CELEX: 61984CJ0130
Apuramento das contas FEOGA
Exercício de 1979

(A parte relativa aos factos não é reproduzida)
Fundamentos da decisão
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 16 de Maio de 1984, a República Italiana interpôs, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 173.
o
do Tratado CEE, ura recurso com vista à anulação da Decisão 84/203 da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1984, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela República Italiana a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, «Secção Garantia» para o exercício financeiro de 1979 (
JO 1979, L 110, p. 15
), na medida em que a Comissão não manteve a cargo do FEOGA uma verba de 1621239160 LIT a título de compensações financeiras às organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas.
O Regulamento n.
o
1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, relativo à organização comum dos mercados no sector das frutas e produtos hortícolas (JO 1972, L 1 18, p. 1; EE 0 3, fasc. 0 5, p. 258) p revê, no seu artigo 13.
o
, a criação, por iniciativa dos produtores de frutas e produtos hortícolas, de organizações de produtores com o fim de promover a concentração da oferta e a regularização dos preços no estádio da produção para um ou vários produtos referidos pelo regulamento e de pôr à disposição dos produtores associados meios técnicos adequados para o acondicionamento e a comercialização dos produtos em causa. De acordo com esta mesma disposição, estas organizações de produtores implicam, para os produtores associados, a obrigação de vender por intermédio da organização o conjunto da sua produção relativamente ao produto ou aos produtos em função dos quais aderiram à organização, podendo esta, contudo, autorizar os produtores a não se submeterem a esta obrigação em relação a certas quantidades, bem como a obrigação de aplicar, em matéria de produção e de comercialização, as regras adoptadas pela organização com o fim de melhorar a qualidade dos produtos e de adaptar o volume da oferta às exigências do mercado.
Nos termos do artigo 14.
o
do mesmo regulamento, os Estados-membros podem conceder às organizações de produtores, durante os três anos seguintes à data da sua constituição, ajudas para encorajar a sua criação e facilitar o seu funcionamento, na condição de estas organizações oferecerem uma garantia suficiente quanto à duração e à eficácia da sua acção. Além disso, os Estados-membros concedem, de acordo com o artigo 18.
o
do regulamento, uma compensação financeira às organizações de produtores que efectuem intervenções no âmbito do mecanismo de retirada do mercado de produtos dos seus aderentes, tal como está previsto no artigo 15.
o
As despesas assim apresentadas são susceptíveis de financiamento pelo FEOGA, «Secção Garantia».
O litígio respeita às compensações financeiras pagas pelo Governo italiano a quatro organizações de produtores que, segundo a Comissão, não preenchem os requisitos estabelecidos pelo Regulamento n.
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1035/72. São elas a Associazione di zona fra produttori ortofrutticoli delle province di Matera e Potenza, a Associazone di zona fra produttori di agrumi delle provincie de Catanzaro, a Associazone interprovinciale produttori agrumicoli ed ortifrutticoli «AIPAO» (Catania) e a Associazione Consorzio provinciale cooperative agricole «ETNA» (Catania).
O relatório-síntese de 1978-1979, elaborado pelos serviços da Comissão, após discussão com os representantes das autoridades nacionais competentes, lembra que, aquando do apuramento das contas dos exercícios de 1973 a 1977, a Comissão havia formulado reservas quanto à elegibilidade de determinadas despesas relativas à retirada de frutos e produtos hortícolas apresentadas pela Itália, antes de saber o resultado de um inquérito, efectuado conjuntamente por funcionários da Comissão e da Administração italiana. Com base nele teria concluído que, de 82 organizações de produtores que tinham sido objecto do inquérito, o funcionamento de quatro organizações não estava conforme com a regulamentação comunitária. As compensações financeiras para as retiradas do mercado deveriam ser concedidas, apenas, às organizações cujo funcionamento respeitasse as disposições do Regulamento n.
o
1035/72.
O relatório-síntese refere, por outro lado, que a Administração italiana havia decidido proceder à revogação do reconhecimento das quatro organizações em causa, reconhecimento que, de acordo com a legislação italiana, é necessário para se poder beneficiar das ajudas e compensações financeiras previstas no Regulamento n.
o
1035/72. As autoridades italianas teriam, contudo, considerado que as quatro organizações em questão estavam habilitadas a cumprir as suas missões estatutárias até ao momento da revogação do reconhecimento, ocorrida em Julho de 1981 e Setembro de 1982, podendo, portanto, beneficiar das compensações financeiras relativas aos anos anteriores. Com efeito, as autoridades italianas teriam considerado que não se pode recusar,
a posteriori,
a legalidade das operações efectuadas nem a imputação ao FEOGA das despesas respectivas. Os serviços da Comissão nao teriam compartilhado esta opinião, considerando que uma ajuda comunitária só pode ser atribuída quando o beneficiário reúne as condições de pagamento.
No seu pedido, o Governo italiano salienta, primeiramente, que, para cada uma das quatro organizações em causa, as condições requeridas pelo artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
1035/72 se encontravam reunidas. Sobre o relatório, o Governo italiano queixa-se, em particular, de que a Comissão não procedeu a novas verificações no que concerne às quatro organizações, ao passo que outras organizações de produtores italianas teriam sido submetidas a verificações repetidas, que teriam finalmente permitido constatar um funcionamento conforme com a regulamentação comunitária. Em segundo lugar, o Governo italiano recorda que a revogação do reconhecimento ocorreu após o decurso dos exercícios visados pelo presente recurso e que, por consequência, as operações de retirada do mercado efectuadas pelas quatros organizações em causa no decurso dos anos anteriores à revogação, estavam ainda conformes com a regulamentação comunitária.
Sobre o primeiro ponto, o Governo italiano sustenta que as constatações iniciais da Comissão, no que concerne as quatro organizações em causa, eram fundadas na tese segundo a qual as organizações de produtores deviam concentrar a oferta de produtos dos seus membros e comercializar, elas mesmas, aqueles produtos. Esta tese teria, entretanto, sido abandonada pela Comissão, tendo esta finalmente aceitado que a venda pudesse ser efectuada pelos próprios produtores, uma vez que respeitassem as condições fixadas pela organização. Neste caso, o funcionamento das quatro organizações em causa teria sido conforme com o artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
1035/72. De qualquer modo, as operações de retirada para as quais as compensações financeiras haviam sido concedidas teriam contribuído plenamente para a realização dos objectivos prosseguidos pelo regulamento.
A Comissão manifesta, em primeiro lugar, a sua surpresa perante a posição do Governo italiano, tendo ele mesmo revogado o reconhecimento das quatro organizações em causa, pela razão de que elas não reuniam as condições que lhe permitiriam «orientar a prossecução das suas missões institucionais». A Comissão admite que modificou, em alguns casos, a posição assumida inicialmente, após se ter apercebido de que a aplicação integral dos critérios contidos no regulamento a situações completamente diferentes nas diversas regiões da Comunidade só podia ser progressiva. A Comissão continua, no entanto, a considerar que as operações de retirada do mercado só são susceptíveis de financiamento comunitário se fizerem parte de um conjunto mais largo de acções tendentes ao saneamento do mercado, prevendo o Regulamento n.
o
1035/72 um conjunto de disposições relativas às organizações de produtores.
A este respeito, a Comissão assinala que o regulamento prevê, no artigo 15.
o
, que, com vista ao financiamento das operações de retirada, os produtores associados constituam um fundo de intervenção que é financiado pelas quotizações que incidem sobre as quantidades postas em venda. A regulamentação comunitária estabeleceria assim uma estreita ligação entre as diferentes actividades das organizações, que devem procurar melhorar a qualidade dos produtos, concentrar as operações de venda e, em casos excepcionais, proceder à retirada dos produtos, financiando-a com uma parte do produto das vendas. Somente as associações que exercessem o conjunto destas actividades estariam regularmente constituídas, face ao direito comunitário, não podendo englobar-se nesta categoria as associações que somente efectuassem retiradas, como era o caso das quatro organizações em causa.
Ressalta da correspondência trocada entre o Governo italiano e a Comissão, tal como consta do processo, que as duas partes estavam de acordo, nessa altura, em considerar que certas organizações de produtores italianas, entre as quais as quatro organizações em causa, não reuniam as condições requeridas pelas regras comunitárias. Em particular, o seu funcionamento teria sido fragmentário, no sentido de que elas efectuavam as operações de retirada do mercado de frutas e de produtos hortícolas sem levarem a cabo qualquer outra actividade. É assim que a carta do Governo italiano, de 27 de Maio de 1980, que fornece um relatório sobre o inquérito efectuado junto das organizações de produtores, constata que cinco associações, entre as quais as quatro em questão, tinham tido mau funcionamento devido às carências em matéria de racionalização da comercialização, uma vez que não tinham estado em condições de controlar a produção comercializada pelos seus membros. A carta acrescenta que, no que respeita a estas organizações, existem «dúvidas quanto à possibilidade de se adaptarem à regulamentação comunitária».
No decurso da audiência, o Governo italiano, reconhecendo as carências das quatro organizações em causa e as dúvidas que podiam existir quanto à possibilidade de elas se adaptarem às regras comunitárias, limitou-se a sustentar que estas organizações estavam sujeitas a controlos periódicos com vista à sua progressiva regularização e que a Comissão pôs fim, unilateralmente, a este processo de adaptação, ao solicitar a revogação, pelo Governo italiano, do reconhecimento destas quatro organizações. É este ponto que convém, portanto, examinar.
A este respeito, os elementos seguintes resultam do processo e das explicações dadas pelas partes. A referida carta do Governo italiano, de 27 de Maio de 1980, através da qual este reconhecia que o funcionamento das quatro organizações em causa não estava conforme com as regras comunitárias, exprime o desejo das autoridades italianas de protelar, nessa altura, a adopção de medidas de revogação do reconhecimento. As organizações em questão seriam submetidas a continuas intervenções de verificação e a Comunidade seria informada das decisões definitivas que fossem adoptadas nesta matéria. Entretanto, o Governo italiano terá tomado um certo numero de iniciativas susceptíveis de assegurar um melhor acatamento das regras comunitárias, uis como a emissão de uma circular contendo regras detalhadas sobre as modalidades de funcionamento das organizações de produtores e a instituição de comissões regionais de controlo. Uma carta do Ministério da Agricultura e Florestas italiano, de 15 de Setembro de 1980, forneceu à Comissão o resultado de um inquérito sobre o funcionamento das organizações de produtores, inquérito efectuado conjuntamente por funcionários nacionais e agentes da Comissão. Por carta de 11 de Novembro de 1980 do director-geral competente, a Comissão comunicou ao Governo italiano quais as consequências que este devia extrair daquele inquérito: foi assim que ela considerou que dezasseis organizações cujo funcionamento era defeituoso, mas susceptível de melhorar, deviam ser submetidas a um período de observação de um ano, mas que outras sete, entre as quais as quatro organizações em causa no presente litígio, não estavam conformes com as regras comunitarias, sem que se vislumbrasse qualquer possibilidade de se adaptarem a essas regras. A carta prossegue, assinalando que, segundo os serviços da Comissão, «as autoridades nacionais devem tomar todas as medidas que resultam da desconformidade destas organizações com as determinações do Regulamento n.
o
1035/72»; em particular, «nenhuma ajuda de inicio de actividade ou compensações financeiras podem ser concedidas» ao abrigo deste regulamento.
O ministério italiano respondeu através de carta de 27 de Dezembro de 1980, exprimindo o seu pesar por a Comissão não ter tido suficientemente em conta a existência de certos factores negativos que exigiriam, no Sul do país, prazos mais longos do que nas regiões do Norte para ultrapassar as dificuldades iniciais de funcionamento; tratava-se de uma tarefa de grande fôlego que, na altura, ainda não estava inteiramente cumprida. Por telex de 16 de Junho de 1981, o Governo italiano comunicou a sua decisão de revogar o reconhecimento de três das quatro organizações em questão; para a quarta, a AIPAO-Catania, o telex indica que «as verificações efectuadas puseram em evidência um funcionamento conforme com a regulamentação comunitária», acrescentando que seria «por conseguinte, oportuno proceder ulteriormente a uma verificação conjunta no local». Por carta de 22 de Junho seguinte, a Comissão respondeu que tal verificação ulterior carecia de sentido. A revogação pelo Governo italiano do reconhecimento das organizações em causa verificou-se, quanto à ETNA-Catania, em 25 de Julho de 1981 e, quanto às outras três organizações, em 10 de Setembro de 1982.
Esta correspondência mostra que o Governo italiano, após ter inicialmente reconhecido que as quatro organizações não estavam conformes com a regulamentação comunitária nem pareciam em condições de se adaptar, solicitou, em seguida, um novo prazo que permitisse que as quatro organizações se adaptassem, para sustentar, seguidamente, que apenas uma das quatro organizações, a AIPAO-Catania, funcionava em conformidade com as normas comunitárias. Por seu lado, a Comissão tinha claramente deixado entender, desde a sua carta de 11 de Novembro de 1980, que se recusava a aceitar que o funcionamento das quatro organizações em questão estivesse em conformidade com o direito comunitário, indicando que esta recusa abrangia o pagamento das compensações financeiras eventualmente concedidas àquelas organizações. Se, portanto, o Governo italiano considerava ter boas razões para solicitar um novo prazo de adaptação, competia-lhe justificar o seu pedido, quer fornecendo provas de um melhor funcionamento das quatro organizações, ou da AIPAO-Catania, quer precisando em que consistia a melhoria do seu funcionamento.
É preciso ainda assinalar que o Governo italiano afirma basear a sua opinião, relativamente a esta melhoria, num relatório de 16 de Dezembro de 1980 elaborado pelo Ministério da Agricultura e Florestas, mas é pacífico que este relatório jamais foi levado ao conhecimento da Comissão, antes da apresentação do recurso. A Comissão assinala, aliás, que o relatório não acrescenta qualquer elemento pertinente aos factos conhecidos nessa altura.
A Comissão tinha, portanto, o direito de recusar, após um prolongado período de adaptação e de verificação, a realização de novas investigações, baseadas apenas na afirmação, do Ministério da Agricultura e Florestas italiano, de que o funcionamento de uma das quatro associações, a AIPAO-Catania, se teria revelado conforme com a regras comunitárias.
Falta examinar o argumento do Governo italiano segundo o qual as operações de retirada do mercado, efectuadas pelas organizações em causa, foram feitas em conformidade com o direito comunitário, enquanto o reconhecimento daquelas organizações não foi revogado. O Governo recorrente sustenta, com efeito, que uma organização de produtores é considerada, desde a data do seu reconhecimento até à da sua eventual revogação, capaz de assegurar as funções que lhe estão confiadas pelos regulamentos em matéria de frutos e produtos hortícolas. O direito ao pagamento das compensações não poderá, pois, ser perdido em relação a operações de retirada efectuadas enquanto a organização beneficiava ainda do reconhecimento.
A Comissão invoca as disposições em matéria de financiamento da política agrícola comum, bem como a jurisprudência do Tribunal, para alegar que o reembolso pelo FEOGA de despesas ocasionadas pela execução da política agrícola comum pão pode ser considerado senão nos casos em que as condições previstas naś disposições comunitárias aplicáveis sejam respeitadas.
É conveniente observar-se que o Regulamento n.
o
1035/72 impõe um certo número de condições às organizações de produtores mas que essas condições não implicam um «reconhecimento» pelas autoridades nacionais. Portanto, se o Governo italiano, por razões que lhe são próprias, decidiu proceder a um reconhecimento formal das organizações que reúnem, em sua opinião, as condições impostas pelo Regulamento n.
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1035/72, inscrevê-las numa lista e eliminar as organizações que, em seu entender, deixam de preencher essas condições, revogando assim o seu reconhecimento, tais formalidades administrativas não podem, de modo algum, afectar a situação, tal como se apresenta em direito comunitário.
No caso concreto, tendo o Tribunal constatado que a Comissão tinha razão de concluir que as quatro associações em questão nunca haviam preenchido as condições que caracterizam uma organização de produtores no sentido do artigo 13.
o
do Regulamento n.
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1035/72, não poderiam, em momento algum, as respectivas despesas ser imputadas ao FEOGA.
Segue-se que as alegações do Governo italiano relativas às despesas efectuadas pelas organizações de produtores não poderiam ser acolhidas.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.
o
, n.
o
2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a recorrente sido vencida, deve ser condenada nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
declara e decide:

1)
E negado provimento ao recurso.

2)
A recorrente é condenada nas despesas.

Mackenzie Stuart
Bahlmann
Bosco
Koopmans
Due
Galmot
O'Higgins
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 28 de Janeiro de 1986.
O secretário
P. Heim
O presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Língua do processo: italiano.