CELEX: 62008TJ0390
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran i syfte att hindra kärnvapenspridning
Frysning av tillgångar
Talan om ogiltigförklaring
Domstolsprövning
Maktmissbruk
Likabehandling
Proportionalitet
Rätten till egendom
Rätt till ett verksamt rättsligt skydd
Motiveringsskyldighet
Gemenskapens behörighet

Bakgrund till tvisten
Sökanden, Bank Melli Iran, är en iransk affärsbank som helt ägs av den iranska staten.
De restriktiva åtgärderna mot Islamiska republiken Iran
Det nu aktuella målet rör det system för restriktiva åtgärder som införts för att utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran för att denna ska upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med att utveckla kärnvapenbärare (nedan kallad kärnvapenspridning).
Bakgrunden till systemet finns hos Förenta nationernas organisation. Den 23 december 2006 antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) resolution 1737 (2006). I bilagan till denna resolution har en rad personer och enheter angetts som är involverade i kärnvapenspridning och vars tillgångar och ekonomiska resurser (nedan kallade tillgångarna) skulle frysas. Förteckningen i bilagan till resolution 1737 (2006) har uppdaterats genom flera senare resolutioner, bland annat genom säkerhetsrådets resolution 1747 (2007). Sökanden har dock inte omfattats av åtgärder för frysning av tillgångar som antagits av säkerhetsrådet.
Vad avser Europeiska unionen genomfördes resolution 1737 (2006) genom rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140/GUSP av den 27 februari 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 61, s. 49
). I artikel 5.1 a i denna föreskrivs att alla de penningmedel som tillhör de personer och enheter som anges i säkerhetsrådets resolution 1737 (2006) ska spärras, på samma sätt som alla penningmedel och ekonomiska resurser som dessa personer eller enheter direkt eller indirekt äger, innehar eller kontrollerar. I artikel 5.1 b i gemensamma ståndpunkten 2007/140 föreskrivs dessutom att samma åtgärder ska gälla bland annat de enheter som enligt Europeiska unionens råd är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till kärnvapenspridningen. Enligt artikel 7.2 i gemensamma ståndpunkten 2007/140 ska rådet genom enhälligt beslut upprätta och anta ändringar av förteckningen över de personer eller enheter som omfattas av åtgärderna om spärrande av penningmedel enligt artikel 5.1 b i samma ståndpunkt.
I den utsträckning som Europeiska gemenskapens befogenheter berörs genomfördes resolution 1737(2006) genom rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 103, s. 1
), som antagits på grundval av artiklarna 60 EG och 301 EG och vars innehåll i huvudsak är identiskt med innehållet i den gemensamma ståndpunkten 2007/140. Enligt artikel 7.1 i förordning nr 423/2007 ska sålunda tillgångarna hos de personer eller enheter som angetts i säkerhetsrådets resolution 1737 (2006) frysas, på samma sätt som alla de tillgångar och ekonomiska resurser som dessa personer eller dessa enheter äger, innehar eller kontrollerar. I artikel 7.2 i nämnda förordning föreskrivs samma åtgärder bland annat med avseende på de enheter som rådet enligt artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten 2007/140 funnit vara engagerade i, direkt knutna till eller ge stöd till kärnvapenspridningen. De enheter som omfattas av en åtgärd för frysning av tillgångar enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 anges i bilaga V till förordningen.
Med avvikelse från artikel 7 i förordning nr 423/2007 får, enligt artiklarna 9 och 10 i denna, medlemsstaternas behöriga myndigheter i huvudsak ge tillstånd till att frigöra frysta tillgångar för att bland annat tillåta de enheter som anges i bilaga V att uppfylla förpliktelser som följer av avtal som ingåtts innan åtgärden om frysning vidtogs och för att täcka grundläggande utgifter.
I artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 föreskrivs för det första att rådet med kvalificerad majoritet och i full överensstämmelse med de beslut som rådet fattat med stöd av artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten 2007/140 ska fastställa, se över och ändra förteckningen i bilaga V och för det andra att denna förteckning ska ses över regelbundet och minst en gång var tolfte månad.
Enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 ska rådet ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits enligt artikel 15.2 i förordningen och underrätta berörda enheter om dessa.
Vidare har säkerhetsrådet i punkt 10 i säkerhetsrådets resolution 1803 (2008) av den 3 mars 2008 uppmanat ”alla stater att vara vaksamma när det gäller finansinstituts verksamhet på deras territorier med alla banker med hemvist i Iran, särskilt Bank Melli och Bank Saderat, samt [deras] filialer och dotterbolag utomlands, för att undvika att denna verksamhet bidrar till [kärnvapenspridning]”.
Åtgärder som avser sökanden
Rådet antog den 23 juni 2008 den gemensamma ståndpunkten 2008/479/GUSP om ändring av den gemensamma ståndpunkten 2007/140 (
EUT L 163, s. 43
). Enligt bilagan till den gemensamma ståndpunkten 2008/479 ingår sökanden bland de enheter som omfattas av frysningen av tillgångar enligt artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten 2007/140. Frysningen av sökandens tillgångar har bibehållits i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/652/GUSP av den om ändring av gemensam ståndpunkt om restriktiva åtgärder mot Iran 2007/140 (
EUT L 213, s. 58
).
Samma dag antog rådet även beslut 2008/475/EG om genomförande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 163, s. 29
) (nedan kallat det angripna beslutet). Enligt punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet har sökanden uppförts på förteckningen i bilaga V till förordningen, med följd att dess tillgångar har frysts.
Rådet angav följande skäl:
”Lämnar eller försöker lämna finansiellt stöd till företag som medverkar i eller upphandlar varor till Irans kärn- och robotprogram (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company och DIO). Bank Melli fungerar som underlättare av Irans känsliga verksamhet. Den har underlättat otaliga uppköp av känsligt materiel till Irans kärn- och robotprogram. Banken har tillhandahållit ett antal finansiella tjänster på uppdrag av enheter som har nära koppling till Irans kärn- och robotindustrier, inbegripet att öppna remburser och hålla konton. Många av företagen ovan har pekats ut i [säkerhetsrådets] resolutioner 1737 och 1747.”
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 18 september 2008. Genom särskild handling som inkom till förstainstansrättens kansli samma dag begärde sökanden att målet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 76a i förstainstansrättens rättegångsregler och ansökte även om interimistiska åtgärder för uppskov med tillämpningen av punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet.
Genom beslut av den 14 oktober 2008 biföll förstainstansrätten (andra avdelningen) yrkandet om att målet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 76a i rättegångsreglerna och gav de medlemsstater som intervenerade i målet tillstånd att inkomma med interventionsinlagor.
Förstainstansrättens ordförande beslutade den 15 oktober 2008 att sökandens yrkande om interimistiska åtgärder skulle ogillas och förordnade att beslut om rättegångskostnader skulle meddelas senare.
Genom handlingar som inkom till förstainstansrättens kansli den 20 oktober, den respektive den ansökte Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Frankrike och Europeiska gemenskapernas kommission om att få intervenera i målet till stöd för rådet. Genom beslut av den , den och den tillät ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning dem att intervenera.
Svaromålet inkom den 5 november 2008. Interventionsinlagorna från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Republiken Frankrike inkom den respektive den .
Sökanden begärde den 4 februari 2009 att förstainstansrätten skulle ge sökanden tillstånd att till handlingarna i målet lägga vissa ytterligare handlingar avseende dess förbindelser med de enheter som angetts i det angripna beslutet. Detta motiverades med att de ifrågavarande handlingarna inte hade kunnat inges vid ett tidigare skede av förfarandet. Begäran bifölls genom beslut av förstainstansrättens andra avdelning den .
Förstainstansrättens andra avdelning beslutade den 5 maj 2009 att inleda det muntliga förfarandet utan att vidta föregående åtgärder för bevisupptagning. Förstainstansrättens andra avdelning begärde även att sökanden skriftligen skulle besvara vissa frågor. Sökanden efterkom denna begäran inom den av förstainstansrätten angivna fristen.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid den muntliga förhandlingen den 3 juni 2009.
Sökanden har yrkat att förstainstansrätten ska
—
ogiltigförklara punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet till den del denna berör sökanden samt dess dotterbolag och filialer, eller
—
i andra hand, fastställa att artikel 7.2 och artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 inte ska vara tillämpliga på förevarande tvist,
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Vid förhandlingen återkallade sökanden sitt andra yrkande och angav att den invändning om rättsstridighet som avsåg artikel 7.2 och artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 skulle anses vara en invändning genom vilken sökanden yrkade att det angripna beslutet skulle ogiltigförklaras på grund av att det saknade rättslig grund. Sökanden återkallade vidare sitt första yrkande i den del det avsåg ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den mån detta rör dess dotterbolag.
Rådet har yrkat att förstainstansrätten ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska ogilla talan.
Republiken Frankrike har yrkat att förstainstansrätten ska ogilla talan och förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sökanden har inkommit med inledande synpunkter på förstainstansrättens behörighet att pröva lagenligheten av det angripna beslutet. Sökandens invändningar kan i sak delas in i fem grunder. Den första grunden avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, EG-fördraget, rättsregler avseende dess tillämpning och artikel 7.2 i gemensam ståndpunkt 2007/140, maktmissbruk samt att det angripna beslutet saknar rättslig grund. Den andra grunden avser åsidosättande av principen om likabehandling. Den tredje grunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen och rätten till egendom. Den fjärde grunden avser åsidosättande av rätten till försvar, rätten till ett effektivt domstolsskydd och artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. Den femte grunden avser gemenskapens bristande behörighet.
Rådet har med stöd av intervenienterna bestritt att de grunder som sökanden har åberopat skulle vara välgrundade.
Förstainstansrätten anser att den före prövningen av sökandens grunder ska utreda huruvida de handlingar som sökanden ingav den 4 februari 2009 är relevanta.
Huruvida de handlingar som sökanden ingav den 4 februari 2009 är relevanta
De handlingar som ingavs den 4 februari 2009 består av tre uttalanden från sökandens generaldirektör och företrädare för sökandens filialer i Paris (Frankrike) och i Hamburg (Tyskland), vilka sammanfattar sökandens affärsförbindelser med de enheter som omfattas av det angripna beslutet. Sökanden har som svar på en fråga som ställdes vid förhandlingen förklarat att dessa handlingar för det första ingavs för att styrka att den åtgärd för frysning av tillgångarna som avsåg sökanden inte var motiverad, eftersom sökandens förbindelser med de enheter som angetts i det angripna beslutet var begränsade. Vidare utgör enligt sökanden de ifrågavarande uttalandena även ett stöd för den tredje grunden, eftersom det av dessa uttalanden framgår dels att frysningen av sökandens tillgångar inte var nödvändig för att uppnå det mål som rådet eftersträvar, dels att samma mål hade kunnat uppnås genom mindre betungande åtgärder. De aktuella handlingarna är enligt sökanden slutligen även relevanta inom ramen för den fjärde grunden, eftersom de visar de svårigheter som sökanden konfronterades med när den var skyldig att frambringa ”negativ bevisning”. Sökanden hade nämligen inte haft tillgång till den bevisning som rådet grundat sig på, under förutsättning att den föreligger.
Förstainstansrätten påpekar att ansökan inte innehåller någon grund genom vilken sökanden har ifrågasatt rådets konstaterande att sökanden har finansierat kärnvapenspridning, trots att detta konstaterande utgör grunden för det angripna beslutet i den del det avser sökanden. En sådan grund hade följaktligen kunnat anföras i samband med att talan väcktes, i förekommande fall med preciseringen att ytterligare bevis skulle företes så snart de fanns tillgängliga. Om det i detta sammanhang vidare antas att en sådan grund har anförts för första gången vid förhandlingen ska den avvisas enligt artikel 48.2 i rättegångsreglerna, eftersom sökanden inte ens har påstått att den föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. Under dessa omständigheter kan de handlingar som ingavs den 4 februari 2009 inte beaktas vid bedömningen av huruvida sökandens förbindelser med de enheter som angetts i det angripna beslutet motiverar frysningen av dess tillgångar.
Samma slutsats gäller vad avser frågan huruvida de ifrågavarande handlingarna är relevanta för prövningen av den tredje grunden. Sökanden har i sin ansökan nämligen nöjt sig med att påpeka att det angripna beslutet var oproportionerligt, eftersom det gick utöver de skyldigheter och rekommendationer som säkerhetsrådet angett i resolution 1803 (2008). Sökanden har däremot inte anfört någon invändning genom vilken den ifrågasätter den i det angripna beslutet påstådda omfattningen av sökandens affärsförbindelser med de angivna enheterna. Med hänsyn till att sökanden inte heller vid förhandlingen har hävdat att sådana invändningar föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet, följer det av artikel 48.2 i rättegångsreglerna att de utgör en ny grund, vilken under alla förhållanden inte kan tas upp till sakprövning. De handlingar som ingavs den 4 februari 2009 ska därför inte heller beaktas inom ramen för prövningen av den tredje grunden.
När det gäller den fjärde grunden har sökanden i sin ansökan angett att den för att utöva sin talerätt vid förstainstansrätten var skyldig att förebringa ”negativ bevisning” för att den inte finansierar kärnvapenspridning, vilket var särskilt svårt, om inte omöjligt, att styrka. De handlingar som ingavs den 4 februari 2009 kan följaktligen beaktas i detta sammanhang.
Prövningens omfattning
Parternas argument
Sökanden har angett att lagenligheten av all lagstiftning som antas av gemenskapsinstitutionerna, inbegripet de bestämmelser som syftar till att genomföra en resolution från säkerhetsrådet, är underkastad gemenskapsdomstolens fullständiga kontroll inom ramen för det fullständiga system med talemöjligheter som har upprättats genom EG-fördraget.
Rådet har inte ifrågasatt förstainstansrättens behörighet att kontrollera lagenligheten av det angripna beslutet. Det har dock erinrat om att institutionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad avser vilka omständigheter som ska beaktas när det avser att vidta ekonomiska eller finansiella restriktiva åtgärder.
Förstainstansrättens bedömning
Vad gäller domstolsprövningens omfattning ska två slags omständigheter särskiljas inom ramen för förordning nr 423/2007. För det första fastställs det i förordningens artiklar allmänna bestämmelser för de restriktiva åtgärder som införts genom denna. För det andra representerar bilaga V i nämnda förordning, i vilken de enheter förtecknas som omfattas av de enligt artikel 7.2 i förordningen antagna åtgärderna för frysning av tillgångar, en samling rättsakter om tillämpning av de ovannämnda allmänna bestämmelserna på specifika enheter.
Vad avser de allmänna bestämmelserna för de restriktiva åtgärderna har rådet ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan vilka omständigheter som ska beaktas när det antar ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG och 301 EG med stöd av en gemensam ståndpunkt som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Gemenskapsdomstolen kan inte ersätta rådets bedömning av den bevisning och de fakta och andra omständigheter som föranlett en sådan åtgärd med sin egen bedömning. Förstainstansrättens prövning i detta avseende är således begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av omständigheterna inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk. Denna begränsade prövning är i synnerhet tillämplig beträffande de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för sådana åtgärder (se, analogt, förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål
T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, REG 2006, s. II-4665
, punkt 159).
När det gäller kontrollen av lagenligheten av ett beslut genom vilket en enhet har förts upp på förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007 i enlighet med artikel 7.2 i densamma, ska förstainstansrätten kontrollera, med hänsyn till de grunder för yrkandet om ogiltigförklaring som anförts av den berörda enheten eller som rätten beaktat ex officio, bland annat att omständigheterna i det enskilda fallet överensstämmer med någon av de fyra situationer som avses i artikel 7.2 a–d i förordning nr 423/2007. Detta innebär att domstolsprövningen av lagenligheten av det ifrågavarande beslutet omfattar dels bedömningen av de fakta och omständigheter som åberopats som grund för beslutet, dels kontrollen av den bevisning och de uppgifter som ligger till grund för nämnda bedömning. Förstainstansrätten ska även försäkra sig om att rätten till försvar och motiveringsskyldigheten i detta avseende har iakttagits, liksom, i förekommande fall, att de tvingande hänsyn som rådet undantagsvis åberopat för att inte behöva iaktta dessa skyldigheter är välgrundade (se, analogt, domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkt 154).
I förevarande mål har invändningen att det angripna beslutet saknar rättslig grund anförts i syfte att ifrågasätta lagenligheten av vissa av de allmänna bestämmelserna i förordning nr 423/2007. Vid prövningen av denna invändning ska följaktligen den begränsade kontroll tillämpas som beskrivits ovan i punkt 36. Beträffande de grunder som har anförts i syfte att ifrågasätta lagenligheten av det beslut genom vilket sökanden har uppförts på förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007 gäller de ovan i punkt 37 anförda övervägandena.
Den första grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, EG-fördraget, rättsregler avseende dess tillämpning och artikel 7.2 i gemensam ståndpunkt 2007/140 samt maktmissbruk och brist på rättslig grund för det angripna beslutet
Parternas argument
Sökanden har påpekat att förordning nr 423/2007, vilken ligger till grund för det angripna beslutet, har tre rättsliga grunder, nämligen artiklarna 60 EG och 301 EG samt den gemensamma ståndpunkten 2007/140. Sökanden har vidare påpekat att enligt artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 ska förteckningen över de enheter som omfattas av åtgärderna för frysning av tillgångar enligt artikel 7.2 i samma förordning upprättas av rådet med kvalificerad majoritet. Enligt artikel 7.2 i gemensam ståndpunkt 2007/140 krävs däremot att den förteckning över personer eller enheter som omfattas av åtgärderna för frysning av tillgångar enligt artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140, vilken är den som avses i artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, ska upprättas av rådet genom enhälligt beslut.
Sökanden har i detta sammanhang gjort gällande att om en rättsakt har flera rättsliga grunder i vilka det föreskrivs olika omröstningsregler ska det förfarande som är mest strikt följas. Sökanden har av detta dragit slutsatsen att eftersom rådet inte iakttog bestämmelsen om enhällighet i artikel 7.2 i gemensam ståndpunkt 2007/140 när det antog det angripna beslutet, har rådet åsidosatt väsentliga formföreskrifter, EG-fördraget och rättsregler avseende dess tillämpning. Dessutom har rådet av samma skäl enligt sökanden gjort sig skyldigt till maktmissbruk, eftersom institutionen har åsidosatt det förfarande som särskilt föreskrivs i EU-fördraget inom ramen för GUSP för att anta ett beslut med direkt effekt, ett rättsinstrument som inte finns på detta område.
Sökanden har tillagt att eftersom det i artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 föreskrivs ett villkor om kvalificerad majoritet, trots att förordningen genomför GUSP, och eftersom artikeln således strider mot de förfaranderegler som anges i gemensam ståndpunkt 2007/140, kan denna artikel inte utgöra giltig rättslig grund för det angripna beslutet. På samma sätt kan artikel 15.2 och artikel 7.2 i den ovannämnda förordningen inte utgöra giltig rättslig grund för det angripna beslutet, eftersom dessa artiklar har gjort det möjligt att besluta om åtgärder för frysning av tillgångar riktade mot sökanden, trots att sökanden inte har angetts i resolution 1737 (2006), vilken har nämnts i skäl 6 i förordning 423/2007, utan endast i resolution 1803 (2008).
Sökanden har slutligen gjort gällande att domstolens dom av den 3 september 2008 i de förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi (REG 2008, s. I-6351) (nedan kallad domen i målet Kadi) inte är relevant inom ramen för förevarande grund, eftersom det beslut som var i fråga i det målet grundade sig på en tredubbel rättslig grund, nämligen artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, och följaktligen hade antagits enhälligt.
Rådet har med stöd av intervenienterna hävdat att sökandens argument saknar grund och därvid påpekat att den lämpliga omröstningsregeln, såsom den fastställts genom artiklarna 60 EG och 301 EG, som utgör den rättsliga grunden för det angripna beslutet, har tillämpats.
Förstainstansrättens bedömning
Det ska inledningsvis påpekas att tvärtemot vad sökanden har påstått är domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi fullt relevant i förevarande fall. Domstolen prövade i denna dom särskilt tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG. Enligt domstolen avser dessa bestämmelser antagandet av åtgärder gentemot tredjeländer, varvid sistnämnda begrepp kan inbegripa ledningen i ett sådant land samt enskilda och enheter som är associerade med ledningen eller som direkt eller indirekt kontrolleras av denna (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkt 166).
Det som är utmärkande för artiklarna 60 EG och 301 EG är att de utgör en länk mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska sanktionsåtgärder och EU-fördragets mål på området för yttre förbindelser, däribland den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkt 197). Artiklarna 60 EG och 301 EG är nämligen bestämmelser i vilka det uttryckligen förutses att det kan visa sig vara nödvändigt med en gemenskapsåtgärd för att genomföra ett av de mål som uttryckligen uppställs för Europeiska unionen genom artikel 2 EU, närmare bestämt genomförandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik.
Denna omständighet ska dock inte påverka samexistensen mellan unionen och gemenskapen såsom integrerade men separata rättsordningar eller den konstitutionella pelarkonstruktion som återspeglar viljan hos upphovsmännen till nu gällande fördrag (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkt 202). Även om gemenskapens åtgärder inom ramen för artiklarna 60 EG och 301 EG innebär att ett av unionens mål genomförs, vidtas de således icke desto mindre på grundval av gemenskapspelaren. Lagenligheten av rättsakter som antas på detta område, såsom förordning nr 423/2007 och de rättsakter genom vilka den genomförs, ska följaktligen bedömas mot bakgrund av de villkor som uppställts genom bestämmelserna i denna pelare, däri inbegripet bestämmelserna om den korrekta omröstningsregeln.
Gemensam ståndpunkt 2007/140, som ingår i unionens andra pelare, utgör således inte en rättslig grund för förordning nr 423/2007 och för de rättsakter genom vilka den genomförs. Detta innebär att den omröstningsregel som är tillämplig vid antagandet av ovannämnda gemensamma ståndpunkt och vid ändring av densamma saknar relevans. Förekomsten av en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som beslutats tidigare på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är nämligen endast ett villkor som uppställts i artikel 301 EG. I denna artikel definieras även den omröstningsregel som ska tillämpas när rättsakter antas med stöd av denna.
I förevarande fall har det emellertid inte ifrågasatts att förordning nr 423/2007 och det angripna beslutet har antagits med kvalificerad majoritet, i enlighet med den regel som uppställts i artikel 301 EG. Det har inte heller ifrågasatts att antagandet av denna förordning har föregåtts av antagandet genom enhälligt beslut av gemensam ståndpunkt 2007/140 och att antagandet av det angripna beslutet har föregåtts av antagandet genom enhälligt beslut av gemensam ståndpunkt 2008/479, genom vilken sökanden uppfördes på förteckningen över de enheter som omfattas av åtgärden för frysning av tillgångar enligt artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140. Under dessa förhållanden kan det konstateras att de villkor som uppställs i artikel 301 EG har iakttagits.
Sökandens invändning att den tillämpliga omröstningsregeln inte har iakttagits kan följaktligen inte godtas.
När det gäller sökandens andra invändningar ska det erinras om att en rättsakt innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter kan antas att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet (se domstolens dom av den 14 december 2004 i mål
C-210/03, Swedish Match, REG 2004, s. I-11893
, punkt 75, och förstainstansrättens dom av den i mål
T-158/99, Thermenhotel Stoiser Franz m.fl. mot kommissionen, REG 2004, s. II-1
, punkt 164 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall har sökanden emellertid inte anfört några omständigheter som antyder att rådet genom att anta det angripna beslutet eftersträvade ett annat mål än målet att hindra kärnvapenspridning genom att frysa tillgångarna hos de enheter som enligt rådet deltog i, var direkt knutna till eller gav stöd till de berörda verksamheterna, i enlighet med det förfarande som för detta ändamål föreskrivs i EG-fördraget och i förordning nr 423/2007.
Sökanden har slutligen gjort gällande att artikel 15.2 och artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 inte kan utgöra giltig rättslig grund för det angripna beslutet, eftersom de tillåter att rådet vidtar åtgärder för frysning av tillgångar som går utöver dem som säkerhetsrådet har vidtagit. Härvid ska det påpekas att det i artiklarna 60 EG och 301 EG inte finns något som indikerar att gemenskapens behörighet enligt dessa bestämmelser är begränsad till genomförandet av säkerhetsrådets åtgärder. Rådet var därför behörigt att anta inte bara artikel 7.1 i förordning nr 423/2007, som genomför resolution 1737 (2006) genom att förordna om frysning av tillgångarna hos de enheter som uppges i denna, utan även artikel 7.2 i samma förordning, som tillåter att åtgärder för frysning av tillgångar vidtas gentemot andra enheter som enligt rådet deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning.
Det är i detta sammanhang visserligen riktigt att rådet enligt skäl 6 i förordning nr 423/2007 åläggs att utöva sin behörighet enligt artikel 7.2 i samma förordning ”med beaktande av syftet med... resolution 1737 (2006)”. Skyldigheten att eftersträva målen med resolution 1737 (2006) innebär dock ingalunda att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 endast kan genomföras med avseende på de enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som säkerhetsrådet har antagit enligt denna resolution. Det förhållandet att säkerhetsrådet inte har vidtagit några åtgärder eller har intagit en viss ståndpunkt kan på sin höjd, tillsammans med andra relevanta omständigheter, beaktas vid den bedömning som syftar till att fastställa huruvida villkoren enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 är uppfyllda.
Av det ovanstående följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av principen om likabehandling
Parternas argument
Sökanden har anfört att den har varit föremål för en ”godtycklig och omotiverad diskriminering”, eftersom den – trots att staterna i säkerhetsrådets resolution 1803 (2008) uppmanas att vara vaksamma med avseende på alla banker med hemvist i Iran, och särskilt med avseende på sökandens bank och Bank Saderat – är den enda iranska bank vars tillgångar har frysts. Denna ojämlika behandling av banker som befinner sig i precis samma ställning har orsakat sökanden en väsentlig materiell och ideell skada.
Rådet anser med stöd av intervenienterna att sökandens argument saknar grund. Rådet har därvid erinrat om att den ifrågavarande åtgärden för frysning av tillgångarna antogs som en följd av att rådet efter en oberoende bedömning inom ramen för sin behörighet enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 har ansett att sökanden stöder kärnvapenspridning.
Förstainstansrättens bedömning
Enligt rättspraxis förbjuder principen om likabehandling, som utgör en grundläggande rättsprincip, att lika situationer behandlas olika och att olika situationer behandlas lika såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (förstainstansrättens dom av den 2 oktober 2001 i de förenade målen
T-222/99, T-327/99 och T-329/99, Martinez m.fl. mot parlamentet, REG 2001, s. II-2823
, punkt 150).
Det kriterium som är avgörande för genomförandet av artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007, och således det jämförelsekriterium som ska tillämpas för att avgöra huruvida principen om likabehandling eventuellt har åsidosatts, är sålunda – såsom rådet med stöd av intervenienterna har gjort gällande – huruvida den ifrågavarande enheten deltar i, är direkt knuten till eller stöder kärnvapenspridningen.
Sökanden har i förevarande fall i det angripna beslutet ansetts vara en enhet som stöder kärnvapenspridningen. Enligt slutsatsen ovan i punkt 30 har sökanden inte anfört någon prövningsbar grund genom vilken det ifrågasätts att detta konstaterande är välgrundat.
Även om det antas att rådet verkligen har underlåtit att vidta åtgärder för frysning av tillgångar med avseende på vissa iranska banker som deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning, kan sökanden under dessa förhållanden inte med giltig verkan åberopa denna omständighet. Likabehandlingsprincipen ska nämligen tillämpas mot bakgrund av rättssäkerhetsprincipen, enligt vilken ingen till sin egen förmån kan åberopa en rättsstridig åtgärd som gynnat någon annan (förstainstansrättens dom av den 14 maj 1998 i mål
T-327/94, SCA Holding mot kommissionen, REG 1998, s. II-1373
, punkt 160, av den i mål
T-347/94, Mayr-Melnhof mot kommissionen, REG 1998, s. II-1751
, punkt 334, och av den i mål
T-23/99, LR AF 1998 mot kommissionen, REG 2002, s. II-1705
, punkt 367).
Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och rätten till egendom
Parternas argument
Sökanden anser att det angripna beslutet är oproportionerligt, eftersom det i detta föreskrivs en frysning av sökandens tillgångar, trots att säkerhetsrådets resolution 1803 (2008), som det angripna beslutet genomför, endast kräver av staterna att de ska vara vaksamma med avseende på sökandens verksamheter. Det varken begärs eller rekommenderas i denna resolution att sökandens tillgångar ska frysas. Enligt resolutionen begärs det inte heller att sökanden ska behandlas annorlunda än andra banker med hemvist i Iran. Det angripna beslutet är enligt sökanden följaktligen ”oskäligt”, eftersom det innebär att sökanden orsakas väsentlig materiell och ideell skada genom att det på ett omotiverat och oproportionerligt sätt bland annat inskränker sökandens rätt till egendom.
Vid förhandlingen gjorde sökanden gällande att frysningen av dess tillgångar inte var nödvändig för att uppnå det mål som rådet eftersträvar och att samma mål kunde uppnås genom mindre betungande åtgärder, såsom kontroller i efterhand av verkställda transaktioner eller att dessa granskas av en oberoende tredje man.
Rådet har med stöd av intervenienterna hävdat att sökandens argument saknar grund och därvid påpekat att frysningen av dess tillgångar är lämplig och nödvändig för att hindra kärnvapenspridning, mot bakgrund av det stöd som sökanden lämnat de företag som deltar i denna. Frysningen av tillgångar är dessutom motiverad och proportionerlig med hänsyn till vikten av att den internationella freden och säkerheten upprätthålls, eftersom ingen annan åtgärd kan säkerställa att det eftersträvade målet uppnås.
Förstainstansrättens bedömning
Det framgår inledningsvis ovan av punkterna 51 och 52 att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 ger rådet en självständig behörighet, som kan utövas oberoende av om säkerhetsrådet har antagit restriktiva åtgärder som avser de berörda enheterna. Syftet med artikel 7.2 i ovannämnda förordning och det angripna beslutet, som har antagits med stöd av denna, är nämligen inte att genomföra säkerhetsrådets resolutioner på området för kärnvapenspridning, utan endast att säkerställa att de mål som eftersträvas med en av resolutionerna i fråga, närmare bestämt resolution 1737 (2006), uppnås genom att självständiga restriktiva åtgärder antas.
Tvärtemot vad sökanden har hävdat genomförs resolution 1803 (2008) således varken genom artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 eller genom det angripna beslutet. Detta innebär att innehållet i och målen med denna resolution inte utgör något kriterium i förhållande till vilket det ska bedömas huruvida det angripna beslutet är förenligt med proportionalitetsprincipen.
Enligt rättspraxis är – enligt proportionalitetsprincipen, som är en av de allmänna principerna i gemenskapsrätten – lagenligheten av ett förbud mot en ekonomisk verksamhet underställd villkoret att förbudsåtgärderna är ändamålsenliga och nödvändiga för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (domstolens dom av den 13 november 1990 i mål
C-331/88, Fedesa m.fl., REG 1990, s. I-4023
, punkt 13). Det är således mot bakgrund av dessa kriterier som sökandens övriga argument ska prövas.
Det ska i detta avseende för det första noteras att förordning nr 423/2007 syftar till att hindra kärnvapenspridningen och dess finansiering och på så sätt utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran för att den ska upphöra med de berörda verksamheterna. Detta mål, som motsvarar de mål som eftersträvas med resolution 1737 (2006) och som ingår som en del i de mer allmänna ansträngningarna för att upprätthålla internationell fred och säkerhet, är legitimt.
För det andra utgör frysningen av tillgångar hos de enheter som har ansetts delta i, vara direkt knutna till eller stödja kärnvapenspridning en ändamålsenlig och nödvändig åtgärd för att uppnå det ovannämnda målet. En sådan åtgärd är nämligen avsedd att säkerställa att tillgångarna hos dessa enheter inte längre används för att främja kärnvapenspridningen. Såsom rätten har funnit ovan i punkterna 30 och 31 har sökandens argument, enligt vilka sökanden inte finansierar kärnvapenspridningen och åtgärden för frysning av dess tillgångar under alla förhållanden inte var nödvändig i detta specifika fall, dessutom ingetts för sent och kan således inte tas upp till sakprövning.
För det tredje framgår det även av punkt 31 ovan att sökanden inte har framfört några prövningsbara argument om att det skulle finnas mindre betungande åtgärder som kan hindra att dess tillgångar används för att främja kärnvapenspridning.
Vad för det fjärde avser de olägenheter som sökanden vållats och inskränkningen av dess grundläggande rättigheter, såsom rätten till egendom och rätten att bedriva ekonomisk verksamhet, ska det noteras att dessa rättigheter enligt fast rättspraxis utgör en väsentlig del av de allmänna rättsprinciper vars efterlevnad säkerställs av gemenskapsdomstolarna. Iakttagandet av de grundläggande rättigheterna utgör således ett villkor för att gemenskapsrättsakter ska vara lagenliga (se domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkt 284 och där angiven rättspraxis). Det framgår dock även av rättspraxis att de grundläggande rättigheterna inte är absoluta rättigheter och att utövandet av dem kan bli föremål för inskränkningar som är berättigade utifrån mål av allmänintresse som gemenskapen eftersträvar. Alla ekonomiska eller finansiella restriktiva åtgärder medför sålunda per definition verkningar som berör rätten till egendom och friheten att bedriva yrkesverksamhet. Sådana åtgärder medför således skada, särskilt för enheter som utövar sådan verksamhet som de restriktiva åtgärderna i fråga avser att hindra. Vikten av de mål som eftersträvas genom de omtvistade bestämmelserna är av sådant slag att det kan vara motiverat att vissa aktörer drabbas av negativa följder, även betydande sådana (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 30 juli 1996 i mål
C-84/95, Bosphorus, REG 1996, s. I-3953
, punkterna 21–23, och domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkterna 355 och 361).
I förevarande fall är sökandens frihet att utöva ekonomisk verksamhet samt rätten till egendom inskränkta i betydande mån till följd av det angripna beslutet. Sökanden kan nämligen bland annat inte, förutom med särskilda tillstånd, förfoga över sina tillgångar, som är belägna på gemenskapens territorium eller innehas av gemenskapsmedborgare. Sökandens filialer med hemvist på nämnda territorium kan inte genomföra nya transaktioner med sina kunder. Med hänsyn till den grundläggande vikten av att upprätthålla internationell fred och säkerhet är de vållade olägenheterna dock inte orimliga i förhållande till de avsedda målen. Detta gäller desto mer som dessa restriktioner endast avser en del av sökandens tillgångar och det i artiklarna 9 och 10 i förordning nr 423/2007 föreskrivs vissa undantag som ger de enheter som omfattas av åtgärderna för frysning av tillgångar möjlighet att täcka nödvändiga utgifter.
Av det ovanstående följer att talan inte kan vinna bifall på den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av rätten till försvar, rätten till effektivt domstolsskydd och motiveringsskyldigheten enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007
Parternas argument
Sökanden har gjort gällande att rådet med åsidosättande av de regler som följer av domstolens rättspraxis inte vid något tillfälle informerade sökanden om de omständigheter som gjorts gällande gentemot den och som skulle ha motiverat frysningen av dess tillgångar, eftersom rådet inte delgav sökanden det angripna beslutet. Rådet angav inte heller närmare vilken typ av finansiellt stöd som sökanden gett eller vilken dess roll var, vilka produkter som berördes av de ifrågavarande transaktionerna och vilka enheter som, förutom de åtta uppgivna enheterna, var involverade. Rådet har sålunda inte gett sökanden möjlighet att få reda på skälen till varför dess tillgångar har frysts, trots att säkerhetsrådet av staterna endast krävt en ”vanlig vaksamhet”.
Sökanden har tillagt att den inte har haft tillgång till bevisen i rådets akt och att den inte har blivit hörd. Sökanden har preciserat att den inte tagit kontakt med rådet för att kunna utöva sina rättigheter. Sökanden har i samband härmed för det första gjort gällande att det i de tillämpliga lagstiftningsåtgärderna inte föreskrivs att tillgång till akten ska beviljas eller att den berörde ska höras. Denna omständighet strider enligt sökanden i sig mot principen om iakttagandet av rätten till försvar och utgör följaktligen ett åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd. Sökanden har, för det andra, påpekat att de ansträngningar som dess dotterbolag i Förenade kungariket, Melli Bank plc, i detta avseende gjorde i förhållande till rådet och vissa medlemsstater innan det angripna beslutet antogs var fruktlösa, vilket föranledde sökanden att prioritera att föra talan i domstol. Sökanden har för det tredje gjort gällande att rådet, trots den bevisbörda som det har, inte har ingett någon bevisning till förstainstansrätten till stöd för motiveringen i det angripna beslutet, utan har ålagt sökanden att frambringa ”negativ bevisning”, vilket är svårt, för att inte säga omöjligt. Sökanden har för det fjärde påpekat att den inte kunde meddela rådet sina synpunkter innan den hade kontrollerat var och en av sina förbindelser med de enheter som angetts i det angripna beslutet. Kontrollerna kunde emellertid inte avslutas inom tidsfristen för väckande av talan.
Sökanden anser att den inte har getts tillfälle att på ett meningsfullt sätt framföra sina synpunkter, eftersom den inte delgavs de omständigheter som hade gjorts gällande gentemot den, inte beviljades tillgång till bevisningen i rådets akt och inte heller hördes. Detta innebär enligt sökanden ett åsidosättande av dess rätt till försvar, och särskilt rätten att yttra sig. Sökanden har av samma skäl påstått att den nu inte kan utöva sin rätt att väcka talan vid förstainstansrätten under tillfredsställande förhållanden. Sökanden har därvid även åberopat ett åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd. Sökanden har i samband härmed dessutom påpekat att rådet inte kan motivera de ovannämnda åsidosättandena med att det var nödvändigt att uppnå en överraskningseffekt, eftersom Förenade kungarikets premiärminister redan den 16 juni 2008 tillkännagav att sökandens tillgångar hade frysts.
Sökanden har slutligen påpekat att rådets underlåtenhet att ange individuella och specifika skäl som motiverar frysningen av sökandens tillgångar – mot bakgrund av att säkerhetsrådet inte har krävt något annat än ren vaksamhet och med hänsyn till behandlingen av andra banker med hemvist i Iran, liksom rådets underlåtenhet att underrätta sökanden om skälen – även är att anse som ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007.
Rådet har med stöd av intervenienterna hävdat att sökandens argument saknar grund. Rådet har i detta avseende för det första gjort gällande att det har uppfyllt motiveringsskyldigheten enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 genom att offentliggöra det angripna beslutet i
Europeiska unionens officiella tidning
, som bland annat är tillgänglig på Internet samma dag som den kommer ut. Enligt rådet kräver den ovannämnda förordningen nämligen inte någon individuell delgivning, eftersom det i vissa fall inte finns någon känd adress som möjliggör en individuell delgivning och då under alla omständigheter var och en förväntas känna till lagen. De skäl som fastställs inom ramen för kampen mot kärnvapenspridningen är dessutom mindre skadliga än de skäl som är i fråga när liknande åtgärder vidtas inom ramen för kampen mot terrorism, vilka ska delges individuellt.
För det andra innebar offentliggörandet av motiveringen till det angripna beslutet i
Europeiska unionens officiella tidning
att sökanden gavs möjlighet att få reda på de skäl som anförts mot den. Sökandens rätt till försvar och dess rätt till ett effektivt domstolsskydd har därmed iakttagits. Rådet har i detta sammanhang framhållit den omständigheten att sökanden inte har yrkat att åtgärden för frysning av dess tillgångar ska omprövas, trots att det föreskrivits en sådan möjlighet genom ett meddelande till de personer, enheter och organ som rådet har fört upp på den förteckning över personer, enheter och organ som artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 är tillämplig på (bilaga V) (
EUT C 159, 2008, s. 1
).
Förstainstansrättens bedömning
Förstainstansrätten ska för det första pröva invändningen avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. På grund av samspelet mellan de olika processuella rättigheter som är i fråga i förevarande fall är frågan huruvida det föreligger en tillräcklig motivering som sökanden har underrättats om i god tid relevant med avseende på samtliga de invändningar som har anförts inom ramen för förevarande grund.
Den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot som föreskrivs i artikel 253 EG, och i förevarande fall mer specifikt i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid gemenskapsdomstolen, dels till att göra det möjligt för gemenskapsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn. Den berörde ska därför i princip underrättas om skälen för beslutet samtidigt som den underrättas om antagandet av den rättsakt som går vederbörande emot. En bristfällig motivering kan inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid gemenskapsdomstolen. Det är extra viktigt att motiveringsskyldigheten iakttas vid ett första beslut genom vilket en enhets tillgångar fryses med hänsyn till att det utgör dennes enda garanti för att på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till hans förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet, eftersom den berörde inte har rätt att bli hörd innan beslutet antas (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 138–140 och där angiven rättspraxis).
Om inte tvingande skäl hänförliga till gemenskapens eller dess medlemsstaters säkerhet eller internationella förbindelser utgör hinder för att vissa uppgifter lämnas till de berörda (se, analogt, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkt 342) är rådet, enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, följaktligen skyldigt att underrätta den berörda enheten om de specifika och konkreta skälen när det antar ett sådant beslut om frysning av tillgångar som det angripna beslutet. Rådet ska sålunda ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för åtgärden samt de överväganden som föranlett rådet att vidta den. Denna motivering ska i största möjliga utsträckning tillkännages antingen samtidigt som den ifrågavarande åtgärden vidtas eller så snart som möjligt därefter (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 143–148 och där angiven rättspraxis).
Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom.
Såsom det har påpekats ovan i punkt 57 kräver genomförandet av artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007 att den berörda enheten deltar i, är direkt knuten till eller stöder kärnvapenspridning. Rådets motiveringsskyldighet omfattar, förutom angivandet av den rättsliga grunden för den antagna åtgärden, följaktligen just denna omständighet. Rådet var däremot, tvärtemot vad sökanden har påstått, varken skyldigt att motivera sitt val att gå utöver de åtgärder som vidtagits genom resolution 1803 (2008), eftersom det ovan i punkt 65 har konstaterats att det angripna beslutet inte innebar ett genomförande av denna resolution, eller sitt val att behandla sökanden annorlunda än de andra iranska bankerna.
I förevarande fall angav rådet, såväl i rubriken till det angripna beslutet som i skäl 2 i detta, att de vidtagna åtgärderna grundade sig på artikel 7.2 i förordning nr 423/2007. Rådet angav även, i punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet, de individuella och specifika skäl som lett till att rådet anser att sökanden stöder kärnvapenspridning. Rådet angav för det första vilken typ av stöd som sökanden gett, det vill säga att tillhandahålla finansiella tjänster som inbegriper att öppna remburser och förvalta konton, för det andra vilka verksamheter knutna till kärnvapenspridning som berörs av dessa tjänster, det vill säga inköp av känsligt materiel, och för det tredje vilka som var mottagare av sökandens stöd, det vill säga de åtta enheter som angetts med namn.
Förstainstansrätten anser under dessa förhållanden att motiveringen av det angripna beslutet till den del denna rör sökanden är tillräcklig med hänsyn till den rättspraxis som rätten har hänvisat till ovan i punkterna 80–82 och ordalydelsen av artikel 15.3 i förordning nr 423/2007.
Rådets påstående, med stöd av intervenienterna, att det har uppfyllt skyldigheten att underrätta sökanden om skälen genom att offentliggöra det angripna beslutet i
Europeiska unionens officiella tidning
kan inte godtas. Ett beslut som det angripna beslutet, genom vilket det antagits en ändrad version av bilaga V till förordning nr 423/2007, har verkan
erga omnes
. Det riktar sig nämligen till en grupp mottagare som bestämts på ett allmänt och abstrakt sätt och som är skyldiga att frysa tillgångarna hos de enheter som är uppförda på förteckningen i den ovannämnda bilagan. Ett sådant beslut är dock inte av uteslutande allmän karaktär, eftersom frysningen av tillgångarna avser enheter som angetts med namn och som är direkt och personligen berörda av de individuella restriktiva åtgärder som vidtagits avseende dem (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkterna 241–244, och domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkt 98). Frysningen av tillgångarna har dessutom betydande konsekvenser för de berörda enheterna, eftersom den kan innebära att utövandet av deras grundläggande rättigheter inskränks. Under dessa förhållanden, mot bakgrund av att det är nödvändigt att säkerställa att dessa materiella och processuella rättigheter iakttas, vilket rätten har erinrat om ovan i punkt 70, är rådet skyldigt att i största möjliga utsträckning underrätta de enheter som berörs av åtgärderna för frysning av tillgångar genom individuell delgivning.
Rådets argument påverkar inte denna slutsats. Den omständigheten att det i vissa fall visar sig vara omöjligt med en individuell delgivning påverkar för det första inte enheternas intresse av en sådan delgivning, och den är således inte relevant om enhetens adress är känd. För det andra kan regeln om att var och en förväntas känna till lagen inte åberopas gentemot sökanden, eftersom det angripna beslutet med avseende på sökanden har karaktären av en individuell rättsakt. För det tredje är den av rådet åberopade skillnaden i förhållande till de åtgärder för frysning av tillgångar som vidtas för att bekämpa terrorism irrelevant. Frågan huruvida de fastställda skälen är kränkande eller inte kan endast vara relevant vid en eventuell bedömning av huruvida det är lämpligt att offentliggöra motiveringen i
Europeiska unionens officiella tidning
. Kravet på en individuell delgivning av åtgärderna för frysning av tillgångarna följer däremot av att dessa åtgärder personligen och i betydande mån påverkar de berörda enheternas rättigheter. Eftersom verkningarna av åtgärder för frysning av tillgångar som vidtas enligt förordning nr 423/2007 och åtgärder som vidtas för att bekämpa terrorism är jämförbara, ska de enheter som berörs underrättas om de antagna åtgärderna på samma sätt i båda fallen.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser förstainstansrätten att rådet inte har iakttagit den skyldighet att underrätta sökanden om skälen till det angripna beslutet som följer av artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. Rådet har nämligen inte gjort någon individuell delgivning, trots att det framgår av innehållet i det ovannämnda beslutet att rådet kände till sökandens adress.
Det framgår dock av bilagorna till sökandens ansökan om interimistiska åtgärder i mål T-390/08 R att den franska bankkommissionen genom skrivelse av den 24 juni 2008 underrättade sökandens filial i Paris om att det angripna beslutet hade antagits och att det offentliggjorts i
Europeiska unionens officiella tidning
, vilket skett samma dag. Sökanden underrättades sålunda i rätt tid och från officiell källa om att det angripna beslutet hade antagits samt om att sökanden kunde få tillgång till motiveringen till detta i
Europeiska unionens officiella tidning
. Sökanden har dessutom uppenbarligen verkligen kontrollerat innehållet i det ovannämnda beslutet, vilket sökanden i kopia har bifogat sin ansökan i målet.
Under dessa exceptionella förhållanden ska slutsatsen dras att den omständigheten att rådet inte har underrättat sökanden om skälen till det angripna beslutet genom en individuell delgivning inte har fått till följd att sökanden inte haft möjlighet att i rätt tid få kännedom om motiveringen till det angripna beslutet och bedöma huruvida den åtgärd för frysning av tillgångar som antagits avseende sökanden är välgrundad. Rådets underlåtenhet motiverar följaktligen inte att det angripna beslutet ogiltigförklaras.
Det ska för det andra erinras om att iakttagandet av rätten till försvar, och särskilt rätten att yttra sig, i alla förfaranden som inleds mot en enhet som kan leda till en rättsakt som går enheten emot, enligt fast rättspraxis utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som ska iakttas även om förfarandet i fråga inte är reglerat (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
Principen om respekt för rätten till försvar kräver bland annat att den berörda enheten i största möjliga utsträckning informeras om omständigheter som görs gällande gentemot enheten för att grunda den rättsakt som går enheten emot, antingen samtidigt med eller så snart som möjligt efter det att ett första beslut om frysning av tillgångar har antagits. Tvingande hänsyn till gemenskapens och medlemsstaternas säkerhet eller internationella relationer kan dock utgöra hinder för att vissa omständigheter meddelas de berörda (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkt 342, och domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 93 och 137).
Med hänsyn till att det första beslut genom vilket en enhets tillgångar fryses, såsom det angripna beslutet, ska kunna ha en överraskningseffekt krävs det vidare inte att den berörda enheten underrättas om de omständigheter som görs gällande gentemot denna innan det ifrågavarande beslutet antas, och inte heller att den bereds tillfälle att yttra sig innan dess (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkterna 338–341, och domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 128 och 137).
I samband härmed finner förstainstansrätten inledningsvis att påståendet att det inte är möjligt att åberopa att det var nödvändigt att uppnå en överraskningseffekt på grund av de yttranden som Förenade kungarikets premiärminister påstås ha avgett den 16 maj 2008 inte kan godtas. Sökanden har nämligen inte styrkt att dessa yttranden faktiskt har avgetts. Sökanden har för övrigt inte gjort gällande att dessa yttranden avgavs för rådets eller ens för gemenskapens räkning.
När ett beslut antas enligt artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007 ska underrättelsen om de omständigheter som görs gällande mot den berörda personen avse exakt vilka uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att villkoren för att genomföra denna bestämmelse är uppfyllda i fallet med den enhet som berörs (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkt 126).
Det framgår emellertid av vad som sagts ovan i punkterna 84–90 att detta krav har iakttagits i förevarande fall. Mot bakgrund av för det första att det angripna beslutet har motiverats på ett tillräckligt sätt, för det andra att den franska bankkommissionen i god tid fäste sökandens uppmärksamhet på att det angripna beslutet hade antagits och att det hade offentliggjorts, inbegripet motiveringen, i
Europeiska unionens officiella tidning
och för det tredje att sökanden faktiskt har tagit del av det ovannämnda beslutet, ska sökanden anses ha haft tillgång till tillräckligt exakta uppgifter när det gäller de omständigheter som föranledde rådet att anse att artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007 var tillämplig i förevarande fall.
I detta avseende kan sökandens påstående att rådet var skyldigt att ex officio ge sökanden tillgång till uppgifterna i dess akt inte godtas. När tillräckligt exakta uppgifter som ger den berörda enheten möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt beträffande de omständigheter som rådet har gjort gällande mot denna har meddelats, innebär inte principen om iakttagandet av rätten till försvar att rådet har en skyldighet att självmant ge tillgång till handlingarna i ärendet. Det är endast på begäran av den berörda parten som rådet är skyldigt att ge tillgång till samtliga administrativa icke konfidentiella handlingar som rör åtgärden i fråga (se, för ett liknande resonemang och analogt, förstainstansrättens dom av den 11 juli 2002 i mål
T-205/99, Hyper mot kommissionen, REG 2002, s. II-3141
, punkterna 63–65 och där angiven rättspraxis). Att uppgifter i akten ska överlämnas på eget initiativ utgör mycket riktigt ett orimligt krav, eftersom det vid den tidpunkt då en åtgärd för frysning av tillgångar antas inte är säkert att den berörda enheten avser att genom att få tillgång till akten kontrollera de faktiska omständigheter som ligger till grund för rådets påståenden beträffande denna.
När det gäller rätten att yttra sig har den enhet som berörs av ett första beslut om att frysa dess tillgångar rätt att yttra sig till rådet efter det att det berörda beslutet har antagits. Enligt rättspraxis är rådet dock inte skyldigt att ex officio se till att den berörda personen bereds tillfälle att yttra sig, med hänsyn till att de berörda enheterna även har möjlighet att omedelbart väcka talan vid förstainstansrätten (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 130 och 137). Det ska dessutom påpekas att rådet, samma dag som det angripna beslutet antogs, antog och i
Europeiska unionens officiella tidning
offentliggjorde meddelandet till de personer, enheter och organ som hade förts in av rådet på den förteckning över de personer, grupper och organ som artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 är tillämplig på (bilaga V). Enligt detta meddelande kan de berörda enheterna begära en omprövning av deras uppförande på förteckningen i bilaga V till den ovannämnda förordningen. De ges således möjlighet att på ett effektivt sätt utöva sin rätt att yttra sig.
Det framgår av vad ovan anförts att utövandet av rätten att få tillgång till akten och rätten att yttra sig i förevarande fall villkorades av att sökanden framställde en begäran till rådet. Som svar på en fråga från förstainstansrätten har sökanden emellertid medgett att den inte framställde någon sådan begäran.
De argument som sökanden har åberopat för att motivera denna underlåtenhet kan inte godtas. Påståendet att det i de tillämpliga bestämmelserna inte föreskrivs något förfarande för att få tillgång till akten och bli hörd är således felaktigt vad avser rätten att bli hörd, såsom det framgår ovan av punkt 98. Visserligen har det inte uttryckligen föreskrivits något förfarande för att få tillgång till akten. Det har ovan i punkt 91 dock erinrats om att denna omständighet inte påverkar rådets skyldighet att säkerställa att rätten till försvar iakttas. Om det antas att sökandens argument ska tolkas som en invändning om rättsstridighet kan det följaktligen inte godtas, eftersom avsaknaden av uttryckliga bestämmelser inte påverkar skyldigheten att iaktta rätten till försvar, särskilt rätten att få ta del av omständigheter som görs gällande mot den berörda personen, vilken även syftar till att ge den berörda enheten möjlighet att åtnjuta sin rätt till ett effektivt domstolsskydd (se nedan punkt 105).
De åtgärder som sökandens dotterbolag i Förenade kungariket har vidtagit saknar också betydelse. Det ifrågavarande dotterbolaget är nämligen en självständig juridisk person, vilket innebär att dotterbolaget har vänt sig till institutionerna och till medlemsstaterna i sitt eget namn och inte på moderbolagets vägnar. Såsom sökanden har medgett vidtogs de ifrågavarande åtgärderna dessutom innan det angripna beslutet hade antagits. Det har ovan i punkt 93 emellertid fastställts att sökanden innan det angripna beslutet antogs under alla förhållanden inte hade någon rätt att ta del av de omständigheter som gjorts gällande mot sökanden eller någon rätt att yttra sig.
När det gäller den omständigheten att rådet inte självmant har överlämnat bevisningen till stöd för motiveringen av det angripna beslutet, framgår det ovan av punkt 97 och nedan av punkt 107 att rådet inte var skyldigt därtill, vare sig före eller efter väckandet av förevarande talan.
Sökanden har inte heller förklarat hur nödvändigheten av att kontrollera var och en av dess förbindelser med de enheter som angetts i det angripna beslutet hindrade den från att begära tillgång till rådets akt eller att kräva att bli hörd. Dessa åtgärder hade tvärtom kunnat underlätta den efterforskning som skulle göras, tack vare en analys av handlingarna eller erhållna förtydliganden.
Mot bakgrund av vad ovan anförts finner förstainstansrätten att rådet inte var skyldigt att ge sökanden tillgång till akten eller att se till att sökanden hördes, eftersom sökanden inte framställde någon begäran i detta avseende. Detta innebär att invändningen avseende åsidosättandet av rätten till försvar inte kan godtas.
För det tredje utgör enligt fast rättspraxis principen om ett effektivt domstolsskydd en allmän princip i gemenskapsrätten. Den har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950. Denna princip har dessutom bekräftats i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, proklamerad i Nice den (
EGT C 364, s. 1
). För att domstolsprövningen ska vara effektiv krävs att den aktuella gemenskapsmyndigheten i så stor utsträckning som möjligt upplyser den berörda enheten om dessa skäl, antingen vid den tidpunkt när beslutet om uppförande fattas eller i vart fall så snart som möjligt efter nämnda tidpunkt, i syfte att göra det möjligt för den att inom föreskriven frist utöva sin rätt att väcka talan. Iakttagandet av skyldigheten att upplysa om sådana skäl är nödvändigt för att de personer till vilka de restriktiva åtgärderna riktar sig ska kunna ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar och, med kännedom om samtliga omständigheter, kunna avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid gemenskapsdomstolen. Iakttagandet av denna skyldighet är även nödvändigt för att gemenskapsdomstolen fullt ut ska kunna genomföra den legalitetskontroll av den aktuella gemenskapsrättsakten som det åligger den att göra enligt EG-fördraget (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet Kadi, punkterna 335–337 och där angiven rättspraxis).
Det framgår emellertid ovan av punkterna 84–90 och 96 att sökanden i god tid hade tillräckligt exakta uppgifter beträffande skälen till frysningen av dess tillgångar. Eftersom sökanden inte begärde att få tillgång till rådets akt kan den inte heller med framgång åberopa att den inte beviljades en sådan tillgång. Förstainstansrätten anser dessutom att den fullt ut kan utöva sin kontroll. Under dessa förhållanden kan det konstateras att rådet inte har åsidosatt sökandens rätt till ett effektivt domstolsskydd.
Med hänsyn till att sökanden i samband härmed även har gjort gällande att rådet under förfarandet vid förstainstansrätten inte har ingett någon bevisning till stöd för de skäl som angetts i det angripna beslutet, ska det noteras att det endast hade varit nödvändigt att inkomma med sådana uppgifter om sökanden hade anfört en prövningsbar grund genom vilken konstaterandet att sökanden stöder kärnvapenspridning hade ifrågasatts. Under sådana förhållanden är rådet nämligen, utan att sökanden ska vara skyldig att frambringa negativ bevisning, enligt vad som anförts ovan i punkt 37 skyldigt att inge den bevisning och de uppgifter som legat till grund för dess bedömning, detta för att gemenskapsdomstolen ska kunna kontrollera dem. Såsom framgår ovan av punkt 30 har någon sådan grund dock inte anförts i förevarande fall. Det förhållandet att rådet inte har ingett någon bevisning kan följaktligen inte anses utgöra ett åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd. Den därmed sammanhängande invändningen kan således inte godtas, och det är härvid inte nödvändigt att pröva huruvida de handlingar som ingavs den 4 februari 2009 utgör stöd för påståendet att sökanden i förevarande fall var skyldig att frambringa negativ bevisning.
Av det ovanstående följer att talan inte kan vinna bifall på den fjärde grunden.
Den femte grunden: Bristande behörighet
Parternas argument
Sökanden har hävdat att rådet inte är behörigt att föreskriva ”straffrättsliga påföljder”, såsom frysning av tillgångar, inom ramen för EG-fördraget. När rådet frös sökandens tillgångar genom det angripna beslutet och förordning nr 423/2007, vilka har antagits inom ramen för den behörighet som ges genom EG-fördraget, överskred rådet sin behörighet, gjorde sig skyldigt till maktmissbruk och åsidosatte väsentliga formföreskrifter samt bestämmelser i ovannämnda fördrag.
Rådet har med stöd av intervenienterna hävdat att sökandens argument saknar grund och påpekat att frysningen av tillgångarna inte utgör någon straffrättslig påföljd.
Förstainstansrättens bedömning
Det ska noteras att eftersom tillgångarna hos de enheter som omfattas av de restriktiva åtgärderna enligt förordning nr 423/2007 inte har beslagtagits såsom vinning av brott, utan frysts som en säkerhetsåtgärd, utgör dessa åtgärder inte någon straffrättslig påföljd. De innebär inte heller någon straffrättslig anklagelse (se analogt förstainstansrättens dom av den 11 juli 2007 i mål T-47/03, Sison mot rådet, ej publicerad i författningssamlingen, punkt 101).
Sökandens argument att frysningen av dess tillgångar utgör en straffrättslig påföljd saknar följaktligen grund. Detta innebär att förevarande grund ska underkännas och talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för det interimistiska förfarandet. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Frankrike och kommissionen ska följaktligen bära sina rättegångskostnader, inbegripet kostnaderna för det interimistiska förfarandet.

Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (andra avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Bank Melli Iran ska bära sin rättegångskostnad och ersätta Europeiska unionens råds rättegångskostnad, inbegripet kostnaderna för det interimistiska förfarandet.

3)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Frankrike och Europeiska gemenskapernas kommission ska bära sina rättegångskostnader, inbegripet kostnaderna för det interimistiska förfarandet.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 oktober 2009.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

De restriktiva åtgärderna mot Islamiska republiken Iran

Åtgärder som avser sökanden

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Huruvida de handlingar som sökanden ingav den 4 februari 2009 är relevanta

Prövningens omfattning

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Den första grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, EG-fördraget, rättsregler avseende dess tillämpning och artikel 7.2 i gemensam ståndpunkt 2007/140 samt maktmissbruk och brist på rättslig grund för det angripna beslutet

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Den andra grunden: Åsidosättande av principen om likabehandling

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Den tredje grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och rätten till egendom

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Den fjärde grunden: Åsidosättande av rätten till försvar, rätten till effektivt domstolsskydd och motiveringsskyldigheten enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Den femte grunden: Bristande behörighet

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.