CELEX: 61986CJ0291
Uvas secas
Medidas de protecção

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 13 de Outubro de 1986, que deu entrada no Tribunal em 24 de Novembro seguinte, o Finanzgericht de Duesseldorf colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, cinco questões prejudiciais relativas à validade do artigo 2.° do Regulamento n.° 2742/82, da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas (JO L 290 p. 28), e à interpretação de determinadas disposições dos regulamentos n.os 516/77, do Conselho, de 14 de Março de 1977, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 1) e 521/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que define as regras de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73 p. 28).
2 Essas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio entre a sociedade Central-Import Muenster GmbH & Co. KG, com sede em Muenster, que importa uvas secas de países terceiros, e o Hauptzollamt de Muenster, tendo por objecto o reembolso de taxas compensatórias na importação de uvas secas que aquela sociedade pagou nos termos da regulamentação comunitária.
3 O citado artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77, do Conselho, prevê a possibilidade de aplicação de medidas adequadas nas trocas com os países terceiros no caso de o mercado de um ou de vários produtos objecto do regulamento correr o risco de sofrer, nas importações ou nas exportações, perturbações graves, susceptíveis de pôr em perigo os objectivos do artigo 39.° do Tratado.
4 Em execução desta disposição, o Regulamento n.° 521/77, do Conselho, estabelece, nas alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 2.°, que, quando se verificar essa situação, as medidas susceptíveis de serem adoptadas são a fixação de um preço mínimo abaixo do qual as importações podem ser submetidas à condição de serem feitas por um preço pelo menos igual ao preço mínimo, e a suspensão total ou parcial das importações ou exportações.
5 O citado Regulamento n.° 2742/82, da Comissão, adoptado com base no n.° 2 do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 do Conselho, instituiu, no artigo 2.°, um preço mínimo para o produto em causa no presente processo, bem como uma taxa compensatória "para o caso de o preço mínimo não ser respeitado".
6 Decorre do processo que a demandante no processo principal importou da Turquia, em 20 de Fevereiro e em 9 de Abril de 1984, três lotes de sultaninas, declarando, de cada vez, um preço de compra superior ao preço mínimo de importação fixado pelo regulamento comunitário. As autoridades aduaneiras, após terem descoberto que o preço de compra efectivo nas importações em causa fora inferior ao preço mínimo de importação, procederam, nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 2742/82, à cobrança de taxas compensatórias do montante de 20 164,70 DM. Considerando a cobrança dessas taxas ilegal, a demandante interpôs recurso para o Finanzgericht de Duesseldorf no intuito de obter o respectivo reembolso.
7 A demandante sustentou, perante aquele órgão jurisdicional, que as disposições que estão na base da cobrança de taxas compensatórias não se encontram suficientemente determinadas ou ultrapassam o âmbito da habilitação conferida, que o processo de cálculo do preço mínimo na importação se não encontrava suficientemente fundamentado e que, por essas razões, o artigo 2.° do Regulamento n.° 2742/82 era inválido.
8 Foi nestas circunstâncias que o Finanzgericht de Duesseldorf suspendeu a instância e pediu que o Tribunal de pronunciasse sobre a validade do referido regulamento, suscitando determinadas interrogações relacionadas com esse problema através das seguintes questões:
"1) Conterá o artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77, em conexão com os artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 521/77, uma autorização suficientemente precisa, que fixe os critérios essenciais para a tomada de medidas de protecção por parte da Comissão, no sentido do Regulamento n.° 2742/82?
2) Subsidiariamente, será a expressão 'pelo facto das importações' do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 e do artigo 1.° do Regulamento n.° 521/77 de interpretar no sentido de que importações de países terceiros, ao tempo da adopção do Regulamento n.° 2186/83 e também ainda ao tempo das importações efectuadas pela recorrente, devam ter sido a causa principal das perturbações?
3) Susidiariamente, será o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77, em conexão com os artigos 13.° e 14.° do Regulamento n.° 516/77 e com o artigo 155.° do Tratado CEE, de interpretar no sentido de que a Comissão não estava autorizada a prescrever a aplicação de uma taxa compensatória para o caso de abaixamento do preço mínimo fixado para as importações?
4) Subsidiariamente, será o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77, em ligação com o artigo 13.° e 14.° do Regulamento (CEE) n.° 516/77, de interpretar no sentido de que a Comissão não está autorizada a fixar taxas compensatórias globais, por forma que ultrapassem o montante da diferença entre o preço mínimo fixado e o preço de importação?
5) Subsidiariamente, será o preço mínimo fixado no n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 2742/82 ilegal, dado que não foi calculado e fundamentado com base em critérios objectivos?"
9 Para mais ampla exposição dos factos no processo principal, da regulamentação comunitária e das observações apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para a audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
10 Deve referir-se que a quinta questão, em que se põe em causa a validade da fixação do preço mínimo, será adiante examinada antes da terceira, que se refere ao problema subsequente da taxa compensatória.
Quanto à primeira questão
11 Pela primeira questão, o órgão jurisdicional nacional coloca o problema da validade do Regulamento n.° 2742/82 sob um primeiro ângulo, ao perguntar se as disposições conjugadas do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 e dos artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 521/77 constituem uma atribuição de poderes suficientemente definida para autorizar a Comissão a adoptar medidas de protecção na importação de uvas secas.
12 A demandante no processo principal observa, a este respeito, que o n.° 1 do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 autoriza, em termos bastante gerais, a adopção pelo Conselho de medidas de protecção. Essas medidas devem, pois, ser adoptadas pelo próprio Conselho e, de qualquer forma, em caso de delegação dessa competência na Comissão, o Conselho terá de previamente definir, de forma bem precisa, as condições do seu exercício por aquela instituição. Ora, no caso vertente, o Conselho fixou, pelo Regulamento n.° 521/77, as regras de aplicação das medidas de protecção de forma apenas ligeiramente menos genérica do que o citado n.° 1 do artigo 14.° A demandante no processo principal conclui daí que nenhuma das disposições a que se refere a primeira questão contém uma atribuição de poderes válida que autorize a adopção pela Comissão de medidas de protecção na importação de uvas secas.
13 Deve recordar-se, antes de mais, que as disposições de execução dos regulamentos de base podem ser adoptadas quer pelo próprio Conselho, quer pela Comissão, mediante delegação conforme com o artigo 155.° (ver acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Koester, 25/70, Recueil, p. 1161). Para ser válida, essa delegação terá de ser suficientemente precisa, no sentido de que o Conselho tem de mencionar claramente os limites da competência atribuída à Comissão. Terá, pois, de se analisar, no caso presente, se os artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 521/77, conjugados com o artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77, circunscreveram suficientemente a competência atribuída à Comissão.
14 Refira-se, a este respeito, que o artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 precisa, no n.° 1, que: a) podem ser aplicadas medidas de protecção em caso de perturbação, ou perigo de perturbação grave do mercado, devida às importações ou às exportações, e b) essas medidas devem cessar com o desaparecimento da situação que deu origem à sua aplicação. Além disso, o artigo 1.° do Regulamento n.° 521/77 define os critérios para apreciar se o mercado comunitário sofreu ou está ameaçado de sofrer uma perturbação, enquanto o n.° 1 do artigo 2.° do mesmo regulamento enumera uma série de medidas de protecção a tomar para fazer face a essa situação. Finalmente, o n.° 2 deste mesmo artigo estabelece que as medidas de protecção "só podem ser tomadas na medida e para a duração estritamente necessárias".
15 Estas disposições determinaram, assim, as situações em que as medidas de protecção podem ser adoptadas, os critérios para determinar se existe uma situação desse tipo, bem como o tipo e duração das medidas a adoptar. Estes elementos delimitam, de forma suficientemente precisa, a competência atribuída à Comissão.
16 Daqui decorre que a validade do Regulamento n.° 2742/82 não sofre de vícios que afectem a sua base jurídica uma vez que as disposições conjugadas do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 e dos artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 521/77 contêm uma delegação suficientemente precisa que permite a adopção pela Comissão de medidas de protecção na importação de uvas secas.
Quanto à segunda questão
17 Pela segunda questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se a expressão "pelo facto de as importações", constante do n.° 1 do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77, bem como no artigo 1.° do Regulamento n.° 521/77, deve ser interpretada no sentido de que as importações provenientes de países terceiros têm de ser causa essencial da perturbação do mercado comunitário para que possam ser desencadeadas medidas de protecção. Esta questão deve ser entendida como pondo em causa a validade do Regulamento n.° 2742/82, que instituiu medidas de protecção, na versão em vigor no momento das importações controvertidas e resultante do Regulamento n.° 2186/83, da Comissão, de 29 de Julho de 1983, que modificou o Regulamento n.° 2742/82 (JO L 210, p. 11), em consequência de as importações provenientes de países terceiros não terem sido causa essencial da perturbação do mercado comunitário. Com efeito, o Regulamento n.° 2186/83 apenas introduziu modificações secundárias no Regulamento n.° 2742/82, irrelevantes para o caso presente.
18 A demandante no processo principal considera que as exportações têm que ser causa essencial e exclusiva da perturbação do mercado comunitário. O objectivo das medidas de protecção, a relação com outras normas do mesmo tipo, bem como a prática da Comissão abonam em favor desta interpretação.
19 A Comissão sustenta, pelo contrário, que uma perturbação duradoura do mercado raramente procede de uma causa única. Basta, pois, que as exportações tenham sido uma de várias causas da perturbação para que as medidas de protecção possam ser adoptadas.
20 Refira-se, a este respeito, que o artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 e o artigo 1.° do Regulamento n.° 521/77 não excluem a eventualidade de uma perturbação grave ou a ameaça dessa perturbação poderem resultar de uma multiplicidade de causas tanto intrínsecas como extrínsecas ao mercado comunitário. Aquelas disposições limitam-se a estabelecer a regra de que podem ser adoptadas medidas de protecção na medida em que a perturbação do mercado seja imputável às importações sem que seja necessário averiguar se as importações constituem ou não causa essencial da perturbação.
21 Pelo que se conclui que as importações têm de constituir um dos factores geradores da perturbação sem terem de ser obrigatoriamente a sua causa essencial.
22 Assim sendo, coloca-se a questão de saber se no caso vertente as importações foram efectivamente um dos factores geradores da perturbação do mercado comunitário de uvas secas que esteve na origem da adopção do Regulamento n.° 2742/82.
23 A demandante no processo principal entende, a este respeito, que a perturbação do mercado comunitário de uvas secas se não deveu às importações. Observa, antes de mais, não ser exacta a constatação, efectuada no primeiro e terceiro considerandos do Regulamento n.° 2742/82, de que os preços das uvas secas importadas eram inferiores aos preços intracomunitários. Refere, em seguida, terem as medidas de protecção sido adoptadas relativamente a todos os tipos de uvas secas, com excepção das ditas de Corinto, a saber, as uvas secas com grainhas, as sultaninas escuras, as sultaninas claras não sulfitadas e as sultaninas claras sulfitadas, sendo que a produção comunitária apenas abrange estas últimas. As sultaninas importadas eram também claras mas não sulfitadas e, não constituindo um produto susceptível de substituição das sultaninas claras sulfitadas, não podia estar na origem de uma perturbação grave do mercado de sultaninas claras sulfitadas na Comunidade.
24 Em contrapartida, a Comissão argumenta ter sido conduzida a adoptar medidas de protecção em virtude de o aumento de volume de importações provenientes de países terceiros, efectuada a preços inferiores aos intracomunitários, ter perturbado gravemente o mercado comunitário. Essa perturbação foi eliminada pelas medidas adoptadas nos termos do Regulamento n.° 2742/82, de que seria prova a eliminação das existências de excedentes da Comunidade.
25 Esta tese da Comissão deve ser aceite. Com efeito, ficou demonstrado no decurso do processo perante o Tribunal através de números fornecidos pela Comissão, que elementos objectivos, como o aumento do volume de importações a preços inferiores aos comunitários demonstravam a existência de perturbação ou de ameaça de perturbação grave do mercado comunitário de uvas secas.
26 Parece não ser necessário examinar, para este efeito, a questão de saber se as uvas secas, excepto as do tipo Corinto, podem ser classificadas, em função de determinadas características, em diversas categorias, como preconiza a demandante no processo principal. Com efeito, resulta do processo que as medidas impugnadas foram adoptadas com base na consideração de que os diferentes tipos de uvas secas, excepto as do tipo Corinto, são, regra geral, substituíveis na sua utilização.
27 Ora, não ficou provado ser essa base errónea. Nem os regulamentos relativos à organização comum do mercado neste sector, nem a pauta aduaneira comum, estabelecem qualquer distinção, a não ser entre as uvas secas ditas de Corinto e as outras; em especial, não distinguem, nestas últimas, entre as sultaninas claras sulfitadas e as sultaninas claras não sulfitadas.
28 A demandante no processo principal refere ainda que, a existir perturbação no mercado comunitário de uvas secas, ela se devia a causas internas à Comunidade e, designadamente, à acumulação de ajudas comunitárias e ajudas nacionais não autorizadas que provocaram um aumento da produção e uma subida artificial dos preços, ao mesmo tempo que as ajudas à armazenagem impediam a comercialização dessa produção.
29 Observe-se, a este respeito, que, atendendo às considerações anteriormente desenvolvidas relativamente à perturbação provocada pelas importações esta argumentação, ainda que se admita ser fundada, não é susceptível de pôr em causa a aplicação de medidas de protecção.
30 Decorre do que se disse que a expressão "pelo facto das importações", constante do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77, e do artigo 1.° do Regulamento n.° 521/77, deve ser interpretada no sentido de ser suficiente que as importações constituam um dos factores geradores da perturbação sem serem necessariamente a sua causa essencial. No caso vertente, a adopção do Regulamento n.° 2742/82, da Comissão, baseou-se na constatação de que as importações foram efectivamente um dos factores geradores de uma perturbação grave do mercado comunitário de uvas secas. Não tendo sido provado ser esta constatação errada, a validade do regulamento em causa não pode ser afectada.
Quanto à quinta questão
31 Pela quinta questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se o preço mínimo estabelecido no n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 2742/82 é ou não válido, atenta a sua fundamentação e os critérios utilizados para o seu cálculo.
32 A demandante no processo principal considera que o montante do preço mínimo estabelecido pela citada disposição do Regulamento n.° 2742/82 se não encontra suficientemente fundamentado, em violação do artigo 190.° do Tratado. Além disso, o montante em questão não foi estabelecido de acordo com critérios objectivos, o que constitui desvio de poder. O n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 2742/82 é, pois, inválido, por violação do dever de fundamentação e por desvio de poder.
33 A Comissão diz que o montante do preço mínimo estabelecido pelo Regulamento n.° 2742/82, na versão dada pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 3099/83 da Comissão, de 3 de Novembro de 1983 (JO L 302 p. 19), é igual à diferença entre o preço mínimo estabelecido para a produção comunitária de uvas secas acrescido dos custos de transformação e ajuda à produção. Esta forma de definição do preço mínimo cabia dentro do âmbito do poder de apreciação de que a Comissão dispõe.
34 Devem relacionar-se estas observações com o quinto e sexto considerandos do Regulamento n.° 2742/82, de acordo com as quais "as medidas de protecção devem ser de ordem a impedir que as uvas secas importadas sejam escoadas a preços anormalmente baixos", o que apenas pode "ser atingido pela instauração de um preço mínimo a respeitar na importação para a Comunidade". Face a estes elementos, a fixação pelo regulamento em causa do preço mínimo encontra-se suficientemente fundamentada. O facto de o regulamento não enumerar os elementos quantitativos com base nos quais foi calculado o montante do preço mínimo não é susceptível de tornar a sua fundamentação insuficiente. Para além disso, a citada fundamentação refere-se a elementos objectivos e, consequentemente, não procede o argumento contrário da demandante no processo principal que daí conclui pela existência de desvio de poder.
35 Conclui-se que o preço mínimo estabelecido no n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 2742/82, na versão dada pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 3099/83, não é inválido.
Quanto à terceira questão
36 Pela terceira questão, o órgão jursidiconal pretende saber se o regulamento em causa é inválido por falta de delegação de competência, mais precisamente se, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 13.° e 14.° do Regulamento n.° 516/77, do n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 e do artigo 155.° do Tratado CEE, a Comissão tinha o poder de instituir uma taxa compensatória para a hipótese de a importação ser efectuada abaixo dos preços mínimos.
37 A demandante no processo principal sustenta que o estabelecimento da taxa compensatória é ilegal em virtude de as disposições conjugadas do n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 e dos artigos 13.° e 14.° do Regulamento n.° 516/77, nem directa nem indirectamente autorizarem a Comissão a instituir uma taxa desse tipo.
38 Refira-se que o artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77, que estabelece no n.° 1 que podem ser aplicadas medidas adequadas nas trocas com países terceiros na hipótese de perturbação grave do mercado comunitário ou de ameaça de perturbação grave, não exclui a instituição de uma taxa compensatória como medida de protecção para fazer face a essa situação.
39 Quanto ao n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77, refira-se que, tal como o Tribunal declarou no acórdão de 11 de Fevereiro de 1988 (National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Colect. p.0000) do facto de não se encontrar expressamente prevista nesse regulamento a cobrança de uma taxa compensatória não se pode, contudo, deduzir ser excluída a possibilidade de uma medida desse tipo. Pelo contrário, do facto de o referido regulamento autorizar a suspensão total ou parcial das importações deve deduzir-se que a Comissão estava autorizada a instituir um regime menos rígido, a saber, um preço mínimo com taxa compensatória. A este respeito, importa relembrar que o Tribunal julgou, no acórdão de 12 de Abril de 1984 (Wuensche, 345/82, Recueil, p. 1995) que, se a Comissão pode adoptar medidas de protecção cujo efeito é o da cessação total das importações provenientes de países terceiros, pode, por maioria de razão, aplicar medidas de carácter menos restritivo.
40 Decorre do que precede que as disposições conjugadas do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 e do n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 devem ser interpretadas no sentido de que a Comissão tinha o direito de instituir uma taxa compensatória para o caso de as importações serem efectuadas abaixo dos preços mínimos.
Quanto à quarta questão
41 Pela quarta questão, o órgão jurisdicional nacional suscita, face às disposições conjugadas do n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 e dos artigos 13.° e 14.° do Regulamento n.° 516/77, o problema da validade do Regulamento n.° 2742/82 na medida em que estabelece para a taxa compensatória um valor fixo que excede a diferença entre o preço mínimo e o preço de importação.
42 A demandante no processo principal refere que a instituição de uma taxa compensatória de montante fixo, na medida em que não tem em conta a diferença efectiva entre o preço mínimo e o de importação, viola o princípio da proporcionalidade, sendo, por essa razão, inválida.
43 A Comissão, pelo contrário, argumenta que o efeito dissuasivo e o efeito compensatório da taxa exigiam que se não diferenciasse a taxa em função do preço de importação e que fosse fixada num montante fixo calculado por forma a cobrir a diferença entre o preço mais baixo do mercado mundial e o preço mínimo.
44 Recorde-se, a este respeito, que, como o Tribunal julgou no acórdão de 11 de Fevereiro de 1988 (National Dried Fruit Trade Association, já citado), embora a taxa compensatória não seja em princípio inválida pelo simples facto de ser de montante fixo, a sua validade depende de um conjunto de circunstâncias, como, por exemplo, o preço das importações praticadas ou as necessidades de eficácia para atingir o objectivo pretendido.
45 Foi também julgado naquele acórdão que o objectivo da taxa compensatória reside em fazer respeitar o preço mínimo por forma a garantir a preferência comunitária no comércio de uvas secas, que não do tipo de Corinto, e não em penalizar economicamente o operador que procedeu à importação a preço inferior ao preço mínimo. Ora, a instituição de uma taxa compensatória única de montante fixo, imposta mesmo no caso de uma diferença mínima entre o preço de importação e o preço mínimo, constitui uma penalização económica e a Comissão não provou ser esse sistema necessário à prossecução do objectivo do Regulamento n.° 521/77.
46 Deve, pois, responder-se à quarta questão que o Regulamento n.° 2742/82, da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas, nas suas sucessivas versões, é inválido na medida em que instituiu uma taxa compensatória de montante fixo igual à diferença entre o preço mínimo e o mais baixo preço no mercado mundial.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
47 As despesas efectuadas pelo Governo helénico, bem como pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção)
decidindo sobre as questões que lhe foram submetidas por decisão de 13 de Outubro de 1986 do Finanzgericht de Duesseldorf declara:
1) O exame das questões colocadas não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do Regulamento n.° 2742/82, da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas, na redacção actual, na parte em que institui um preço mínimo e uma taxa de compensação aplicável no caso de o preço de importação de uvas secas provenientes de países terceiros ser inferior ao preço mínimo estabelecido.
2) O Regulamento n.° 2742/82, da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, na redacção actual, é inválido na parte em que institui uma taxa de compensação de montante fixo igual à diferença entre o preço mínimo e o mais baixo preço no mercado mundial.