CELEX: 62006TJ0291
Aiuti di Stato
Regime di aiuti alla ristrutturazione accordati dalla Repubblica di Polonia ad un produttore di acciaio
Decisione che dichiara gli aiuti in parte incompatibili col mercato comune e ordina il loro recupero
Protocollo n. 8 sulla ristrutturazione dell’industria siderurgica polacca
Ricorso di annullamento
Interesse ad agire
Ricevibilità
Nozione di beneficiario
Art. 14, n. 1, del regolamento (CE) n. 659/1999

Contesto normativo
A norma dell’art. 8 del protocollo n. 2 sui prodotti CECA dell’accordo europeo del 16 dicembre 1991 che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Polonia, dall’altra (
GU 1993, L 348, pag. 2
; in prosieguo: il «protocollo n. 2»):
«1.   (…) è incompatibile con il corretto funzionamento dell’accordo, poiché può compromettere gli scambi tra la Comunità e la Polonia:
(…)
iii)
qualsiasi forma di aiuti di Stato, fatta eccezione per le deroghe concesse a norma del Trattato CECA.
(…)
4.   Le parti riconoscono che, nei primi cinque anni dopo l’entrata in vigore dell’accordo, in deroga al paragrafo 1 iii), la [Repubblica di] Polonia può eccezionalmente, per quanto riguarda i prodotti di acciaio CECA, concedere aiuti di Stato a scopo di ristrutturazione, a condizione che:
—
il programma di ristrutturazione sia connesso ad una razionalizzazione globale e alla riduzione della capacità in Polonia,
—
gli aiuti contribuiscano a rendere vitali le imprese beneficiarie, nelle normali condizioni di mercato, per la fine del periodo di ristrutturazione e
—
l’importo e l’intensità degli aiuti siano strettamente limitati alla misura assolutamente necessaria per ripristinare detta vitalità e vengano progressivamente ridotti.
Tenendo conto della situazione economica della [Repubblica di] Polonia, il consiglio di associazione decide se sia opportuno prolungare il periodo di cinque anni».
La decisione n. 3/2002 del Consiglio di associazione UE Polonia 23 ottobre 2002, che proroga il periodo di cui all’art. 8, paragrafo 4, del protocollo n. 2 (
GU 2003, L 186, pag. 38
), ha prorogato di altri otto anni a decorrere dal oppure, se precedente, fino alla data di adesione della Repubblica di Polonia all’Unione europea, il periodo durante il quale la Repubblica di Polonia poteva eccezionalmente, per quanto riguarda i prodotti di acciaio, concedere aiuti di Stato a scopo di ristrutturazione alle condizioni di cui all’art. 8, n. 4, del protocollo n. 2. L’art. 2 recita:
«La [Repubblica di] Polonia presenta alla Commissione (…) un programma di ristrutturazione e piani di attività conformi ai requisiti di cui all’articolo 8, paragrafo 4, del protocollo [n.] 2, e valutati dalla sua autorità nazionale per il controllo degli aiuti di Stato (Ufficio per la concorrenza e la tutela dei consumatori)».
Il protocollo n. 8 sulla ristrutturazione dell’industria siderurgica polacca allegato all’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 948; in prosieguo: il «protocollo n. 8»), ha autorizzato la Repubblica di Polonia, in deroga alle regole generali relative agli aiuti di Stato, a concedere aiuti ai fini della ristrutturazione del suo settore siderurgico sulla base delle modalità fissate nel piano di ristrutturazione ed alle condizioni previste in tale protocollo. Esso prevede in particolare:
«1.
In deroga agli articoli 87 [CE] e 88 [CE], gli aiuti di Stato concessi dalla [Repubblica di] Polonia ai fini della ristrutturazione di parti specifiche dell’industria siderurgica polacca sono ritenuti compatibili con il mercato comune a condizione che:
—
il periodo di cui all’art. 8, paragrafo 4, del protocollo n. 2 (…) sia prorogato fino alla data di adesione,
—
si rispetti, per tutto il periodo 2002-2006, quanto stabilito nel piano di ristrutturazione in base al quale il Protocollo di cui sopra è stato ampliato,
—
siano soddisfatte le condizioni stabilite in detto Protocollo, e
—
non venga concesso alcun aiuto di Stato all’industria siderurgica polacca dopo l’adesione.
2.
(…)
3.
Solo le società di cui all’allegato 1 (in appresso denominate “società beneficiarie”) avranno diritto agli aiuti di Stato nel contesto del programma di ristrutturazione della siderurgia polacca.
4.
La società beneficiaria non può:
a)
in caso di fusione con una società non compresa nell’allegato 1 trasmettere il beneficio dell’aiuto concesso alla società beneficiaria stessa;
b)
rilevare una qualsiasi società non compresa nell’allegato 1 che sia dichiarata fallita nel periodo fino al 31 dicembre 2006.
5.
(…)
6.
L’aiuto alla ristrutturazione concesso alle società beneficiarie è determinato in ragione dei giustificativi contenuti nel piano approvato di ristrutturazione della siderurgia polacca e nei piani individuali di impresa approvati dal Consiglio. In ogni caso tuttavia l’aiuto pagato nel periodo 1997-2003 e nel suo importo totale non deve superare 3387070000 PLN.
(…)
La [Repubblica di] Polonia non dovrà concedere alcun aiuto ulteriore a scopo di ristrutturazione alla sua industria siderurgica.
(…)
10.
Eventuali modifiche successive del piano di ristrutturazione globale e dei piani individuali devono essere approvate dalla Commissione e, se del caso, dal Consiglio.
(…)
18.
Qualora i controlli rivelino che:
(…)
c)
nel corso del periodo di ristrutturazione la [Repubblica di] Polonia ha concesso all’industria siderurgica ed in particolare alle società beneficiarie aiuti di Stato supplementari incompatibili,
le disposizioni transitorie contenute nel presente Protocollo saranno prive d’effetto.
La Commissione adotterà le misure necessarie intese ad esigere dalle società interessate il rimborso di qualsiasi aiuto concesso in violazione delle condizioni di cui al presente Protocollo».
La decisione del Consiglio 21 luglio 2003, 2003/588/CE, relativa all’osservanza delle condizioni di cui all’art. 3 della decisione n. 3/2002 (
GU L 199, pag. 17
), prevede nel suo unico articolo:
«Il programma di ristrutturazione e i piani aziendali presentati alla Commissione dalla [Repubblica di] Polonia il 4 aprile 2003 ai sensi dell’articolo 2 della decisione n. 3/2002 (…) soddisfano i requisiti di cui all’art. 8, paragrafo 4, [del] protocollo [n.] 2».
Il regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] CE (
GU L 83, pag. 1
), afferma all’art. 6, n. 1:
«La decisione di avvio del procedimento d’indagine formale espone sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, contiene una valutazione preliminare della Commissione relativa al carattere di aiuto della misura prevista ed espone i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato comune. La decisione invita lo Stato membro e tutti gli altri interessati a formulare le loro osservazioni entro un termine stabilito, di norma non superiore a un mese. In casi debitamente giustificati la Commissione può prorogare tale termine».
L’art. 7, n. 5, di tale regolamento prevede quanto segue:
«La Commissione, se constata che l’aiuto notificato non è compatibile con il mercato comune, decide che all’aiuto in questione non può essere data esecuzione (in seguito denominata “decisione negativa”)».
L’art. 14 del regolamento n. 659/1999 dispone:
«1.   Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario (in seguito denominata “decisione di recupero”). La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario.
2.   All’aiuto da recuperare ai sensi di una decisione di recupero si aggiungono gli interessi calcolati in base a un tasso adeguato stabilito dalla Commissione. Gli interessi decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario, fino alla data di recupero.
3.   (…)».
Ai sensi dell’art. 20, n. 1, di tale regolamento:
«Ogni parte interessata può presentare osservazioni, a norma dell’articolo 6 in seguito ad una decisione della Commissione di dare inizio al procedimento d’indagine formale. A ogni parte interessata che abbia presentato osservazioni e a ogni beneficiario di aiuti individuali viene trasmessa copia della decisione adottata dalla Commissione a norma dell’articolo 7».
Fatti all’origine della controversia
La presente causa riguarda un’operazione di ristrutturazione del produttore di acciaio polacco Huta Częstochowa S.A. (in prosieguo: la «HCz»). La ristrutturazione dell’HCz si è svolta tra il 2002 ed il 2005. A tal fine gli attivi dell’HCz sono stati trasferiti a nuove società:
—
nel 2002, la Huta Stali Częstochowa sp. z o.o. (in prosieguo: la «HSCz») è stata costituita al fine di proseguire la produzione siderurgica della HCz. La HSCz ha preso in leasing dal curatore del fallimento gli impianti di produzione della HCz ed ha riassunto la maggior parte dei dipendenti. La società madre della HSCz era la Towarzystwo Finansowe Silesia sp. z o.o. (in prosieguo: la «TFS»), una società detenuta al 100% dal Tesoro polacco;
—
nel 2004 sono state fondate le società Majątek Hutniczy sp. z o.o. (in prosieguo: la «MH») e Majątek Hutniczy Plus (in prosieguo: la «MH Plus»). Le loro azioni erano detenute al 100% dalla HCz. La MH ha acquisito gli attivi siderurgici della HCz e la MH Plus ha acquisito taluni altri attivi necessari alla produzione;
—
gli attivi non collegati alla produzione (definiti «attivi non siderurgici») nonché lo stabilimento di energia elettrica Elsen sono stati trasferiti alla società Operator ARP sp. z o.o. (in prosieguo: la «Operator» o la «ricorrente)», società facente capo all’Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. (Agenzia per lo sviluppo industriale detenuta dal Tesoro polacco), al fine di rimborsare i crediti di diritto pubblico soggetti a ristrutturazione (imposte e contributi previdenziali).
Con lettera 19 maggio 2004 la Commissione ha comunicato alla Repubblica di Polonia che aveva deciso di avviare il procedimento formale di esame relativamente all’aiuto alla ristrutturazione accordato al produttore di acciaio HCz. Tale decisione è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il (
GU C 204, pag. 6
; in prosieguo: la «decisione di avvio») nella lingua facente fede (il polacco), preceduta da una sintesi nelle altre lingue ufficiali. La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a presentare osservazioni in merito ai fatti ed all’esame giuridico figuranti nella decisione di avvio. Essa ha ricevuto osservazioni della Repubblica di Polonia e di quattro parti interessate.
In esito al procedimento la Commissione è pervenuta alla conclusione che, contrariamente ai suoi dubbi iniziali, le misure dirette alla ristrutturazione della HCz, conformemente al disposto dell’Ustawa o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy (legge 30 ottobre 2002 sull’aiuto di Stato alle imprese di importanza rilevante per il mercato del lavoro, Dz. U. n. 213, posizione 1800, come modificata; in prosieguo: la «legge del 2002»), non costituivano un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Invece la Commissione ha considerato che la HCz aveva fruito a vari titoli di un aiuto di Stato per il periodo dal 1997 al 2002. La Commissione ha concluso che quest’ultimo era in parte compatibile col mercato comune, ma ne ha richiesto il rimborso per la parte da essa considerata incompatibile col mercato comune, cioè per un importo di PLN (zloty polacchi) 19699452 (in prosieguo: l’«aiuto controverso»).
Il 5 luglio 2005 la Commissione ha adottato la decisione 2006/937/CE, relativa all’aiuto di Stato C 20/04 (ex NN 25/04) a favore di Huta Częstochowa SA (
GU 2006, L 366, pag. 1
; in prosieguo: la «Decisione»). L’art. 3 così recita:
«1.   L’aiuto di Stato dell’importo di 19699452 PLN che la [Repubblica di] Polonia ha concesso a [HCz] nel periodo dal 1997 al maggio 2002 sotto forma di aiuto al funzionamento e di aiuto a scopo di ristrutturazione dell’occupazione non è compatibile con il mercato comune.
2.   La [Repubblica di] Polonia deve prendere tutte le misure necessarie per ottenere da [HCz], dalRegionalny Fundusz Gospodarczy, [da MH] e da [Operator] la restituzione dell’aiuto di cui al paragrafo 1 illegittimamente concesso a [HCz]. Tutte queste imprese sono responsabili congiuntamente della restituzione dell’aiuto in questione.
La restituzione dell’aiuto deve avvenire immediatamente e conformemente alle procedure del diritto nazionale a condizione che esse portino all’immediata ed effettiva esecuzione della decisione. Gli importi da restituire devono essere calcolati con gli interessi relativi a tutto il periodo, dalla data della concessione dell’aiuto a [HCz] fino alla sua effettiva restituzione. Gli interessi devono essere calcolati conformemente alle norme di cui alla sezione V del regolamento (CE) n. 794/2004.
3.   (…)».
Conformemente ad un accordo datato 30 settembre 2005, entrato in vigore il , ISD Polska sp. z o.o. (operante all’epoca con la denominazione sociale di ZPD Steel sp. z o.o.; in prosieguo: «ISD»), una controllata al 100% dell’Industrial Union of Donbass Corp. (in prosieguo: l’«IUD») ha acquisito dalla HCz tutte le azioni della MH e della MH Plus, nonché le dieci rimanenti controllate della HCz. Con contratto datato anch’esso ed entrato in vigore il , ISD ha acquisito dalla TFS tutte le azioni della HSCz. ISD è quindi divenuta proprietaria della HSCz, della MH, della MH Plus e di dieci altre controllate della HCz.
Dopo la vendita, la HCz ha cambiato denominazione sociale chiamandosi Regionalny Fundusz Gospodarczy S.A. (in prosieguo: la «RFG»). La RFG esiste tuttora e continua ad essere integralmente detenuta dal Tesoro polacco, ma possiede solo qualche raro bene immobile senza nesso con l’industria siderurgica.
Con lettera 17 febbraio 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità polacche di indicarle il tasso di interesse per il rimborso dell’aiuto controverso da parte dei debitori in solido menzionati all’art. 3, n. 2, della Decisione. Nella risposta del , le autorità polacche hanno proposto determinati tassi di interesse applicabili alla restituzione ed una metodologia per calcolare gli interessi. Esse hanno proposto, in particolare, di prendere come base, per il periodo dal 1997 al 1999, il tasso delle obbligazioni del Tesoro polacco a tasso fisso, espresse in PLN, a cinque anni e, per il periodo dal 2000 sino all’adesione della Repubblica di Polonia all’Unione europea, il tasso di tali medesime obbligazioni a dieci anni. Inoltre, tenuto conto della situazione all’epoca dei mercati di capitali in Polonia, caratterizzata da tassi molto elevati, ma in rapida diminuzione, esse hanno chiesto che si procedesse ad un aggiornamento annuale dei tassi in parola e che gli interessi non fossero calcolati secondo il regime dell’interesse composto.
In una lettera del 7 giugno 2006, inviata alle autorità polacche, la Commissione ha constatato che il tasso di interesse applicabile al recupero dell’aiuto controverso dovesse essere, per tutto il periodo in questione, il tasso delle obbligazioni del Tesoro polacco a tasso fisso, espresse in PLN, a cinque anni e che, a norma dell’art. 11, n. 2, del regolamento n. 794/2004, il tasso di interesse in parola dovesse essere applicato secondo il regime dell’interesse composto.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 18 ottobre 2006, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
In seguito alla parziale modifica della composizione del Tribunale, la causa è stata attribuita ad un nuovo giudice relatore. Quest’ultimo è stato poi assegnato all’Ottava Sezione, alla quale la presente causa è stata conseguentemente attribuita.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di passare alla fase orale, di porre determinati quesiti scritti alla Commissione e di invitarla a presentare taluni documenti. La Commissione vi ha dato seguito nel termine impartito.
Le parti sono state sentite nelle loro difese e risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 4 settembre 2008.
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
—
annullare l’art. 3, n. 2, primo comma, della Decisione, nella parte che la riguarda;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto infondato;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità
— Argomenti delle parti
All’udienza la Commissione ha indicato che la Repubblica di Polonia aveva recuperato l’aiuto controverso presso la RFG e ISD e che queste ultime non avevano intentato alcun ricorso avverso la ricorrente. Inoltre, nell’accordo di privatizzazione, l’IUD si sarebbe portata garante per il rimborso dell’aiuto controverso da parte della MH. Di conseguenza la ricorrente non avrebbe più alcun interesse a agire.
La ricorrente ribatte che, secondo la legge polacca, gli enti che hanno effettivamente restituito l’aiuto illegittimo possono rivolgersi ad essa esigendo la restituzione delle somme pagate, e ciò per un periodo che può andare sino a dieci anni a decorrere dal pagamento. La ricorrente sottolinea che ignora se esista un impegno di malleveria dell’IUD per il rimborso dell’aiuto controverso e che non potrebbe avvalersi di clausole contenute nell’accordo di privatizzazione tra il governo polacco e l’IUD.
— Giudizio del Tribunale
Secondo una giurisprudenza ben consolidata, la ricevibilità del ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è subordinata alla condizione che essa dimostri di possedere un interesse esistente ed attuale all’annullamento dell’atto impugnato (ordinanza del Tribunale 10 marzo 2005, cause riunite
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, da T-245/00 a T-248/00, T-250/00, T-252/00, da T-256/00 a T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, da T-274/00 a T-276/00, T-281/00, T-287/00 e T-296/00, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e a./Commissione, Racc. pag. II-787
, punto 23).
Vero è che la Commissione ha sollevato un motivo di irricevibilità, fondato sulla carenza di interesse ad agire, solo nella fase dell’udienza. Occorre tuttavia ricordare che le condizioni attinenti alla ricevibilità di un ricorso, in particolare la carenza di interesse ad agire, rientrano tra i motivi di irricevibilità di ordine pubblico (ordinanza Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e a./Commissione, punto 25 supra, punto 22; v. anche, in tal senso, ordinanza della Corte 7 ottobre 1987, causa
108/86, d. M./Consiglio e CES, Racc. pag. 3933, punto 10)
. Pertanto il Tribunale può in qualsiasi momento rilevare d’ufficio se la ricorrente abbia un interesse ad ottenere l’annullamento della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale , causa
T-141/03, Sniace/Commissione, Racc. pag. II-1197, punto 22)
.
Nel caso di specie l’interesse ad agire della ricorrente non può essere negato in ragione del semplice fatto che l’aiuto controverso è stato restituito da uno degli altri enti designati nella Decisione come responsabili in solido per il rimborso. Infatti la ricorrente ha sostenuto, senza essere contraddetta su tale punto dalla Commissione, che, secondo il diritto polacco, gli enti che avevano effettivamente restituito l’aiuto illegittimo potevano far valere un diritto di ricorso nei suoi confronti per un periodo di dieci anni. Occorre quindi considerare che la ricorrente mantiene un interesse all’annullamento della Decisione poiché il suo ricorso, qualora fosse accolto, potrebbe allontanare qualsiasi rischio di azione contro di essa.
Riguardo all’impegno di malleveria invocato dalla Commissione all’udienza, è sufficiente constatare che il documento idoneo ad accertare l’esistenza di un siffatto impegno non figura agli atti di causa.
Di conseguenza il motivo di irricevibilità sollevato dalla Commissione deve essere respinto.
Nel merito
La ricorrente solleva quattro motivi fondati sulla violazione dei diritti della difesa, sulla carenza di motivazione della Decisione, su un’errata interpretazione degli artt. 87 CE e 88 CE nonché dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999, e sulla violazione dei principi di certezza del diritto e di proporzionalità.
Sul motivo fondato sulla violazione dei diritti della difesa
— Argomenti delle parti
La ricorrente fa valere che, se la pubblicazione di un avviso nella Gazzetta ufficiale costituisce in linea di principio un mezzo adeguato per far conoscere a tutti gli interessati l’avvio di un procedimento di controllo degli aiuti di Stato, è tuttavia necessario che la Commissione definisca sufficientemente il contesto del suo esame al fine di non svuotare di significato il diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni.
La ricorrente afferma tuttavia che la comunicazione della Commissione relativa all’avvio del procedimento era formulata in maniera tale che per essa non sussisteva alcuna ragione di considerarsi come una parte interessata. La decisione di avvio era segnatamente diretta ai produttori di acciaio, mentre l’operatore incaricato di gestire i crediti pubblici era descritto quale società non produttrice di acciaio. Per di più solo l’8 luglio 2005, cioè successivamente all’adozione della Decisione, la ricorrente avrebbe acconsentito ad esercitare la funzione di «operator», di modo che non avrebbe avuto la possibilità di presentare le sue osservazioni sulle constatazioni della Commissione.
Infine la ricorrente sottolinea che la descrizione dell’aiuto controverso figurante nella decisione di avvio verte esclusivamente sulla ristrutturazione condotta dopo il 2003 che la Commissione avrebbe considerato nella Decisione come non costituente un aiuto di Stato. Inoltre la Repubblica di Polonia non avrebbe trasmesso la decisione di avvio alla ricorrente e non l’avrebbe nemmeno messa al corrente del procedimento in corso.
La Commissione confuta tali argomenti. Essa sottolinea che la motivazione della decisione di avvio era sufficiente per permettere alla ricorrente, in quanto unico ente in Polonia autorizzato a svolgere la funzione di «operator», di comprendere che, quale soggetto rilevante gli attivi della HCz, poteva essere tenuta al rimborso dell’aiuto controverso.
— Giudizio del Tribunale
Si deve preliminarmente rilevare che solo lo Stato notificante, in quanto destinatario della decisione impugnata, si può avvalere di veri e propri diritti della difesa. Gli altri interessati, come la ricorrente, sono associati al procedimento amministrativo senza tuttavia potere avvalersi dei medesimi diritti. Viceversa essi dispongono dei diritti procedurali riconosciuti agli interessati dall’art. 88, n. 2, CE (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 18 novembre 2004, causa T-176/01, Ferriere Nord/Commissione, Racc. pag. II-3931, punto 82, e , cause riunite
T-309/04, T-317/04, T-329/04 e T-336/04, TV 2/Danimarca e a./Commissione, Racc. pag. II-2935
, punto 137).
Discende dalla giurisprudenza che la fase di esame prevista dall’art. 88, n. 2, CE è diretta a consentire alla Commissione di essere completamente ragguagliata su tutti i dati della questione (v. sentenza 2 aprile 1998, causa
C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I-1719, punto 38)
.
A norma dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999, la decisione di avvio espone sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, contiene una «valutazione preliminare» da parte della Commissione della misura prevista ed espone i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato comune. Inoltre tale decisione invita lo Stato membro e tutti gli altri interessati a formulare le loro osservazioni.
Come risulta dal tenore letterale della citata disposizione, l’esame della Commissione ha necessariamente carattere preliminare. Da ciò consegue che la Commissione non può essere tenuta a presentare un’analisi completa nei confronti dell’aiuto di cui trattasi nella sua comunicazione relativa all’apertura di tale procedimento. Per contro, è necessario che la Commissione definisca sufficientemente il quadro del suo esame al fine di non svuotare di significato il diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni (sentenza 31 maggio 2006, causa
T-354/99, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commissione, Racc. pag. II-1475, punto 85)
.
Nel caso di specie i punti 6, 32 e 51 della decisione di avvio, il cui testo in lingua polacca è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale, mostrano chiaramente che la Commissione si poneva interrogativi in merito all’esistenza di numerosi aiuti alla HCz ed alla HSCz dal 1997. Infatti, al punto 6, essa constata che «[s]ulla base delle informazioni attualmente disponibili, parrebbe che la HCz abbia ricevuto diversi aiuti di Stato dall’inizio del periodo di ristrutturazione nel 1997». Al punto 32 essa precisa che «[n]ell’ambito di tale procedimento, qualsiasi aiuto accordato alla HCz dal 1
o
gennaio 1997 dovrebbe essere preso in considerazione». Pertanto essa chiede alle autorità polacche «informazioni dettagliate concernenti gli importi e le destinazioni di tutti gli aiuti di Stato accordati dalla [Repubblica di] Polonia alla HCz dal 1997» (punto 51).
Emerge quindi con chiarezza dai termini di tale decisione che la Commissione ha avviato un procedimento esaustivo che aveva ad oggetto tutti gli aiuti concessi alla HCz dal 1997.
Per quanto concerne, più particolarmente, la ricorrente, si constata al punto 18 della decisione di avvio, che, a norma della legge del 2002, una controllata dell’ARP, denominata «Operator», è responsabile in materia di crediti pubblici. Si precisa in seguito al punto 19 di tale stessa decisione che ciò implichi che la Operator, quale contropartita del trasferimento di tutti i diritti di pegno dei creditori pubblici risultanti da crediti pubblici nel settore della produzione di acciaio, rileverà una parte degli attivi della HCz, non connessi alla produzione di acciaio. Il ruolo della Operator è ulteriormente chiarito nella nota a piè pagina n. 48 della decisione di avvio. Infine, al punto 51 della decisione di avvio, la Commissione chiede la ragione per cui gli attivi trasferiti alla Operator e quelli rimanenti nei fondi regionali ammontavano rispettivamente a PLN 203 e 159 milioni.
Occorre dunque considerare che la motivazione della decisione di avvio, adottata il 19 maggio 2004, ha permesso alla ricorrente, creata il , di comprendere che, quale ente che rilevava gli attivi della HCz, poteva essere tenuta al rimborso dell’aiuto controverso.
Inoltre la ricorrente, dato che era l’unico ente in Polonia autorizzato a svolgere la funzione di «operator» ai sensi della legge del 2002, non può invocare, al fine di dimostrare la violazione dei suoi diritti procedurali, che solo l’8 luglio 2005 aveva acconsentito ad esercitare tale funzione. Ciò è tanto più vero in quanto il presidente dell’ARP, proprietario al 100% della ricorrente, ha partecipato al procedimento formale di esame ed era a conoscenza di tutti gli elementi concernenti la ristrutturazione della HCz.
Occorre pertanto respingere il motivo fondato sulla violazione dei diritti della difesa.
Sul motivo fondato sulla carenza di motivazione
— Argomenti delle parti
La ricorrente rileva che, quanto ai motivi che hanno condotto la Commissione a qualificarla beneficiario dell’aiuto controverso e, pertanto, debitrice in solido dell’obbligo di rimborso, la Decisione è laconica e non le consente, in quanto parte interessata, di comprendere il ragionamento seguito.
Ciò varrebbe tanto più in quanto, nella Decisione, la Commissione avrebbe indicato che il valore delle obbligazioni di diritto pubblico rilevate superava il patrimonio rilevato. Sarebbe quindi priva di fondamento la tesi della Commissione secondo cui la ricorrente avrebbe fruito dell’aiuto controverso e sarebbe pertanto tenuta a rimborsarlo.
La Commissione afferma che tali censure riguardano la fondatezza della Decisione e non la sua motivazione.
— Giudizio del Tribunale
Secondo una giurisprudenza ben consolidata, occorre distinguere tra il motivo fondato sul difetto o sull’insufficienza di motivazione e quello desunto dall’inesattezza della motivazione della decisione (in ragione di un errore sui fatti o nella valutazione giuridica). Quest’ultimo aspetto rientra nell’esame della legalità sostanziale della decisione impugnata e non della violazione delle forme prescritte ad substantiam e non può quindi dar luogo ad una violazione dell’art. 253 CE (sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, punto 36 supra, punto 67, e sentenza del Tribunale 7 novembre 1997, causa
T-84/96, Cipeke/Commissione, Racc. pag. II-2081, punto 47)
. Il Tribunale, per verificare il rispetto dell’obbligo di motivazione, non può esaminare la legalità sostanziale della motivazione dedotta dalla Commissione per giustificare la propria decisione. Nell’ambito di un motivo vertente su un difetto o su un’insufficienza di motivazione, le censure e gli argomenti diretti a contestare la fondatezza della decisione impugnata sono quindi non pertinenti (sentenza del Tribunale , causa
T-349/03, Corsica Ferries France/Commissione, Racc. pag. II-2197, punti 58 e 59)
.
Nel caso di specie la Commissione ha rilevato al punto 146 del preambolo della Decisione, che gli attivi e i passivi della HCz sono stati distribuiti a tre società che le sono succedute, cioè la RFG, la MH e la Operator e, pertanto, la persona giuridica che ha ottenuto l’aiuto controverso non era più limitata alla persona giuridica costituita dalla HCz, ma comprendeva anche codesti altri enti. La Commissione ha quindi fornito la ragione per cui essa aveva designato la ricorrente quale ente tenuto in solido al rimborso dell’aiuto controverso, pur non avendola designata come beneficiaria dello stesso aiuto.
Dati tali elementi, non può concludersi per una carenza di motivazione della Decisione. Dal momento che la ricorrente contesta l’esattezza dei motivi e la legittimità delle disposizioni adottate, i suoi argomenti saranno esaminati nell’ambito del motivo seguente.
Ne consegue che il motivo fondato sulla carenza di motivazione deve essere respinto.
Sul motivo fondato su un’errata interpretazione degli artt. 87 CE e 88 CE nonché dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999
— Argomenti delle parti
La ricorrente afferma che la Commissione ha superato i limiti del suo potere discrezionale considerandola beneficiaria dell’aiuto controverso.
Il mero fatto che la ricorrente, la quale non svolge attività nel settore dell’acciaio, abbia acquisito taluni elementi patrimoniali dell’impresa beneficiaria dell’aiuto controverso, non sarebbe una giustificazione sufficiente per considerare che i vantaggi finanziari, precedentemente ottenuti dall’impresa che le aveva trasferito tali elementi grazie all’aiuto di Stato di cui quest’ultima aveva fruito, fossero stati acquisiti dalla ricorrente insieme ai suddetti elementi. Dato che il valore delle obbligazioni di diritto pubblico rilevate dalla ricorrente sarebbe superiore al valore di mercato dei beni che ad essa sono stati trasferiti, niente permetterebbe di affermare che essa ha ottenuto qualsivoglia vantaggio finanziario, incluso un vantaggio costituente un aiuto di Stato. Infatti, allorché un’impresa che ha fruito di un aiuto di Stato illegittimo è stata ricomprata al prezzo di mercato, l’acquirente dell’impresa stessa non dovrebbe considerarsi come il beneficiario di tale aiuto (sentenza della Corte 29 aprile 2004, causa
C-277/00, Germania/Commissione, Racc. pag. I-3925; in prosieguo: la «sentenza SMI»)
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La ricorrente fa valere che l’eventuale recupero dalla medesima dell’aiuto controverso «farebbe vacillare» le basi della ristrutturazione delle obbligazioni di diritto pubblico che erano state minuziosamente calcolate, esaminate ed accettate dalla Commissione e ridurrebbe nella stessa misura i mezzi finanziari destinati al finanziamento delle obbligazioni in parola.
Peraltro la ricorrente sottolinea che non ha acquisito gli attivi non siderurgici in applicazione della legge del 2002. A norma di tale legge si poteva procedere solo al rilevamento dei debiti dell’impresa. All’udienza la ricorrente ha precisato che aveva dato il suo accordo a svolgere la funzione di «operator» ai sensi della legge del 2002 solo l’8 luglio 2005. Pertanto la designazione della ricorrente all’art. 3 della Decisione sarebbe stata prematura poiché, al momento dell’adozione di quest’ultima, non esisteva ancora tale accordo.
Inoltre creditori successivi, aventi il diritto di ottenere il rimborso, potrebbero anch’essi indirizzare alla ricorrente, nella sua qualità di debitrice in solido, una domanda di rimborso dell’integralità dell’aiuto controverso nonché degli interessi. Non esisterebbe tuttavia alcun rapporto contrattuale tra la ricorrente e la MH o l’IUD che le permetterebbe di rivalersi contro queste ultime per il rimborso dell’aiuto controverso.
La Commissione ricorda anzitutto che, benché abbia concluso che la ristrutturazione della HCz, sulla base della legge del 2002, era stata effettuata senza aiuto di Stato supplementare, in quanto quest’ultima soddisfaceva i requisiti del «test del creditore privato», ha del pari constatato che la HCz, durante il periodo dal 1997 al 2002, aveva fruito di un aiuto parzialmente incompatibile col mercato comune.
La Commissione non può condividere l’idea secondo cui la ricorrente ha acquisito elementi di attivi della HCz alle condizioni di mercato. Infatti non si potrebbe stabilire il prezzo più elevato che un investitore privato operante sul mercato fosse disposto a pagare per tali attivi. Tutte le trasformazioni relative alla proprietà realizzate nell’ambito della ristrutturazione della HCz e la distribuzione dei suoi attivi che ne è derivata sarebbero state transazioni fondate sul disposto della legge del 2002.
Circa l’obbligo in solido della HCz, della RFG, della MH e della ricorrente, secondo la Commissione spetta allo Stato membro far eseguire debitamente l’ordine di restituzione dell’aiuto controverso. La Commissione tiene a far osservare che il valore di mercato iniziale degli elementi di attivi rilevati dalla ricorrente, come citato nella Decisione, diverge dal valore contabile figurante nell’allegato A.5. La Commissione si sarebbe trovata nell’impossibilità di fissare il valore esatto degli attivi. In ogni caso uno Stato membro che fosse nell’impossibilità di mettere in opera una decisione potrebbe rivolgersi alla Commissione sollecitandone la cooperazione per superare tali difficoltà.
— Giudizio del Tribunale
In sostanza la ricorrente fa valere che a torto, nella Decisione, la Commissione l’ha ritenuta come un ente tenuto in solido al rimborso dell’aiuto controverso.
Va preliminarmente ricordato in proposito che, a norma dell’art. 14, n. 1, del regolamento n. 659/1999, nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure per recuperare l’aiuto dal «beneficiario».
Orbene, nel caso di specie, la Commissione ha sottolineato che la ricorrente non era beneficiaria dell’aiuto controverso. Tuttavia essa l’ha designata come tenuta in solido al rimborso di quest’ultimo.
Vero è che, a partire dalla decisione della Commissione 8 luglio 1999, 1999/720/CE, CECA, relativa agli aiuti di Stato concessi dalla Germania alla Gröditzer Stahlwerke GmbH ed alla sua contollata Walzwerk Burg GmbH (
GU L 292, pag. 27
), in cui essa ha ordinato per la prima volta il recupero di un aiuto presso imprese che avevano acquisito elementi di attivi, la Commissione ha considerato in taluni casi che il termine «beneficiario», ai sensi dell’art. 14, n. 1, del regolamento n. 659/1999, non designava unicamente il beneficiario originale dell’aiuto, ma, se del caso, qualsiasi impresa cui elementi di attivi erano stati trasferiti al fine di rendere ininfluenti le disposizioni del suo ordine di recupero.
Ciò non toglie che, in primo luogo, l’estensione della cerchia degli enti tenuti al rimborso dell’aiuto esige un trasferimento di attivi. Tuttavia, alla data in cui la Decisione è stata adottata, cioè il 5 luglio 2005, siffatto trasferimento non era ancora avvenuto, poiché la ricorrente ha dato il suo accordo per esercitare la sua funzione di «operator» nel procedimento di ristrutturazione della HCz solo qualche giorno più tardi. È però giurisprudenza costante che, nell’ambito di un ricorso per annullamento, la legittimità dell’atto impugnato deve essere valutata in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui l’atto è stato adottato (v. sentenza della Corte , cause riunite 15/76 e 16/76, Francia/Commissione, Racc. pag. 321, punto 7, e sentenza SMI, punto 53 supra, punto 39, e la giurisprudenza citata).
Certo, la Commissione ha fatto valere all’udienza che tutta l’operazione di ristrutturazione della HCz poggiava sul principio che attivi sarebbero trasmessi alla ricorrente e che l’accordo di quest’ultima era un’operazione puramente formale. Tuttavia la ricorrente ha sottolineato a buon diritto che la legge del 2002, se prevede il ruolo di un «operator», non specifica chi sia l’«operator» e quanti «operators» possono essere istituiti. Ne consegue che l’«operator» avrebbe potuto essere nel caso di specie un ente diverso dalla ricorrente. Pertanto, alla data di adozione della Decisione, un’inclusione incondizionata della ricorrente nella cerchia degli enti tenuti in solido al rimborso dell’aiuto controverso era prematura.
In secondo luogo, l’estensione della cerchia degli enti tenuti al rimborso dell’aiuto è giustificata solo se il trasferimento di attivi comporti il rischio di un’elusione degli effetti dell’ordine di recupero e, segnatamente, se, dopo che ne sono stati rilevati gli attivi, il beneficiario originario dell’aiuto resti come un «guscio vuoto» rispetto al quale non è possibile ottenere la restituzione degli aiuti illegali (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 19 ottobre 2005, causa
T-324/00, CDA Datenträger Albrechts/Commissione, Racc. pag. II-4309, punti 98 e seguenti)
. Inoltre tale estensione può giustificarsi per il fatto che l’acquirente di attivi continui effettivamente a godere del vantaggio concorrenziale corrispondente al beneficio degli aiuti (sentenza SMI, punto 53 supra, punto 86).
Al riguardo la Corte ha dichiarato che, quando un’impresa che ha beneficiato di un aiuto di Stato illegittimo viene acquistata al prezzo di mercato, non si può ritenere che l’acquirente abbia fruito di un vantaggio rispetto agli altri operatori del mercato. Il rimborso di tali aiuti non può dunque essere chiesto all’acquirente (v., in tal senso, sentenza SMI, punto 53 supra, punti 80 e 81). Più particolarmente, nel caso siano rilevati attivi, il Tribunale ha considerato, nella sentenza CDA Datenträger Albrechts/Commissione, punto 66 supra, che, se un prezzo d’acquisto conforme al mercato è stato pagato dall’acquirente per rilevare taluni elementi dell’attivo, questi non conserva il godimento effettivo del vantaggio concorrenziale legato al beneficio degli aiuti concessi al venditore. In una fattispecie di tal genere, non si può ritenere che il beneficiario originario dell’aiuto resti come «un guscio vuoto» rispetto al quale non è possibile ottenere la restituzione degli aiuti illegittimi (v., in tal senso, punti 99 e 100 della sentenza), né che l’acquirente abbia conservato il godimento effettivo del vantaggio concorrenziale legato al beneficio degli aiuti.
Inoltre la Corte ha precisato che, ai fini della verifica delle condizioni finanziarie della cessione, le autorità nazionali possono prendere in considerazione, segnatamente, una perizia eventualmente predisposta in occasione della cessione (sentenza della Corte 13 novembre 2008, causa
C-214/07, Commissione/Francia, Racc. pag. I-8357, punti 59 e 60)
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Nel caso di specie la ricorrente fa valere che il valore delle obbligazioni di diritto pubblico da esse rilevate era largamente superiore al valore dei beni che le sono stati trasferiti. Emerge infatti dal punto 53 del preambolo della Decisione che una perizia indipendente ha valutato il valore di mercato degli attivi ricevuti dalla ricorrente, cioè il terreno, le azioni della società Elsen ed i crediti, a PLN 156 milioni (l’importo figurante nell’allegato A.5 diverge solo leggermente al riguardo). Viceversa il valore globale delle obbligazioni di diritto pubblico legalmente rilevate dalla ricorrente ammontava a più di PLN 280 milioni. In una situazione siffatta la Commissione non poteva sostenere, senza altri chiarimenti, né l’esistenza di un rischio di elusione, né il fatto che la ricorrente avesse avuto il godimento effettivo di un vantaggio concorrenziale legato al beneficio dell’aiuto controverso. Essa avrebbe dovuto spiegare, come minimo, la ragione per cui riteneva irrilevante la circostanza che gli attivi erano stati rilevati ad un «prezzo» che sembra escludere il godimento di un siffatto vantaggio concorrenziale. Infatti, dato che la ricorrente non è una società appartenente al gruppo del venditore e neppure una società presente sul mercato della produzione di acciaio, ma svolge il ruolo di rilevatore dei debiti e degli attivi di imprese in difficoltà per soddisfare quale contropartita i creditori di queste ultime, la Commissione avrebbe dovuto dimostrare più specificatamente un rischio di elusione ed il godimento effettivo di un vantaggio concorrenziale legato al beneficio dell’aiuto controverso da parte della ricorrente.
Di conseguenza l’inclusione della ricorrente nella cerchia degli enti tenuti in solido al rimborso dell’aiuto controverso era erronea.
Ne consegue che il motivo fondato sull’errata interpretazione degli artt. 87 CE e 88 CE nonché dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999 deve essere accolto.
Risulta da quanto precede che va annullata la Decisione nella parte che riguarda la ricorrente, senza che occorra esaminare l’ultimo motivo, fondato sulla violazione dei principi di certezza del diritto e di proporzionalità.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese conformemente alla domanda formulata in tal senso dalla ricorrente.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
L’art. 3, n. 2, primo comma, della decisione della Commissione 5 luglio 2005, 2006/937/CE, relativa all’aiuto di Stato C 20/04 (ex NN 25/04) a favore di Huta Częstochowa SA, è annullato nella parte riguardante la Operator ARP sp. z o.o.

2)
La Commissione è condannata alle spese.

Martins Ribeiro
Papasavvas
Dittrich
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 1
o
luglio 2009.
Firme
Indice

Contesto normativo

Fatti all’origine della controversia

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sulla ricevibilità

— Argomenti delle parti

— Giudizio del Tribunale

Nel merito

Sul motivo fondato sulla violazione dei diritti della difesa

— Argomenti delle parti

— Giudizio del Tribunale

Sul motivo fondato sulla carenza di motivazione

— Argomenti delle parti

— Giudizio del Tribunale

Sul motivo fondato su un’errata interpretazione degli artt. 87 CE e 88 CE nonché dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999

— Argomenti delle parti

— Giudizio del Tribunale

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.