CELEX: 61988CJ0022
Agricultura
Régimen aplicable a las mercancías de retorno
Aplicación a los productos procedentes de la intervención

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 15 de enero de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 20 de enero siguiente, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven de los Países Bajos planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la validez del artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76 de la Comisión, de 30 de junio de 1976, por el que se establecen las modalidades comunes de control de la utilización y/o del destino de los productos procedentes de la intervención (DO L 190, p. 1; EE 03/10, p. 196), artículo añadido en virtud del Reglamento nº 45/84 de la Comisión, de 6 de enero de 1984, por el que se modifica el Reglamento nº 1687/76 (DO L 7, p. 5; EE 03/29, p. 214).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre las sociedades Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV (en lo sucesivo, "Vreugdenhil") y Gijs van der Kolk - Douane Expediteur BV (en lo sucesivo, "Van der Kolk") y el Minister van Landbouw en Visserij (Ministro neerlandés de Agricultura y Pesca, en lo sucesivo, el "Ministro"), con motivo de la reimportación al territorio aduanero de la Comunidad de una partida de 211 275 kg de leche desnatada en polvo en régimen de franquicia de derechos de aduana de importación, en aplicación del régimen de las mercancías denominadas "de retorno".
3 Este régimen fue establecido por el Reglamento nº 754/76 del Consejo, de 25 de marzo de 1976, relativo al régimen arancelario aplicable a las mercancías de retorno al territorio aduanero de la Comunidad (DO L 89, p. 1; EE 02/03, p. 52), que permite reintroducir en la Comunidad, en régimen de franquicia de los derechos de importación, mercancías que hayan sido exportadas previamente.
4 En virtud del apartado 1 del artículo 2 de dicho Reglamento, tal como estaba en vigor en la época de los hechos controvertidos, no se podían considerar como mercancías de retorno, concretamente, las mercancías que, con ocasión de su exportación fuera del territorio aduanero de la Comunidad, hubieran dado lugar al cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación exigidas para la concesión de restituciones o de otras cantidades concedidas a la exportación en el marco de la política agraria común.
5 Por otra parte, el Reglamento nº 1687/76 de la Comisión, adoptado en virtud de las disposiciones de habilitación que figuran en los Reglamentos de base por los que se establece la organización común de los mercados agrarios, prevé las medidas necesarias para controlar la utilización y el destino de los productos procedentes de la intervención. Este texto fue completado por el Reglamento nº 45/84 de la Comisión, que introdujo en aquél un artículo 13 bis en cuya virtud las mercancías procedentes de la intervención, para las que se haya constituido una fianza, están asimiladas a los productos que han dado lugar al cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación para la concesión de restituciones a la exportación. Por consiguiente, en principio, estas mercancías quedan excluidas del régimen de retorno en el sentido del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 754/76 del Consejo; sin embargo, en circunstancias particulares, dichas mercancías pueden ser admitidas a dicho régimen siempre y cuando se pierda la fianza constituida o, caso de haber sido devuelta, se pague un importe igual a la misma.
6 La partida de leche desnatada en polvo objeto del litigio principal, procedente de las existencias del organismo de intervención de la República Federal de Alemania, había sido exportada a Jordania al amparo de las disposiciones del Reglamento nº 3295/84 de la Comisión, de 23 de noviembre de 1984, relativo al suministro de diversas partidas de leche desnatada en polvo en el marco de la ayuda alimentaria (DO L 309, p. 16). A su llegada a Aqaba, el cargamento había quedado inutilizable como ayuda alimentaria a consecuencia de enmohecimiento y deterioro del embalaje.
7 Vreugdenhil adquirió dicha partida y, en un primer momento, la reexpidió a la República Federal de Alemania y, posteriormente, a los Países Bajos, donde quedó almacenada en las instalaciones de Van der Kolk. Estas dos empresas solicitaron a los servicios de aduanas neerlandeses de Amersfoort la autorización para reintroducir la partida en cuestión al amparo del régimen de las mercancías de retorno.
8 Mediante dos resoluciones de 5 y 8 de enero de 1987, adoptadas en nombre del Ministro competente, el Inspector de derechos de aduana e impuestos sobre consumos específicos de Amersfoort desestimó dicha solicitud e impuso a Van der Kolk una exacción reguladora agraria a la importación por importe de 848 374,80 HFL. La motivación de estas dos resoluciones precisa concretamente que, en virtud del artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76, las mercancías de que se trata, procedentes de la intervención, únicamente pueden ser consideradas mercancías de retorno, en el sentido del artículo 2 del Reglamento nº 754/76, si se ha pagado un importe igual a la fianza devuelta en el momento de la anterior exportación. Dado que éste no era el caso, no puede aplicarse el régimen de franquicia previsto para las mercancías de retorno.
9 Vreugdenhil y Van der Kolk interpusieron un recurso de anulación de dichas resoluciones ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Alegaron, en particular, que el artículo 13 bis, añadido al Reglamento nº 1687/76 por el Reglamento nº 45/84, es inválido porque la Comisión no está facultada para establecer excepciones a las disposiciones del Reglamento nº 754/76 del Consejo.
10 El órgano jurisdiccional nacional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
"¿Es válido el artículo 13 bis del Reglamento nº 1786/76 de la Comisión, introducido por el Reglamento nº 45/84 de la Comisión?"
11 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, de las disposiciones comunitarias de que se trata, así como del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
12 Vreugdenhil y Van der Kolk sostienen que el artículo 13 bis controvertido entraña, de hecho, una modificación del Reglamento nº 754/76 del Consejo, basado en los artículos 28, 43 y 235 del Tratado CEE. Ahora bien, cada una de estas tres disposiciones confiere al Consejo una competencia normativa exclusiva que la Comisión ha invadido al adoptar el Reglamento nº 45/84.
13 Las dos sociedades neerlandesas admiten que el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 754/76 del Consejo faculta a la Comisión para adoptar las disposiciones de aplicación de las normas contenidas en determinados artículos de dicho Reglamento. Sin embargo, el apartado 1 del artículo 2 no figura entre las disposiciones que pueden ser objeto de medidas de aplicación. Además, la habilitación concedida a la Comisión no implica la facultad de dictar normas que vayan contra disposiciones emanadas del Consejo. Por último, el Reglamento controvertido no está fundado en el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 754/76, sino que contempla un ámbito que sólo tiene relación indirecta con el régimen de las mercancías de retorno, a saber, el control de la utilización y del destino de los productos procedentes de la intervención.
14 Por su parte, la Comisión señala, con carácter preliminar, que los productos procedentes de la intervención generalmente se suministran a un precio inferior al del mercado. Por consiguiente, es necesario exigir garantías para impedir especulaciones y abusos que pueden consistir, en particular, en exportar los productos de que se trata y reimportarlos bajo el régimen de mercancías de retorno.
15 A continuación, la Comisión aduce que el artículo 13 bis impugnado no es una medida de Derecho aduanero y que, por tanto, no introduce ninguna modificación en el Reglamento nº 754/76 del Consejo. Por el contrario, el artículo 13 bis tiene por objeto garantizar el buen funcionamiento del régimen de intervención en el marco de la función encomendada a la Comisión por los Reglamentos de base en materia agraria. En este contexto, el concepto de "ejecución" en el sentido del artículo 155 del Tratado CEE debe interpretarse ampliamente, por tratarse de la política agraria común.
16 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en último lugar, sentencia de 11 de marzo de 1987, Rau y otros contra Comisión, asuntos acumulados 279, 280, 285 y 286/84, Rec. 1987, p. 1069, apartado 14; y sentencia de 8 de junio de 1989, Association générale des producteurs de blé et autres céréales contra ONIC, 167/88, Rec. 1989, p. 1653, apartado 15), de la estructura del Tratado en la que debe colocarse el artículo 155, así como de las exigencias de la práctica resulta que debe interpretarse en sentido amplio el concepto de ejecución. Por ser la Comisión la única institución capaz de seguir de manera constante y atenta la evolución de los mercados agrarios y de actuar con la urgencia que requiera la situación, el Consejo puede verse llevado a concederle amplias facultades en este dominio. Por consiguiente, deben apreciarse los límites de estas facultades, especialmente en función de los objetivos generales esenciales de la organización del mercado.
17 Sin embargo, debe precisarse que sólo cabe reconocer tal interpretación amplia de las facultades de la Comisión en el propio marco de las normativas de los mercados agrarios. Por el contrario, no se puede invocar dicha interpretación en apoyo de disposiciones adoptadas por la Comisión basándose en sus competencias de ejecución en materia agraria cuando el objeto de la disposición de que se trata es ajeno a dicho ámbito y pertenece, por el contrario, a un sector que es objeto de una normativa exhaustiva del Consejo y que, por otra parte, no contiene disposición alguna de habilitación en favor de la Comisión. En consecuencia, debe verificarse si tal es el caso por lo que se refiere al artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76.
18 La Comisión quiso impedir con este artículo que se utilizara el régimen de mercancías de retorno para cometer fraudes en perjuicio de los fondos comunitarios y, más en concreto, para reintroducir en el mercado comunitario, en régimen de franquicia de derechos de importación, mercancías procedentes de las existencias de intervención y vendidas a precios inferiores a los del mercado comunitario.
19 Con este, fin la Comisión asimiló las mercancías procedentes de la intervención a las mercancías que hubieran dado lugar al cumplimiento de formalidades aduaneras de exportación exigidas para la concesión de restituciones a la exportación o de otras cantidades, que, en principio, están excluidas del régimen de retorno en virtud del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 754/76. En consecuencia, la medida así adoptada tiene por efecto restringir el ámbito de aplicación de este Reglamento.
20 Teniendo en cuenta lo anterior, debe señalarse que, si bien la Comisión es competente en virtud del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 754/76 para adoptar las disposiciones necesarias para la aplicación de determinados artículos de este Reglamento, el apartado 1 del artículo 2, que enumera los productos excluidos del régimen de retorno, no figura entre dichos artículos. En consecuencia, dado que la Comisión no está facultada para precisar las modalidades de aplicación de esta disposición, no puede ampliar su ámbito de aplicación.
21 Además, la propia Comisión no se basó en el artículo 15 del Reglamento nº 754/76 para excluir del régimen de retorno las mercancías procedentes de la intervención. En cambio, alega que su competencia emana de los Reglamentos de base por los que se establece la organización común de los mercados agrarios, que la facultan para adoptar las disposiciones de ejecución relativas a las mercancías procedentes de la intervención.
22 No se puede admitir esta tesis de la Comisión. Debe señalarse en primer lugar, que el Consejo, que tiene competencia para establecer o modificar los derechos de aduanas y los demás derechos de importación, estableció, asimismo, el régimen de retorno, que constituye una excepción al Derecho aduanero común, y reguló de manera exhaustiva las excepciones a dicho régimen.
23 A continuación debe ponerse de relieve que el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 754/76 del Consejo excluye expresamente del régimen de retorno los productos que se hayan beneficiado de restituciones a la exportación, mientras que la Comisión es competente en virtud de los Reglamentos agrarios que invoca para adoptar las disposiciones necesarias para la aplicación del régimen de restituciones a la exportación.
24 En todo caso, la influencia que la utilización del régimen de retorno pueda tener sobre el funcionamiento de los mecanismos de la intervención y la necesidad de evitar los fraudes que de ello pudieran resultar no permiten a la Comisión, a falta de toda habilitación al respecto, modificar el ámbito de aplicación de un reglamento del Consejo que éste ha determinado enteramente.
25 Ahora bien, el artículo 13 bis controvertido no se limita a regular el ámbito de aplicación del Reglamento nº 754/76 del Consejo; modifica el régimen establecido por dicho Reglamento. Si bien cabe lamentar que el Consejo no haya previsto determinadas situaciones que se pueden presentar en la práctica, es preciso declarar que al adoptar el artículo 13 bis la Comisión se ha extralimitado en sus competencias.
26 Procede pues responder a la cuestión planteada por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven que el artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76 de la Comisión, de 30 de junio de 1976, por el que se establecen las modalidades comunes de control de la utilización y/o del destino de los productos procedentes de la intervención, artículo añadido a este Reglamento por el Reglamento nº 45/84 de la Comisión, de 6 de enero de 1984, por el que se modifica el Reglamento nº 1687/76, es inválido.
Decisión sobre las costas
Costas
27 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven de los Países Bajos, mediante resolución de 15 de enero de 1988, decide:
Declarar que el artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76 de la Comisión, de 30 de junio de 1976, por el que se establecen las modalidades comunes de control de la utilización y/o del destino de los productos procedentes de la intervención, artículo añadido a este Reglamento por el Reglamento nº 45/84 de la Comisión, de 6 de enero de 1984, por el que se modifica el Reglamento nº 1687/76, es inválido.