CELEX: 61996CJ0160
Livre circulação dos trabalhadores
Prestações destinadas à cobertura do risco de dependência

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 28 de Março de 1996, que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 13 de Maio seguinte, o Sozialgericht Karlsruhe submeteu ao Tribunal, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, uma questão prejudicial relativa à interpretação dos artigos 6._ e 48._, n._ 2, do mesmo Tratado.
2 Esta questão foi suscitada no quadro de um litígio entre M. e B. Molenaar, de nacionalidade neerlandesa e alemã, respectivamente, e a Allgemeine Ortskrankenkasse Baden-Württemberg (a seguir «AOK»), a propósito do direito dos primeiros a beneficiarem de prestações do seguro social alemão contra o risco de dependência (a seguir «seguro de dependência»).
3 Este seguro foi instituído, a partir de 1 de Janeiro de 1995, pela Pflegeversicherungsgesetz (lei relativa à segurança social contra o risco de dependência, a seguir «lei»), que constitui o livro XI do Sozialgesetzbuch (código alemão da segurança social, a seguir «SGB»). Destina-se a cobrir as despesas motivadas por uma situação de dependência das pessoas filiadas, isto é, pela necessidade permanente que essas pessoas têm de recorrer, em larga medida, à ajuda de terceiros, para praticarem os actos da vida quotidiana (higiene corporal, nutrição, mobilidade, limpeza da casa...).
4 Nos termos da lei, qualquer pessoa segurada, a título voluntário ou obrigatoriamente, no seguro de doença, tem que pagar contribuições ao regime de seguro de dependência.
5 O seguro de dependência confere direito, em primeiro lugar, a prestações destinadas a cobrir despesas ocasionadas pelos cuidados prestados no domicílio por terceiras pessoas. Estas prestações, denominadas «cuidados de assistência ao domicílio», cujo montante depende do grau de dependência da pessoa em causa, podem ser pagas, à escolha do beneficiário, quer sob a forma de cuidados dispensados por instituições reconhecidas, quer sob a forma de um subsídio mensal, denominado «subsídio de dependência», que permite ao beneficiário escolher a forma de auxílio que considera mais apropriada ao seu estado.
6 Em segundo lugar, o seguro de dependência confere direito ao pagamento directo dos cuidados prestados ao segurado em centros de internamento ou em estabelecimentos terapêuticos, a subsídios destinados a fazer face à ausência, durante os períodos de descanso, da terceira pessoa que se ocupa habitualmente do segurado, a subsídios e indemnizações para cobertura de várias despesas ocasionadas pelo estado de dependência do segurado, tais como a compra e instalação de equipamentos especializados, ou a realização de obras de transformação da habitação.
7 Finalmente, o seguro de dependência toma a cargo, em certas condições, as contribuições para o seguro de velhice e de invalidez, bem como do seguro contra acidentes da pessoa que assiste o segurado.
8 Nos termos do § 34, n._ 1, ponto 1, do livro XI do SGB, o benefício das prestações do seguro de dependência está subordinado à residência do segurado no território alemão.
9 M. e B. Molenaar exercem uma actividade assalariada na Alemanha, embora residam em França. Estão ambos filiados, a título voluntário, no seguro de doença na Alemanha e passaram a estar filiados no seguro de dependência a partir de 1 de Janeiro de 1995.
10 Porém, em Dezembro de 1994 e em Janeiro de 1995, a caixa de segurança social competente, a AOK, informou-os de que não tinham direito a receber as prestações do seguro de dependência enquanto residissem em França.
11 M. e B. Molenaar intentaram então no Sozialgericht Karlsruhe uma acção destinada designadamente a obter a declaração de que não estavam obrigados a contribuir para o regime de seguro de dependência enquanto não pudessem beneficiar das prestações deste seguro. Alegaram a este propósito que a condição de residência, da qual o § 34, n._ 1, do livro XI do SGB faz depender o benefício destas prestações, era contrária aos artigos 6._ e 48._ do Tratado.
12 Considerando que a resolução do litígio exigia uma interpretação destes artigos, o Sozialgericht Karlsruhe submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Devem os artigos 6._ e 48._, n._ 2, do Tratado CEE ser interpretados no sentido de que limitam o direito de um Estado-Membro instituir, no âmbito de um seguro obrigatório, um regime de segurança social para cobertura do risco de necessidade de assistência pelo qual as pessoas que residem noutro Estado-Membro estão sujeitas a contribuições obrigatórias apesar de, em razão dessa residência, o seu direito a prestações estar excluído ou suspenso?»
13 Com esta questão, o tribunal nacional pretende saber, no essencial, se os artigos 6._ e 48._, n._ 2, do Tratado obstam a que um Estado-Membro exija às pessoas que trabalham no seu território mas residem noutro Estado-Membro que paguem contribuições a um regime de segurança social do tipo do seguro de dependência, embora exclua o pagamento de prestações ao abrigo desse regime no Estado-Membro onde esses trabalhadores residem.
14 A fim de responder a esta questão, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdãos de 18 de Maio de 1989, Troiani, 368/87, Colect., p. 1333, n._ 20, e de 22 de Novembro de 1995, Vougioukas, C-443/93, Colect., p. I-4033, n._ 30), o Conselho estava obrigado, por força do artigo 51._ do Tratado CE, a criar um regime que permitisse aos trabalhadores ultrapassar os obstáculos que lhes fossem eventualmente criados pelas regras nacionais relativas à segurança social, para garantir a esses trabalhadores o exercício efectivo do direito à livre circulação consagrado no artigo 48._ do Tratado, e que o Conselho cumpriu, em princípio, essa obrigação ao adoptar o Regulamento (CEE) n._ 1408/71, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98).
15 Nestas condições, a questão colocada deve ser analisada à luz do disposto neste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n._ 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53, a seguir «Regulamento n._ 1408/71»), verificando, portanto, se um regime como o do seguro de dependência cabe no seu âmbito de aplicação.
16 Todos os intervenientes no processo estão de acordo quanto ao facto que um regime como o que está em causa no processo principal se enquadra no âmbito do Regulamento n._ 1408/71.
17 Os demandantes no processo principal, bem como os Governos alemão, austríaco e sueco consideram, mais precisamente, que as prestações deste regime podem ser ligadas às «prestações de doença» a que se refere o artigo 4._, n._ 1, alínea a), deste regulamento. Sustentam que estas prestações também poderiam ser ligadas às «prestações de velhice» a que se refere a alínea c) da mesma disposição.
18 Em contrapartida, a Comissão entende que, se é certo que as prestações deste regime se enquadram no âmbito de aplicação do Regulamento n._ 1408/71, não podem, no entanto, ligar-se exclusivamente a um dos ramos de segurança social enumerados no artigo 4._, n._ 1, deste mesmo regulamento. Segundo a Comissão, estas prestações têm características comuns aos ramos doença, invalidez e velhice a que se referem as alíneas a), b) e c), não podendo, no entanto, identificar-se rigorosamente com um ou outro desses ramos.
19 Quanto a este ponto, há que lembrar que a distinção entre prestações excluídas do âmbito de aplicação do Regulamento n._ 1408/71 e prestações por ele abrangidas assenta essencialmente nos elementos constitutivos de cada prestação, designadamente as suas finalidades e as suas condições de concessão, e não no facto de uma prestação ser ou não qualificada por uma legislação nacional como prestação de segurança social (acórdão de 16 de Julho de 1992, Hughes, C-78/91, Colect., p. I-4839, n._ 14).
20 Segundo jurisprudência constante, uma prestação pode ser considerada como uma prestação de segurança social na medida em que seja concedida, sem se proceder a qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais, aos beneficiários com base numa situação legalmente definida e que se relacione com um dos riscos enumerados expressamente no artigo 4._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71 (v., designadamente, acórdãos de 27 de Março de 1985, Hoeckx, 249/83, Recueil, p. 973, n.os 12 a 14; Scrivner, 122/84, Recueil, p. 1027, n.os 19 a 21; de 20 de Junho de 1991, Newton, C-356/89, Colect., p. I-3017; e Hughes, já referido, n._ 15). Esta enumeração tem, com efeito, natureza exaustiva, de modo que um ramo de segurança social aí não mencionado escapa a essa qualificação, mesmo que confira aos beneficiários uma posição legalmente definida que dê direito a uma prestação (v., nomeadamente, acórdão de 11 de Julho de 1996, Otte, C-25/95, Colect., p. I-3745, n._ 22).
21 Quanto à primeira condição, é ponto assente que as disposições relativas à concessão das prestações do seguro de dependência conferem aos beneficiários um direito legalmente definido.
22 Relativamente à segunda condição, resulta dos autos que as prestações do seguro de dependência se destinam a incentivar a autonomia das pessoas dependentes, designadamente no plano financeiro. Mais especificamente, o sistema instituído procura encorajar a prevenção e a readaptação como alternativa aos cuidados de assistência e favorecer o recurso à assistência ao domicílio como alternativa aos cuidados de assistência num estabelecimento.
23 O seguro de dependência confere direito à tomada a cargo, total ou parcial, de determinadas despesas ocasionadas pelo estado de dependência do segurado, como os cuidados no domicílio, nos centros ou estabelecimentos especializados, a compra de equipamentos necessários para o segurado, a realização de obras na habitação deste, ou o pagamento de um auxílio mensal que permita ao segurado escolher o modo de assistência da sua preferência e, por exemplo, remunerar, sob qualquer forma, os terceiros que o assistem. O regime do seguro de dependência garante, ainda, a algumas dessas pessoas, cobertura contra os riscos de acidente, velhice e invalidez.
24 Prestações deste tipo têm, pois, essencialmente como objectivo completar as prestações de seguro de doença, às quais estão, aliás, ligadas no plano da organização, a fim de melhorar o estado de saúde e a vida das pessoas dependentes.
25 Nestas condições, apesar de apresentarem características que lhes são próprias, estas prestações devem ser havidas como «prestações de doença», para efeitos do artigo 4._, n._ 1, alínea a), do Regulamento n._ 1408/71.
26 Deve, pois, analisar-se a questão colocada à luz das disposições do Regulamento n._ 1408/71 sobre a concessão das prestações de doença quando o interessado tem a sua residência num Estado-Membro diferente do Estado competente. Nos termos do artigo 19._, n._ 1, alíneas a) e b), do Regulamento n._ 1408/71:
«1. O trabalhador assalariado ou não assalariado que resida no território de um Estado-Membro que não seja o Estado competente e que preencha as condições exigidas pela legislação do Estado competente para ter direito às prestações... beneficiará no Estado em que reside:
a) Das prestações em espécie concedidas por conta da instituição competente pela instituição do lugar de residência, em conformidade com as disposições da legislação aplicada por esta instituição, como se aquele trabalhador nela estivesse inscrito;
b) Das prestações pecuniárias concedidas pela instituição competente, em conformidade com as disposições da legislação por ela aplicada...».
27 O duplo mecanismo que resulta destas disposições aplica-se igualmente aos desempregados, nos termos do artigo 25._, n._ 1, alíneas a) e b), bem como aos titulares de pensões ou de rendas decorrentes da legislação de um Estado-Membro diferente do Estado de residência, nos termos do artigo 28._, n._ 1, alíneas a) e b), do Regulamento n._ 1408/71.
28 As partes no processo principal, bem como os Governos que apresentaram observações no Tribunal, divergem quanto à questão de saber se as prestações em causa no processo principal, e designadamente o subsídio de dependência, devem ser havidas como prestações «em espécie» ou como prestações «pecuniárias» do seguro de doença.
29 Por um lado, os Governos alemão e sueco sustentam que as prestações de seguro de dependência, que visam permitir aos beneficiários o pagamento de algumas despesas ocasionadas pelo seu estado, designadamente despesas médicas, são prestações «em espécie» do seguro de doença, ainda que sejam pagas sob a forma de um subsídio mensal como o subsídio de dependência. O Governo alemão sustenta a este propósito que, quando a lei foi aprovada, o legislador alemão especificou que o subsídio de dependência era uma prestação «em espécie» do ramo doença.
30 Por outro lado, os demandantes no processo principal, o Governo austríaco e a Comissão consideram que prestações do tipo do subsídio de dependência, não destinadas a cobrir determinadas despesas específicas, são prestações «pecuniárias» do seguro de doença.
31 No acórdão de 30 de Junho de 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, Colect. 1965-1968, p. 401, e especialmente, p. 409), o Tribunal já esclareceu, a respeito do Regulamento n._ 3 do Conselho, de 25 de Setembro de 1958, relativo à segurança social dos trabalhadores migrantes (JO 1958, 30, p. 561), que precedeu o Regulamento n._ 1408/71 e que utilizava os mesmos termos, que a noção de «prestações em espécie» não exclui que estas possam consistir em pagamentos efectuados pela instituição devedora, designadamente sob a forma de pagamento directo ou de reembolso de despesas, e que a noção de «prestações pecuniárias» abrange essencialmente as prestações destinadas a compensar a perda de salário do trabalhador doente.
32 Como foi referido supra, designadamente nos n.os 5, 6, 7 e 23 do presente acórdão, as prestações do seguro de dependência consistem, em parte, no pagamento directo ou no reembolso de despesas ocasionadas pelo estado de dependência do interessado, nomeadamente das despesas médicas ocasionadas por esse estado. Estas prestações, destinadas a cobrir cuidados prestados ao segurado, tanto no domicílio deste como em estabelecimentos especializados, a aquisição de equipamentos e a realização de obras cabem incontestavelmente no conceito de «prestações em espécie», a que se referem os artigos 19._, n._ 1, alínea a), 25._, n._ 1, alínea a), e 28._, n._ 1, alínea a), do Regulamento n._ 1408/71.
33 Mas, se é certo que o subsídio de dependência se destina a cobrir, também, algumas despesas ocasionadas pelo estado de dependência, designadamente as respeitantes à ajuda prestada por uma terceira pessoa, e não a compensar a perda de salário sofrida pelo beneficiário, é igualmente verdade que este subsídio tem características que o distinguem das prestações em espécie do seguro de doença.
34 Em primeiro lugar, o pagamento do subsídio é periódico e não está dependente da realização prévia de determinadas despesas, como as despesas com os tratamentos, nem, a fortiori, da apresentação de justificativos das despesas efectuadas. Em segundo lugar, o montante do subsídio é fixo e independente das despesas realmente efectuadas pelo beneficiário para fazer face às necessidades da sua vida quotidiana. Em terceiro lugar, o beneficiário dispõe de uma grande liberdade de utilização dos montantes que lhe são atribuídos. Como o próprio Governo alemão referiu, o subsídio pode ser utilizado designadamente para gratificar um familiar ou um próximo que lhe preste assistência benevolamente.
35 O subsídio de dependência revela-se deste modo como um auxílio financeiro que permite melhorar globalmente o nível de vida das pessoas dependentes, de modo a compensar os maiores custos provocados pelo estado em que se encontram.
36 Deve considerar-se, assim, que uma prestação como o subsídio de dependência se inclui entre as «prestações pecuniárias» do seguro de doença a que se referem os artigos 19._, n._ 1, alínea b), 25._, n._ 1, alínea b), e 28._, n._ 1, alínea b), do Regulamento n._ 1408/71.
37 Nestas condições, resulta, por um lado, da redacção do artigo 19._, n._ 1, alínea a), do Regulamento n._ 1408/71 que um trabalhador assalariado residente num Estado-Membro diferente daquele em que se encontra empregado beneficia, no Estado onde reside, de prestações como as prestações em espécie do seguro de dependência, desde que a legislação deste último Estado, qualquer que seja a denominação mais específica do sistema de protecção social em que se insere, preveja o pagamento de prestações em espécie destinadas a cobrir os mesmos riscos que os riscos cobertos pelo seguro de dependência no Estado-Membro de emprego. O pagamento destas prestações é efectuado pela instituição do lugar de residência, segundo as normas da legislação do Estado-Membro de residência. O mesmo acontece em relação aos desempregados e aos titulares de pensões ou de rendas sujeitos à legislação de um Estado-Membro diferente daquele onde residem, por força do disposto, respectivamente, nos artigos 25._, n._ 1, alínea a), e 28._, n._ 1, alínea a), do Regulamento n._ 1408/71.
38 Resulta, por outro lado, do artigo 19._, n._ 1, alínea b), do Regulamento n._ 1408/71 que o trabalhador beneficia do pagamento de prestações pecuniárias, como o subsídio de dependência, no Estado-Membro onde reside, ainda que a legislação deste último Estado não preveja prestações deste tipo. As prestações em causa são pagas pela instituição competente do Estado-Membro de emprego, nas condições previstas pela legislação deste último Estado. O mesmo se passa, respectivamente, em relação aos desempregados e aos titulares de pensões ou de rendas sujeitos à legislação de um Estado-Membro diferente daquele em que residem, por força do disposto nos artigos 25._, n._ 1, alínea b), e 28._, n._ 1, alínea b), do Regulamento n._ 1408/71.
39 Uma disposição como a do § 34, n._ 1, ponto 1, do livro XI do SGB, que proíbe o pagamento de prestações «pecuniárias» do seguro de dependência no Estado-Membro onde reside o trabalhador migrante, desrespeita, portanto, o disposto no artigo 19._, n._ 1, alínea b), do Regulamento n._ 1408/71. Contraria igualmente o disposto nos artigos 25._, n._ 1, alínea b), e 28._, n._ 1, alínea b), do Regulamento n._ 1408/71, em relação, respectivamente, aos desempregados e aos titulares de pensões ou de rendas sujeitos à legislação de um Estado-Membro diferente do Estado em que residem,
40 Nem esse desrespeito, nem o facto de as prestações em espécie do seguro de dependência serem atribuídas pela instituição do lugar de residência conferem, no entanto, aos trabalhadores migrantes o direito de serem total ou parcialmente isentos do pagamento das contribuições destinadas a financiar o seguro de dependência.
41 Com efeito, nenhuma regra de direito comunitário impõe à instituição competente que verifique se um trabalhador é susceptível de beneficiar da totalidade das prestações de um regime de seguro de doença antes de proceder à sua inscrição e à cobrança das contribuições correspondentes. O direito às prestações é apreciado, em função das condições requeridas pela legislação do Estado competente, na data em que este direito se efectiva, de modo que a situação, na data em que a contribuição é exigível, não é relevante para este efeito. Isto vale nomeadamente para a residência do trabalhador, que não é um dado definitivamente adquirido no momento da inscrição ou do pagamento das contribuições.
42 O reconhecimento do direito à isenção equivaleria, além disso, a consagrar, relativamente à medida dos riscos cobertos pelo seguro de doença, uma diferença de tratamento entre as pessoas filiadas, baseada na sua residência ou não residência no território do Estado dessa filiação. Permitir ao trabalhador migrante optar pela exoneração equivaleria, para o Estado competente, a um pedido de renúncia antecipada ao benefício do mecanismo criado pelos artigos 19._, n._ 1, 25._, n._ 1, e 28._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71. Ora, uma tal consequência não pode resultar nem do Tratado, designadamente dos seus artigos 6._ e 48._, n._ 2, nem deste último regulamento.
43 De qualquer modo, a contribuição para um regime de seguro de doença cria, em princípio, a favor do trabalhador segurado, o direito a receber as prestações correspondentes, quando reúne as condições fixadas pela legislação do Estado competente, exceptuando as condições não consentâneas com as disposições de direito comunitário aplicáveis em matéria de segurança social. M. e B. Molenaar poderiam assim, com base no Regulamento n._ 1408/71, reclamar o benefício do subsídio de dependência, apesar das disposições do direito nacional em sentido contrário.
44 Nestas condições, deve responder-se à questão colocada que os artigos 6._ e 48._, n._ 2, do Tratado não impedem um Estado-Membro de impor a pessoas que trabalham no seu território mas residem noutro Estado-Membro o pagamento de contribuições para um regime de segurança social que cobre o risco de dependência, mas que, em contrapartida, os artigos 19._, n._ 1, 25._, n._ 1, e 28._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71 obstam a que o benefício de um subsídio como o subsídio de dependência, que constitui uma prestação pecuniária de doença, seja subordinado à residência do segurado no território do Estado de filiação.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
45 As despesas efectuadas pelos Governos alemão, austríaco e sueco, e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Sozialgericht Karlsruhe, por despacho de 28 de Março de 1996, declara:
Os artigos 6._ e 48._, n._ 2, do Tratado CE não impedem um Estado-Membro de impor a pessoas que trabalham no seu território mas residem noutro Estado-Membro o pagamento de contribuições para um regime de segurança social que cobre o risco de dependência, mas, em contrapartida, os artigos 19._, n._ 1, 25._, n._ 1, e 28._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n._ 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, obstam a que o benefício de um subsídio como o subsídio de dependência, que constitui uma prestação pecuniária de doença, seja subordinado à da residência do segurado no território do Estado de filiação.