstainstansrätten ska avlägsna dessa från akten.
Kommissionen har därvid anfört att den öppenhet och insyn som ska råda i dess interna diskussioner allvarligt skulle kunna skadas om dessa interna, preliminära och förberedande handlingar gjordes tillgängliga för de parter som vid gemenskapsdomstolarna ifrågasätter resultaten från dessa överläggningar, särskilt då det i dessa framkommer synpunkter som rättstjänsten har lagt fram och som kräver ett särskilt skydd, särskilt som de har erhållits på ett felaktigt sätt.
Vidare ska gemenskapsdomstolens kontroll gälla slutakten och inte förslag eller förberedande handlingar, som ju endast återspeglar provisoriska ståndpunkter.
Republiken Estland har slutligen aldrig begärt att få tillgång till bilaga 18. Dess begäran om att få tillgång till handlingarna av den 27 juni 2005, som i övrigt efterkommits, gäller endast de handlingar som kollegiet fick vid sitt sammanträde den samt de handlingar som rörde den metod som användes för att fastställa överskotten.
Republiken Estland har bestritt kommissionens argument.
2. Förstainstansrättens bedömning
Med hänsyn till att kommissionen vid förhandlingen, som svar på en fråga från förstainstansrätten, uttryckligen medgav att bilaga 18 inte innehåller något yttrande från rättstjänsten, vilket också framgår av handlingarna i målet, kan dess yrkande om att avlägsna nämnda bilaga från akten tolkas så att det vilar på tre grunder, nämligen, för det första handlingarnas interna och preliminära karaktär, för det andra att de aktuella handlingarna eventuellt har erhållits på ett felaktigt sätt och för det tredje att handlingarna inte är relevanta i föreliggande mål.
När det gäller den första och den andra grunden påpekar förstainstansrätten att varken det förhållandet att de ifrågavarande handlingarna eventuellt är sekretessbelagda eller att de eventuellt inte har erhållits på ett regelmässigt sätt hindrar att de behålls i akten (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 8 juli 2008 i mål
T-48/05, Franchet och Byk mot kommissionen, REG 2008, s. I-1585
, punkt 74.
Det finns nämligen inte någon bestämmelse i vilken det uttryckligen föreskrivs ett förbud mot att beakta olagligt erhållna bevis (domen i det ovan i punkt 51 nämnda målet Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 75).
Dessutom har förstainstansrätten ibland accepterat att beakta handlingar beträffande vilka det dock inte fastställts att de erhållits på lagligt sätt (domen i det ovan i punkt 51 nämnda målet Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 78).
Sålunda har det i vissa situationer inte varit nödvändigt att sökanden visar att han lagligen erhållit den sekretessbelagda handling som åberopats till stöd för hans uppfattning. Förstainstansrätten har genom att göra en avvägning av de intressen som ska skyddas ansett att det finns anledning att bedöma huruvida särskilda omständigheter, såsom den omständigheten att överlämnandet av handlingen är avgörande för att säkerställa kontrollen av att förfarandet för att anta den angripna akten har skett på ett regelmässigt sätt (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 6 mars 2001 i mål
T-192/99, Dunnett m.fl. mot Europeiska investeringsbanken, REG 2001, s. II-813
, punkterna 33 och 34), eller såsom att det fastställs att det föreligger ett maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den i mål T-280/94, Lopes mot EG-domstolen, REGP 1996, s. I-A-77 och s. II-239, punkt 59), motiverar att en handling inte avlägsnas (domen i det ovan i punkt 51 nämnda målet Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 79).
Vidare har domstolen inte uteslutit att även interna handlingar i vissa fall lagligen kan förekomma i en ärendeakt (domstolens beslut av den 19 mars 1985 i mål 232/84, Tordeur m.fl., ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 8, och av den i mål 31/86, LAISA mot rådet, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 5).
Det finns anledning att anse att omständigheter som medger att dessa interna handlingar behålls i den ifrågavarande akten främst är sådana som kan beaktas för att behålla sådana handlingar i en ärendeakt som eventuellt erhållits på olagligt sätt och som avses i punkt 54 ovan (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet Dunnett m.fl. mot Europeiska investeringsbanken, punkt 33).
Mot bakgrund av vad som sagts ovan kan det anses att de handlingar som utgör bilaga 18, genom den specifika ramen för denna talan, bör behållas i akten. Dessa har ju åberopats i syfte att bevisa att det har förekommit flera oegentligheter i förfarandet när den angripna förordningen antogs samt att det föreligger ett maktmissbruk, vilket motiverar att handlingarna inte ska avlägsnas enligt den rättspraxis som nämnts i punkt 54 ovan.
När det slutligen gäller den tredje grunden, enligt vilken kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska avlägsna bilaga 18 från akten och enligt vilken de handlingar som utgör den bilagan inte är relevanta för att lösa tvisten, ska det påpekas att det inte i sig är tillräckligt att en handling är irrelevant för handläggningen av ett ärende för att motivera att den ska avlägsnas från akten.
Följaktligen ska kommissionens inledande yrkande avslås.
II —
Den första grunden: åsidosättande av kollegialitetsprincipen
A —
Parternas argument
Republiken Estland har anfört att domstolen har slagit fast att kollegiet inte kan nöja sig med att ge uttryck för sin vilja att handla på ett visst sätt utan att behöva medverka i avfattandet och den slutgiltiga utformningen av den rättsakt som stadfäster denna vilja. Ett sådant resonemang gäller
a fortiori
i förevarande fall, eftersom den angripna förordningen får allvarliga konsekvenser för många människor samt för de berörda medlemsstaternas budget. Domstolen har även slagit fast att kollegiet ska granska och godkänna rättsakter som påverkar den berördas rättsliga ställning. Republiken Estland har av detta dragit slutsatsen att artikel 13 i kommissionens arbetsordning, enligt vilken kommissionen får bemyndiga sina ledamöter att anta den slutliga texten till en rättsakt vars innehåll har fastställts vid kommissionens överläggningar, ska tolkas så att det är förbjudet att ändra ordalydelsen i en förordning, och särskilt i dess normativa del, efter det att kollegiet har fattat sitt beslut.
Den angripna förordningen har således antagits i strid med kollegialitetsprincipen, eftersom det vid kommissionens sammanträde den 20 april 2005 för det första beslutades att Fischer Boel skulle upprätthålla kontakten med de nya medlemsstaterna för en sista kontroll av deras överskott, i vilken de senast tillgängliga sifferuppgifterna skulle beaktas samt även frågan om huruvida hushållslagren borde inkluderas i beräkningen av överskotten. För det andra beslutades det att man skulle vända sig till förvaltningskommittén för socker med ett förslag till förordning om bestämning av varje ny medlemsstats överskott. För det tredje beslutades det att Fischer Boel, i samförstånd med kommissionens ordförande och en tredje kommissionsledamot, skulle få behörighet att godkänna förslaget, om kommittén inte hade lämnat något negativt yttrande, eller att själv godkänna det genom ett muntligt förfarande, om detta kunde motiveras av förändrade villkor. Det faktum att Fischer Boel hade fått behörighet att anta den angripna förordningen utan att kollegiet hade godkänt ett slutgiltigt förslag strider således mot kollegialitetsprincipen.
Även om det behövdes ett kollegiebeslut endast när det gällde den angripna förordningens innehåll och inte dess exakta ordalydelse, står det klart att Fischer Boel hade fått i uppdrag att avgöra huruvida hushållslagren skulle inkluderas i överskotten. Omfattningen av hennes utrymme för skönsmässig bedömning framgår för övrigt tydligt då de slutgiltigt fastställda överskotten i den angripna förordningen jämförs med de överskott som först fastställdes i förslaget av den 20 april 2005, det vill säga för Estland 91464 ton i stället för 91466 ton, för Cypern 40213 ton i stället för 40249 ton, för Lettland 10589 ton i stället för 20080 ton, för Malta 2452 ton i stället för 13210 ton och, slutligen, för Slovakien 10225 ton i stället för 17419 ton. Fischer Boels meddelande och det bifogade metoddokumentet, vilket låg till grund för kollegiets beslut och begränsade Fischer Boels mandat, innehöll endast vaga riktlinjer och visar att en viss flexibilitet kunde accepteras när det gällde vad som kunde betraktas som ett normalt övergångslager, och däri redogjordes inte för vilka särskilda omständigheter som skulle kunna motivera en minskning av överskottskvantiteten.
Kommissionen är själv medveten om detta, eftersom den i sitt svaromål har konstaterat dels att den hade godkänt en riktlinje och inte ett beslut, dels att Republiken Estland den 19 maj 2005 fortfarande hade möjlighet att lägga fram ytterligare argument. Slutligen visar en skrivelse från kommissionen av den att medlemsstaternas överskott inte fastställdes förrän vid expertsammanträdet den , vilket kommissionen bekräftade i sitt svaromål. Därmed kunde kommissionen inte ha antagit den angripna förordningen den .
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
B —
Förstainstansrättens bedömning
Förstainstansrätten erinrar om att kommissionens verksamhet styrs av kollegialitetsprincipen (domstolens dom av den 15 juni 1994 i mål C-137/92 P, kommissionen mot BASF m.fl., REG 1994, s. I-2555, punkt 62; svensk specialutgåva, volym 15, s. I-201). Denna princip omnämns uttryckligen i artikel 217.1 EG, i dess lydelse enligt Nicefördraget, enligt vilken kommissionen ska arbeta under politisk ledning av sin ordförande, som ska besluta om den interna organisationen för att säkerställa konsekvens, effektivitet och kollegialitet i kommissionens handlande.
Enligt fast rättspraxis följer ovannämnda princip av artikel 219 EG, enligt vilken kommissionen ska fatta sina beslut med en majoritet av det antal ledamöter som anges i artikel 213 EG, och kommissionen kan sammanträda med giltig verkan endast om det antal ledamöter som fastställts i arbetsordningen är närvarande. Kollegialitetsprincipen vilar på kommissionsledamöternas jämbördighet i beslutsfattandet vilket särskilt innebär dels att besluten ska fattas gemensamt, dels att alla ledamöterna i kollegiet, på ett politiskt plan, är kollektivt ansvariga för samtliga beslut som fattas (domstolens dom av den 23 september 1986 i mål
5/85, AKZO Chemie BV och AKZO Chemie UK mot Europeiska gemenskapernas kommission, REG 1986, s. 2585
, punkt 30; svensk specialutgåva, volym 8, s. 715, och domen i det ovan i punkt 65 nämnda målet kommissionen mot BASF m.fl., punkt 63).
Att använda sig av ett delegationsförfarande för vidtagande av lednings- och förvaltningsåtgärder är dock förenligt med kollegialitetsprincipen.
Med begränsning till bestämda kategorier av rättsakter inom ledning och förvaltning, vilket per definition utesluter principbeslut, framstår faktiskt ett sådant bemyndigandesystem som nödvändigt, med hänsyn till den avsevärda ökningen av antalet skriftliga beslut som kommissionen måste fatta, för att göra det möjligt för kommissionen att uppfylla sin funktion (domen i det ovan i punkt 66 nämnda målet AKZO Chemie BV och AKZO Chemie UK Ltd mot kommissionen, punkt 37, och förstainstansrättens dom av den 27 april 1995 i mål
T-442/93, AAC m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-1329
, punkt 84).
Förstainstansrätten ska således pröva om den angripna förordningen ska betraktas som en lednings- eller förvaltningsåtgärd eller som ett principbeslut.
Det bör i detta sammanhang påpekas att det enda syftet med den angripna förordningen, trots dess normativa karaktär, är att fastställa vissa av de nya medlemsstaternas överskottskvantiteter enligt det förfarande som fastställts för detta ändamål i förordning nr 60/2004, till vilken den utgör en genomförandeakt. Att göra en sådan beräkning kan inte anses som ett principbeslut.
Såsom framgår av punkterna 13–17 ovan är det i artikel 6.1 i förordning nr 60/2004, i dess lydelse enligt förordning nr 651/2005, som överskottet samt den metod som kommissionen bör använda sig av fastställs. Det är i artikel 6.2 i förordning nr 60/2004 som det anges att den sålunda beräknade överskottskvantiteten ska tas bort enligt fastställda metoder, och inte i vilken bestämmelse som helst i den angripna förordningen. Slutligen är det i artikel 7.2 i förordning nr 60/2004 som det anges vilka konsekvenser det får för de nya medlemsstaterna om de inte klarar av att fullgöra de skyldigheter som ålagts dem.
Eftersom alla relevanta principfrågor därmed har reglerats i förordning nr 60/2004, i dess ändrade lydelse, är den angripna förordningen underordnad denna och begränsar sig till att genomföra en beräkning, även om en sådan obestridligen är komplicerad.
Det ska tilläggas att kollegiet vid sitt sammanträde den 20 april 2005 gav tre av sina ledamöter mandat att genomföra en sådan beräkning utan att samtidigt ge dem möjligheten att fatta nya principbeslut eller att på nytt undersöka om det var lämpligt att använda sig av principbesluten i förordning nr 60/2004, såsom framgår av protokollet från kommissionens sammanträde nr 1698 av den .
Vid det aktuella sammanträdet godkände kollegiet först Fischer Boels meddelande. Den beräkningsmetod som hade fogats till meddelandet, och som kollegiet godkände tillsammans med detta, innebär dock snarare att deras utrymme för skönsmässig bedömning begränsas ytterligare, snarare än att de ledamöter som fått behörighet att anta den angripna förordningen tillåts att göra avsteg från de principfrågor som fastställts i förordning nr 60/2004. Enligt den fastställs framför allt kriterier för bestämning av överskottskvantiteterna i förordning nr 60/2004 och införs en tydlig bestämmelse, enligt vilken överskottskvantiteterna är ett resultat av produktionsvariationer, till vilken importvariationer ska läggas och exportvariationer dras ifrån under perioden maj 2003– april 2004, jämfört med resultatet från sådana beräkningar för motsvarande period under de tre föregående åren.
Den aktuella beräkningsmetoden omfattas bevisligen av artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004, enligt vilken kommissionen när den fastställer överskottskvantiteterna ska ta hänsyn till de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp. Det anges i punkt 2.3 b tredje stycket i den beräkningsmetod som fogats till Fischer Boels meddelande, att en viss flexibilitet kan godtas när det gäller vad som kan betraktas som ett normalt övergångslager. Men detta ger ändå inte de bemyndigade kommissionsledamöterna rätt att beräkna överskottet i vissa medlemsstater på ett annat sätt än det som föreskrivs i förordning nr 60/2004. De får endast bedöma räkenskapsinformationen från dessa länder med en viss flexibilitet, som möjliggör en uppskattning av de befintliga lagren i deras rätta sammanhang, för att sådana överskottslager som av förklarliga skäl inte kan kopplas till spekulationsaffärer i samband med dessa länders anslutning till Europeiska unionen ska kunna undantas från beräkningen och inte orsaka några risker för störningar på marknaden.
Fischer Boels meddelande ger dessutom ett utförligt svar på de argument som Republiken Estland har åberopat för att bevisa att hushållslagren hade byggts upp under sådana förhållanden att det behövdes en ny bedömning av kvantiteterna i fråga i artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004. De behöriga kommissionsledamöterna hade genom sitt mandat möjlighet att upprätthålla kontakterna med de nya medlemsstaterna för att gå igenom deras argument i detta avseende, men eftersom kollegiet uttryckligen hade godkänt det aktuella meddelandet kunde ledamöterna i fråga inte avvika från de riktlinjer som hade fastställts i detta och kunde därmed inte undanta hushållslagren från överskottsberäkningen om det inte fanns uppgifter som inte hade tagits upp i det aktuella meddelandet, vilket det inte gjorde.
De behöriga kommissionsledamöterna hade visserligen genom sitt mandat möjlighet att upprätthålla kontakterna med de nya medlemsstaterna för att gå igenom deras argument i detta avseende, men kollegiet förebehöll sig likväl möjligheten att själv anta det slutgiltiga beslutet om situationen så krävde, vilket endast kan tolkas så att det avser en sådan situation i vilken ett annat tillvägagångssätt än det i Fischer Boels meddelande skulle följas. En sådan ändring av tillvägagångssätt har under alla omständigheter inte ägt rum.
Det ska i vart fall understrykas att kommissionen med hänsyn till kollegialitetsprincipen måste anses ha befogenhet att anförtro vissa av sina ledamöter uppgiften att genomföra en beräkning, hur komplicerad den än är, för att fastställa hur stora kvantiteter av en viss jordbruksprodukt som finns på vissa medlemsstaters territorier, utan att riskera att allvarligt skada sin förmåga att på ett effektivt sätt sköta den gemensamma jordbrukspolitiken, vilket ju är ett område som kräver en samtidig och snabb handläggning av produktions- och lagerinformation och andra variabler som följer av likadana beräkningar som dem som har gjorts inom ramen för den angripna förordningen.
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
III —
Den andra grunden: åsidosättande av förordning nr 60/2004
Republiken Estland har gjort gällande att den angripna förordningen har antagits i strid med förordning nr 60/2004. Till stöd för detta påstående har sökanden anfört två argument som kan läggas fram som två separata delar. För det första anges att hushållslagren inte kan inkluderas i beräkningen av överskottet enligt förordning nr 60/2004. För det andra anges att kommissionen inte har tagit hänsyn till de särskilda förhållanden som rådde i landet när dess överskott fastställdes, vilket strider mot artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004.
Parterna är emellertid i förstone inte överens om att förordning nr 60/2004 är bindande i förhållande till den angripna förordningen. Eftersom möjligheten att vinna framgång på denna grund är helt avhängig den tvistefrågan, måste denna behandlas innan de båda delarna i föregående punkt kan prövas.
A —
Huruvida förordning nr 60/2004 är bindande i förhållande till den angripna förordningen
1. Parternas argument
Republiken Estland har anfört att förordning nr 60/2004 är den angripna förordningens rättsliga grund och att därför ett åsidosättande av den förstnämnda borde medföra att den andra ogiltigförklaras, även om de har antagits av samma institution (domstolens dom av den 10 mars 1971 i mål
38/70, Deutsche Tradax, REG 1971, s. 145
, och av den i mål
118/77, ISO mot rådet, REG 1979, s. 1277
), utan att det har någon betydelse i detta avseende att de antogs enligt samma förfarande.
Kommissionen har medgett att den angripna förordningen grundar sig på förordning nr 60/2004 men anser att det lagligen kan göras undantag från bestämmelserna i denna sistnämnda, eftersom båda dessa förordningar har antagits av samma institution enligt samma förfarande, till skillnad från de rättsakter som har givit upphov till den rättspraxis som Republiken Estland har åberopat. Det skulle även kunna tas hänsyn till att den angripna förordningen är en direkt tillämpning av anslutningsakten, även om den grundar sig på artikel 6 i förordning nr 60/2004, eftersom valet av denna rättsliga grund inte ska ha någon inverkan på det förfarande som tillämpas (domstolens dom av den 10 december 2002 i mål
C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I-11453
, punkterna 93–98).
2. Förstainstansrättens bedömning
När kommissionen antog den angripna förordningen hade den inte gjort några teoretiska beräkningar, utan införlivade artikel 6.1 i förordning nr 60/2004, i vilken varje ny medlemsstats överskott skulle fastställas. I förordningen anges även hur de fastställda överskottskvantiteterna ska tas bort och vilka konsekvenser det får för de nya medlemsstaterna om överskotten inte tas bort från marknaden, och detta endast till den del dessa kvantiteter har fastställts i enlighet med förordningens bestämmelser. Förordning nr 60/2004 tas upp bland den angripna förordningens rättsliga grunder samt skälen 1–3 i denna. Mot denna bakgrund kan det fastslås att förordningen utgör en genomföranderättsakt till förordning nr 60/2004. Republiken Estland har emellertid påpekat att domstolen, i domen i det ovan i punkt 82 nämnda målet Deutsche Tradax (punkt 10), fann att det inte kan godtas att en tillämpningsförordning som har antagits med stöd av ett bemyndigande i den grundförordning som den utgår ifrån kan innehålla en avvikelse från bestämmelserna i den förordningen.
Såsom kommissionen har påpekat i den berörda domen har domstolen förvisso uttalat sig om två förordningar som har antagits av rådet enligt olika förfaranden, den första efter och den andra utan samråd med Europeiska gemenskapernas församling. Den regel som har uppställts i den domen är dock fullt tillämplig på förevarande mål.
För det första ska det understrykas att domstolen inte har hänvisat till att det finns två förfaranden för antagande för att kunna dra ovannämnda slutsats.
För det andra har slutsatsen i fråga därefter återgetts i rättspraxis utan att den domstol där talan väckts har förhört sig om skillnaden eller likheten mellan förfarandena för antagande av de rättsakter som ifrågasatts vid den (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 82 nämnda målet ISO mot rådet, punkt 46, och domstolens dom av den 2 mars 1999 i mål
C-179/97, Spanien mot kommissionen, REG 1999, s. I-1251
, punkt 20, förstainstansrättens dom av den i mål
T-46/90, Devillez m.fl. mot parlamentet, REG 1993, s. II-699
, punkt 25).
För det tredje har domstolen redan ogiltigförklarat en förordning som antagits av den institution som antagit grundförordningen av skäl som går emot kommissionens argument.
I domen i det ovan i punkt 82 nämnda målet ISO mot rådet ogiltigförklarade domstolen nämligen rådets förordning om slutgiltig antidumpningstull för vissa varor som importerats från Japan, främst genom att tillbakavisa ett argument från rådet om att den berörda förordningen var en åtgärd
sui generis
, som grundade sig direkt på artikel 113 i EG-fördraget (nu artikel 133 EG i ändrad lydelse), och inte omfattades av bestämmelserna i dess grundförordning, det vill säga rådets förordning (EEG) nr 459/68 av den 5 april 1968 om skydd mot dumpning eller beviljande av subventioner av länder som inte är medlemmar i Europeiska ekonomiska gemenskapen (
EGT L 103, s. 38
). Domstolen konstaterade att det i ett sådant argument bortsågs från att hela det förfarande som hade mynnat ut i antagandet av den berörda antidumpningsförordningen hade fortskridit enligt de föreskrivna formerna i den förutnämnda grundförordningen, och den drog därav slutsatsen, efter att ha antagit en allmän förordning för genomförande av ett av målen i artikel 113 i EG-fördraget, att kommissionen inte kunde införa några undantag från de sålunda fastställda bestämmelserna när dessa tillämpades på specifika fall (punkt 46 i domen).
Förfarandet i artikel 113 i EG-fördraget för antagande av handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner, är det förfarande som avses i punkt 4 i den bestämmelsen, enligt vilken rådet ska besluta med kvalificerad majoritet. Vidare ska kommissionen, enligt punkt 1 jämförd med punkt 2 a i artikel 17 i förordning nr 459/68, lägga fram ett förslag till rådet, efter att ha tagit del av de yttranden som har avgivits i aktuell kommitté, och en antidumpningsförordning ska antas av rådet med kvalificerad majoritet, om det framgår av de faktiska omständigheter som slutligen konstateras och av den översyn som gjorts i enlighet med övriga bestämmelser i den förordningen, att dumpning och därav följande skada föreligger, och om gemenskapens intresse kräver att gemenskapen ingriper.
Av detta följer att rådet hade antagit antidumpningsförordningen i fråga med kvalificerad majoritet, även om nämnda förordning hade föregåtts av andra moment i förfarandet, precis som rådet borde ha gjort för att ändra förordning nr 459/68, vilket innebär att kommissionens argument inte håller.
Denna slutsats påverkas inte av att domstolen, i domen i det ovan i punkt 82 nämnda målet ISO mot rådet, fann att rådet i ett enskilt fall inte hade tillämpat de allmänna bestämmelserna, och detta även om det kan anses att de allmänna bestämmelserna i förordning nr 60/2004 inte tillämpades i den angripna förordningen i ett enskilt fall utan i alla de situationer där dessa bestämmelser är avsedda att tillämpas.
I domen i det ovan i punkt 82 nämnda målet ISO mot rådet slog domstolen fast att rådet, efter att ha antagit en allmän förordning för genomförande av ett av målen i artikel 113 i EG-fördraget, inte kunde införa undantag från de sålunda fastställda bestämmelserna när dessa tillämpades på specifika fall av två skäl. Dessa skäl är följande: om man för det första tillät ett sådant undantag skulle gemenskapens rättssystem sättas i gungning och för det andra skulle principen om enskildas likhet inför lagen brytas. Även om det förutsätts att genomförandeförordningen enligt det andra skälet kan tillämpas över en viss tid på flera mottagare, är så inte fallet enligt det första skälet, som kan vara det helt motsatta i förevarande fall.
Det ska under alla förhållanden påpekas att även om kommissionens resonemang var korrekt och begreppet ”lager” i förordning nr 60/2004 kunde ändras när den angripna förordningen antogs, borde kommissionen ha motiverat varför det var nödvändigt att göra en sådan ändring. Kommissionen har emellertid inte ens försökt hävda att den har lämnat en sådan motivering, fastän den flera gånger har hänvisat till att dess avsikt är att tillämpa förordning nr 60/2004 genom den angripna förordningen.
Vidare finns det inte stöd för kommissionens argument att det kan anses att den angripna förordningen är en direkt tillämpning av anslutningsakten. Kommissionen har själv medgett att förordningen i fråga uttryckligen grundar sig på artikel 6 i förordning nr 60/2004, vilket också bekräftas av att den bestämmelsen finns med bland skälen i den angripna förordningen. Eftersom kommissionen har valt den rättsliga grund som den ansåg vara mest lämplig i förevarande fall, det vill säga artikel 6 i förordning nr 60/2004, ska den angripna förordningens lagenlighet prövas med särskild hänsyn till den bestämmelsen (se analogt förstainstansrättens dom av den 15 april 2008 i mål
T-348/04, SIDE mot kommissionen, REG 2008, s. II-625
, punkt 69).
Det ska slutligen påpekas att domen i det ovan i punkt 83 nämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, som kommissionen har åberopat till stöd för sitt argument inte stödjer detta. Den domen gäller nämligen en rättsakt som hade antagits med stöd av två rättsliga grunder. Domstolen drog endast slutsatsen att, även om en av dessa båda rättsliga grunder var felaktig, den andra rättsliga grunden medgav att rättsakten i fråga kunde antas, vilket var skälet till att den ansåg att den rättsakten var giltig. Ett sådant resonemang är emellertid inte tillämpligt i förevarande fall.
Förstainstansrätten finner således att den angripna förordningens lagenlighet främst beror på om den följer bestämmelserna i förordning nr 60/2004, med stöd av vilken den har antagits. Det är mot bakgrund av denna slutsats som de båda delarna som utgör den första grunden ska bedömas.
B —
Den första delgrunden
Republiken Estland har hävdat att skyldigheten att ta bort det beräknade överskottet av socker från marknaden, enligt artikel 6 i förordning nr 60/2004, endast gäller marknadsaktörerna och inte hushållslagren. För att finna stöd för denna uppfattning, som kommissionen inte delar, har Republiken Estland delat upp den andra grundens första del i fem underavdelningar som ska prövas var för sig.
1. Innebörden av termen ”lager”
a) Parternas argument
Republiken Estland har påpekat att hushållslagren enligt ordalydelsen i artikel 6.1 i förordning nr 60/2004 inte inkluderas i överskottsberäkningen.
Själva definitionen av termen ”lager”, det vill säga ”förråd eller samlad reserv, särskilt: livsmedel som förvaras i en försäljares eller tillverkares lagerbyggnad”, hänvisar således enbart till marknadsaktörernas kvantiteter. Inte heller i Eurostats (Europeiska gemenskapernas statistikkontor) databas över begrepp och definitioner, ”Concepts and Definitions Database”, inräknas detaljhandel och hushåll.
Vidare inkluderas inte hushållslagren när termen ”lager” används i de förordningar som rör den gemensamma organisationen av marknaden för socker, vilket bekräftas av artikel 1.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 1998/78 av den 18 augusti 1978 om tillämpningsföreskrifter för kompensation för lagringskostnader för socker (
EGT L 231, s. 5
; svensk specialutgåva, område 3, volym 10, s. 99), av artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 189/77 av den om tillämpningsföreskrifter för systemet med minimilager inom sockersektorn (
EGT L 25, s. 27
; svensk specialutgåva, område 3, volym 8, s. 3), av artiklarna 8 och 12 i rådets förordning (EG) nr 2038/1999 av den om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (
EGT L 252, s. 1
), samt av punkt XI.1 b i bilaga III till förordning nr 1260/2001 eller artikel 10.4 i den förordningen. En sådan definition framgår även av punkt 7 i kommissionens arbetsdokument av den , med titeln ”Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee” (Prognostiserad balansräkning för 2006/2007 sammanställd av Förvaltningskommittén för socker).
Enligt principen om systematisk tolkning bör emellertid, om inte annat föreskrivs, en och samma term tolkas på samma sätt, och under alla förhållanden föreskrivs i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten att det normala övergångslagret ska fastställas enligt specifika kriterier för varje gemensam organisation av marknaden.
Det ska också understrykas att ett fastställt begrepp kan ha en särskild innebörd i gemenskapsrätten (domstolens dom av den 6 oktober 1982 i mål
283/81, Cilfit m.fl., REG 1982, s. 3415
, punkt 19; svensk specialutgåva, volym 6, s. 513) och att EG-domstolen inom ett och samma rättsliga område tolkar ett begrepp som förekommer i olika bestämmelser på samma sätt (domstolens dom av den i mål
53/81, Levin, REG 1982, s. 1035
, punkt 6 och följande punkter; svensk specialutgåva, volym 6, s. 335).
Republiken Estland anser slutligen att en tolkning som strider mot dess uppfattning innebär att termen ”lager” kan inbegripa det socker som normalt omfattas av begreppet ”konsumtion”, det vill säga det socker som säljs till hushållen för att användas av dessa. Artikel 6.1 i förordning nr 60/2004 innehåller emellertid i samma punkt termerna ”konsumtion” och ”lager”, och det är knappast troligt att kommissionen skulle ha använt båda dessa termer om det vore så att den andra inkluderade den förstnämnda, eftersom detta skulle göra begreppet ”konsumtion”, som i vart fall skulle vara synonymt med inköp, och inte med konsumentens intag av socker, överflödigt.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
b) Förstainstansrättens bedömning
Det ska inledningsvis påpekas att den princip om borttagande av överskott, som ska verkställas genom förordning nr 60/2004, har fastställts i en primärrättslig bestämmelse, nämligen punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten, vilken det hänvisas till i skäl 7 i förordningen, och i vilken termen ”lager” intar en central position. Begreppet ”lager” i förordning nr 60/2004 ska således anses härröra från samma begrepp i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten.
Republiken Estland anser att termen ”lager”, i dess mening här, ska tolkas restriktivt och begränsas till att gälla enbart de lager som marknadsaktörerna har byggt upp, medan kommissionen förordar en vid tolkning som inbegriper även hushållslagren.
Varken kommissionen eller Republiken Estland kan dock stödja sig på någon handling som bekräftar att avsikten hos anslutningsaktens upphovsmän eller hos kommissionen vid utarbetandet av förordning nr 60/2004 var att tillskriva termen ”lager” den betydelse som de har åberopat.
Eftersom det saknas förarbeten som klart uttrycker lagstiftarens avsikt kan gemenskapsdomstolen endast grunda sig på bestämmelsens räckvidd i dess befintliga skrivelse och förstå den på ett sätt som följer av en bokstavlig och logisk tolkning av den (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 1 juni 1961 i mål
15/60, Simon mot domstolen, REG 1961, s. 223
, s. 244). Därför ska den innebörd som vanligtvis tillskrivs termen undersökas närmare i syfte att avgöra om den motsvarar den innebörd som kommissionen eller Republiken Estland har förordat.
Vid en bokstavlig tolkning av en bestämmelse ska hänsyn tas till den omständigheten att gemenskapsrättens bestämmelser är avfattade på flera olika språk och att alla språkversioner är lika giltiga. Vid tolkningen av en gemenskapsbestämmelse måste således de olika språkversionerna jämföras (domen i det ovan i punkt 103 nämnda målet Cilfit m.fl., punkt 18, och förstainstansrättens dom av den 6 oktober 2005 i de förenade målen
T-22/02 och T-23/02, Sumitomo Chemical och Sumika Fine Chemicals mot kommissionen, REG 2005, s. II-4065
, punkt 42).
Förstainstansrätten påpekar att termen ”lager” inte har någon enhetlig betydelse i de olika språkversionerna i de aktuella rättsakterna.
Således har termen ”stock” använts i den franska och i den engelska versionen av anslutningsakten och i förordning nr 60/2004. I de spanska, italienska, polska och estniska versionerna har termerna ”existencias”, ”scorta”, ”zapas” respektive ”varu” använts.
En undersökning av var och en av dessa termers vedertagna betydelse visar att på italienska, polska och estniska kan ordet ”lager” användas utan åtskillnad på lager som har byggts upp av marknadsaktörer och lager som har byggts upp av hushåll. På engelska, franska och spanska hör termen snarare hemma inom affärsspråket men kan också hänsyfta på lager som hushållen har byggt upp.
Om det därmed finns ett visst stöd både för kommissionens och Republiken Estlands uppfattning, vid en närmare granskning av de olika språkversionerna i anslutningsakten och i förordning nr 60/2004, förefaller kommissionens version vara rimligare.
Det ska även påpekas att det vid tolkningen av en gemenskapsbestämmelse inte bara är dess lydelse som ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (domstolens dom av den 17 november 1983 i mål
292/82, Merck, REG 1983, s. 3781
, punkt 12), samt bestämmelserna i gemenskapsrätten som helhet (domen i det ovan i punkt 103 nämnda målet Cilfit m.fl., punkt 20, och domen i det ovan i punkt 110 nämnda målet Sumitomo Chemical och Sumika Fine Chemicals mot kommissionen, punkt 47).
Det finns särskilt anledning att erinra om att även när de olika språkversionerna innehåller delar som förefaller ge stöd åt en viss tolkning ska, i det fall en text som läses i sin helhet förblir tvetydig, de omtvistade ordens funktion granskas mot bakgrund av ändamålet med bestämmelserna i fråga (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 19 juni 1980 i mål
803/79, Roudolff, REG 1980, s. 2015
, punkt 7).
Användningen av termen ”lager” är inte helt entydig och därför måste termen tolkas med hänsyn till ändamålet med förordning nr 60/2004, vilket beträffande avvecklingen av överskotten utan tvivel är detsamma som ändamålet med punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten.
Vad gäller punkt 4.2 i bilaga IV till den berörda akten ska det framhållas att domstolen, i sin dom av den 15 januari 2002 i mål
C-179/00, Weidacher (REG 2002, s. I-501)
, uttalade sig om Österrikes, Finlands och Sveriges skyldigheter (nedan kallade 1995 års nya medlemsstater), vid dessa staters anslutning till Europeiska unionen år 1995 (nedan kallad 1995 års anslutning), att på egen bekostnad avveckla lager av jordbruksprodukter i fri omsättning på sina territorier som var större än vad som kan anses motsvara ett normalt övergångslager, enligt artikel 145.2 i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (
EGT C 241, 1994, s. 9
), i dess ändrade lydelse (nedan kallad 1994 års anslutningsakt), vars ordalydelse ligger mycket nära den i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten. Domstolen bedömde således att upphovsmännen till 1994 års anslutningsakt hade ansett att förekomsten per den av onormalt stora lager i 1995 års nya medlemsstater av produkter som omfattades av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna skulle utgöra en källa till störningar i mekanismerna i denna organisation, särskilt genom lagrens inverkan på prisbildningen (punkterna 20 och 21 i domen).
Av detta följer att syftet med punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten beträffande socker främst är att undvika alla störningar i mekanismerna i den gemensamma organisationen av sockermarknaden, och särskilt sådana störningar som har en inverkan på prisbildningen och som har orsakats genom en ackumulering av onormalt stora sockerlager i de nya medlemsstaterna före deras anslutning till Europeiska unionen.
Förstainstansrätten ska således pröva om ackumuleringen av betydande hushållslager i de nya medlemsstaterna före anslutningen, såsom kommissionen har hävdat, är en möjlig källa till störning i mekanismerna i den gemensamma organisationen av sockermarknaden.
Det ska i detta sammanhang erinras om att den gemensamma organisationen av marknaden för socker, vilket också framgår av redogörelsen i punkterna 1–6 ovan, huvudsakligen grundar sig på ett system för tilldelning av kvoter till varje medlemsstat, kvoter som medlemsstaten i sin tur kan fördela mellan producenterna inom sitt territorium.
Kvoterna har främst beräknats utifrån en prognos över den inhemska efterfrågan, vilken utgörs av en sifferuppgift som är resultatet av en sammanräkning av varje medlemsstats förutsebara konsumtion enligt historiska data. Om det förekommer onormalt stora hushållslager i en eller flera av de nämnda medlemsstaterna skulle detta emellertid kunna medföra att skillnaden mellan de ifrågavarande kvoterna och den mängd som slutligen konsumeras blir betydande. Hushållen i dessa medlemsstater skulle då för sin normala konsumtion använda de lagrade kvantiteterna i stället för kvantiteter som de annars skulle ha köpt till gemenskapsmarknadspris, vilka hör till kvantiteter som har producerats med kommissionens godkännande i form av A- och B-kvoter, vars pris har garanterats inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
Det enda sättet att garantera ett interventionspris på de kvantiteter som inte har köpts på marknaden skulle vara att utlösa gemenskapens interventionsmekanismer, genom att köpa dessa kvantiteter till det garanterade priset eller genom att exportera dessa med hjälp av exportbidragssystem.
Vad beträffar inköp till garantipris ska det påpekas att det interventionsorgan som varje sockerproducerande medlemsstat har utsett har, enligt artikel 7.1 i förordning nr 1260/2001, skyldighet att under hela regleringsåret, på de villkor som ska fastställas i enlighet med punkt 5 i den artikeln, köpa in allt vitsocker och råsocker, producerat inom kvoten och framställt av betor och sockerrör som skördats inom gemenskapen, som interventionsorganet blir erbjudet att köpa, förutsatt att ett avtal avseende lagring av sockret i fråga dessförinnan ingåtts mellan säljarna och interventionsorganet.
Det erinras i skäl 36 i förordning nr 1260/2001 om att de kostnader som medlemsstaterna ådrar sig som ett resultat av de förpliktelser som följer av tillämpningen av den förordningen ska täckas av gemenskapen, enligt artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (
EGT L 160, s. 103
), som tillämpades fram till den , då rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (
EUT L 209, s. 1
) trädde i kraft, och som följaktligen ska tillämpas på omständigheterna i förevarande mål. Enligt den bestämmelsen ska interventioner för att stabilisera jordbruksmarknaderna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Följaktligen har interventionsorganens köp av sockerkvantiteter en viss menlig inverkan på gemenskapens budget.
Vad beträffar export med hjälp av fastställda bidrag framgår det av ordalydelsen i artikel 15.1 a och b i förordning nr 1260/2001, vilket även har påpekats i punkt 6 ovan, att mellanskillnaden mellan den beräknade produktionen av A- och B-socker under det aktuella regleringsåret och den beräknade sockerkvantiteten som avyttras för konsumtion inom gemenskapen under det regleringsåret i princip ska exporteras före utgången av det aktuella regleringsåret.
Av detta följer att hela den sockerkvantitet som har producerats inom A- och B-kvoterna, och som inte har saluförts på grund av att det finns ett överskott som inte har tagits bort i de nya medlemsstaterna, i princip ska exporteras utanför gemenskapen. De marknadsaktörer som på så sätt exporterar kan få ett sådant exportbidrag som avses i artiklarna 27–30 i förordning nr 1260/2001, som ska betalas av producenterna enligt artiklarna 15 och 16 i den förordningen. De berörda producenterna ska nämligen täcka upp de förluster som uppstått i samband med exporten genom produktionsavgifter enligt artikel 15.3–15.5 i förordning nr 1260/2001 och, om dessa avgifter inte är tillräckliga, genom en tilläggsavgift, enligt artikel 16 i den förordningen.
Den ekonomiska skada som tillfogas producenterna på så sätt strider i övrigt mot ett av syftena med den gemensamma organisationen av marknaden för socker, eftersom åtgärder för att stabilisera sockermarknaden, enligt ordalydelsen i skäl 2 i förordning nr 1260/2001, bland annat ska garantera arbete och skälig levnadsnivå för gemenskapens sockerbetsodlare och sockerrörsproducenter. Därför måste interventionspriset ligga på en sådan nivå att producenterna garanteras en skälig avkastning, samtidigt som konsumenternas intressen tillvaratas.
Det framgår av ovanstående att efter de nya medlemsstaternas anslutning till Europeiska unionen skulle en eventuell användning av hushållslager, i de medlemsstater där sådana förekommer, i stället för av kvantiteter, som skulle ha köpts av hushållen på gemenskapsmarknaden, få negativa konsekvenser för stabiliteten och finansieringen av den gemensamma organisationen av marknaden för socker, och detta skulle utgöra en allvarlig störning av densamma.
Störningens betydelse får inte underskattas. Även om hushållslagren skulle uteslutas från begreppet ”lager”, enligt förordning nr 60/2004, skulle nämligen medborgarna i de nya medlemsstaterna, i vilka sockerpriset är klart lägre än gemenskapspriset, ha intresse av att bygga upp största möjliga lager för att bromsa de prishöjningar som blir resultatet av att den gemensamma organisationen av marknaden för socker införs i deras hemland. Om sockerpriset i samtliga nya medlemsstater var lägre eller mycket lägre än gemenskapspriset, skulle den tolkning som Republiken Estland förespråkar kunna leda till att det skapas en gynnsam miljö för att bygga upp stora hushållslager, vilket skulle innebära att sockerkonsumtionen i dessa stater kraftigt minskar, eller rentav försvinner i vissa fall, under den period som direkt följer på dessa medlemsstaters anslutning till Europeiska unionen.
Det ska i detta sammanhang påpekas att den diskrepans som uppstått mellan de tillåtna kvoterna och konsumtionen inom gemenskapen direkt efter anslutningen inte kan förhindras genom att man begränsar de kvoter som tilldelas gemenskapsproducenterna med hänsyn till den onormalt minskade konsumtion man kan förvänta sig av de medlemsstater som har byggt upp eller kan bygga upp betydande hushållslager.
Produktionskvoterna har i enlighet med systematiken i förordning nr 1260/2001 fastställts en enda gång för förordningens hela tillämpningsperiod, enligt artikel 11.2, på den dag då förordningen antogs, det vill säga långt före anslutningen. Eftersom de gamla medlemsstaterna redan har tilldelats kvoter, skulle det enda sättet att anpassa gemenskapsproduktionen till den förväntade efterfrågan vara att bevilja de nya medlemsstaterna lägre kvoter än de kvoter de skulle ha tilldelats om konsumtionen i dessa stater direkt efter anslutningen kunde betraktas som normal i förhållande till de föregående regleringsåren.
Produktionskvoterna för de nya medlemsstaterna har emellertid fastställts i punkt 32 c och d i bilaga II till anslutningsakten och därmed på ett datum då det fortfarande var omöjligt att känna till hur stora de uppbyggda hushållslagren i de nya medlemsstaterna var, eftersom dessa kunde byggas upp ända fram till datumet för dessa staters anslutning till Europeiska unionen.
Att beräkna gemenskapskvoterna utifrån en onormalt liten efterfrågan skulle enbart fördröja att den gemensamma organisationen av sockermarknaden i de nya medlemsstaterna tillämpades fullt ut, till skada för de producenter för vilka den gemensamma organisationen av sockermarknaden, enligt den klara lydelsen av skäl 2 i förordning nr 1260/2001, ska trygga sysselsättningen och en skälig levnadsnivå. Det framgår emellertid av artiklarna 2 och 10 i anslutningsakten att denna har grundats på principen om att bestämmelserna i gemenskapsrätten omedelbart och i sin helhet är bindande för de nya medlemsstaterna och att avvikelser endast är tillåtna i den utsträckning som de uttryckligen föreskrivs i övergångsbestämmelserna (se analogt domstolens dom av den 9 december 1982 i mål
258/81, Metallurgiki Halyps mot kommissionen, REG 1982, s. 4261
, punkt 8, och av den i mål
C-233/97, KappAhl, REG 1998, s. I-8069
, punkt 15).
Det finns slutligen skäl att också framhålla att Republiken Estland själv flera gånger hänvisat till hushållslagren såsom ”lager”, i de handlingar på engelska som tillsändes kommissionen under perioden innan den angripna förordningen antogs.
Förstainstansrätten drar således slutsatsen att termen ”lager”, enligt förordning nr 60/2004 och punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten, inte ska tolkas så att den principiellt exkluderar hushållslagren, tvärtemot vad Republiken Estland har hävdat.
Denna slutsats påverkas inte av något av Republiken Estlands påståenden.
När det för det första gäller påståendet att domstolen ska göra en identisk tolkning av ett begrepp som förekommer i olika bestämmelser som omfattas av samma rättsliga område och att det enligt förordningarna om den gemensamma organisationen av sockermarknaden inte kan anses att hushållslagren utgör en del av lagren, framhåller förstainstansrätten – utan att det behöver utredas närmare om termen ”lager” i dessa förordningar alltid används när det gäller lager som har byggts upp av marknadsaktörerna – att en tolkning av en term i en bestämmelse som överensstämmer med dess tolkning i bestämmelser inom samma rättsliga område inte får resultera i att den ges en betydelse som inte överensstämmer med syftet för den bestämmelse som den förekommer i, eftersom denna då skulle förlora en del av sin ändamålsenliga verkan.
Vidare har gemenskapsdomstolarna aldrig tagit ställning till frågan huruvida termen ”lager”, enligt de olika förordningarna om den gemensamma organisationen av marknaden för socker, endast gäller för de lager som marknadsaktörerna har byggt upp.
Slutligen kan de bestämmelser som Republiken Estland har åberopat inte stödja dess uppfattning.
I den första av dessa bestämmelser, det vill säga artikel 1.2 i förordning nr 1998/78, anges följande:
”2.   I denna förordning avses med
a)
tillverkare av strösocker, bitsocker eller kandisocker: den som
—
av socker i obearbetat skick framställer enbart sådant socker som ingår i nummer 17.01 eller 17.02 i Gemensamma tulltaxan och vilket har andra fysiska egenskaper än det socker som används vid bearbetningen, och
—
under ett regleringsår för socker i godkänd lagerlokal i slutet av varje månad har ett genomsnittligt lager på minst 200 ton, och
b)
specialiserad handelsidkare: den som
—
har som en av sina huvudsakliga aktiviteter partihandel med socker och som varje regleringsår för socker köper minst 10000 ton socker som framställts inom gemenskapen eller förmånssocker eller bådadera för återförsäljning i obearbetat skick,
—
inte ägnar sig åt detaljhandel med socker, och
—
under ett regleringsår för socker i godkänd lagerlokal i slutet av varje månad har ett genomsnittligt lager på minst 500 ton.”
Det är inte möjligt att av denna bestämmelse dra slutsatsen att den inskränker begreppet ”lager” till att gälla endast de lager som marknadsaktörerna har byggt upp. Eftersom förordning nr 1998/78 särskilt innehåller ett kompensationssystem för lagringkostnader för vissa personer, är det förståeligt att det i förordningen definieras vilka personer som omfattas av de kategorier som berörs av kompensationssystemet i fråga. Men det framgår inte att det endast är de personer som har definierats där som kan inneha lager.
I den andra bestämmelsen som Republiken Estland åberopat, nämligen artikel 1 i förordning nr 189/77, anges följande:
”1.   Minimilager
—
skall hållas konstant under varje angiven månad,
—
skall inte innehålla socker som överförts i enlighet med artikel 31 i förordning (EEG) nr 3330/74 så länge inte ersättning utbetalts för lagringskostnaderna för sådant socker …
2.   Den sockertillverkning som avses i artikel 1 a i förordning (EEG) nr 1488/76 samt minimilager enligt punkt 1 skall fastställas i enlighet med artikel 1 i förordning (EEG) nr 700/73.”
Det är inte möjligt att av denna bestämmelse dra slutsatsen att den inskränker begreppet ”lager” till att gälla endast de lager som marknadsaktörerna har byggt upp. I övrigt hänvisas i förordning nr 189/77 till artikel 18 i rådets förordning (EEG) nr 3330/74 av den 19 december 1974 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (
EGT L 359, s. 1
), i vilken det föreskrevs en skyldighet för sockerproducenterna, och inte för alla marknadsaktörer, att bygga upp ett minimilager i förhållande till sina produktionskvoter. Republiken Estland har emellertid inte förklarat varför man av det faktum att tillverkarna av en produkt genom en gemenskapsrättslig bestämmelse tvingas bygga upp lager kan dra slutsatsen att det endast är marknadsaktörerna som kan göra det.
I den tredje och den fjärde bestämmelsen som Republiken Estland har åberopat, nämligen artiklarna 8 och 12 i förordning nr 2038/1999, anges följande
”Artikel 8
1.   Ett system med kompensation för lagringskostnader innefattande ersättning med ett standardbelopp som finansieras genom en särskild avgift, skall införas på de villkor som anges i denna artikel.
2.   Kostnaderna för lagring av vissa varor som tillverkats av betor eller sockerrör som skördats inom gemenskapen skall ersättas av medlemsstaterna med ett fast belopp. De varor som berörs av detta är
—
vitsocker,
—
råsocker,
—
sirap som erhållits före kristalliseringsstadiet,
—
sirap som erhållits genom upplösning av kristalliserat socker.
Medlemsstaterna skall ta ut en avgift av varje sockertillverkare, efter omständigheterna,
—
per viktenhet tillverkat socker, eller
—
per viktenhet av sådan sirap enligt första stycket som framställts före kristalliseringsstadiet och saluförts i obearbetat skick.
3.   Punkt 2 skall inte tillämpas på sådant socker med tillsats av arom- eller färgämnen som omfattas av KN-nr 1701 i den kombinerade nomenklaturen, inte heller på sådan sirap med tillsats av arom eller färgämnen som omfattas av KN-nr 21069059.
Beloppet för ersättningen skall vara [det]samma i hela gemenskapen. Denna regel om enhetlighet skall gälla också i fråga om avgiften.
4.   Rådet skall med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen
a)
utfärda allmänna tillämpningsföreskrifter till denna artikel,
b)
fastställa ersättningsbeloppet samtidigt som de härledda interventionspriserna.
5.   Avgiftens storlek skall fastställas årligen i enlighet med förfarandet i artikel 48. Övriga tillämpningsföreskrifter till denna artikel skall utfärdas enligt samma förfarande.
…
Artikel 12
1.   För att säkra den normala försörjningen av gemenskapen i dess helhet eller av något av dess områden skall en ständig skyldighet gälla att på gemenskapens europeiska territorium hålla minimilager
a)
av betsocker som har producerats i gemenskapen,
b)
av rörsocker som har producerats i de franska utomeuropeiska departementen samt av sådant förmånssocker som avses i artikel 40.
Minimilagret av det socker som avses i a ovan skall på ett bestämt datum vara lika med en procentandel av den A-kvot som tilldelats vart och ett av de sockertillverkande företagen eller lika med samma procentandel av företagets produktion av A-socker, om denna är lägre än dess A-kvot.
Den fastställda procentandelen får reduceras.
Minimilagret av det socker som avses i b ovan skall vara lika med en procentandel av den kvantitet av det aktuella sockret som ett företag har raffinerat under en given period.
2.   Rådet skall, med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen, anta allmänna tillämpningsföreskrifter till denna artikel och särskilt fastställa den tidpunkt och den procentandel som avses i punkt 1 andra stycket samt den procentandel och den period som avses i punkt 1 fjärde stycket.
Enligt samma förfarande får en skyldighet som motsvarar skyldigheten att hålla minimilager fastställas med avseende på de produkter som anges i artikel 1.1 f och 1.1 h.
3.   Tillämpningsföreskrifter till denna artikel och särskilt storleken på reduktionen av den procentandel som avses i punkt 1 tredje stycket, skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 48.”
Dessa bestämmelser innehåller således en skyldighet för sockerproducenterna, och inte för alla marknadsaktörer inom sektorn, att bygga upp ett minimilager i förhållande till sina produktionskvoter och sina faktiska kvantiteter av raffinerat socker. Men som det har påpekats i punkt 144 ovan har Republiken Estland inte förklarat varför man av det faktum att tillverkarna av en produkt genom en gemenskapsrättslig bestämmelse tvingas bygga upp lager kan dra slutsatsen att det endast är marknadsaktörerna som kan göra det.
I den femte bestämmelsen som Republiken Estland har åberopat, nämligen punkt 1 i punkt IX i bilaga III till förordning nr 1260/2001, föreskrivs följande:
”I avtalet skall föreskrivas att säljaren skall erhålla pristillägg i de fall då
a)
priset på sockerbetor går upp under övergången mellan två regleringsår, och
b)
den höjning av interventionspriset på socker som orsakas av prishöjningen för sockerbetor inte tas ut för befintliga lager under övergången.
…”
I denna bestämmelse definieras emellertid inte begreppet ”lager”, vare sig uttryckligt eller implicit, och inte heller begränsas dess möjliga användning till att enbart gälla de lager som marknadsaktörerna har byggt upp.
I den sjätte bestämmelsen som Republiken Estland har åberopat, nämligen artikel 10.4 i förordning nr 1260/2001, föreskrivs följande:
”För tillämpningen av punkt 3 skall det, före den 1 oktober, för varje regleringsår fastställas en garantikvantitet inom ramen för kvoterna med ledning av den beräknade produktionen, importen, förbrukningen, lagringen, överföringen och det överskott som kan exporteras samt den förväntade genomsnittliga förlust som belastar systemet för självfinansiering enligt artikel 15.1 d. När dessa beräkningar visar att det överskott som kan exporteras för regleringsåret i fråga överstiger maximigränsen i överenskommelsen, skall garantikvantiteten minskas med skillnaden i enlighet med förfarandet i artikel 42.2. Denna skillnad skall fördelas mellan socker, isoglykos och inulinsirap enligt den procentsats som utgörs av summan av A- och B-kvoterna för var och en av produkterna inom gemenskapen. Därefter fördelas skillnaden per medlemsstat och respektive produkt med hjälp av de fördelningskoefficienter som anges i tabellen som följer … ”
Det ska emellertid påpekas att begreppet ”lager” inte heller i denna bestämmelse definieras, vare sig uttryckligen eller implicit, och inte heller begränsas dess möjliga användning till att enbart gälla de lager som marknadsaktörerna har byggt upp.
Republiken Estland har inte förklarat på vilket sätt punkt 7 i kommissionens arbetsdokument av den 16 februari 2006 med titeln ”Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee”, vilket även om det nämner ordet ”lager” endast innehåller en sifferuppgift, stödjer sökandens uppfattning.
När det för det andra gäller Republiken Estlands påstående att artikel 6.1 i förordning nr 60/2004 innehåller termerna ”konsumtion” och ”lager” i samma punkt och att det knappast är troligt att kommissionen skulle ha använt båda dessa termer om det vore så att den andra inkluderade den förstnämnda, har förstainstansrätten funnit att det är ett felaktigt påstående.
Det ska inledningsvis påpekas att det i artikel 6.1 i förordning nr 60/2004, vars syfte är att definiera begreppet ”onormala lager”, föreskrivs att kommissionen bland annat ska ta hänsyn till produktionen, konsumtionen samt lagren av socker och isoglukos. Det framgår således av bestämmelsen att lagrens storlek är en omständighet som ska beaktas när förekomsten av onormala lager fastställs, varvid termen ”lager” således utgör både en del av det begrepp som ska definieras och av definitionen i sig. Oavsett om detta skulle kunna vittna om en diffus lagstiftningsteknik innebär det att begreppet ”konsumtion” samtidigt kan förekomma i det begrepp som ska definieras och i själva definitionen av termen ”lager” enligt systematiken i förordning nr 60/2004.
Användningen av termen ”konsumtion” i denna bestämmelse måste under alla omständigheter uppfattas i makroekonomisk mening, eftersom syftet med förordning nr 60/2004 främst är att undvika störningar inom hela den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
Den avgörande frågan, för att ur makroekonomisk synvinkel kunna skilja de kvantiteter som ska betraktas som konsumerade från dem som ska betraktas som lagrade enligt förordning nr 60/2004, är således huruvida det köpta sockret används på ett sådant sätt att köparen måste skaffa ytterligare sockerkvantiteter för att täcka eventuella framtida behov. Om inköpet av socker är så stort att det innebär att de framtida behoven av den varan har täckts av det socker som har köpts in, får de sålunda inköpta kvantiteterna samma verkan på den framtida konsumtionen som marknadsaktörernas uppbyggda lager och bör således jämställas med detta.
Mot bakgrund av ovanstående kan talan inte vinna bifall på den första delgrundens första underavdelning.
2. Systematisk tolkning av förordning nr 60/2004
a) Parternas argument
Republiken Estland har gjort gällande att uppfattningen att hushållslagren inte kan tas med i beräkningen av dess överskott stärks genom en systematisk tolkning av förordning nr 60/2004. Skälen 5, 6 och 8 i den förordningen, liksom skäl 1 i den angripna förordningen, hänvisar enbart till behovet av att förhindra spekulationsaffärer, vilket i likhet med alla störningar på marknaden oundvikligen blir resultatet av att det är det lagrade sockret som säljs och inte det socker som innehas av hushållen. Av denna anledning gick sockerpriset upp i Estland efter anslutningen, från 0,35 euro per kilo till cirka 1,10 euro per kilo, för att sedan stabiliseras, medan det vid spekulationer skulle ha fluktuerat.
Republiken Estland har framhållit att det i artikel 6.2 i förordning nr 60/2004 föreskrivs att hela överskottet ska tas bort från marknaden på något av de föreskrivna sätten. Hushållen kan emellertid inte använda sig av något av dessa för att avveckla sina lager, som ju redan har tagits bort från marknaden. Skyldigheten att avveckla hushållslagren kan således inte fullgöras genom att det belopp som anges i artikel 7.2 i förordning nr 60/2004 betalas. En sådan betalning skulle kunna fungera som en sanktionsåtgärd eller ett skadestånd men möjliggör inte en avveckling av sockret eller att störningar på marknaden undviks. Dessutom gäller den aktuella bestämmelsen endast om marknadsaktörerna inte har kunnat fullgöra sin avvecklingsskyldighet, och i artikel 1 i den angripna förordningen anges uttryckligen att överskottet måste tas bort enligt artikel 6.2 i förordning nr 60/2004, vilket hindrar att denna skyldighet fullgörs genom att beloppet i fråga betalas.
Vidare framgår det av artikel 6.3 i förordning nr 60/2004, som innehåller den mekanism som möjliggör ett fullgörande av den skyldighet som föreskrivs i artikel 6.2 i samma förordning, att hushållslagren inte ska räknas in i överskotten, eftersom de nya medlemsstaterna enligt artikel 6.3 åläggs att inrätta ett system för bestämning av överskottskvantiteter för att kunna fullgöra den avvecklingsskyldighet som endast gäller för marknadsaktörerna. Enligt artikel 6.3 andra stycket i förordning nr 60/2004 ska de nya medlemsstaterna tvinga endast marknadsaktörerna att ta bort socker och isoglukos från marknaden i en kvantitet som motsvarar det överskott som konstaterats för respektive aktör.
Republiken Estland anser slutligen att det är fel att dra slutsatsen att det enligt anslutningsakten eller förordning nr 60/2004 föreligger en skyldighet att förhindra hushållen från att köpa större mängder av socker. Något sådant framgår nämligen inte av bestämmelserna i dessa och dessutom kunde inte de nya medlemsstaterna åläggas skyldigheter innan de anslöts till Europeiska unionen, då ju anslutningsakten och förordning nr 60/2004 trädde i kraft den 1 maj 2004.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
b) Förstainstansrättens bedömning
För det första erinrar förstainstansrätten om att den princip om att överskotten ska avvecklas, som följer av förordning nr 60/2004, har fastslagits i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten, vars syfte är att undvika alla störningar i mekanismerna i den gemensamma organisationen av sockermarknaden, och särskilt sådana som har en inverkan på prisbildningen och som har orsakats genom en ackumulering av onormalt stora sockerlager i de nya medlemsstaterna före deras anslutning (se punkt 119 ovan).
Förstainstansrätten anser följaktligen, tvärtemot vad Republiken Estland har gjort gällande, att syftet med förordning nr 60/2004 inte enbart är att bekämpa spekulationsaffärer utan också att förhindra störningar i mekanismerna i den gemensamma organisationen av sockermarknaden och motverka eventuella negativa effekter på marknaden orsakade av onormalt stora sockermängder i de nya medlemsstaterna, ackumulerade före anslutningen.
Såsom konstaterats i punkterna 121–129 ovan, utgör emellertid förekomsten av mycket stora hushållslager ett allvarligt störningshot mot den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
I likhet med vad kommissionen också har påpekat anges klart och tydligt i skäl 7 i förordning nr 60/2004 att målet är att de lager av socker som överskrider de normala övergångslagren ska tas bort från marknaden på de berörda nya medlemsstaternas bekostnad. Dessutom anges i skäl 8 i samma förordning att det ligger såväl i gemenskapens som i de nya medlemsstaternas intresse att förhindra ackumulering av överskottslager och, i vart fall, att kunna konstatera vilka marknadsaktörer och enskilda personer som är inblandade i omfattande spekulationsaffärer. Detta bekräftar, som kommissionen också har gjort gällande, att syftet med förordning nr 60/2004 inte enbart är att förhindra spekulationsaffärer utan också, mer allmänt, att säkerställa att det överskottslager av socker som konstaterats i de nya medlemsstaterna tas bort från marknaden.
Det är slutligen felaktigt att hävda att analysen av den estniska sockermarknaden under perioden efter anslutningen visar att det inte förelåg någon störningsrisk. Det faktum att sockerpriset på den berörda marknaden efter anslutningen gick upp från 0,35 euro per kilo till cirka 1,10 euro per kilo, för att sedan stabiliseras, är nämligen enbart en logisk följd av att den gemensamma organisationen av marknaden för socker tillämpades i Estland. Enligt denna fastställs ett minimipris på socker, under vilket ingen marknadsaktör har intresse av att sälja socker som har tillverkats inom ramen för den kvot som denne har blivit tilldelad och över vilket denne inte kan sälja socker som har tillverkats utanför kvoten, eftersom den berörda marknadsaktören måste exportera utan gemenskapsbidrag. Det är under dessa förhållanden fullt begripligt att sockerpriset i Estland ökade efter anslutningen, för att sedan stabiliseras, utan att man därigenom kan dra slutsatsen att det inte fanns någon risk för störning av marknaden.
De störningar av sockermarknaden som kan orsakas av att det finns onormalt stora hushållslager kan inte knytas till att socker säljs under det pris som garanteras av den gemensamma organisationen av marknaden för socker utan, vilket också framhållits i punkterna 121–129 ovan, till att konsumtionen möjligen har minskat i de medlemsstater där sådana lager har byggts upp, något som leder till en diskrepans mellan de tilldelade kvoterna inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker och konsumtionen inom gemenskapen, till nackdel för producenterna och eventuellt också gemenskapsbudgeten.
För det andra påpekar förstainstansrätten att Republiken Estlands slutsatser, att det rent praktiskt är omöjligt att ta bort hushållslagren i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 6.2 i förordning nr 60/2004, är ett resultat av en felaktig tolkning av den förordningen.
Republiken Estlands uppfattning grundar sig huvudsakligen på antagandet att de överskottskvantiteter i en ny medlemsstat, såsom dessa har fastställts av kommissionen, enligt artikel 6 i förordning nr 60/2004 måste vara samma kvantiteter som den medlemsstaten ska ta bort på egen bekostnad och i enlighet med nämnda artikel. Detta förutsätter att det socker som betraktas som överskott är detsamma som det socker som ska tas bort.
Ett sådant antagande är emellertid felaktigt.
Enligt artikel 6.2 i förordning nr 60/2004 ska de nya medlemsstater som berörs sörja för att en kvantitet av socker och isoglukos, som är lika med den överskottskvantitet som fastställts av kommissionen, tas bort utan intervention av gemenskapen. Den berörda medlemsstaten ska således inte ta bort det socker som betraktades som överskott den 1 maj 2004 utan en sockerkvantitet som, även om den är inköpt eller tillverkad efter detta datum, motsvarar den kvantitet som kommissionen har betraktat som överskott.
Denna tolkning bekräftas av att kommissionen, enligt artikel 6.1 i förordning nr 60/2004, i dess lydelse före ändringen till följd av att förordning nr 651/2005 antogs, senast den 31 oktober 2004 för varje ny medlemsstat ska fastställa den kvantitet av obearbetat socker, socker i bearbetade produkter samt isoglukos och fruktos som överskrider den kvantitet som anses motsvara ett normalt övergångslager den , varvid eventuell överskottskvantitet ska tas bort från marknaden på respektive ny medlemsstats bekostnad. Enligt punkt 2 i samma bestämmelse, ska de nya medlemsstater som berörs sörja för att en kvantitet av socker och isoglukos, som är lika med den överskottskvantitet som nämns i punkt 1, senast den – utan intervention av gemenskapen – tas bort från marknaden. Det framgår av en jämförelse mellan dessa båda bestämmelser att kommissionen har sex månader på sig från och med den att fastställa det överskott som fanns den dagen och att den berörda medlemsstaten har ytterligare sex månader på sig för att ta bort en kvantitet som motsvarar det aktuella överskottet.
Det är således fullt möjligt att de överskottskvantiteter som fanns på den berörda medlemsstatens territorium i maj 2004 har avsatts före slutet av oktober 2004 och,
a fortiori
, före slutet av april 2005.
Enligt artikel 6.3 första stycket i förordning nr 60/2004 ska de behöriga myndigheterna i de nya medlemsstaterna den 1 maj 2004, för tillämpningen av punkt 2, förfoga över ett system för bestämning av överskottskvantiteter som av berörda viktigare marknadsaktörer handlas eller produceras i form av obearbetat socker, socker i bearbetade produkter samt i form av isoglukos och fruktos. Detta garanterar emellertid inte att överskottsvarorna i dessa marknadsaktörers ägo inte står utanför deras kontroll och att de inte exporteras utanför dessa aktörers territorier och även utanför den berörda medlemsstatens territorium. Denna bestämmelse gäller dessutom endast för de viktigare marknadsaktörerna och lämnar de överskottskvantiteter som ägs av mindre betydelsefulla aktörer utanför det sålunda inrättade identifieringssystemet. Dessa sistnämnda kvantiteter har ofrånkomligen en mindre betydelse i det konstaterade överskottet totalt men kan, då det ändå är godkänt, utgöra en betydande andel eller till och med en avsevärd andel av överskottet i fråga.
I övrigt ska de nya medlemsstaterna, enligt artikel 6.3 andra, tredje och fjärde styckena i förordning nr 60/2004, använda systemet för att tvinga berörda aktörer att på egen bekostnad ta bort socker och isoglukos från marknaden i en kvantitet som motsvarar det överskott som konstaterats för respektive aktör, och de berörda aktörerna ska förete bevis på detta. Om något sådant bevis inte företes ska den nya medlemsstaten ålägga dessa att betala ett visst belopp som ska krediteras den nationella budgeten. Beloppet ska beräknas på den kvantitet som ska tas bort. Denna skyldighet gäller dock inte enbart för de viktigare marknadsaktörerna.
I artikel 7.1 i förordning nr 60/2004, enligt vilken medlemsstaterna ska bevisa för kommissionen att den överskottskvantitet som avses i artikel 6.1 har tagits bort från marknaden i enlighet med artikel 6.2 och därvid specificera på vilka olika sätt borttagandet skett, hänvisas inte till de kvantiteter som de viktigare aktörerna, enligt punkt 3, har tagit bort utan till en kvantitet som nödvändigtvis inbegriper dessa men som kan vara större, nämligen den kvantitet som motsvarar det överskott som har konstaterats för medlemsstaten i fråga.
Av detta följer att den avvecklingsskyldighet som åvilar de nya medlemsstaterna, i vilka kommissionen har konstaterat att det finns överskott, inte avser det ackumulerade sockeröverskottet per den 1 maj 2004 utan helt enkelt en kvantitet som motsvarar detta.
Även om en del av Republiken Estlands eller någon annan ny medlemsstats konstaterade överskott har lagrats i form av onormalt stora hushållslager och, i likhet med vad Republiken Estland har hävdat, det inte gick att ta bort dessa lager enligt avvecklingsmetoderna i artikel 6.2 i förordning nr 60/2004, kunde den berörda medlemsstaten följaktligen fortfarande fullgöra sin avvecklingsskyldighet genom att införskaffa en sockerkvantitet som motsvarade dess hushållslager för att avveckla denna enligt de nämnda metoderna och därefter bevisa detta för kommissionen. Denna kvantitet skulle eventuellt ha kunnat förvärvas till gemenskapens marknadspris, av marknadsaktörer i den berörda medlemsstaten, eller av andra marknadsaktörer inom gemenskapen. Härigenom skulle den berörda medlemsstaten kunna bidra till en ökad efterfrågan inom gemenskapen motsvarande den konstlade minskning som skapats genom dess hushållslager och kompensera lagrens negativa konsekvenser för stabiliteten på den gemensamma organisationen av sockermarknaden.
Om den berörda medlemsstaten inte lyckas fullgöra sin skyldighet att avveckla det överskott som har konstaterats av kommissionen, kommer den enligt artikel 7.2 i förordning nr 60/2004 att tvingas betala ett bestämt belopp till gemenskapens budget, vilket ska beräknas på den kvantitet som inte har tagits bort.
Såsom kommissionen också har gjort gällande införs genom denna bestämmelse ett system för att säkerställa att de nödvändiga kostnaderna för att hantera de eventuella störningarna på sockermarknaden, som beror på överskott som inte har tagits bort, inte ska bäras av gemenskapens budget eller producenter utan av de berörda medlemsstaterna, med hänsyn till punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten, enligt vilken överskottet ska tas bort på de berörda medlemsstaternas bekostnad, då den logiska följden av den bestämmelsen är att de kostnader som hänger samman med kostnaderna för att överskotten i fråga inte har tagits bort också måste läggas på de medlemsstater som skulle ha tagit bort dem.
Slutligen kan förstainstansrätten inte godta Republiken Estlands argument att hushållslagren redan har tagits bort från marknaden, eftersom dessa har sålts till konsumenterna. De avvecklingsmetoder som tillåts enligt förordning nr 60/2004 är endast de som föreskrivs i artikel 6.2, vilket Republiken Estland själv också har påpekat, och enbart försäljning inom den berörda medlemsstaten har inte tagits med bland dessa metoder.
3. Begreppet ”lager” såsom det har använts vid tidigare anslutningar
a) Inledande anmärkningar
I artiklarna 86 och 254 i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Portugisiska republiken och anpassningarna av fördragen (EGT L 302, 1985, s. 23, nedan kallad anslutningsakt) föreskrivs, vad beträffar dessa båda medlemsstaters (nedan kallade 1986 års nya medlemsstater) anslutning till Europeiska gemenskapen (nedan kallad 1986 års anslutning), att varje lager av produkter som är i fri rörlighet på Spaniens och Portugals territorier den 1 mars 1986 och som kvantitetsmässigt överskrider vad som kan anses motsvara ett normalt övergångslager måste elimineras av de berörda staterna på deras egen bekostnad. Artikel 142.2 i 1994 års anslutningsakt och artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 3577/90 av den om övergångsåtgärder och nödvändiga anpassningar inom jordbrukssektorn till följd av Tysklands återförening (
EGT L 353, s. 23
; svensk specialutgåva, område 3, volym 66, s. 21), har i tillämpliga delar ett motsvarande innehåll vad beträffar de lager som finns på 1995 års nya medlemsstaters territorier vid deras anslutning till Europeiska unionen 1995, respektive på den före detta Tyska demokratiska republikens territorium vid den tyska återföreningen. Dessa fyra bestämmelser och punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten liknar varandra.
De bestämmelser i vilka det konkreta innehållet i kravet på avveckling av överskottet har fastställts, som återfinns inom ramen dels för 1986 och 1995 års anslutningar och för den tyska återföreningen, dels för de nya medlemsstaternas anslutning år 2004, visar emellertid på betydande skillnader sinsemellan.
I artikel 3.2 i rådets förordning (EEG) nr 3770/85 av den 20 december 1985 om lager av jordbruksprodukter i Spanien (
EGT L 362, s. 18
) anges att alla produktkvantiteter som tillhör Konungariket Spanien eller som tillhör eller innehas av fysiska eller juridiska personer ska anses vara produktlager, med undantag för minimikvantiteter. Artikel 3.2 i rådets förordning (EEG) nr 3771/85 av den om lager av jordbruksprodukter i Portugal (
EGT L 362, s. 21
) motsvarar i tillämpliga delar artikel 3.2 i förordning nr 3770/85 beträffande Republiken Portugal. I dessa båda bestämmelser införs en minimiregel i det ”lager”-begrepp som användes vid anslutningen år 1986, som hade inriktat sig på den lagerhållna kvantitetens storlek och inte på innehavarens egenskaper.
Bland bestämmelserna för 1995 års anslutning och för den tyska återföreningen finns det beträffande socker ingen motsvarande minimiregel. En sådan regel framgår emellertid av artikel 6 i kommissionens förordning (EG) nr 3300/94 av den 21 december 1994 om övergångsåtgärder för socker till följd av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning (
EGT L 341, s. 39
; svensk specialutgåva, område 3, volym 65, s. 148) och av artikel 2 första stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 2761/90 av den om lager av jordbruksprodukter på förutvarande Tyska demokratiska republikens territorium (
EGT L 267, s. 1
), vilket kommer att utredas närmare nedan.
Däremot innehåller förordning nr 60/2004 inte någon minimiregel enligt vilken minimikvantiteter uttryckligen får uteslutas.
En annan viktig skillnad mellan de system för avveckling av sockeröverskott som infördes dels vid 1986 och 1995 års anslutningar och vid den tyska återföreningen, dels vid 2004 års anslutning, är metoden för överskottsbestämning.
Vad beträffar 1986 års anslutning ska, enligt artikel 5.1 i förordningarna nr 3770/85 och nr 3771/85, med undantag för särskilda bestämmelser för vissa varor, med normalt lager avses lager som är nödvändigt för att tillfredsställa den relevanta marknadens behov under en tidsperiod som ska fastställas, varvid behoven främst ska uppskattas med beaktande av konsumtion, bearbetning och traditionell export, på grundval av de särskilda kriterier och mål som gäller för varje gemensam marknadsorganisation.
Enligt artikel 8.1 och 8.2 a i förordningarna nr 3770/85 och nr 3771/85 innehåller tillämpningsföreskrifterna i dessa förordningar bland annat en bestämning av de lager som åsyftas i artiklarna 86 och 254 i 1985 års anslutningsakt för de produkter vars kvantiteter överskrider ett normalt överskottslager. Därför fastställs inte – i artikel 2 i kommissionens förordning (EEG) nr 579/86 av den 28 februari 1986 om närmare bestämmelser om lagren av sockerprodukter per den i Spanien och Portugal (
EGT L 57, s. 21
), med tillämpning inom sockersektorerna av förordningarna nr 3770/85 och nr 3771/85 – det överskott som kommissionen tillskrivit Spanien och Portugal, utan i stället det normala överskottslagret för dessa stater på dagen för deras anslutning till gemenskapen. Vidare ska dessa länder själva, enligt de sammantagna bestämmelserna i artiklarna 3 och 4 i förordning nr 579/86, beräkna sitt eget överskott. Därför måste de göra en inventering av de sockerlager som är i fri omsättning på deras territorier på dagen för 1986 års anslutning på grundval av en anmälan som innehavarna av socker eller isoglukos på minst 3 ton måste göra före den hos nationella behöriga myndigheter. De ifrågavarande staterna ska också se till att export sker utanför gemenskapen före den av en kvantitet som motsvarar mellanskillnaden mellan den inventerade kvantiteten och det normala överskottslager som kommissionen har fastställt.
Eftersom inventeringen endast avser de kvantiteter som överstiger 3 ton gäller avskaffandeskyldigheten i praktiken därmed endast en kvantitet som motsvarar mellanskillnaden mellan de sammantagna enskilda reserverna på över 3 ton som finns i den berörda medlemsstaten och det av kommissionen fastställda normala överskottslagret, såsom anges i minimiregeln i artikel 3.2 i förordningarna nr 3770/85 och nr 3771/85.
I huvudsak överensstämmer det system som införts genom de relevanta bestämmelserna för 1995 års anslutning med systemet i förordning nr 579/86. Vad beträffar 1995 års anslutning motsvarar således artiklarna 5, 6 och 7 i förordning nr 3300/94 i tillämpliga delar artiklarna 2, 3 och 4 i förordning nr 579/86. Genom artiklarna 6 och 7 i förordning nr 3300/94 införs en minimiregel som motsvarar den som infördes genom artiklarna 3 och 4 i förordning nr 579/86.
Det system som infördes genom de relevanta bestämmelserna för den tyska återföreningen visar också på ett flertal likheter med systemet i förordning nr 579/86. Det finns dock två grundläggande skillnader.
För det första ska Förbundsrepubliken Tyskland, enligt artikel 2 i förordning nr 2761/90, göra en inventering och upprätta en förteckning för att fastställa de privata lager av vissa produkter, däribland socker, som finns på förutvarande Tyska demokratiska republikens territorium på återföreningsdagen, bortsett från minimikvantiteterna. Men i det andra stycket i samma bestämmelse anges att Förbundsrepubliken Tyskland, för att tillämpa föregående stycke, också kan använda sig av statistiska metoder. Denna möjlighet erbjöds inte 1986 års nya medlemsstater och inte heller de stater som tillkom 1995 vid de tidigare anslutningarna.
För det andra föreskrivs i förordning nr 2761/90 ingen skyldighet för Förbundsrepubliken Tyskland att avskaffa de kvantiteter som har uppskattats eller beräknats på statistisk väg och som överstiger ett normalt övergångslager, något som ju är en skyldighet enligt artikel 7 i förordning nr 3577/90.
De system som har beskrivits visar under alla omständigheter på en grundläggande skillnad jämfört med det system som infördes genom förordning nr 60/2004. I den sistnämnda anges nämligen inte att det är kommissionens sak att fastställa varje ny medlemsstats övergångslager för att därefter uppdra åt denna att göra en inventering av de kvantiteter som överstiger 3 ton och som finns på dess territorium samt beräkna sitt eget överskott genom att jämföra den siffra som framräknats med den siffra som motsvarar de av kommissionen fastställda normala övergångslagren (system enligt 1986 och 1995 års anslutningar). Det är inte heller den berörda nya medlemsstatens sak att göra en inventering av de lager som utgörs av kvantiteter som inte är minimikvantiteter (system enligt bestämmelserna för den tyska återföreningen). Kommissionen ska tvärtom, enligt artikel 6.1 i förordning nr 60/2004, direkt och ensidigt fastställa varje ny medlemsstats överskott.
Det framgår vidare av samma bestämmelse att kommissionen inte ska beräkna överskottet utifrån en eventuell uppskattning av de största lagerinnehavarna i varje medlemsstat utan genom att ta särskild hänsyn till utvecklingen under det år som föregick anslutningen jämfört med närmast föregående år i fråga om importerade och exporterade kvantiteter av obearbetat socker eller socker i bearbetade produkter, samt isoglukos och fruktos, produktion, konsumtion och lager av socker och isoglukos samt, slutligen, de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp.
Detta innebär att kommissionen ska beräkna varje ny medlemsstats överskott genom att använda tillgänglig makroekonomisk statistik och inte genom att direkt, på mikronivå, studera den faktiska situationen vad gäller lagren. Av denna anledning anges det i skäl 9 i förordning nr 60/2004 att de nya medlemsstaterna bör förse kommissionen med senast tillgängliga statistik om produktion, konsumtion och handel avseende de aktuella produkterna, för att kommissionen ska kunna konstatera förekomster av överskottslager och sörja för att överskott tas bort från marknaden, och inte att det ska göras en uppskattning som ska ligga till grund för beräkningen.
Det har ändå skapats en viss flexibilitet i detta system, eftersom resultaten från de makroekonomiska analyserna kan anpassas utifrån de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp, enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004.
Parternas argument ska mot bakgrund av samtliga dessa överväganden läggas fram och sedan prövas.
b) Parternas argument
Republiken Estland har gjort gällande att det är förenligt med punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten att inte räkna in hushållslagren i begreppet ”lager”, inte minst därför att denna bestämmelse nästan är identisk med de bestämmelser som antogs vid 1986 och 1995 års anslutningar, enligt vilka 1986 och 1995 års nya medlemsstater hade en skyldighet att avveckla sina överskottskvantiteter motsvarande den skyldighet som de nya medlemsstaterna hade, och enligt dessa sistnämnda bestämmelser räknades hushållslagren uttryckligen inte in i ”lager som ska tas bort”, då det endast var de lager som översteg 3 ton som skulle beaktas när överskotten fastställdes för 1986 och 1995 års nya medlemsstater.
Detta bevisar att begreppet ”privata lager” i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten inte avser hushållen utan marknadsaktörerna, då hushållslagren i Estland i medeltal var 72 kg per hushåll.
Framför allt kan inte 1995 års och 2004 års anslutningar betraktas som annorlunda vad beträffar hushållslagren, eftersom riskerna vid den sistnämnda anslutningen var mycket större på grund av storleken på de nya medlemsstaternas marknader. Detta stämmer dock endast om det förutsätts att hushållslagren i de nya medlemsstaterna allvarligt skulle äventyra marknadens funktion. Estlands hushållslager på 43000 ton är emellertid försumbart i förhållande till Europeiska unionens 13420682 ton A- och B-kvoter.
Om kommissionen hade för avsikt att handla annorlunda, borde den ha angett detta uttryckligen, inte minst därför att den hade sagt sig vilja behandla frågan om jordbrukslager med hänsyn till erfarenheterna från tidigare anslutningar, vilket kommissionens dokument av den 30 januari 2002 angående lager visar (nedan kallat SIP) och som bekräftas genom en skrivelse av den till Republiken Estlands ambassadör.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
c) Förstainstansrättens bedömning
Republiken Estlands argument går i huvudsak ut på att, eftersom det enligt de bestämmelser som antogs vid 1985 och 1995 års anslutningar samt vid den tyska återföreningen infördes ett system för att avveckla överskott i vilket minimikvantiteter i praktiken inte ingick, kan begreppet ”lager” enligt nämnda skyldigheter, vilket huvudsakligen är identiskt med det begreppet i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten, inte inbegripa sådana minimikvantiteter som utgörs av hushållslager.
Detta argument kan inte godtas.
Protokollen och bilagorna till en anslutningsakt utgör nämligen en del av primärrätten som, såvida inte annat stadgas i anslutningsakten, endast tillfälligt kan sättas ur kraft, ändras eller upphävas enligt de förfaranden som föreskrivs för ändring av de ursprungliga fördragen (domstolens dom av den 11 september 2003 i mål
C-445/00, Österrike mot rådet, REG 2003, s. I-8549
, punkt 62).
Räckvidden för en primärrättslig bestämmelse kan i princip inte tolkas mot bakgrund av bestämmelser i sekundärrätten som institutionerna eventuellt har antagit för att tillämpa den. Det är tvärtom sekundärrätten som ska tolkas, om en sådan tolkning är nödvändig, och i möjligaste mån på så sätt att den är förenlig med bestämmelserna i primärrätten (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 25 november 1986 i de förenade målen 201/85 och 202/85, Klensch m.fl., REG 1986, s. 3477, punkt 21; svensk specialutgåva, volym 8, s. 729).
Det ska i detta avseende understrykas att varken de bestämmelser som avses i punkt 182 ovan, i vilka det föreskrivs en skyldighet att avveckla överskott inom ramen för 1986 och 1995 års anslutningar samt vid den tyska återföreningen, eller punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten inskränker begreppet ”lager” till att gälla kvantiteter av en viss storlek.
När en gemenskapsbestämmelse kan tolkas på flera sätt, ska vidare företräde ges för den tolkning som är ägnad att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan (domstolens dom av den 24 februari 2000 i mål
C-434/97, kommissionen mot Frankrike, REG 2000, s. I-1129
, punkt 21). Om det därför förelåg något tvivel angående minsta storlek på de kvantiteter som avses med det begrepp ”lager” som förekommer i de nämnda skyldigheterna, skulle det ha undanröjts till förmån för den tolkning enligt vilken skyldigheternas ändamålsenliga verkan kunde säkerställas.
Såsom har förklarats i punkt 119 ovan är emellertid det främsta syftet med de ifrågavarande skyldigheterna, vad gäller socker, att undvika alla störningar i mekanismerna i den gemensamma organisationen av sockermarknaden, och särskilt sådana som har en inverkan på prisbildningen och som har orsakats genom en ackumulering av onormalt stora sockerlager i de nya medlemsstaterna före deras anslutning. Dessa skyldigheter skulle fråntas sin ändamålsenliga verkan om minimikvantiteter redan från första början uteslöts från begreppet ”lager”, eftersom en störning på marknaden skulle kunna uppstå om de lagrade minimikvantiteterna var så många att de sammantagna skulle utgöra en väsentlig del av den aktuella marknaden.
Detta motsäger inte att kommissionen, inom ramen för de åtgärder den vidtar för att genomföra ett avvecklingssystem i syfte att säkerställa den ändamålsenliga verkan av de skyldigheter som nämns i punkterna 182 och 209 ovan, beslutar att, av proportionalitetsskäl eller för att förenkla administrationen, begränsa de skyldigheter som följer av det aktuella systemet till att gälla endast de lagrade kvantiteter som är särskilt stora, om den anser att den i och med detta inte äventyrar den bestämda målsättningen att undvika varje störning av marknaden. Kommissionens beslut i detta hänseende måste vara helt beroende av de risker som den anser att varje anslutning medför för stabiliteten på marknaden.
Det är enbart mot denna bakgrund det ska tas hänsyn till att det finns stora skillnader mellan de bestämmelser i vilka det konkreta innehållet i skyldigheten att avveckla överskott fastställs, dels i samband med 1986 och 1995 års anslutningar och vid den tyska återföreningen, dels vid 2004 års anslutning.
Vad beträffar Republiken Estlands argument att kommissionen borde ha förklarat varför den hade beslutat att handla annorlunda jämfört med vid tidigare anslutningar, är detta egentligen en anmärkning om att motiveringsskyldigheten har åsidosatts och den ska därför prövas i samband med den tredje grunden.
Talan kan således inte vinna bifall på den första delgrundens tredje underavdelning.
4. Tolkningen av artikel 32 EG
a) Parternas argument
Republiken Estland har anfört att hushållen inte är inkluderade i den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artikel 32.1 EG. Hushållslagren kan således inte regleras av bestämmelser som hänför sig till det politikområdet, däri inbegripet förordning nr 60/2004. Hushållen kan vidare inte använda mekanismerna för den gemensamma organisationen av marknaden för socker på ett skadligt sätt genom att återförsälja de berörda reserverna till ett högre pris eller exportera dessa med bidrag från gemenskapen. Anledningen till att interventionsorganen köpte 1000000 ton socker till följd av anslutningen var inte att det fanns 43000 ton hushållslager i Estland utan att exportbidragsnivån var lägre än beräknat och, framför allt, att sockerproduktionen per hektar ökade och nådde en avkastning på 9,10 ton per hektar under regleringsåret 2004/2005 i stället för beräknade 8,17 ton per hektar, vilket också bekräftas genom kommissionens nedklassning av ungefär 1900000 ton för regleringsåret 2005/2006.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
b) Förstainstansrättens bedömning
Det är visserligen riktigt att det, såsom Republiken Estland har anfört, i artikel 32.1 EG anges att ”[d]en gemensamma marknaden... även [skall] omfatta jordbruk och handel med jordbruksprodukter”. Likväl anges i punkt 4 i samma artikel att ”[d]en gemensamma marknadens funktion och utveckling i fråga om jordbruksprodukter skall åtföljas av upprättandet av en gemensam jordbrukspolitik”.
Det ska i detta sammanhang erinras om att räckvidden av gemenskapens behörighet i jordbruksfrågor ska tolkas mot bakgrund av artikel 33 EG, i vilken målen för den gemensamma jordbrukspolitiken anges, och av artikel 34 EG, i vilken det bland annat anges att det ska upprättas en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna för att uppnå målen i artikel 33 EG och att denna organisation får omfatta alla de åtgärder som behövs för att uppnå dessa mål (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 21 februari 1979 i mål
138/78, Stölting, REG 1979, s. 713
, och av den i mål
68/86, Förenade kungariket mot rådet, REG 1988, s. 855
, punkt 9; svensk specialutgåva, volym 9, s. 367).
Syftet med den gemensamma jordbrukspolitiken är enligt artikel 33 EG framför allt att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, främst genom en inkomstökning för dem som arbetar i jordbruket, och att stabilisera marknaderna.
Av detta framgår att jordbrukspolitiken ska utformas på ett sådant sätt att gemenskapsinstitutionerna kan fullgöra sina förpliktelser med hänsyn till nödvändiga mekanismer, att förhindra störningar på marknaderna samt att garantera en sådan egen inkomst som anses vara skälig för dem som arbetar inom denna sektor.
Enligt ordalydelsen i artikel 34.2 EG får den gemensamma organisation som ska upprättas enligt punkt 1 i samma artikel omfatta alla de åtgärder som behövs för att uppnå de mål som anges i artikel 33 EG, särskilt reglering av priser, stöd för produktion och saluföring av olika produkter, system för lagring och överföring samt gemensamma anordningar för stabilisering av import och export.
Såsom framgår av tidigare slutsatser är en kontroll av de onormalt stora lagren av socker som hölls som reserv i de nya medlemsstaterna före deras anslutning till Europeiska unionen, däribland hushållslagren, en nödvändig förutsättning för att undvika eventuella störningar av den gemensamma organisationen av sockermarknaden, inte minst på grund av den förutsägbara artificiella efterfrågeminskningen som orsakas av att de kvantiteter som skulle ha köpts på marknaden ersätts med de berörda lagren, och detta till nackdel för gemenskapsproducenternas inkomster och gemenskapens budget.
Av detta följer att ett beaktande av hushållslagren för att beräkna det befintliga totala överskottet i de nya medlemsstaterna, vilket måste ske för att undvika att ovannämnda problem uppstår, hör till de åtgärder som ska vidtas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Republiken Estlands uppfattning kan således inte godtas.
5. Domstolens tolkning av begreppet ”innehavare av överskjutande lager”
a) Parternas argument
Enligt Republiken Estland har domstolen inskränkt begreppet ”innehavare av överskjutande lager” till att enbart gälla marknadsaktörerna (domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet Weidacher, punkt 42). Den tolkningen gjordes i ett normativt sammanhang som är identiskt med det som är aktuellt i förevarande mål. Domstolen hänvisar särskilt till artikel 4.2 i kommissionens förordning (EG) nr 3108/94 av den 19 december 1994 om övergångsåtgärder vad avser handeln med jordbruksprodukter med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning (
EGT L 328, s. 42
; svensk specialutgåva område 3, volym 64, s. 75), vars innehåll beträffande begreppet ”överskjutande lager” i stort sett är identiskt med innehållet i förordning nr 60/2004.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
b) Förstainstansrättens bedömning
Såsom Republiken Estland har anfört har domstolen visserligen i sin dom i det ovan i punkt 118 nämnda målet Weidacher definierat begreppet ”innehavare av överskjutande lager” enligt förordning nr 3108/94 på så sätt att det endast avser marknadsaktörer. Den fann att begreppet i fråga, i den mening som aves i artikel 4 i den förordningen, avsåg varje person som kunde saluföra den lagrade produkten och därigenom göra en vinst (punkt 45 i domen).
Republiken Estlands tolkning av den domen är dock felaktig, även om artikel 145.2 i 1994 års anslutningsakt, enligt vilken 1995 års nya medlemsstater ska avveckla överskotten på sin egen bekostnad, och punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten i stor utsträckning liknar varandra samt att syftet med förordning nr 60/2004 är att genomföra den senare.
Förstainstansrätten erinrar för det första om att domstolen i domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet Weidacher varken har definierat begreppet ”innehavare av överskjutande lager” i artikel 145.2 i 1994 års anslutningsakt eller det begreppet i en bestämmelse för genomförande av denna sistnämnda. Artikel 4 i förordning nr 3108/94 innebär nämligen inte några skyldigheter att ta bort någon viss kvantitet av jordbruksprodukter utan anger endast att de fastställda överskottslagren ska beskattas. Därför angav domstolen endast att det genom den aktuella bestämmelsen ges möjlighet att mildra den börda som 1995 års nya medlemsstater påförs genom skyldigheten enligt artikel 145.2 i 1994 års anslutningsakt att avveckla sådana lager på egen bekostnad utan att fastslå att den kunde utgöra en av dess genomförandebestämmelser.
Det ska emellertid påpekas att den omständigheten att de som innehar överskjutande lager beskattas för sitt innehav av dessa lager endast om de är marknadsaktörer inte nödvändigtvis innebär att begreppet ”överskjutande lager som måste avvecklas” endast gäller de lager som innehas av marknadsaktörerna.
Vidare finns det en grundläggande skillnad mellan påförandet av en skatt på överskjutande lager, vilket i praktiken endast kan avse personer som innehar en minimikvantitet, och beaktandet av de befintliga överskjutande lagren i en medlemsstat, vilket kan inbegripa minimikvantiteter, om det som i förevarande fall sker utifrån iakttagandet av vissa makroekonomiska variabler.
Den omständigheten att domstolen har klargjort att de lagerinnehavare som skulle beskattas enligt förordning nr 3108/94 var marknadsaktörer innebär således inte nödvändigtvis att de kvantiteter som dessa aktörer inte innehar inte kan räknas som överskott i samband med antagandet av den angripna förordningen.
För det andra var domstolens avsikt i domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet inte att besvara frågan om huruvida begreppet ”innehavare av överskjutande lager”, enligt artikel 4 i förordning nr 3108/94, endast gällde marknadsaktörer som innehade onormalt stora kvantiteter av en produkt eller även hushåll som hade byggt upp onormalt stora lager. Domstolens enda avsikt var att avgöra huruvida det endast är den person som kan förfoga över varan som kan anses vara innehavare av denna i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 3108/94, såsom den österrikiska regeringen hade hävdat i det mål som gav upphov till nämnda dom, eller om, såsom kommissionen hade gjort gällande, begreppet ”innehavare” enligt den bestämmelsen avser den person som har den faktiska kontrollen över lagret eller som faktiskt och materiellt är innehavare av det, vilket skulle inkludera en panthavare eller en transportör, som inte nödvändigtvis fritt kan förfoga över det (punkterna 40, 41 och 43 i domen). Det är enbart i detta sammanhang som domstolen har fastställt att begreppet ”innehavare” i artikel 4 i förordning nr 3108/94 avser personer som den 1 januari 1995 kunde saluföra den lagrade produkten i syfte att uppnå just en sådan vinst som avgiften i fråga var avsedd att neutralisera (punkt 42 i domen). Följaktligen kan denna slutsats inte tolkas extensivt.
För det tredje påpekar förstainstansrätten att domstolens definition av ”innehavare av överskjutande lager” i domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet Weidacher inte enbart utesluter andra personer än marknadsaktörer utan också marknadsaktörer som inte kan göra en onormalt stor vinst på försäljningen av den lagrade produkten. Domstolen fann således att begreppet ”innehavare” i artikel 4 i förordning nr 3108/94 skulle tolkas så att det avser personer som den 1 januari 1995 kunde saluföra den lagrade produkten i syfte att uppnå just en sådan vinst som den avgift som var i fråga i målet vid den nationella domstolen var avsedd att neutralisera (punkt 42 i domen), det vill säga en vinst som var knuten till de ekonomiska fördelar som de aktörer som hade byggt upp överskjutande lager till låga kostnader hade erhållit (punkt 22 i domen). Enligt artikel 145.2 i 1994 års anslutningsakt ålades emellertid 1995 års nya medlemsstater att ta bort det överskott som fanns på deras territorier och inte enbart det överskott som gav innehavarna av detta en onormalt stor vinst. Därför ålades exempelvis Republiken Österrike genom bestämmelserna i artiklarna 5–7 i förordning nr 3300/94 i förening, att ta bort de sockerkvantiteter som hade beräknats utifrån en sammanläggning av de lager som översteg 3 ton, vilken översteg referenskvantiteten på 294177 ton, då sockerpriset före 1995 var högre än gemenskapens pris, enligt kommissionen.
För det fjärde kan domstolens tolkning i domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet Weidacher inte bedömas isolerat från det faktum att den gjordes i ett helt annat normativt sammanhang än det i förevarande fall. Enligt bestämmelserna i artiklarna 5–7 i förordning nr 3300/94 i förening, hade skyldigheten att ta bort överskjutande lager i praktiken begränsats till att gälla de kvantiteter som enbart hade beräknats utifrån en sammanläggning av de enskilda lager som vägde över 3 ton och som översteg de normala övergångslager som kommissionen hade fastställt för varje ny medlemsstat år 1995. Begreppet ”innehavare” i artikel 4 i förordning nr 3108/94, såsom det har tolkats av domstolen, kan således inte anses ha avsett andra personer än marknadsaktörerna, eftersom kommissionen senare faktiskt begränsade skyldigheten att avveckla överskott till att gälla kvantiteter över 3 ton.
Mot bakgrund av ovanstående måste det anses att den definition som domstolen använde i domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet Weidacher inte innebär att hushållslagren ska undantas från beräkningen av en ny medlemsstats överskott enligt förordning nr 60/2004.
C —
Den andra delgrunden
Republiken Estland har hävdat att den angripna förordningen, genom att inkludera hushållslagren i det överskott som landet har tillskrivits, innebär ett åsidosättande av artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004, enligt vilken kommissionen, när den fastställer överskotten, ska beakta de särskilda förhållanden som rådde när lagren byggdes upp, vilket kommissionen har bestritt.
Republiken Estland har i detta avseende påpekat att kommissionen var tvungen att beakta tre särskilda omständigheter beträffande landets situation, nämligen sockrets speciella plats i estnisk ekonomi och kultur, ändring av metod för att fastställa överskotten och gemenskapens medverkan till att överskott har byggts upp.
Republiken Lettland har slutligen hävdat att kommissionen inte i tillräckligt hög grad har beaktat de nya medlemsstaternas ekonomiska utveckling.
Förstainstansrätten måste på ett oberoende sätt först och främst pröva Republiken Estlands argument att kommissionen inte har beaktat dessa tre omständigheter var för sig, och därefter pröva Republiken Lettlands argument. För det första måste räckvidden för artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 fastställas.
1. Inledande anmärkningar om räckvidden för artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004
Det ska erinras om att kommissionen vid fastställelsen av de nya medlemsstaternas överskott, enligt ordalydelsen i artikel 6.1 i förordning nr 60/2004, ska lägga särskild vikt vid hur utvecklingen varit under det år som föregått anslutningen jämfört med närmast föregående år i fråga om importerade och exporterade kvantiteter av obearbetat socker, socker i bearbetade produkter samt isoglukos och fruktos, produktion, konsumtion och lager av dessa produkter samt, slutligen, vid de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp (se punkt 13 ovan).
De förordningar som fastställer regelverket för avvecklingen av sockeröverskottet vid 1986 och 1995 års anslutningar, det vill säga förordning nr 579/86 respektive förordning nr 3300/94, innehåller ingen bestämmelse som motsvarar artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004. Enligt dessa båda förordningar ska således alla sammanräknade kvantiteter av lager över 3 ton, som överstiger de av kommissionen beräknade normala övergångslagren, automatiskt betraktas som överskott.
I det system som infördes genom förordning nr 60/2004 föreskrivs således en faktisk flexibilitet jämfört med de system som infördes vid tidigare anslutningar, eftersom det tillåter att ett visst sockerlager inte räknas som överskott utifrån hänsyn till de förhållanden som rådde när lagret byggdes upp.
Det ska dock understrykas att det i förordning nr 60/2004 varken förklaras vilka särskilda lageruppbyggnadsförhållanden som avses, som kommissionen ska beakta eller hur stor betydelse dessa ska tillmätas vid kommissionens bedömning.
Mot bakgrund av dessa omständigheter erinrar förstainstansrätten om att det vid tolkningen av en gemenskapsbestämmelse, såsom redan har nämnts i punkt 115 ovan, inte bara är dess lydelse som ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i samt bestämmelserna i gemenskapsrätten som helhet. Begreppet ”förhållanden som rådde när lagren byggdes upp” ska således främst tolkas mot bakgrund av syftet med förordning nr 60/2004.
Det ska i detta avseende framhållas att syftet med de åtgärder som föreskrivs i förordning nr 60/2004 främst är att undvika störningar på gemenskapens sockermarknad till nackdel för gemenskapsbudgeten och producenterna (se punkt 163 ovan). Därmed kan slutsatsen dras att beaktandet av de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 inte får resultera i att det uppstår en risk för störning på marknaden.
Förstainstansrätten drar därmed slutsatsen att det enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 endast medges ett undantag från beräkningen för vissa uppbyggda lager, som ska betraktas som överskott enligt de övriga kriterierna i artikel 6.1 i den förordningen, men som inte utgör en störningsrisk på marknaden beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Så är det till exempel när lager byggs upp inför en betydande konsumtionsökning eller om lagerstorleken vid tiden strax före anslutningen av särskilda skäl var onormalt liten.
Det framgår däremot inte av ordalydelsen i artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 att omständigheterna i fråga måste vara särskilda endast för en enskild medlemsstat.
Denna delgrund ska prövas mot bakgrund av dessa beaktanden.
2. Sockerkonsumtionens betydelse i Estland
a) Parternas argument
Republiken Estland har anfört att situationen i Estland vad gäller sockerkonsumtionen skiljer sig från den situation som råder i de övriga medlemsstaterna. För det första har estländarna en betydligt lägre medelinkomst än medborgarna i de gamla medlemsstaterna och lägger ut en dubbelt så stor procentandel på mat, dryck och tobak jämfört med dessa. För det andra tillverkas i Estland 96 procent av marmeladen, 92 procent av moset och 54 procent av fruktjuicerna i hemmet, och sockerkonsumtionen per person ligger 20 procent över den i de gamla medlemsstaterna. För det tredje produceras inget socker i Estland och före anslutningen tog landet inte ut någon tull på denna produkt, och därför var det estniska priset en tredjedel av gemenskapspriset. På grund av alla dessa faktorer samt de bristfälliga leveranserna till landet till följd av dess självständighet gentemot Sovjetunionen, har estländarna varit mycket sårbara vad gäller sockerpriset. Eftersom de därför var övertygade om att sockerpriset skulle höjas efter Republiken Estlands anslutning till Europeiska unionen, köpte de in sockerkvantiteter på upp till 30 kg per invånare och upp till 72 kg per hushåll i medeltal och därför gick den totala importen upp från 65478 ton år 2002/2003 till 160023 ton år 2003/2004. På Malta och Cypern, som är de enda övriga staterna bland de nya medlemsstaterna som inte är sockerproducenter, förekommer det däremot ingen traditionell marmeladtillverkning och inkomsten per invånare är högre. Det ökade priset på socker utgör således inte någon jämförbar börda för invånarna i dessa båda nya medlemsstater, som därför inte har byggt upp några sockerlager.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
b) Förstainstansrättens bedömning
Republiken Estlands uppfattning går i huvudsak ut på att kommissionen borde ha tagit hänsyn till att de estniska konsumenterna hade ett tydligt och även grundläggande intresse av att bygga upp stora hushållslager inför den förväntade höjningen av sockerpriset i Estland till följd av anslutningen.
Det ska i detta sammanhang påpekas att det visserligen är riktigt att de estniska konsumenterna under perioden strax före anslutningen hade ett stort intresse av att hamstra socker för att i möjligaste mån bromsa inverkan på deras budget av den förväntade höjningen på upp till 300 procent av priset på denna produkt till följd av anslutningen.
Om det togs hänsyn till en sådan omständighet för att exkludera de sålunda uppbyggda lagren från begreppet ”överskott”, skulle detta emellertid förhindra att syftet med förordning nr 60/2004 uppnås, det vill säga att motverka störningar på sockermarknaden till följd av att överskottslager har byggts upp (se punkt 163 ovan).
Följaktligen kan inte det faktum att det föreligger objektiva skäl som gör det attraktivt att bygga upp hushållslager betraktas som ett förhållande som rådde när lagren byggdes upp enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004.
Vad beträffar argumentet att socker används mycket mer i Estland än i de övriga medlemsstaterna, ska det påpekas att detta, även om det är bevisat, inte alls innebär att de överskottslager som byggts upp i form av hushållslager inte var av sådan art att de kunde skapa en risk för störning på gemenskapens sockermarknad till följd av anslutningen.
I övrigt framgår det inte klart av handlingarna i målet att sockrets betydelse i estnisk konsumtion och kultur har spelat en sådan avgörande roll i uppbyggnaden av hushållslagren som Republiken Estland påstår. Enligt Republiken Estland själv är sockerkonsumtionen per capita på dess territorium nämligen endast 20 procent högre än genomsnittet i gemenskapen.
De åtgärder som kommissionen föreskrivit med stöd av förordning nr 60/2004 hindrar inte Republiken Estland från att tillåta sina invånare att konsumera mycket socker utan endast att bygga upp onormalt stora lager, något som faktiskt fördröjer en tillämpning fullt ut av den gemensamma organisationen av sockermarknaden på dess territorium, främst till nackdel för producenterna och för gemenskapsbudgeten.
För det fall Republiken Estland ansåg att det var ytterst nödvändigt att garantera sina medborgare en temporär sockerleverans till ett lägre pris än det pris som följer av en tillämpning av den gemensamma organisationen av sockermarknaden på dess territorium, vilket är en direkt konsekvens av dess beslut att ansluta sig till Europeiska unionen, skulle landet i samband med sina förhandlingar med Europeiska unionen inför anslutningen, såsom till exempel Malta gjorde, vilket framgår av punkt 4 a i bilaga XI till anslutningsakten, ha begärt att få beviljat en möjlighet för sina medborgare att subventionera förvärvet av en viss sockerkvantitet under en viss period.
Förstainstansrätten finner således att Republiken Estland inte har kunnat bevisa att kommissionen har överträtt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 genom att inte ta hänsyn till den roll sockret och konsumtionen spelar på dess territorium.
3. Kommissionens ändring av de kriterier som har tillämpats vid tidigare anslutningar
a) Parternas argument
Republiken Estland anser att kommissionen vid tidigare anslutningar inte har inbegripit hushållslagren i beräkningen av överskottet utan endast de kvantiteter som överstiger 3 ton. Den metod som tillämpades i förevarande fall innebär således en grundläggande förändring som inte framgick klart förrän efter de nya medlemsstaternas anslutning till Europeiska unionen, det vill säga den dag då överskottslagren fastställdes. Detta hindrade Republiken Estland från att avstyra uppbyggnaden av hushållslager. Kommissionen har vidare väckt en berättigad förväntan på att lagren i fråga inte skulle räknas som överskott, genom att konsekvent hänvisa till tidigare anslutningar. Detta framgår av det faktum att kommissionen hade angett i SIP att det endast var marknadsaktörerna som skulle hindras från att bygga upp lager och att skyldigheten att avveckla överskottslagren endast vilade på dessa. Dessa hänvisningar motsägs inte av anslutningsakten, vars ordalydelse beträffande överskottslagren nästan är identisk med motsvarande bestämmelser som har antagits vid tidigare anslutningar.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
b) Förstainstansrättens bedömning
Republiken Estland har genom detta argument huvudsakligen väckt två olika frågor.
För det första har Republiken Estland gjort gällande att det faktum att överskottslagren vid tidigare anslutningar, i 1986 och 1995 års nya medlemsstater, beräknades enbart på kvantiteter på deras territorier som översteg 3 ton, är ett förhållande som rådde när lagren byggdes upp, enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004.
För det andra har Republiken Estland gjort gällande att kommissionen hade skapat en berättigad förväntning om att hushållslagren inte skulle räknas som överskott.
När det gäller den första frågan påpekar förstainstansrätten att Republiken Estland inte tydligt klargör vilken slutsats den påstår sig kunna dra av detta. Den rimligaste tolkningen av dess argument är att Estland menar att då överskottslagren vid tidigare anslutningar, i 1986 och 1995 års nya medlemsstater, enbart beräknades på de kvantiteter som översteg 3 ton, borde kommissionen ha gått till väga på samma sätt när den fastställde överskottslagren i samband med att den angripna förordningen antogs.
Till en början ska det påpekas att tillvägagångssättet för att beräkna överskotten vid tidigare anslutningar inte kan betraktas som förhållanden som rådde när lagren byggdes upp enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004.
Vidare får ett beaktande av de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp, i enlighet med vad som har anförts i punkterna 245–248 ovan, inte resultera i att det skapas en risk för störning av de mekanismer som har fastställts genom den gemensamma organisationen av sockermarknaden. Men om hela den sockerkvantitet som understiger 3 ton av detta skäl skulle undantas från beräkningen av överskottslagren i en ny medlemsstat, skulle den totala sockerkvantiteten på denna medlemsstats territorium på anslutningsdagen kunna vara avsevärd, vilket skulle äventyra syftet med förordning nr 60/2004, som ju är att undvika alla störningar av de ifrågavarande mekanismerna.
Det faktum att kommissionen i tillämpningsbestämmelserna för skyldigheterna att avveckla överskott som anges i 1985 och 1994 års anslutningsakter således begränsade räckvidden för dessa skyldigheter till att gälla enbart kvantiteter över 3 ton, visar endast att den ansåg att förekomsten av överskottslager som beräknades på mindre kvantiteter inte utgjorde någon risk för stabiliteten på gemenskapens sockermarknad, med hänsyn till de särskilda förhållanden som rådde vid dessa anslutningar. Ett sådant tillvägagångssätt kan emellertid inte föregripa frågan om huruvida förekomsten av överskott som har beräknats på kvantiteter som understiger 3 ton kan skapa en risk för störning av mekanismerna för den gemensamma organisationen av sockermarknaden i samband med anslutningen.
När det gäller den andra frågan ska det erinras om att principen om skydd för berättigade förväntningar kan göras gällande i förhållande till gemenskapsrättsliga bestämmelser, endast i den utsträckning som gemenskapen själv tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning (se domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet Weidacher, punkt 31, och där angiven rättspraxis). Den principen, som ingår bland gemenskapens grundläggande principer, förutsätter att den berörda gemenskapsinstitutionen genom att ge tydliga försäkringar har väckt grundade förhoppningar (förstainstansrättens dom av den 2 oktober 2001 i de förenade målen
T-222/99, T-327/99 och T-329/99, Martinez m.fl. mot Europaparlamentet, REG 2001, s. II-2823
, punkt 183).
Det ska emellertid påpekas att gemenskapen i detta fall inte tidigare har skapat en situation som kan ha gett upphov till en berättigad förväntning hos Republiken Estland eller hos de estniska marknadsaktörerna om att hushållslagren inte skulle tas med vid beräkningen av det estniska överskottet.
Även om det anges i punkt 8.1 2 i SIP att överskottsfrågan ska behandlas med hänsyn till erfarenheterna från 1986 och 1995 års anslutningar samt från den tyska återföreningen, innebär detta nämligen inte att de åtgärder som vidtogs vid 2004 års anslutning måste vara identiska med de åtgärder som vidtogs vid tidigare anslutningar.
Vidare är de bestämmelser som tillämpades i samband med 1986 och 1995 års anslutningar, vilka har nämnts i informationssyfte i punkt 8.1 2 i SIP, samma bestämmelser som förekommer i 1985 och 1994 års anslutningsakter, och i vilka det föreskrivs en skyldighet att avveckla sådana överskott som inte omfattas av någon minimiregel, till skillnad från genomförandebestämmelserna, i vilka det har införts en sådan regel.
Följaktligen har Republiken Estland inte lyckats lägga fram någon handling som styrker att kommissionen har lämnat några tydliga försäkringar om att hushållslagren inte skulle tas med i beräkningen av det estniska överskottet. Republiken Estland har inte heller lyckats förete något bevis för att kommissionen skulle ha lämnat några tydliga försäkringar om att de åtgärder för att fullgöra avvecklingsskyldigheten i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten skulle vara identiska med de åtgärder som vidtogs med tillämpning av motsvarande bestämmelser i 1985 och 1994 års anslutningsakter.
Mot bakgrund av dessa omständigheter kan Republiken Estland inte ha saknat kännedom om att punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten, enligt vilken de nya medlemsstaterna var skyldiga att se till att allt överskott på deras territorier skulle tas bort på deras egen bekostnad, hade formulerats på ett mycket öppet sätt.
Slutsatsen blir därmed att det faktum att hushållslagren inte har tagits med i beräkningen av överskotten vid tidigare anslutningar inte kan betraktas som ett förhållande som rådde när lagren byggdes upp vid 2004 års anslutning, enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004.
4. Kommissionens medverkan till att hushållslager har byggts upp i Estland
a) Parternas argument
Republiken Estland har gjort gällande att 87 procent av den estniska sockerimporten under året före anslutningen utgick från Europeiska unionen och främjades av gemenskapsbidrag som av WTO:s överprövningsorgan ansågs vara olagliga, vilket strider mot principen om tro och heder. Kommissionen har till och med hindrat Republiken Estland från att begränsa importen från gemenskapen som skyddsåtgärd, och fastän detta kunde ha hindrat uppbyggnaden av överskott kunde importen i fråga inte ersättas under en så begränsad period.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
b) Förstainstansrättens bedömning
Republiken Estlands argument utgår huvudsakligen från antagandet att förekomsten av hushållslager och, mer allmänt, det estniska överskottet, främst beror på att Europeiska unionen har subventionerat sockerexporten till dess territorium. Republiken Estland har av detta dragit slutsatsen att kommissionen måste ta hänsyn till denna omständighet enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 för att undanta hushållslagren från beräkningen av dess överskott.
Detta argument kan inte godtas.
Även om man antar att det skulle kunna finnas ett orsakssamband mellan uppbyggnaden av hushållslager i Estland och de subventionerade exporterna från gemenskapen till Republiken Estland, kan detta samband inte göra förekomsten av lagren mindre riskabel för stabiliteten hos den gemensamma organisationen av sockermarknaden. Lagren skulle kunna orsaka störningar på gemenskapsmarknaden för socker av de skäl som tas upp i punkterna 121–134 ovan, och detta oavsett vilka skälen är till att de har byggts upp.
Mot bakgrund av beaktandena i punkterna 245–248 ovan kan slutsatsen dras att förekomsten av subventionerad export från gemenskapen till Republiken Estland inte ska betraktas som ett förhållande som rådde när lagren byggdes upp enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004.
I övrigt, och under alla omständigheter, är det antagande som Republiken Estland grundar sitt argument på felaktigt.
Parterna är ense om att sockerpriset på den internationella marknaden, före anslutningen, låg på en tredjedel av gemenskapspriset. Därmed skulle de estniska importörerna i vilket fall som helst, även om kommissionen hade haft medel att eliminera alla möjligheter för Republiken Estland att skaffa socker från gemenskapens aktörer, ha haft ett tydligt intresse av att vända sig till sockerproducenter utanför gemenskapen i syfte att kunna bygga upp lager, antingen för att avsätta detta inom den utvidgade gemenskapen med stor vinst eller för att förse de estniska medborgarna med de kvantiteter dessa efterfrågade för att bygga upp hushållslager.
Republiken Estland anser att ett sådant byte av försörjningskällor inte skulle ha varit möjligt, eftersom de estniska importörerna skulle ha stött på problem om de från en dag till en annan ersatte sina ordinarie gemenskapsleverantörer mot leverantörer utanför gemenskapen.
Ett sådant argument kan inte godtas. Republiken Estland har faktiskt inte angett varför det skulle vara uppenbart att en rutinerad aktör, på en sådan marknad som sockermarknaden, inte kunde ha köpt stora sockerkvantiteter på den internationella marknaden under loppet av tre och en halv månad, från den dagen då förordning nr 60/2004 offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
till den dagen då de nya medlemsstaterna anslöt sig till Europeiska unionen, särskilt som de estniska aktörerna kunde ha betalat det dubbla marknadspriset för det utomgemenskapliga sockret och ändå ha behållit en stor vinstmarginal.
I övrigt finns det inget som tyder på att de estniska aktörerna inte hade möjlighet att bygga upp överskottslager före dagen för offentliggörandet av förordning nr 60/2004, med tanke på sin försäljning i den utvidgade gemenskapen eller på den inhemska marknaden. Men i sådant fall skulle det inte räcka med att kommissionen inom ramen för den förordningen vidtog åtgärder för att motverka export från gemenskapen till Estland för att säkerställa att överskotten i fråga försvann.
Således kan inget av Republiken Estlands argument godtas.
5. Kommissionens bristande hänsynstagande till den ekonomiska utvecklingen i de nya medlemsstaterna
a) Parternas argument
Republiken Lettland anser att kommissionen, i enlighet med artikel 6.1 andra stycket c i förordning nr 60/2004, inte i tillräckligt hög grad har tagit hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i de nya medlemsstaterna samt till det bevisligen snabbt växande behovet av resurser, vilket kan kopplas till invånarnas ökande köpkraft och utvecklingen inom turismsektorn. Huvuddelen av överskottet i Lettland skulle på så sätt bero på en ökad produktions- och konsumtionskapacitet, vilket inte har beaktats i kommissionens strikta formuleringar. Dessutom borde kommissionen ha fastställt inte enbart överskottet i varje ny medlemsstat utan också landets normala övergångslager per den 1 maj 2004, vilket skulle ha lämnat en bättre garanti för att omständigheterna kring lageruppbyggnaderna hade bedömts korrekt. På detta sätt har kommissionen också åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar.
Kommissionen har bestritt Republiken Lettlands argument.
b) Förstainstansrättens bedömning
Enligt artikel 115.2 andra stycket i förstainstansrättens rättegångsregler ska en interventionsansökan, för att kunna prövas, bland annat uppfylla villkoret i artikel 44.1 c i desamma om att ansökan framför allt måste innehålla en sammanfattning av grunderna för talan. Ansökan ska på grund av detta tydligt uttrycka vad grunden för talan består i, vilket innebär att ett abstrakt omnämnande inte uppfyller kraven i domstolens stadga och i rättegångsreglerna (förstainstansrättens dom av den 12 januari 1995 i mål
T-102/92, Viho mot kommissionen, REG 1995, s. II-17
, punkt 68, och av den i mål T-181/06, Italien mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 139).
Förstainstansrätten konstaterar mot bakgrund av dessa beaktanden att de omständigheter som Republiken Lettland har åberopat till stöd för sitt argument är alltför oklara för att kunna bedömas. Det är nämligen omöjligt att utifrån dessa argument fastställa på vilket sätt kommissionen borde ha tagit hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i de nya medlemsstaterna för att i enlighet med denna ha ändrat sin beräkning av överskotten utifrån en förväntad konsumtionsökning.
I övrigt gäller det väsentliga i Republiken Lettlands argument främst landets egna ekonomiska utveckling, och även om de skulle visa sig vara riktiga inverkar de inte på frågan om huruvida kommissionen vid beräkningen av Republiken Estlands överskott tog tillräcklig hänsyn till de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp på dess territorium.
Mot bakgrund av ovanstående drar förstainstansrätten slutsatsen att talan varken kan vinna bifall på Republiken Lettlands invändning eller på förevarande grund som helhet.
IV —
Den tredje grunden: åsidosättande av motiveringsskyldigheten
A —
Parternas argument
Republiken Estland anser att kommissionen inte i den angripna förordningen har klargjort varför hushållslagren har inkluderats i överskottet i fråga, vilket är särskilt allvarligt med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall.
I detta avseende har Republiken Estland för det första gjort gällande att när en åtgärd avser ett särskilt fall är kraven på motivering strängare (domstolens dom av den28 oktober 1982 i de förenade målen 292/81 och 293/81, Lion m.fl., REG 1982, s. 3887, punkt 18 och följande punkter, och av den i de förenade målen 311/81 och 30/82, Klöckner-Werke mot kommissionen, REG 1983, s. 1549, punkt 30 och följande punkter). Enligt Republiken Estland gäller den angripna förordningen endast för fem nya medlemsstater och rör en enda situation som inte kan upprepas, nämligen en övergång från den gällande ordningen i dessa stater till den gemensamma organisationen av marknaden för socker. När antalet personer har fastställts och det inte finns några möjligheter till framtida tillämpning, utgörs en förordning snarare av ett antal beslut.
För det andra har Republiken Estland anfört att ett beslut ska vara omsorgsfullt utarbetat, framför allt när det får allvarliga och betydande konsekvenser. Eftersom det belopp som Republiken Estland ska betala om landet inte avvecklar sitt överskott uppgår till 45,7 miljoner euro, det vill säga 1,35 procent av landets budget, gäller en utvidgad motiveringsskyldighet för kommissionen.
För det tredje har Republiken Estland påpekat att kommissionen har ändrat sin praxis i förhållande till tidigare anslutningar när det gäller beräkningen av överskott och att den har infört en avvikande metod i den gemensamma jordbrukspolitiken, trots att det också krävs en utförlig motivering för att ändra praxis.
För det fjärde innehåller den angripna förordningen slutligen ingen motivering för på vilket sätt de särskilda förhållanden som det hänvisas till i artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 har beaktats, med undantag för en odiskutabel anvisning i skäl 3. Detta hindrar varje kontroll av den angripna förordningens lagenlighet. Eftersom artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 ger kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning krävs i denna situation i desto högre utsträckning en motivering.
Republiken Estland har i detta avseende hävdat att den inte har fått veta varför hushållslagren har inkluderats i beräkningen av det aktuella överskottet, vare sig från förvaltningskommittén för socker eller vid sammanträdet den 19 maj 2005, och uppmanar kommissionen att till förstainstansrätten vidarebefordra de handlingar som lades fram vid det sammanträdet.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
B —
Förstainstansrättens bedömning
Den angripna förordningen är inte den normativa rättsakt i vilken det har angetts att hushållslagren ska räknas in som överskott.
Den enda normativa rättsakt där ett sådant beaktande har slagits fast är förordning nr 60/2004. I den förordningen har det införts ett system för att beräkna överskott som skiljer sig väsentligt från de system som infördes genom förordning nr 579/86 och nr 3300/94 inför 1986 och 1995 års anslutningar, vilka främst grundade sig på att de nationella myndigheterna skulle göra en inventering av de kvantiteter över 3 ton som fanns på deras territorier för att sedan jämföra dessa med en kvantitet som kommissionen hade fastställt som normalt övergångslager och således avveckla det eventuella överskottet (se punkterna 195 och 196 ovan).
Det ska i detta sammanhang påpekas att det i skäl 7 i förordning nr 60/2004 klart och tydligt anges att kommissionen kommer att fastställa överskottslagren utifrån handelns utveckling i de nya medlemsstaterna under perioden den 1 maj 2000–, och på basis av deras produktions- och konsumtionstrender under samma period. Vad beträffar skäl 9 i samma förordning anges däri att de nya medlemsstaterna bör förse kommissionen med senast tillgängliga statistik om produktion, konsumtion och handel avseende de aktuella produkterna för att kommissionen ska kunna konstatera förekomster av överskottslager (se punkt 197 ovan).
I artikel 6 i förordning nr 60/2004 föreskrivs att det, när överskottskvantiteterna fastställs, ska läggas särskild vikt vid hur utvecklingen varit under det år som föregått anslutningen jämfört med närmast föregående år, i fråga om importerade och exporterade kvantiteter av obearbetat socker, socker i bearbetade produkter samt isoglukos och fruktos, i fråga om produktion, konsumtion och lager av socker och isoglukos samt, slutligen, i fråga om de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp.
Det är således uppenbart, såsom redan har förklarats tidigare, att det i förordning nr 60/2004 fastställs en metod för bestämning av överskott baserat på studier av den makroekonomiska utvecklingen och inte av de kvantiteter som lagrats i en enskild medlemsstat. Förordningen inkluderar även en slutlig flexibilitetsklausul, enligt vilken resultatet från undersökningen kan förändras beroende på särskilda omständigheter som motiverar att vissa kvantiteter av socker kan undantas från beräkningen, då förekomsten av dessa kvantiteter inte utgör någon risk för störning av mekanismerna på den gemensamma organisationen av marknaden för socker, såsom detta framgår av tolkningen av artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 i punkterna 245–248 ovan. Kommissionen har själv i bilaga I till meddelandet från Fischer Boel angett att syftet med bilagan är att fastställa en metod för bestämning av överskotten i de nya medlemsstaterna på makroekonomisk nivå, enligt kravet i artikel 6 i förordning nr 60/2004, vilken inte innehåller någon bestämmelse som undantar minimikvantiteter från beräkningen av överskott.
I skäl 3 i den angripna förordningen anges de makroekonomiska variabler som kommissionen i praktiken tagit hänsyn till för att beräkna överskotten. Således förklaras däri att kommissionen i allmänhet anser att överskottskvantiteter av socker är ett resultat av utvecklingen av produktionen plus import minus export för perioden från och med den 1 maj 2003 till och med den , jämfört med genomsnittet av samma kvantiteter under samma perioder under de tre föregående åren.
Det är också uppenbart att en sådan metod för bestämning av överskotten nödvändigtvis innebär att hushållslagren beaktas på samma sätt som de lager som marknadsaktörerna har byggt upp. Beträffande Republiken Estland, som inte är en sockerproducerande stat, ska det beräknade överskottet för regleringsåret 2003/2004 nödvändigtvis vara resultatet av mellanskillnaden mellan importnivån under detta regleringsår och den genomsnittliga importnivån under de tre föregående regleringsåren minus mellanskillnaden mellan exportnivån under detta regleringsår och den genomsnittliga exportnivån under de tre föregående regleringsåren. En sådan metod, enligt vilken i princip endast importen och exporten beaktas, medger dock inte att hushållslagren undantas från den kvantitet som på detta sätt räknats fram, utom om det anses att förekomsten av dessa lager är ett förhållande som rådde när lagren byggdes upp enligt artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004.
Att denna metod faktiskt har tillämpats framgår inte bara av skälen till den angripna förordningen utan också mycket tydligt av de handlingar som Republiken Estland har fått vid flera tillfällen vid sammanträden med förvaltningskommittén för socker och, slutligen, vid expertgruppens sammanträde den 19 maj 2005, eftersom dessa handlingar ingavs innan den aktuella förordningen antogs och var kända för Republiken Estland.
Mot bakgrund av dessa omständigheter konstaterar förstainstansrätten dels att den angripna förordningen är tillräckligt motiverad vad gäller skälen till att hushållslagren inte har undantagits från beräkningen av det estniska överskottet, dels att motiveringen till den förordningen inte nödvändigtvis hade behövt innehålla skälen till att kommissionen hade frångått den praxis som har tillämpats vid tidigare anslutningar, eftersom något sådant är en logisk och nödvändig konsekvens av förordning nr 60/2004, vars lagenlighet inte har ifrågasatts av Republiken Estland inom ramen för förevarande talan.
V —
Den fjärde grunden: åsidosättande av principen om god förvaltningssed
A —
Parternas argument
Republiken Estland har gjort gällande att kommissionen åsidosatte principen om god förvaltningssed när den antog den angripna förordningen, eftersom den, då förordningen utgjordes av fem beslut som gällde de berörda nya medlemsstaterna, var tvungen att noggrant och opartiskt förbereda sitt beslut. Kommissionen har inte tagit hänsyn till de särskilda förhållandena i Republiken Estland, fastän den har fått information om dessa. Mariann Fischer Boel fattade beslutet utifrån överväganden som inte har något samband med saken och gjorde sig därmed skyldig till maktmissbruk. Hon har dels försökt avvärja risken att andra nya medlemsstater ska ifrågasätta beräkningsgrunderna för andra produkter eller att de åberopar särskilda omständigheter, dels hindrat möjligheter att skapa prejudikat inför kommande anslutningar.
Kommissionen borde vidare ha bedömt konsekvenserna av sitt eget agerande för den uppkomna situationen, särskilt som den hade förklarat att den skulle använda samma beräkningsmetod som vid tidigare anslutningar.
Slutligen ska kollegiet, innan det fattas något beslut, enligt principen om god förvaltningssed, ha full kännedom om de väsentliga omständigheterna. Kollegiet har uttalat sig i frågan om inkluderandet av hushållslagren i det estniska överskottet, trots att den slutliga versionen av Fischer Boels meddelande inte innehöll Republiken Estlands argument om bland annat de allvarliga konsekvenser som beslutet skulle få för dess budget och inte heller Fischer Boels åsikter i frågan eller de faktiska sifferuppgifterna, eller någon jämförelse med Republiken Malta och Republiken Cypern.
Kommissionen anser att talan inte kan bifallas på denna grund.
B —
Förstainstansrättens bedömning
Med denna grund har Republiken Estland, medan den hänvisar till principen om god förvaltningssed, i huvudsak upprepat skälen till att landet anser att kommissionen åsidosatte artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 när den antog den angripna förordningen utan att beakta de särskilda förhållanden som rådde i landet. Dessa argument har prövats och tillbakavisats inom ramen för den andra grundens andra delgrund. Republiken Estland har också upprepat skälen till att landet anser att kollegialitetsprincipen har åsidosatts i förevarande fall. Dessa argument har prövats och tillbakavisats inom ramen för den första grunden.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall på denna grund i sin helhet.
VI —
Den femte grunden: åsidosättande av principen om tro och heder
A —
Parternas argument
Republiken Estland har gjort gällande att det enligt principen om tro och heder är förbjudet för dem som har ingått ett internationellt avtal att anta rättsakter genom vilka avtalet fråntas sitt ändamål och syfte. Följaktligen måste kommissionen, efter det att anslutningsakten har undertecknats, avhålla sig från att vidta sådana åtgärder som kan leda till störningar på marknaden eller spekulationsaffärer. Kommissionen har emellertid underlåtit att vidta åtgärder mot den ökande exporten från gemenskapen och hindrat Republiken Estland från att göra detta. Detta är särskilt allvarligt eftersom kommissionen har uppgett att den ska ta hänsyn till konsekvenserna för lagren som uppkommit på grund av avregleringen av handeln mellan kandidatstaterna och Europeiska unionen och att den ska tillämpa samma principer som vid tidigare anslutningar.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
B —
Förstainstansrättens bedömning
Republiken Estland har inom ramen för denna grund i huvudsak anfört samma argument som inom ramen för sin andra och fjärde grund. Dessa argument ska således tillbakavisas av samma skäl som gällde för de grunderna.
VII —
Den sjätte grunden: åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
Republiken Estland har gjort gällande att icke-diskrimineringsprincipen har åsidosatts genom den angripna förordningen i tre avseenden, vilka ska prövas var för sig.
A —
Diskriminering i förhållande till Republiken Malta och Republiken Cypern
1. Parternas argument
Republiken Estland anser sig ha fått en diskriminerande behandling i förhållande till Republiken Malta och Republiken Cypern, eftersom dessa båda medlemsstater och Republiken Estland har behandlats lika, trots att hälften av det estniska överskottet utgörs av hushållslager medan det maltesiska och cypriotiska överskottet endast finns hos marknadsaktörerna. Diskrimineringen framgår även av ordalydelsen av bilaga 18 och är desto allvarligare om det, såsom det framgår av den ändrade överskottsberäkningen för Malta som skett mellan förslaget till förordning (13210 ton) och den angripna förordningen (2452 ton), faktiskt har tagits hänsyn till särskilda omständigheter för Malta.
Kommissionen har bestritt Republiken Estlands argument.
2. Förstainstansrättens bedömning
Republiken Estlands argument går i huvudsak ut på att det estniska överskottet har beräknats på samma sätt som det cypriotiska och maltesiska överskottet, fastän särskilda omständigheter i Estlands situation borde ha gjort att kommissionen skulle ha behandlat Estland annorlunda. Skälen till att Republiken Estland anser sig ha rätt till en sådan behandling är dock inte sådana att de stödjer dess argument.
Skälen är nämligen huvudsakligen desamma som har åberopats för att hävda att kommissionen borde ha tagit hänsyn till sockerkonsumtionens särskilda roll i Republiken Estland, vilka lades fram inom ramen för den andra grundens andra delgrund. Eftersom det har slagits fast att dessa skäl inte kunde ge kommissionen anledning att undanta Republiken Estlands hushållslager från beräkningen av dess överskott, vilket också har framhållits i punkterna 252–260 ovan, kan det inte anses att kommissionen, genom att inte beakta dessa skäl, har behandlat Republiken Estland på ett diskriminerande sätt.
Om Republiken Estlands argument kan förstås så att kommissionen har minskat det maltesiska överskottet med hänsyn till att det finns en särskild omständighet i Maltas situation, fastän så inte har skett med Republiken Estland, kan förekomsten av en sådan särskild omständighet, som inte omnämns i den angripna förordningen, i övrigt varken inverka på lagenligheten av beräkningen av det estniska överskottet eller vittna om en diskriminering gentemot Republiken Estland.
Republiken Estland har nämligen inte angett huruvida den reduktion som Republiken Malta har haft rätt till också ska ges till Republiken Estland av det skälet att Estlands situation respektive Maltas, vilken har inneburit att landet har fått den nämnda reduktionen, omfattas av samma särskilda omständighet.
Om Republiken Estlands argument ska förstås så att Republiken Maltas totala överskott har reducerats på ett felaktigt sätt, ska det framhållas att denna felaktighet från kommissionens sida, under förutsättning att den fastställs, i övrigt inte kan leda till att den angripna förordningen ifrågasätts för Republiken Estlands del. Denna medlemsstat kan nämligen inte kräva att en annan metod används för beräkningen av dess överskott än den metod som gäller för landet, och det fel som har begåtts kan under alla omständigheter endast ha en inverkan på den angripna förordningen i den del den avser Republiken Malta (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 mars 2002 i mål
C-340/98, Italien mot rådet, REG 2002, s. I-2663
, punkterna 90 och 91).
Förstainstansrätten finner således att Republiken Estland inte har kunnat visa att kommissionen diskriminerade denna medlemsstat i förhållande till Republiken Malta och Republiken Cypern när den antog den angripna förordningen.
B —
Diskriminering i förhållande till vissa medlemsstater som tidigare har anslutit sig till gemenskapen
1. Parternas argument
Republiken Estland anser sig ha fått en diskriminerande behandling i förhållande till medlemsstater som tidigare har anslutit sig till gemenskapen och därefter till Europeiska unionen, eftersom hushållslagren i dessa stater under liknande faktiska och rättsliga förhållanden inte har beaktats vid bestämningen av deras överskott, vilket kommissionen bestrider.
2. Förstainstansrättens bedömning
Det ska erinras om att de övergångsbestämmelser som antas på jordbruksområdet inför varje utvidgning ska anpassas till de konkreta risker för störningar på jordbruksmarknaderna som utvidgningen kan medföra. Institutionerna är därför inte skyldiga att tillämpa samma övergångsbestämmelser vid två på varandra följande utvidgningar.
Kommissionen kunde närmare bestämt, vad gäller de skillnader som förelåg vid utvidgningarna år 1995 respektive år 2004, beakta den omständigheten att målet att undvika störningar av den gemensamma marknaden för socker till följd av att överskott byggdes upp var svårare att uppnå år 2004, eftersom de nya medlemsstaternas marknader var mycket större och deras produktionskapacitet var mycket högre samt den omständigheten att vissa nya medlemsstater, såsom Republiken Estland, inte tillämpade någon importtull på socker, då denna produkt lätt kunde inhandlas på den internationella marknaden, vilket är omständigheter som kommissionen har redogjort för i sina inlagor utan att Republiken Estland har bestritt detta. Prisskillnaden mellan gemenskapen och de nya medlemsstaterna var dessutom mycket större. Dessa två omständigheter tillsammans ökade risken för destabilisering av betydligt större marknader för socker och motiverade således att strängare övergångsbestämmelser antogs.
Det kan således fastslås att Republiken Estland inte har kunnat visa att kommissionen har diskriminerat landet i förhållande till de medlemsstater som har anslutit sig till gemenskapen, och därefter till Europeiska unionen, vid tidigare anslutningar.
C —
Diskriminering i förhållande till samtliga gamla medlemsstater
1. Parternas argument
Republiken Estland anser sig ha fått en diskriminerande behandling i förhållande till samtliga gamla medlemsstater. Enligt den angripna förordningen måste Republiken Estland nämligen kräva att landets marknadsaktörer tar bort en sockerkvantitet utöver sin överskottskvantitet för att fullgöra sin avvecklingsskyldighet, eftersom det inte går att ta bort hushållslagren. Därmed skulle landets marknadsaktörer befinna sig i en mindre förmånlig situation än aktörerna i de gamla medlemsstaterna. Om förordning nr 60/2004 ska tolkas så att det är Republiken Estland som får ta konsekvenserna av att dessa lager finns, genom att betala det belopp som anges i artikel 7.2 i förordning nr 60/2004, skulle landet vara föremål för diskriminering i förhållande till de gamla medlemsstaterna, som aldrig har behövt betala någon sådan avgift förut.
Kommissionen anser i första hand att Republiken Estlands argument riktar sig mot förordning nr 60/2004 och inte mot den angripna förordningen och därmed inte kan tas upp till prövning samt bestrider dessa argument i andra hand.
2. Förstainstansrättens bedömning
Utan att det är nödvändigt att uttala sig om huruvida Republiken Estlands argument kan tas upp till prövning, ska det framhållas att de estniska marknadsaktörerna enligt förordning nr 60/2004 inte är tvungna att bortskaffa en större sockerkvantitet än sina egna överskott. Det ankommer endast på Republiken Estland själv att säkerställa att en sockerkvantitet motsvarande den sockerkvantitet som kommissionen fastställt tas bort (se punkt 171 ovan).
Vad beträffar den påstådda diskrimineringen som Republiken Estland skulle ha varit utsatt för gentemot de gamla medlemsstaterna, på så sätt att landet skulle betala det belopp som anges i artikel 7.2 i förordning nr 60/2004 om det inte lyckades avskaffa en sockerkvantitet som motsvarade dess överskott, påpekar förstainstansrätten att situationen för jordbruket i de nya medlemsstaterna och situationen för jordbruket i de gamla medlemsstaterna är radikalt olika (domstolens dom av den 23 oktober 2007 i mål
C-273/04, Polen mot rådet, REG 2007, s. I-8925
, punkt 87). Därmed kan det konstateras att situationen i de gamla medlemsstaterna och situationen i Republiken Estland före utvidgningen inte kan anses vara jämförbara när det gäller överskotten.
Marknadsaktörerna i de gamla respektive de nya medlemsstaterna omfattades nämligen före utvidgningen av bestämmelser, kvoter och stödmekanismer för skilda produktioner. Medan gemenskapsinstitutionerna kunde förhindra att överskottslager byggdes upp på de gamla medlemsstaternas territorier med hjälp av åtgärder som hade fastställts inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker, kunde de inte förhindra att överskottslager byggdes upp på de nya medlemsstaternas territorier före deras anslutning till Europeiska unionen. Av den anledningen föreskrivs i punkt 4.1–4 i bilaga IV till anslutningsakten en skyldighet för de nya medlemsstaterna att på sin egen bekostnad ta bort sina överskottslager utan att därmed också föreskriva en likadan skyldighet för de gamla medlemsstaterna, vilket Republiken Estland har godkänt genom att underteckna anslutningsakten.
Republiken Estland har således inte kunnat visa att landet har diskriminerats i förhållande till de gamla medlemsstaterna.
Talan kan således inte bifallas såvitt avser någon del av denna grund.
VIII —
Den sjunde grunden: åsidosättande av äganderätten
A —
Parternas argument
Republiken Estland har gjort gällande att den angripna förordningen strider mot äganderätten, som är en erkänd och skyddad rättighet inom ramen för den gemensamma jordbruksmarknaden, eftersom det endast går att införa begränsningar i denna om dessa svarar mot mål av allmänt intresse som eftersträvas av gemenskapen och inte utgör ett oproportionerligt ingripande som väsentligt skadar själva kärnan i denna. Att tvinga de estniska medborgarna att ta bort det socker som har inhandlats för konsumtion skulle emellertid vara detsamma som ett sådant ingripande, eftersom det sockret inte kan skapa en risk för spekulationsaffärer eller en störning av marknaden. Vidare skulle detta vara detsamma som en expropriation utan att hushållen, som ju bara är konsumenter, därigenom direkt skulle kunna dra fördel av den gemensamma organisationen av marknaden för socker. Om marknadsaktörerna slutligen var tvungna att ta bort en kvantitet som översteg deras enskilda överskottslager skulle detta också utgöra ett åsidosättande av äganderätten.
B —
Förstainstansrättens bedömning
Republiken Estlands argument kan avfärdas redan i detta skede.
Det finns nämligen ingen bestämmelse i förordning nr 60/2004 som tvingar de estniska hushållen att ta bort något överskott av socker och inte heller de estniska marknadsaktörerna att ta bort någon extra kvantitet av socker i förhållande till sitt enskilda överskott. Det är endast Republiken Estland som måste säkerställa att en sockerkvantitet motsvarande den sockerkvantitet som kommissionen fastställt tas bort eller betala det belopp som anges i artikel 7.2 i den förordningen, om landet inte lyckas fullgöra sin skyldighet.
Mot bakgrund av ovanstående finner förstainstansrätten att Republiken Estland inte har kunnat visa att äganderätten åsidosatts på något sätt genom att den angripna förordningen antagits.
IX —
Den åttonde grunden: åsidosättande av proportionalitetsprincipen
A —
Parternas argument
Republiken Estland har gjort gällande att den angripna förordningen strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom det inte är nödvändigt att ta bort hushållslagren för att undvika spekulationsaffärer och störningar av marknaden, vilka är syften som eftersträvas med förordning nr 60/2004. Förekomsten av dessa lager skulle faktiskt för det första skapa en störningsrisk endast om de kunde säljas vidare, något som hushållen saknar möjlighet till, vilket har visat sig genom att sockerpriset i Estland har tredubblats efter anslutningen, för att sedan stabiliseras. För det andra inbjuder dessa lager inte till spekulationsaffärer, vilket bevisas av att de aldrig har beaktats vid tidigare anslutningar. Slutligen leder ett inkluderande av de berörda lagren i den överskottskvantitet som tillskrivits Republiken Estland till att det belopp som ska betalas fördubblas om skyldigheterna enligt förordning nr 60/2004 inte fullgörs.
Republiken Lettland har gjort tillägget att på grund av kommissionens felaktiga beräkningar kan det eftersträvade syftet med förordning nr 60/2004 inte uppnås med den angripna förordningen, vilket syfte är inte att belasta de nya medlemsstaternas budget utan de företags budget vilka har lagrat socker i spekulationssyfte genom att utnyttja skillnaderna i importtullar.
B —
Förstainstansrättens bedömning
Av de överväganden som det redogörs för ovan i punkterna 121–129 och 162–167 följer med nödvändighet att Republiken Estlands argument inte kan godtas.
Vad beträffar Republiken Lettlands argument framhåller förstainstansrätten att det inte går att påvisa att kommissionen ska ha gjort felaktiga beräkningar, vilket skulle innebära att det eftersträvade syftet med den angripna förordningen och med förordning nr 60/2004 inte kan uppnås. Det ska vidare understrykas att syftet med dessa förordningar, till skillnad från vad Republiken Lettland har gjort gällande, inte är att belasta de företags budget vilka har lagrat socker i spekulationssyfte genom att utnyttja skillnaderna i importtullar, och inte heller de nya medlemsstaternas budget, utan i stället att förhindra möjliga störningar av den gemensamma organisationen av marknaden för socker till följd av de senares anslutning, vilka störningar hänger samman med att det finns överskott på deras territorier, och detta främst genom att säkerställa att dessa överskott tas bort helt och hållet på dessa medlemsstaters bekostnad.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall på den grunden.
X —
Republiken Lettlands första nya grund: åsidosättande av rätten till försvar
A —
Parternas argument
Republiken Lettland påstår sig inte ha haft möjlighet att lämna synpunkter på den angripna förordningen och att inom en rimlig tidsfrist framföra sina invändningar mot den metod utifrån vilken överskotten har beräknats, vilket kommissionen har bestritt.
B —
Förstainstansrättens bedömning
Republiken Lettland har i huvudsak gjort gällande att dess rätt till försvar har åsidosatts. Följaktligen är dess argument verkningslösa, för, även om det antas att de är grundade kan de inte på något sätt inverka på den angripna förordningens lagenlighet vad gäller Republiken Estland.
Talan kan därmed inte vinna bifall på den grunden.
XI —
Republiken Lettlands andra nya grund: åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
A —
Parternas argument
Republiken Lettland anser att kommissionen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom den för varje ny medlemsstat borde ha fastställt inte bara varje stats överskott utan också det normala övergångslagret per den 1 maj 2004, vilket kommissionen har bestritt.
B —
Förstainstansrättens bedömning
Det ska erinras om att intervenienten, enligt artikel 40 fjärde stycket i domstolens stadga, som är tillämplig på förfarandet vid förstainstansrätten enligt artikel 53 första stycket i samma stadga, och artikel 116.4 i rättegångsreglerna, har rätt att självständigt åberopa grunder, och inte bara argument, under förutsättning att de stöder en av huvudparternas yrkanden och inte är av helt annat slag än de överväganden som utgör grunden för tvisten såsom den har definierats mellan sökanden och svaranden, och därmed medför att tvisteföremålet ändras (förstainstansrättens dom av den 15 juni 2005 i mål
T-171/02, Regione autonoma della Sardegna mot kommissionen, REG 2005, s. II-2123
, punkt 152).
Förevarande nya grund som Republiken Lettland åberopat är dock av ett helt annat slag än vad som har anförts till stöd för de grunder som Republiken Estland har åberopat inom ramen för förevarande talan och talan kan inte prövas såvitt avser den grunden. Även om Republiken Estland inom ramen för den andra grundens andra delgrund har framfört ett argument som delvis kan tolkas så att det gällde ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, gjordes detta med avseende på att kvantiteter under 3 ton inte har beaktats vid beräkningen av överskott vid tidigare anslutningar, och inte med avseende på de berättigade förväntningar de påstår sig ha haft på att beräkningen skulle göras på det normala överföringslagret och inte på överskottet.
För fullständighetens skull ska det påpekas att kommissionen – fastän det föreskrivs i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten att alla lager i fri omsättning inom de nya medlemsstaternas territorier vid anslutningen, utöver den mängd som kan betraktas som ett normalt övergångslager, måste avvecklas på dessa staters bekostnad – enligt bestämmelsen inte är tvungen att beräkna denna överskottskvantitet i två etapper, det vill säga att först beräkna det normala övergångslagret och sedan den kvantitet som överstiger den summan och som ska tas bort.
Förstainstansrätten påpekar i detta hänseende att kommissionen, när den utövar de befogenheter som rådet eller anslutningsaktens upphovsmän ger den vad gäller den gemensamma jordbrukspolitiken för att genomföra de regler som fastställts av rådet, kan tvingas att använda sig av ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket innebär att lagenligheten av en åtgärd som vidtas inom detta område bara kan påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (se domen i det ovan i punkt 118 nämnda målet Weidacher, punkt 26 och där angiven rättspraxis). Förstainstansrätten finner följaktligen att det står kommissionen fritt, när den utövar sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, att använda sig av en förenklad beräkningsmetod, av vilken det direkt framgår hur stort överskott som ska tas bort. Det ankommer på Republiken Lettland att visa att den metod som kommissionen har valt är uppenbart olämplig. De argument som Republiken Lettland har anfört angående detta är inte av sådan art att de kan innebära ett ifrågasättande av huruvida den metod som kommissionen har använt sig av är välgrundad. Republiken Lettland har utan att på något sätt underbygga sitt påstående endast hävdat att kommissionen, även om den har använt sig av den metod den har funnit lämplig, på ett bättre sätt kunde ha garanterat att lagringsomständigheterna skulle bedömas korrekt, och vidare att den därigenom har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar utan att hänvisa till någon tydlig försäkran från kommissionen om att den skulle gå till väga på det sätt som Republiken Lettland ansåg vara lämpligt.
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på den nya grund som Republiken Lettland åberopat.
Mot bakgrund av ovanstående ska talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Estland har tappat målet ska landet i enlighet med kommissionens yrkanden förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Republiken Lettland ska bära sin egen rättegångskostnad i enlighet med artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna.

Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (första avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Republiken Estland ska bära sin rättegångskostnad och ersätta Europeiska gemenskapernas kommissions rättegångskostnad.

3)
Republiken Lettland ska bära sin rättegångskostnad.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 2 oktober 2009.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Tillämpliga bestämmelser

I — Den gemensamma organisationen av marknaden för socker

II — Anslutningsfördraget och anslutningsakten

Bakgrund till tvisten

I — Förordning (EG) nr 60/2004

II — Förordning (EG) nr 651/2005

III — Den angripna förordningen

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

I — Republiken Estlands respektive kommissionens inledande yrkanden

A — Republiken Estlands inledande yrkande

1. Parternas argument

2. Förstainstansrättens bedömning

B — Kommissionens inledande yrkande

1. Parternas argument

2. Förstainstansrättens bedömning

II — Den första grunden: åsidosättande av kollegialitetsprincipen

A — Parternas argument

B — Förstainstansrättens bedömning

III — Den andra grunden: åsidosättande av förordning nr 60/2004

A — Huruvida förordning nr 60/2004 är bindande i förhållande till den angripna förordningen

1. Parternas argument

2. Förstainstansrättens bedömning

B — Den första delgrunden

1. Innebörden av termen ”lager”

a) Parternas argument

b) Förstainstansrättens bedömning

2. Systematisk tolkning av förordning nr 60/2004

a) Parternas argument

b) Förstainstansrättens bedömning

3. Begreppet ”lager” såsom det har använts vid tidigare anslutningar

a) Inledande anmärkningar

b) Parternas argument

c) Förstainstansrättens bedömning

4. Tolkningen av artikel 32 EG

a) Parternas argument

b) Förstainstansrättens bedömning

5. Domstolens tolkning av begreppet ”innehavare av överskjutande lager”

a) Parternas argument

b) Förstainstansrättens bedömning

C — Den andra delgrunden

1. Inledande anmärkningar om räckvidden för artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004

2. Sockerkonsumtionens betydelse i Estland

a) Parternas argument

b) Förstainstansrättens bedömning

3. Kommissionens ändring av de kriterier som har tillämpats vid tidigare anslutningar

a) Parternas argument

b) Förstainstansrättens bedömning

4. Kommissionens medverkan till att hushållslager har byggts upp i Estland

a) Parternas argument

b) Förstainstansrättens bedömning

5. Kommissionens bristande hänsynstagande till den ekonomiska utvecklingen i de nya medlemsstaterna

a) Parternas argument

b) Förstainstansrättens bedömning

IV — Den tredje grunden: åsidosättande av motiveringsskyldigheten

A — Parternas argument

B — Förstainstansrättens bedömning

V — Den fjärde grunden: åsidosättande av principen om god förvaltningssed

A — Parternas argument

B — Förstainstansrättens bedömning

VI — Den femte grunden: åsidosättande av principen om tro och heder

A — Parternas argument

B — Förstainstansrättens bedömning

VII — Den sjätte grunden: åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen

A — Diskriminering i förhållande till Republiken Malta och Republiken Cypern

1. Parternas argument

2. Förstainstansrättens bedömning

B — Diskriminering i förhållande till vissa medlemsstater som tidigare har anslutit sig till gemenskapen

1. Parternas argument

2. Förstainstansrättens bedömning

C — Diskriminering i förhållande till samtliga gamla medlemsstater

1. Parternas argument

2. Förstainstansrättens bedömning

VIII — Den sjunde grunden: åsidosättande av äganderätten

A — Parternas argument

B — Förstainstansrättens bedömning

IX — Den åttonde grunden: åsidosättande av proportionalitetsprincipen

A — Parternas argument

B — Förstainstansrättens bedömning

X — Republiken Lettlands första nya grund: åsidosättande av rätten till försvar

A — Parternas argument

B — Förstainstansrättens bedömning

XI — Republiken Lettlands andra nya grund: åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar

A — Parternas argument

B — Förstainstansrättens bedömning

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: estniska.