CELEX: 61992CJ0119
Traktatbrud
toldklarere

1 Ved staevning af 24. marts 1992, indfoert i Domstolens register den 13. april 1992, har Kommissionen i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169, stk. 2, anlagt med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til faellesskabsretten, idet den dels har fastsat foranstaltninger, bestemmelser og former for praksis, som paafoerer toldklarerere problemer i deres arbejde og giver italienske tolklarerere uberettigede faktiske fordele, hvilket er en tilsidesaettelse af Raadets forordning (EOEF) nr. 222/77 af 13. december 1976 om faellesskabsforsendelse (EFT L 38, s. 1, herefter benaevnt "faellesskabsforsendelses-forordningen") og af Raadets forordning (EOEF) nr. 3632/85 af 12. december 1985 om fastlaeggelse af betingelserne for, at en person kan udfaerdige en toldangivelse (EFT L 350, s. 1, herefter benaevnt "toldklarerer-forordningen"), dels har godkendt obligatoriske og bindende tariffer for italienske toldklarereres ydelser, hvilket er en tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 9 og 12.
2 Toldklarerer-forordningens artikel 2 bestemmer, at "toldangivelsen kan udfaerdiges af enhver person, som, i henhold til gaeldende bestemmelser paa dette omraade, for den kompetente myndighed kan fremlaegge eller lade fremlaegge den paagaeldende vare samt alle de dokumenter, der kraeves i henhold til bestemmelserne vedroerende den toldprocedure, der anmodes om for denne vare".
3 Forordningens artikel 3 har foelgende ordlyd:
"1. Saafremt toldangivelsen udfaerdiges skriftligt, kan den i artikel 2 omhandlede person, med forbehold af de oevrige bestemmelser i denne artikel, udfaerdige denne toldangivelse:
a) i eget navn og for egen regning eller
b) i en andens navn og for en andens regning (' direkte repraesentation' ) eller endelig
c) i eget navn, men for en andens regning (' indirekte repraesentation' ).
2. Muligheden for at udfaerdige den i stk. 1, litra c), omhandlede toldangivelse kan kun bringes i anvendelse, saafremt medlemsstaterne har truffet bestemmelse herom.
3. Saafremt en medlemsstat aabner mulighed for udfaerdigelse af den i stk. 1, litra c), omhandlede toldangivelse, kan den forbeholde retten:
a) dels til at udfaerdige toldangivelser i en andens navn og for en andens regning,
b) dels til at udfaerdige toldangivelser i eget navn, men for en andens regning,
for personer, der som selvstaendige erhvervsdrivende udfaerdiger toldangivelser enten som hovederhverv eller som bierhverv."
4 Ifoelge forordningens artikel 6, litra a), er forordningen ikke til hinder for at anvende medlemsstaternes bestemmelser, hvorefter retten til, i overensstemmelse med artikel 3, stk. 3, at udoeve den paagaeldende virksomhed forbeholdes personer, der er bemyndiget hertil af de kompetente myndigheder i den paagaeldende medlemsstat - toldklarerere - og som har de noedvendige faglige kvalifikationer og de garantier, der anses for noedvendige for udoevelsen af erhvervet. Artikel 6, litra b), bestemmer, at saafremt medlemsstaterne hjemler mulighed for, at virksomheder kan anvende saerlige ansatte til at udfaerdige toldangivelser i disse virksomheders navn og for disses regning, kan de goere denne mulighed betinget af, at de paagaeldende personer har de noedvendige faglige kvalifikationer.
5 De relevante italienske bestemmelser findes i dekret nr. 43 af 23. januar 1973 fra republikkens praesident, der stadfaestede en konsolideret udgave af toldlovgivningen (GURI ("Lovtidende"), supplemento ordinario nr. 80 af 28.3.1973, herefter benaevnt "Testo unico").
6 For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt ladningsejere kan lade sig repraesentere af andre, bestemmer Testo unico' s artikel 40, stk. 1 og 2:
"I alle tilfaelde, hvor toldbestemmelserne paalaegger en ladningsejer at udfaerdige en angivelse, foretage visse bestemte handlinger eller opfylde saerlige regler og forpligtelser, eller tillaegger ham bestemte rettigheder, kan han handle gennem en repraesentant.
Medmindre andet er bestemt i artikel 43, kan bemyndigelse til at repraesentere en person ved toldekspeditioner kun gives til en toldklarerer, som er optaget i det i henhold til lov nr. 1612 af 22. december 1960 oprettede faglige register."
7 Artikel 43, stk. 1, har foelgende ordlyd:
"En ladningsejer kan give en toldklarerer, som ikke er optaget i det faglige register, fuldmagt til at repraesentere sig ved toldekspeditioner, saafremt den paagaeldende er en af hans ansatte."
8 Om selve toldangivelsen hedder det i artikel 56:
"Forud for en toldekspedition skal ladningsejeren udfaerdige en angivelse i den i artikel 57 foreskrevne form.
Som ladningsejer anses enhver, som frembyder varerne til toldklarering eller har dem i sin besiddelse paa tidspunktet for indfoerslen til eller udfoerslen fra toldomraadet. Toldmyndighederne har dog i alle tilfaelde ret til med henblik paa anvendelsen af denne lov at fastslaa ejerforholdet vedroerende den vare, der er under toldekspedition."
9 Testo unico' s artikel 47 ff. indeholder de naermere regler om de kvalifikationer, toldklarerere skal have. I henhold til disse bestemmelser foranstalter finansministeren proever med henblik paa opnaaelse af autorisation som toldklarerer. Denne autorisation udstedes af Finansministeriet efter hoering af Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali ("Foreningen af Toldklarerere").
10 Endelig fremgaar det af artikel 11 og 14 i lov nr. 1612 af 22. december 1960 (GURI nr. 4 af 5.1.1961), at Foreningen af Toldklarerere fastsaetter tarifferne for toldklarerernes tjenesteydelser. De godkendes ved dekret fra finansministeren. I henhold til lovens artikel 11, stk. 2, kan der for toldklarereres ydelser ikke opkraeves beloeb, der er hoejere eller lavere end dem, foreningen har godkendt.
11 Kommissionen har i staevningen fremfoert to forskellige grupper af klagepunkter over for den italienske regering. Med de fem foerste klagepunkter har Kommissionen paatalt, at visse af Testo unico' s bestemmelser er uforenelige med toldklarerer- og faellesskabsforsendelses-forordningerne, samt den maade, de italienske toldmyndigheder fortolker og anvender bestemmelserne paa. Med det sjette og sidste anbringende har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at de tariffer, der er fastsat for toldklarerernes ydelser, er afgifter med tilsvarende virkning som told.
Tilsidesaettelsen af toldklarerer- og faellesskabsforsendelses-forordningerne
12 Indledningsvis bemaerkes, at den italienske regering har fremhaevet, at retstilstanden ikke er blevet aendret siden dommen af 25. oktober 1979 i sagen Kommissionen mod Italien (sag 159/78, Sml. s. 3247).
13 Hertil bemaerkes blot, at naevnte dom vedroerer spoergsmaalet om tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 30, 34 og 52, at den ikke vedroerer faellesskabsforsendelses-forordningen, og at den blev afsagt paa et tidspunkt forud for toldklarerer-forordningen, som Raadet udstedte den 12. december 1985. De italienske lovbestemmelser maa derfor bedoemmes paa ny i forhold til denne nye forordning og faellesskabsforsendelses-forordningen.
14 I henhold til betragtningerne er sigtet med toldklarerer-forordningen paa faellesskabsplan at fastlaegge betingelserne for, at en person er berettiget til at udfaerdige en toldangivelse. I oevrigt er forordningen ikke i sig selv til hinder for, at en medlemsstat opretholder bestemmelser, hvorefter retten til at udfaerdige toldangivelser enten i en andens navn, eller i eget navn, men for en andens regning, er forbeholdt toldklarerere.
15 Det er paa baggrund af disse bemaerkninger, det skal undersoeges, om de nationale lovbestemmelser er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i forordningen.
Det foerste klagepunkt
16 Som foerste klagepunkt har Kommissionen anfoert, at Den Italienske Republik har tilsidesat toldklarerer-forordningens artikel 2, idet det i Testo unico' s artikel 56, stk. 1, er fastsat, at toldangivelser skal udfaerdiges af "ladningsejeren". En saadan formulering kan indebaere en uklarhed, der hindrer den umiddelbare anvendelighed af toldklarerer-forordningens artikel 2, og dette uanset den retlige fiktion, der er tilvejebragt ved samme lovs artikel 56, stk. 2, som bestemmer, at som ladningsejer anses enhver, som frembyder varerne til toldklarering eller har dem i sin besiddelse paa tidspunktet for indfoerslen til eller udfoerslen fra toldomraadet.
17 Kommissionens klagepunkt maa tages til foelge. I modsaetning til, hvad den italienske regering har anfoert, maa den omstaendighed, at der i de italienske lovbestemmelser anvendes begrebet "ladningsejer", som ikke kendes i toldklarerer-forordningen, antages at medfoere, at der opstaar tvivl om, hvem der er bemyndiget til at udfaerdige eller lade udfaerdige en angivelse. Ifoelge Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 30.1.1985, sag 143/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 427) kraever hensynet til retssikkerheden og retsbeskyttelsen for saa vidt angaar omraader, der er omfattet af faellesskabsretten, at de nationale retsforskrifters formulering er utvetydig, saaledes at de beroerte personer saettes i stand til paa tilstraekkelig klar og tydelig maade at kende deres rettigheder og forpligtelser, og de nationale domstole i stand til at sikre iagttagelsen heraf.
18 Dette klagepunkt er saaledes begrundet.
Det andet klagepunkt
19 Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gaeldende, at det i henhold til italiensk lovgivning udelukkende er toldklarerere, der kan udfaerdige toldangivelser for andre, mens det ikke udtrykkeligt er bestemt - som kraevet efter toldklarerer-forordningens artikel 3, stk. 2 - at en person kan anmelde varer i eget navn, men for en andens regning. Kun saafremt medlemsstaterne har optaget en saadan mulighed i deres lovgivning, kan de forbeholde toldklarerere en af de to muligheder for at udfaerdige angivelser for andre, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3.
20 Det maa saaledes foerst undersoeges, om de italienske lovbestemmelser er i overensstemmelse med toldklarerer-forordningens artikel 3, stk. 2.
21 I ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Italien (praemis 14) fremhaevede Domstolen, som anfoert af den italienske regering, at en person i henhold til italiensk lovgivning har mulighed for at anmelde en vare i eget navn, men for en andens regning. Det maa imidlertid understreges, at det i dommen blot blev fastslaaet, at den omstaendighed, at denne mulighed bestaar i kraft af en retlig fiktion som indeholdt i Testo unico' s artikel 56, stk. 2, eller det retlige begreb "indirekte repraesentation", ikke kan betragtes som et afgoerende indicium for, at de paagaeldende formaliteter udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion.
22 I denne sag skal der derimod ikke foretages en vurdering af de paagaeldende bestemmelser i relation til traktatens artikel 30 og 34, men tages stilling til, om de er i overensstemmelse med toldklarerer-forordningens artikel 3, stk. 2.
23 Heri hedder det, at muligheden for at udfaerdige en toldangivelse i eget navn, men for en andens regning, kun kan bringes i anvendelse, saafremt medlemsstaterne har truffet bestemmelse herom.
24 Det maa i den forbindelse bemaerkes, at i henhold til toldklarerer-forordningens artikel 3, stk. 3, kan en medlemsstat kun forbeholde toldklarerere at udfaerdige angivelser paa en af de i artiklens stk. 1 omhandlede maader, saafremt medlemsstaten har hjemlet mulighed for udfaerdigelse af angivelser i eget navn, men for en andens regning.
25 Da det i henhold til Testo unico' s artikel 40, stk. 2, og artikel 43, stk. 1, udelukkende er toldklarerere, der maa udfaerdige angivelser for andre, burde der i italiensk lovgivning klart og praecist vaere hjemlet mulighed for udfaerdigelse af angivelser i eget navn, men for en andens regning.
26 Den retlige fiktion, som er formuleret i Testo unico' s artikel 56, stk. 2, opfylder heller ikke naevnte betingelse. Som det blev fastslaaet i praemis 17, medfoerer anvendelsen af begrebet "ladningsejer", at der hersker tvivl om, hvem der er bemyndiget til at udfaerdige eller lade udfaerdige en angivelse.
27 Det maa herefter fastslaas, at Kommissionens andet klagepunkt er begrundet, hvorfor det er ufornoedent at tage stilling til, om der kan tages hensyn til de klager, Kommissionen har paaberaabt sig til stoette for sin argumentation.
Det tredje klagepunkt
28 Med det tredje klagepunkt har Kommissionen anfoert, at der ved Testo unico er tilvejebragt en forskelsbehandling af juridiske personer i forhold til fysiske personer, idet juridiske personer ikke kan udfaerdige en angivelse i eget navn og for egen regning. Da juridiske personer i forholdet udadtil kun kan handle, saafremt de repraesenteres af fysiske personer, er de efter den italienske ordning ifoelge Kommissionen tvunget til at benytte sig af toldklarereres tjenesteydelser.
29 Det maa i den forbindelse fastslaas, at den omstaendighed, at en juridisk person lader sig repraesentere af repraesentanter efter loven, ikke er det samme som det repraesentationsforhold, der er fastsat i Testo unico. Et selskab, som handler i eget navn og for egen regning, maa saaledes noedvendigvis handle gennem en fysisk person. Denne form for repraesentation maa ikke forveksles med repraesentation i toldforhold.
30 Det fremgaar ikke af Testo unico' s bestemmelser, at de er til hinder for, at et selskab handler i eget navn og for egen regning gennem en fysisk person, som repraesenterer det efter loven. Kommissionens tredje klagepunkt maa derfor forkastes.
Det fjerde klagepunkt
31 Som det fjerde klagepunkt har Kommissionen anfoert, at der i henhold til Testo unico' s artikel 47 ff. gaelder de samme faglige betingelser for bemyndigelse af ansatte som af selvstaendige erhvervsdrivende. De betingelser, ansatte skal opfylde, gaar ifoelge Kommissionen ud over den blotte anerkendelse af de noedvendige faglige kvalifikationer, der er fastsat i toldklarerer-forordningens artikel 6, litra b). Den italienske regering har i oevrigt ikke bestridt denne fortolkning, men dog tilfoejet, at vurderingen af tillidsforholdet og kvalifikationerne foretages paa samme grundlag for de to kategorier af personer.
32 Ifoelge toldklarerer-forordningens artikel 6 kan selvstaendige erhvervsdrivende kun bemyndiges til at udfaerdige toldangivelser, saafremt de har de noedvendige faglige kvalifikationer og de garantier, der anses for noedvendige, mens det for ansatte kun kraeves, at de har de noedvendige faglige kvalifikationer.
33 Det fremgaar heraf, at betingelsen med hensyn til faglige kvalifikationer er reguleret paa to forskellige maader, og at denne sondring skal vaere respekteret i medlemsstaternes lovgivning.
34 Den Italienske Republik har saaledes tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til toldklarerer-forordningens artikel 6, idet den har fastsat de samme faglige bemyndigelsesbetingelser for selvstaendige erhvervsdrivende og for ansatte.
Det femte klagepunkt
35 Det femte klagepunkt vedroerer spoergsmaalet om toldangivelser og ordningen om faellesskabsforsendelse, saaledes som den er fastlagt i faellesskabsforsendelses-forordningen. I henhold til forordningens artikel 12, stk. 3, kan en angivelse vedroerende faellesskabsforsendelse underskrives af den hovedforpligtede eller af hans bemyndigede repraesentant og indleveres til afgangstoldstedet. Ifoelge Kommissionen afviser de italienske toldmyndigheder imidlertid at registrere saadanne angivelser med henvisning til, at kun italienske toldklarerere kan opfylde saadanne formaliteter.
36 I replikken har Kommissionen naermere praeciseret anbringendet og anfoert, at faellesskabsforsendelse i henhold til Testo unico' s artikel 238, stk. 2, er sidestillet med de i artikel 55 omhandlede toldekspeditioner. Ifoelge Kommissionen fremgaar det desuden af sidstnaevnte bestemmelse, som for alle toldekspeditioner henviser til den i artikel 56 omhandlede angivelse, at faellesskabsforsendelser omfattes af den almindelige ordning med hensyn til toldangivelser, altsaa ogsaa af ordningen om repraesentation i toldforhold. Det foelger heraf, at det er obligatorisk at anvende toldklarerere, ogsaa for faellesskabsforsendelser.
37 Hertil bemaerkes foerst, at i henhold til Domstolens faste praksis skal Kommissionen selv foere bevis for det paastaaede traktatbrud (jf. dom af 19.3.1991, sag C-249/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1275, praemis 6).
38 I denne sag har Kommissionen i den begrundede udtalelse henvist til en klage fra en konkret virksomhed og til, at den tyske oekonomiminister har bekraeftet, at de problemer, denne virksomhed var stoedt paa, ogsaa havde foreligget for andre virksomheder. I staevningen har Kommissionen herefter paaberaabt sig "talrige klager", men ikke fremlagt naermere beviser. Da de naevnte klager ikke er blevet fremsendt til den italienske regering, som i oevrigt haevder ikke at vaere bekendt med klagernes indhold, kan Domstolen ikke tage dem i betragtning.
39 For saa vidt angaar spoergsmaalet om, at faellesskabsforsendelse er sidestillet med de i Testo unico' s artikel 55 omhandlede toldekspeditioner, bemaerkes - saaledes som generaladvokaten har gjort det i sit forslag til afgoerelse - at dette i henhold til Testo unico' s artikel 238, stk. 2, kun vedroerer de sanktioner og forhold i oevrigt, som ikke er omhandlet i og reguleret af EF-forordninger.
40 Da der i artikel 238 kun henvises til Testo unico' s artikel 55 for saa vidt angaar forhold, der ikke er reguleret af EF-forordninger, er faellesskabsforsendelser ikke omfattet af den almindelige ordning om toldangivelser i Testo unico, men umiddelbart af selve ordningen i faellesskabsforsendelses-forordningen.
41 Det femte klagepunkt maa foelgelig forkastes.
Tilsidesaettelsen af traktatens artikel 9 og 12
42 Kommissionen har anfoert, at toldklarerernes tariffer, der er fastsat af Foreningen af Toldklarerere, hvis befoejelser er fastlagt i loven af 22. december 1960, og som godkendes ved dekret udstedt af finansministeren, udgoer afgifter med tilsvarende virkning som told, jf. traktatens artikel 9 og 12, idet de er bindende og den fastsatte minimumstarif ikke kan nedsaettes. Kommissionen har i den forbindelse naermere anfoert, at toldklarererne naermest har monopol for saa vidt angaar toldangivelser.
43 I henhold til traktatens artikel 9, 12 og 13 er told ved indfoersel samt afgifter med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne forbudt.
44 I henhold til Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 21.3.1991, sag C-209/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1575) er forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told begrundet i det forhold, at oekonomiske byrder ved graenseoverskridelsen hindrer varernes frie bevaegelighed. Foelgelig udgoer selv den mindste oekonomiske byrde, som paalaegges ensidigt og belaster varer ved graenseoverskridelsen, uanset benaevnelse eller opkraevningsmaade, naar den ikke er en told i egentlig forstand, en afgift med tilsvarende virkning som told i henhold til traktatens artikel 9, 12, 13 og 16, uanset at den ikke opkraeves af staten. Den naevnte byrde kan dog ikke anses som en saadan afgift, saafremt den er et vederlag for en ydelse, der rent faktisk udfoeres for den erhvervsdrivende, og den staar i rimeligt forhold til denne ydelse.
45 Det maa derfor undersoeges, om de omtvistede tariffer er en oekonomisk byrde, som ensidigt paalaegges alle, som vil udfaerdige en toldangivelse, og saaledes belaster varerne ved graenseoverskridelsen.
46 Hertil bemaerkes, at Kommissionen i sit svar paa Domstolens spoergsmaal har forklaret, at de angivelser, der udfaerdiges af ansatte i private virksomheder eller af ansatte i den offentlige forvaltning, maa betragtes som udfaerdiget af toldklarerere i vid betydning, idet de naevnte personer paa grund af den noedvendige specialisering og deres arbejde kan sidestilles med autoriserede toldklarerere. Paa et spoergsmaal fra Domstolen under den mundtlige forhandling indroemmede Kommissionen imidlertid, at den faglige tarif ikke gaelder for ovennaevnte personer, som udfaerdiger 22% af alle angivelser. Importoeren har saaledes reelt et valg, idet han ikke er forpligtet til at anvende en autoriseret toldklarerer, og at tariffen derfor ikke er bindende for alle, som vil udfaerdige en toldangivelse.
47 De omtvistede priser kan herefter ikke antages at vaere afgifter med tilsvarende virkning i henhold til traktatens artikel 9 og 12. Dette klagepunkt kan foelgelig ikke tiltraedes.
48 Det foelger af det anfoerte, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3632/85 af 12. december 1985 om fastlaeggelse af betingelserne for, at en person kan udfaerdige en toldangivelse, idet den i sin lovgivning har opretholdt bestemmelser, hvorefter det paahviler ladningsejeren at udfaerdige den naevnte angivelse, og har forbeholdt toldklarerere retten til at repraesentere ladningsejeren, men ikke klart har hjemlet mulighed for, at en angivelse kan udfaerdiges i eget navn, men for en andens regning. Den Italienske Republik har endvidere tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningens artikel 6, idet ansatte, som er paalagt at udfaerdige toldangivelser, skal have de samme kvalifikationer som selvstaendige erhvervsdrivende.
49 I oevrigt vil sagsoegte vaere at frifinde.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
50 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, kan Domstolen bestemme, at hver part skal baere sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter. Den Italienske Republik og Kommissionen har henholdsvis tabt eller vundet paa flere punkter og boer derfor baere deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3632/85 af 12. december 1985 om fastlaeggelse af betingelserne for, at en person kan udfaerdige en toldangivelse, idet den i sin lovgivning har opretholdt bestemmelser, hvorefter det paahviler ladningsejeren at udfaerdige den naevnte angivelse, og har forbeholdt toldklarerere retten til at repraesentere ladningsejeren, men ikke klart har hjemlet mulighed for, at en angivelse kan udfaerdiges i eget navn, men for en andens regning. Den Italienske Republik har endvidere tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningens artikel 6, idet ansatte, som er paalagt at udfaerdige toldangivelser, skal have de samme kvalifikationer som selvstaendige erhvervsdrivende.
2) I oevrigt frifindes sagsoegte.
3) Hver part baerer sine egne omkostninger.