CELEX: 61989CJ0146
Traktatbrud
ændring af basislinjer for søterritoriet
konsekvenser for andre medlemsstaters fiskeri

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 24. april 1989 har Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktaten ved - i forbindelse med de fiskeriordninger, som er fastsat for Det Forenede Kongeriges kystfarvande i bilag I, sammenholdt med artikel 6, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1) - i visse omraader at anvende nye basislinjer, som er trukket laengere ud fra kysten end de basislinjer, der var gaeldende den 25. januar 1983.
2 Ifoelge folkerettens almindelige regler, som kodificeret bl.a. ved artikel 3, 4 og 11 i konventionen om det ydre territorialfarvand og den tilstoedende zone, der blev undertegnet i Genève den 29. april 1958 (United Nations Treaty Series, vol. 516, s. 205, herefter benaevnt "konventionen om territorialfarvandet"), samt artikel 5, 7 og 13 i De Forenede Nationers havretskonvention, der blev undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982 (UN Doc A/CONF 62/122, med korrigenda, Tractatenblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1983, nr. 83, herefter benaevnt "havretskonventionen") er basislinjen for maaling af soeterritoriets (det ydre territorialfarvands) bredde normalt lavvandslinjen langs kysten, som angivet paa soekort, udfaerdiget i stor maalestok og officielt anerkendt af kyststaten (artikel 3 i konventionen om territorialfarvandet og artikel 5 i havretskonventionen).
3 Paa steder, hvor kystlinjen har dybe indskaeringer og indhak, eller hvor der umiddelbart uden for kysten ligger en braemme af oeer, kan den basislinje, hvorfra soeterritoriets bredde maales, drages ved at benytte den metode, der bestaar i at forbinde passende punkter med rette basislinjer. Saadanne basislinjer maa ikke drages paa en saadan maade, at de kendeligt afviger fra kystens almindelige retning, og de havomraader, der ligger inden for linjerne, skal vaere tilstraekkelig naert knyttet til landomraadet til at vaere undergivet reglerne for indre farvande. Basislinjerne maa ikke traekkes til og fra grunde, dvs. naturlige terraenhaevninger, der er omgivet af havet, og kun er toerre ved lavvande og oversvoemmet ved hoejvande, medmindre der paa disse er bygget fyrtaarne eller lignende installationer, der til stadighed ligger over havoverfladen, eller hvor der er tale om tilfaelde, hvor saadanne rette basislinjer har vundet almindelig international anerkendelse (artikel 4, stk. 1, 2 og 3, i konventionen om territorialfarvandet, og artikel 7, stk. 1, 3 og 4, i havretskonventionen).
4 Naar en lavvandsgrund helt eller delvis er beliggende saaledes, at afstanden fra fastlandet eller fra en oe ikke overstiger soeterritoriets bredde, kan den paagaeldende lavvandsgrunds lavvandsmaerke benyttes som basislinje ved maaling af soeterritoriets bredde. Naar en lavvandsgrund i sin helhed ligger i stoerre afstand end soeterritoriets bredde fra fastlandet eller en oe, har lavvandsgrunden intet selvstaendigt soeterritorium (artikel 11 i konventionen om territorialfarvandet og artikel 13 i havretskonventionen).
5 Foer Det Forenede Kongeriges tiltraedelse af Faellesskaberne var forholdet mellem denne stat og Faellesskabets medlemsstater paa fiskeriomraadet navnlig reguleret ved en konventionen om fiskeriet, der blev undertegnet i London den 9. marts 1964 (United Nations Treaty Series, vol. 581, s. 76, herefter benaevnt "London-konventionen"). I denne konventions artikel 2 bestemmes det, at kyststaten har eneret til at drive fiskeri og udelukkende jurisdiktion i fiskerisager inden for sekssoemilegraensen regnet fra basislinjen for det ydre territorialfarvand. Ifoelge samme konventions artikel 3 er retten til at drive fiskeri i omraadet mellem seks og tolv mil, regnet fra basislinjen for det ydre territorialfarvand, forbeholdt kyststaten, og saadanne andre kontraherende parter, hvis fiskerfartoejer traditionelt har fisket i dette omraade mellem den 1. januar 1953 og den 31. december 1962.
6 For saa vidt angaar faellesskabsretten var det i artikel 2, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2141/70 af 20. oktober 1970 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT 1970 III, s. 629) bestemt, at de enkelte staters ordninger for udoevelsen af fiskeriet i de dele af havet, der henhoerer under deres hoejhedsomraade eller jurisdiktion, ikke maatte foere til forskelsbehandling af andre medlemsstater. Ifoelge samme bestemmelse skulle medlemsstaterne navnlig sikre, at alle fiskerfartoejer, der foerer en medlemsstats flag og er registreret inden for Faellesskabets omraade, havde lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri i de naevnte farvande.
7 Ifoelge artikel 100 i den akt vedroerende tiltraedelsesvilkaarene og tilpasningerne af Traktaterne, der foreligger som bilag til Traktaten vedroerende Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltraedelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT saerudgave 27.3.1972, s. 14, herefter benaevnt "tiltraedelsesakten") kunne medlemsstaterne uanset bestemmelserne i artikel 2 i forordning nr. 2141/70 indtil den 31. december 1982 begraense udoevelsen af fiskeri i de farvande, der hoerer under deres hoejhedsomraade eller deres jurisdiktion, og som ligger inden for en graense paa seks soemil beregnet fra en kystmedlemsstats basislinjer, til at finde sted fra fartoejer, der traditionelt fiskede i disse farvande og ud fra havne i det geografiske kystomraade (stk. 1, foerste afsnit). Det bestemtes endvidere (i stk. 1, andet afsnit), at dette ikke maatte medfoere indskraenkninger i forhold til mere fordelagtige vilkaar, der faktisk var gaeldende ved tiltraedelsen, og at den dagaeldende udoevelse af fiskeri inden for tolv soemil - saafremt en medlemsstat udvidede sine fiskerigraenser til tolv soemil i visse omraader - skulle opretholdes, saaledes at der ikke skete tilbageskridt i forhold til den bestaaende situation den 31. januar 1971 (stk. 3).
8 Forordning nr. 2141/70 blev siden afloest af Raadets forordning (EOEF) nr. 101/76 af 19. januar 1976 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT L 20, s. 19), der i artikel 2 indeholder bestemmelser, der svarer til de omtalte bestemmelser i forordning nr. 2141/70. I syvende betragtning til forordning nr. 101/76 anfoeres det dog, at der ved anvendelsen af forordningen skal tages hensyn bl.a. til de i artikel 100 i tiltraedelsesakten omhandlede afvigelser.
9 Ifoelge artikel 6 i Raadets forordning nr. 170/83, jf. ovenfor, kan medlemsstaterne til den 31. december 1992 opretholde den ordning, der er fastsat i artikel 100 i tiltraedelsesakten og udvide den i artiklen fastlagte graense paa seks soemil til tolv soemil for alle farvande, der henhoerer under deres hoejhedsomraade eller jurisdiktion. Imidlertid skal fiskeriet i henhold til den omhandlede ordning finde sted som fastsat i forordningens bilag I, hvor det for hver enkelt medlemsstat er fastlagt, i hvilke geografiske omraader af de andre medlemsstaters kystfarvande dette fiskeri kan udoeves, samt hvilken art eller hvilke arter der er omfattet heraf.
10 For saa vidt angaar Det Forenede Kongeriges kystfarvande indeholder bilag I en opregning af en raekke omraader mellem sekssoemilelinjen og tolvsoemilelinjen, i hvilke Frankrig, Irland, Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Belgien kan drive forskellige former for fiskeri.
11 Det Forenede Kongerige havde, da det tiltraadte Faellesskaberne, et soeterritorium paa tre soemil og gjorde krav paa en eneret til fiskeri i et omraade inden for tolv soemil med respekt af andre medlemsstaters traditionelle fiskerirettigheder, jf. bestemmelserne i London-konventionen. Ved section 1 (1) i Territorial Sea Act 1987 blev Det Forenede Kongeriges soeterritorium udvidet til tolv soemil. I loven bestemmes, at de basislinjer, paa grundlag af hvilke soeterritoriet beregnes, fastlaegges ved Order in Council. I den forbindelse henvises der i lovens section 1 (4) til Territorial Waters Order in Council 1964 med senere aendringer. Imidlertid udtales det i section 1 (5), at enhver henvisning i disse tekster til soeterritoriet ud for Det Forenede Kongeriges kyster skal fortolkes i overensstemmelse med section 1 i Territorial Sea Act 1987.
12 I Territorial Waters Order in Council 1964 bestemmes, at den basislinje, der saedvanligvis skal laegges til grund ved fastlaeggelsen af soeterritoriets udstraekning, er lavvandslinjen langs kysten, herunder oekyster. Herved skal med oeer ligestilles lavvandsgrunde, der defineres som naturlige landomraader, der ved lavvande ligger over havoverfladen og er omgivet af vand, mens de ved gennemsnitlig vandstand ved springflod ligger under havoverfladen. Det er dog en betingelse, at grundene helt eller delvis er beliggende paa soeterritoriet med den udstraekning, dette har uafhaengigt af lavvandsgrundene.
13 Fishing Boats (European Economic Community) Designation Order 1983, der angiver de omraader inden for Det Forenede Kongeriges fiskerigraenser, hvor fiskere fra andre medlemsstater kan drive fiskeri, indeholder samme fortegnelse over omraader mellem seksmilegraensen og tolvmilegraensen, som findes i bilag I til forordning nr. 170/83. Det anfoeres udtrykkeligt, at de basislinjer, der skal laegges til grund, er de linjer, der er fastlagt i henhold til Territorial Waters Order in Council 1964.
14 Det Forenede Kongeriges regering meddelte ved skrivelse af 1. oktober 1987 de for fiskeriet ansvarlige myndigheder i de beroerte medlemsstater og Kommissionen, at Territorial Sea Act traadte i kraft samme dag. Den oplyste bl.a., at som foelge af udvidelsen af soeterritoriet udgjorde visse lavvandsgrunde inden for tolvsoemilegraensen for fremtiden de punkter, ud fra hvilke basislinjerne for beregningen af soeterritoriets udstraekning ville blive draget, og at disse basislinjer ogsaa ville blive lagt til grund for beregningen af fiskeriomraaderne inden for henholdsvis seks og tolv soemil. De nye graenser var angivet paa soekort, der var blevet sendt til de paagaeldende medlemsstaters myndigheder med anmodning om videreekspedition til de fiskeriorganisationer, hvis medlemmer eventuelt ville blive beroert af aendringerne. Det blev desuden meddelt, at fiskeriinspektionen i en tilpasningsperiode paa to-tre maaneder ville goere ethvert fartoej, der fiskede inden for de nye graenser, opmaerksom paa den aendrede situation, men at ethvert fartoej, der flere gange blev antruffet inden for disse, kunne blive tilbageholdt med henblik paa strafforfoelgning.
15 Den 27. oktober 1987 anmodede Kommissionen, efter at der var fremkommet protester fra fiskerne og myndighederne i de oevrige beroerte medlemsstater, Det Forenede Kongerige om ikke at anvende de nye bestemmelser paa fartoejer fra medlemsstaterne, der fiskede i omraader, hvor dette efter faellesskabsretten var tilladt, foer der var gennemfoert en grundig undersoegelse af forholdene. Efter droeftelser, hvori Det Forenede Kongerige, Belgien, Frankrig og Kommissionen deltog, meddelte Det Forenede Kongeriges regering den 8. december 1987, at fiskerimyndighederne havde faaet instruks om at afholde sig fra enhver foranstaltning, der kunne forvaerre konflikten.
16 Ved skrivelse af 11. december 1987 opfordrede Kommissionen Det Forenede Kongeriges regering til i medfoer af Traktatens artikel 169 at fremsaette sine bemaerkninger. I sin besvarelse heraf af 7. januar 1988, der blev uddybet og berigtiget ved skrivelser af 11. og 19. januar 1988, bestred Det Forenede Kongeriges regering Kommissionens synspunkter og afviste dens klagepunkter. Den 9. juni 1988 fremsatte Kommissionen den i artikel 169 omhandlede begrundede udtalelse. Det Forenede Kongeriges regering meddelte ved skrivelser af 29. juli og 8. august 1988, at den ikke saa sig i stand til at anerkende indholdet af den begrundede udtalelse og derfor ikke kunne efterkomme den.
17 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
18 Det bemaerkes indledningsvis, at Kommissionen ikke har bestridt, at de britiske bestemmelser efter de skete aendringer er i overensstemmelse med folkerettens bestemmelser om afgraensningen af soeterritoriet og dragningen af basislinjerne.
19 Det maa dernaest fastslaas, at tvisten mellem parterne i det vaesentlige angaar fortolkningen af bestemmelserne i artikel 6 i naevnte forordning nr. 170/83, sammenholdt med bilag I til forordningen, der angiver de omraader inden for tolvsoemilegraensen, hvor fiskere fra andre medlemsstater kan drive visse former for fiskeri. Kommissionen har, stoettet af den franske regering, gjort gaeldende, at de angivne omraader, og navnlig omraaderne mellem sekssoemile- og tolvsoemilegraensen i Det Forenede Kongeriges kystfarvande, skal fastlaegges paa grundlag af de basislinjer, der forelaa ved udstedelsen af forordning nr. 170/83 den 25. januar 1983. Ifoelge Det Forenede Kongeriges regering er det afgoerende derimod de til enhver tid gaeldende basislinjer, saaledes som disse af vedkommende medlemsstat er blevet draget i overensstemmelse med folkerettens bestemmelser.
20 Domstolen skal herefter foretage en gennemgang af de argumenter, parterne har fremfoert til stoette for deres opfattelse. Kommissionen har hovedsaglig baseret sin argumentation paa opbygningen af forordning nr. 170/83 i almindelighed, de formaal, faellesskabslovgiver har tilsigtet, og de praktiske foelger af de foranstaltninger, de britiske myndigheder har truffet. Det Forenede Kongeriges regering bygger sin argumentation paa de omhandlede bestemmelsers ordlyd, den indbyrdes sammenhaeng mellem disse bestemmelser, tiltraedelsesakten og de allerede eksisterende internationale overenskomster forud herfor, den praksis, der er blevet fulgt ved aendringer af basislinjerne, Domstolens praksis vedroerende foelgerne af en udvidelse af de nationale fiskeriomraader, samt de praktiske vanskeligheder, som den af Kommissionen valgte fortolkning vil give anledning til, navnlig for saa vidt angaar fremstillingen af forholdene paa soekort for de myndigheder, der skal gennemfoere Faellesskabets fiskeriregler, og endelig for saa vidt angaar forvaltningen af det saakaldte "Shetland-omraade".
Den generelle systematik i forordning nr. 170/83 og de formaal, faellesskabslovgiver har forfulgt
21 Kommissionen har anfoert, at faellesskabslovgiver med udstedelsen af forordning nr. 170/83 har haft til hensigt, efter et forhandlingsforloeb, at opstille en fortegnelse over det fiskeri, der drives af fiskere fra andre medlemsstater end kyststaten. Herefter kan kyststaterne ikke ved at aendre deres basislinjer ensidigt aendre omfanget af den beskyttelse, der ved faellesskabsretten gives visse former for fiskeri, hvis karakter beror paa beliggenheden af de farvande, hvor fiskeriet foregaar. Imidlertid bevirker anvendelsen af de nye britiske bestemmelser om soeterritoriet paa de i forordning nr. 170/83 fastlagte omraader, at fiskere fra de oevrige medlemsstater holdes ude fra fiskerige omraader, der er lette at fiske i.
22 I den forbindelse bemaerkes for det foerste, at forordning nr. 170/83 er udtryk for en omhyggeligt tilvejebragt balance mellem paa den ene side eneretten til fiskeri for kyststatens fiskere i kystfarvandene - en ordning, der i henhold til forordningen, under fravigelse af princippet om lige adgang, baade kan fortsaettes og udvides til de omraader, der er beliggende inden for tolvsoemilegraensen - og paa den anden side beskyttelsen af visse former for fiskeri, der drives af fiskere fra andre medlemsstater i de i bilag I naevnte omraader.
23 For det andet bemaerkes, at de naevnte former for fiskeri naturligvis haenger snaevert sammen med de naturlige forhold og havdybden i de omraader, hvor de foregaar, og med de almindelige forhold i det paagaeldende havomraade, som f.eks. den tilgraensende kystlinjes forloeb, forekomsten af oeer, skaer eller lavvandsgrunde, eventuelle forskelligartede tidevands- og stroemforhold, de i omraadet fremherskende meteorologiske forhold, forureningen i farvandet og desuden skibstrafikken. Heraf foelger, at formaalene med forordning nr. 170/83 eventuelt ikke vil kunne realiseres, saafremt de omraader, hvor de i forordningen fastlagte og tilladte former for fiskeri foregaar, flyttes - der er i denne sag tale om en flytning paa indtil flere soemil - og kommer til at omfatte havomraader af en helt anden beskaffenhed, det vaere sig med hensyn til fiskepladserne, de naturgivne forhold og omfanget af skibstrafikken.
24 Raekkevidden af angivelserne i bilag I til forordning nr. 170/83 kan saaledes ikke aendres ved en ensidig foranstaltning fra en medlemsstats side. I oevrigt hedder det i den faelleserklaering fra Raadet og Kommissionen, der blev optaget i Raadets moedeprotokol ved vedtagelsen af forordning nr. 170/83, og som er vedlagt sagens akter, at det naevnte bilag I efter faelles anmodning fra de direkte beroerte medlemsstater vil blive aendret ved en forordning, der udstedes af Raadet paa forslag af Kommissionen.
25 Det Forenede Kongeriges indsigelse om, at Territorial Sea Act 1987 ikke kan anses for en ensidig foranstaltning, idet den er i overensstemmelse med folkerettens regler, kan ikke anerkendes. Ifoelge folkeretten har staterne kun adgang til at udvide deres soeterritorium til tolv soemil samt til under visse omstaendigheder at drage de basislinjer, paa grundlag af hvilke soeterritoriets bredde beregnes, til og fra de lavvandsgrunde, der ligger inde paa soeterritoriet. Paa baggrund heraf kan afgoerelsen om at benytte den adgang, folkerettens regler giver, og at udvide virkningerne af de nye bestemmelser, saaledes at de ogsaa kommer til at gaelde for fastlaeggelsen af de i bilag I beskrevne omraader, alene tilregnes de britiske myndigheder, der hermed ensidigt har aendret raekkevidden af bestemmelserne i forordning nr. 170/83.
Foelgerne af de af de britiske myndigheder trufne foranstaltninger
26 Det vil fremgaa af en gennemgang af de foelger, som de af de britiske myndigheder trufne foranstaltninger vil kunne faa, at bestemmelserne i artikel 6 i forordning nr. 170/83, sammenholdt med bilag I til forordningen, boer fortolkes saaledes, at det er basislinjerne, som de forelaa den 25. januar 1983, der skal laegges til grund.
27 Kommissionen og den franske regering har med rette fremhaevet, at anvendelsen af de naevnte foranstaltninger vil bevirke, at fiskere fra de oevrige medlemsstater holdes ude fra omraader, hvor de hidtil har fisket, omraader der ligger naer ved kysten, ofte rummer lavvandsgrunde, i almindelighed er fiskerige, forholdsvis beskyttede og beliggende uden for skibstrafikkens hovedruter, og at disse fiskere henvises til omraader, hvor fiskeri - hvis det da overhovedet er muligt - som foelge af overordentlig forskellige forhold normalt giver langt ringere fangster.
28 Disse foelger ville vaere i strid med formaalene med forordning nr. 170/83. Denne forordning tilsigter i foerste raekke at beskytte de naevnte fiskeres virksomhed inden for rammerne af en kompliceret afbalancering af denne virksomhed og de enerettigheder, der midlertidigt er blevet givet kyststatens fiskere. De nye britiske foranstaltninger vil klart medfoere en begraensning af den tilsigtede virkning af bestemmelserne i forordning nr. 170/83.
29 For det andet tilstraebes det med de naevnte bestemmelser desuden at sikre en relativ stabilitet i fiskeriet, hvilket fremgaar af femte, sjette og syvende betragtning til forordningen. Denne maalsaetning bringes i fare, saafremt medlemsstaterne ensidigt kan aendre karakteren og raekkevidden af det fiskeri, der udoeves af fiskere fra andre medlemsstater.
30 Endelig har, som anfoert af den franske regering, fiskere fra de oevrige beroerte medlemsstater tidligere kunnet fiske i de nye omraader, der er fastlagt i de britiske bestemmelser. Disse omraader befandt sig uden for den tolvsoemilegraense, der forelaa den 25. januar 1983, og de var saaledes ikke omfattet af ordningen om eneret for kyststatens fiskere. Der ville derfor ikke blot vaere tale om en flytning, men om en ophaevelse af de omraader, hvor fiskerne fra de oevrige medlemsstater drev fiskeri. Den omhandlede forordning skal imidlertid goeres til genstand for en fortolkning, hvorved saadanne foelger, saa vidt det overhovedet er muligt, undgaas.
Ordlyden af artikel 6 i forordning nr. 170/83 samt bilag I til forordningen
31 Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at ordlyden af artikel 6 i forordning nr. 170/83 og bilag I til forordningen, hvori der uden tilfoejelse af nogen art tales om seks- og tolvsoemilegraenserne, kun kan angive graenserne som beregnet paa grundlag af de basislinjer, vedkommende medlemsstat paa ethvert tidspunkt har fastlagt i overensstemmelse med folkerettens regler ("variable basislinjer"), og ikke paa grundlag af basislinjerne som de forelaa paa tidspunktet for udstedelsen af den omhandlede forordning ("faste basislinjer").
32 Begrebet basislinjer anvendes i mange faellesskabsretsakter og betegner, som Kommissionen selv har erkendt, altid basislinjer, der kan aendres. Der vil ikke kunne gives nogen fornuftig begrundelse for, at det alene for bestemmelserne i forordning nr. 170/83 skulle forholde sig anderledes, og forordningen indeholder i oevrigt intet, der peger i den retning.
33 Endelig er det, fremdeles ifoelge Det Forenede Kongeriges regering, en fuldstaendig uegnet fremgangsmaade at benytte basislinjer - som noedvendigvis skal kunne aendres - naar det drejer sig om permanent at fastlaegge bestemte havomraader. Saafremt Raadet virkelig havde haft til hensigt at angive kystfarvande mellem seks og tolv soemil paa anden maade end ud fra variable basislinjer, ville det have benyttet den teknik at traekke linjer mellem punkter, angivet ved laengde- og breddegrader, som det er sket i bilag II til forordning nr. 170/83 med henblik paa at afgraense det saakaldte "Shetland-omraade", for hvilket der ifoelge forordningens artikel 7 skal gaelde en licensordning, som Kommissionen administrerer paa Faellesskabets vegne.
34 De af Det Forenede Kongeriges regering fremfoerte argumenter forekommer paa intet punkt at vaere af afgoerende betydning. Ganske vist ville det, som Kommissionen selv har erkendt, have vaeret at foretraekke, at Raadet i forbindelse med henvisningen til basislinjerne i de omtvistede bestemmelser udtrykkeligt havde angivet, at der dermed var tale om de basislinjer, der forelaa paa datoen for forordningens udstedelse. At en saadan praecis angivelse ikke er givet, er ikke til hinder for at anlaegge en fortolkning i denne retning, naar det alene herved bliver muligt at gennemfoere forordningens formaal.
35 I oevrigt kan den omstaendighed, at andre faellesskabsretsakter muligvis anvender udtrykket basislinjer i en anden betydning, forklares med, at disse retsakter forfoelger andre formaal, der generelt har med bevarelsen af fiskeressourcerne at goere og er uden sammenhaeng med beskyttelsen af visse former for fiskeri i bestemte omraader.
36 Endelig maa det fastslaas, at anvendelsen af en metode, der gaar ud paa at drage linjer mellem forskellige laengde- og breddegradsangivelser, som Det Forenede Kongeriges regering har gjort sig til talsmand for med henblik paa afgraensningen af faste havomraader, er klart uegnet, naar det gaelder fastlaeggelsen af kystfarvande. Disse maa noeje foelge den ofte meget ulige kystlinje, medmindre man benytter lige basislinjer i de tilfaelde, hvor dette efter folkeretten er tilladt, saaledes at et stort antal bredde- og laengdegradsangivelser bliver noedvendige, og en paa denne maade gennemfoert afgraensning vil vaere vanskelig forstaaelig.
37 Heraf foelger, at der ikke i ordlyden af bestemmelserne i artikel 6 i forordning nr. 170/83, sammenholdt med bilag I til forordningen, er holdepunkter for at fortolke de deri omhandlede seks- og tolvsoemilegraenser paa en saadan maade, at der ikke skulle vaere tale om graenser, der beregnes paa grundlag af de basislinjer, der fandtes den 25. januar 1983.
Sammenhaengen mellem forordning nr. 170/83, tiltraedelsesakten og de allerede eksisterende folkeretlige overenskomster
38 Det Forenede Kongeriges regering har gjort gaeldende, at reglerne om eneadgang for kyststatens fiskere til de kystfarvande, der ligger inden for tolvsoemilelinjen, samt ordningen for det fiskeri, der udoeves af fiskere fra andre medlemsstater, og som er omhandlet i tiltraedelsesaktens artikel 100 og i de omtvistede bestemmelser i forordning nr. 170/83, udspringer af den ordning, der var fastlagt i London-konventionen og i bilaterale overenskomster mellem de beroerte stater med henblik paa at fastlaegge det traditionelle fiskeri i omraadet mellem sekssoemile- og tolvsoemilegraensen, der ifoelge London-konventionen fortsat kunne finde sted. Samtlige de i disse retsakter naevnte havomraader blev fastlagt paa grundlag af variable basislinjer. Bestemmelser, der som artikel 100 i tiltraedelsesakten og bestemmelserne i forordning nr. 170/83 har afloest tidligere konventionsbestemmelser, skal saaledes fortolkes paa baggrund af konventionsbestemmelserne, jf. Domstolens dom af 23. november 1977 (sag 38/77, Enka, Sml. s. 2203). Det boer derfor fastslaas, at der i bestemmelserne i forordning nr. 170/83, ligesom i de tidligere gaeldende konventionsbestemmelser, henvises til variable basislinjer.
39 Det Forenede Kongeriges regering har endvidere anfoert, at medlemsstaterne paa tidspunktet for tiltraedelsen retmaessigt kunne goere deres hoejhedsrettigheder eller deres jurisdiktionsbefoejelser paa fiskeriomraadet gaeldende i omraadet inden for tolvsoemilegraensen, enten ved at udvide soeterritoriet til tolv soemil eller paa grundlag af de rettigheder, der ved London-konventionen anerkendes for kyststaten. I begge tilfaelde kunne de kystfarvande, i hvilke befoejelserne i medfoer af folkeretten kunne udoeves, kun fastlaegges ud fra basislinjerne, som disse forelaa til enhver tid i overensstemmelse med folkeretten. Bestemmelserne i tiltraedelsesaktens artikel 100, der skulle finde anvendelse i omraader, der henhoerte under medlemsstaternes hoejhedsomraade eller jurisdiktion, samt de bestemmelser i forordning nr. 170/83, hvorved ordningen ifoelge tiltraedelsesakten blev forlaenget, laegger altsaa noedvendigvis de samme variable basislinjer til grund.
40 Vedroerende det foerste argument bemaerkes, at det er korrekt, at Domstolen i dommen af 23. november 1977 i Enka-sagen, som Det Forenede Kongerige har paaberaabt sig, fortolkede en faellesskabsforordning paa en maade, der stemte overens med en folkeretlig konvention, hvis bestemmelser denne forordning i vidt omfang gentog, men at forholdet mellem forordning nr. 170/83 og fiskerikonventionen ikke kan berettige en tilsvarende fremgangsmaade. Mens London-konventionen tillagde kyststaten eneret til fiskeri, er udgangspunktet i forordning nr. 170/83 derimod et princip om lige adgang for Faellesskabets fiskere til de ressourcer, der findes i farvande, der henhoerer under medlemsstaternes hoejhedsomraade eller jurisdiktion, bortset fra visse tilfaelde hvor der midlertidigt er gjort undtagelse herfra.
41 I oevrigt afloestes bestemmelserne i London-konventionen, der var gaeldende i forholdet mellem de oprindelige medlemsstater til den 31. januar 1971, fra denne dato og for saa vidt angaar forholdet mellem disse stater, af ordningen ifoelge den tidligere naevnte forordning nr. 2141/70, hvorved der blev tillagt fiskere fra Faellesskabets medlemsstater lige ret til adgang til og fiskeri i farvande, der henhoerer under medlemsstaternes hoejhedsomraade eller jurisdiktion, uden at der herved blev fastsat undtagelser for saa vidt angaar kystfarvandene. Heraf foelger, at artikel 100 i tiltraedelsesakten, hvorved der midlertidigt blev genindfoert enerettigheder for kyststaten i omraadet inden for sekssoemilegraensen, med forbehold af de saerlige fiskerirettigheder, som medlemsstaterne kunne paaberaabe sig den 31. januar 1971, afgjort kan ses i sammenhaeng med London-konventionen, men dog ikke kan anses for at vaere en forlaengelse heraf i faellesskabsretlig henseende.
42 At der ikke er tale om en kontinuerlig sammenhaeng mellem ordningen ifoelge London-konventionen og ordningen ifoelge tiltraedelsesakten og forordning nr. 170/83 fremgaar desuden af, at London-konventionen indebar en anerkendelse af kyststatens eneret til fiskeri inden for seks- eller tolvsoemilegraensen, uanset fra hvilke fartoejer der blev fisket, mens visse former for fiskeri i kystfarvandene ifoelge tiltraedelsesakten og forordning nr. 170/83 begraenses til at finde sted fra fartoejer, der traditionelt fisker i disse farvande og ud fra havne i det geografiske kystomraade.
43 Endelig naevnes i forordning nr. 170/83 ikke som i tiltraedelsesakten de saerlige fiskerirettigheder, der bestod den 31. januar 1971, men der gives beskyttelse for visse former for fiskeri, som detaljeret opregnes i bilag I, og som ikke noedvendigvis svarer til de af London-konventionen beskyttede fiskerirettigheder for andre stater end kyststaten. Bestemmelserne i forordningen kan derfor ikke fortolkes paa baggrund af London-konventionen.
44 Hvad angaar den engelske regerings andet argument, bemaerkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med Haag-resolutionen af 30. oktober 1976, der formelt blev vedtaget af Raadet den 3. november 1976, med virkning fra den 1. januar 1977 udvidede deres fiskerizoner til 200 soemil ud for kysterne i Nordsoeen og Nordatlanten. Dermed befinder det tolvsoemileomraade, der er fastlagt paa grundlag af basislinjerne pr. 25. januar 1983, sig under alle omstaendigheder i farvande, der henhoerer under medlemsstaternes hoejhedsomraade eller jurisdiktion, og enhver konflikt med folkerettens regler er derfor udelukket.
45 Af det anfoerte foelger, at den af Det Forenede Kongeriges regering fremfoerte argumentation paa grundlag af sammenhaengen mellem forordning nr. 170/83, tiltraedelsesakten og de tidligere foreliggende internationale konventioner intet indeholder, der noedvendigvis foerer til det resultat, at bestemmelserne i artikel 6 i forordning nr. 170/83 sammenholdt med bilag I til forordningen bygger paa variable basislinjer.
Medlemsstaternes praksis vedroerende aendringer af basislinjerne
46 Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at den siden 1972 har gennemfoert mange aendringer af basislinjerne som foelge af naturforhold, og goer gaeldende, at Frankrig, Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland og Nederlandene har gennemfoert tilsvarende aendringer, navnlig i omraader, hvor fiskere fra andre medlemsstater driver fiskeri i medfoer af bestemmelserne i artikel 6 i forordning nr. 170/83 sammenholdt med bilag I til forordningen. I oevrigt har Belgien og Irland udvidet deres soeterritorium i henholdsvis 1987 og 1988, og tilsyneladende har de hertil svarende aendringer af basislinjerne ikke vaeret uden sammenhaeng med fiskerispoergsmaal.
47 I den forbindelse bemaerkes foerst, at en medlemsstat ifoelge Domstolens faste praksis (jf. bl.a. Domstolens dom af 26.2.1976, sag 52/75, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 277) ikke kan paaberaabe sig den omstaendighed, at andre medlemsstater har undladt at opfylde eller undlader at opfylde deres forpligtelser, som begrundelse for, at den selv undlader at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktaten. I den ved Traktaten indfoerte retsorden kan medlemsstaterne nemlig ikke i forbindelse med ivaerksaettelsen af faellesskabsretten stille krav om gensidighed. Traktatens artikel 169 og 170 indeholder bestemmelser om retsmidler, der hensigtsmaessigt kan benyttes i tilfaelde af medlemsstaternes tilsidesaettelse af deres forpligtelser i henhold til Traktaten.
48 Dernaest bemaerkes, at for saa vidt angaar Belgien er det i en kongelig bekendtgoerelse af 28. januar 1988 om supplerende nationale foranstaltninger vedroerende bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, som Kommissionen har fremlagt i sagen, udtrykkelig bestemt, at kun fartoejer, der foerer belgisk flag, kan fiske i farvande i omraadet inden for tolv soemil fra de basislinjer, som soeterritoriet blev beregnet ud fra paa tidspunktet for gennemfoerelsen af faellesskabsordningen for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, dvs. den 25. januar 1983.
49 Endelig foelger det af Domstolens faste praksis (jf. bl.a. Domstolens dom af 21.3.1991, sag C-209/86, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1575), at traktatbrudssager er undergivet objektive regler, og at det alene tilkommer Kommissionen at vurdere, om der boer anlaegges traktatbrudssag ved Domstolen. Kommissionen har altsaa med rette kunnet afholde sig fra at indlede traktatbrudsprocedurer i henhold til Traktatens artikel 169, naar aendringer af basislinjerne som foelge af naturforhold kun havde begraensede virkninger for fiskeriet, og omvendt kunnet beslutte at anlaegge naervaerende sag i anledning af en aendring som foelge af en udvidelse af soeterritoriet, der havde store virkninger for fiskeriet.
50 Argumentationen paa grundlag af medlemsstaternes praksis vedroerende aendringer af basislinjerne kan derfor ikke anerkendes.
Domstolens praksis vedroerende foelgerne af udvidelser af medlemsstaternes soeterritorier
51 Det Forenede Kongeriges regering har paa grundlag af Domstolens dom af 16. februar 1978 (sag 61/77, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 417) gjort gaeldende, at enhver aendring af medlemsstaternes soeterritorier automatisk indebaerer en tilsvarende aendring af faellesskabsforordningernes anvendelsesomraade. Den har paa grundlag heraf anfoert, at en medlemsstats aendring af sine basislinjer automatisk boer faa virkning for graenserne for det omraade, hvor kystfiskerne har eneret til fiskeri, dog saaledes at det fiskeri, der udoeves af fartoejer fra andre medlemsstater, og som er beskyttet ved faellesskabsreglerne, opretholdes.
52 Denne argumentation maa forkastes. Som anfoert af generaladvokaten i afsnit 45 i forslaget til afgoerelse indfoertes der ved Raadets forordning nr. 101/76 af 19. januar 1976 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT L 20, s. 19), der var genstand for den naevnte dom af 16. februar 1978 i sagen Kommissionen mod Irland, en ordning for fiskeriet, der uden forskel finder anvendelse paa alle beroerte parter, og inden for hvilken der ikke bliver spoergsmaal om beskyttelse af visse former for fiskeri. Domstolens argumentation i den naevnte dom kan derfor ikke tillaegges betydning i naervaerende sag.
De praktiske vanskeligheder i forbindelse med anvendelsen af to forskellige basislinjer
53 Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at anvendelsen af de pr. 25. januar 1983 eksisterende basislinjer alene med henblik paa det fiskeri, der er beskyttet ved bestemmelserne i artikel 6 i forordning nr. 170/83, sammenholdt med bilag I til forordningen, vil medfoere flere praktiske vanskeligheder, naar de i overensstemmelse med folkeretten fastlagte variable basislinjer fortsat vil vaere anvendelige i almindelighed. For det foerste vil angivelserne i soekort blive betydelig mere komplicerede. For det andet vil de myndigheder, der foerer tilsyn med, at faellesskabsretten anvendes, blive stillet over for at skulle tage to forskellige afgraensninger af kystfarvandene i betragtning. Endelig vil for det tredje forvaltningen af det saakaldte Shetland-omraade, der er omfattet af en licensordning, der administreres af Kommissionen paa vegne af Faellesskabet, kunne komme i konflikt med ordningen for det fiskeri i kystfarvandene, der foelger af naevnte artikel 6 og bilag I. I bilag II til forordning nr. 170/83 fastlaegges Shetland-omraadet paa to punkter ud fra tolvsoemilelinjen beregnet paa grundlag af basislinjerne, netop for at undgaa, at de to ordninger kommer til at gribe ind i hinanden. Det vil de derimod komme til, saafremt den linje, der laegges til grund ved afgraensningen af Shetland-omraadet, er den variable linje, mens kystfarvandet mellem seks og tolv soemil fastlaegges paa grundlag af faste basislinjer.
54 Vedroerende det foerste punkt bemaerkes, at der ved hjaelp af kartografiske metoder ganske let kan udfaerdiges soekort, der omfatter to tolvsoemilelinjer, der visse steder ikke falder sammen. Det maa paahvile de britiske geodaetiske tjenester paa nye kort at angive, at de basislinjer, der fandtes den 25. januar 1983, skal tages i betragtning i forbindelse med anvendelsen af artikel 6 i og bilag I til forordning nr. 170/83.
55 Kommissionen har vedroerende det andet punkt under sagen fremlagt den tidligere naevnte belgiske kongelige bekendtgoerelse af 28. januar 1988, hvori der netop gaas ud fra basislinjerne, som de var gaeldende paa tidspunktet for udstedelsen af forordning nr. 170/83. Det er ikke paa noget tidspunkt under sagen blevet oplyst, at anvendelsen af denne bekendtgoerelse har skabt vanskeligheder for de belgiske fiskerimyndigheder. I oevrigt kraever gennemfoerelsen af inspektionsvirksomhed som foelge af forekomsten af flere forskellige fiskeriordninger for forskellige omraader under alle omstaendigheder en hoej grad af noejagtighed ved de kompetente myndigheders fastlaeggelse af omraader, i hvilke de fartoejer, der inspiceres, befinder sig. Det Forenede Kongeriges regering har ikke vaeret i stand til at godtgoere, at en hensyntagen til de basislinjer, der fandtes den 25. januar 1983, kraever en omhu, der overstiger den, som saedvanligvis kraeves af de paagaeldende myndigheder.
56 Det Forenede Kongeriges regering har endelig vedroerende det saakaldte Shetland-omraade med rette fremhaevet, at man maa undgaa enhver sammenblanding af og overlapning mellem ordningen for fiskerilicenser for dette omraade i henhold til artikel 7 i forordning nr. 170/83 og ordningen for fiskeriet i kystfarvande som fastlagt ved samme forordnings artikel 6. Det er i oevrigt med henblik herpaa, at Raadet, der generelt har afgraenset Shetland-omraadet ved hjaelp af bredde- og laengdegradsangivelser, i bilag II til naevnte forordning har benyttet tolvsoemilelinjen beregnet ud fra basislinjerne paa to punkter, hvor der var risiko for, at de to omraader ville komme til at overlappe hinanden.
57 Imidlertid bestaar der ikke som anfoert af Det Forenede Kongeriges regering en risiko for, at de to ordninger kommer til at gribe ind i hinanden, som foelge af, at kystomraadet i forbindelse med Shetland-omraadet afgraenses ved hjaelp af tolvsoemilelinjen efter en beregning heraf paa grundlag af basislinjerne den 25. januar 1983, idet den samme tolvsoemilelinje de to relevante steder skal benyttes til at afgraense Shetland-omraadet. For dette omraade gaelder der saaledes en ordning, der skyldes saerlige bevarelsesbehov, der ikke kan aendre sig efter en aendring af basislinjerne, navnlig naar denne aendring, som tilfaeldet er i den foreliggende sag, sker uafhaengigt af naturforhold.
58 Af det anfoerte foelger, at argumentationen om, at anvendelsen af to forskellige basislinjer vil give anledning til praktiske vanskeligheder, ikke kan anerkendes.
59 Af det anfoerte foelger i det hele, at bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 170/83, sammenholdt med bilag I til forordningen, skal fortolkes saaledes, at det er de eksisterende basislinjer den 25. januar 1983, der er afgoerende for disse bestemmelser. Domstolen skal derfor fastslaa, at Det Forenede Kongerige har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktaten ved - i forbindelse med de fiskeriordninger, som er fastsat for Det Forenede Kongeriges kystfarvande ved bestemmelserne i naevnte artikel og bilag - i visse omraader at anvende nye basislinjer, som er trukket laengere ude fra kysten, end de basislinjer, der var gaeldende den 25. januar 1983.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
60 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Imidlertid kan Domstolen ifoelge samme artikels stk. 3 ophaeve omkostningerne helt eller delvis, hvor der foreligger ganske saerlige grunde. I naervaerende sag skal der tages hensyn til Det Forenede Kongeriges eksemplariske adfaerd, idet det frivilligt har udsat anvendelsen af de anfaegtede foranstaltninger efter droeftelser med nogle af de beroerte medlemsstaters regeringer og Kommissionen, hvorved disse har kunnet undlade at fremsaette begaering for Domstolen om foreloebige forholdsregler. Det bestemmes derfor, at hver part, herunder intervenienten, skal baere sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Det Forenede Kongerige har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten ved - i forbindelse med de fiskeriordninger, som er fastsat for Det Forenede Kongeriges kystfarvande i bilag I, sammenholdt med artikel 6, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne - i visse omraader at anvende nye basislinjer, som er trukket laengere ude fra kysten end de basislinjer, der var gaeldende den 25. januar 1983.
2) Hver part, herunder intervenienten, baerer sine egne omkostninger.