CELEX: 62003CJ0453
Zdrowie zwierząt
Mieszanki paszowe
Oznaczenie dokładnej zawartości procentowej składników produktu
Naruszenie zasady proporcjonalności

1       Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą zasadniczo ważności dyrektywy 2002/2/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. zmieniającej dyrektywę Rady 79/373/EWG w sprawie obrotu mieszankami paszowymi i uchylającą
dyrektywę Komisji 91/357/EWG (Dz.U. L 63, str. 23), a w szczególności jej art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4.
2       Wnioski te zostały złożone w ramach rozpatrywania skarg złożonych przez producentów mieszanek paszowych lub przedstawicieli
tej gałęzi przemysłu, zmierzających do stwierdzenia nieważności lub zawieszenia stosowania regulacji przyjętych w celu transpozycji
do prawa krajowego zaskarżonych przepisów dyrektywy 2002/2.

Ramy prawne
3       Dyrektywa 2002/2 wydana została na podstawie art. 152 ust. 4 lit. b) WE, który stanowi:
„Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem
Regionów, przyczynia się do osiągnięcia celów określonych w niniejszym artykule, przyjmując:
[...]
b)       na zasadzie odstępstwa od artykułu 37, środki w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej, mające bezpośrednio na celu ochronę
zdrowia publicznego”.
4       Należy przytoczyć następujące motywy dyrektywy 2002/2:
„(2)  W kwestii etykietowania dyrektywa 79/373/EWG ma na celu zapewnienie, by hodowcy bydła byli informowani w sposób obiektywny
i możliwe dokładny o składzie i zasadach użycia pasz.
(3)       Dyrektywa 79/373/EWG przewidywała dotychczas formę elastycznych deklaracji, ograniczonych do wskazania materiałów paszowych,
bez określania ich ilości w paszach dla zwierząt hodowlanych, utrzymując możliwość deklarowania kategorii materiałów paszowych
zamiast konkretnych materiałów.
(4)       Niemniej jednak kryzys związany z gąbczastą encefalopatią bydła oraz niedawny kryzys dioksynowy ukazały niedoskonałość obowiązujących
przepisów i potrzebę bardziej szczegółowej informacji o charakterze jakościowym i ilościowym na temat składu mieszanek paszowych
dla zwierząt hodowlanych.
(5)       Szczegółowa informacja ilościowa może pomóc w zapewnieniu kontroli obiegu ewentualnie zanieczyszczonych materiałów paszowych,
dzięki której będzie można dotrzeć do określonych partii, co będzie korzystne dla zdrowia publicznego i pozwoli uniknąć niszczenia
produktów, które nie przedstawiają istotnego niebezpieczeństwa dla zdrowia publicznego.
(6)       Na tym etapie należy zatem nakazać sporządzanie obowiązkowej deklaracji dla wszystkich materiałów będących składnikami mieszanek
paszowych dla zwierząt hodowlanych, wraz z ich ilością.
(7)      Z przyczyn praktycznych należy dopuścić, by informacje dotyczące materiałów będących składnikami mieszanek paszowych dla zwierząt
hodowlanych znajdowały się na etykiecie zastępczej lub dołączonym dokumencie.
(8)      Deklaracja dotycząca materiałów będących składnikami pasz stanowi w niektórych przypadkach istotną informację dla hodowców
bydła. Osoby odpowiedzialne za etykietowanie powinny zatem podać szczegółowy wykaz wszystkich użytych materiałów paszowych
i ich dokładny udział procentowy.
[...]
(10)      Na podstawie studium wykonalności Komisja złoży do dnia 31 grudnia 2002 r. Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie,
wraz ze stosownymi, biorąc pod uwagę wnioski ze sprawozdania, propozycjami dotyczącymi ustanowienia listy pozytywnej.
[…]
(12)      Ponieważ w przyszłości nie będzie już możliwe deklarowanie kategorii materiałów paszowych zamiast deklarowania konkretnych
materiałów w przypadku mieszanek paszowych dla zwierząt hodowlanych, dyrektywę Komisji 91/357/EWG z dnia 13 czerwca 1991 r.
ustanawiającą kategorie materiałów paszowych, które mogą być używane do opisu mieszanek paszowych dla zwierząt innych niż
zwierzęta domowe [...] należy uchylić”. [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie tłumaczenia z tej dyrektywy poniżej]
5       Artykuł 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2002/2 zmienia art. 5 dyrektywy Rady 79/373/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie obrotu
mieszankami paszowymi (Dz.U. L 86, str. 30). Stanowi on:
„1.      W art. 5 ust. 1 wprowadza się następujące zmiany:
[...]
b)       dodaje się następującą literę:
»k) w przypadku mieszanek paszowych innych niż mieszanki przeznaczone dla zwierząt domowych informację ‘dokładną zawartość
procentową w masie materiałów paszowych używanych w tej paszy można otrzymać od:...’ (nazwisko lub nazwa handlowa, adres lub
siedziba, numer telefonu i adres poczty elektronicznej osoby odpowiedzialnej za informacje, o których mowa w niniejszym ustępie).
Niniejsza informacja będzie dostarczona na wniosek klienta«”.
6       Artykuł 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2, zawierający pewną liczbę przepisów zastępujących art. 5c dyrektywy 79/373, ma brzmienie
następujące:
„4)       artykuł 5c otrzymuje brzmienie:
[...]
1.      Wszystkie materiały paszowe użyte w mieszankach paszowych są wyszczególniane pod ich nazwami gatunkowymi.
2.      Wykaz materiałów paszowych przeznaczonych do pasz podlega następującym przepisom:
a)       mieszanki paszowe przeznaczone dla zwierząt innych niż zwierzęta domowe:
i)       wykaz materiałów paszowych przeznaczonych do pasz z oznaczeniem, w porządku malejącym, zawartości procentowej w masie mieszanki
paszowej;
ii)      odnośnie do powyższych zawartości procentowych dopuszczone jest odchylenie o 15 % zadeklarowanej ilości;
[…]”.
7       Artykuł 1 pkt 5 dyrektywy 2002/2 przewiduje, że do art. 12 dyrektywy 79/373 dodaje się akapit. Zgodnie z nim państwa członkowskie
„[z]astrzegają, że producenci mieszanek paszowych zobowiązani są udostępniać, na wniosek, odpowiedzialnym za wykonywanie urzędowych
kontroli władzom, wszelkie dokumenty dotyczące składu pasz przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu, które umożliwią sprawdzenie
ścisłości informacji podanych na etykiecie”.
8       Artykuł 2 dyrektywy 2002/2 stanowi:
„Dyrektywa Komisji 91/357/EWG traci moc z dniem 6 listopada 2003 r.”.
9       Etapy przyjęcia dyrektywy 2002/2 istotne dla niniejszych spraw można opisać w sposób następujący.
10     W dniu 7 stycznia 2000 r. Komisja Wspólnot Europejskich przedstawiła projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej
dyrektywę 79/373 [dokument COM(1999) 744 wersja ostateczna].
11     W uzasadnieniu projektu przypomina się, że w reakcji na kryzys wywołany gąbczastą encefalopatią bydła (zwaną dalej „BSE”)
Parlament Europejski wezwał do nałożenia na producentów mieszanek paszowych obowiązku sporządzania deklaracji dotyczącej zawartej
w nich ilości różnych składników. W ramach prowadzonych następnie dyskusji nazywano tę deklarację „deklaracją otwartą”.
12     W uzasadnieniu tym stwierdza się między innymi:
„Komisja dostrzega korzyści »deklaracji otwartej« w przepisach dotyczących etykietowania mieszanek paszowych dla zwierząt
hodowlanych, ponieważ ułatwia ona kontrolę obiegu materiałów paszowych.
Niedawne zanieczyszczenie olejów i dodatków dioksynami w Belgii i Niemczech podkreśla wagę szczegółowych informacji na etykietach
mieszanek paszowych. Poziom zanieczyszczenia mieszanki paszowej zależy w rzeczywistości od ilości zanieczyszczonych materiałów
paszowych zawartych w mieszance, a zatem jest niezwykle ważne, aby podawane były wyczerpujące informacje dotyczące wszystkich
materiałów paszowych wchodzących w skład mieszanki paszowej wraz z ich każdorazową ilością”.
13     W odpowiedzi na zastrzeżenia państw członkowskich, które opowiadały się za deklaracją fakultatywną oraz na zastrzeżenia producentów
pasz obawiających się o ochronę własności intelektualnej receptur paszowych, w uzasadnieniu napisano:
„Komisja uważa natomiast, że fakultatywna deklaracja otwarta jest sprzeczna z prawem rolników do informacji i z pożądaną przejrzystością.
Poza tym uznaje ona, że fakultatywna deklaracja otwarta nieuchronnie wprowadziłaby zakłócenia w konkurencji pomiędzy producentami
pasz.
[...] Jeżeli chodzi o ochronę własności intelektualnej receptur paszowych, Komisja, która stara się doprowadzić do maksymalnej
przejrzystości, nie może przyjąć tego argumentu. W rzeczywistości nie zostaje naruszona tajemnica handlowa, ponieważ z reguły
receptury paszowe nie są opatentowane. Nawet jeżeliby tak było, receptury nie można by utrzymywać w tajemnicy. Ujawnienie
składników w praktyce nie naruszałoby prawa własności intelektualnej”.
14     W dniu 4 października 2000 r. Parlament w pierwszym czytaniu wniósł pięć poprawek do projektu dyrektywy (Dz.U. 2001, C 178,
str. 177).
15     W dniu 19 grudnia 2000 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła wspólne stanowisko (WE) nr 6/2001 w celu przyjęcia dyrektywy 2002/2
(Dz.U. 2001, C 36, str. 35). Z uzasadnienia Rady wynika, że uznając, iż wymaganie od producentów podawania dokładnych ilości
materiałów paszowych wchodzących w skład mieszanek paszowych nie było realistyczne, przyjęła ona rozwiązanie w postaci deklaracji
wyszczególniającej materiały paszowe odpowiednio do ich zawartości procentowej w porządku malejącym w pewnych przedziałach.
Niemniej jednak szczegółowy i dokładny wykaz powinien zostać dostarczony przez producenta na indywidualny wniosek klienta.
W dniu 21 grudnia 2000 r. Komisja przedstawiła zmieniony projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, zgodny ze wspomnianym
wspólnym stanowiskiem (Dz.U. 2001, C 120 E, str. 178).
16     W dniu 5 kwietnia 2001 r. Parlament wniósł w drugim czytaniu poprawki do zmienionego projektu dyrektywy, wprowadzające ponownie
„deklarację otwartą” (dokument A5-0079/2001, Dz.U. 2002, C 21 E, str. 310).
17     W wyniku postępowania porozumiewawczego przyjęto kompromisowy tekst ujęty w dyrektywie 2002/2. Zgodnie z nim producenci są
zobowiązani do oznaczania ilości materiałów paszowych wchodzących w skład produktów z odchyleniem o 15 % zadeklarowanej wartości,
lecz na wniosek klienta są zobowiązani do podania dokładnej zawartości procentowej materiałów paszowych w składzie paszy.
18     W dniu 24 kwietnia 2003 r. Komisja przedstawiła sprawozdanie dotyczące wykonalności pozytywnej listy materiałów paszowych
[dokument COM(2003) 178 wersja ostateczna]. Wynika z niego, że ustanowienie takiej listy nie przyczyniłoby się do zagwarantowania
bezpieczeństwa pasz zwierzęcych i że z tego powodu nie przedstawiła ona propozycji w tym względzie. Powiadomiła jednak w tym
sprawozdaniu o inicjatywach w innych dziedzinach, mających na celu poprawę bezpieczeństwa pasz zwierzęcych.

Postępowania przed sądami krajowymi i pytania prejudycjalne

W sprawie C‑453/03
19     Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, specjalizujący się w produkcji mieszanek paszowych, żądają stwierdzenia nieważności
regulacji przyjętej w celu transpozycji zaskarżonych przepisów dyrektywy 2002/2 do prawa krajowego. Orzeczeniem z dnia 6 października
2003 r. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), tytułem środka tymczasowego,
zawiesił stosowanie tej regulacji.
20     Orzeczeniem z dnia 6 października 2003 r. High Court of Justice przedstawił również uzasadnienie swego wniosku o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym. Pytanie sformułowane w postanowieniu z dnia 23 października 2003 r. jest następujące:
„Czy art. 1 pkt 1 lit. b) lub art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/02, w zakresie w jakim zmieniają art. 5c ust. 2 lit. a) dyrektywy
79/373 nakazując oznaczenie zawartości procentowych, są nieważne z jednego z następujących powodów:
a)      brak podstawy prawnej w art. 152 ust. 4 lit. b) WE;
b)      naruszenie podstawowego prawa własności;
c)      naruszenie zasady proporcjonalności?”.
21     We wniosku złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 18 lutego 2004 r. spółka Lambey SA zwróciła się o dopuszczenie jej interwencji,
na podstawie z art. 40 statutu Trybunału Sprawiedliwości, w sprawie C‑453/03 w celu przedstawienia uwag. Postanowieniem Prezesa
Trybunału z dnia 30 marca 2004 r. wniosek ten został uznany za niedopuszczalny.

W sprawach C‑11/04 i C‑12/04
22     Dyrektywa 2002/2 została transponowana do prawa włoskiego dekretem ministra polityki rolnej i leśnej z dnia 25 czerwca 2003 r.,
uzupełniającym i zmieniającym załączniki do ustawy nr 281 z dnia 15 lutego 1963 r. o produkcji i handlu paszami, wykonującej
dyrektywę 2002/2/WE z dnia 28 stycznia 2002 r. (GURI nr 181 z dnia 6 sierpnia 2003 r., zwanej dalej „ustawą nr 281/1963”),
który wszedł w życie z dniem 6 listopada 2003 r.
23     Jak informuje Consiglio di Stato w postanowieniach odsyłających w sprawach C‑11/04 i C‑12/04, wspomniany dekret pociąga za
sobą skutek w postaci zobowiązania producentów mieszanek paszowych do umieszczenia na etykiecie wykazu materiałów paszowych
z oznaczeniem w porządku malejącym ich zawartości procentowej w masie. Te materiały paszowe zgodnie z dyrektywą 2002/2 należy
wyszczególnić pod ich nazwą gatunkową, która może być zastąpiona nazwą kategorii, do której one należą, przy czym za podstawę
należy przyjąć kategorie skupiające kilka materiałów paszowych wprowadzone na podstawie art. 10 lit. a) dyrektywy 79/373,
wykonywanego przez dyrektywę Komisji 91/357/EWG z dnia 23 czerwca 1991 r. ustalającą kategorie składników, które nie mogą
być stosowane do celów etykietowania mieszanek paszowych dla zwierząt innych niż zwierzęta domowe (Dz.U. L 193, str. 34).
24     Sąd odsyłający przypomina w tym względzie, że dyrektywa 91/357 przyjęta na podstawie tegoż art. 10 lit. a) została zastąpiona
dyrektywą 2002/2 z dniem 6 listopada 2003 r., a Komisja nie była w stanie przedstawić propozycji aktu zawierającego pozytywną
listę materiałów paszowych. Władze włoskie odesłały do tymczasowej listy materiałów paszowych znajdującej się w załączniku
VII część A do ustawy nr 281/1963, a w odniesieniu do tych, które nie zostały wymienione na tej liście, do oznaczeń ujętych
w części B, tzn. właśnie do kategorii ogólnych ustanowionych przez dyrektywę 91/357.
25     Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym, specjalizujące się w produkcji mieszanek paszowych, wniosły odwołanie do Consiglio
di Stato od orzeczeń Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Żądają one stwierdzenia nieważności regulacji przyjętej
w celu transpozycji do prawa włoskiego zaskarżonych przepisów dyrektywy 2002/2. W drodze dwóch odrębnych postanowień sąd odsyłający
tymczasowo zawiesił stosowanie tej regulacji.
26     Jeżeli chodzi o ochronę zdrowia publicznego, sąd ten zauważa, że pasze pochodzenia roślinnego stanowią mniejsze ryzyko niż
mieszanki paszowe zawierające mączki zwierzęce, których stosowanie było źródłem pojawienia się BSE. Ponadto art. 152 ust. 4
lit. b) WE dotyczy wyłącznie działań dotyczących chorób i leczenia zwierząt, natomiast kwestia etykietowania pasz pochodzenia
roślinnego nie ma bezpośrednio na celu ochrony zdrowia publicznego.
27     W postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑11/04 Consiglio di Stato stoi na stanowisku, że uwzględniając wątpliwości dotyczące
proporcjonalności zaskarżonego aktu wspólnotowego pytanie o naruszenie prawa własności, o którym mowa w art. 1 Protokołu dodatkowego
nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, powtórzonym w art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
proklamowanej w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. (Dz.U. C 364, str. 1), dotyczącym własności intelektualnej w odniesieniu do
tajemnicy handlowej i wiedzy przedsiębiorstwa, nie wydaje się w sposób oczywisty bezzasadne.
28     W postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑12/04 Consiglio di Stato wyraża wątpliwość co do możliwości stosowania dyrektywy 2002/2.
Zdaniem tego sądu brak ustanowienia listy materiałów paszowych, które można stosować, czyni to uregulowanie wspólnotowe niekompletnym
i pociąga za sobą niemożność zobowiązania do umieszczania oznaczeń na etykietach produktów przeznaczonych dla żywienia zwierząt
oraz zbędność tych zobowiązań dla ochrony bezpieczeństwa żywnościowego.
29     W tym samym postanowieniu odsyłającym Consiglio di Stato podnosi również, że obowiązek oznaczania ilości materiałów paszowych
nie jest przewidziany w regulacji dotyczącej etykietowania środków spożywczych, to jest w dyrektywie 2000/13/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie etykietowania,
prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz.U. L 109, str. 29). Sąd ten wyciąga z tego wniosek, że paradoksalnie mieszanki
paszowe podlegają znacznie ściślejszej regulacji, jeżeli chodzi o obowiązki umieszczania informacji na etykietach, niż regulacja
stosowana do środków spożywczych przeznaczonych dla ludzi.
30     W sprawie C‑11/04 Consiglio di Stato postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami
prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 152 ust. 4 lit. b) WE należy interpretować w ten sposób, że może on stanowić właściwą podstawę prawną do wydania
przepisów w dziedzinie etykietowania, które są zawarte w dyrektywie 2002/2/WE, jeżeli chodzi o etykietowanie pasz pochodzenia
roślinnego?
2)      Czy dyrektywa 2002/2/WE, w zakresie, w jakim ustanawia – stosowany również do pasz pochodzenia roślinnego – obowiązek dokładnego
oznaczenia materiałów paszowych w składzie mieszanek paszowych, znajduje uzasadnienie w zasadzie ostrożności, w przypadku
gdy brak jest analizy ryzyka opartej na badaniach naukowych uzasadniającej ten środek ostrożności ze względu na możliwą zależność
między ilością użytych materiałów paszowych a zagrożeniem chorobami, którym należy zapobiegać, a w każdym razie czy dyrektywa
ta jest uzasadniona w świetle zasady proporcjonalności, skoro uznaje, że obowiązki podawania informacji nałożone na producentów
pasz wobec władz publicznych, które są zobowiązane do dochowania tajemnicy i właściwe dla prowadzenia kontroli mających na
celu ochronę zdrowia, są niewystarczające dla ochrony zdrowia publicznego, którą środek ten ma na celu, podczas gdy dyrektywa
ta wprowadza regulację ogólną polegającą na obowiązku oznaczania na etykietach pasz pochodzenia roślinnego procentowego udziału
ilościowego użytych materiałów paszowych?
3)      Czy dyrektywa 2002/2/WE, o ile nie odpowiada ona zasadzie proporcjonalności, jest sprzeczna z podstawowym prawem własności
przyznanym obywatelom państw członkowskich?”.
31     W sprawie C‑12/04 le Consiglio di Stato postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami
prejudycjalnymi:
„1)      [Pytanie identyczne jak pytanie 1 w sprawie C‑11/04]
2)      [Pytanie identyczne jak pytanie 2 w sprawie C‑11/04]
3)      Czy dyrektywę 2002/2/WE należy interpretować w ten sposób, że jej stosowanie i tym samym jej skuteczność są uzależnione od
przyjęcia pozytywnej listy materiałów paszowych oznaczonych przez ich nazwę gatunkową, jak to zostało wyjaśnione w motywie
10 i w sprawozdaniu Komisji [COM(2003) 178 wersja ostateczna] z dnia 24 kwietnia 2003 r., czy też jej stosowanie w państwach
członkowskich ma mieć miejsce przed przyjęciem pozytywnej listy materiałów paszowych przewidzianej przez dyrektywę, z odwołaniem
się do listy materiałów paszowych w składzie mieszanek paszowych zawierającej ogólne oznaczenia i definicje ich kategorii
towarowych?
4)      Czy dyrektywę 2002/2/WE należy uważać za sprzeczną z prawem ze względu na naruszenie zasady równego traktowania i niedyskryminacji
na niekorzyść producentów pasz w porównaniu z producentami żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w sytuacji gdy
producenci pasz podlegają regulacji, która wprowadza obowiązek oznaczania ilości materiałów paszowych wchodzących w skład
mieszanek paszowych?”.
32     W obu postępowaniach Consiglio di Stato wyjaśnia, że wprawdzie analogiczne pytania zostały skierowane do Trybunału przez High
Court of Justice w dniu [23] października 2003 r., jednak postanowienie odsyłające jest uzasadnione względami zachowania przez
wnoszących odwołanie prawa do obrony przed sądem wspólnotowym.
33     Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 25 marca 2004 r. sprawy: C‑11/04 i C‑12/04 zostały połączone do celów procedury pisemnej
i ustnej oraz wydania wyroku.

W sprawie C‑194/04
34     Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) (zrzeszenie niderlandzkiego przemysłu mieszanek paszowych, zwane dalej
„Nevedi”), skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, wniosła o zawieszenie regulacji przyjętej w celu transpozycji do
prawa niderlandzkiego zaskarżonych przepisów dyrektywy 2002/2.
35     Productschap Diervoeder (zwana dalej „Productschap”), pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym, jest instytucją prawa publicznego
w rozumieniu ustawy o organizacji przedsiębiorstw (Wet op de Bedrijfsorganisatie). Powyższa ustawa przyznaje tej instytucji
kompetencję wydawania rozporządzeń dotyczących pasz. Rozporządzenia te podlegają jednak zatwierdzeniu przez ministra rolnictwa,
środowiska i jakości żywności.
36     Artykuł 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 został transponowany do prawa niderlandzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 6 grudnia 2003 r.,
przez art. 7.3.2 ust. 1 i art. 7.3.1 ust. 1 lit. l) rozporządzenia Productschap Diervoeder z 2003 r. w sprawie pasz (Verordening
PDV Diervoeders 2003), w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie zmieniające nr PDV-25 z dnia 11 kwietnia 2003 r. (PBO blad
nr 42 z dnia 27 czerwca 2003 r.).
37     Pismem z dnia 24 listopada 2003 r. Productschap wniosła do ministra rolnictwa, środowiska i jakości żywności o zatwierdzenie
nowego rozporządzenia uchylającego przepisy dotyczące etykietowania, wynikające z transpozycji przepisów dyrektywy 2002/2.
W dniu 19 stycznia 2004 r. w odpowiedzi na ten wniosek, minister odmówił zatwierdzenia projektu, który został mu przedłożony,
ze względu na jego niezgodność z prawem wspólnotowym. Minister zwrócił uwagę, że jedynie Trybunał Sprawiedliwości lub sąd
krajowy – ten ostatni w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału – są właściwe dla zawieszenia w określonych przypadkach stosowania
przepisów wykonujących prawo wspólnotowe. Kompetencji takiej nie przyznano samej władzy krajowej.
38     Nevedi wniosła do sądu odsyłającego o zawieszenie rozporządzenia transponującego dyrektywę 2002/2 w oczekiwaniu na orzeczenie
Trybunału w przedmiocie ważności tej dyrektywy. Odwołuje się ona w szczególności do pytania prejudycjalnego postawionego w tym
względzie przez sąd Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
39     W postanowieniu odsyłającym sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych Rechtbank’s‑Gravenhage uwzględnił żądanie
zawieszenia, o które zwrócono się do sądu, a następnie postanowił zawiesić postępowanie w przedmiocie pozostałych żądań i przedstawić
Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)      Czy przepisy art. 1 pkt 1 lit. b) lub art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 w zakresie, w jakim zmieniają art. 5c ust. 2 lit. a) dyrektywy
79/373, wprowadzając obowiązek określenia zawartości procentowych, są nieważne ze względu na:
a)      brak podstawy prawnej w art. 152 ust. 4 lit. b) WE;
b)      naruszenie praw podstawowych takich jak prawo własności i prawo swobodnego wykonywania zawodu;
c)      naruszenie zasady proporcjonalności?
2)      Czy w przypadku zaistnienia przesłanek, przy spełnieniu których sąd krajowy państwa członkowskiego jest uprawniony do zawieszenia
stosowania zaskarżonego aktu instytucji wspólnotowych, a w szczególności przesłanki polegającej na przedłożeniu Trybunałowi
Sprawiedliwości przez sąd krajowy państwa członkowskiego pytania o ważność tego zaskarżonego aktu, właściwe organy pozostałych
państw członkowskich są uprawnione do zawieszenia stosowania zaskarżonego aktu bez interwencji sądowej, dopóki Trybunał Sprawiedliwości
nie rozstrzygnie o jego ważności?”.
40     Biorąc pod uwagę podobieństwo przedstawionych pytań należy połączyć te sprawy w celu ich rozstrzygnięcia w jednym wyroku.

W przedmiocie żądania otwarcia procedury ustnej na nowo
41     Pismem z dnia 9 maja 2005 r. Fratelli Martini & C. Spa (zwana dalej „Fratelli Martini”) i Cargill Srl, skarżące w postępowaniu
przed sądem krajowym w sprawie C‑11/04, wniosły do Trybunału o otwarcie na nowo procedury ustnej w zastosowaniu art. 61 regulaminu.
Uzasadniły one swoje żądanie stwierdzeniem błędów naukowych w przykładzie podanym podczas rozprawy przez pełnomocnika rządu
duńskiego, który został przytoczony przez rzecznika generalnego w uzasadnieniu jego stanowiska. Załączyły one do swojego wniosku
ekspertyzę techniczną.
42     W tym względzie należy przypomnieć, iż Trybunał może zgodnie z art. 61 regulaminu, z urzędu lub na wniosek rzecznika generalnego,
bądź też na wniosek stron, zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo, jeśli uzna, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona
lub że rozstrzygnięcie w sprawie powinno być oparte na kwestii, która nie była przedmiotem rozprawy z udziałem stron (zob.
wyroki z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C‑309/99 Wouters i in., Rec. str. I‑1577, pkt 42, oraz z dnia 14 grudnia 2004 r.
w sprawach C‑434/02 Arnold André, Rec. str. I-11825, pkt 27 i C‑210/03 Swedish Match, Rec. str. I-11893, pkt 25).
43     Niemniej w niniejszym przypadku Trybunał – po wysłuchaniu rzecznika generalnego – uważa, iż dysponuje wszelkimi danymi koniecznymi
do udzielenia odpowiedzi na postawione mu pytania. W konsekwencji wniosek o otwarcie procedury ustnej na nowo podlega oddaleniu.

W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych w sprawie C‑194/04
44     Parlament, Rada i Komisja podnoszą, że pytania prejudycjalne są niedopuszczalne, ponieważ sąd krajowy nie opisał w sposób
wystarczający kontekstu faktycznego i prawnego ani też powodów, które doprowadziły go do przedstawienia tych pytań. W szczególności
sąd ten nie podał żadnego wyjaśnienia w przedmiocie podniesionego naruszenia praw podstawowych i zasady proporcjonalności,
ani też w odniesieniu do drugiego z postawionych pytań.
45     W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konieczność dokonania takiej wykładni prawa wspólnotowego,
która będzie użyteczna dla sądu krajowego, nakłada na niego obowiązek zakreślenia ram faktycznych i prawnych, w które wpisują
się postawione przez niego pytania, lub przynajmniej wyjaśnienia założeń faktycznych, na których pytania te są oparte (zob.
w szczególności postanowienie z dnia 8 października 2002 r. w sprawie C‑190/02 Viacom, Rec. str. I‑8287, pkt 15 i powołane
odesłania, wyroki z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie C‑134/03 Viacom Outdoor, Rec. str. I‑1167, pkt 22 i z dnia 12 kwietnia
2005 r. w sprawie C‑145/03 Keller, Rec. str. I‑2529,pkt 29).
46     Trybunał podkreślił również znaczenie wskazania przez sąd krajowy dokładnych powodów, które doprowadziły do powstania wątpliwości
w przedmiocie wykładni prawa wspólnotowego i uznania za konieczne postawienia pytań prejudycjalnych Trybunałowi. Trybunał
orzekł, że niezbędne jest, aby sąd krajowy przedstawił minimum wyjaśnień dotyczących powodów wyboru przepisów wspólnotowych,
o których wykładnię się zwraca oraz związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a ustawodawstwem krajowym znajdującym
zastosowanie w sprawie (zob. w szczególności ww. postanowienie w sprawie Viacom, pkt 16; wyrok z dnia 21 stycznia 2003 r.
w sprawie C‑318/00 Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, Rec. str. I‑905 pkt 43).
47     Informacje przekazane w postanowieniach odsyłających nie mają jedynie pozwolić na udzielenie przez Trybunał rzeczowych odpowiedzi,
ale także umożliwić rządom państw członkowskich oraz innym zainteresowanym stronom przedstawienie uwag zgodnie z art. 23 Statutu
Trybunału Sprawiedliwości (postanowienie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie C‑422/98 Colonia Versicherung i in., Rec. str. I‑1279,
pkt 5; ww. postanowienie w sprawie Viacom, pkt 14 i ww. wyrok w sprawie Keller, pkt 30).
48     W postępowaniu głównym sąd krajowy, orzekając w przedmiocie środków tymczasowych, przedstawił ramy faktyczne i prawne, w które
wpisują się zadane przez niego pytania. W sposób zwięzły, lecz wystarczający, opisuje on powody, które skłoniły go do przedstawienia
tych pytań.
49     Poza tym należy zaznaczyć, że sąd ten wskazał na pytania postawione przez sąd Zjednoczonego Królestwa w tym samym przedmiocie.
Nie powinno stanowić problemu dla Parlamentu, Rady i Komisji zidentyfikowanie sprawy C‑453/03, w której każda z tych instytucji
wspólnotowych przedłożyła już swoje uwagi, w chwili, w której poinformowano je o postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑194/04.
W konsekwencji instytucje te nie mogą zasadnie utrzymywać, że nie miały możliwości przedstawienia swoich uwag z pełną znajomością
rzeczy.
50     W końcu, jeżeli chodzi o drugie pytanie, nie można uznać go za hipotetyczne ze względu na fakt, iż skarżąca w postępowaniu
przed sądem krajowym i tak wniosła do sądu krajowego o zawieszenie stosowania aktu wspólnotowego. Z uwag przedstawionych przez
skarżącą wynika bowiem, że zaskarża ona udzieloną przez właściwego ministra odmowę uchylenia uregulowania krajowego transponującego
dyrektywę 2002/2 oraz konieczność żądania od sądu zawieszenia stosowania tego uregulowania; odnosi się ponadto do kosztów,
jakie to za sobą pociąga i szkody wyrządzonej tym samym podmiotowi prawa. Nie można zatem uznać, że pytanie jest w sposób
oczywisty nieistotne w kontekście sporu przed sądem krajowym.
51     Pytania przedstawione w sprawie C‑194/04 należy zatem uznać za dopuszczalne.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie podstawy prawnej
52     W pytaniu oznaczonym lit. a) w sprawie C‑453/03, w pierwszym pytaniu w obu sprawach C‑11/04 i C‑12/04 i pierwszym pytaniu
lit. a) w sprawie C‑194/04 sądy krajowe zwracają się w istocie do Trybunału o rozstrzygnięcie w przedmiocie ważności przepisów
art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 ze względu na to, że art. 152 ust. 4 lit. b) WE ich zdaniem nie stanowi
podstawy prawnej właściwej do wydania tych przepisów, w szczególności uwzględniając okoliczność, że dotyczą one etykietowania
pasz pochodzenia roślinnego.
53     Jak wyjaśniła Rada w swoich uwagach i co zostało stwierdzone podczas rozprawy, jeżeli zaskarżony akt nie miał bezpośrednio
na celu ochrony zdrowia publicznego, mógł on wchodzić w zakres zastosowania art. 37 WE, który przyznaje również kompetencję
prawodawcy wspólnotowemu. Analiza podstawy prawnej dyrektywy 2002/2 pozostaje jednak konieczna dla ustalenia, czy w procedurze
przyjęcia tej dyrektywy nie wystąpiły nieprawidłowości [zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑491/01 British
American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, Rec. str. I‑11453, pkt 111].
54     Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach systemu kompetencji Wspólnoty Europejskiej, wybór podstawy prawnej aktu musi
opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej. Do tych okoliczności zaliczają się w szczególności
cel i treść aktu prawnego [zob. w szczególności wyroki z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑269/97 Komisja przeciwko Radzie,
Rec. str. I‑2257, pkt 43, z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C‑36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑779, pkt 58
i ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 93].
55     Dyrektywa 2002/2 jest oparta na art. 152 ust. 4 lit. b) WE, który umożliwia wydanie przepisów w dziedzinach weterynaryjnej
i fitosanitarnej mających bezpośrednio na celu ochronę zdrowia publicznego.
56     W motywie 3 i 4 tej dyrektywy przedstawiona została sytuacja prawna w dziedzinie oznaczania materiałów paszowych, która miała
miejsce do momentu przyjęcia wspomnianej dyrektywy, oraz potrzeba dysponowania bardziej szczegółowymi informacjami, uwidoczniona
w wyniku kryzysu związanego z BSE i kryzysu dioksynowego. Zgodnie z motywem 5 tej dyrektywy szczegółowa informacja ilościowa
może pomóc w kontroli obiegu ewentualnie zanieczyszczonych materiałów paszowych, dzięki której będzie można dotrzeć do określonych
partii, z korzyścią dla zdrowia publicznego.
57     Z analizy powyższych motywów wynika, że celem, do którego dążył prawodawca wspólnotowy, wydając przepisy dotyczące oznaczania
materiałów paszowych, było zapewnienie ochrony zdrowia publicznego.
58     Wbrew temu, co podniósł Consiglio di Stato w postanowieniach odsyłających w sprawach C‑11/04 i C‑12/04, pasze pochodzenia
roślinnego mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia porównywalne z zagrożeniem, jakie stanowią pasze pochodzenia zwierzęcego.
Fratelli Martini i instytucje, które przedstawiły uwagi w tych sprawach, słusznie zwróciły uwagę na problemy związane z aflatoksyną
B1 – rakotwórczą toksyną wytwarzaną przez pewne grzyby występujące na zbożach i orzechach, na kryzys dioksynowy z 1999 roku,
który objął produkcję mieszanek paszowych w Belgii, na przypadki zanieczyszczenia zbóż herbicydami czy też na obecność w wodzie
ściekowej wykorzystanej do produkcji pasz hormonu stosowanego w produkcji środków antykoncepcyjnych dla ludzi.
59     Jak stwierdził pełnomocnik rządu duńskiego podczas rozprawy, wydaje się, że oznaczenie zawartości procentowej materiałów paszowych
pozwala, w przypadku zanieczyszczenia, na ukierunkowanie poszukiwań i szybkie wycofanie z rynku podejrzanych pasz. Zdaniem
tego rządu, oznaczenie wysokiej zawartości kukurydzy biologicznej zawartej w paszy podanej bydłu przez jednego z hodowców
umożliwiło władzom duńskim w 2004 r. zidentyfikowanie tego składnika jako prawdopodobnego źródła podniesionego stężenia aflatoksyny
B1 obecnej w mleku produkowanym przez tego hodowcę i przeznaczonym do spożycia przez ludzi. Pozwoliło to na niezwłoczne wycofanie
zanieczyszczonego produktu bez konieczności oczekiwania na wynik analiz laboratoryjnych.
60     Należy zatem stwierdzić, że przepisy dyrektywy 2002/2, zaskarżone w postępowaniach przed sądem krajowym, mogą przyczynić się
bezpośrednio do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego.
61     Z powyższego wynika, że zarzuty nieważności wspomnianych przepisów, z powodu wadliwej podstawy prawnej, nie są zasadne.

W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
62     W czwartym pytaniu w sprawie C‑12/04 Consiglio di Stato zmierza do ustalenia, czy dyrektywę 2002/2 należy uważać za nieważną
z powodu naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na okoliczność, że producenci pasz podlegają
regulacji wymagającej oznaczenia ilości materiałów paszowych używanych do produkcji mieszanek paszowych, a nie podlegają jej
producenci żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
63     Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny
sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane odmiennie, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (ww. wyroki
w sprawie Arnold André, pkt 68 i Swedish Match, pkt 70 oraz wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawach połączonych C‑154/04
i C‑155/04 Alliance for Natural Health i in., Zb.Orz. str. I‑6451, pkt 115).
64     Celem wskazanym w dyrektywie 2002/2 jest ochrona zdrowia publicznego. Taki cel może uzasadniać ewentualną różnicę w traktowaniu,
biorąc pod uwagę przede wszystkim wynikający z art. 152 ust. 1 WE obowiązek zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia
ludzkiego przy definiowaniu i realizacji wszystkich polityk i działań Wspólnoty.
65     Ponadto, jak słusznie zaznaczyła Rada, nawet gdyby można było wykazać, że przepisy równie restrykcyjne byłyby uzasadnione
także w sektorach, w których kroki takie nie zostały dotychczas podjęte, takich jak sektor żywności przeznaczonej do spożycia
przez ludzi, nie stanowiłoby to wystarczającego powodu dla uznania, że przepisy wydane w sektorze stanowiącym przedmiot omawianych
przepisów wspólnotowych nie są uzasadnione ze względu na ich dyskryminacyjny charakter. W przeciwnym razie mogłoby to prowadzić
do obniżenia poziomu ochrony zdrowia publicznego do poziomu uregulowania przewidującego słabszą ochronę.
66     Analiza postawionego pytania nie wskazała zatem niczego, co miałoby naruszać ważność art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy
2002/2 w świetle zasady równego traktowania i niedyskryminacji.

W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
67     W pytaniu oznaczonym lit. c) w sprawie C‑453/03, drugim pytaniu w sprawach C‑11/04 i C‑12/04 oraz pierwszym pytaniu lit. c)
w sprawie C‑194/04 sądy krajowe zmierzają w istocie do ustalenia, czy przepisy art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy
2002/2 naruszają zasadę proporcjonalności. W tym kontekście Consiglio di Stato zwraca się również do Trybunału z pytaniem,
czy mogło mieć miejsce naruszenie zasady ostrożności ze względu na fakt, że wspomniane przepisy zostały przyjęte bez przeprowadzenia
analizy ryzyka opartej na badaniach naukowych.
68     Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zasada proporcjonalności, która zalicza się do podstawowych zasad prawa wspólnotowego,
wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów wspólnotowych były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu
i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (ww. wyroki w sprawach Arnold André, pkt 45 i Swedish Match,
pkt 47).
69     Odnośnie do kontroli sądowej warunków wymienionych w poprzednim punkcie należy przypomnieć, że prawodawcy wspólnotowemu należy
przyznać zakres swobodnego uznania w dziedzinie takiej jak stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy, zakładającej konieczność
podejmowania przez niego decyzji natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz wymagającej od niego dokonywania globalnych
ocen. W konsekwencji jedynie oczywiście niewłaściwy charakter aktu wydanego w tej dziedzinie w odniesieniu do celu, jaki realizują
odpowiednie instytucje, może naruszyć ważność takiego aktu (zob. podobnie ww. wyroki w sprawie Arnold André, pkt 46, Swedish
Match, pkt 48 i Allinace for Natural Health i in., pkt 52).
Uwagi przedłożone Trybunałowi
70     Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, popierani przez rząd hiszpański i Zjednoczonego Królestwa, podnoszą zasadniczo,
że oznaczenie dokładnego składu danych mieszanek paszowych stanowi poważne naruszenie ich praw i interesów ekonomicznych,
i nie jest konieczne dla ochrony zdrowia, biorąc pod uwagę regulację już obowiązującą w sektorze pasz.
71     Przywołują oni w tym względzie inne przepisy dyrektywy 79/373, zmienione przez dyrektywę 2002/2, w szczególności art. 5 ust. 5
lit. d), który zobowiązuje do podania numeru referencyjnego partii, oraz art. 12, który zobowiązuje producentów do udostępnienia
właściwym władzom krajowym wszelkich dokumentów dotyczących składu pasz. Zdaniem skarżących, w postępowaniu przed sądem krajowym
te dwa obowiązki, których potrzeby oni nie podważają, pozwalają zapewnić możliwość monitorowania pasz przy poszanowaniu interesów
ekonomicznych producentów, ponieważ władze te są zobowiązane do zachowania poufności i mogą wykorzystywać otrzymane informacje
wyłącznie w celu ochrony zdrowia publicznego.
72     Odnośnie do składu pasz skarżący ci powołują się na dyrektywę Rady 70/524/EWG z dnia 23 listopada 1970 r. dotyczącą dodatków
paszowych (Dz.U. L 270, str. 1) i dyrektywę Rady 1999/29/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie substancji i produktów niepożądanych
w żywieniu zwierząt (Dz.U. L 115, str. 32). W chwili rozprawy ta ostatnia dyrektywa obowiązywała w brzmieniu zmienionym przez
dyrektywę 2002/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 maja 2002 r. w sprawie niepożądanych substancji w paszach zwierzęcych
(Dz.U. L 140, str. 10).
73     W końcu skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym przywołują rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa
Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31, str. 1), wydane w tym samym dniu co
dyrektywa 2002/2, które ich zdaniem stanowi nowe uregulowanie ramowe w dziedzinie bezpieczeństwa żywności. Artykuł 18 tego
rozporządzenia wymaga zapewnienia możliwości kontroli obiegu między innymi wszelkich substancji przeznaczonych do dodania
do pasz, a art. 20 zobowiązuje producentów do wycofania z rynku pasz, które można uznać za niespełniające wymogów w zakresie
bezpieczeństwa.
74     Rząd włoski, niderlandzki, duński, grecki i francuski, Parlament, Rada oraz Komisja uważają natomiast, że uwzględniając zamierzony
cel w postaci zdrowia publicznego, wymóg oznaczenia zawartości procentowej składników paszy nie narusza zasady proporcjonalności.
75     Parlament powołuje również cel przejrzystości. Zwraca uwagę na utratę wiarygodności właściwych władz, wynikającą z kryzysu
związanego z BSE, co może złagodzić jedynie polityka przejrzystości. Ten element należy uwzględnić w celu oceny proporcjonalności
środka, który ma na celu jedynie pozostawienie decyzji o sposobie karmienia zwierząt ich hodowcom. Właśnie z tego powodu nie
wystarcza, że producenci poinformują o dokładnym składzie pasz właściwe władze sanitarne.
Odpowiedź Trybunału
76     Jak już zaznaczono w pkt 59 i 60 niniejszego wyroku, obowiązek oznaczenia zawartości procentowej składników paszy stanowi
środek, który może przyczynić się do celu ochrony zdrowia zwierząt i ludzi. Pozwala on bowiem zidentyfikować materiały paszowe,
co do których istnieje podejrzenie, że są zanieczyszczone, bez oczekiwania na wynik analiz laboratoryjnych, i na szybkie wycofanie
takiej paszy z konsumpcji.
77     Nie wydaje się, aby środek ten był zbędny, biorąc pod uwagę wymóg oznaczenia numeru partii produktu, przewidziany w art. 1
pkt 3 dyrektywy 2002/2. To oznaczenie pozwala bowiem na kontrolę obiegu partii mieszanek paszowych, ale nie bezpośrednio ich
składników. Poza tym prześledzenie obiegu pasz może wymagać pewnego czasu, podczas gdy sytuacja niosąca zagrożenie kryzysem
żywnościowym wymaga szybkiej reakcji.
78     Tak samo jest w odniesieniu do innych uregulowań wskazanych przez skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym. Dotyczą
one bowiem składu produktów (dyrektywy 70/524 i 1999/29) lub procedur dotyczących bezpieczeństwa żywności (rozporządzenie
nr 178/2002), lecz żadne z nich nie zawiera przepisów zobowiązujących do oznaczania na produkcie jego składników. Uregulowania
te nie pozwalają więc władzom ani użytkownikom produktu na dysponowanie danymi wystarczającymi dla natychmiastowego podjęcia
odpowiednich środków ochronnych w przypadku kryzysu żywnościowego.
79     Niektórzy skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą, że oznaczenie dokładnej zawartości procentowej składników
produktu nie gwarantuje, że mieszanka paszowa będzie zdrowa ani że jej składniki nie będą zanieczyszczone. Należy jednak zaznaczyć,
że celem obowiązku oznaczania składników nie jest zagwarantowanie braku zanieczyszczeń, lecz umożliwienie szybkiej identyfikacji
pasz zawierających te składniki, w przypadku gdyby składniki te były zanieczyszczone.
80     Niemniej, jak słusznie zaznaczył rzecznik generalny w pkt 115–119 opinii, nie wydaje się, aby obejmujący producentów obowiązek
poinformowania klientów, którzy zażądają dokładnego składu ilościowego pasz, był konieczny dla realizacji tego celu.
81     Oprócz oznaczenia danych w pewnym przedziale, tzn. z odchyleniem o 15 % deklarowanej wartości, które powinno znajdować się
na etykiecie produktu na mocy art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2, producent jest bowiem zobowiązany zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. b)
tej dyrektywy do pisemnego poinformowania klienta na jego wniosek o dokładnej zawartości procentowej w masie materiałów paszowych
użytych w tej paszy.
82     Jak podkreślili skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, obowiązek dostarczania klientom informacji o dokładnej zawartości
materiałów paszowych stanowi istotne naruszenie interesów ekonomicznych producentów, ponieważ zmusza ich do ujawnienia receptur
produktów, co niesie ryzyko, że produkty te będą wykorzystywane jako modele, nawet przez samych klientów i że producenci ci
nie będą mogli osiągnąć korzyści z inwestycji, jakie poczynili w dziedzinie badań i innowacji.
83     Obowiązek taki nie może zostać uzasadniony zamierzonym celem ochrony zdrowia i w sposób oczywisty wykracza ponad to, co jest
konieczne do jego realizacji. Należy zaznaczyć w szczególności, że obowiązek ten jest niezależny od jakichkolwiek problemów
zanieczyszczenia pasz i należy go spełnić na sam wniosek klienta. Poza tym z dostarczonych wyjaśnień i przedstawionych Trybunałowi
przykładów wynika, że oznaczenie na etykiecie zawartości procentowej w pewnym przedziale powinno normalnie umożliwić identyfikację
paszy, co do której podejrzewa się, że jest zanieczyszczona, w celu oceny powodowanego przez nią niebezpieczeństwa w zależności
od wskazanej masy i ewentualnego podjęcia decyzji o jej tymczasowym wycofaniu w oczekiwaniu na wyniki analiz laboratoryjnych
lub kontrolę obiegu produktu przez odpowiednie władze publiczne.
84     W końcu niezależnie od procedur kontrolnych ustanowionych w ramach rozporządzenia nr 178/2002, przyjętego w tym samym dniu
co dyrektywa 2002/2, należy przypomnieć, że art. 1 pkt 5 tej dyrektywy przewiduje, że producenci mieszanek paszowych zobowiązani
są udostępniać, na wniosek, odpowiedzialnym za wykonywanie urzędowych kontroli władzom, wszelkie dokumenty dotyczące składu
pasz przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu, które umożliwią sprawdzenie ścisłości informacji podanych na etykiecie.
85     Wobec powyższego należy stwierdzić, że art. 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2002/2, który na producentów pasz nakłada obowiązek
dostarczenia na wniosek klienta dokładnego składu paszy, jest nieważny w świetle zasady proporcjonalności. Analiza postawionego
pytania nie wykazała natomiast niczego, co naruszałoby ważność art. 1 pkt 4 powołanej dyrektywy w świetle tej zasady.
86     W pytaniu oznaczonym lit. b) w sprawie C‑453/03, trzecim pytaniu w sprawie C‑11/04 i pierwszym pytaniu lit. b) w sprawie C‑194/04
sądy krajowe zwróciły się również do Trybunału o orzeczenie w przedmiocie ważności przepisów art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1
pkt 4 dyrektywy 2002/2 ze względu na naruszenie przez nie praw podstawowych, a w szczególności prawa własności i prawa do
swobodnego wykonywania zawodu.
87     W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, prawo własności zalicza się, podobnie jak prawo
do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, do ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Zasady te jednak nie mają charakteru
bezwzględnie obowiązującego, lecz powinny być brane pod uwagę z punktu widzenia ich funkcji społecznej. W konsekwencji wykonywanie
prawa własności, jak również prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, może podlegać ograniczeniom, pod warunkiem
że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego realizowanym przez Wspólnotę i że nie stanowią z punktu
widzenia realizowanych celów nieproporcjonalnej oraz niedopuszczalnej ingerencji w samą istotę praw w ten sposób gwarantowanych
(ostatnio ww. wyrok Alliance for Natural Health i in., pkt 126).
88     Niemniej, biorąc pod uwagę odpowiedź udzieloną na pytanie dotyczące zasady proporcjonalności, nie ma już potrzeby badać, czy
zaskarżony przepis stanowi naruszenie prawa własności producentów mieszanek paszowych lub prawa swobodnego wykonywania zawodu.

W przedmiocie braku ustanowienia listy pozytywnej
89     W trzecim pytaniu w sprawie C‑12/04 Consiglio di Stato zmierza do ustalenia, czy wykładni dyrektywy 2002/2 należy dokonywać
w ten sposób, że jej stosowanie i tym samym skuteczność są uzależnione od ustanowienia listy pozytywnej materiałów paszowych
oznaczonych przez ich nazwę gatunkową, przewidzianej w motywie 10 tej dyrektywy.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
90     Ferrari Mangimi Srl i rząd hiszpański utrzymują, że należy dokonywać takiej wykładni. Przypominają, że wcześniejsze uregulowanie
nakładało obowiązek oznaczania materiałów paszowych zgodnie z listą tymczasową, a w przypadku gdyby nie można było skorzystać
z tej listy, alternatywny obowiązek oznaczenia kategorii ogólnych materiałów paszowych wskazanych w załączniku do dyrektywy
91/357. Dyrektywa 2002/2 zastąpiła to uregulowanie i przewidziała ustanowienie przez Komisję listy pozytywnej materiałów paszowych.
W wyniku przeprowadzonego studium instytucja ta doszła jednak do wniosku, że sporządzenie takiej listy nie miałoby zupełnie
znaczenia dla zagwarantowania bezpieczeństwa pasz i nie zgłosiła żadnej propozycji w celu jej ustanowienia. W sprawozdaniu
Komisji podkreślone zostało, że niemożliwe jest zawarcie na liście pozytywnej tysięcy różnych produktów produkowanych w różnych
miejscach za pomocą różnych technologii, które mogą przedstawiać też różny poziom bezpieczeństwa oraz różne właściwości żywieniowe
i techniczne. Poza tym przypomniano w tym względzie, że zagrożenie bezpieczeństwa tkwi nie tylko w materiałach paszowych,
lecz raczej w ich ewentualnym przypadkowym lub umyślnym zanieczyszczeniu.
91     Rząd hiszpański kładzie nacisk na zasadę bezpieczeństwa prawnego, która wymaga, aby uregulowanie wspólnotowe umożliwiało osobom
zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada.
92     Rząd grecki stwierdza, że ponieważ rejestracja na jednej liście substancji, które mogą być używane, nie została zharmonizowana
przez prawodawstwo wspólnotowe, uregulowanie tej kwestii podlega prawom krajowym. Taki stan faktyczny nie tworzy jego zdaniem
przeszkody dla skutecznego stosowania dyrektywy 2002/2 w państwach członkowskich.
93     Parlament, Rada i Komisja uważają, że nie ma żadnego związku pomiędzy przyjęciem listy pozytywnej, przewidzianej w motywie
10 dyrektywy 2002/2, która stanowi jedynie wyraz woli, pozbawiony niezależnej mocy normatywnej i zobowiązuje Komisję jedynie
pod względem politycznym, a stosowaniem przepisów dotyczących etykietowania. W konsekwencji państwa członkowskie są zobowiązane
do stosowania tej dyrektywy niezależnie od przyjęcia takiej listy, ograniczając się do wymagania używania wspólnych oznaczeń
materiałów paszowych.
Odpowiedź Trybunału
94     Należy przypomnieć, że motyw 10 dyrektywy 2002/2 przewidywał, iż na podstawie studium wykonalności Komisja złoży do dnia 31
grudnia 2002 r. Parlamentowi i Radzie sprawozdanie wraz ze stosownymi propozycjami dotyczącymi ustanowienia listy pozytywnej
materiałów paszowych wchodzących w skład pasz dla zwierząt użytkowych, biorącej pod uwagę wnioski ze sprawozdania.
95     Z brzmienia tego motywu wynika, że może on stanowić jedynie wyraz woli prawodawcy wspólnotowego, aby ustanowiona została lista
pozytywna materiałów paszowych. Przewiduje on bowiem jedynie przeprowadzenie studium wykonalności, sporządzenie sprawozdania
i złożenie stosownych propozycji biorących pod uwagę wnioski ze sprawozdania.
96     Ponadto treść tego motywu nie została powtórzona w części normatywnej dyrektywy, a jej analiza w żaden sposób nie wskazuje
na to, iż jej stosowanie jest podporządkowane przyjęciu takiej listy pozytywnej. Mówiąc dokładniej, nie można uznać, że nie
jest możliwe przestrzeganie obowiązku etykietowania w braku takiej listy.
97     Jeżeli chodzi bowiem o uchylenie dyrektywy 91/357, nie można uznać, że uniemożliwiło ono stosowanie dyrektywy 2002/2, ponieważ
producenci w braku uregulowania wspólnotowego czy nawet krajowego w tej materii, mogli używać powszechnie stosowanych oznaczeń
gatunkowych materiałów paszowych.
98     Z powyższego wynika, że wykładni dyrektywy 2002/2 należy dokonywać w ten sposób, że jej stosowanie nie jest podporządkowane
przyjęciu pozytywnej listy materiałów paszowych oznaczonych ich nazwami gatunkowymi, o której mowa w motywie 10 tej dyrektywy.

W przedmiocie kompetencji właściwych władz krajowych do zawieszenia stosowania aktu wspólnotowego
99     W swym drugim pytaniu Rechtbank’s-Gravenhage zmierza do ustalenia, czy jeżeli warunki, którym podporządkowana jest możliwość
zawieszenia przez sąd krajowy państwa członkowskiego stosowania aktu instytucji wspólnotowych, który został zaskarżony, wystąpiły
łącznie, w szczególności jeżeli kwestia ważności tego spornego aktu została już skierowana do Trybunału przez sąd tego właśnie
państwa członkowskiego, właściwe władze krajowe innego państwa członkowskiego są uprawnione, bez interwencji sądowej, do zawieszenia
stosowania tego zaskarżonego aktu do momentu orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości o jego ważności.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
100   Nevedi – skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym w sprawie C‑194/04 – utrzymuje, że sąd odsyłający skierował swe drugie
pytanie do Trybunału ze względu na fakt, że Productschap, jako instytucja właściwa do wydania uregulowań stosowanych w dziedzinie
żywienia zwierząt hodowlanych w Niderlandach, zamierzała zawiesić z urzędu, tzn. bez interwencji sądowej, stosowanie zasad
deklaracji otwartej, w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału w sprawie C‑453/03. Ze względu na to, że właściwy minister odmówił
zawieszenia stosowanego uregulowania, była ona zmuszona wszcząć postępowanie sądowe i zwrócić się do sądu orzekającego w przedmiocie
środków tymczasowych o zawieszenie stosowania tego uregulowania.
101   Nevedi przypomina, że jeżeli spełnione są warunki, którym zgodnie z orzecznictwem Trybunału podlega możliwość powołania przepisów
dyrektywy przed sądem krajowym, wszelkie władze, włącznie z władzami administracyjnymi, są również zobowiązane do stosowania
tych przepisów (zob. wyrok z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo, Rec. str. 1839, pkt 31 i 32). Jeżeli
władze administracyjne są w taki sam sposób zobowiązane do stosowania przepisów dyrektywy, jak władze sądowe, powinny one
być również uprawnione ze względów ekonomii procesowej do zawieszenia stosowania zaskarżonego aktu wspólnotowego na takich
samych warunkach jak władze sądowe.
102   Rząd włoski, niderlandzki i grecki oraz Komisja przypominają orzecznictwo Trybunału w przedmiocie środków tymczasowych, gwarancje
bezstronności i niezależności, które daje sąd krajowy, konieczność jednolitego stosowania prawa wspólnotowego i cele postępowania
prejudycjalnego.
Odpowiedź Trybunału
103   Trybunał orzekł w wyroku z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen
i Zuckerfabrik Sjest, Rec. str. I‑415, pkt 18 (zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Zuckerfabrik”), że wniosek o orzeczenie o ważności
stanowi, podobnie jak skarga o stwierdzenie nieważności, sposób kontrolowania legalności aktów instytucji Wspólnoty. W ramach
skargi o stwierdzenie nieważności art. 242 WE przyznaje stronie skarżącej możliwość żądania zawieszenia wykonania [stosowania]
zaskarżonego aktu, a Trybunałowi kompetencję do zarządzenia tego zawieszenia. Spójność systemu tymczasowej ochrony prawnej
wymaga zatem, aby sąd krajowy mógł również zarządzić zawieszenie stosowania krajowego aktu administracyjnego opartego na rozporządzeniu
wspólnotowym, którego legalność została zakwestionowana (zob. również wyroki z dnia 9 listopada 1995 r. w sprawie C‑465/93
Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i in. (I), Rec. str. I‑3761, pkt 22 i z dnia 26 listopada 1996 w sprawie C‑68/95 T. Port,
Rec. str. I‑6065 pkt 49; w przedmiocie braku kompetencji Trybunału do zarządzenia środków tymczasowych w ramach postępowania
prejudycjalnego, zob. postanowienie Prezesa Trybunału z dnia 24 października 2001 r. w sprawie C‑186/01 R Dory, Rec. str. I‑7823
pkt 13).
104   Trybunał orzekł jednak, że jednolite stosowanie prawa wspólnotowego, które jest podstawowym wymogiem wspólnotowego porządku
prawnego, wymaga, aby zawieszenie wykonania aktów administracyjnych opartych na rozporządzeniu wspólnotowym, jakkolwiek podlegające
krajowym przepisom proceduralnym, w szczególności w odniesieniu do wniesienia i rozpatrzenia skargi, podlegało we wszystkich
państwach członkowskich co najmniej warunkom jednolitym, które Trybunał określił jako identyczne z warunkami wniosku o orzeczenie
środków tymczasowych przez Trybunał (ww. wyrok w sprawie Zuckerfabrik, pkt 26 i 27).
105   Trybunał zaznaczył w szczególności, że w celu zweryfikowania, czy spełnione są warunki dotyczące pilności i zagrożenia poważną
i nieodwracalną szkodą, sąd orzekający w przedmiocie środków tymczasowych powinien zbadać okoliczności danego przypadku i ocenić
elementy pozwalające na ustalenie, czy niezwłoczne zastosowanie aktu, w przedmiocie którego wniesiono wniosek o przyjęcie
środków tymczasowych, mogłoby wyrządzić skarżącemu nieodwracalne szkody, których nie będzie można naprawić w razie stwierdzenia
nieważności aktu wspólnotowego (ww. wyrok w sprawie Zuckerfabrik, pkt 29; ww. wyrok w sprawie Atlanta Fruchthandelsgesellschaft
i in., pkt 41).
106   Jako sąd zobowiązany do zastosowania w ramach swoich kompetencji przepisów prawa wspólnotowego i do zapewnienia tym samym
pełnej skuteczności tego prawa, sąd krajowy rozpatrujący wniosek o zarządzenie środków tymczasowych powinien uwzględnić wpływ,
jaki zarządzony środek może wywrzeć na reżym prawny wprowadzony aktem wspólnotowym w całej Wspólnocie. Powinien on rozważyć
z jednej strony łączny efekt, który zostanie wywołany, jeżeli więcej sądów przyjmie również środki tymczasowe z podobnych
powodów, a z drugiej strony specyfikę sytuacji wnioskodawcy, która odróżnia go od innych zainteresowanych podmiotów gospodarczych
(ww. wyrok w sprawie Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i in., pkt 44).
107   W szczególności, jeżeli zarządzenie środków tymczasowych może nieść ze sobą ryzyko finansowe dla Wspólnoty, sąd krajowy powinien
mieć uprawnienie do zażądania od skarżącego złożenia odpowiednich gwarancji takich jak zapłata kaucji lub złożenie do depozytu
(ww. wyrok w sprawie Zuckerfabrik, pkt 32; ww. wyrok w sprawie Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i in., pkt 45).
108   W tym względzie należy stwierdzić, że krajowe władze administracyjne, takie jak właściwe władze w postępowaniu przed sądem
krajowym w sprawie C‑194/04, nie są w stanie stosować środków tymczasowych z poszanowaniem określonych przez Trybunał warunków
ich wprowadzenia.
109   W tym kontekście należy w szczególności zaznaczyć, że sam status tych władz nie może z reguły gwarantować bezstronności takiej
jak status przyznany sądom krajowym. Nie ma również pewności, że władze te zapewnią kontradyktoryjność właściwą postępowaniu
sądowemu, które pozwala na wysłuchanie argumentów przedstawionych przez różne strony przed rozważeniem ich interesów przy
podejmowaniu rozstrzygnięcia.
110   Jeżeli chodzi o argument, zgodnie z którym względy związane z szybkością lub kosztami mogą uzasadniać potrzebę uznania kompetencji
krajowych władz administracyjnych, należy podkreślić, że sądy krajowe orzekające w przedmiocie środków tymczasowych mogą zasadniczo
podejmować decyzje w terminach bardzo krótkich. W każdym razie argument dotyczący szybkości lub kosztów nie może być rozstrzygający
względem gwarancji, jakie dają systemy ochrony prawnej wprowadzone przez porządki prawne państw członkowskich.
111   Na postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że nawet jeżeli sąd państwa członkowskiego uznał, że spełnione
zostały łącznie warunki, w których może on zawiesić stosowanie aktu wspólnotowego, w szczególności kiedy kwestia ważności
tego aktu została już przedstawiona Trybunałowi, właściwe krajowe władze administracyjne innego państwa członkowskiego nie
mogą zawiesić stosowania tego aktu do chwili orzeczenia o jego ważności przez Trybunał. Wyłącznie bowiem do sądu krajowego
należy ocena, z uwzględnieniem okoliczności właściwych przedstawionemu mu przypadkowi, czy spełnione zostały przesłanki zarządzenia
środków tymczasowych.

W przedmiocie kosztów
112   Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)      Analiza pytania lit. a) w sprawie C‑453/03, pierwszego pytania w sprawach C‑11/04 i C‑12/04 oraz pierwszego pytania lit. a)
w sprawie C‑194/04 nie wykazała niczego, co pozwalałoby na stwierdzenie, że art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy
2002/2WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. zmieniającej dyrektywę Rady 79/373/EWG w sprawie obrotu
mieszankami paszowymi i uchylającą dyrektywę Komisji 91/357/EWG nie został przyjęty w sposób prawnie skuteczny na podstawie
art. 152 ust. 4 lit. b) WE.
2)      Analiza czwartego pytania w sprawie C‑12/04 nie wskazała zatem niczego, co miałoby naruszać ważność art. 1 pkt 1 lit. b) i
art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 w świetle zasady równego traktowania i niedyskryminacji.
3)      Artykuł 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2002/2, który na producentów pasz nakłada obowiązek dostarczenia na wniosek klienta rzeczywistego
składu paszy, jest nieważny w świetle zasady proporcjonalności. Analiza pytania oznaczonego lit. c) w sprawie C‑454/03, drugiego
pytania w sprawach C‑11/04 i C‑12/04 oraz pierwszego pytania lit. c) w sprawie C‑194/04 nie wykazała natomiast niczego, co
naruszałoby ważność art. 1 pkt 4 powołanej dyrektywy w świetle tej zasady.
4)      Wykładni dyrektywy 2002/2 należy dokonywać w ten sposób, że jej stosowanie nie jest podporządkowane przyjęciu pozytywnej listy
materiałów paszowych oznaczonych ich nazwami gatunkowymi, o której mowa w motywie 10 tej dyrektywy.
5)      Nawet jeżeli sąd państwa członkowskiego uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki, w których może on zawiesić stosowanie
aktu wspólnotowego, w szczególności kiedy kwestia ważności tego aktu została już przedstawiona Trybunałowi, właściwe krajowe
władze administracyjne innego państwa członkowskiego nie mogą zawiesić stosowania tego aktu do chwili orzeczenia o jego ważności
przez Trybunał. Wyłącznie bowiem do sądu krajowego należy ocena z uwzględnieniem okoliczności właściwych przedstawionemu mu
przypadkowi, czy spełnione zostały przesłanki zarządzenia środków tymczasowych.
Podpisy
*
Języki postępowania: angielski, włoski i niderlandzki.