CELEX: 61993TJ0014
Mededinging
Spoorwegvervoer
Rechtsgrondslag van beschikking
Verordening nr. 1017/68
Reisbureaus
Verkoop van internationale biljetten

Overwegingen van het arrest
De feiten
1 Het internationale reizigersvervoer per spoor komt in wezen neer op een optelling van opeenvolgende nationale diensten, en vindt dus plaats in het kader van een samenwerking tussen nationale spoorwegondernemingen ("netten"). De prijs van een internationaal biljet komt in het algemeen overeen met de som van de tarieven voor de nationale trajecten. Dank zij een verrekening tussen de spoorwegondernemingen achteraf, kan iedere onderneming het gedeelte van de prijs van het biljet ontvangen dat overeenkomt met de prestatie die zij heeft geleverd, waarbij iedere onderneming ervoor zorgt dat de aan de andere ondernemingen toekomende bedragen worden berekend en betaald.
2 De internationale biljetten kunnen rechtstreeks door de netten of door erkende reisbureaus worden verkocht. Het reisbureau ontvangt een commissie over de volle prijs van het verkochte biljet. Wanneer een reisbureau een biljet verkoopt voor een door twee of meer netten verzorgde internationale reis, ontvangt het van elk betrokken net een commissie die evenredig is aan de opbrengst die elk net ten deel valt. Op dezelfde wijze ontvangt het spoorwegnet dat rechtstreeks een internationaal biljet verkoopt voor een reis die het met een of meer andere netten organiseert, een commissie van elk van de netten voor wier rekening het dat biljet verkoopt. Jaarlijks worden ongeveer 130 miljoen internationale biljetten verkocht.
3 In 1952 heeft de Commissie Reizigers van de Internationale Spoorwegunie (hierna: "UIC"), waarbij 69 netten zijn aangesloten, de UIC-fiche "Reisbureaus" (hierna: "fiche 130") vastgesteld. Deze fiche, die vele malen is bijgewerkt, onder meer in 1989, regelt bepaalde aspecten van de betrekkingen tussen de netten en de reisbureaus. In de versie die thans aan de orde is, bevat deze fiche meer in het bijzonder de volgende bepalingen.
4 Wat de erkenningsvoorwaarden voor reisbureaus betreft, bepaalt artikel 1.a van fiche 130:
"1.a De erkenning van de reisbureaus geschiedt door het voornaamste spoorwegnet van het land waar deze reisbureaus gevestigd zijn. Wat rechtstreekse coupons of sectorcoupons betreft die betrekking hebben op een ander spoorwegnet, wordt die erkenning verleend met instemming van dat laatste net. Uitzonderingen op deze regels zijn echter mogelijk, met name in wederkerigheidsovereenkomsten tussen de verschillende spoorwegnetten."
5 Volgens verzoekster is een "rechtstreekse coupon" een internationaal biljet, en is een "sectorcoupon" een binnenlands biljet van een ander net.
6 Wat de toekenning van commissie aan reisbureaus betreft, bepaalt artikel 3 van fiche 130:
"3.1 Het wordt alle spoorwegnetten aanbevolen om aan de reisbureaus een identieke commissie te verlenen op sectorcoupons en op hun deel in rechtstreekse biljetten en coupons.
Indien bepaalde netten die hun coupons door de reisbureaus laten drukken een verschil wensen aan te brengen tussen de commissiepercentages voor de twee categorieën biljetten, teneinde de reisbureaus een vergoeding voor de drukkosten te bieden, is het wenselijk dat het verschil tussen de toegekende percentages zo klein mogelijk wordt gehouden.
3.2 De spoorwegnetten dienen een commissie toe te kennen op hun aandeel in rechtstreekse biljetten en coupons en op de sectorcoupons die door de reisbureaus worden gekocht in de stations en de officiële kantoren van het net dat deze heeft erkend, voor zover bedoelde reisbureaus op grond van hun contract met dit net niet zelf biljetten kunnen uitgeven.
Het wordt de netten aanbevolen om voor de gekochte biljetten een lager commissiepercentage te verlenen (5 %) dan dat welke overeengekomen is voor de biljetten die door de reisbureaus zelf worden uitgegeven (...)"
7 Wat de commissiepercentages betreft, bepaalt artikel 4 van fiche 130 het volgende:
"4.1 De commissiepercentages voor reisbureaus die door een buitenlands net zijn erkend, en die voor buitenlandse netten voor door hun stations verleende diensten, zijn vermeld in bijlage 4.
Deze commissiepercentages gelden voor alle internationale vervoerdiensten waarop het TCV (' tarif commun voyageurs' ° gemeenschappelijk tarief reizigers) van toepassing is (...)
4.3 Het commissiepercentage voor de andere netten en voor de reisbureaus die door een buitenlands net zijn erkend, is in beginsel uniform vastgesteld op 10 %.
De spoorwegnetten die een percentage van minder dan 10 % toekennen, ontvangen van de andere netten slechts een percentage dat overeenkomt met hetgeen zij zelf aan andere netten verlenen (wederkerigheidsovereenkomst).
Deze regel geldt voor de verkoop door reisbureaus en door stations.
4.4 Bij bilaterale of multilaterale overeenkomst kunnen de netten een hogere commissie toekennen dan het in bijlage 4 genoemde percentage.
4.5 Het spoorwegnet dat een reisbureau erkent voor de verkoop van diensten, betaalt zelf volledig de aan dit reisbureau voor de verkoop van deze diensten verschuldigde commissie. Hetzelfde geldt voor de diensten die de reisbureaus kunnen verkrijgen bij de loketten van de spoorwegen, met dien verstande dat de in dit geval toegekende lagere commissie inbegrepen is bij die, welke door de andere netten wordt toegekend voor verkopen in de stations van het erkennende net.
(...)"
8 Blijkens bijlage 4 bij fiche 130, in de sedert 1 januari 1990 geldende versie, wordt aan de door een buitenlands net erkende reisbureaus een commissie van 10 % van de verkoopprijs van het biljet toegekend door 26 Europese netten, waaronder elf van de twaalf netten van de Lid-Staten van de Gemeenschap, zoals zij was samengesteld vóór 1 januari 1995. Alleen het Italiaanse net wijkt van deze regel af, en kent een commissie toe van 6 % voor de in stations afgegeven biljetten en van 9 % voor de door reisbureaus afgegeven biljetten. Wat het Italiaanse net betreft, geldt dit overigens ook voor in Italië verkochte biljetten, waarvoor het Italiaanse net een commissie int waarvan het percentage eveneens 6 % of 9 % bedraagt.
9 Ten slotte wordt in artikel 1.3 van fiche 130 de netten aanbevolen om zich in de met de reisbureaus te sluiten overeenkomsten te baseren op het standaardcontract in bijlage 1 bij de fiche. Artikel 1 en artikel 4 van het standaardcontract bepalen het volgende:
"ARTIKEL 1
Strekking van de overeenkomst
1) Het spoorwegnet (naam) machtigt het reisbureau (naam) tot het afgeven van binnenlandse en internationale biljetten overeenkomstig de tarieven die hem zijn meegedeeld (...)
ARTIKEL 4
Verplichtingen van het reisbureau
Het reisbureau is verplicht:
1) alle beschikbare middelen in te zetten ter bevordering van het reizigersvervoer op de lijnen van de netten die overeenkomstig artikel 1 aan de tariefregeling deelnemen, en op de trajecten die met andere vervoermiddelen worden geëxploiteerd, hetzij door de netten zelf, hetzij in samenwerking met hen;
2) met alle passende middelen zoveel mogelijk reclame te maken voor reizen op de lijnen van de betrokken netten of voor de trajecten waarvoor andere vervoermiddelen worden ingezet overeenkomstig de vorige alinea;
3) in zijn reclame, aanbiedingen en raadgevingen aan de klanten, geen reizen te bevoordelen met vervoermiddelen die concurreren met het vervoer per spoor en met de andere in lid 1 genoemde wijzen van vervoer;
(...)
6) er voor te zorgen, dat de aan hem verstrekte vervoerbewijzen worden verkocht volgens de voorschriften van het net en tegen de prijzen die hem zijn medegedeeld;
7) de vervoerbewijzen uit te geven en te verkopen tegen de in de tarieven vermelde officiële prijzen en geen kosten aan te rekenen voor het opmaken van de afgegeven vervoerbewijzen."
10 In 1990 verzocht de Commissie verzoekster en een aantal Europese netten om inlichtingen. Deze verzoeken om inlichtingen betroffen fiche 130. De verzoeken aan de Société nationale des chemins de fer français (hierna: "SNCF") en aan British Rail waren gebaseerd op artikel 11, lid 3, van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, blz. 204, hierna: "verordening nr. 17").
11 Op 10 oktober 1991 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 99/63/EEG van de Commissie van 25 juli 1963 over het horen van belanghebbenden en derden overeenkomstig artikel 19, leden 1 en 2, van verordening nr. 17 (PB 1963, blz. 2268, hierna: "verordening nr. 99/63"), aan verzoekster mededeling gedaan van punten van bezwaar. Op 18 februari 1992 heeft overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 99/63 een hoorzitting plaatsgevonden te Brussel.
12 Na overeenkomstig artikel 10, lid 3, van verordening nr. 17 het advies te hebben gevraagd van het Adviescomité voor mededingingsregelingen en economische machtsposities, heeft de Commissie op 25 november 1992 beschikking 92/568/EEG vastgesteld, inzake een procedure op grond van artikel 85 van het EEG-Verdrag (Zaak IV/33.585 ° verdeling van treinbiljetten door reisbureaus) (PB 1992, L 366, blz. 47, hierna: "de beschikking"). Het dispositief van de beschikking, die is gebaseerd op verordening nr. 17, luidt als volgt:
"Artikel 1
De Internationale Spoorwegunie heeft inbreuk gemaakt op artikel 85, lid 1, van het EEG-Verdrag door de vaststelling en verspreiding van UIC-fiche 130 betreffende de betrekkingen tussen spoorwegondernemingen en reisbureaus, die volgende punten omvat:
° de controle op de erkenning van reisbureaus door elke nationale spoorwegonderneming,
° de gezamenlijke vaststelling van voorwaarden voor de toekenning van commissies,
° de vaststelling van een eenvormig commissiepercentage,
° de verplichting voor de reisbureaus de vervoerbewijzen uit te geven en te verkopen tegen de in de tarieven vermelde officiële prijzen,
° het aan de reisbureaus opgelegde verbod in hun aanbiedingen en raadgevingen aan de klanten concurrerende wijzen van vervoer te bevoordelen.
Artikel 2
De Internationale Spoorwegunie beëindigt de in artikel 1 vastgestelde inbreuken binnen een termijn van twaalf maanden vanaf de datum van kennisgeving van deze beschikking.
Artikel 3
Aan de Internationale Spoorwegunie wordt wegens de in artikel 1 vastgestelde inbreuk een geldboete opgelegd ten bedrage van 1 miljoen (1 000 000) ecu.
(...)"
Procesverloop en conclusies van partijen
13 In deze omstandigheden heeft verzoekster bij op 8 februari 1993 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift het onderhavige beroep ingesteld.
14 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer ° uitgebreid) besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Ter terechtzitting van 8 november 1994 zijn partijen in hun pleidooien gehoord en hebben zij geantwoord op vragen van het Gerecht.
15 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
° de beschikking nietig te verklaren wegens dwaling inzake de rechtsgrondslag ervan en ontoereikende motivering;
° deze beschikking nietig te verklaren wegens schending en onjuiste toepassing van artikel 85, lid 1, van het Verdrag en ontoereikende motivering;
° deze beschikking nietig te verklaren wegens schending van het recht van verweer, voor zover de Commissie de UIC niet de gelegenheid heeft gegeven tot het betwisten van het concurrentiebeperkende karakter van fiche 130;
° deze beschikking nietig te verklaren wegens schending van artikel 85, lid 3, van het Verdrag en van artikel 5 van verordening (EEG) nr. 1017/68 van 19 juli 1968 houdende de toepassing van mededingingsregels op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (PB 1968, L 175, blz. 1, hierna: "verordening nr. 1017/68"), voor zover de Commissie heeft geweigerd deze teksten toe te passen;
° subsidiair, artikel 3 van de beschikking, betreffende de aan UIC opgelegde geldboeten, nietig te verklaren op grond dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het opleggen van een geldboete;
° nog meer subsidiair, overeenkomstig de beginselen van evenredigheid en billijkheid, het bedrag van de aan UIC opgelegde geldboete te verlagen;
° de Commissie in de kosten te verwijzen.
16 Verweerster geeft het Gerecht in overweging:
° het beroep te verwerpen;
° verzoekster te verwijzen in de kosten van het geding.
Ten gronde
17 Het Gerecht is van oordeel, dat verzoeksters conclusies zoals hierboven aangehaald, moeten worden geacht, primair, te strekken tot nietigverklaring van de beschikking, en subsidiair, tot nietigverklaring van de geldboete die haar is opgelegd dan wel tot verlaging van het bedrag ervan.
De primaire conclusies strekkende tot nietigverklaring van de beschikking
18 Tot staving van haar primaire conclusies voert verzoekster in wezen zes middelen aan, het eerste ontleend aan miskenning van de strekking van verordening nr. 1017/68; het tweede aan schending van artikel 85, lid 1, van het Verdrag, nu de bepalingen van fiche 130 inzake de erkenning van het plaatselijk net en het uniforme commissiepercentage een onontbeerlijk bestanddeel van de regeling zijn; het derde aan miskenning door de Commissie van de bepalingen van fiche 130 inzake het doorgeven van de commissie aan de klanten; het vierde aan schending van het recht van verweer, doordat de Commissie verzoekster niet de mogelijkheid heeft gegeven haar zienswijze over het doel van sommige bepalingen van fiche 130 te betwisten; het vijfde aan schending van artikel 85, lid 1, van het Verdrag, wat de verplichting betreft om concurrerende wijzen van vervoer niet te bevoordelen; en het zesde aan schending van artikel 85, lid 3, van het Verdrag en/of van artikel 5 van verordening nr. 1017/68.
Het eerste middel, ontleend aan miskenning van de strekking van verordening nr. 1017/68
19 De artikelen 1 en 2 van verordening nr. 1017/68 luiden als volgt:
"Artikel 1
Beginselbepaling
Op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren is deze verordening van toepassing op overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen, welke tot doel of ten gevolge hebben, het bepalen van vrachtprijzen en vervoervoorwaarden, het beperken of controleren van het vervoersaanbod, het verdelen van de vervoermarkten, de toepassing van technische verbeteringen of de technische samenwerking, de gemeenschappelijke financiering of verwerving van materieel of benodigdheden voor vervoer, die rechtstreeks verband houdt met vervoersprestaties, voor zover zulks noodzakelijk is voor de gemeenschappelijke exploitatie van een groep ondernemingen voor vervoer over de weg of over de binnenwateren zoals omschreven in artikel 4, en op machtsposities op de vervoermarkt. Deze verordening is eveneens van toepassing op handelingen van tussenpersonen in het vervoer welke hetzelfde doel of dezelfde gevolgen hebben als bovengenoemde.
Artikel 2
Verbod van mededingingsregelingen
Behoudens het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 6, zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en verboden, zonder dat daartoe enige voorafgaande beschikking is vereist, alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen, welke de handel tussen de Lid-Staten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst, en met name die welke bestaan uit:
a) het rechtstreeks of zijdelings bepalen van vrachtprijzen en vervoervoorwaarden of van andere contractuele voorwaarden,
b) het beperken of controleren van het vervoersaanbod, de afzetmarkten, de technische ontwikkeling of de investeringen,
c) het verdelen van de vervoermarkten,
d) het ten opzichte van de handelspartners toepassen van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging,
e) het afhankelijk stellen van het sluiten van overeenkomsten van de aanvaarding door de handelspartners van bijkomende prestaties welke naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met vervoersprestaties."
° Samenvatting van de argumenten van partijen
20 Verzoekster voert aan, dat de bestreden beschikking gebaseerd is op een onjuiste rechtsgrondslag, namelijk verordening nr. 17, en niet op de juiste rechtsgrondslag, namelijk verordening nr. 1017/68. Meer in het bijzonder voert zij aan, dat fiche 130 betrekking heeft op "het controleren van het vervoersaanbod" en "het bepalen van vrachtprijzen" in de zin van artikel 1 van verordening nr. 1017/68.
21 Zij wijst er vooraf op, dat de netten niet met elkaar concurreren, doch inzake internationaal spoorvervoer moeten samenwerken (zie hierboven, rechtsoverwegingen 1 en 2). Overigens heeft de Raad in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid steeds de nadruk gelegd op de noodzaak van samenwerking, zodat de netten zich op de markt voor internationaal vervoer als één vervoersonderneming moeten aandienen [zie de resoluties van de Raad van 7 december 1970 nopens de samenwerking tussen de spoorwegondernemingen (PB 1971, C 5, blz. 1) en van 15 december 1981 betreffende het spoorwegbeleid van de Gemeenschap (PB 1982, C 157, blz. 1), alsmede aanbeveling 84/646/EEG van de Raad van 19 december 1984, gericht tot de nationale spoorwegondernemingen van de Lid-Staten voor een intensievere samenwerking bij het internationale reizigers- en goederenvervoer (PB 1984, L 333, blz. 63)].
22 In deze context is, aldus verzoekster, fiche 130 opgesteld, teneinde de verkoop van internationale treinbiljetten in een zeer groot aantal reisbureaus mogelijk te maken. Zij wijst erop, dat de regeling van fiche 130 gebaseerd is op een beginsel van algemene en wederkerige lastgeving, inhoudende dat elk net zijn reisbureaus op zijn grondgebied erkent, organiseert en controleert en ten opzichte van de andere netten instaat voor de aldus erkende reisbureaus. Zij voegt daaraan toe, dat elk net het aan de andere netten toekomende gedeelte van de prijs van het biljet berekent en hun dit bedrag overmaakt, zonder dat zij hierop toezicht uitoefenen.
23 Wat het "vervoersaanbod" betreft, stelt verzoekster in wezen, dat fiche 130 een systeem van wederkerige erkenning inhoudt, teneinde de internationale vervoersdiensten volledig en op een efficiënte manier ter beschikking van de gebruikers te stellen. Dit vervoersaanbod, ten behoeve van de gebruikers, neemt de vorm aan van een titel, namelijk het reisbiljet, dat rechtstreeks wordt afgegeven door de spoorwegondernemingen zelf, dan wel door de reisbureaus. Het reisbiljet is niet meer dan een document dat niet los kan worden gezien van het aanbod van een vervoersdienst, en is de materiële vorm die aan dit aanbod wordt gegeven, doch op zich heeft het geen enkele waarde.
24 Bovendien bepaalt fiche 130 de wijze van verkoop van de door de netten dan wel door de reisbureaus afgegeven biljetten, wat neerkomt op "het controleren van het vervoersaanbod". In deze context dient de term "aanbod" te worden begrepen in de economische zin van "de hoeveelheid goederen en diensten die een producent bereid is tegen een bepaalde prijs te verkopen", welke betekenis ook in het communautaire mededingingsrecht algemeen aanvaard is.
25 Wat "het bepalen van vrachtprijzen" betreft, is de vrachtprijs in de zin van verordening nr. 1017/68 de prijs die de reiziger voor zijn verplaatsing betaalt. Fiche 130 is hierop van toepassing, nu zij ter uitvoering van het Verdrag van 9 mei 1980 betreffende het internationale spoorwegvervoer (hierna: "COTIF") en de in bijlage daarbij gevoegde Uniforme Regelen betreffende de overeenkomst van internationaal spoorwegvervoer van reizigers- en bagage (hierna: "CIV"), de netten de mogelijkheid geeft om in hun overeenkomsten met de reisbureaus de verplichting op te nemen om de vervoerbewijzen uit te geven en te verkopen tegen de in de tarieven vermelde officiële prijzen.
26 Bovendien dient de prijs die de reiziger voor zijn verplaatsing betaalt, alle kosten van de vervoerders te dekken, met inbegrip van de vergoeding van het reisbureau. Al is de uitreiking van de biljetten onderscheiden van de vervoerprestatie, toch is zij onmisbaar en van deze dienst niet te scheiden.
27 Wat de in de punten 50-59 van de beschikking uiteengezette redenering van de Commissie betreft, dat er een rechtstreeks verband dient te bestaan tussen de betrokken overeenkomst en de vervoerprestatie, voert verzoekster aan, dat de noodzaak daarvan niet valt af te leiden uit artikel 1 van verordening nr. 141 van de Raad van 26 november 1962 houdende niet-toepassing op de vervoersector van verordening nr. 17 van de Raad (PB 1962, blz. 2751, hierna: "verordening nr. 141"), en evenmin uit artikel 1 van verordening nr. 1017/68. In weerwil van de derde overweging van de considerans, gaat het in het opschrift en in artikel 1 van verordening nr. 141 overigens slechts over de niet-toepassing van verordening nr. 17 "op de vervoersector" of "in de vervoersector", en in artikel 2 van verordening nr. 141 is melding gemaakt van "het gebied van het vervoer per spoor". Verordening nr. 141 zou hoe dan ook zonder voorwerp zijn geworden sedert de vaststelling van verordening nr. 1017/68, die geen rechtstreeks verband verlangt tussen de betrokken overeenkomst en de vervoerprestatie.
28 Verzoekster voegt hieraan toe, dat een dergelijk rechtstreeks verband, gesteld dat het vereist zou zijn, in casu in ieder geval bestaat. Zij wijst erop, dat de Commissie zelf in haar verweerschrift de prestatie van het reisbureau heeft omschreven als "het onderhandelen over, en het sluiten van overeenkomsten voor rekening van vervoerondernemingen". Volgens verzoekster bestaat er een rechtstreeks verband tussen deze activiteit en de vervoerprestatie.
29 Ook voert verzoekster aan, dat het arrest van het Hof van 1 oktober 1987 (zaak 311/85, VVR, Jurispr. 1987, blz. 3801), waaraan de Commissie in de beschikking refereert, in de onderhavige zaak niet relevant is.
30 De Commissie antwoordt, dat zij zich op verordening nr. 17 heeft gebaseerd, enerzijds, omdat fiche 130 niet "rechtstreeks" de vervoerprestaties betreft, en anderzijds, omdat de reisbureaus geen tussenpersonen bij het vervoer zijn, doch onafhankelijke dienstverleners.
31 In de derde overweging van de considerans van verordening nr. 141 is het toepassingsgebied van deze verordening aldus afgebakend, dat prestaties die niet rechtstreeks betrekking hebben op het verrichten van vervoerprestaties, daarbuiten vallen. In dezelfde geest moet volgens de Commissie worden gesteld, dat de uitdrukking "tussenpersonen bij het vervoer" een beperkte strekking dient te hebben (zie de conclusie van advocaat-generaal Dutheillet de Lamothe bij het arrest van het Hof van 14 juli 1971, zaak 10/71, Muller, Jurispr. 1971, blz. 723, op blz. 732 en 737, alsmede de punten 55 tot 59 van de beschikking).
32 Dat verordening nr. 141 niet langer van kracht is, zou niet relevant zijn, nu verordening nr. 1017/68, die is vastgesteld overeenkomstig de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 141, uitdrukkelijk naar deze verordening verwijst (eerste en achtste overweging van de considerans) en logischerwijs geldt voor de activiteiten die ingevolge verordening nr. 141 uitgesloten zijn van het toepassingsgebied van verordening nr. 17. Voor zover overigens sommige handelingen die niet rechtstreeks verband houden met het vervoer, binnen het toepassingsgebied van verordening nr. 1017/68 zouden vallen, zou tegelijkertijd ook verordening nr. 17 daarop van toepassing zijn, wat in strijd met de opzet van verordening nr. 1017/68 tot verwarring zou leiden.
33 Wat de vraag betreft of verordening nr. 1017/68 van toepassing is op de "vervoersector" dan wel uitsluitend op "vervoeractiviteiten", zou wegens de context waarin verordeningen nrs. 141 en 1017/68 zijn te zien, aan beide termen dezelfde uitlegging moeten worden gegeven. De verwijzing naar "bijzondere aspecten van het vervoer" brengt mee, dat overeenkomsten tussen vervoerondernemingen betreffende andere activiteiten verband houdend met het restaurantbedrijf, het hotelwezen of de vrijetijdsbesteding, uitgesloten zijn. Het beslissende element is de aard van de activiteit waarop de overeenkomst betrekking heeft.
34 Wat verzoeksters argumenten betreffende "het vervoersaanbod" en "het bepalen van vrachtprijzen" betreft, beroept de Commissie zich op de redenering van het Hof in rechtsoverweging 20 van voormeld arrest VVR, naar luid waarvan het reisbureau moet worden beschouwd "als een zelfstandig tussenpersoon, die een autonome dienstverleningsactiviteit uitoefent". Zou de afgifte van biljetten geen autonome dienst zijn, die onderscheiden is van de vervoersdienst, dan zou onverklaarbaar zijn dat de netten elkaar voor deze dienst wederzijds vergoeden.
35 Het zou evenmin juist zijn, dat fiche 130 de voorwaarden voor het aanbod van internationaal spoorwegvervoer regelt, welke materie het voorwerp is van het COTIF en van de CIV. De Commissie heeft tijdens de mondelinge behandeling gepreciseerd, dat het begrip "vervoersaanbod" in de zin van verordening nr. 1017/68, beperkt blijft tot overeenkomsten zoals die betreffende het aantal of de capaciteit van de treinen.
° Beoordeling door het Gerecht
36 Blijkens de punten 51 tot 59 van de beschikking achtte de Commissie het niet nodig in casu verordening nr. 1017/68 toe te passen, om de volgende drie redenen: in de eerste plaats is de Commissie van mening, dat uit voormeld arrest VVR volgt, dat het reisbureau "een zelfstandig tussenpersoon" is die "een autonome dienst" verleent; in de tweede plaats is zij van mening, dat fiche 130 niet "rechtstreeks" verband houdt met het verrichten van een vervoersprestatie; in de derde plaats stelt zij, dat het reisbureau geen "tussenpersoon bij het vervoer" is.
37 Wat in de eerste plaats het argument van de Commissie betreft, dat is ontleend aan de uitlegging van het VVR-arrest, is het Gerecht van oordeel, dat dit arrest niet relevant is om uit te maken welke verordening in casu van toepassing is.
38 Er zij aan herinnerd, dat het VVR-arrest betrekking had op de wettelijke regeling van een Lid-Staat, krachtens welke bepaalde overeenkomsten werden toegestaan tussen reisagenten en reisorganisators, waarbij aan de reisagenten de verplichting werd opgelegd de door de reisorganisator vastgestelde prijzen te eerbiedigen. In deze context heeft de betrokken Lid-Staat met name geldend gemaakt, dat artikel 85, lid 1, van het Verdrag op een dergelijke situatie niet van toepassing was, aangezien een reisagent ten opzichte van de reisorganisator een hulpfunctie had, in de zin van de "bekendmaking" van de Commissie met betrekking tot alleenverkoopovereenkomsten met handelsagenten en commissionnairs (PB 1962, blz. 2921). In verband met dit betoog heeft het Hof in rechtsoverweging 20 van dit arrest verklaard, dat een reisagent als door de nationale rechter bedoeld, moet worden beschouwd als een zelfstandig tussenpersoon, die een autonome dienstverleningsactiviteit uitoefent, en niet als een in de onderneming van deze of gene touroperator geïntegreerd hulporgaan. Het VVR-arrest betrof dus niet de uitlegging van verordening nr. 1017/68.
39 Bovendien was de feitelijke context van dit arrest verschillend van die van de onderhavige zaak, met name omdat de partijen die fiche 130 hebben vastgesteld, spoorwegondernemingen en geen reisbureaus zijn. In ieder geval stelt verzoekster niet, dat de reisbureaus als hulporganen in de zin van voormelde bekendmaking van de Commissie zijn te beschouwen. Rechtsoverweging 20 van het VVR-arrest antwoordt dus op een argument, dat in de onderhavige zaak niet aan de orde is gesteld.
40 Gesteld evenwel, dat het reisbureau bij de verkoop van een treinbiljet een "autonome dienstverleningsactiviteit" uitoefent, ter vergoeding waarvan het de door het net toegekende commissie ontvangt, is het Gerecht van oordeel, dat een dergelijke overweging op zich niet volstaat om de toepassing van verordening nr. 1017/68 op fiche 130 uit te sluiten.
41 Het reisbureau dat een internationaal treinbiljet verkoopt, verricht inderdaad een dienst ten behoeve van het betrokken net. Er zij evenwel op gewezen, dat deze dienst, die wordt verricht door een erkend reisbureau dat handelt in naam en voor rekening van het net, wordt verricht in het kader van de uitvoering van een hem door het net verstrekte lastgeving, zodat het reisbureau dat een internationaal treinbiljet verkoopt, een vervoersovereenkomst tussen het net en de reiziger tot stand brengt. Het Gerecht is van oordeel, dat het onderhandelen over en het sluiten van dergelijke vervoersovereenkomsten namens het net, gevolgd door de afgifte van reisbiljetten van het net, het hoofddoel is van de erkenning van het reisbureau door het net.
42 Het Gerecht is derhalve van oordeel, dat de Commissie in punt 54, tweede alinea, van de beschikking ten onrechte tot de conclusie is gekomen, dat de "dienstverleningsactiviteit" van het reisbureau "dus niet de vervoersprestatie (betreft), die uitsluitend door de volmachtgever wordt verricht".
43 Wat in de tweede plaats de vraag betreft, of fiche 130 buiten het toepassingsgebied van verordening nr. 1017/68 valt, omdat deze fiche niet "rechtstreeks" verband houdt met de vervoersprestatie, stelt het Gerecht vast, dat het zich in casu heeft uit te spreken over de uitlegging van artikel 1 van verordening nr. 1017/68 en niet over die van verordening nr. 141. De derde overweging van de considerans van verordening nr. 141 kan weliswaar een belangrijk element zijn in de wetgevende context waarvan zij deel uitmaakt, doch het woord "rechtstreeks" komt niet voor in artikel 1 van verordening nr. 1017/68 en evenmin in artikel 1 van verordening nr. 141, waarvan de geldigheidsduur hoe dan ook op 30 juni 1968 is verstreken wat het spoorvervoer betreft.
44 Overigens is de omstandigheid, dat artikel 1 van verordening nr. 1017/68 van toepassing is op, enerzijds, bepaalde overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen van groepen vervoerondernemingen welke tot doel hebben "de gemeenschappelijke financiering of verwerving van materieel of benodigdheden voor vervoer, die rechtstreeks verband houdt met vervoersprestaties", en anderzijds, op bepaalde overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen betreffende de "handelingen van tussenpersonen in het vervoer", een aanwijzing dat dit artikel een ruimere strekking kan hebben dan volgens de Commissie het geval is.
45 Bovendien wijst het Gerecht erop, dat ingevolge artikel 2, sub a, van verordening nr. 1017/68, de in de verordening bedoelde overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen, met name die zijn welke "rechtstreeks of zijdelings" niet alleen de "vrachtprijzen en vervoervoorwaarden" bepalen, doch eveneens de "andere contractuele voorwaarden", en dat artikel 2, sub b, betrekking heeft op overeenkomsten, besluiten of onderling afgestemde feitelijke gedragingen die "het vervoersaanbod, de afzetmarkten, de technische ontwikkeling of de investeringen" beperken of controleren. Het begrip overeenkomst of besluit dat tot doel of ten gevolge heeft, "het beperken of controleren van het vervoersaanbod" in de zin van artikel 1 van verordening nr. 1017/68, kan dus niet aldus worden uitgelegd, dat het uitsluitend de overeenkomsten of besluiten inzake het aantal of de capaciteit van de treinen betreft (zie rechtsoverweging 35), doch omvat tevens een overeenkomst of besluit dat het vervoersaanbod of de afzetmarkten beperkt in de zin van artikel 2 van verordening nr. 1017/68.
46 Onder deze omstandigheden is het Gerecht van oordeel, dat verordening nr. 1017/68 niet aldus kan worden uitgelegd, dat een besluit van een vereniging van spoorwegondernemingen tot vaststelling van de wijze van verkoop van internationale treinbiljetten, zoals fiche 130, buiten het toepassingsgebied ervan valt. Dit besluit betreft namelijk activiteiten die nauw samenhangen met het verrichten van een dienst van spoorwegvervoer en onontbeerlijk zijn voor deze dienstverrichting. Aangezien het internationaal spoorvervoer, zoals het thans is georganiseerd, de vorm aanneemt van opeenvolgende nationale dienstverrichtingen (zie rechtsoverweging 1), is de verkoop van internationale treinbiljetten nauwelijks mogelijk zonder een systeem van samenwerking tussen de spoorwegnetten met het oog op de verkoop van dergelijke biljetten en de verdeling van de opbrengst daarvan. Fiche 130 heeft betrekking op deze bijzondere aspecten van het internationale spoorwegvervoer.
47 Voorts is het Gerecht van oordeel, dat fiche 130 zowel het vervoersaanbod als de vervoerprijs in de zin van verordening nr. 1017/68 betreft.
48 Wat het vervoersaanbod betreft, wijst het Gerecht erop, dat artikel 1 van fiche 130 rechtstreeks verband houdt met de aanwijzing van de verkoopkantoren van internationale treinbiljetten. Gesteld dat artikel 1 van fiche 130 de in de punten 70-72 van de beschikking bedoelde gevolgen zou teweegbrengen, is het Gerecht van oordeel, dat dit artikel de "afzetmogelijkheden" van de netten beperkt, en dus het "vervoersaanbod" beperkt of controleert in de zin van verordening nr. 1017/68.
49 Wat de vervoerprijs betreft, wijst het Gerecht er eveneens op, dat de in artikel 4 van fiche 130 bedoelde commissie ° die zowel op rechtstreeks door de netten als door de reisbureaus verkochte biljetten van toepassing is ° een directe vergoeding is voor de verkoop van een internationaal biljet en bepalend is voor de netto-prijs, namelijk de prijs van het biljet na aftrek van de commissie, die elk net ontvangt voor zijn aandeel in de betrokken verrichting van internationaal spoorwegvervoer. Het Gerecht is van oordeel, dat in de omstandigheden van de zaak, artikel 4 van fiche 130 zijdelings de vervoerprijs in de zin van verordening nr. 1017/68 bepaalt, dan wel "andere contractuele voorwaarden" in de zin van artikel 2, sub a, van deze verordening vaststelt. Mutatis mutandis gelden deze overwegingen eveneens voor artikel 3 van fiche 130. Bovendien wijst het Gerecht erop, dat artikel 3.2 van deze fiche over de verkoop van biljetten door de netten aan sommige reisbureaus gaat, en dus rechtstreeks verband houdt met de prijzen en verkoopvoorwaarden van de reisbiljetten.
50 Tevens herinnert het Gerecht eraan, dat de Commissie in artikel 1 van het beschikkend gedeelte van de beschikking heeft vastgesteld, dat de bij artikel 4.7 van het standaardcontract opgelegde verplichting om "de vervoerbewijzen uit te geven en te verkopen tegen de in de tarieven vermelde officiële prijzen", in strijd is met artikel 85, lid 1, van het Verdrag. Het Gerecht is van oordeel, dat deze bepaling aldus is geformuleerd, dat zij tot doel of tot gevolg heeft, het bepalen van de vervoerprijzen in de zin van verordening nr. 1017/68. Dat artikel 4.7 van het standaardcontract niet de vaststelling van de officiële prijzen zelf betreft, doch de naleving door de reisbureaus van door de netten reeds vastgestelde tarieven, is in dit verband irrelevant, nu de aldus vastgestelde prijs de tegenprestatie is voor de betrokken vervoerprestatie, die elke vervoerde reiziger dient te betalen.
51 Gesteld bovendien dat artikel 4.7 van het standaardcontract het doorgeven van de commissie aan de klant verbiedt, zoals de Commissie in de punten 89 en 91 van de beschikking heeft gesteld, heeft een dergelijke bepaling betrekking op het bepalen van de vervoerprijzen, voor zover de netten aldus elke concurrentie in verband met de prijs van het vervoer onmogelijk maken, terwijl de erkende reisbureaus anders ten voordele van hun klanten afstand zouden kunnen doen van een deel van hun commissie. In dit verband heeft de Commissie in punt 106 van de beschikking zelf vastgesteld, dat "de omstreden gedragingen de spoorwegondernemingen in staat stellen om met name op het gebied van de tarieven, de mededinging tussen de reisbureaus voor de verkoop van vervoerbewijzen uit te schakelen". Ook heeft de Commissie tijdens de schriftelijke behandeling aangevoerd, dat de ernst van de inbreuk hiermee te maken heeft, dat de concurrentie onmogelijk wordt gemaakt, "met name wat de prijzen betreft die aan de reizigers worden aangerekend" (verweerschrift, blz. 42; idem op blz. 34 van de dupliek).
52 Voor zover bij artikel 4.3 van het standaardcontract de reisbureaus verbod is opgelegd in hun reclame, aanbiedingen en raadgevingen aan klanten reizen met concurrerende wijzen van vervoer te bevoordelen, wijst het Gerecht erop, dat de Commissie in punt 59 van de beschikking heeft vastgesteld, dat deze bepaling "tot doel en tot gevolg heeft, dat de mededinging tussen de verschillende wijzen van vervoer wordt beperkt". Hieruit volgt, dat de Commissie zelf van mening is, dat deze bepaling de vervoersector betreft.
53 Het tweede argument van de Commissie, dat is gebaseerd op het gebruik van het woord "rechtstreeks" in de derde overweging van de considerans van verordening nr. 141, is dus ongegrond.
54 Waar het Gerecht tot deze conclusie komt, gaat het niet voorbij aan het argument van de Commissie, dat de gevolgen van fiche 130 de mededinging beperken op de markt voor de verkoop van vervoerbewijzen. Het Gerecht is namelijk van oordeel dat wanneer, zoals in casu het geval is, de belangrijkste aspecten van een beschikking binnen het toepassingsgebied van verordening nr. 1017/68 vallen, zonder belang is dat de beschikking ook gevolgen kan hebben voor de mededinging op verwante maar bijkomstige markten. De eventuele gevolgen die fiche 130 zou kunnen hebben voor de mededinging op de markt voor de verkoop van treinbiljetten, en die ter sprake zijn gekomen in de punten 70, 71, 78-81, 83 en 84 van de beschikking, zijn slechts van ondergeschikt belang ten opzichte van de gevolgen die de vervoersector stricto sensu betreffen (rechtsoverwegingen 46 en volgende).
55 In de derde plaats is het Gerecht van oordeel, dat het door de Commissie in de punten 55-58 van de beschikking ontwikkelde argument, dat het reisbureau geen tussenpersoon bij het vervoer is in de zin van artikel 1 van verordening nr. 1017/68, evenmin gegrond is. In casu gaat het er namelijk niet om te weten, of een reisbureau in het algemeen kan worden beschouwd als een tussenpersoon bij het vervoer, maar wel of de specifieke activiteiten die in casu aan de orde zijn, werkzaamheden zijn die door een tussenpersoon op het gebied van het vervoer kunnen worden verricht.
56 Het Gerecht is van oordeel, dat de werkzaamheden van een reisbureau die in casu aan de orde zijn, en die erin bestaan als lasthebber een vervoerovereenkomst te sluiten en een reisbiljet af te geven, zijn te beschouwen als "handelingen van tussenpersonen in het vervoer" in de zin van artikel 1 van verordening nr. 1017/68. Het reisbureau, als lasthebber, moet namelijk worden beschouwd als een "tussenpersoon" die ten behoeve van het net optreedt, en de betrokken "handelingen" zijn absoluut noodzakelijk voor het vervoer van de reiziger naar zijn plaats van bestemming. Onder die voorwaarden kan de Commissie zich niet met succes beroepen op richtlijn 82/470/EEG van de Raad van 29 juni 1982 houdende maatregelen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van bepaalde tussenpersonen op het gebied van het vervoer en van reisbureaubedrijven (groep 718 CITI) alsmede van opslagbedrijven (groep 720 CITI) (PB 1982, L 213, blz. 1), die niet van belang is voor de oplossing van het geding.
57 Uit een en ander volgt, dat de punten 51-59 van de beschikking onregelmatig zijn wegens dwaling ten aanzien van het recht, en niet de conclusie rechtvaardigen, dat fiche 130 niet binnen het toepassingsgebied van verordening nr. 1017/68 valt.
58 Het Gerecht is evenwel van oordeel dat, gelet op de omstandigheden van de zaak, moet worden onderzocht of de rechtsdwaling van de Commissie tot gevolg heeft gehad, dat verzoekster alle of een deel van de procedurele waarborgen werden ontzegd waarop zij in het kader van de toepassing van verordening nr. 1017/68 aanspraak kon maken.
59 In dit verband wijst het Gerecht erop, dat er ten minste drie fundamentele verschillen bestaan tussen verordening nr. 17 en verordening nr. 1017/68.
60 In de eerste plaats is onder de regeling van verordening nr. 17 de voorafgaande aanmelding bij de Commissie van de overeenkomst, de onderling afgestemde feitelijke gedraging of, zoals in casu, het besluit van de ondernemersvereniging, buiten de gevallen bedoeld in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 17, een noodzakelijke voorwaarde voor een eventuele buitentoepassingverklaring van artikel 85, lid 1, van het Verdrag, op basis van lid 3 van dat artikel (arrest van het Hof van 16 juni 1981, zaak 126/80, Salonia, Jurispr. 1981, blz. 1563, r.o. 30; arrest van het Gerecht van 10 maart 1992, zaak T-14/89, Montedipe, Jurispr. 1992, blz. II-1155, r.o. 271). Onder verordening nr. 1017/68 daarentegen is de aanmelding bij de Commissie van de overeenkomst, de onderling afgestemde feitelijke gedraging of het besluit van de ondernemersvereniging facultatief, en is zij geen noodzakelijke voorwaarde voor het verkrijgen van een individuele buitentoepassingverklaring van artikel 2 van verordening nr. 1017/68, op basis van artikel 5 daarvan. Verzoekster stelt in casu, dat zij precies op basis van dit wezenlijk verschil, fiche 130 niet bij de Commissie heeft aangemeld.
61 Weliswaar heeft de Commissie in de punten 104-107 van de beschikking subsidiair in het kort en in ontkennende zin de vraag besproken, of fiche 130, indien zij was aangemeld, in aanmerking zou zijn gekomen voor een vrijstelling uit hoofde van artikel 85, lid 3, van het Verdrag, doch het is niet zeker dat de motivering van de Commissie dezelfde zou zijn geweest indien zij, anders dan in punt 103 van de beschikking het geval is, had vastgesteld, dat de UIC zich op artikel 5 van verordening nr. 1017/68 kon beroepen. In dergelijke omstandigheden had de Commissie namelijk haar eventuele afwijzing van het verzoek van de UIC om vrijstelling uit hoofde van artikel 5 van verordening nr. 1017/68, met redenen moeten omkleden, teneinde het Gerecht in staat te stellen de wettigheid ervan te toetsen, en de Lid-Staten en de belanghebbenden kennis te nemen van de voorwaarden waaronder de Commissie het Verdrag heeft toegepast (arrest van het Hof van 17 januari 1995, zaak C-360/92 P, Publishers Association, Jurispr. 1995, blz. I-23, r.o. 39).
62 In de tweede plaats zij erop gewezen, dat de Commissie in de onderhavige zaak het in artikel 10, lid 3, van verordening nr. 17 bedoelde comité heeft geraadpleegd, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten die bevoegd zijn op het gebied van mededingingsregelingen en machtsposities, en niet het gespecialiseerde adviescomité als bedoeld in artikel 16, lid 4, van verordening nr. 1017/68, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten die bevoegd zijn inzake mededingingsregelingen en machtsposities op het gebied van het vervoer. Nu de vertegenwoordigers van de Lid-Staten aan wie de zaak is voorgelegd, niet die waren waarover het gaat in de rechtsregel die in casu had moeten worden toegepast, kan niet worden gesteld, dat het resultaat van het door het bevoegde comité uitgebrachte advies hetzelfde zou zijn geweest.
63 In de derde plaats bepaalt artikel 17, leden 1 en 2, van verordening nr. 1017/68, dat de Commissie een beschikking waarvoor de in artikel 16 van die verordening bedoelde raadpleging van het gespecialiseerde adviescomité verplicht is, eerst vaststelt na het verstrijken van een termijn van twintig dagen na de dag waarop het adviescomité zijn advies heeft uitgebracht. Tijdens die periode kan elke Lid-Staat verzoeken dat de Raad bijeenkomt teneinde met de Commissie de beginselvraagstukken betreffende het gemeenschappelijk vervoerbeleid te bestuderen, waarvan hij meent dat zij verband houden met het bijzondere geval waarop de beschikking betrekking zal hebben. Wanneer een dergelijk verzoek wordt gedaan, geeft de Commissie haar beschikking pas na de zitting van de Raad. De Commissie dient rekening te houden met de beleidslijnen die in de Raad naar voren zijn gekomen. Deze bepaling voorziet dus in een bescherming waarvan de adressaat van de beschikking van de Commissie moet kunnen profiteren.
64 Uit een en ander volgt, dat de toepassing van verordening nr. 17 en niet van verordening nr. 1017/68 in casu een schending van wezenlijke vormvoorschriften uitmaakt, en tot gevolg heeft dat verzoekster de procedurele garanties zijn ontzegd, waarop zij in het kader van de toepassing van de bepalingen van verordening nr. 1017/68 aanspraak kon maken.
65 Uit al het voorgaande volgt, dat de rechtsdwaling van de Commissie procedurele gevolgen heeft gehad waar verzoekster terecht tegen opkomt, zodat haar eerste middel gegrond is.
66 De bestreden beschikking dient dus nietig te worden verklaard, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere middelen die verzoekster in het kader van haar primaire conclusies tot nietigverklaring heeft aangevoerd, en zonder dat uitspraak dient te worden gedaan over de subsidiaire conclusies strekkende tot nietigverklaring van de geldboete of tot verlaging van het bedrag ervan.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
67 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld en verzoekster dit heeft gevorderd, dient de instelling te worden verwezen in de kosten van het geding.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer ° uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig beschikking 92/568/EEG van de Commissie van 25 november 1992 inzake een procedure op grond van artikel 85 van het EEG-Verdrag (Zaak IV/33.585 ° verdeling van treinbiljetten door reisbureaus).
2) Verwijst de Commissie in de kosten van het geding.