CELEX: 62005CJ0134
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Palvelujen tarjoamisen vapaus
Sijoittautumisoikeus
Saatavien vapaaehtoinen perintä

Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta
EY 43 ja EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on asettanut saatavien vapaaehtoiselle perinnälle joukon edellytyksiä.

Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yleistä turvallisuutta koskevien lakien koonnoksessa (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), joka on hyväksytty 18.6.1931
annetulla kuninkaan asetuksella nro 773 (GURI nro 146, 26.6.1931; jäljempänä koonnos), säädetään seuraavaa.
Koonnoksen 115 §:n sanamuoto on seuraava:
”Panttilainaamon tai muun liiketoimiston avaaminen ja johtaminen ei ole sallittua ilman questoren (paikallinen poliisiviranomainen)
lupaa riippumatta sen tarkoituksesta tai sen toiminnan kestosta, vaikka se toimisi myynti‑, esittely‑, näyttely‑ tai messutoimistona
taikka muuna sellaisena.
Lupa tarvitaan myös meklarin tai välittäjän ammattiin.
Tässä pykälässä tarkoitettuja toimistoja ovat erityisesti toimistot, jotka keräävät tietoja, joita jaetaan tiedotteissa tai
muulla vastaavalla tavalla.
Lupa koskee ainoastaan siinä ilmoitettuja toimitiloja.
Edustus on sallittu.”
Koonnoksen 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Poliisin luvat ovat henkilökohtaisia: niitä ei voida missään tapauksessa siirtää, eivätkä ne voi toimia perusteena edustussuhteelle,
paitsi laissa nimenomaisesti säädetyissä tilanteissa.
Jos edustus on nimenomaisesti sallittu poliisin luvassa, edustajalla on oltava luvan saamisen edellyttämä kelpoisuus, ja hänen
on saatava luvan myöntäneen poliisiviranomaisen hyväksyntä.”
Koonnoksen 9 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Laissa säädettyjen ehtojen lisäksi jokaisen poliisin luvan saaneen henkilön on noudatettava ohjeita, joita yleisestä turvallisuudesta
vastaava viranomainen katsoo tarpeelliseksi asettaa hänelle yleisen edun vuoksi.”
Koonnoksen 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ellei laissa säädetyistä erityisistä edellytyksistä kussakin tapauksessa muuta johdu, poliisin lupa on evättävä
1) henkilöltä, joka on tuomittu yli kolmen vuoden vapausrangaistukseen tahallisesta rikoksesta ja jolle määrättyjen lisärangaistusten
voimassaolo ei ole päättynyt;
2) henkilöltä, joka on varoitustoimenpiteen tai henkilöön kohdistuvan turvaavan toimenpiteen kohteena, joka on todettu tapa‑
tai ammattirikolliseksi tai jolla on rikollisia taipumuksia.
Poliisin lupa voidaan evätä henkilöiltä, jotka on tuomittu rikoksista valtiota tai yleistä järjestystä vastaan taikka väkivaltarikoksista
tai varkaudesta, törkeästä varkaudesta, kiristyksestä, varkautta tai kiristystä varten tehdystä vapaudenriistosta, virkamiehelle
tehdystä väkivallasta tai virkamiehen vastustamisesta, taikka muulta henkilöltä, joka ei voi osoittaa hyvää käytöstään.
Lupa on peruutettava, kun sitä koskevat edellytykset eivät enää täyty kokonaan tai osittain luvanhaltijan osalta, ja voidaan
peruuttaa, kun tapahtuu tai ilmenee seikkoja, joiden johdosta lupa olisi pitänyt tai olisi voitu evätä.”
Koonnoksen 16 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Yleisestä turvallisuudesta vastaavilla virkamiehillä ja toimihenkilöillä on oikeus päästä koska tahansa poliisin lupaa edellyttävän
toiminnan harjoittamiseen tarkoitettuihin tiloihin ja tarkastaa laissa tai asetuksissa säädettyjen tai viranomaisten asettamien
velvoitteiden noudattaminen.”
Koonnoksen 120 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Edellisissä pykälissä tarkoitetuilla liikkeenharjoittajilla ja julkisilla toimistoilla on velvollisuus pitää päivittäistä
rekisteriä liiketoimista asetuksessa määritettävällä tavalla ja pitää jatkuvasti ja näkyvästi esillä toimitiloissaan taulukko
toimenpiteistä, joita se suorittaa, ja niiden hintoja koskeva maksuluettelo.
Mainitut liikkeenharjoittajat eivät voi suorittaa muita toimia kuin edellä mainitussa taulukossa on ilmoitettu eivätkä käyttää
korkeampia hintoja kuin maksuluettelossa on ilmoitettu – –”
Sisäministeriön 2.7.1996 päivätyssä hallinnollisessa soveltamisohjeessa 559/C 22103.12015 (jäljempänä soveltamisohje), joka
on osoitettu kaikille Italian valtion questoreille, täydennetään ja tulkitaan tiettyjä koonnoksen säännöksiä.
Tässä soveltamisohjeessa todetaan muun muassa, että on tarpeen vahvistaa objektiivisia ja yhtenäisiä perusteita, jotta samassa
provinssissa käytettävien hintojen väliset erot eivät olisi liian suuria.
Saatavien vapaaehtoisen perinnän harjoittamisen yhteensopivuudesta muun sellaisen toiminnan kanssa, johon sovelletaan eri
sääntöjä, hallinnollisessa soveltamisohjeessa täsmennetään, että ”perintätoimistoilla ei katsota olevan oikeutta suorittaa
rahoitustoimia, joista säädetään pankki‑ ja luotonantotoimintaa koskevien lakien koonnoksesta 1.9.1993 annetussa lakiasetuksessa
(decreto legislativo) nro 385/93 (testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) (GURI, Supplemento ordinario nro
230, 30.9.1993; jäljempänä pankki‑ ja luotonantotoiminnasta annettu laki) ja joiden suorittaminen kuuluu yksinomaan valtiovarainministeriön
asianomaiseen luetteloon merkityille rahoituksen välittäjille”.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
Koska komissio katsoi, että tietyt koonnoksen säännökset, sellaisina kuin ne ovat täsmennettyinä ja täydennettyinä soveltamisohjeella,
eivät olleet yhteensoveltuvia EY 43 ja EY 49 artiklan kanssa, se lähetti 21.3.2002 Italian tasavallalle virallisen huomautuksen.
Vaikka Italian viranomaiset kiistivät mainittujen EY:n perustamissopimuksen määräysten rikkomisen, ne vastasivat, että oli
asetettu työryhmä tutkimaan kyseistä lainsäädäntöä perusteellisesti sen muuttamista varten.
Pyydettyään mainittuja viranomaisia toimittamaan tämän ryhmän työskentelyn tulokset komissio sai toukokuun 2004 kuluessa kirjeen,
jossa ilmoitettiin kyseisen lainsäädännön muuttamista koskevan lakiehdotuksen valmistelusta.
Koska tämän ehdotuksen tekstiä tai aikataulua ei kuitenkaan toimitettu, komissio osoitti 7.7.2004 Italian tasavallalle perustellun
lausunnon, jolla se kehotti tätä jäsenvaltiota toteuttamaan tämän lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden
kuukauden määräajassa sen vastaanottamisesta. Koska komissio katsoi, että tilanne ei edelleenkään ollut tyydyttävä, se nosti
nyt käsiteltävänä olevan kanteen.

Kanne
Kanteensa tueksi komissio esittää kahdeksan kanneperustetta, jotka koskevat Italiassa voimassa olevalla lainsäädännöllä asetettuja
edellytyksiä ja velvollisuuksia saatavien vapaaehtoisen perinnän harjoittamiselle tässä jäsenvaltiossa.
Nämä kanneperusteet koskevat sitä, että
–        edellytys, joka koskee questoren myöntämää lupaa, on EY 49 artiklan vastainen
–        luvan alueellinen rajoittaminen on EY 43 artiklan ja EY 49 artiklan vastaista
–        velvollisuus pitää toimitiloja luvan kattamalla alueella on EY 43 ja EY 49 artiklan vastainen
–        velvollisuus valtuuttaa edustaja, jolla on lupa harjoittaa saatavien vapaaehtoista perintää provinssissa, jossa toimijalla
ei ole lupaa, on EY 43 artiklan ja EY 49 artiklan vastainen
–        velvollisuus ilmoittaa toimitiloissa palvelut, jotka voidaan suorittaa asiakkaille, on EY 49 artiklan vastainen
–        questorelle annettu mahdollisuus asettaa lisäedellytyksiä, joiden tavoitteena on yleisen turvallisuuden säilyttämisen takaaminen
yleisen edun vuoksi, on EY 43 ja EY 49 artiklan vastainen
–        hintojen asettamisen vapauden rajoittaminen on EY 43 ja EY 49 artiklan vastaista, ja
–        kielto harjoittaa myös pankki‑ ja luotonantotoiminnasta annetun laissa tarkoitettua toimintaa on EY 43 ja EY 49 artiklan vastainen.

Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee questoren myöntämään lupaan liittyvän edellytyksen EY 49 artiklan vastaisuutta
Asianosaisten lausumat
Komissio väittää, että Italian lainsäädäntö, jonka mukaan saatavien vapaaehtoisen perinnän harjoittaminen edellyttää questoren
myöntämää lupaa, on palvelujen tarjonnan vapauden rajoitus. Tämä rajoitus ei ole EY 49 artiklan mukainen siitä syystä, että
sitä sovelletaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin toimijoihin ottamatta huomioon sitä, että ne noudattavat yleisen
edun suojaamiseksi lähtöpaikkansa jäsenvaltion lainsäädäntöä.
Tältä osin Italian tasavalta toteaa aluksi, että saatavien vapaaehtoinen perintä liittyy merkittävään yleiseen etuun. Tällä
seikalla voidaan perustella se, että koonnoksen 115 §:ssä edellytetään, että sekä Italian että muiden jäsenvaltioiden kansalaisilla
on oltava lupa voidakseen harjoittaa tätä toimintaa. Tällaisen luvan myöntää questore.
Mainittu hallitus täsmentää sitten, että kansallista lainsäädäntöä sovelletaan samalla tavalla sekä Italian että muiden jäsenvaltioiden
kansalaisiin eikä se perustu mitenkään asumisen kaltaisiin edellytyksiin, jotka voisivat johtaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisten
välilliseen syrjintään suhteessa Italian kansalaisiin. Se painottaa lisäksi, että koonnoksen 115 §:ssä tai soveltamisohjeessa
ei säädetä edes implisiittisesti, että asianomaisen tilannetta lähtöpaikan jäsenvaltiossa ei otettaisi huomioon luvan myöntämismenettelyssä.
Käytännössä tilanne on Italian hallituksen mukaan seuraava: Jokaisen henkilön, joka haluaa harjoittaa saatavien vapaaehtoista
perintää, julkista huutokauppatoimintaa, PR-toimintaa tai avioliittovälitystoimintaa, on tehtävä questorelle koonnoksen 115
§:n mukainen lupahakemus. Tämä hakemus tehdään jättämällä Internetissä saatavilla oleva lomake, josta jätettiin yhteisöjen
tuomioistuimelle kappale 5.10.2006 pidetyssä istunnossa ja jolla asianomainen pääasiallisesti ilmoittaa, että mikään koonnoksen
11 §:ssä säädetyistä ehdottomista esteistä ei koske häntä.
Uusista hallintomenettelyä ja oikeutta tutustua hallinnolliseen asiakirjaan koskevista oikeusnormeista (nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) 7.8.1990 annetun lain nro 241/90 (GURI
nro 192, 18.8.1990, s. 7) 2 §:n mukaisesti tämä ilmoitus on käsiteltävä 30 päivän määräajassa lupahakemuksen tekemisestä.
Jos mikään ei anna questorelle aihetta epäillä mainitun ilmoituksen paikkansapitävyyttä, lupa myönnetään. Päinvastaisessa
tilanteessa questore suorittaa tarpeellisiksi katsotut tutkimukset. Tässä tarkoituksessa Italian viranomainen kääntyy tarvittaessa
hakijan lähtöpaikan jäsenvaltion viranomaisten puoleen. Lähtöpaikan jäsenvaltion viranomaisten tässä yhteydessä toimittamat
tiedot ja asiakirjat otetaan huomioon tutkimatta niitä uudestaan tai kyseenalaistamatta niitä millään tavalla.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On aluksi todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion lainsäädäntö, jonka mukaan
se, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys tarjoaa palveluja ensin mainitussa jäsenvaltiossa, edellyttää viranomaislupaa,
rajoittaa palvelujen vapaata liikkuvuutta EY 49 artiklassa tarkoitetussa mielessä (ks. mm. asia C‑189/03, komissio v. Alankomaat,
tuomio 7.10.2004, Kok. 2004, s. I‑9289, 17 kohta ja asia C‑168/04, komissio v. Itävalta, tuomio 21.9.2006, Kok. 2006, s. I‑9041,
40 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Tästä seuraa, että esillä olevassa asiassa kyseessä olevan kaltainen lainsäädäntö on lähtökohtaisesti EY 49 artiklan vastainen
ja näin ollen kielletty tällä artiklalla, ellei se ole perusteltu muun muassa yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä.
Tältä osin on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että kun kansallisessa lainsäädännössä jätetään huomiotta
velvoitteet, jotka koskevat rajat ylittävien palvelujen tarjoajaa tämän sijoittautumisjäsenvaltiossa, se ylittää sen, mikä
on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi eli tämän toiminnan tiukaksi valvomiseksi (ks. asia C‑171/02, komissio v.
Portugali, tuomio 29.4.2004, Kok. 2004, s. I‑5645, 60 kohta ja em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 18 kohta).
On todettava, että suullisessa käsittelyssä Italian tasavalta on esitellyt täsmällisesti käytännön, jota noudatetaan myönnettäessä
lupaa koonnoksen 115 §:n nojalla. Tämän käytännön, joka on kuvattu tämän tuomion 21 ja 22 kohdassa, mukaisesti tyydytään tosiasiassa
siihen, että vaaditaan asianomaista tekemään Internetistä saatavilla olevan lomakkeen välityksellä pelkkä koonnoksen 11 §:ssä
tarkoitettua ”hyvää käytöstä” koskeva ilmoitus, ja toimivaltaisella viranomaisella on 30 päivän määräaika tämän ilmoituksen
sisällön tarkastamista varten.
Komissio ei ole kyseenalaistanut siten kuvatun käytännön olemassaoloa mainitussa suullisessa käsittelyssä eikä yhteisöjen
tuomioistuimen tiedossa ole mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin epäillä tällaisen käytännön olemassaoloa.
Koska kyseessä oleva lomake on saatavilla Internetistä, voidaan katsoa, että saatavien vapaaehtoista perintää koskevan luvan
myöntämistä koskevaa Italian järjestelmää voidaan pitää asianmukaisella tavalla julkisena.
Koonnoksen 11 §:ssä tarkoitettua ”hyvää käytöstä” koskevaa ilmoitusta koskeva vaatimus on paljon lievempi kuin vaatimus toimittaa
asiakirjoja toimivaltaiselle viranomaiselle. Sikäli kuin palvelujen tarjoajan on ilmoitettava, että mikään tässä pykälässä
tarkoitetuista tilanteista ei koske sitä, eikä tältä osin erotella toisistaan Italiaan sijoittautuneen henkilön ja muuhun
jäsenvaltioon sijoittautuneen henkilön tilannetta, ei voida väittää, että mainitussa menettelyssä ei oteta huomioon sitä,
että tämä tarjoaja on noudattanut lähtöpaikkanaan olevan jäsenvaltion lainsäädännössä säädettyjä velvoitteita.
Näin ollen ei voida katsoa, että Italian käytäntö ylittäisi sen, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi eli
palvelujen vapaaehtoisen perinnän tiukaksi valvonnaksi. Tämä käytäntö on näin ollen suhteellisuusperiaatteen mukainen.
Edellä esitetystä seuraa, että etukäteen hankittavaa lupaa koskeva edellytys, joka on asetettu saatavien vapaaehtoisen perinnän
harjoittamiselle, sellaisena kuin se on säädettynä Italian lainsäädännössä ja pantuna täytäntöön käytännössä, on perusteltu
yleiseen etuun liittyvistä syistä.
Näin ollen komission esittämä ensimmäinen kanneperuste on perusteeton.

Kuudes kanneperuste, joka koskee sitä, että questorilla on mahdollisuus asettaa lisäedellytyksiä yleisen turvallisuuden säilyttämisen
takaamiseksi yleisen edun vuoksi, on EY 43 ja EY 49 artiklan vastainen
Asianosaisten lausumat
Komission mukaan sillä, että questore voi koonnoksen 9 §:n nojalla asettaa laissa säädettyjen lisäksi edellytyksiä, joita
kyseessä olevat toimijat eivät etukäteen tunne ja joiden tavoitteena on yleisen turvallisuuden säilyttämisen varmistaminen
yleisen edun vuoksi, rikotaan EY 43 ja EY 49 artiklaa.
Näistä edellytyksistä, jotka mainitaan otsikon ”Huomautukset” jälkeen tämän tuomion 21 kohdassa mainitussa lomakkeessa, Italian
tasavalta huomauttaa, että koska koonnoksen 11 §:llä selvästi rajoitetaan hallinnon harkintavaltaa, ohjeet, joista säädetään
koonnoksen 9 §:ssä, ovat toisarvoisia ja jäännösluonteisia. Niillä ei näin ollen voida tosiasiallisesti saada asianomaisia
luopumaan toimimasta Italiassa. Lisäksi kun otetaan huomioon muuttuvat ja ennalta-arvaamattomat olosuhteet, on väistämätöntä,
että hallinto voi joutua tilanteeseen, jossa on välttämätöntä tehdä tilannekohtaisia erityisarviointeja. Se, että vaadittaisiin,
että laissa säädetään tyhjentävästi kaikki arviointiperusteet, joihin hallinnon on pidättäydyttävä, olisi siis liiallista.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On kiistämätöntä, kuten Italian tasavalta esittää, että yleisestä kansallisesta turvallisuudesta vastaavalla viranomaisella
on oltava tietty tilanteita koskeva tapauskohtainen harkintavalta ja että se voi joutua antamaan ohjeita poliisin luvan haltijoille,
eikä näitä ohjeita voida määrittää etukäteen.
Kuten koonnoksen 9 §:n sanamuodosta itsestään ilmenee, mainitussa pykälässä säädetään, että jokaisen poliisin luvan saaneen
henkilön on noudatettava ohjeita, joita yleisestä turvallisuudesta vastaava viranomainen katsoo tarpeelliseksi asettaa hänelle
yleisen edun vuoksi.
Vaikka tässä säännöksessä ei täsmennetä edellytyksiä, joita henkilölle voidaan asettaa, kun kyse on saatavien vapaaehtoisesta
perinnästä Italiassa, komissio ei ole osoittanut, että olisi olemassa sellainen oikeudellisen epävarmuuden tilanne, joka vaikuttaisi
pääsyyn saatavien vapaaehtoisen perinnän markkinoille Italiassa.
Komissio ei näet esitä mainitun toimivallan käytöstä yhtään esimerkkiä, jonka perusteella voitaisiin väittää, että yritysten,
jotka haluavat harjoittaa saatavien vapaaehtoista perintää Italiassa, sijoittautumista tähän jäsenvaltioon ja sitä, että toiseen
jäsenvaltioon sijoittautunut yritys harjoittaa siellä tällaista toimintaa, rajoitettaisiin.
Liikkumis‑ ja sijoittautumisvapauksien rajoitusta ei voida päätellä pelkästään siitä, että kansallisella viranomaisella on
toimivalta täydentää taloudelliseen toimintaan tietyllä hetkellä sovellettavia oikeussääntöjä asettamalla tälle toiminnalle
myöhemmin lisäedellytyksiä.
Tästä seuraa, että myöskään komission kuudes kanneperuste ei ole perusteltu.

Kolmas (osittain) ja viides kanneperuste, jotka koskevat velvollisuuden pitää toimitiloja luvan kattamalla alueella ja ilmoittaa
siellä palvelut, joita voidaan suorittaa asiakkaille, EY 49 artiklan vastaisuutta
Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo, että velvollisuus pitää toimitiloja luvan kattamalla alueella koonnoksen 115 §:n 4 momentissa tarkoitetulla
tavalla, vastaa sitä, että vaaditaan, että toimija sijoittautuu tälle alueelle, mikä olisi yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen
oikeuskäytännön mukaan jyrkästi EY 49 artiklalla taatun palvelujen tarjoamisen vapauden vastaista. Komission mukaan tästä
seuraa, että liitännäinen velvollisuus pitää näissä toimitiloissa esillä luetteloa palveluista, joita voidaan suorittaa asiakkaille,
mistä on säädetty koonnoksen 120 §:ssä, on myös EY 49 artiklan vastainen.
Italian tasavalta katsoo, että velvollisuus pitää toimitiloja luvan kattamalla alueella on perusteltu tarpeella mahdollistaa
yleisen edun vuoksi se, että yleisestä turvallisuudesta vastaava viranomainen voi valvontaa varten tutustua Italiassa suoritettuihin
toimiin liittyviin asiakirjoihin. Niinpä liitännäinen velvollisuus, joka liittyy palveluista, joita voidaan suorittaa, laaditun
luettelon ilmoittamiseen ja josta on säädetty kaikkien sellaisten julkisten toimistojen osalta, joiden toiminta edellyttää
luvan hankkimista, on myös yhteensopiva perustamissopimuksessa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On aluksi todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan edellytys, jonka mukaan palvelujen tarjoajalla on oltava toimipaikka
jäsenvaltiossa, jossa palvelua tarjotaan, on suoraan vastoin palvelujen tarjoamisen vapautta, koska muihin jäsenvaltioihin
sijoittautuneiden tarjoajien on tämän edellytyksen vuoksi mahdotonta tarjota palveluja mainitussa valtiossa (asia C‑257/05,
komissio v. Itävalta, tuomio 14.12.2006, 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Italian
tasavalta ei myöskään kiistä sitä, että velvollisuus pitää toimitiloja luvan kattamalla alueella on EY 49 artiklassa taatun
palvelujen tarjoamisen vapauden lähtökohtaisesti kielletty rajoitus.
Tätä rajoitusta ei voida perustella tavoitteella, johon Italian tasavalta vetoaa.
Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näet palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavat toimenpiteet
voidaan perustella yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä ainoastaan silloin, kun kyseiset toimenpiteet ovat tarpeen
niiden etujen suojaamiseksi, jotka kyseisillä toimenpiteillä pyritään turvaamaan, ja siltä osin kuin näitä tavoitteita ei
voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Itävalta, tuomio 14.12.2006, 23
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Saatavien vapaaehtoista perintää harjoittavien yritysten ja niiden Italiassa suoritettuihin toimiin liittyvien asiakirjojen
valvonta ei mitenkään edellytä sitä, että mainituilla yrityksillä pitäisi olla tässä jäsenvaltiossa toimitilat. Vastaavasti
näiden yritysten suorittamat palvelut voidaan tuoda asiakkaiden tietoon vähemmän rajoittavin keinoin kuin ilmoittamalla ne
muun muassa tätä tarkoitusta varten perustetuissa toimitiloissa, kuten julkaisemalla ne paikallislehdessä tai asianmukaisella
mainonnalla.
On siis todettava, että Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on velvoittanut
henkilöt, jotka haluavat harjoittaa saatavien vapaaehtoista perintää, pitämään toimitiloja luvan kattamalla alueella ja ilmoittamaan
näissä toimitiloissa palvelut, joita voidaan suorittaa asiakkaille.

Toinen ja neljäs kanneperuste, jotka koskevat saatavien vapaaehtoista perintää koskevan luvan alueellisen rajoittamisen ja
velvollisuuden valtuuttaa edustaja, jolla on lupa harjoittaa tätä toimintaa provinssissa, jossa toimijalla ei ole lupaa, EY
43 ja EY 49 artiklan vastaisuutta, sekä kolmas kanneperuste siltä osin kuin se koskee velvollisuuden pitää toimitiloja jokaisessa
provinssissa EY 43 artiklan vastaisuutta
Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo, että se, että questoren myöntämä lupa on voimassa ainoastaan sen toimivaltaan kuuluvassa provinssissa, on
sekä sijoittautumisvapauden että palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus. Koska Italian alue on jaettu 103 provinssiin, niiden
lupien määrä, jotka on hankittava, jotta saatavien vapaaehtoista perintää voidaan harjoittaa koko tällä alueella, muodostaa
lähes ylipääsemättömän esteen toisen jäsenvaltion taloudelliselle toimijalle.
Komission mukaan tämä rajoitus, johon liittyy vaatimus toimijan edustuksesta ja toimitiloista jokaisessa provinssissa, ei
ole perusteltu yleiseen turvallisuuteen liittyvistä pakottavista syistä eikä erityisesti kyseessä olevan toiminnan valvonnan
suuremman tehokkuuden vuoksi.
Komissio näet väittää, että tämä valvonta voidaan järjestää kansallisella tasolla mahdollisesti siten, että tietty valvonta
ehkä suoritetaan paikallistasolla, mutta ei ole tarpeen edellyttää, että toimijoilla on lupa jokaisessa provinssissa, jossa
ne harjoittavat toimintaansa. Lisäksi mainittu valvonta voidaan toteuttaa tehokkaasti vaihtamalla tietoja eri provinssien,
joihin toimijoiden taloudellinen toiminta ulottuu, yleisestä turvallisuudesta vastaavien viranomaisten välillä.
Kaiken lisäksi komissio kiistää Italian järjestelmän soveltuvuuden tavoitellun päämäärän saavuttamiseen, koska osallisina
olevien hallinnollisten elimien määrä saattaa osoittautua tehokkaan valvonnan kannalta haitalliseksi, kun otetaan huomioon
yhden ja saman toimijan valvontaan kokonaisuudessaan tarvittavat luvat ja toimitilojen määrä.
Italian tasavalta kiistää komission näkökulman. Kyseessä oleva toiminta näet liittyy erityisen luonteensa vuoksi paikallisiin
taloudellisiin olosuhteisiin. On siis välttämätöntä, että questore arvioi ennen luvan myöntämistä tilanteen toimivaltaansa
kuuluvalla alueella. Jos luvilla olisi sen provinssin aluetta, jota varten ne haetaan, laajempi maantieteellinen pätevyys,
mainittua arviointia ei voitaisi tehdä toisessa provinssissa, jossa tilanne voisi olla erilainen.
Italian tasavalta lisää, että koska myönnetään, että yleisestä turvallisuudesta vastaava viranomainen voi valvoa kyseistä
toimintaa, mitä komissio ei kiistä, komission tai yhteisöjen tuomioistuimen asiana ei ole vahvistaa konkreettisia teknisiä
yksityiskohtia, joiden mukaan tällainen valvonta on toteutettava.
Mainitussa valvonnassa mukana olevien elimien määrän osalta Italian tasavalta ei näe, miten tämä voisi vaikuttaa valvontajärjestelmän
soveltuvuuteen tavoitteensa saavuttamiseen.
Italian tasavalta toteaa, että alueellisten lupien järjestelmä on perusteltu yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä
ja on oikeasuhteinen tavoitellun päämäärän kannalta, vaikka muitakin järjestelmiä on ajateltavissa.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kyseisen lainsäädännön nojalla yritys voi harjoittaa saatavien vapaaehtoista perintää ainoastaan siinä provinssissa, jota
varten sille on myönnetty lupa, paitsi valtuuttamalla edustajan, jolla on lupa harjoittaa tätä toimintaa toisessa provinssissa.
Lisäksi yritys ei voi hankkia lupaa mainitun toiminnan harjoittamista varten muissa provinsseissa, ellei sillä ole toimitiloja
jokaisessa näistä provinsseista.
Vaikka näitä sääntöjä sovelletaan samalla tavalla sekä johonkin Italian provinssiin sijoittautuneisiin toimijoihin, jotka
haluavat laajentaa toimintaansa muihin provinsseihin, että muista jäsenvaltioista tuleviin toimijoihin, jotka haluavat harjoittaa
toimintaansa useassa Italian provinssissa, ne muodostavat kuitenkin toiminnan harjoittamiselle tässä jäsenvaltiossa vakavan
esteen, joka vaikuttaa markkinoille pääsyyn, kaikille toimijoille, jotka eivät ole sijoittautuneet Italiaan.
Sikäli kuin näillä säännöillä näet edellytetään, että toisesta jäsenvaltiosta tuleva toimija, joka haluaa harjoittaa toimintaa
useissa Italian provinsseissa, ei tyydy ainoastaan yhteen sijoittumiseen Italian alueelle vaan että sillä on toimitilat jokaisessa
mainituista provinsseista, paitsi jos se valtuuttaa edustajan, jolla on lupa, mainituilla säännöksillä asetetaan ulkomaiset
toimijat epäedulliseen asemaan suhteessa italialaisiin toimijoihin, jotka ovat sijoittautuneet Italiaan ja joilla on jo toimitilat
ainakin yhdessä mainituista provinsseista ja joilla on tavallisesti ulkomaisia toimijoita paremmat mahdollisuudet luoda yhteyksiä
toimijoihin, joilla on lupa toisissa provinsseissa valtuuttaakseen ne tarvittaessa edustajikseen (ks. vastaavasti asia C‑442/02,
Caixa Bank France, tuomio 5.10.2004, Kok. 2004, s. I‑8961, 12 ja 13 kohta).
Syistä, joita Italian tasavalta on esittänyt perustellakseen tätä EY 43 ja EY 49 artiklassa taattujen vapauksien rajoitusta,
on todettava, että luvan alueellinen rajoittaminen tai velvollisuus pitää toimitiloja provinssissa, jota varten lupa on annettu,
ei voida suoraan luonnehtia soveltumattomiksi niille asetetun kyseessä olevien toimintojen tehokasta valvontaa koskevan tavoitteen
saavuttamiseen.
Kuten komissio toteaa, nämä säännöt ylittävät kuitenkin sen, mikä on tarpeellista tämän tavoitteen saavuttamiseksi, sikäli
kuin mainittu tavoite voidaan saavuttaa vähemmän rajoittavin keinoin.
Kuten tämän tuomion 27 kohdassa on todettu, Italian järjestelmässä säädetään alueellisen luvan myöntämisestä koonnoksen 11
§:ssä tarkoitettua ”hyvää käytöstä” koskevan ilmoituksen perusteella. Jos toimivaltainen viranomainen on tarkastanut tämän
ilmoituksen siinä provinssissa, jossa se on tehty, ja tämä viranomainen on myöntänyt luvan asianomaiselle, saman ilmoituksen
tekemiselle muille provinssien viranomaisille ei ole syytä.
Yhden provinssin questoren myöntämän luvan pitäisi näet riittää siihen, että saatavien vapaaehtoista perintää voidaan harjoittaa
koko Italian alueella, ellei ilmoituksesta, jonka perusteella lupa on annettu, ole tullut virheellistä, minkä luvan haltija
on velvollinen ilmoittamaan.
Sikäli kuin Italian tasavalta esittää, että esteenä sille, että provinssin toimivaltaiset viranomaiset toisessa provinssissa
tunnustavat myönnetyn luvan, on se, että tällaisen luvan myöntäminen perustuu kunkin provinssin questoren suorittamaan paikallisten
taloudellisten olosuhteitten arviointiin, riittää, että todetaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti ennakkolupaa
koskevan järjestelmän on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen
asianomaisten tiedossa (asia C‑463/00, komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, Kok. 2003, s. I‑4581, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen
ja asia C‑372/04, Watts, tuomio 16.5.2006, Kok. 2006, s. I‑4325, 116 kohta). Koska tällaisesta arvioinnista puuttuvat objektiiviset
arviointiperusteet, jotka ovat etukäteen kyseessä olevien yritysten tiedossa, tällä väitteellä ei voida perustella sitä, että
provinssin questore ei tunnusta toisen provinssin questoren myöntämää lupaa.
On siis todettava, että Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 43 ja EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska
se on velvoittanut saatavien vapaaehtoista perintää harjoittavat yritykset, joilla on yhden provinssin questoren myöntämä
lupa harjoittaa tätä toimintaa, hakemaan uutta lupaa jokaisessa muussa provinssissa, jossa ne haluavat harjoittaa toimintaansa,
ellei se valtuuta edustajaa, jolla on lupa tässä toisessa provinssissa.
Saatavien vapaaehtoista perintää harjoittavien yritysten velvollisuudesta pitää toimitiloja joka provinssissa, jossa ne aikovat
harjoittaa toimintaansa, riittää, että todetaan, että kuten tämän tuomion 46 kohdassa on todettu, mainittujen yritysten ja
niiden toimiin liittyvien asiakirjojen valvonta ei mitenkään edellytä sitä, että mainituilla yrityksillä on oltava toimitilat
kyseisessä provinssissa.
Italian tasavalta on siis jättänyt noudattamatta EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on velvoittanut saatavien
vapaaehtoista perintää harjoittavia yrityksiä pitämään toimitiloja jokaisessa provinssissa, jossa ne aikovat harjoittaa toimintaansa.

Seitsemäs kanneperuste, joka koskee hintojen vahvistamista koskevan vapauden rajoittamisen EY 43 ja EY 49 artiklan vastaisuutta
Asianosaisten lausumat
Komissio väittää, että questoreille osoitetun soveltamisohjeen säännökset, joissa todetaan, että on tarpeen vahvistaa objektiivisia
ja yhtenäisiä perusteita, jotta samassa provinssissa käytettävien hintojen väliset erot eivät olisi liian suuria, eivät ole
läpinäkyviä ja ennakoitavia. Ne muodostavat EY 43 ja EY 49 artiklassa vahvistetun vapauden rajoituksen, joka rasittaa ulkomaisia
toimijoita enemmän kuin italialaisia toimijoita.
Lisäksi komissio esittää, että mainitut säännökset eivät vastaa yleisen turvallisuuden suojelua koskevaa tavoitetta, ja muistuttaa
tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jonka mukaan niiden oikeuttamisperusteiden, joihin jäsenvaltio voi
vedota, tueksi on esitettävä kyseisen rajoittavan toimenpiteen sopivuutta ja oikeasuhteisuutta koskeva arviointi. Italian
tasavalta ei ole vedonnut tältä osin vakuuttaviin perusteluihin.
Mainittu hallitus esittää päinvastoin, että asianomaisilta toimijoilta ei evätä vapautta vahvistaa hinnat, koska soveltamisohje
sisältää vain questoreille osoitetun suosituksen, jolla kehotetaan heitä ilmoittamaan mainituille toimijoille objektiivisiin
seikkoihin, kuten kustannuksiin tai kyseessä olevan palvelun kysyntään tai tarjontaan, perustuvat maksuluettelot. Näiden tietojen
tarkoituksena on ehkäistä palvelujen hintoja koskevan hallitsemattoman kilpailun syntyminen, joka voisi aiheuttaa yleiseen
järjestykseen liittyviä ongelmia tällä toiminnan alalla.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 49 artikla on esteenä kaikkien sellaisten kansallisten säännösten soveltamiselle, joiden
vuoksi palvelujen tarjoamisesta jäsenvaltioiden välillä tulee vaikeampaa kuin niiden tarjoaminen pelkästään jäsenvaltion sisällä
(ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C‑544/03 ja C‑545/03, Mobistar ja Belgacom Mobile, tuomio 8.9.2005, Kok. 2005, s. I‑7723,
30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Siten pakollisten vähimmäishintojen osalta yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut, että lainsäädäntö, jonka mukaan asianajajan
palkkioiden maksuluettelossa vahvistetuista vähimmäispalkkioista ei missään tapauksessa voida poiketa sopimuksella sellaisten
palvelujen osalta, jotka yhtäältä liittyvät oikeudenkäynteihin ja joita toisaalta yksinomaan asianajajat voivat tarjota, on
EY 49 artiklassa tarkoitettu palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus (yhdistetyt asiat C‑94/04 ja C‑202/04, Cipolla ym.,
tuomio 5.12.2006, Kok. 2006, s. I‑11421, 70 kohta).
Tämän kaltaisella kiellolla näet estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneita taloudellisia toimijoita kilpailemasta tehokkaammin
vakituisesti kyseessä olevaan jäsenvaltioon sijoittautuneiden taloudellisten toimijoiden kanssa, joilla on tästä syystä ulkomaille
sijoittautuneita taloudellisia toimijoita paremmat mahdollisuudet hankkia asiakkaita, tarjoamalla maksuluettelossa määrättyä
hintaa matalampia hintoja (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat Cipolla ym., tuomion 59 kohta; ks. myös vastaavasti em. asia Caixa
Bank France, tuomion 13 kohta).
Vastaavasti tällaisella kiellolla rajoitetaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa olevien palvelujen vastaanottajien valinnan
mahdollisuutta, sillä kyseiset palvelujen vastaanottajat eivät voi turvautua palveluihin, joita ulkomaiset taloudelliset toimijat
tarjoavat tässä jäsenvaltiossa maksuluettelossa vahvistettua palkkioiden vähimmäismäärää edullisemmalla hinnalla (ks. vastaavasti
em. yhdistetyt asiat Cipolla ym., tuomion 60 kohta).
On kuitenkin todettava, että kielto, joka luonnehdittiin edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Cipolla ym. EY 49 artiklassa
tarkoitetuksi rajoitukseksi, perustui voimassa olevaan lainsäädäntöön, jolla kiellettiin täsmällisesti ja ehdottomasti kaikki
poikkeaminen vahvistetusta maksuluettelosta sopimuksella, kun esillä olevassa asiassa taas on kyse pelkästään soveltamisohjeessa
olevasta tiedosta, joka on osoitettu questoreille ja jonka Italian tasavalta luonnehtii ”suositukseksi”, joka rajoittuu tiettyjen
”objektiivisten ja yhtenäisten perusteiden” vahvistamista koskevaan pyyntöön.
On lisäksi todettava, kuten komissio itse toteaa kannekirjelmässään, että Italian hallitus ei ole toimittanut täsmennyksiä
tämän vuodelta 1996 peräisin olevan soveltamisohjeen tiedon perusteella toteutetuista toimenpiteistä. Siten edes vapaaehtoista
saatavien perintää harjoittaville yrityksille tarkoitettujen maksuluetteloiden olemassaolo ei ole varma.
Edellä esitetystä seuraa, että komissio ei ole osoittanut EY 49 artiklalla taatun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta.
Se, mitä on esitetty esillä olevasta kanneperusteesta, pätee myös kanneperusteeseen, joka liittyy hintojen vahvistamista koskevan
vapauden rajoittamisen EY 43 artiklan vastaisuuteen.
Näin ollen on todettava, että komission seitsemäs kanneperuste on kokonaisuudessaan perusteeton.

Kahdeksas kanneperuste, joka koskee kiellon harjoittaa myös asetuksessa tarkoitettua toimintaa EY 43 ja EY 49 artiklan vastaisuutta
Asianosaisten lausumat
Komission mielestä se, että saatavien vapaaehtoista perintää ei voida yhdistää muihin toimintoihin, mistä säädetään soveltamisohjeessa,
vastaa muiden jäsenvaltioiden pankki‑ ja luottotoiminnan harjoittajien kannalta EY 43 ja EY 49 artiklan vastaista kieltoa
harjoittaa Italiassa mainittua perintää.
Siinä tapauksessa, että Italian viranomaiset tulkitsisivat soveltamisohjetta eri tavalla, riidanalaisella säännöksellä rikottaisiin
kuitenkin mainittuja artikloja sen erittäin epäselvän muotoilun vuoksi. Mainitut toimijat eivät näet voisi arvioida selvästi
ja täsmällisesti, onko niillä lupa harjoittaa saatavien vapaaehtoista perintää Italiassa. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen
oikeuskäytännön mukaan tämä seikka riittää yhteisön oikeuden rikkomisen toteamiseen.
Italian tasavalta kiistää nämä väitteet. Soveltamisohjeella tyydytään muistuttamaan, että saatavien vapaaehtoinen perintä
ei kuulu talletus‑ ja luotonantotoimintaan, joista säädetään pankki‑ ja luotonantotoiminnasta annetussa laissa ja että tästä
syystä lupa harjoittaa perintää ei merkitse lupaa harjoittaa pankki‑ ja luotonantotoimintaa.
Vaikka tämän jäsenvaltion mukaan olisi katsottava, että hallinnollisessa soveltamisohjeessa ilmaisua ”yhteensopimaton” käytettäisiin
väärällä tavalla, ei herää mitään järkevää epäilystä siitä, ettei henkilö, jolla on lupa harjoittaa kumpaakin toimintaa, voisi
harjoittaa niitä samanaikaisesti.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On ensiksi todettava, että soveltamisohjeessa käsitellään saatavien vapaaehtoista perintää harjoittavien yritysten kelpoisuutta
pankki‑ ja luotonantotoiminnasta annetulla lailla säänneltyjen rahoitustoimien alalla eikä siinä kielletä pankkitoiminnan
harjoittajia harjoittamasta saatavien vapaaehtoista perintää Italiassa.
Toiseksi on todettava, että kuten Italian tasavalta esittää, soveltamisohjeen tekstistä, sellaisena kuin se on esitettynä
tämän tuomion 11 kohdassa, ilmenee että tällä ohjeella pelkästään vahvistetaan, että lupa harjoittaa saatavien vapaaehtoista
perintää ei merkitse pakosta lupaa harjoittaa pankki‑ ja luotonantotoimintaa, joita säännellään pankki‑ ja luotonantotoiminnasta
annetulla lailla.
Koska soveltamisohjeesta ei aiheudu saatavien vapaaehtoisen perinnän ja pankki‑ ja luotonantotoiminnasta annetussa laissa
tarkoitetun toiminnan suhdetta koskevaa oikeudellista epävarmuutta, ei ole ilmennyt EY 49 artiklalla taatun vapauden rajoitusta,
joka koskisi ulkomaisia toimijoita saatavien vapaaehtoisen perinnän osalta Italiassa.
Näin ollen komission kahdeksas kanneperuste on perusteeton.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että säätäessään koonnoksessa kaikkia saatavien vapaaehtoista perintää harjoittavia
yrityksiä koskevia velvollisuuksia
–        Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 43 ja EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on edellyttänyt, että
vaikka yrityksillä on yhden provinssin questoren myöntämä lupa, niiden on haettava uutta lupaa jokaisessa muussa provinssissa,
jossa se haluaa harjoittaa toimintaansa, ellei se valtuuta edustajaa, jolla on lupa tässä toisessa provinssissa
–        Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on velvoittanut yritykset pitämään
toimitiloja luvan kattamalla alueella ja ilmoittamaan toimitiloissa palvelut, joita voidaan suorittaa asiakkaille
–        Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on velvoittanut yrityksiä pitämään
toimitiloja jokaisessa provinssissa, jossa ne aikovat harjoittaa toimintaansa.
Kanne on hylättävä muilta osin.

Oikeudenkäyntikulut
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaan silloin, kun asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen
asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten
kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan.
Koska esillä olevassa asiassa osa vaatimuksista on ratkaistu komission ja osa Italian tasavallan hyväksi, on määrättävä, että
kumpikin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Säätäessään yleisestä turvallisuudesta annettujen lakien koonnoksessa (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), joka
on hyväksytty 18.6.1931 annetulla kuninkaan asetuksella nro 773, kaikkia saatavien vapaaehtoista perintää harjoittavia yrityksiä
koskevia velvollisuuksia
–
Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 43 ja EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on edellyttänyt, että
vaikka yrityksellä on yhden provinssin questoren myöntämä lupa, sen on haettava uutta lupaa jokaisessa muussa provinssissa,
jossa se haluaa harjoittaa toimintaansa, ellei se valtuuta edustajaa, jolla on lupa tässä toisessa provinssissa
–
Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on velvoittanut yritykset pitämään
toimitiloja luvan kattamalla alueella ja pitämään toimitiloissa esillä luetteloa palveluista, joita voidaan suorittaa asiakkaille
–
Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on velvoittanut yrityksiä pitämään
toimitiloja jokaisessa provinssissa, jossa ne aikovat harjoittaa toimintaansa.
2)
Kanne hylätään muilta osin.
3)
Euroopan yhteisöjen komissio ja Italian tasavalta vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: italia.