CELEX: 62001CJ0075
Incumprimento de Estado
Directiva 92/43/CEE
Preservação dos habitats naturais
Fauna e flora selvagens

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de Fevereiro de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° , CE, uma acção com vista a obter a declaração de que, ao não adoptar todas as medidas necessárias para assegurar a transposição completa e correcta dos artigos 1.° , 4.° , n.° 5, 5.° , n.° 4, 6.° , 7.° , 12.° , n.os 1, alíneas b) e c), 2 e 4, 13.° , n.os 1, alínea b), e 2, 14.° , 15.° e 16.° , n.° 1, 22.° , alíneas b) e c), e 23.° , n.° 2, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais, da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva»), em conjugação com os seus anexos I, II, IV, V e VI, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e do artigo 249.° , terceiro parágrafo, CE.
A directiva
2 O artigo 1.° da directiva define as principais noções nela utilizadas. Em especial, de acordo com o artigo 1.° , alínea m), da directiva, entende-se por espécime «qualquer animal ou planta, vivo ou morto, pertencente às espécies constantes do anexo IV e do anexo V da presente directiva; qualquer parte ou produto derivado desse animal ou planta ou quaisquer outros produtos susceptíveis de serem identificados como partes ou produtos derivados de animais ou plantas das referidas espécies, segundo as indicações fornecidas pelo documento de acompanhamento, pela embalagem, por uma marca ou etiqueta ou por qualquer outro elemento».
3 O artigo 4.° da directiva estabelece um processo faseado para a designação dos sítios em que se encontram as espécies e os habitats protegidos pela directiva enquanto zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC»). Por força do n.° 1 desta disposição, cada Estado-Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I da referida directiva e as espécies nativas do anexo II desta que tais sítios abrigam. Nos três anos subsequentes à notificação da directiva, essa lista é comunicada à Comissão, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio.
4 Nos termos do artigo 4.° , n.° 5, da directiva, logo que um sítio seja inscrito na lista dos sítios de importância comunitária elaborada pela Comissão, está sujeito ao disposto nos n.os 2, 3 e 4, do artigo 6.° , desta directiva.
5 O artigo 5.° , n.os 1 e 4, da directiva estabelece:
«1. Nos casos excepcionais em que a Comissão constate que de uma das listas nacionais previstas no n.° 1 do artigo 4.° não consta um sítio que integre um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, que, com base em informações científicas pertinentes e fiáveis, se lhe afigure indispensável para a manutenção desse tipo de habitat natural ou para a sobrevivência dessa espécie prioritária, será dado início a um processo de concertação bilateral entre o referido Estado-Membro e a Comissão, com vista à comparação dos dados científicos utilizados por ambas as partes.
[...]
4. Durante o período de concertação, e na pendência da decisão do Conselho, o sítio em causa ficará sujeito ao disposto no n.° 2 do artigo 6.° »
6 O artigo 6.° da directiva prevê:
«1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados-Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado-Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
7 Por força do artigo 7.° da directiva, «[a]s obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2, do artigo 4.° da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado-Membro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
8 De acordo com o artigo 11.° da directiva, «[o]s Estados-Membros assegurarão a vigilância do estado de conservação das espécies e habitats referidos no n.° 2, tendo especialmente em conta os tipos de habitat natural e as espécies prioritárias».
9 O artigo 12.° , n.os 1, alíneas b) e c), 2 e 4, da directiva está redigido do seguinte modo:
«1. Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de protecção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV a) dentro da sua área de repartição natural proibindo:
[...]
b) A perturbação intencional dessas espécies, nomeadamente durante o período de reprodução, de dependência, de hibernação e de migração;
c) A destruição ou a recolha intencionais de ovos no meio natural;
[...]
2. Relativamente a estas espécies, os Estados-Membros proibirão a detenção, o transporte, o comércio ou a troca e a oferta para fins de venda ou de troca de espécimes capturados no meio natural, com excepção dos espécimes colhidos legalmente antes da entrada em vigor da presente directiva.
[...]
4. Os Estados-Membros instituirão um sistema de vigilância permanente das capturas ou abates acidentais das espécies da fauna enumeradas no anexo IV, alínea a). Com base nas informações recolhidas, os Estados-Membros analisarão a necessidade de subsequentes investigações ou medidas de conservação com vista a garantir que as capturas ou abates acidentais não tenham um impacte negativo importante nas espécies em questão.»
10 O artigo 13.° , n.os 1, alínea b), e 2, da directiva estabelece:
«1. Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de protecção rigorosa das espécies vegetais constantes do anexo IV, alínea b), proibindo:
[...]
b) A detenção, o transporte, a venda ou troca e a oferta para efeitos de venda ou de troca de espécimes das referidas espécies colhidos no meio natural, com excepção dos capturados legalmente antes da entrada em vigor da presente directiva.
2. As proibições referidas nas alíneas a) e b) do n.° 1 aplicam-se a todas as fases do ciclo biológico das plantas abrangidas pelo presente artigo.»
11 O artigo 14.° da directiva estabelece:
«1. Se considerarem necessário à luz da vigilância prevista no artigo 11.° , os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para que a colheita e captura no meio natural de espécimes das espécies da fauna e da flora selvagens referidos no anexo V, bem como a sua exploração, sejam compatíveis com a sua manutenção num estado de conservação favorável.
2. Se forem consideradas necessárias, essas medidas deverão incluir a prossecução da vigilância prevista no artigo 11.° , podendo ainda compreender, nomeadamente:
- prescrições relativas ao acesso a determinados sectores,
- a proibição temporária ou local da captura ou colheita de espécimes no meio natural e da exploração de certas populações,
- a regulamentação dos períodos e/ou dos modos de colheita e captura,
- a aplicação, na colheita ou captura, de regras cinegéticas ou haliêuticas que respeitem a sua conservação,
- a criação de um sistema de autorizações de colheita e captura ou de quotas,
- a regulamentação da compra, venda, colocação no mercado, detenção ou transporte com vista à venda de espécimes,
- a criação de espécies animais no cativeiro, bem como a propagação artificial de espécies vegetais, em condições estritamente controladas, com vista à redução da colheita no meio natural,
- a avaliação do efeito das medidas adoptadas.»
12 O artigo 15.° da directiva está redigido do seguinte modo:
«No que se refere à captura ou abate das espécies da fauna selvagem enumeradas no anexo V, alínea a), e nos casos em que sejam aplicadas derrogações nos termos do artigo 16.° para a recolha, captura ou abate das espécies enumeradas no anexo IV, alínea a), os Estados-Membros proibirão todos os meios não selectivos susceptíveis de provocar localmente a extinção ou de perturbar gravemente a tranquilidade das populações dessas espécies e em especial:
a) A utilização de meios de captura ou de abate não selectivos enumerados no anexo VI, alínea a);
b) Qualquer forma de captura ou de abate a partir dos meios de transporte referidos no anexo VI, alínea b).»
13 O artigo 16.° , n.° 1, da directiva dispõe:
«1. Desde que não exista outra solução satisfatória e que a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável, os Estados-Membros poderão derrogar o disposto nos artigos 12.° , 13.° e 14.° e nas alíneas a) e b) do artigo 15.° :
a) No interesse da protecção da fauna e da flora selvagens e da conservação dos habitats naturais;
b) Para evitar prejuízos sérios nomeadamente às culturas, à criação de gado, às florestas, às zonas de pesca e às águas e a outras formas de propriedade;
c) No interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário, incluindo razões de carácter social ou económico e as consequências benéficas de importância primordial para o ambiente;
d) Para fins de investigação e de educação, de repovoamento e de reintrodução dessas espécies e para as operações de reprodução necessárias a esses fins, incluindo a reprodução artificial das plantas;
e) Para permitir, em condições estritamente controladas e de uma forma selectiva e numa dimensão limitada, a captura ou detenção de um número limitado especificado pelas autoridades nacionais competentes de determinados espécimes das espécies constantes do anexo IV.»
14 O artigo 22.° , alíneas b) e c), da directiva estabelece:
«Na execução das disposições da presente directiva, os Estados-Membros:
[...]
b) Assegurarão que a introdução intencional no meio natural de uma espécie não indígena do seu território será regulamentada de maneira a não ocasionar qualquer prejuízo aos habitats naturais na sua área de repartição natural nem à fauna e à flora selvagens indígenas e, se o julgarem necessário, proibirão tal introdução; os resultados dos estudos de avaliação efectuados serão comunicados ao comité para informação;
c) Promoverão a educação e a informação geral sobre a necessidade de proteger as espécies da fauna e da flora selvagens e de conservar os seus habitats, inclusive os habitats naturais.»
15 Nos termos do artigo 23.° , n.° 2, da directiva, sempre que os Estados-Membros adoptarem as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe darem cumprimento, essas disposições devem incluir uma referência à directiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial.
Procedimento pré-contencioso
16 Considerando que as várias medidas que lhe tinham sido comunicadas a título de transposição da directiva para direito luxemburguês eram insuficientes para dar cumprimento aos artigos 1.° , 4.° , 5.° , 6.° , 7.° , 8.° , 12.° , 13.° , 14.° , 15.° , 16.° , 18.° , 22.° e 23.° da directiva, a Comissão notificou o Grão-Ducado do Luxemburgo, em 29 de Abril de 1999, para apresentar as suas observações a este respeito.
17 Na sua resposta de 13 de Julho de 1999, dirigida à Comissão pelo Ministro do Ambiente do Grão-Ducado do Luxemburgo (a seguir «resposta»), precisava-se que vários dispositivos legislativos e regulamentares nacionais eram susceptíveis de contribuir para realizar alguns dos objectivos da directiva e que a lei de 21 de Maio de 1999 relativa ao ordenamento do território (Mémorial A 1999, p. 1402, a seguir «lei de 21 de Maio de 1999»), o projecto de regulamento grão-ducal «biodiversidade» e a lei de 11 de Agosto de 1982 relativa à protecção da natureza e dos recursos naturais (Mémorial A 1999, p. 1486, a seguir «lei de 11 de Agosto de 1992» permitiam, a breve trecho, cumprir plenamente os objectivos da referida directiva. Além disso, a procedência de algumas acusações da Comissão era expressamente contestada.
18 Considerando que as observações que lhe foram apresentadas pelo Grão-Ducado do Luxemburgo na resposta à sua notificação de incumprimento não eram satisfatórias, a Comissão enviou, em 21 de Janeiro de 2000, um parecer fundamentado no qual declarava que, ao não adoptar todas as medidas necessárias para assegurar uma transposição completa e correcta dos artigos 1.° , 4.° , n.° 5, 5.° , n.° 4.° , 6.° , 7.° , 12.° , n.os 1, alíneas b) e c), 2 e 4, 13.° , n.os 1, alínea b), e 2, 14.° , 15.° , 16.° , n.° 1, 22.° , alíneas b) e c), e 23.° , n.° 2, da directiva, em conjugação com os seus anexos I, II, IV, V e VI, o Grão-Ducado do Luxemburgo não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e do artigo 249.° , terceiro parágrafo, CE. Nestas condições, a Comissão convidava este Estado-Membro a adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
19 Por carta de 6 de Abril de 2000, as autoridades luxemburguesas admitiram que, para assegurar a transposição da directiva para o direito nacional, era necessário completar ou alterar o quadro jurídico existente.
20 Considerando que o Grão-Ducado do Luxemburgo não tinha adoptado, no prazo fixado no parecer fundamentado, as medidas necessárias para lhe dar cumprimento, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à acção
21 Na sua contestação, o Governo luxemburguês limita-se a referir que foi aprovado um projecto de lei relativo à transposição da directiva pelo Conselho do Governo em 23 de Fevereiro de 2001 e solicita ao Tribunal de Justiça que negue provimento à acção.
Quanto à acusação assente em transposição incompleta do artigo 1.° da directiva
22 A Comissão alega que, na sua notificação de incumprimento, indicou que nenhuma disposição de direito luxemburguês tinha por objecto ou por efeito transpor de modo correcto, completo e preciso as definições enunciadas no artigo 1.° da directiva e que as autoridades luxemburguesas não contestaram essa acusação na resposta.
23 A este respeito, há que recordar que, na sua resposta, se indica que as definições do artigo 1.° da directiva serão retomadas num plano sectorial previsto pela lei de 21 de Maio de 1999.
24 Ora, não se verifica que tal medida tenha sido adoptada no prazo fixado no parecer fundamentado.
25 Portanto, a acusação assente na transposição incompleta do artigo 1.° da directiva deve ser considerada procedente.
Quanto à acusação assente em falta de transposição do artigo 4.° , n.° 5, da directiva
26 De acordo com a Comissão, as disposições de transposição comunicadas pelas autoridades luxemburguesas não têm por objecto nem por efeito transpor o artigo 4.° , n.° 5, da directiva, de modo que os sítios de importância comunitária não estão automaticamente sujeitos ao regime de protecção previsto no artigo 6.° , n.os 2, 3 e 4, da directiva. Na resposta, esta acusação só foi contestada na medida em que o Grão-Ducado do Luxemburgo é censurado por não ter implementado um sistema prevendo a aplicação do regime de protecção previsto no artigo 6.° , n.° 2, da directiva aos sítios de importância comunitária.
27 Importa recordar que, na resposta, se indica que a prática administrativa luxemburguesa que consiste em recusar a autorização exigida para alguns projectos incluídos na lei de 11 de Agosto de 1982 constitui uma medida apropriada para evitar, nos sítios referidos no artigo 4.° , n.° 5, da directiva, as perturbações mencionadas no artigo 6.° , n.° 2, da mesma. No entanto, o Governo luxemburguês reconheceu o incumprimento em relação à aplicação do artigo 6.° , n.os 3 e 4, desta mesma directiva aos sítios de importância comunitária.
28 Ora, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça relativa às obrigações que incumbem aos Estados-Membros aquando da transposição das directivas comunitárias, simples práticas administrativas, por natureza modificáveis à vontade da administração e desprovidas de uma publicidade adequada, não podem ser consideradas cumprimento válido das obrigações do Tratado CE (v., nomeadamente, acórdãos de 17 de Maio de 2001, Comissão/Itália, C-159/99, Colect., p. I-4007, n.° 32, e de 17 de Janeiro de 2002, Comissão/Irlanda, C-394/00, Colect., p. I-581, n.° 11).
29 Tendo em conta o que precede, há que acolher a acusação assente na falta de transposição do artigo 4.° , n.° 5, da directiva.
Quanto à acusação assente em falta de transposição do artigo 5.° , n.° 4, da directiva
30 A Comissão alega que nenhuma disposição de direito luxemburguês submete os sítios referidos no artigo 5.° , n.° 4, da directiva ao regime de protecção previsto no artigo 6.° , n.° 2, da mesma. Na resposta esta acusação foi contestada pelas autoridades luxemburguesas.
31 Resulta da resposta que o Governo luxemburguês defendeu, no essencial, que a prática administrativa que consiste em recusar a autorização exigida para alguns projectos incluídos na lei de 11 de Agosto de 1982 constitui uma medida apropriada para evitar, nos sítios referidos no artigo 5.° , n.° 4, da directiva, as perturbações mencionadas no artigo 6.° , n.° 2, da mesma.
32 Tendo em conta a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, como recordada no n.° 28 do presente acórdão, esta argumentação deve ser julgada improcedente.
33 Na referida resposta também se defende que, em todo o caso, o Grão-Ducado do Luxemburgo já incluiu provavelmente na lista transmitida à Comissão nos termos do artigo 4.° , n.° 1, da directiva todos os sítios indispensáveis para a conservação de determinados habitats existentes no seu território e que, portanto, não era necessário recorrer ao processo previsto no artigo 5.° , n.° 4, da directiva.
34 Esta tese também não pode ser acolhida. Com efeito, não se pode, em todo o caso, impedir a Comissão de verificar, na acepção do artigo 5.° , n.° 1, da directiva, a inexistência na lista transmitida pelo Grão-Ducado do Luxemburgo de um sítio que considere indispensável à manutenção de determinado tipo de habitat natural prioritário ou à sobrevivência de determinada espécie prioritária e que, portanto, seja iniciado um processo bilateral de concertação durante o qual o sítio em causa deve, por força do n.° 4, desta mesma disposição, estar sujeito ao regime de protecção previsto no artigo 6, n.° 2, da directiva.
35 Por conseguinte, a acusação assente em falta de transposição do artigo 5.° , n.° 4, da directiva deve ser considerada procedente.
Quanto à acusação assente em transposição incompleta do artigo 6.° da directiva
Quanto ao artigo 6.° , n.° 1, da directiva
36 A Comissão acusa o Grão-Ducado do Luxemburgo de não ter transposto esta disposição.
37 Na sua resposta, o Governo luxemburguês reconheceu o incumprimento que lhe é censurado.
38 Portanto, a acusação assente em falta de transposição do artigo 6.° , n.° 1, da directiva deve ser acolhida.
Quanto ao artigo 6.° , n.° 2, da directiva
39 A Comissão salienta que o artigo 14.° da lei de 11 de Agosto de 1982 proíbe, sob reserva de derrogações ministeriais excepcionais por motivos de interesse geral, a redução, a destruição ou a alteração de alguns tipos de biótopos. Ora, uma tal disposição não parece ser susceptível de garantir que todos os habitats incluídos nas ZEC beneficiem da protecção que ela prevê. A Comissão sublinha também que as disposições da referida lei têm por objecto apenas alguns tipos de perturbações. Em especial, o artigo 12.° desta lei apenas permite evitar alguns tipos de perturbações na floresta. Falta, portanto, uma medida geral, oponível a terceiros, que permita evitar, nas ZEC, as perturbações das espécies susceptíveis de ter um efeito significativo nestas, em relação aos objectivos da directiva. A Comissão recorda, além disso, que, na resposta, a violação da directiva neste ponto é explicitamente contestada.
40 Na resposta, defende-se, por um lado, que o artigo 14.° da lei de 11 de Agosto de 1982 protege todos os biótipos, incluindo aqueles que fazem parte das ZEC. Por outro lado, não é exacto que essa lei só vise alguns tipos de perturbações. Com efeito, o seu artigo 23.° , que tem alcance geral, proíbe a perturbação da fauna e os seus artigos 21.° e 22.° proíbem qualquer tipo de exploração, utilização, mutilação ou destruição injustificada de plantas e animais selvagens não protegidos por um regime nacional mais rigoroso. Além disso, a referida lei foi acompanhada de uma circular ministerial precisamente com o objecto de transpor a directiva, em que se indica que deve ser evitada toda e qualquer degradação dos habitats e qualquer perturbação das espécies protegidas mediante uma aplicação rigorosa dessa lei.
41 Importa recordar que o artigo 14.° da lei de 11 de Agosto de 1982 proíbe, sob reserva de derrogações ministeriais excepcionais por motivos de interesse geral, a redução, a destruição ou a alteração de biótopos tais como lagoas, zonas pantanosas, pântanos, coberturas vegetais constituídas por colmos ou por juncos, sebes, mato ou pequenos bosques.
42 Ora, tal disposição, na medida em que só tem por objecto alguns tipos de biótopos, não mostra ser susceptível de garantir, assim como exige o artigo 6.° , n.° 2, da directiva, que todos os habitats naturais e todos os habitats das espécies que fazem parte de uma ZEC sejam protegidos contra actos susceptíveis de os degradar.
43 Em relação à protecção contra as perturbações, como prevista no artigo 6.° , n.° 2, da directiva, há que declarar que, embora algumas disposições da lei de 11 de Agosto de 1982 invocadas no caso vertente, designadamente os seus artigos 12.° e 23.° , possam contribuir para evitar algumas perturbações, não deixa de ser verdade que não são susceptíveis de transpor de modo completo a referida disposição da directiva, uma vez que não abrangem todas as perturbações significativas, atendendo aos objectivos da directiva, das espécies para as quais foram designadas as ZEC.
44 No que respeita à circular ministerial evocada pelo Governo luxemburguês, há que verificar que, tendo em conta a jurisprudência recordada no n.° 28 do presente acórdão, não é susceptível de assegurar a transposição correcta da disposição em questão.
45 Daí resulta que a acusação assente em transposição incompleta do artigo 6.° , n.° 2, da directiva deve ser considerada procedente.
Quanto ao artigo 6.° , n.os 3 e 4, da directiva
46 A Comissão alega que os textos de direito luxemburguês que lhe foram comunicados não determinam a realização de uma avaliação das incidências nos sítios protegidos em todos os casos referidos no artigo 6.° , n.° 3, da directiva. Além disso, o direito luxemburguês não garante que um projecto ou um plano só seja aprovado pela autoridade competente após esta se ter assegurado de que ele não afecta a integridade do sítio em causa. Quanto ao artigo 6.° , n.° 4, da directiva, a Comissão alega que nenhuma disposição nacional impõe a procura de soluções alternativas antes de autorizar projectos cujas incidências nos sítios protegidos foram julgadas negativas. O direito luxemburguês também não prevê a adopção de medidas compensatórias em caso de autorização de tais projectos.
47 Há que assinalar que essas acusações já tinham sido formuladas nestes termos na notificação de incumprimento e que o Governo luxemburguês reconheceu, na resposta, que as disposições nacionais existentes eram insuficientes à luz do artigo 6.° , n.os 3 e 4, da directiva.
48 Nestas condições, há também que dar provimento, quanto a este ponto, à acção da Comissão.
Quanto à acusação assente em falta de transposição do artigo 7.° da directiva
49 A Comissão alega que nenhuma disposição de direito luxemburguês assegura, contrariamente ao que exige o artigo 7.° da directiva, a aplicação do artigo 6.° , n.os 2, 3 e 4, da mesma às zonas de protecção especial designadas por força da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125). Além disso, a argumentação desenvolvida na resposta não permite considerar que o referido artigo 7.° tenha sido objecto de transposição.
50 Há que recordar que, na resposta, se indica que o plano sectorial a estabelecer fornecerá um quadro jurídico preciso, especialmente no que respeita às zonas de protecção especial classificadas por força da Directiva 79/409.
51 Nestas condições e tendo em conta, em especial, o que foi salientado no n.° 24 do presente acórdão, há que declarar que a acusação assente em falta de transposição do artigo 7.° da directiva é procedente.
Quanto à acusação assente em transposição insuficiente do artigo 12.° , n.os 1, alínea b) e c), 2 e 4, da directiva
52 Em primeiro lugar, a Comissão alega que o artigo 12.° , n.° 1, alínea b), da directiva foi transposto de modo incompleto para o direito luxemburguês pelo facto de que nenhuma das disposições nacionais de transposição que lhe foram comunicadas proíbe a perturbação intencional das espécies em questão durante o período de migração. Em segundo lugar, nenhuma dessas disposições tem por objecto ou efeito transpor plenamente o artigo 12.° , n.° 1, alínea c), da directiva. Em terceiro lugar, estas disposições não proíbem, contrariamente ao que exige o artigo 12.° , n.° 2, da directiva, a troca e a oferta para fins de troca de espécimes das espécies em questão. Em quarto lugar, nenhuma disposição de direito luxemburguês assegura que a noção de «animal» em direito interno tenha um alcance tão amplo quanto o de «espécime» na acepção da directiva. Por último, nenhuma das referidas disposições tem por objecto ou por efeito transpor o artigo 12.° , n.° 4, da directiva. Ora, segundo a Comissão, os argumentos em contrário desenvolvidos na resposta não podem ser acolhidos.
Quanto ao artigo 12.° , n.° 1, alínea b), da directiva
53 Como indica justamente a Comissão, o artigo 23.° da lei de 11 de Agosto de 1982, que o Governo luxemburguês considera conforme ao artigo 12.° , n.° 1, alínea b), da directiva, não é susceptível de transpor plenamente esta última disposição, visto que, embora proíba a perturbação da fauna nomeadamente durante os períodos de reprodução, de dependência e de hibernação, tal proibição não tem expressamente por objecto o período de migração.
54 Em consequência, a acusação assente em transposição insuficiente do artigo 12.° , n.° 1, alínea b), da directiva deve ser considerada procedente.
Quanto ao artigo 12.° , n.° 1, alínea c), da directiva
55 Na resposta alega-se que o artigo 12.° , n.° 1, alínea c), da directiva foi transposto para direito interno pelos artigos 17.° da lei de 11 de Agosto de 1982 e 6.° da Convenção relativa à Conservação da Vida Selvagem e dos Habitats Naturais da Europa, assinada em Berna em 19 de Setembro de 1979, e aprovada pela lei de 26 de Novembro de 1981 (Mémorial A 1981, p. 2130), convenção que foi celebrada em nome da Comunidade pela Decisão 82/72/CEE do Conselho, de 3 de Dezembro de 1981 (JO 1982, L 38, p. 1; EE 15 F3 p. 84, a seguir «Convenção de Berna»). A primeira dessas disposições prevê que os animais integralmente protegidos não podem ser perturbados, mortos, caçados, capturados, detidos ou naturalizados, e isso qualquer que seja a fase do seu desenvolvimento. Quanto à segunda das referidas disposições, proíbe a destruição ou a recolha intencional dos ovos no meio natural ou a sua detenção, mesmo vazios.
56 A este respeito, há que salientar que o artigo 17.° da lei de 11 de Agosto de 1982 não menciona expressamente a recolha de ovos no meio natural. Ora, a proibição feita por esta disposição de deter animais integralmente protegidos qualquer que seja a sua fase de desenvolvimento não parece susceptível de abranger de forma segura a recolha de ovos no meio natural, tanto mais que se trata de uma proibição que, em conformidade com os artigos 44.° e seguintes da referida lei, é punida criminalmente.
57 No que respeita ao artigo 6.° , alínea d), da Convenção de Berna, que proíbe a destruição ou a recolha intencional de ovos no meio natural ou a sua detenção, há que recordar que só se aplica às espécies enumeradas no anexo II desta convenção. Ora, este anexo não inclui algumas das espécies referidas no anexo IV, alínea a) da directiva, para a qual remete o seu artigo 12.°
58 Daí resulta que o artigo 12.° , n.° 1, alínea c), da directiva não foi correctamente transposto para o direito luxemburguês.
Quanto ao artigo 12.° , n.° 2, da directiva
59 Na resposta, indica-se que o artigo 17.° da lei de 11 de Agosto de 1982, na medida em que proíbe a detenção de animais integralmente protegidos, se opõe também à sua troca. Com efeito, não é possível trocar o que não se pode deter. Por outro lado, o artigo 15.° dessa lei, lido em conjugação com o regulamento grão-ducal de 8 de Abril de 1986, relativo à protecção integral e parcial de algumas espécies animais da fauna selvagem (Mémorial A 1986, p. 1174), prevê a classificação, com vista à sua preservação, dos animais selvagens raros, sem se limitar às espécies indígenas. Além disso, o artigo 20.° da referida lei estende a noção de «animal» para além do alcance que lhe é atribuído pelo direito nacional.
60 A tese do Governo luxemburguês não pode ser acolhida.
61 Com efeito, a proibição prevista no artigo 17.° da lei de 11 de Agosto de 1982 de deter animais integralmente protegidos não se mostra apta para abranger a troca e a oferta para fins da sua troca, sendo as noções de detenção, por um lado, e de troca ou de oferta para fins de troca, por outro, independentes uma da outra, designadamente à luz do regime de sanções penais como o recordado no n.° 56 do presente acórdão.
62 Quanto ao alcance da noção de «animal» em direito interno, há que verificar que, em todo o caso, a regulamentação invocada pelo Governo luxemburguês na sua resposta não inclui nessa noção «qualquer parte ou produto derivado desse animal ou quaisquer outros produtos susceptíveis de serem identificados como partes ou produtos derivados de animais [...] das referidas espécies, segundo as indicações fornecidas pelo documento de acompanhamento, pela embalagem, por uma marca ou etiqueta ou por qualquer outro elemento», tal como estabelece o artigo 1.° , alínea m), da directiva, que define a noção de «espécime» como consta, designadamente, do artigo 12.° , n.° 2, desta mesma directiva.
63 Por conseguinte, o artigo 12.° , n.° 2, da directiva não foi correctamente transposto para o direito luxemburguês.
Quanto ao artigo 12.° , n.° 4, da directiva
64 Há que recordar que, na resposta, o Governo luxemburguês admitiu que o sistema de controlo como o previsto pelo artigo 12.° , n.° 4, da directiva ainda não tinha sido estabelecido no direito luxemburguês.
65 Além disso, não se verifica que tal sistema de controlo tenha sido adoptado no prazo fixado no parecer fundamentado.
66 Assim, é evidente que o artigo 12.° , n.° 4, da directiva não foi transposto para a ordem jurídica interna do Estado-Membro demandado.
67 À luz do exposto, há que concluir que a acusação assente em insuficiente transposição do artigo 12.° , n.os 1, alíneas b) e c), 2 e 4, da directiva é procedente.
Quanto à acusação assente em transposição incompleta do artigo 13.° , n.os 1, alínea b), e 2, da directiva
Quanto ao artigo 13.° , n.° 1, alínea b), da directiva
68 A Comissão alega que, apesar dos argumentos avançados pelas autoridades luxemburguesas na resposta, o artigo 13.° , n.° 1, alínea b), da directiva não foi completamente transposto para o direito luxemburguês. Com efeito, este, por um lado, não proíbe a detenção, a troca e a oferta para fins de venda ou de troca de espécimes das espécies vegetais protegidas por força da referida disposição comunitária e, por outro, não garante a aplicação das proibições da referida disposição às espécies não indígenas que protege.
69 Na resposta, é alegado que a venda de plantas integralmente protegidas é proibida pelo artigo 16.° da lei de 11 de Agosto de 1982 e que a sua detenção é proibida, caso seja necessário, pelo artigo 5.° da Convenção de Berna. Por outro lado, a protecção das espécies não indígenas não é excluída pelo artigo 15.° da referida lei. A este respeito, basta incluir as espécies em questão no regulamento grão-ducal de 19 de Agosto de 1989 relativo à protecção integral e parcial de certas espécies vegetais da flora selvagem (Mémorial A 1989, p. 1102, a seguir «regulamento de 19 de Agosto de 1989»). Além disso, o artigo 20.° da referida lei estende a noção de planta para além do alcance que lhe é atribuído pelo direito nacional.
70 Há que recordar que, embora o artigo 16.° da lei de 11 de Agosto de 1982 proíba a venda de plantas integralmente protegidas, não proíbe a sua detenção, troca e oferta para fins de venda ou de troca. Quanto ao artigo 5.° da Convenção de Berna, este prevê que cada parte contratante proíba, consoante as necessidades, a detenção de espécies protegidas. Ora, não se verifica que uma qualquer medida complementar com vista a precisar a aplicação da referida convenção neste ponto tenha sido tomada pelas autoridades luxemburguesas. Por conseguinte, quanto a este aspecto, o artigo 13.° , n.° 1, alínea b), da directiva não foi correctamente transposto para o direito luxemburguês.
71 Em relação à acusação de que o direito luxemburguês não garante que as proibições previstas no artigo 13.° , n.° 1, alínea b), da directiva se apliquem às espécies vegetais não indígenas que esta protege, importa recordar, por um lado, que o próprio Governo luxemburguês reconheceu que as espécies vegetais não indígenas abrangidas pela referida disposição não são protegidas por força do artigo 15.° da lei de 11 de Agosto de 1982, lido em conjugação com o regulamento de 19 de Agosto de 1989. Por outro lado, o artigo 20.° desta lei dispõe que as plantas e os animais protegidos por convenções internacionais aprovadas e publicadas só podem ser comprados, importados, colocados à venda exportados ou detidos nos termos das disposições previstas por essas convenções. Ora, o referido artigo 20.° não é, em todo o caso, susceptível de garantir, enquanto tal, a protecção das espécies não indígenas como a prevista no artigo 13.° , n.° 1, alínea b), da directiva. Além disso, o Governo luxemburguês não forneceu nenhuma precisão quanto às convenções internacionais que são pertinentes no caso vertente.
72 Daí resulta que o artigo 13.° , n.° 1, alínea b), da directiva não foi correctamente transposto para o direito luxemburguês.
Quanto ao artigo 13.° , n.° 2, da directiva
73 De acordo com a Comissão, ao alegar que o artigo 13.° , n.° 2, da directiva foi transposto pelo artigo 16.° da lei de 11 de Agosto de 1982, que estende as proibições referidas nessa disposição às partes das plantas em questão, as autoridades luxemburguesas não provaram que a noção de «planta» em direito interno tinha um alcance tão amplo quanto a noção de «espécime» na acepção do artigo 1.° , alínea m), da directiva, designadamente no que respeita à inclusão nessa noção de qualquer parte ou qualquer produto derivado da planta ou quaisquer outros produtos susceptíveis de serem identificados como partes ou produtos derivados de plantas das referidas espécies segundo as indicações fornecidas pelo documento de acompanhamento, pela embalagem, por uma etiqueta ou por qualquer outro elemento.
74 Há que recordar que, nos termos do artigo 13.° , n.° 2, da directiva, as proibições constantes no n.° 1, alíneas a) e b), desta disposição se aplicam em todas as fases do ciclo biológico das plantas referidas na directiva.
75 Mesmo supondo que a noção de «planta» em direito interno não tenha um alcance tão amplo quanto o de «espécime» empregue no artigo 1.° , alínea m), da directiva, a Comissão não demonstrou a razão pela qual essa circunstância é contrária ao artigo 13.° , n.° 2, da directiva, que não se refere directamente à noção de «espécime», em vez de ao artigo 13.° , n.° 1, alínea b), que refere directamente esta noção, estabelecendo proibições que têm precisamente por objecto os espécimes das espécies protegidas.
76 Por conseguinte, a acusação assente em transposição incompleta do artigo 13.° , n.° 2, da directiva, como formulada pela Comissão, deve ser julgada improcedente.
77 Tendo em conta o que precede, há que acolher a acusação assente em transposição incompleta do artigo 13.° , n.° 1, alínea b), da directiva.
Quanto à acusação assente em falta de transposição do artigo 14.° da directiva
78 A Comissão alega que o artigo 14.° da directiva não tem carácter facultativo, antes impõe uma obrigação incondicional de vigilância das espécies mencionadas no seu anexo V, juntamente com a obrigação de adopção das medidas apropriadas para assegurar a manutenção das referidas espécies num estado de preservação favorável se as autoridades competentes o considerarem necessário, ou seja, quando resulte dessa vigilância que, na falta de tais medidas, o estado de preservação dessas espécies será ameaçado.
79 Na resposta, as autoridades luxemburguesas reconheceram que a obrigação de vigilância das espécies integral e parcialmente protegidas, juntamente com a obrigação de adoptar as medidas necessárias para assegurar a manutenção das referidas espécies num estado de preservação favorável, não está efectivamente prevista no ordenamento jurídico nacional e admitiram a necessidade da sua adaptação quanto a esse ponto.
80 Por conseguinte, verifica-se que a apanha no meio natural de espécimes das espécies da fauna e da flora selvagens constantes do anexo V da directiva, assim como a sua exploração, não é acompanhada, no direito luxemburguês, da obrigação de adoptar, se o seu estado de preservação o justificar, as medidas apropriadas para assegurar a manutenção dessas espécies num estado de preservação favorável.
81 Portanto, a acusação assente em falta de transposição do artigo 14.° da directiva deve ser considerada procedente.
Quanto à acusação assente em transposição incorrecta do artigo 15.° da directiva
82 A Comissão alega que as medidas de transposição que lhe foram comunicadas pelo Grão-Ducado do Luxemburgo não asseguram a transposição correcta do artigo 15.° da directiva e refuta a argumentação invocada em apoio da tese contrária na resposta.
83 Com efeito, nessa carta, indica-se que, dado que o Grão-Ducado do Luxemburgo tinha a intenção de recorrer às possibilidades de derrogação abertas pelo artigo 16.° da directiva, era necessário assegurar a transposição do seu artigo 15.° Os meios de captura e abate visados no referido artigo 15.° , alíneas a) e b), foram retomados textualmente na Convenção de Berna e por esta proibidos. Também são proibidos, sem excepção, pela regulamentação relativa à caça e à pesca. Além disso, o Governo luxemburguês precisou que o decreto grão-ducal de 10 de Março de 1959, que tem por objecto a destruição de animais perniciosos e nocivos e que não impõe nenhuma restrição quanto aos meios de destruição empregues, será revogado por um novo regulamento grão-ducal do qual já existe um projecto.
84 Importa recordar que o anexo VI, alínea a), da directiva, para a qual remete o artigo 15.° desta mesma directiva, inclui entre os métodos e meios de captura e abate proibidos as armadilhas não selectivas no seu princípio ou nas suas condições de emprego, assim como a fumagem. Ora, o decreto grão-ducal de 10 de Março de 1959, na medida em que autoriza a destruição de espécies constantes no anexo V, alínea a), da directiva, como a marta e o tourão, por fumagem das covas ou com a ajuda de armadilhas sem precisar que devem ser selectivas, não é conforme ao artigo 15.° da directiva. Por outro lado, não resulta do processo que esse decreto tenha sido revogado no prazo fixado pelo parecer fundamentado.
85 Daí resulta que, em todo o caso, a acusação assente em transposição incorrecta do artigo 15.° da directiva deve ser considerada procedente.
Quanto à acusação assente em transposição insatisfatória do artigo 16.° , n.° 1, da directiva
86 Segundo a Comissão, as medidas de transposição mencionadas na resposta não são satisfatórias à luz do artigo 16.° , n.° 1, da directiva.
87 Em relação ao artigo 26.° da lei de 11 de Agosto de 1982, que prevê que o ministro competente pode autorizar derrogações aos artigos 13.° a 18.° desta lei para fins científicos ou por razões de interesse geral, há que salientar que a concessão das referidas derrogações não está subordinada à condição de que não exista outra solução satisfatória, como exige o artigo 16.° , n.° 1, da directiva.
88 Quanto ao artigo 9.° da Convenção de Berna, mesmo supondo que submete as possibilidades de derrogação aos regimes de protecção definidos pela referida convenção às mesmas condições que as previstas no artigo 16.° , n.° 1, da directiva e, em especial, à condição de inexistência de outra solução satisfatória, o facto de esse sistema derrogatório e o posto em prática pelo artigo 26.° da lei de 11 de Agosto de 1982 coexistirem no direito interno é, em todo o caso, contrário à referida disposição da directiva. Com efeito, uma tal situação cria, no presente caso, uma ambiguidade susceptível de tornar incerto o respeito do referido artigo 16.° , n.° 1.
89 Portanto, a acusação assente em transposição insatisfatória do artigo 16.° , n.° 1, da directiva deve ser acolhida.
Quanto à acusação assente na transposição incorrecta do artigo 22.° , alíneas b) e c), da directiva
Quanto ao artigo 22.° , alínea b), da directiva
90 À acusação assente na transposição incorrecta do artigo 22.° , alínea b), da directiva, como formulada na notificação de incumprimento, as autoridades luxemburguesas responderam que essa transposição estava assegurada pelo artigo 25.° da lei de 11 de Agosto de 1982, que proíbe a introdução de espécies não indígenas no meio natural, salvo autorização do ministro competente, que poderá exigir condições adequadas.
91 A este respeito, há que observar que o referido artigo 25.° não subordina a concessão da autorização ministerial que essa disposição prevê ao respeito das condições fixadas no artigo 22.° , alínea b), da directiva, e designadamente a disposição por força da qual essa autorização só pode ser concedida desde que nenhum prejuízo seja causado aos habitats naturais.
92 Por conseguinte, o artigo 25.° da lei de 11 de Agosto de 1982 não constitui a transposição correcta do artigo 22.° , alínea b), da directiva. Portanto, quanto a esse ponto, a acusação da Comissão deve ser considerada procedente.
Quanto ao artigo 22.° , alínea c), da directiva
93 Na resposta, alega-se que a transposição do artigo 22.° , alínea c), da directiva, que pretende promover a educação e a informação geral sobre a necessidade de proteger as espécies da fauna e da flora selvagens e os habitats naturais, é assegurada pelos artigos 3.° , n.° 3, da Convenção de Berna e 13.° da Convenção sobre Diversidade Biológica, assinada no Rio de Janeiro (Brasil) em 5 de Junho de 1992, e aprovada pela lei de 4 de Março de 1994 (Mémorial A 1994, p. 429), convenção que foi aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 93/626/CEE do Conselho, de 25 de Outubro de 1993 (JO L 309 p. 1, a seguir «Convenção do Rio de Janeiro»), assim como pela lei de 10 de Agosto de 1992, relativa à liberdade de acesso à informação sobre o ambiente e à capacidade judiciária das associações de protecção da natureza e do ambiente (Mémorial, A 1992, p. 2204).
94 Sem deixar de defender que a referida lei de 10 de Agosto de 1992 não contém nenhuma disposição destinada a assegurar uma informação activa do público, a Comissão reconhece que os artigos 3.° , n.° 3, da Convenção de Berna e 13.° da Convenção do Rio de Janeiro são, em princípio, susceptíveis de assegurar a transposição satisfatória da directiva. A Comissão objecta, todavia, que o Grão-Ducado do Luxemburgo não demonstrou que na sua ordem jurídica vigora o princípio da eficácia das disposições ditas self-executing das convenções internacionais regularmente aprovadas e publicadas.
95 Uma vez que não é contestado que as disposições supracitadas das Convenções de Berna e do Rio de Janeiro são susceptíveis de assegurar a transposição satisfatória do artigo 22.° , alínea c), da directiva, basta examinar se essas disposições foram incorporadas na ordem jurídica luxemburguesa.
96 Ora, não há dúvidas de que tal não sucede no caso vertente. Com efeito, as referidas convenções foram aprovadas por leis do Grão-Ducado do Luxemburgo e não necessitam de outras medidas para produzir o seu pleno efeito na ordem jurídica desse Estado-Membro.
97 Nestas condições, a acusação assente em transposição incorrecta do artigo 22.° , alínea c), da directiva deve ser julgada improcedente.
98 Tendo em conta o que precede, há que acolher a acusação assente em transposição inapropriada do artigo 22.° , n.° 2, da directiva.
Quanto à acusação assente em violação do artigo 23.° , n.° 2, da directiva
99 A Comissão alega que o Grão-Ducado do Luxemburgo violou o artigo 23.° , n.° 2, da directiva, uma vez que as medidas de transposição adoptadas por este Estado-Membro posteriormente à entrada em vigor da directiva e que lhe foram comunicadas não contêm qualquer referência à directiva ou não foram acompanhadas de tal referência na sua publicação oficial.
100 Na resposta, indica-se que o futuro plano sectorial previsto pela lei de 21 de Maio de 1999 terá essencialmente por objecto a transposição da Directiva 79/409 e da Directiva 92/43 e que uma lista de todas as medidas nacionais que contribuem para transpor esta última será publicada no Mémorial.
101 Ora, não se verifica que uma tal publicação tenha ocorrido no prazo fixado no parecer fundamentado.
102 Daí resulta que a acusação assente em violação do artigo 23.° , n.° 2, da directiva é procedente.
103 Visto o que precede, há que declarar que, ao não adoptar todas as medidas necessárias para assegurar a transposição completa e correcta dos artigos 1.° , 4.° , n.° 5, 5.° , n.° 4, 6.° , 7.° , 12.° , n.os 1, alíneas b) e c), 2 e 4, 13.° , n.° 1, alínea b), 14.° , 15.° , 16.° , n.° 1, 22.° , alínea b), e 23.° , n.° 2, da directiva, em conjugação com os anexos I, II, IV, V e VI da mesma, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
104 Nos termos do disposto no artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Grão-Ducado do Luxemburgo e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não adoptar todas as medidas necessárias para assegurar a transposição completa e correcta dos artigos 1.° , 4.° , n.° 5, 5.° , n.° 4, 6.° , 7.° , 12.° , n.os 1, alíneas b) e c), 2 e 4, 13.° , n.° 1, alínea b), 14.° , 15.° , 16.° , n.° 1, 22.° , alínea b), e 23.° , n.° 2, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais, da fauna e da flora selvagens, em conjugação com os anexos I, II, IV, V e VI da mesma, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2) O Grão-Ducado do Luxemburgo é condenado nas despesas.