CELEX: 61984CJ0041
Seguridad social
Subsidio familiar
Artículo 73, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71

(No se reproducen los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
Por resolución de 11 de enero de 1984, llegada al Tribunal el 15 de febrero siguiente, la Cour de cassation de Francia ha planteado, en virtud del artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de varias disposiciones del Reglamento n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (
DO 1971, L 149, p. 2
; EE, 05/01, p. 98).
Estas cuestiones se han suscitado en el marco de un litigio que tiene por objeto la negativa de la Caisse d'allocations familiales de la Savoie a otorgar al Sr. Pinna prestaciones de subsidio familiar adeudadas por períodos situados en el curso de los años 1977 y 1978.
El Sr. Pinna, de nacionalidad italiana, reside en Francia con su esposa y sus dos hijos Sandro y Rosetta. En 1977 los niños han efectuado con su madre una prolongada estancia en Italia. La Caisse d'allocations familiales de la Savoie se ha negado a conceder al Sr. Pinna prestaciones de subsidio familiar debidas por Sandro respecto al período comprendido entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 1977 y por Rosetta respecto al período comprendido entre 1 de octubre de 1977 y 31 de marzo de 1978, por el motivo de que tales prestaciones debería pagarlas el Istituto nazionale della previdenza sociale de l'Aquila, lugar de residencia de los niños en Italia en aquella época.
De la resolución de remisión de la Cour de cassation resulta que el artículo L 511 del Código de la Seguridad Social dispone que toda persona francesa o extranjera con residencia en Francia y que tenga a su cargo, como jefe de familia o por otra razón, uno o varios niños que residan en Francia, tiene derecho a las prestaciones de subsidio familiar por los niños enumerados en el artículo L 510. Según el antiguo artículo 6 del Decreto n° 46-2880 de 10 de septiembre de 1946, modificado por el Decreto n° 65-524 de 29 de junio de 1965 y según el artículo 2 del Decreto de 10 de diciembre de 1946, modificado por el Decreto de 17 de marzo de 1978, se entiende que reside en Francia el niño que, conservando sus vínculos familiares en el territorio metropolitano en el que vivía anteriormente de forma permanente, reside fuera de este territorio una o varias temporadas cuya duración total no exceda de tres meses a lo largo del año civil. La decisión objeto del litigio parece haberse fundado sobre el artículo 73, apartado 2, del Reglamento n° 1408/71 que dispone, en lo que se refiere al trabajador por cuenta ajena sujeto a la legislación francesa, que dicho trabajador tendrá derecho:
«[...] para los miembros de su familia que residan en el territorio de cualquier Estado miembro distinto de Francia, a los subsidios familiares previstos por la legislación del Estado en cuyo territorio residan las personas de que se trate; el trabajador habrá de reunir las condiciones referentes al empleo, exigidas por la legislación francesa, para adquirir derecho a las prestaciones».
La Cour de cassation, que conoce del recurso del Sr. Pinna, solicita al Tribunal que se pronuncie:
1)
sobre si es vàlido y continúa en vigor el artículo 73, apartado 2, del Reglamento n° 1408/71 de 14 de junio de 1971;
2)
sobre el sentido que hay que dar al término «residencia» contenido en dicho texto.
El artículo 73, apartado 1, del Reglamento n° 1408/71 dispone que:
«El trabajador sometido a la legislación de cualquier Estado miembro, con la excepción de Francia, tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones familiares previstas por la legislación del primer Estado, como si las personas de que se trate residiesen en el territorio del mismo».
Sin embargo, el artículo 73, apartado 2, ya citado, enuncia una regla diferente respecto al trabajador por cuenta ajena sujeto a la legislación francesa cuya familia resida en un Estado miembro que no sea Francia.
El artículo 98 (actualmente 99) del Reglamento n° 1408/71 dispone que:
«Antes del 1 de enero de 1973 y a propuesta de la Comisión, el Consejo procederá a estudiar de nuevo, en su conjunto, el problema del pago de las prestaciones familiares a los miembros de la familia que no residan en el territorio del Estado competente, con el fin de llegar a una solución uniforme para todos los Estados miembros.»
Del expediente presentado por la Comisión, con cierto retraso debido a la adhesión de nuevos Estados miembros, el 10 de abril de 1975, deriva una propuesta de reglamento dirigida al Consejo (
DO C 96, p. 4
) en la que la Comisión preconizaba la generalización de la concesión de las prestaciones familiares del país de empleo, cualquiera que fuese el país de residencia de los miembros de la familia. Esta solución ha recibido el apoyo del Parlamento Europeo (dictamen de 14 de octubre de 1975,
DO C 257
) y del Comité Económico y Social (dictamen de 24 de septiembre de 1975,
DO C 286
). La cuestión ha sido debatida por el Consejo en sus sesiones de 18 de diciembre de 1975 y de 9 de diciembre de 1976 sin que se haya podido sin embargo llegar a una decisión.
Sobre la validez dei artículo 73, apartado 2, el Sr. Pinna ha hecho valer que el efecto de esta disposición llevaría al pago de subsidios menos elevados y a tratar de modo diferente a los trabajadores de países de la Comunidad que están ocupados en Francia y a los que trabajan en los otros nueve países de la Comunidad. Dicha discriminación no estaría justificada ni en el plano político, ni en el plano económico, ni en el plano jurídico. En materia de pensiones de jubilación, el Tribunal ha estatuido que el artículo 51 permite al Consejo atribuir derechos a los trabajadores migrantes, pero no puede autorizarle a privarles de los derechos que tienen de su legislación nacional. Lo que es válido en materia de pensiones de jubilación vale igualmente respecto a prestaciones familiares. La aplicación simultánea de la ley del país de ocupación (nacimiento de los derechos) y de la del país de residencia de la familia (naturaleza e importe de las prestaciones) no está dirigida a entrañar una disminución de la protección social. Por consiguiente, el artículo 73, apartado 2, es contrario al artículo 51 del Tratado. El artículo 51 ha introducido el principio de exportabilidad de las prestaciones. El titular de una prestación en metálico de cualquier clase puede pues invocar el artículo 51, cualquiera que sea el lugar en que fije su residencia o la de su familia, para exigir que las prestaciones debidas le sean pagadas donde él haya decidido. La «inexportabilidad» parcial de un tipo de prestación social, prevista por el artículo 73, apartado 2, desconoce la regla general establecida por el artículo 51. Al prohibir la «exportabilidad» de las prestaciones familiares francesas, el artículo 73, apartado 2, infringe el artículo 51 del Tratado.
La Caisse d'allocations familiales de la Savoie, parte demandada en el asunto principal, hace valer que el artículo 73, apartado 2, es compatible con los artículos 48 y 51 del Tratado. El artículo 51 dispone que las prestaciones deben pagarse siempre al trabajador migrante. La aplicación del artículo 73, apartado 2, garantiza que el trabajador migrante perciba siempre los subsidios familiares, cualquiera que sea el lugar de residencia de su familia. La institución deudora y la legislación aplicable a los subsidios son diferentes para los trabajadores que caen en el campo de aplicación del artículo 73, apartado 1, pero en todo caso se respeta el derecho del trabajador a percibir los subsidios familiares. El artículo 73, apartado 2, es válido a la luz del artículo 7 del Tratado, por no establecer en manera alguna discriminaciones entre los trabajadores migrantes. No es impugnable que, en determinadas hipótesis, el trabajador migrante vea reducirse sus prestaciones según el país elegido como residencia por su familia, pero esta reducción depende de diferencias de legislación entre los Estados miembros, sobre todo respecto al importe de las prestaciones. En tales condiciones está claro que el artículo 73, apartado 2, no crea por sí mismo ninguna discriminación, por lo que es compatible con las disposiciones del Derecho comunitario.
El Gobierno francés estima que el artículo 73, apartado 2, es válido. Las desigualdades de trato que pueden derivarse del artículo 73, apartado 2, no constituyen una discriminación contraria a los artículos 7, 48 y 51 del Tratado. La causa de la diferencia de trato en perjuicio de los trabajadores no franceses sometidos a la legislación francesa radica en realidad en las diferencias que existen entre los regímenes de subsidios familiares que están en vigor en los diferentes Estados miembros. Tales diferencias de trato sólo pueden ser eliminadas mediante la armonización de los regímenes nacionales de seguridad social. El Reglamento n° 1408/71 no tiene por objeto dicha armonización sino una coordinación de dichos regímenes con el fin de eliminar los obstáculos a la libre circulación de trabajadores en el campo de la seguridad social.
El Gobierno griego hace valer que la finalidad del Reglamento n° 1408/71 es garantizar a todos los trabajadores nacionales de los Estados miembros que se desplazan dentro de la Comunidad la igualdad de trato respecto a las diferentes legislaciones nacionales y el beneficio de las prestaciones de seguridad social. El problema de la concesión de prestaciones familiares a los trabajadores sometidos a la legislación de un Estado miembro distinto de aquél en el que residen los miembros de su familia debe por ello recibir una solución uniforme en todos los Estados miembros. Los autores del Reglamento habían comprendido esta necesidad cuando adoptaron el artículo 98. Llegar a una solución uniforme, en el sentido del artículo 98, consistiría en aplicar el criterio del lugar de empleo del trabajador. El principio del régimen del lugar de empleo del trabajador sería conforme, por una parte, al espíritu del Reglamento n° 1408/71, que estaría pensado para la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad y, por otra, al principio de igualdad de trato entre los trabajadores extranjeros y los nacionales en materia de seguridad social. El Gobierno griego no cree que el apartado 2 del artículo 73 esté justificado, puesto que no contribuye a la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales en lo que se refiere al pago de prestaciones familiares cuando los miembros de la familia del trabajador residan en un Estado miembro distinto de donde lo hace el trabajador mismo. El trabajador migrante debe tener derecho a las prestaciones de seguridad social de acuerdo con la legislación a la que está sometido y en cuya virtud paga las cotizaciones y los impuestos.
El Gobierno italiano hace valer que el artículo 73, apartado 2, crea una diferencia de trato fundada en la nacionalidad de los trabajadores ocupados en un mismo territorio. Según jurisprudencia constante del Tribunal, las disposiciones en cuya virtud cualquier desplazamiento del trabajador de uno a otro Estado miembro entrañe una reducción de los derechos adquiridos en materia de seguridad social son contrarias a las garantías concedidas por el Tratado en materia de libre circulación de los trabajadores. La aplicación de la legislación del Estado miembro en que se tiene la residencia para el cálculo de los subsidios familiares tendría por finalidad reducir la sustancia del derecho adquirido por el trabajador en virtud de la legislación francesa.
La Comisión estima que el artículo 73, apartado 2, es compatible con el artículo 51 del Tratado. No discute que la aplicación del artículo 73, apartado 2, pueda en ciertos casos producir el resultado de que el trabajador, cuyos hijos residen en otro Estado miembro, tenga derecho a subsidios familiares inferiores a los que tendría si los miembros de su familia hubieran residido en Francia o si los subsidios familiares franceses se hubiesen concedido también a los miembros de la familia que residieran en otro Estado miembro. Pero entiende que el artículo 73, apartado 2, no es fuente de discriminación contraria al Tratado. Las desigualdades comprobadas derivan esencialmente de la naturaleza del Reglamento n° 1408/71 en cuanto es el instrumento para llevar a efecto los objetivos del artículo 51 del Tratado a través de una coordinación de los regímenes de seguridad social para eliminar los obstáculos a la libre circulación de las personas.
El Consejo entiende que las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional ponen en tela de juicio la validez del artículo 73, apartado 2, por dos motivos. Primero, porque se trata de una excepción temporal que, desde su origen, se ha contemplado como si hubiera de tener un término, el 1 de enero de 1973. Segundo, porque, en perjuicio de los trabajadores no franceses, sujetos a la legislación francesa, hay una pretendida doble discriminación, en relación por una parte con los trabajadores franceses y por otra parte con los trabajadores sujetos a la legislación de un Estado miembro que no sea Francia. El Consejo entiende que no hay tal doble discriminación. El trabajador francés y el trabajador extranjero reciben ambos los mismos subsidios en territorio francés; el trabajador francés pierde sus subsidios después de un período de tres meses en el caso de que sus hijos ya no residan en territorio francés, mientras que el trabajador migrante recibe los subsidios en virtud del Reglamento n° 1408/71 respecto de sus hijos residentes en un Estado miembro distinto de Francia. Por supuesto no es posible denunciar una discriminación entre el trato concedido a los trabajadores migrantes en dos o varios Estados miembros diferentes porque las legislaciones nacionales en materia de seguridad social están únicamente coordinadas. En efecto, cada uno de los Estados miembros se ha reservado en materia de seguridad social el poder de determinar la naturaleza de las prestaciones y el nivel de los pagos, ya que el artículo 51 del Tratado no ha impuesto al Consejo el establecimiento de un sistema uniforme de seguridad social para los Estados miembros de la Comunidad.
Sobre la primera cuestión
Al objeto de zanjar el problema discutido conviene en primer lugar recordar que el artículo 40 del Reglamento n° 3/58 del Consejo, de 25 de septiembre de 1958, relativo a la seguridad social de los trabajadores migrantes (DO 1958, p. 561), establecía que «Un trabajador por cuenta ajena o asimilado empleado en el territorio de un Estado miembro y con hijos que residen o son educados en el territorio de otro Estado miembro, tiene derecho respecto a dichos hijos a los subsidios familiares conforme a las disposiciones de la legislación del primer Estado hasta el límite del importe de los subsidios que concede la legislación del segundo Estado»
(traducción provisional).
El Reglamento n° 1408/71 ha modificado la regulación relativa a los hijos de los trabajadores migrantes y ampliado la gama de prestaciones a que tienen derecho los trabajadores migrantes. Les ha dado derecho a las prestaciones familiares, es decir, «todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a compensar las cargas familiares» [artículo 1, u), i)], en tanto que el Reglamento n° 3/58 les concedía únicamente los «subsidios familiares», es decir, «prestaciones periódicas en metálico concedidas exclusivamente en función del número y, en su caso, de la edad de los miembros de la familia» [artículo 1, u), ii), del Reglamento n° 1408/71].
En lo que se refiere a los trabajadores migrantes empleados en un Estado miembro cuya familia resida en otro Estado miembro, el Reglamento n° 1408/71 ha introducido una distinción entre los trabajadores empleados en Francia y los empleados en otros Estados miembros. El artículo 73, apartado 1, dispone que el trabajador sometido a la legislación de cualquier Estado miembro, con la excepción de Francia, tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones familiares previstas por la legislación del primer Estado como si las personas de que se trate residiesen en el territorio del mismo. El artículo 73, apartado 2, prescribe que el trabajador sometido a la legislación francesa tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de cualquier Estado miembro distinto de Francia, a los subsidios familiares previstos por la legislación del Estado en cuyo territorio residan las personas de que se trate.
En lo que se refiere a la diferencia de trato entre los trabajadores a los que se aplica el artículo 73, apartado 1, y los que están sujetos al régimen previsto por el artículo 73, apartado 2, hay que señalar que el artículo 51 del Tratado prevé una coordinación de las legislaciones de los Estados miembros y no una armonización. El artículo 51 deja pues subsistir diferencias entre los regímenes de seguridad social de los Estados miembros y, por consiguiente, entre los derechos de las personas que en ellos trabajan. Las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de seguridad social de cada Estado miembro —y por ello entre los derechos de las personas que en ellos trabajan — no son afectadas, por lo tanto, por el artículo 51 del Tratado.
El logro del objetivo de asegurar a los trabajadores la libre circulación dentro de la Comunidad, tal como lo proponen los artículos 48 a 51 del Tratado, queda facilitado cuando las condiciones de trabajo —entre las que figura el régimen de seguridad social— son lo más próximas que sea posible en los diferentes Estados miembros. Dicho objetivo queda por el contrario comprometido y su logro se torna más difícil si el Derecho comunitario introduce diferencias evitables en los regímenes de seguridad social. De ahí se sigue que la regulación comunitaria en materia de seguridad social, que tiene por base el artículo 51 del Tratado, debe abstenerse de añadir disparidades suplementarias a las que derivan ya de la falta de armonización de las legislaciones nacionales.
El artículo 73 del Reglamento n° 1408/71 crea para los trabajadores migrantes dos sistemas diferentes, según que dichos trabajadores estén sujetos a la legislación francesa o a la de otro Estado miembro. De este modo acentúa las disparidades que derivan de las mismas legislaciones nacionales y por consiguiente pone trabas a la realización de los fines enunciados en los artículos 48 a 51 del Tratado.
Si, más en detalle, tratamos de juzgar de la validez del mismo artículo 73, apartado 2, procede señalar que la regla de igualdad de trato no sólo prohibe las discriminaciones ostensibles, fundadas en la nacionalidad, sino también todas las formas disimuladas de discriminación que, aplicando otros criterios de distinción, abocan de hecho al mismo resultado.
Tal es justamente el caso cuando se utiliza el criterio del artículo 73, apartado 2, para determinar la legislación aplicable a las prestaciones familiares de un trabajador migrante. Si bien la legislación francesa aplica por lo general el mismo criterio para determinar el derecho a las prestaciones familiares de un trabajador francés empleado en territorio francés, dicho criterio no reviste en modo alguno la misma importancia para esta categoría de trabajadores, porque el problema de una residencia de los miembros de la familia fuera de Francia se plantea esencialmente para los trabajadores extranjeros. Desde luego este criterio no es el más adecuado para asegurar la igualdad de trato prescrita por el artículo 48 del Tratado y no puede por tanto utilizarse en el marco de la coordinación de las legislaciones nacionales prevista por el artículo 51 del Tratado para promover la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad conforme al artículo 48.
De ahí se sigue que el artículo 73, apartado 2, del Reglamento n° 1408/71 es nulo por cuanto excluye la concesión de prestaciones familiares francesas a los trabajadores sometidos a la legislación francesa en razón de los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro.
Por lo que se refiere a las consecuencias de la nulidad del artículo 73, apartado 2, conviene recordar que el Tribunal ya ha resuelto, en su sentencia de 27 de febrero de 1985 (Société des produits de maïs SA contra Administration des douanes et droits indirects,
112/83, Rec. 1985, p. 732
) que, cuando lo justifiquen poderosas razones, el artículo 174, párrafo 2, del Tratado reserva al Tribunal un poder de apreciación para determinar concretamente, en cada caso particular, los efectos de un acto reglamentario declarado nulo que deban ser mantenidos.
Ante el hecho de que el Consejo no ha podido llegar a la solución uniforme exigida por el artículo 98 del Reglamento n° 1408/71, conviene tener en cuenta, a título excepcional, el hecho de que Francia, durante un período prolongado, ha procedido a mantener actuaciones conformes a los términos del Reglamento n° 1408/71, pero que no tenían base legal en los artículos 48 a 51 del Tratado.
En tales condiciones procede declarar que imperiosas consideraciones de seguridad jurídica que afectan a todos los intereses en juego, tanto públicos como privados, impiden, en principio, poner en cuestión la percepción de prestaciones familiares correspondientes a períodos anteriores al pronunciamiento de esta sentencia.
En este caso, en que el Tribunal hace uso de la posibilidad de limitar la eficacia retroactiva de una declaración de nulidad en el marco del artículo 177 del Tratado, le corresponde determinar si una excepción a esta limitación de la eficacia en el tiempo que atribuye a su sentencia, puede preverse bien a favor de la parte que ha interpuesto el recurso ante el órgano jurisdiccional nacional, bien de cualquier otra persona que hubiera actuado de manera análoga antes de la declaración de nulidad, o si, a la inversa, una declaración de nulidad que tenga efectos solamente para ei futuro constituye una solución adecuada, incluso respecto a personas que hubiesen tomado en tiempo útil iniciativas para la salvaguardia de sus derechos.
En el caso de autos conviene determinar que la nulidad declarada del artículo 73, apartado 2, del Reglamento n° 1408/71 no puede invocarse en apoyo de reivindicaciones relativas a prestaciones correspondientes a períodos anteriores a la fecha de la presente sentencia, salvo en el caso de trabajadores que, antes de dicha fecha, hayan formulado una reclamación en juicio o sustanciado una reclamación equivalente.
En estas condiciones, no procede responder a la segunda parte de la primera cuestión relativa a si se mantiene en vigor el artículo 73, apartado 2, del Reglamento n° 1408/71, ni a la segunda cuestión relativa a la noción de residencia en el mencionado artículo 73, apartado 2.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos de la República Helénica, de la República Italiana
y
de la República Francesa, así como por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del asunto principal, el carácter de un incidente planteado ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Cour de cassation de Francia mediante resolución de 11 de enero de 1984, declara:

1)
El artículo 73, apartado 2, del Reglamento n° 1408/71 no es válido por cuanto excluye de la concesión de prestaciones familiares francesas a los trabajadores sometidos a la legislación francesa, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro.

2)
La invalidez declarada del artículo 73, apartado 2, del Reglamento n° 1408/71 no puede ser invocada en apoyo de reivindicaciones relativas a prestaciones correspondientes a períodos anteriores a la fecha de la presente sentencia, salvo en el caso de trabajadores que, antes de tal fecha, hayan interpuesto un recurso judicial o sustanciado una reclamación equivalente.

Mackenzie Stuart
Everling
Bahlmann
Joliét
Bosco
Koopmans
Due
Galmot
O'Higgins
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 15 de enero de 1986.
El Secretario
P.Heim
El Presidente
A.J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua dc procedimiento: francés.