CELEX: 61989CJ0298
Annullationssøgsmål vedrørende et directiv
udstedelse af tilladelse til interreginal ruteflyvning

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. september 1989 har Gibraltars regering i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 2, anlagt sag med paastand om annullation af artikel 2, stk. 2, i Raadets direktiv 89/463/EOEF af 18. juli 1989 om aendring af direktiv 83/416/EOEF om udstedelse af tilladelse til interregional ruteflyvning med passagerer, post og fragt mellem medlemsstaterne (EFT L 226, s. 14).
2 Formaalet med Raadets direktiv 83/416/EOEF af 25. juli 1983 (EFT L 237, s. 19) er at indfoere et faellesskabsprogram for medlemsstaternes udstedelse af tilladelse til interregional ruteflyvning mellem medlemsstaterne med henblik paa at fremme udviklingen af lufttrafikken inden for Faellesskabet. Direktivet angaar isaer den procedure, der skal overholdes for udstedelse af tilladelser, grundene til eventuelt afslag samt betingelserne for godkendelse af de anvendte tariffer.
3 Direktivet blev aendret foerste gang ved Raadets direktiv 86/216/EOEF af 26. maj 1986 (EFT L 152, s. 47) med henblik paa midlertidigt at fritage lufthavnene paa de Atlanterhavsoeer, der udgoer den autonome region Azorerne, samt lufthavnen ved Porto for gennemfoerelsen af direktivet paa samme betingelser, som var gaeldende for de graeske oeer, der allerede var fritaget ved direktiv 83/416. Begrundelse herfor var, at lufttrafikken paa Atlanterhavsoeerne var utilstraekkelig, og at infrastrukturen i lufthavnen ved Porto endnu var under udvikling.
4 Direktivet blev derefter blevet aendret ved ovennaevnte direktiv 89/463 af 18. juli 1989, hvorved der, paa grundlag af de indvundne erfaringer, blev fastsat nye regler, som skal give luftfartsselskaberne oegede muligheder for udvikling af markederne samt direkte, og ikke blot indirekte, ruter mellem Faellesskabets forskellige regioner. Ved direktivet udvides anvendelsen af ordningen til at omfatte flyvninger udfoert med fly med mere end 70 pladser, og en raekke af grundene til afslag paa tilladelse til interregional ruteflyvning, som var indeholdt i det oprindelige direktiv, ophaeves. Direktiv 89/463 omfatter desuden en bestemmelse om, at anvendelsen af direktivet paa Gibraltars lufthavn suspenderes, indtil en samarbejdsordning, der er fastlagt i en faelles erklaering fra Kongeriget Spaniens og Det Forenede Kongeriges regeringer, er ivaerksat.
5 Denne bestemmelse, der findes i direktivets artikel 2, stk. 2, og som er genstanden for denne sag, er affattet saaledes:
"Anvendelsen af bestemmelserne i dette direktiv paa Gibraltars lufthavn suspenderes, indtil den ordning, der er fastlagt i den faelles erklaering af 2. december 1987 fra udenrigsministrene fra Kongeriget Spanien og Det Forenede Kongerige, er blevet ivaerksat. Naar dette sker, underretter regeringerne for Spanien og Det Forenede Kongerige samme dag Raadet herom."
6 I den faelles erklaering af 2. december 1987 fra Kongeriget Spaniens og Det Forenede Kongeriges udenrigsministre hedder det bl.a. i punkt 8, at ordningen for den faelles anvendelse af Gibraltars lufthavn skal gaelde fra det tidspunkt, hvor de britiske myndigheder har givet de spanske myndigheder meddelelse om, at den lovgivning, der er noedvendig til gennemfoerelse af punkt 3.3 (om told- og immigrationskontrol i de respektive terminaler) er traadt i kraft, eller opfoerelsen af den spanske terminal er afsluttet, saaledes at det sidste af disse tidspunkter er afgoerende, og under alle omstaendigheder ikke senere end senest et aar efter at ovennaevnte meddelelse er givet.
7 Raadet har paastaaet sagen afvist i medfoer af artikel 91, stk. 1, foerste afsnit, i Domstolens procesreglement og har anmodet Domstolen om at tage stilling til formalitetsindsigelsen uden at indlede behandlingen af sagens realitet.
8 Domstolen har, i overensstemmelse med procesreglementets artikel 93, stk. 1 og 2, givet Kongeriget Spanien (kendelse af 15.11.1989), Det Forenede Kongerige (kendelse af 17.1.1990) og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber (kendelse af 21.2.1990) tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for sagsoegtes paastande.
9 Til stoette for sin afvisningspaastand har Raadet for det foerste anfoert, at Gibraltars regering ikke har soegsmaalskompetence, idet en sag som den foreliggende efter britisk ret skal anlaegges af Gibraltars guvernoer. For det andet har Raadet anfoert, at et direktiv ikke kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal, der er rejst af en fysisk eller juridisk person i henhold til EOEF-traktatens artikel 173, stk. 2. Endelig har Raadet gjort gaeldende, at Gibraltars regering hverken er umiddelbart eller individuelt beroert af den anfaegtede bestemmelse.
10 Gibraltars regering har paastaaet afvisningspaastanden forkastet. Regeringen har for det foerste anfoert, at den i britisk ret er anerkendt som en juridisk person og dermed bl.a. har kompetence til at anlaegge denne sag, eftersom sagen angaar et "bestemt afgraenset indre anliggende" ° som omhandlet i section 55 i bilag 1 til Gibraltar Constitution Order af 23. maj 1969 samt Despatch from the Foreign Secretary to the Governor of Gibraltar af samme dato ° hvori turisme og lufthavnens civile terminal henregnes til de sagsforhold, der hoerer under Gibraltars ministre. Sagsoegeren har endvidere anfoert, at artikel 2, stk. 2, i direktiv 89/463 udgoer en saerskilt beslutning i forhold til direktivet, og at den, da den har direkte virkning, er undergivet Domstolens kontrol i medfoer af traktatens artikel 173, stk. 2. Endelig er Gibraltars regering umiddelbart og individuelt beroert paa grund af formen for dens deltagelse i proceduren for udstedelse af tilladelse til ruteflyvning, som ansvarlig for en forbedring af levevilkaarene for Gibraltars befolkning og som ejer af lufthavnsterminalen.
11 Intervenienterne har alle stoettet og uddybet Raadets afvisningspaastand. Isaer har Det Forenede Kongerige under henvisning til Gibraltars forfatningsbestemmelser gjort gaeldende, at en retssag anlagt paa vegne af Gibraltars regering vedroerende overholdelsen af internationale forpligtelser ° selv under de for sagsoegeren fordelagtigste omstaendigheder ° kun kan anlaegges paa guvernoerens foranledning. Kongeriget Spanien og Kommissionen har fremhaevet, at det anfaegtede direktiv ikke indeholder nogen individuel beslutning, som kan goeres til genstand for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, stk. 2.
12 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter vedroerende afvisningspaastanden, henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
13 EOEF-traktatens artikel 173 bestemmer foelgende:
"Domstolen proever lovligheden af Raadets og Kommissionens retsakter, dog ikke af henstillinger og udtalelser. I denne henseende har den kompetence til at udtale sig om klager, der af en medlemsstat, af Raadet eller af Kommissionen indbringes under paaberaabelse af inkompetence, vaesentlige formelle mangler, overtraedelse af denne traktat eller af retsregler vedroerende dens gennemfoerelse samt af magtfordrejning.
Enhver fysisk eller juridisk person kan paa samme grundlag indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som skoent de er udfaerdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog beroerer ham umiddelbart og individuelt ..."
14 Da Gibraltars regering ikke naevnes ° og heller ikke haevder at vaere naevnt ° blandt dem, der kan anlaegge sag i henhold til artikel 173, stk 1, skal spoergsmaalet om, hvorvidt den af regeringen anlagte sag skal fremmes til realitetsbehandling, udelukkende afgoeres efter artikel 173, stk. 2.
15 Indledningsvis bemaerkes, at Domstolen fra afsigelsen af dommen af 14. december 1962 (forenede sager 16/62 og 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes mod Raadet, Sml. 1954-1964, s. 359, org. ref.: Rec. s. 901) har antaget, at udtrykket "beslutning" i traktatens artikel 173, stk. 2, har den tekniske betydning, der fremgaar af traktatens artikel 189, og at kriteriet for sondringen mellem en generel retsakt og en beslutning i sidstnaevnte artikels forstand skal soeges i, om den paagaeldende retsakt er almengyldig.
16 Det bemaerkes endvidere, at selv om direktiver i princippet kun forpligter dem, de rettes til, nemlig medlemsstaterne, udgoer de normalt en form for indirekte lovgivning eller regelfastsaettelse. Domstolen har i oevrigt allerede haft lejlighed til at anse et direktiv for en almengyldig retsakt. (jf. f.eks. dom af 22.2.1984, sag 70/83, Kloppenburg, Sml. s. 1075, praemis 11, og kendelse af 13.7.1988, sag 160/88 R, Fédération européenne de la santé animale mod Raadet, Sml. s. 4121, praemis 28).
17 Det foelger i oevrigt af Domstolens faste praksis, at en retsakt ikke mister sin almengyldighed og dermed sin karakter af en generel retsakt, fordi det er muligt mere eller mindre praecist at fastslaa antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som den paa et givet tidspunkt finder anvendelse paa, naar det er ubestridt, at den anvendes paa grundlag af objektive faktiske og retlige omstaendigheder, som er fastlagt i retsakten, og som er relevante i forhold til dens formaal (dom af 11.7.1968, sag 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt mod Raadet, Sml. 1965-1968, s. 531, org. ref.: Rec. s. 595, af 16.4.1970, sag 64/69, Compagnie française commerciale et financière mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 41, org. ref.: Rec. s. 221, praemis 11, af 30.9.1982, sag 242/81, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3213, praemis 7, af 26.4.1988, forenede sager 97/86, 193/86, 99/86 og 215/86, Astéris mod Kommissionen, Sml. s. 2181, praemis 13, kendelse af 13.7.1988, Fédération européenne de la santé animale mod Raadet, a.st., praemis 29, samt dom af 24.11.1992, forenede sager C-15/91 og C-108/91 Buckl mod Kommissionen, Sml. I, s. 6061, praemis 25).
18 Endelig har Domstolen ogsaa antaget, at i tilfaelde, hvor en retsakt indeholder begraensninger eller fravigelser af tidsmaessig karakter (dommen i sagen Zuckerfabrik Watenstedt mod Raadet, a.st., og dommen i sagen Compagnie française commerciale et financière mod Kommissionen, a.st., praemis 12-15) eller med hensyn til den geografiske raekkevidde (dom af 18.1.1979, forenede sager 103/78-109/78, Société des usines de Beauport mod Raadet, Sml. s. 17, praemis 15-19), indgaar disse som et led i de paagaeldende bestemmelser som helhed og er dermed omfattet af deres generelle karakter, medmindre der foreligger magtfordrejning.
19 I den foreliggende sag er det ubestridt, at bestemmelserne i direktiv 89/463, bortset fra artikel 2, stk. 2, er almengyldige. Direktivet omfatter saaledes al interregional ruteflyvning inden for Faellesskabet og aendrer reglerne for medlemsstaternes udstedelse af tilladelser.
20 Den anfaegtede bestemmelse suspenderer anvendelsen af de nye regler for ruteflyvning til eller fra Gibraltar indtil ivaerksaettelsen af den ordning, der er omhandlet i den faelles erklaering af 2. december 1987 fra Kongeriget Spaniens og Det Forenede Kongeriges udenrigsministre. Den beroerer saaledes ogsaa alle luftfartsselskaber, som oensker at drive direkte interregional lufttrafik mellem en anden lufthavn i Faellesskabet og Gibraltars lufthavn, og, mere generelt, alle lufthavnens brugere. Den finder saaledes anvendelse paa objektivt afgraensede situationer.
21 Det bemaerkes desuden, at Gibraltars lufthavn ikke er den eneste, der indtil videre er holdt uden for direktivets geografiske anvendelsesomraade. Andre lufthavne (paa de graeske oeer og de Atlanterhavsoeer, der udgoer den autonome region Azorerne, samt ved Porto) er allerede, i henhold til ovennaevnte direktiv 83/416 af 25. juli 1983 og 86/216 af 26. maj 1986, midlertidigt undtaget fra anvendelsen af direktivet af tekniske eller oekonomiske aarsager, herunder utilstraekkelig lufttrafik og den fortsatte udvikling af lufthavnens infrastruktur.
22 Med hensyn til Gibraltars lufthavn henvises der i direktivet som begrundelse for suspensionen af direktivets anvendelse paa lufthavnen til den aftale, der er indeholdt i den faelles erklaering af 2. december 1987 fra Kongeriget Spaniens og Det Forenede Kongeriges udenrigsministre. Denne henvisning indebaerer, at der konstateres at foreligge en objektiv hindring for gennemfoerelsen af direktivet under hensyn til dets formaal. Under hensyn til, at der ° som sagsoegeren selv indgaaende har beskrevet det ° er uoverensstemmelse mellem Kongeriget Spanien og Det Forenede Kongerige om overhoejheden over det omraade, hvor Gibraltars lufthavn er beliggende, og under hensyn til de vanskeligheder, som denne uoverensstemmelse medfoerer for lufthavnens drift, vil en udvikling af lufttrafikken mellem Gibraltars lufthavn og Faellesskabets oevrige lufthavne bero paa, at den samarbejdsordning, der er aftalt mellem de to stater, ivaerksaettes.
23 Under disse omstaendigheder kan artikel 2, stk. 2, i direktiv 89/463 ikke antages at udgoere en beslutning i traktatens artikel 173, stk. 2' s forstand, men maa derimod anses for at falde ind under direktivets generelle karakter.
24 Sagen kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, men maa afvises, uden at det er noedvendigt at tage stilling til de oevrige anbringender, der er gjort gaeldende til stoette for afvisningspaastanden.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
25 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Gibraltars regering har tabt sagen, boer den tilpligtes at betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, foerste afsnit, baerer intervenienterne, Kongeriget Spanien, Det Forenede Kongerige og Kommissionen, deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Sagen afvises.
2) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger.
3) Intervenienterne, Kongeriget Spanien, Det Forenede Kongerige og Kommissionen, baerer deres egne omkostninger.