CELEX: 61997CJ0036
Politica agricola comune
Spese amministrative
Messa a carico dei beneficiari

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanze 18 ottobre 1996, pervenute alla Corte il 27 gennaio 1997, il Verwaltungsgericht dello Schleswig-Holstein ha sottoposto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione e sulla validità, nella causa C-26/97, dell'art. 15, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU L 181, pag. 12), e, nella causa C-37/97, dell'art. 30 bis del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24), nella versione che risulta dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066, recante modifica del regolamento (CEE) n. 805/68, e recante abrogazione sia del regolamento (CEE) n. 468/87 che stabilisce le norme generali del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine, sia del regolamento (CEE) n. 1357/80, che istituisce un regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici (GU L 215, pag. 49).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di ricorsi presentati dinanzi al Verwaltungsgericht dai signori Kellinghusen e Ketelsen nei confronti di decisioni adottate, rispettivamente, dall'Amt für Land- und Wasserwirtschaft di Kiel e dall'Amt für Land- und Wasserwirtschaft di Husum, circa la concessione di aiuti diretti al reddito dei produttori agricoli.
Ambito normativo
3 Il regolamento n. 1765/92 istituisce un regime di pagamenti compensativi a favore dei produttori di taluni seminativi. L'art. 2, n. 1, di tale regolamento prevede che i coltivatori comunitari di seminativi possono, a talune determinate condizioni, chiedere un pagamento compensativo.
4 L'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 stabilisce:
«I pagamenti contemplati nel presente regolamento sono corrisposti integralmente ai beneficiari».
5 L'art. 30 bis del regolamento n. 805/68, che è stato inserito in questo regolamento dall'art. 1, punto 5, del regolamento n. 2066/92, è così formulato:
«Gli importi da pagare in virtù del presente regolamento sono versati integralmente ai beneficiari».
6 Il Land Schleswig-Holstein riscuote, in corrispettivo del versamento ai produttori degli aiuti diretti al reddito, contributi per spese di gestione e di controllo. Questi contributi sono corrisposti sulla base del decreto del Land relativo ai contributi riscossi dall'amministrazione, le cui voci 15.15 - 15.17, inserite dal decreto 29 ottobre 1993 (in prosieguo: il «decreto») estendono la riscossione dei contributi per spese amministrative a taluni settori, con effetto dal 1_ gennaio 1994.
7 Queste voci sono così formulate:
«15.15 Concessione di un pagamento compensativo in forza dell'art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1765/92 (...)
a) Contributo di base (in DM) per una superficie coltivabile di 2 ha massimo       30
per una superficie coltivabile di 2 - 13,51 ha   50 per una superficie coltivabile di più di  13,51 ha          80
b) maggiorato di, per ettaro di superficie coltivabile, salvo per i piccoli produttori, ai sensi dell'art. 8,  n. 2 (in DM)          3
(...)
15.16 Concessione di un premio speciale per i produttori di carne bovina, ai sensi dell'art. 4 b, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 805/68, nella versione del regolamento (CEE) n. 2066/92 (...)
a) contributo di base (in DM) fino a 10 bovini         30 da 10 a 30 bovini        50 più di 30 bovini         80
b) maggiorato di, per bovino, (in DM)      2
(...)
15.17 Concessione di un premio per il mantenimento di vacche nutrici ai sensi dell'art. 4 d, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 805/68, nella versione del regolamento (CEE) n. 2066/92 (...)
a) Contributo di base (in DM) fino a 10 vacche nutrici 30  da 10 a 30 vacche nutrici       50 più di 30 vacche nutrici       80
b) maggiorato di, per vacca nutrice, (in DM)     2».
Le cause dinanzi al giudice nazionale
8 Con decisioni 30 settembre, 30 novembre 1994 e 31 marzo 1995 l'Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel (in prosieguo: l'«Amt di Kiel») ha concesso al signor Kellinghusen, in conformità alla sua domanda, pagamenti compensativi per la campagna 1994/1995 per un importo di 175 945,07 DM per una superficie totale di 236,5 ettari e per la produzione di cereali, piante proteiche e semi oleaginosi nonché per un abbandono delle colture per ragioni congiunturali. Con decisione separata 30 settembre 1994, l'Amt di Kiel gli ha anche fatturato i relativi contributi per spese amministrative, ai sensi della voce 15.15 del decreto, spese che ammontavano a 788 DM, ossia un contributo di base di 80 DM e un importo supplementare di 3 DM per ettaro di superficie coltivata.
9 Con decisione 31 marzo 1995 l'Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum ha concesso al signor Ketelsen, per la campagna 1994 e in conformità alla sua domanda, il premio speciale per produttori di carne bovina per un importo di 23 305,92 DM per 67 bovini. Con decisione separata 31 marzo 1995 gli ha chiesto contributi per spese amministrative per un importo di 214 DM per il lavoro amministrativo collegato alla concessione del premio.
10 Dopo aver inutilmente presentato reclami contro queste decisioni di imposizione, i signori Kellinghusen e Ketelsen hanno introdotto, rispettivamente, il 20 gennaio e il 28 dicembre 1995, un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht dello Schleswig-Holstein.
11 Quest'ultimo ritiene che l'importo dei contributi per spese amministrative fissato nelle voci 15.15 - 15.17 del decreto sia calcolato tenendo adeguatamente conto del rapporto tra, da un lato, l'importo delle spese che l'amministrazione ha sostenuto e, dall'altro, il valore economico o qualsiasi altro beneficio che l'atto amministrativo rappresenta per chi è tenuto a versare questi contributi (principio detto di «equivalenza»). Questi contributi corrisponderebbero anche al principio della copertura dei costi, in base al quale le spese devono essere calcolate affinché le entrate coprano il costo dei mezzi amministrativi impiegati, senza tuttavia superarli. Il Verwaltungsgericht si chiede tuttavia se la riscossione di contributi per spese amministrative sia compatibile con le disposizioni dell'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 o dell'art. 30 bis del regolamento n. 805/68, come inserito dal regolamento n. 2066/92.
12 In tale contesto il Verwaltungsgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
Causa C-36/97
«1) Se l'art. 15, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU L 181, pag. 12), vada interpretato nel senso che vieta alle autorità degli Stati membri di percepire contributi dagli interessati per l'espletamento delle pratiche relative alle loro domande di aiuto allorché detti contributi sono riscossi in base alle aliquote previste dal diritto nazionale per servizi amministrativi analoghi e sono così esigui da non dissuadere gli interessati dalla richiesta di aiuto.
2) Qualora la questione sub 1) venga risolta in senso affermativo:
Se l'art. 15, n. 3, di detto regolamento del Consiglio sia incompatibile con il diritto comunitario di rango superiore, specie con il principio della collaborazione comunitaria sancito dall'art. 5 del Trattato CE, con il principio della proporzionalità sancito dall'art. 3, lett. b), n. 3, del Trattato CE e con il principio della sussidiarietà sancito dall'art. 3, lett. b), n. 2, del Trattato CE».
Causa C-37/97
«1) Se l'art. 30 bis del regolamento (CEE) del Consiglio n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, come inserito dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066, recante modifica del regolamento n. 805/68 e recante abrogazione sia del regolamento (CEE) n. 468/87 che stabilisce le norme generali del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine, sia del regolamento (CEE) n. 1357/80, che istituisce un regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici (GU L 215, pag. 49), vada interpretato nel senso che vieta alle autorità degli Stati membri di percepire contributi amministrativi a carico degli istanti per l'espletamento delle pratiche relative alle loro domande di aiuti, qualora detti contributi amministrativi siano percepiti in base alle aliquote normalmente praticate secondo il diritto nazionale e siano così bassi da non dissuadere gli istanti dalla richiesta di aiuto.
2) Qualora la questione sub 1) venga risolta in senso affermativo:
Se l'art. 30 bis di detto regolamento del Consiglio sia incompatibile con i principi superiori di diritto comunitario ed in particolare con il principio della cooperazione comunitaria sancito dall'art. 5 del Trattato CE, con il principio della proporzionalità, sancito dall'art. 3, lett. b), terzo comma, del Trattato CE e con il principio della sussidiarietà, sancito dall'art. 3, lett. b), secondo comma, del Trattato CE».
13 Con ordinanza del presidente della Corte 18 marzo 1997 questi due procedimenti sono stati riuniti ai fini della fase scritta, della fase orale e della sentenza.
Sulla prima questione
14 I ricorrenti nella causa principale, il governo tedesco e la Commissione ritengono che, in considerazione della formulazione e della finalità perseguita dalle disposizioni di cui trattasi, queste ultime non vietano solo una riduzione diretta dei pagamenti compensativi, ma anche una diminuzione indiretta consistente, in particolare, nella richiesta di contributi per spese amministrative.
15 Per contro, i resistenti nella causa principale nonché i governi ellenico e svedese sostengono che le disposizioni di cui trattasi non si oppongono al prelievo di contributi per spese amministrative, ma si limitano a richiedere un pagamento integrale.
16 In via preliminare, occorre ricordare che le disposizioni dei regolamenti comunitari devono essere applicate in modo uniforme in tutti gli Stati membri e produrre, per quanto possibile, gli stessi effetti nell'intero ambito della Comunità (v. sentenza 14 gennaio 1981, causa 819/79, Germania/Commissione, Racc. pag. 21, punto 10).
17 Secondo la formulazione stessa dell'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e dell'art. 30 bis del regolamento n. 805/68, come inserito dal regolamento n. 2066/92, i pagamenti di cui trattasi devono essere corrisposti «integralmente» ai beneficiari.
18 Inoltre, come ha ricordato la Corte nella sentenza 19 maggio 1998, causa C-132/95, Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet (Racc. pag. I-2975, punto 59), risulta esplicitamente dal secondo `considerando' del regolamento n. 1765/92 che i pagamenti compensativi sono diretti a compensare la perdita di reddito causata dalla riduzione dei prezzi istituzionali nell'ambito del nuovo regime di sostegno ai produttori di taluni seminativi scaturito dalla riforma della politica agricola comune. In base al terzo `considerando' del regolamento n. 2066/92 l'oggetto del regime di premio è quello di concedere una compensazione sostanziale per le conseguenze che derivano per i produttori dalla diminuzione del prezzo d'intervento nel settore della carne bovina.
19 Come ha giustamente rilevato la Commissione, l'obiettivo di una compensazione delle perdite di reddito derivanti dalla riduzione dei prezzi istituzionali può essere raggiunto solo se gli aiuti compensativi sono corrisposti integralmente agli agricoltori colpiti dalle conseguenze della riforma della politica agricola comune.
20 Infatti, il fatto di riconoscere agli Stati membri la facoltà di ridurre gli importi degli aiuti compensativi deducendo o prelevando importi a titolo di contributi per spese amministrative comporterebbe una diversa compensazione delle perdite di reddito degli agricoltori di uno stesso Stato membro e tra gli agricoltori dei vari Stati membri, il che potrebbe pregiudicare l'uniforme applicazione del diritto comunitario, necessaria per evitare disparità di trattamento tra gli operatori economici (sentenza Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet, citata, punto 49).
21 Ne deriva che gli artt. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e 30 bis del regolamento n. 805/68, come inserito dal regolamento n. 2066/92, vietano che le autorità nazionali operino una deduzione sui versamenti effettuati o che esse richiedano il pagamento di contributi per spese amministrative connesse alle domande, i quali hanno per effetto una riduzione dell'importo degli aiuti.
22 A sostegno della loro tesi, secondo cui queste ultime disposizioni non vietano che le spese amministrative siano dedotte dall'importo degli aiuti concessi, i resistenti nella causa principale e i governi ellenico e svedese hanno sostenuto che la Corte avrebbe ammesso una tale prassi nella sentenza 15 settembre 1982, causa 233/81, Denkavit Futtermittel (Racc. pag. 2933, punto 10), che riguardava l'interpretazione dell'art. 10 del regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei vitelli (GU L 199, pag. 1).
23 A tal riguardo occorre rilevare che, contrariamente alle disposizioni dei regolamenti nn. 1765/92 e 805/68, modificato, che prevedono il pagamento integrale degli aiuti, le disposizioni del regolamento n. 1725/69 non prevedevano nulla per quanto riguarda le spese relative ai controlli che dovevano essere effettuati dagli Stati membri (v. sentenza Denkavit Futtermittel, citata, punto 7). Poiché il testo del regolamento n. 1725/79 non vietava agli Stati membri né di effettuare gratuitamente i controlli previsti, né di chiedere alle imprese interessate il rimborso delle spese relative a questi controlli, la Corte ne ha concluso, ai punti 8 e 9 di quest'ultima sentenza, che la regolamentazione di cui trattasi lasciava agli Stati membri la possibilità di risolvere il problema della copertura del costo dei controlli.
24 I resistenti nella causa principale hanno sostenuto che le disposizioni relative al pagamento integrale di cui trattasi nella fattispecie non potrebbero essere interpretate nel senso di un divieto di chiedere contributi per spese amministrative, poiché queste ultime non sono richiamate nei `considerando' dei regolamenti nn. 1765/92 e 2066/92. A loro parere, l'assenza di motivazione a tal riguardo si pone contro una tale interpretazione, dato che un divieto di chiedere contributi per spese amministrative costituisce una deroga rilevante al principio generale secondo cui gli Stati membri hanno il diritto di dedurre le spese amministrative.
25 A tal riguardo è sufficiente constatare, come ha rilevato l'avvocato generale al paragrafo 19 delle sue conclusioni, che i resistenti nella causa principale non hanno affatto dimostrato l'esistenza di un tale principio in diritto comunitario.
26 Infine, essi hanno sostenuto che la loro interpretazione fosse corroborata dal fatto che tutti i regolamenti del Consiglio adottati nell'ambito della riforma della politica agricola comune non contengono disposizioni analoghe agli artt. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e 30 bis del regolamento n. 805/68, come inserito dal regolamento n. 2066/92. Essi ne deducono che queste ultime hanno carattere dichiarativo e non si estendono alle spese amministrative.
27 Occorre osservare che l'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e l'art. 30 bis del regolamento n. 805/68, come inserito dal regolamento n. 2066/92, non possono essere interpretati alla luce di regolamenti che non contengono disposizioni che prevedono un pagamento integrale degli aiuti ai beneficiari.
28 Pertanto nemmeno questo argomento può essere accolto.
29 Occorre quindi risolvere la prima questione nel senso che l'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 e l'art. 30 bis del regolamento n. 805/68, come inserito nel regolamento n. 2066/92, vietano alle autorità nazionali di chiedere a coloro che presentano una domanda contributi per spese amministrative relative alla loro domanda di sovvenzione, anche se le aliquote fissate da queste autorità sono analoghe a quelle generalmente previste in altre regolamentazioni nazionali e sono così esigue da non dissuadere gli interessati dal presentare una domanda di sovvenzione.
Sulla seconda questione
30 Per quanto riguarda l'art. 5 del Trattato, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, le relazioni tra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie sono rette, in forza di questa disposizione, da un principio di leale collaborazione. Questo principio non obbliga solo gli Stati membri ad adottare tutte le misure atte a garantire la portata e l'efficacia del diritto comunitario, ma impone anche alle istituzioni comunitarie obblighi reciproci di leale collaborazione con gli Stati membri (v., in particolare, ordinanza 13 luglio 1990, causa C-2/88, Zwartveld e a., Racc. pag. I-3365, punto 17).
31 Come la Corte ha rilevato al punto 19 della presente sentenza, l'obiettivo perseguito dai regolamenti nn. 1765/92 e 2066/92 di compensare perdite di reddito causate dalla riduzione dei prezzi istituzionali può essere raggiunto solo se gli aiuti compensativi sono versati integralmente agli agricoltori colpiti dalle conseguenze della riforma della politica agricola comune, assicurando in tal modo un'applicazione uniforme del diritto comunitario e un trattamento non discriminatorio dei beneficiari di questi aiuti.
32 Ne deriva che, adottando tali regolamenti, il Consiglio non ha violato l'art. 5 del Trattato.
33 Per quanto riguarda l'asserita violazione del principio di proporzionalità, occorre ricordare la giurisprudenza della Corte secondo cui, al fine di stabilire se una norma di diritto comunitario sia conforme a tale principio, si deve accertare se i mezzi da essa contemplati siano idonei a conseguire lo scopo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto scopo (v., in particolare, sentenza 13 maggio 1997, causa C-233/94, Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I-2405, punto 54).
34 A tal riguardo è sufficiente constatare che l'obiettivo perseguito dai regolamenti nn. 1765/92 e 2066/92 di compensare perdite di reddito causate dalla riduzione dei prezzi istituzionali può essere raggiunto solo mediante l'obbligo di versare integralmente gli aiuti compensativi agli agricoltori interessati.
35 Infine, per quanto riguarda la violazione del principio di sussidiarietà, occorre constatare che l'art. 3 B, secondo comma, del Trattato non era ancora in vigore al momento dell'adozione dei regolamenti nn. 1765/92 e 2066/92 e che a questa disposizione non si può attribuire efficacia retroattiva.
36 Occorre quindi risolvere la seconda questione nel senso che dall'esame delle questioni sottoposte non è emerso alcun elemento tale da pregiudicare la validità dei regolamenti nn. 1765/92 e 2066/92.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
37 Le spese sostenute dai governi tedesco, ellenico e svedese, nonché dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nelle cause principali il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgericht dello Schleswig-Holstein con ordinanze 18 ottobre 1996, dichiara:
38 L'art. 15, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi e l'art. 30 bis del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, come inserito dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066, recante modifica del regolamento n. 805/68, e recante abrogazione sia del regolamento (CEE) n. 468/87 che stabilisce le norme generali del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine, sia del regolamento (CEE) n. 1357/80, che istituisce un regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici, vietano alle autorità nazionali di chiedere a coloro che presentano una domanda contributi per spese amministrative relative alla loro domanda di sovvenzione, anche se le aliquote fissate da queste autorità sono analoghe a quelle generalmente previste in altre regolamentazioni nazionali e sono così esigue da non dissuadere gli interessati dal presentare una domanda di sovvenzione.
39 Dall'esame delle questioni sottoposte non è emerso alcun elemento tale da pregiudicare la validità dei regolamenti nn. 1765/92 e 2066/92.