CELEX: 62007CJ0155
Recurso de anulación
Decisión 2006/1016/CE
Garantía de la Comunidad concedida al Banco Europeo de Inversiones frente a las pérdidas que se deriven de préstamos y garantías concedidos para la realización de proyectos fuera de la Comunidad
Elección de la base jurídica
Artículo 179 CE
Artículo 181 A CE
Compatibilidad

Mediante su recurso, el Parlamento Europeo solicita al Tribunal de Justicia, por una parte, que anule la Decisión 2006/1016/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2006, por la que se concede al Banco Europeo de Inversiones una garantía de la Comunidad frente a las pérdidas que se deriven de préstamos y garantías concedidos para la realización de proyectos fuera de la Comunidad (
DO L 414, p. 95
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada») y, por otra parte, que, en caso de que anule dicha Decisión, mantenga los efectos de ésta hasta que se adopte una nueva Decisión.
Antecedentes del litigio y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
El 22 de junio de 2006, la Comisión de las Comunidades Europeas adoptó una Propuesta que fue el origen de la Decisión impugnada. Dicha Propuesta indicaba como base jurídica el artículo 181 A CE.
El 30 de noviembre de 2006, el Parlamento adoptó una resolución en la que definió su postura sobre la referida Propuesta, cuya enmienda n
o
1 tenía por objeto que se añadiera el artículo 179 CE como base jurídica. De conformidad con el artículo 250 CE, apartado 2, instó a la Comisión a modificarla en este sentido.
La Comisión no modificó su propuesta en ese punto y, el 19 de diciembre de 2006, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión impugnada con el artículo 181 A CE como única base jurídica.
Al considerar que la referida Decisión debería haber sido adoptada también con el artículo 179 CE como base jurídica, el Parlamento interpuso el presente recurso de anulación.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de octubre de 2007, se admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia, de 25 de octubre de 2007, se desestimó la demanda de intervención del Banco Europeo de Inversiones (BEI), por estimar que éste no figura entre las instituciones de la Comunidad Europea taxativamente enumeradas en el artículo 7 CE, apartado 1.
Marco jurídico
El tercer considerado de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Con el fin de apoyar la actuación exterior de la UE sin perjuicio para la capacidad crediticia del BEI, se debe ofrecer al BEI una garantía presupuestaria de la Comunidad que cubra operaciones realizadas en el exterior de la Comunidad. […]»
En el cuarto considerando de dicha Decisión se expone que la garantía de la Comunidad debe cubrir las pérdidas derivadas de préstamos y garantías de préstamos concedidos a los proyectos de inversión del BEI que puedan optar a ellos llevados a cabo en países amparados por el Reglamento (CE) n
o
1085/2006 del Consejo, de 17 de julio de 2006, por el que se establece un Instrumento de ayuda Preadhesión (IPA) (
DO L 210, p. 82
), el Reglamento (CE) n
o
1638/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de , por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (
DO L 310, p. 1
), y el Reglamento (CE) n
o
1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de , por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (
DO L 378, p. 41
), en los que la financiación o garantía de préstamo mencionadas se hayan concedido con arreglo a un acuerdo firmado que no haya expirado ni haya sido cancelado.
A tenor del séptimo considerando de la referida Decisión:
«A partir de 2007, las relaciones exteriores de la [Unión] tendrán también el apoyo de los nuevos instrumentos financieros, es decir, el IPA [Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación], el [Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo] y el Instrumento de Estabilidad [creado por el Reglamento (CE) n
o
1717/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006 (
DO L 327, p. 1
)].»
En el octavo considerando de la Decisión impugnada se enuncia lo siguiente:
«Las operaciones financieras del BEI deben ser coherentes con las políticas exteriores de la [Unión] y apoyarlas, incluidos los objetivos regionales específicos. Garantizando la coherencia general con acciones de la [Unión], la financiación del BEI debe complementar las políticas, programas e instrumentos de ayuda comunitarios de que se trate en las diversas regiones. […]»
Los considerandos duodécimo a decimocuarto tienen el siguiente tenor:
«12)
La financiación del BEI en los países asiáticos y latinoamericanos se vinculará progresivamente a la estrategia de cooperación de la [Unión] en esas regiones y complementará los instrumentos financiados con cargo a los recursos presupuestarios de la Comunidad. El BEI debe esforzarse por ampliar progresivamente sus actividades a un mayor número de países de las citadas regiones, incluidos los menos prósperos. […]
13)
En Asia Central, el BEI debe centrarse en proyectos importantes de suministro y transporte de energía con implicaciones transfronterizas. […]
14)
Para complementar las actividades del BEI con arreglo al Acuerdo de Cotonú para los países [de África, del Caribe y del Pacífico (ACP)], el BEI debe centrarse en Sudáfrica en proyectos de infraestructuras de interés público […] y el apoyo al sector privado, en particular las [pequeñas y medianas empresas]. […]»
El artículo 1 de la Decisión impugnada, titulado «Garantía y límites», dispone en su apartado 1:
«La Comunidad concederá al Banco Europeo de Inversiones una garantía general (“la garantía de la Comunidad”) con respecto a pagos que el BEI no haya recibido pero de los que sea acreedor, en relación con los préstamos y las garantías de préstamos concedidos a los proyectos de inversión del BEI que puedan optar a ellos llevados a cabo en los países a los que se refiere la presente Decisión, a condición de que la financiación o la garantía de préstamo citadas se hayan concedido de conformidad con un acuerdo firmado que no haya expirado ni haya sido anulado […] y se hayan concedido de conformidad con el reglamento interno del BEI y en apoyo de los pertinentes objetivos de política exterior de la Unión Europea.»
El artículo 2 de la citada Decisión, titulado «Países cubiertos», establece:
«1.   La lista de países elegibles o potencialmente elegibles para la financiación del BEI con garantía comunitaria se establece en el anexo I.
2.   Para los países incluidos en el anexo I y marcados con “*”, así como para los demás países no incluidos en el anexo I, el Consejo decidirá caso por caso la elegibilidad de tales países a la financiación del BEI con arreglo a la garantía comunitaria, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 181 A, apartado 2, del Tratado [CE].
[…]
4.   En caso de que la situación política o económica de un país específico suscite preocupaciones graves, el Consejo podrá decidir la suspensión de las nuevas financiaciones del BEI con garantía comunitaria en dicho país, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 181 A, apartado 2, del Tratado.»
El artículo 3 de la referida Decisión lleva el título «Coherencia con las políticas de la Unión Europea». A tenor de su apartado 1, «la coherencia de las acciones exteriores del BEI con los objetivos de política exterior de la Unión Europea se fortalecerá para maximizar las sinergias de financiación del BEI y los recursos presupuestarios de la Unión Europea».
El apartado 2 del referido artículo 3 tiene la siguiente redacción:
«La cooperación variará en función de las diferencias regionales, y tomará en consideración el papel del BEI y las políticas de la Unión Europea en cada región.»
El anexo I de la Decisión impugnada contiene, de conformidad con su artículo 2, una lista de países que pueden beneficiarse de la financiación del BEI y que están cubiertos por la garantía comunitaria establecidas según la siguiente nomenclatura:
«A. Países en fase de preadhesión
1) Países candidatos
[…]
2) Países candidatos potenciales
[…]
B. Países vinculados por la política de vecindad y asociación
1) Mediterráneo
[…]
2) Europa Oriental, Cáucaso Meridional y Rusia
[…]
C. Asia y América Latina
1) América Latina
[…]
2) Asia
Asia (excluida Asia Central)
[…]
Asia central
D. Sudáfrica.»
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
Alegaciones del Parlamento
Según el Parlamento, de los términos de la Decisión impugnada se desprende que ésta es un instrumento de política exterior que cubre a la vez la cooperación con los países en desarrollo y con otros que no lo son. En su opinión, habida cuenta de que la cooperación con los países en desarrollo está comprendida exclusivamente en el título XX del Tratado, titulado «Cooperación al desarrollo», debe añadirse el artículo 179 CE como base jurídica de dicha Decisión.
El Parlamento observa, en particular, que la mayor parte de las regiones a las que se refiere la Decisión son «países en vías de desarrollo» de conformidad con la clasificación de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y del Banco Mundial y que la mayoría de los países de que se trata —en particular los países comprendidos dentro de la política de vecindad y de asociación, los países de Asia y América Latina, así como Sudáfrica— son tales países. La Decisión impugnada se inscribe, por lo tanto, dentro de los objetivos del artículo 177 CE, entre los que se encuentra el «desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo».
El hecho de que la Decisión impugnada afecte también a terceros países que no son países en vías de desarrollo no significa que ésta debiera haberse adoptado únicamente sobre la base del artículo 181 A CE. En efecto, la razón de ser de dicho artículo, introducido por el Tratado de Niza, es establecer una base jurídica específica para los programas autónomos en el ámbito financiero y técnico, así como para acuerdos horizontales con terceros países que no son países en vías de desarrollo.
El Parlamento sostiene igualmente que la falta del artículo 179 CE como base jurídica de la Decisión impugnada permite al Consejo, en virtud de su artículo 2, apartados 2 y 4, adoptar decisiones individuales relativas a uno o varios países en vías de desarrollo, sobre la base del artículo 181 A CE, lo cual es constitutivo de infracción del Tratado.
Según el Parlamento, excluir las acciones de cooperación económica, financiera y técnica del ámbito de aplicación de la cooperación al desarrollo implicaría la exclusión de la mayor parte de los instrumentos basados en el artículo 179 CE, con el resultado de que dicha disposición quedaría desprovista de gran parte de su contenido.
Además, el Parlamento considera que la elección de la base jurídica debe llevarse a cabo con arreglo a un criterio geográfico, teniendo en cuenta los países con los que la Comunidad coopera en virtud del acto comunitario de que se trate. De este modo, los artículos 179 CE y 181 A CE se aplicarían en función de los países beneficiarios de dicho acto, con independencia de si existe un objeto principal y uno secundario. En efecto, en la medida en que la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 177 CE se traduce, en la práctica, en una cooperación económica y financiera con los países en vías de desarrollo, los artículos 179 CE y 181 A CE podrían perseguir objetivos similares aunque se refieran a distintos países destinatarios.
Con carácter subsidiario, el Parlamento sostiene que la Decisión impugnada persigue simultáneamente los objetivos enunciados en los artículos 181 A CE y 179 CE, habida cuenta de que constituye una medida de cooperación económica a la vez con países en vías de desarrollo y con otros países terceros. Por lo tanto, está justificada la utilización de una doble base jurídica en la medida en que la cooperación con los países en vías de desarrollo forma parte inseparable del objetivo que se persigue con dicha Decisión.
Alegaciones del Consejo
Según el Consejo, el artículo 181 A CE constituye una base jurídica apropiada y suficiente para la Decisión impugnada. Además, la pretensión de una institución de participar de manera más intensa en la adopción de un acto determinado no influye en la elección de su base jurídica.
El Consejo considera que del examen de la finalidad y del contenido de la Decisión impugnada se desprende que ésta tiene como único objetivo el establecimiento de una medida de cooperación financiera con países terceros mediante un instrumento comunitario.
La Decisión impugnada está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 181 A CE, habida cuenta de que no establece, a este respecto, distinción alguna entre los terceros países a los que se refiere en función de si son países en vías de desarrollo o no. El hecho de que las operaciones de financiación del BEI deban ser coherentes con las políticas exteriores de la Unión y completar las políticas de ayuda implica, según el Consejo, que sean coherentes con la política de desarrollo de la Comunidad, como se exige en el artículo 181 A CE, apartado 1, párrafo primero.
Por el contrario, la circunstancia prevista por la Decisión impugnada de que su aplicación sea coherente con la política de desarrollo o que produzca efectos que impulsen el desarrollo no es suficiente para justificar su adopción también sobre la base del artículo 179 CE. Lo mismo ocurre con el hecho de que la lista de países elegibles o potencialmente elegibles que figura en el anexo I de dicha Decisión incluya países en desarrollo, pues los apartados 1 y 2 de dicho artículo prevén que las contribuciones del BEI, a efectos de dicho artículo, se llevarán a cabo sin perjuicio de las demás disposiciones del Tratado.
En la audiencia, el Consejo precisó que, en su opinión, el carácter indirecto de la relación entre la garantía comunitaria y los países en desarrollo constituye la razón decisiva por la que la Decisión no debía basarse, además, en el artículo 179 CE.
Alegaciones de la Comisión
La Comisión considera que el ámbito de aplicación respectivo de los artículos 179 CE y 181 A CE descansa a su vez en un criterio geográfico (los países en desarrollo en el caso del título XX del Tratado y los terceros países en el caso de su título XXI) y en un criterio material (los tres objetivos enunciados en el artículo 177 CE, apartado 1, en el caso del título XX del Tratado y las medidas de cooperación económica, financiera y técnica en el caso de su título XXI).
La Comisión se opone a lo que considera una interpretación estrictamente geográfica del ámbito de aplicación del artículo 181 A CE que, según ella, propugna el Parlamento. A la vista del tenor de los títulos XX y XXI del Tratado, dicha interpretación carece de fundamento. En efecto, por lo que respecta al referido título XXI, el criterio geográfico reenviaría a todos los terceros países, incluidos, en su caso, los países en desarrollo. Por lo tanto, podría aplicarse el artículo 181 A CE a los países en desarrollo a falta de una redacción más restrictiva del título en el que figura y de su apartado 1. Según la Comisión, la argumentación del Parlamento no tiene en cuenta la expresión «sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado» recogido en el artículo 179 CE, apartado 1.
La Comisión sostiene igualmente que la Decisión impugnada es un instrumento financiero que se aplica, en primer lugar, en el plano interno de la Comunidad. Dicha Decisión no es la base jurídica de las operaciones de financiación del BEI en beneficio de terceros países, sino que lo es, en primer lugar, el artículo 18, apartado 1, del Protocolo sobre el Estatuto del BEI anexo al Tratado.
La Comisión, al igual que el Consejo, recuerda que el artículo 181 A CE prevé que las acciones de cooperación económica, financiera y técnica llevadas a cabo fuera de la Comunidad sobre la base de dicho artículo «serán […] coherentes con la política de desarrollo de la Comunidad». Por lo tanto, según la Comisión, los redactores del Tratado consideraron que las medidas basadas en el artículo 181 A CE pueden tener efectos en beneficio del desarrollo, incluido el de los países en desarrollo. En respuesta a una cuestión planteada por el Tribunal de Justicia en la vista, la Comisión sostuvo que, incluso para otorgar una garantía al BEI para operaciones relativas a países que son todos ellos países en desarrollo en el sentido del Tratado, la base jurídica adecuada sería el artículo 181 A CE, habida cuenta de que la garantía beneficiaría a dichos países únicamente de manera indirecta a través de préstamos otorgados por el BEI según sus propios procedimientos internos y sobre la base del Protocolo sobre el Estatuto del BEI.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Observaciones previas
Según jurisprudencia reiterada, la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido de dicho acto (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, «Dióxido de titanio»,
C-300/89, Rec. p. I-2867
, apartado 10, y de , Comisión/Consejo,
C-338/01, Rec. p. I-4829
, apartado 54), y no sobre la base jurídica empleada para la adopción de otros actos que presenten características similares (véanse, en este sentido, las sentencias de , Reino Unido/Consejo,
131/86, Rec. p. 905
, apartado 29, y de , Comisión/Consejo,
C-91/05, Rec. p. I-3651
, apartado 106). Además, cuando existe en el Tratado una disposición más específica que puede constituir la base jurídica del acto controvertido, éste debe fundarse en esa disposición (véanse, en este sentido, las sentencias de , Comisión/Consejo, antes citada, apartado 60, y de , Comisión/Consejo,
C-533/03, Rec. p. I-1025
, apartado 45).
Si el examen de un acto comunitario muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de dichos objetivos o componentes puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo,
C-155/91, Rec. p. I-939
, apartados 19 y 21; de , España/Consejo,
C-36/98, Rec. p. I-779
, apartado 59; de , Comisión/Consejo, antes citada, apartado 55, y de , Comisión/Consejo, antes citada, apartado 73).
Por lo que respecta a una medida que persiga a la vez varios objetivos o que tenga varios componentes vinculados de manera inseparable, sin que uno de ellos sea accesorio del otro, el Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando son por tanto aplicables distintas bases jurídicas del Tratado, tal medida debe basarse, excepcionalmente, en las distintas bases jurídicas pertinentes (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de septiembre de 2003, Comisión/Consejo,
C-211/01, p. I-8913
, apartado 40, y de , Comisión/Consejo, antes citada, apartado 75).
Sin embargo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en particular en los apartados 17 a 21 de la sentencia Dióxido de titanio, antes citada, que no cabe recurrir a una doble base jurídica cuando los procedimientos previstos para una y otra base jurídica son incompatibles (véanse también, en este sentido, las sentencias de 25 de febrero de 1999, Parlamento/Consejo,
C-164/97 y C-165/97, Rec. p. I-1139
, apartado 14; de , Comisión/Consejo, antes citada, apartado 57; así como de , Comisión/Consejo,
C-94/03, Rec. p. I-1
, apartado 52, y Comisión/Parlamento y Consejo,
C-178/03, Rec. p. I-107
, apartado 57).
A la luz de estas consideraciones, procede determinar si la Decisión impugnada pudo adoptarse de forma válida únicamente sobre la base jurídica del artículo 181 A CE. A estos efectos, procede analizar, en un primer momento, la relación entre el artículo 179 CE, que figura en el título XX del Tratado, por una parte, y el artículo 181 A CE, que está comprendido en su título XXI, por otra, antes de examinar si el contenido y la finalidad de dicha Decisión están comprendidos, como sostiene el Parlamento, en el ámbito de aplicación de esos dos artículos. Si ese resulta ser el caso procederá examinar cuál es la base jurídica apropiada para la adopción de la referida Decisión.
Sobre la delimitación de los respectivos ámbitos de aplicación de los títulos XX y XXI del Tratado
Es cierto que, como señala la Comisión, en sentido literal, la expresión «tercer país», utilizado en el artículo 181 A CE es lo suficientemente amplia como para incluir tanto los países en desarrollo como otros terceros países. Sin embargo, no puede inferirse de ello, so pena de restringir el ámbito de aplicación del artículo 179 CE, que toda acción de cooperación económica, financiera y técnica con los países en desarrollo en el sentido del artículo 177 CE pueda basarse exclusivamente en el artículo 181 A CE.
En efecto, si bien solamente el artículo 181 A CE tiene por objeto, de manera explícita, la «cooperación económica, financiera y técnica», mientras que el artículo 179 CE se refiere, de manera general, únicamente a «medidas», no es menos cierto que tal cooperación puede constituir, según sus modalidades, una forma típica de cooperación al desarrollo. Está claro que el BEI actúa esencialmente dentro de un marco de cooperación económica, financiera y técnica. Ahora bien, en el artículo 179 CE en relación con el artículo 177 CE se establece que el BEI contribuirá, en las condiciones previstas en sus Estatutos, a la ejecución de las acciones necesarias para el logro de los objetivos de la política de la Comunidad en materia de cooperación al desarrollo. De este modo, el apartado 119 de la Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea, titulada «El consenso europeo sobre desarrollo» (
DO 2006, C 46, p. 1
), señala que «el BEI está desempeñando un papel cada vez más importante en la ejecución de la ayuda comunitaria, mediante inversiones en las empresas públicas y privadas de los países en desarrollo».
Además, el inicio del artículo 181 A CE tiene el siguiente tenor: «sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado, y en particular de las del título XX». Dichos términos ponen de relieve la idea de que el referido título XX es específico para la cooperación al desarrollo.
Es cierto que, como recuerdan el Consejo y la Comisión, el artículo 179 CE también comienza con la expresión: «sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado».
Sin embargo, procede señalar, por una parte, que, como señala el Parlamento en sus escritos, el artículo 179 CE fue redactado en un momento en que el artículo 181 A CE no existía todavía, ya que el título XXI, del que forma parte este último artículo, no fue introducido en el Tratado hasta una modificación posterior de éste por el Tratado de Niza. Antes de la entrada en vigor del artículo 181 A CE, y siempre que no se tratase de instrumentos comunitarios comprendidos dentro de otras políticas, la Comunidad adoptaba medidas y concluía acuerdos de cooperación con terceros países que no eran países en desarrollo sobre la base del artículo 235 del Tratado CE (actualmente, artículo 308 CE), cuando no existía una base jurídica específica. Por lo tanto, la inserción del título XXI en el Tratado creó una base jurídica específica para esa cooperación y flexibilizó el procedimiento de adopción de las iniciativas comunitarias en dicho ámbito sustituyendo la mayoría cualificada en el seno del Consejo por la unanimidad requerida por el artículo 308 CE.
Por otra parte, la reserva contenida en el artículo 179 CE es menos específica que la del artículo 181 A CE, que incluye expresamente el título XX del Tratado.
En tales circunstancias, la reserva del artículo 181 A CE, relativa al título XX del Tratado es de aplicación prioritaria respecto a la del artículo 179 CE.
No desvirtúa esta interpretación el argumento de la Comisión recogido en el apartado 33 de la presente sentencia, según el cual las medidas relativas a la política en el ámbito de la cooperación al desarrollo pueden basarse únicamente en el artículo 181 A CE, siempre que sean coherentes con dicha política tal como ésta se configura en el título XX del Tratado. En efecto, al enunciar que las acciones de cooperación económica, financiera y técnica «serán […] coherentes con la política de desarrollo de la Comunidad», el artículo 181 A CE dice simplemente que la Comunidad, cuando adopta medidas sobre la base del artículo 181 A CE, debe velar por mantener una coherencia con lo que se haya decidido o pueda decidirse sobre la base del artículo 179 CE. Confirma este análisis el artículo 178 CE, a tenor del cual la Comunidad tendrá en cuenta los objetivos contemplados en el artículo 177 CE en las políticas que aplique y que puedan afectar a los países en desarrollo.
De ello resulta que en la medida en que el artículo 181 A CE se aplica sin perjuicio del título XX del Tratado CE, relativo a la cooperación al desarrollo, dicho artículo no tiene por objeto constituir la base jurídica de las medidas que persigan los objetivos de cooperación al desarrollo en el sentido del referido título XX contemplados en el artículo 177 CE.
Sin que sea necesario pronunciarse en el caso de autos sobre la cuestión de si una acción de cooperación económica, financiera o técnica con países en desarrollo podría, en la medida en que no persigue tales objetivos, tener exclusivamente el artículo 181 A CE por base jurídica, procede examinar el contenido y finalidad de la Decisión impugnada.
Sobre el contenido de la Decisión impugnada
De conformidad con su artículo 1, apartado 1, la Decisión impugnada concede al BEI una garantía presupuestaria para los impagos relacionados con las operaciones de financiación llevadas a cabo por éste en los países a los que se refiere dicha Decisión, a condición de que, en particular, las financiaciones de que se trate hayan sido otorgadas en apoyo de los objetivos de política exterior de la Unión.
A tenor del artículo 2, apartado 1, de la Decisión impugnada, la lista de países elegibles o potencialmente elegibles para la financiación del BEI con garantía comunitaria se establece en el anexo I de dicha Decisión. La referida lista está dividida en cuatro grupos relativos, respectivamente, a los países en fase de preadhesión, los países vinculados por la política de vecindad y asociación, Asia y América Latina y, finalmente, Sudáfrica.
El Parlamento alega que la mayoría de los países mencionados en dicho anexo son «países en vías de desarrollo» de conformidad con las clasificaciones establecidas a este respecto por la OCDE, y por el Banco Mundial. El Consejo y la Comisión no han formulado objeciones a dichas clasificaciones.
A este respecto, procede recordar de entrada que el concepto de «país en desarrollo» que figura en el título XX del Tratado no se define en este último. Es cierto que, como se desprende tanto de las respuestas orales de las partes a una cuestión formulada por el Tribunal de Justicia en la vista como de la segunda nota a pie de página de la Declaración Conjunta a la que se ha hecho referencia en el apartado 40 de la presente sentencia, se da especial importancia en la práctica comunitaria a la lista de beneficiarios de la ayuda pública al desarrollo adoptada por el Comité de Asistencia para el Desarrollo reunido en el seno de la OCDE. Sin embargo, no es menos cierto que el concepto de país en desarrollo debe ser objeto de una interpretación comunitaria autónoma. Esto es así habida cuenta asimismo del hecho de que la categoría de los países en desarrollo es dinámica, en el sentido de que está destinada a ser modificada en función de acontecimientos poco previsibles.
No obstante, en el caso de autos, basta con destacar que consta que una gran parte o la mayoría de los países enunciados en la lista de países elegibles anexa a la Decisión impugnada podrán estar comprendidos dentro de dicho concepto, cualquiera que sea su acepción concreta.
En tales circunstancias, no cabe excluir, contrariamente a lo que sostienen el Consejo y la Comisión, que el establecimiento de una acción de cooperación financiera con terceros países conforme a la Decisión impugnada pueda estar comprendida dentro de la cooperación al desarrollo en el sentido del título XX del Tratado.
En efecto, como exponen el Parlamento y la Comisión, los beneficiarios de préstamos del BEI en el marco de un proyecto disfrutan, debido a la garantía comunitaria, de préstamos a un tipo más favorable, que pueden constituir medidas de ayuda. Ahora bien, el artículo 179 CE, apartado 2, prevé que el BEI sostendrá la política de cooperación al desarrollo que lleve la Comunidad. Por lo tanto, el hecho de que la actividad del BEI consista esencialmente en conceder créditos reembolsables y no subvenciones no se opone a que algunas de sus actividades de financiación puedan calificarse de ayuda al desarrollo.
En tales circunstancias, procede señalar igualmente que, en virtud del artículo 2, apartado 2, de la Decisión impugnada, el Consejo puede decidir caso por caso sobre la concesión de la garantía comunitaria para operaciones de financiación del BEI en relación con determinados países, incluidos aquellos que no figuran en el anexo I de dicha Decisión. Además, de conformidad con su artículo 2, apartado 4, el Consejo puede decidir la suspensión de las nuevas operaciones de financiación del BEI con dicha garantía cuando concurren determinadas circunstancias. Ahora bien, no se excluye que los países en desarrollo puedan verse afectados por las decisiones del Consejo adoptadas en aplicación del artículo 2, apartados 2 o 4, de la Decisión impugnada. Sin embargo, según dichas disposiciones, las referidas decisiones se adoptarán de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 181 A CE con independencia de que se trate de países en desarrollo en el sentido del título XX del Tratado o no.
Sobre el objetivo de la Decisión impugnada
Si bien consta que la Decisión impugnada se inscribe dentro de la perspectiva de una cooperación financiera con terceros países mediante un instrumento financiero comunitario, el Parlamento adopta una postura contraria a la del Consejo y la Comisión por lo que respecta a las consecuencias que han de deducirse de esta afirmación.
El Parlamento alega que la Decisión impugnada, en la medida en que se refiere a los países en desarrollo, persigue los objetivos del artículo 177 CE, en particular, favorecer el desarrollo económico y social duradero. El Consejo se opone a dicha tesis, sin indicar, sin embargo, cuál es entonces la finalidad de dicha Decisión respecto de los países en desarrollo en el sentido del título XX del Tratado.
A este respecto, contrariamente a lo que consideran el Consejo y la Comisión, es más el contenido de la Decisión impugnada que su finalidad lo que se vislumbra a través de la descripción que figura en el apartado 57 de la presente sentencia. En efecto, se desprende de dicha Decisión que la concesión de la garantía comunitaria persigue objetivos que van más allá de una medida que tiene por objeto la cooperación al desarrollo con carácter meramente subsidiario. De este modo, se desprende concretamente del tercer considerando de la referida Decisión que con ella se tiende a sostener la acción exterior de la Unión sin perjuicio para la calificación crediticia del BEI. Además, a tenor del artículo 1 de dicha Decisión, la garantía comunitaria únicamente se concederá, concretamente, si las operaciones de financiación de que se trata han sido acordadas «en apoyo de los pertinentes objetivos de política exterior de la Unión Europea».
Como destacó el Parlamento en la vista, es posible que, a falta de tal garantía, el BEI no pueda emprender operaciones de financiación en los países de que se trata. En efecto, habida cuenta de los riesgos incrementados vinculados a la concesión de financiación en determinados países terceros, la calificación crediticia del BEI podría verse afectada por el hecho de llevar a cabo tales operaciones en dichos países de manera que, para evitar que se produzca un perjuicio para dicha calificación, el BEI renunciaría a tales operaciones o, al menos, se vería obligado a imponer condiciones sustancialmente más desfavorables para los beneficiarios de los créditos. De este modo, la garantía comunitaria y la consiguiente contribución de ésta a la calificación crediticia del BEI, favorecen o incluso hacen posible el compromiso de éste en los terceros países. Por tanto, el hecho de preservar dicha capacidad crediticia resulta un medio necesario para alcanzar el objetivo esencial de dicha Decisión, que es contribuir a la política exterior de la Comunidad.
Además, suponiendo que, como han sostenido el Consejo y la Comisión, la garantía comunitaria sólo produce efectos indirectos respecto de los terceros países comprendidos en la Decisión impugnada, a través de las condiciones más favorables a las que ésta permite al BEI someter las financiaciones que concede a tales países, dicha circunstancia no se opone a que esa medida pueda estar incluida en el marco de la política comunitaria de cooperación al desarrollo.
Además, contrariamente a lo que alega la Comisión, no puede considerarse que la Decisión impugnada sea una medida esencialmente interna de la Comunidad. Es cierto que, en un primer momento, la garantía comunitaria produce sus efectos principalmente en el seno de la Comunidad, a saber, en las relaciones entre el BEI y el presupuesto comunitario. Sin embargo, como se desprende del apartado 59 de la presente sentencia, dicha garantía no constituye el objetivo de dicha Decisión, sino que es el medio elegido para alcanzar dicho objetivo, que consiste en sostener la política exterior de la Comunidad facilitando y reforzando la cooperación financiera con los terceros países por medio del BEI.
Ahora bien, la política comunitaria en el ámbito de la cooperación al desarrollo forma parte integrante de la actuación exterior de la Comunidad. Además, el octavo considerando de la Decisión impugnada destaca que las operaciones de financiación del BEI deben ser coherentes con las políticas exteriores de la Unión y apoyarlas, incluidos los objetivos regionales específicos. Asimismo, el artículo 3, apartado 2, de dicha Decisión dispone expresamente que la cooperación variará en función de las diferencias regionales, y tomará en consideración el papel del BEI y las políticas de la Unión en cada región.
A este respecto, del cuarto considerando de la Decisión impugnada resulta que la garantía comunitaria está destinada a cubrir las operaciones de financiación del BEI llevadas a cabo en los países amparados, en particular, por el Instrumento de financiación de la cooperación al desarrollo y el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación. El séptimo considerando de la misma Decisión menciona igualmente el Instrumento de Estabilidad creado por el Reglamento n
o
1717/2006. De este modo, la referida Decisión está destinada a reforzar las acciones emprendidas, en particular, mediante esos tres instrumentos, que tienen por objeto, al menos parcialmente, la cooperación al desarrollo con arreglo al título XX del Tratado. Este análisis encuentra apoyo en el decimoquinto considerando de la citada Decisión, que se refiere, en particular, a las eventuales posibilidades de «combinar la financiación del BEI con los recursos presupuestarios de la [Unión] en su caso en forma de subvenciones, capital de riesgo y bonificaciones de intereses junto con la asistencia técnica para la preparación de proyectos y la aplicación o la mejora del marco legal y normativo».
Además, los objetivos concretos, enunciados en la exposición de motivos de la Decisión impugnada, relativos a las distintas regiones a las que se refiere dicha Decisión corresponden, al menos en parte, a objetivos típicos de la cooperación al desarrollo. De este modo, se desprende del duodécimo considerando de la referida Decisión, citado por el Parlamento en la vista, que en Asia y en América Latina —regiones en las que el «BEI debe esforzarse por ampliar progresivamente sus actividades a un mayor número de países […], incluidos los menos prósperos»— las operaciones de financiación del BEI deberán tener por objeto, en particular, proyectos en los ámbitos de la sostenibilidad medioambiental y la seguridad energética y contribuir al apoyo continuo de la presencia de la Unión en dichas regiones a través de la inversión extranjera directa, la transferencia de la tecnología y los conocimientos técnicos. Igualmente se desprende de los considerandos decimotercero y decimocuarto de la Decisión impugnada respectivamente que el BEI debe concentrarse, por una parte, en Asia Central en proyectos importantes de suministro y transporte de energía con implicaciones transfronterizas y, por otra, en Sudáfrica en proyectos de infraestructuras de interés público y el apoyo al sector privado, en particular las pequeñas y medianas empresas.
De ello resulta que la cooperación financiera con terceros países, que la Decisión impugnada impulsa mediante la garantía comunitaria concedida al BEI, persigue igualmente, en lo que respecta a los países en desarrollo, los objetivos socioeconómicos del artículo 177 CE, en particular, el desarrollo económico y social duradero de tales países.
De lo que antecede resulta que en la medida en que la Decisión impugnada afecta a los países en desarrollo en el sentido del título XX del Tratado, ésta queda comprendida en el ámbito de aplicación de dicho título y, por lo tanto, del artículo 179 CE. Por lo tanto, dicha Decisión tiene un doble componente, uno de ellos relativo a la cooperación al desarrollo comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 179 CE, el otro relativo a la cooperación económica, financiera y técnica con terceros países distintos de los países en desarrollo, comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 181 A CE.
Sobre la relación entre los componentes de la Decisión impugnada
Contrariamente a lo que sostiene el Parlamento, la afirmación de que la Decisión impugnada posee el doble componente descrito en el apartado anterior no es suficiente para concluir que debería haber sido adoptada sobre una doble base jurídica constituida por los artículos 179 CE y 181 A CE. En efecto, habida cuenta de la jurisprudencia citada en los apartados 35 y 36 de la presente sentencia, procede determinar si uno de los componentes de dicha Decisión puede identificarse como principal o preponderante mientras que el otro es meramente accesorio o si, por el contrario, esos dos componentes están vinculados de manera inseparable, sin que uno sea accesorio del otro.
A este respecto procede señalar de entrada que las dos bases jurídicas de que se trata en el caso de autos, a saber, los artículos 179 CE y 181 A CE se refieren a la cooperación con terceros países, entre otras cosas, a escala financiera y que, como se desprende en particular del apartado 55 de la presente sentencia, la implicación del BEI en el contexto de una cooperación financiera con países en desarrollo forma parte integrante de la cooperación al desarrollo en el sentido del título XX del Tratado.
Además, procede señalar en el caso de autos que aunque alegan que la Decisión impugnada tiene, por una parte, una finalidad y un componente principales vinculados casi exclusivamente al artículo 181 A CE y, por otra, una finalidad y un componente accesorios vinculados al artículo 179 CE, el Consejo y la Comisión no han podido demostrar que la cooperación económica, financiera y técnica entre la Comunidad y los terceros países en desarrollo sea hasta tal punto ajena a la cooperación al desarrollo en el sentido del título XX del Tratado que dicha Decisión, incluso en la medida en que la cooperación que tiene por objeto se refiere a países en desarrollo, tiene una finalidad y un componente principales o preponderantes que no guardan relación alguna con la cooperación al desarrollo en el sentido del referido título XX.
En efecto, la Decisión impugnada tiene por objeto reforzar la cooperación financiera tanto con los países en desarrollo como con los demás países terceros mediante la garantía de la Comunidad concedida al BEI. Por lo tanto, la referida Decisión incluye acciones de naturaleza similar, que únicamente se distinguen en función de las regiones y países de que se trate. Ahora bien, como se desprende de los puntos 77 y 78 de las conclusiones de la Abogado General, es aleatorio o arbitrario pretender identificar un componente geográfico preponderante en la citada Decisión. Máxime habida cuenta del carácter evolutivo de la categoría de países en desarrollo en el sentido del título XX del Tratado y de la posibilidad, prevista en el artículo 2, apartado 2, de esa misma Decisión, de que el Consejo decida caso por caso la elegibilidad para la financiación del BEI con arreglo a la garantía comunitaria de países que ni siquiera están enunciados en el anexo II de la Decisión impugnada.
De las consideraciones precedentes se desprende que, desde el punto de vista del contenido y de la finalidad de la Decisión impugnada, ésta tiene componentes que están vinculados de manera inseparable al artículo 179 CE, por un lado, y al artículo 181 A CE, por otro, sin que sea posible identificar una finalidad o un componente principal o preponderante. Por consiguiente, en aplicación de la jurisprudencia recordada en el apartado 36 de la presente sentencia, es obligado concluir que dicha Decisión debía, en principio, ser adoptada sobre la base de esos dos artículos, salvo que tal combinación de bases jurídicas quede excluida con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 37 de la presente sentencia, lo cual ha de examinarse.
Sobre la compatibilidad de los procedimientos
Tras haber sido invitadas por el Tribunal de Justicia a presentar en la vista sus observaciones sobre la cuestión de si los procedimientos previstos en los artículos 179 CE y 181 A CE respectivamente son compatibles, todas las partes respondieron afirmativamente señalando que determinadas medidas ya habían sido adoptadas por el legislador comunitario sobre la doble base de dichos artículos.
Sin embargo, procede recordar a este respecto que, como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 34 de la presente sentencia, la determinación de la base jurídica de un acto no puede fundamentarse sobre la base jurídica empleada para la adopción de otros actos que presenten, en su caso, características similares.
Como se ha recordado en el apartado 37 de la presente sentencia, no cabe recurrir a una doble base jurídica cuando los procedimientos previstos para una y otra de dichas bases son incompatibles.
En el caso de autos, procede señalar que, a diferencia de lo que ocurría en la situación que dio lugar a la sentencia Dióxido de titanio, antes citada, el Consejo decide por mayoría cualificada tanto en el caso del artículo 179 CE como en el del artículo 181 A CE.
Es cierto que en el marco del artículo 179 CE el Parlamento ejerce la función legislativa por vía de codecisión con el Consejo, mientras que el artículo 181 A CE —única base jurídica utilizada para la adopción de la Decisión impugnada— solamente prevé la consulta del Parlamento por el Consejo.
No obstante, procede recordar la importancia del papel del Parlamento en el proceso legislativo de la Comunidad. Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, la participación del Parlamento en dicho proceso es el reflejo, a escala comunitaria, de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea (véanse, en este sentido, las sentencias Dióxido de titanio, antes citada, apartado 20 y la jurisprudencia que allí se cita, y de 30 de marzo de 1995, Parlamento/Consejo,
C-65/93, Rec. p. I-643
, apartado 21).
A este respecto, contrariamente a la situación que dio lugar a la sentencia Dióxido de titanio, antes citada, en las circunstancias del caso de autos el recurso a una doble base jurídica consistente en los artículos 179 CE y 181 A CE no menoscaba los derechos del Parlamento (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, apartado 54, y Comisión/Parlamento y Consejo, apartado 59). En efecto, el recurso al artículo 179 CE implica una participación de mayor envergadura del Parlamento en la medida en que prevé la adopción del acto por el procedimiento denominado de «codecisión». Por lo demás, no se ha alegado ante el Tribunal de Justicia que tal doble base jurídica no sea posible desde el punto de vista de la técnica legislativa.
Además, varios elementos apuntan en el sentido de que utilizar a la vez los artículos 179 CE y 181 A CE habría sido posible y adecuado en el caso de la Decisión impugnada.
En primer lugar, como se desprende de los apartados 69 a 72 de la presente sentencia, los componentes de la Decisión impugnada son inseparables, al tener por objeto, en primer lugar, los países en desarrollo y, en segundo lugar, otros países terceros. En efecto, habida cuenta del carácter evolutivo de la categoría de países en desarrollo en el sentido del título XX del Tratado, así como de las exigencias en materia de seguridad jurídica, no resulta posible dar preferencia, en la práctica, a la adopción paralela de dos actos, uno relativo a los países en desarrollo basado únicamente en el artículo 179 CE y el otro, relativo a los terceros países que no están en desarrollo y basado exclusivamente en el artículo 181 A CE. En segundo lugar, como también se desprende de los mismos apartados de la presente sentencia, no cabe sostener que uno de dichos componentes sea accesorio respecto del otro.
En tales circunstancias, una solución que, habida cuenta de las diferencias entre los procedimientos denominados de «codecisión» y de «consulta», previstos en los artículos 179 CE y 181 A CE respectivamente, consistiera en dar preferencia a la base jurídica única del artículo 179 CE tendría, en cuanto base que implica una participación de mayor envergadura del Parlamento, la consecuencia de que la cooperación económica, financiera y técnica con terceros países que no son países en desarrollo no estaría expresamente cubierta por la base jurídica elegida. Pues bien, en tal supuesto, la función normativa del Consejo se vería en cualquier caso afectada de la misma manera que en el caso de que se utilice una doble base jurídica consistente en los artículos 179 CE y 181 A CE. Además, como se desprende del apartado 47 de la presente sentencia, al igual que el artículo 181 A CE no está destinado a ser la base jurídica de medidas que persigan los objetivos contemplados en el artículo 177 CE, relativos a la cooperación al desarrollo en el sentido del título XX del Tratado, el artículo 179 CE no puede, en principio, ser el fundamento de las medidas de cooperación que no tengan tales objetivos.
De lo anterior resulta que en las circunstancias específicas del caso de autos, que se caracterizan, en particular, por la relación de complementariedad existente entre los títulos XX y XXI del Tratado así como por la articulación casi interdependiente de los artículos 179 CE y 181 A CE, no cabe calificar de incompatibles los procedimientos previstos respectivamente en esos dos artículos.
En consecuencia, es obligado concluir que la Decisión impugnada debía haberse basado, con carácter excepcional, sobre la doble base jurídica de los artículos 179 CE y 181 A CE.
En vista de todos los elementos que preceden, ha de anularse la Decisión impugnada en la medida en que se basa únicamente en el artículo 181 A CE.
Sobre la pretensión de que se mantengan los efectos de la Decisión impugnada
El Parlamento, apoyado a este respecto por el Consejo y la Comisión, solicita al Tribunal de Justicia, en el caso de que anule la Decisión impugnada, que mantenga los efectos de ésta hasta que se adopte una nueva decisión.
A tenor del artículo 231 CE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deban ser considerados como definitivos. Tal disposición también puede ser aplicada, por analogía, a una decisión cuando existan importantes razones de seguridad jurídica, comparables a las que concurren en los casos de anulación de determinados reglamentos, que justifiquen que el Tribunal de Justicia haga uso de la facultad que le confiere el párrafo segundo del artículo 231 CE (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 26 de marzo de 1996, Parlamento/Consejo,
C-271/94, Rec. p. I-1689
, apartado 40; de , Reino Unido/Comisión,
C-106/96, Rec. p. I-2729
, apartado 41, y de , Parlamento/Consejo,
C-22/96, Rec. p. I-3231
, apartados 41 y 42).
De conformidad con su artículo 10, la Decisión impugnada entró en vigor a los tres días de su publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea,
que tuvo lugar el 30 de diciembre de 2006. Consta que su anulación sin mantenerse sus efectos podría tener consecuencias negativas por lo que respecta a la calificación crediticia del BEI y conllevaría una incertidumbre perjudicial para sus operaciones de financiación en curso o futuras.
En tales circunstancias, existen importantes razones de seguridad jurídica que justifican que el Tribunal de Justicia estime la pretensión de las partes de que se mantengan los efectos de la Decisión impugnada. Por lo tanto, procede suspender los efectos de dicha anulación hasta que, dentro de un plazo razonable, entre en vigor una nueva Decisión. A este respecto puede considerarse razonable un plazo de doce meses a partir del pronunciamiento de la presente sentencia.
Costas
A tenor del apartado 2, del artículo 69, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Parlamento la condena en costas del Consejo y haberse desestimado los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. La Comisión, que ha intervenido como coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Consejo, cargará con sus propias costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:

1)
Anular la Decisión 2006/1016/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2006, por la que se concede al Banco Europeo de Inversiones una garantía de la Comunidad frente a las pérdidas que se deriven de préstamos y garantías concedidos para la realización de proyectos fuera de la Comunidad.

2)
Mantener los efectos de la Decisión 2006/1016 en relación con las operaciones de financiación del Banco Europeo de Inversiones que hayan sido acordadas hasta la entrada en vigor, en el plazo de doce meses a partir de la fecha de pronunciamiento de la presente sentencia, de una nueva decisión adoptada sobre la base jurídica correcta, a saber, los artículos 179 CE y 181 A CE conjuntamente.

3)
Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea, a excepción de las costas de la Comisión de las Comunidades Europeas.

4)
La Comisión de las Comunidades Europeas cargará con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.