CELEX: 61988CJ0012
Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland
Verbod om goederen van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek in te voeren

Overwegingen van het arrest
1 Bij uitspraak van 8 januari 1988, ingekomen ten Hove op 14 januari 1988, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een vraag gesteld over de uitlegging van punt 3 van het aan het EEG-Verdrag gehechte Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en de daarmede samenhangende vraagstukken van 25 maart 1957 .
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen Schaefer Shop BV, gevestigd te Arnhem ( Nederland ), en de minister van Economische Zaken van Nederland naar aanleiding van het afwijzende besluit van de minister op haar aanvraag van een vergunning voor de invoer uit de Bondsrepubliek Duitsland van als relatiegeschenken dienende bureau-artikelen, afkomstig uit de Duitse Democratische Republiek .
3 Dit afwijzende besluit is genomen op grond van artikel 1, lid 2, van de Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgoederen EG 1981, juncto artikel 2, lid 1, van het Invoerbesluit landen 1981 . Blijkens deze artikelen is voor de invoer van goederen van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek een vergunning van de minister vereist, zelfs wanneer deze goederen eerst vanuit de Duitse Democratische Republiek naar de Bondsrepubliek Duitsland zijn uitgevoerd .
4 Met deze bepalingen wordt in het Koninkrijk der Nederlanden uitvoering gegeven aan een "gedragslijn" die in 1975 door de drie Benelux-landen op grond van punt 3 van het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland is vastgesteld . Volgens deze gedragslijn "dient iedere vergunningaanvraag voor invoer van goederen van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek en afkomstig van het vrije verkeer van de Duitse Bondsrepubliek te worden geweigerd ". De bevoegde diensten kunnen echter "vergunningen op aanvraag verstrekken wanneer zij van oordeel zijn, dat weigering van de vergunning uit een oogpunt van behoorlijk bestuur onredelijk zou zijn ".
5 Daar de nationale rechter twijfelde, of een dergelijke regeling verenigbaar is met de bepalingen van het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland, heeft hij het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vraag voorgelegd :
"Dient paragraaf 3 van het aan het EEG-Verdrag gehechte Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en daarmede samenhangende vraagstukken, aldus te worden uitgelegd dat daarmee verenigbaar is een gedragslijn van een Lid-Staat of een groep Lid-Staten, volgens welke - bij een verbod van invoer, behoudens vergunning, in die Lid-Staat of groep van Lid-Staten ten aanzien van goederen die van oorsprong zijn uit de DDR en in de BRD in het vrije verkeer van de Gemeenschap gebracht zijn - iedere vergunning, behoudens voor goederen die een beperkte waarde vertegenwoordigen en die niet-commercieel van aard zijn, feitelijk wordt geweigerd?"
6 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de zaak, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven, voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
7 Het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland is vastgesteld om rekening te houden met "de thans ten gevolge van de deling van Duitsland heersende toestanden ". Volgens punt 1 blijft het handelsverkeer tussen de Duitse gebieden waar de Grondwet voor de Bondsrepubliek Duitsland geldt, en de Duitse gebieden waar deze niet wordt toegepast, onderworpen aan de op het tijdstip van ondertekening van het Protocol geldende regels, aangezien het deel uitmaakt van de binnenlandse handel van Duitsland .
8 Ten einde de eventuele bezwaren van deze bijzondere regeling te ondervangen, moeten de Lid-Staten ingevolge punt 2 van het Protocol de akkoorden inzake het handelsverkeer met de Duitse gebieden waar de Grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland niet wordt toegepast, alsmede hun "uitvoeringsbepalingen" ter kennis van de andere Lid-Staten en van de Commissie brengen . Verder dienen zij ervoor te waken dat de uitvoering niet in tegenspraak is met de beginselen van de gemeenschappelijke markt, en dienen zij "passende maatregelen" te treffen "om te vermijden, dat het economisch bestel van de andere Lid-Staten wordt geschaad ".
9 Ten slotte kan volgens punt 3 van het Protocol iedere Lid-Staat "passende maatregelen" treffen ten einde "te verhinderen dat voor hem moeilijkheden ontstaan" uit de handel tussen een Lid-Staat en de gebieden waar de Grondwet voor de Bondsrepubliek Duitsland niet wordt toegepast .
10 De Nederlandse en de Belgische regering betogen dat de bijzondere regeling voor de binnenlandse handel van Duitsland, zelfs wanneer de invoer van goederen van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek beperkt blijft, in deze twee staten moeilijkheden veroorzaakt, omdat deze goederen noch aan de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief noch aan heffingen zijn onderworpen . Bovendien wordt op deze goederen bij hun binnenkomst in de Bondsrepubliek Duitsland een forfaitaire vermindering van 11 % toegepast, ten belope van het theoretische bedrag aan BTW dat wordt geacht in de Duitse Democratische Republiek te zijn betaald . Weliswaar dient deze vermindering normaliter niet ten goede te komen aan voor wederuitvoer bestemde goederen, maar toch vormt zij een bedreiging, daar de controle hierop zeer moeilijk blijkt .
11 Onder deze omstandigheden zou de "gedragslijn" de meest passende maatregel zijn, daar geen enkele andere, minder strenge maatregel een doeltreffende bescherming tegen deze importen kan bieden . Overigens heeft de vertegenwoordiger van de Nederlandse regering tijdens de mondelinge behandeling opgemerkt, dat in het tijdvak 1986-1987 80 % van de vergunningaanvragen was ingewilligd .
12 De Duitse regering en de Commissie menen dat het zonder meer verbieden van de invoer van goederen, van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek, te ver gaat . De vraag, welke overheidsmaatregelen op grond van punt 3 van het Protocol als "passende" maatregelen kunnen worden genomen, moet worden beoordeeld met inachtneming van de maatregelen die de Bondsrepubliek Duitsland zelf ter uitvoering van punt 2 van het Protocol heeft getroffen om "te vermijden dat het economische bestel van de andere Lid-Staten wordt geschaad ".
13 Vanuit dit gezichtspunt betogen de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie dat de regeling van de Duitse binnenlandse handel, en met name de overeenkomst van Berlijn van 20 september 1951 ( Bundesanzeiger nr . 186 van 26.9.1951 ), betrouwbare garanties bieden . Krachtens deze regeling kunnen uit de Duitse Democratische Republiek ingevoerde produkten - en dat kunnen slechts produkten van oorsprong uit dat land zijn, waaraan behoefte bestaat in de Bondsrepubliek - slechts worden betaald door verrekening . Als gevolg hiervan blijft 99 % van de betrokken goederen op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland, waarbij overigens de autoriteiten van de Bondsrepubliek erop toezien, dat slechts goederen worden toegelaten, waarvan de prijs vergelijkbaar is met die op haar binnenlandse markt . De wederuitgevoerde goederen profiteren niet van enig belastingvoordeel .
14 Gelijk het Hof reeds heeft overwogen ( arresten van 1 oktober 1974, zaak 14/74, Norddeutsches Vieh - und Fleischkontor GmbH, Jurispr . 1974, blz . 899, en van 27 september 1974, Gefluegelschlachterei Freystadt GmbH, zaak 23/79, Jurispr . 1979, blz . 2789 ), geldt daarmee voor de Duitse Democratische Republiek een bijzondere regeling, krachtens welke de Bondsrepubliek Duitsland ontheven is van de verplichting de algemene communautaire rechtsregels op de binnenlandse handel van Duitsland toe te passen, en de Duitse Democratische Republiek, ofschoon niet tot de Gemeenschap behorend, ten opzichte van de Bondsrepubliek Duitsland niet het karakter van een derde land heeft .
15 Ingevolge punt 3 van het Protocol kunnen de Lid-Staten "passende maatregelen" treffen ten einde te verhinderen dat voor hen moeilijkheden ontstaan uit de handel tussen de Bondsrepubliek en de Duitse Democratische Republiek . Daarmee wordt hun zowel met betrekking tot de aard als tot de werkingssfeer, met name in de tijd, van de betrokken maatregelen een tamelijk ruime beoordelingsvrijheid toegekend .
16 Deze bepaling vormt immers niet een afwijking van de regels inzake de gemeenschappelijke markt, maar biedt de Lid-Staten juist een waarborg tegen de schade die zij kunnen lijden doordat voor het handelsverkeer tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Duitse Democratische Republiek krachtens punt 1 van het Protocol een buitengewone regeling geldt .
17 De aldus aan de Lid-Staten toegekende bevoegdheid kan echter slechts worden uitgeoefend met inachtneming van het bepaalde in punt 2 van het Protocol en van het evenredigheidsbeginsel .
18 In de eerste plaats moeten de Lid-Staten bij de uitoefening van de hun bij punt 3 van het Protocol toegekende bevoegdheid de omvang van de moeilijkheden voor hun economieën tengevolge van de bijzondere, voor goederen uit de Duitse Democratische Republiek geldende regeling beoordelen met inachtneming van de maatregelen die door de Bondsrepubliek Duitsland op grond van punt 2 zijn getroffen om deze moeilijkheden te vermijden .
19 In de tweede plaats mogen de Lid-Staten krachtens de bewoordingen zelf van punt 3, dat een bijzondere toepassing vormt van het evenredigheidsbeginsel, in zoverre als het verlangt dat de ter vermijding van moeilijkheden getroffen maatregelen "passend" moeten zijn, slechts die maatregelen treffen welke strikt noodzakelijk zijn ter voorkoming, of ter beëindiging, van zich werkelijk voordoende ersntige moeilijkheden .
20 Uit het voorgaande volgt, dat het Protocol de Lid-Staten verbiedt, maatregelen te treffen die tot gevolg zouden hebben dat de toegang tot hun grondgebied van goederen uit de Bondsrepubliek Duitsland, maar van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek, rechtens of feitelijk volstrekt wordt verhinderd, behalve in het uitzonderlijke geval dat door de wederuitvoer uit de Bondsrepubliek Duitsland van goederen, van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek, het economisch bestel van een Lid-Staat in zijn geheel zou worden bedreigd .
21 Daarentegen verzet het Protocol zich niet ertegen, dat de Lid-Staten een stelsel van voorafgaande vergunning invoeren, zelfs wanneer dit een algemeen karakter heeft, dat wil zeggen niet beperkt is tot een of meer bepaalde economische sectoren, mits een dergelijk stelsel in de praktijk het enige passende middel is om zich te weren tegen de verstoringen die voor de economieën van deze Lid-Staten tengevolge van de binnenlandse handel van Duitsland kunnen ontstaan .
22 In een dergelijk stelsel mag de verlening van de invoervergunning, waarmee slechts gedeeltelijk aan de aanvraag kan worden voldaan, evenwel geen discretionair karakter hebben, maar moet het gevolg dat aan iedere aanvraag wordt gegeven, worden beoordeeld aan de hand van de werkelijke gevolgen die de voorgenomen invoer voor de betrokken economische sector kan hebben .
23 De nationale rechter bij wie het hoofdgeding aanhangig is, heeft tot taak om na te gaan of sprake is van een daadwerkelijke en belangrijke bedreiging van het economische bestel van de betrokken Lid-Staat, hetzij op het moment waarop het bestreden besluit is genomen, hetzij - zo de nationale regels van procesrecht dit vereisen - op het moment waarop de rechter uitspraak doet . Tevens dient hij te beoordelen of de op grond van punt 3 van het Protocol getroffen maatregelen evenredig zijn aan deze bedreiging, waarbij hij rekening moet houden met de maatregelen die de Bondsrepubliek Duitsland ter uitvoering van de krachtens punt 2 van het Protocol op haar rustende verplichtingen heeft getroffen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
24 De kosten door het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie wegens indiening hunner opmerkingen gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen . Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven te 's-Gravenhage bij uitspraak van 8 januari 1988 gestelde vraag, verklaart voor recht :
1 ) Het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en de daarmede samenhangende vraagstukken moet aldus worden uitgelegd, dat het de Lid-Staten verbiedt, maatregelen te treffen die tot gevolg zouden hebben dat de toegang tot hun grondgebied van goederen uit de Bondsrepubliek Duitsland, maar van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek, rechtens of feitelijk volstrekt wordt verhinderd, behalve in het uitzonderlijke geval dat door de wederuitvoer uit de Bondsrepubliek Duitsland van goederen, van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek, het economisch bestel van een Lid-Staat in zijn geheel zou worden bedreigd .
2 ) Daarentegen verzet het Protocol zich niet ertegen dat de Lid-Staten een stelsel van voorafgaande vergunningen invoeren, zelfs wanneer dit een algemeen karakter heeft, mits een dergelijk stelsel in de praktijk het enige passende middel is om zich te weren tegen de verstoringen die voor de economieën van deze Lid-Staten uit de binnenlandse handel van Duitsland kunnen ontstaan .
3 ) In een dergelijk stelsel mag de verlening van de invoervergunning evenwel geen discretionair karakter hebben, maar moet het gevolg dat aan iedere aanvraag wordt gegeven, worden beoordeeld aan de hand van de werkelijke gevolgen die de voorgenomen invoer voor de betrokken economische sector kan hebben .