CELEX: 62000CJ0117
Inadempimento di uno Stato
Direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE
Conservazione degli uccelli selvatici
Zone di protezione speciale

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 27 marzo 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che l'Irlanda, non avendo adottato tutte le misure necessarie per conformarsi all'art. 3 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva sugli uccelli»), per quanto riguarda la pernice bianca di Scozia, e all'art. 4, n. 4, prima frase, della medesima direttiva, nonché all'art. 6, n. 2, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva sugli habitat»), per quanto riguarda la zona di protezione speciale (in prosieguo: la «ZPS») dell'Owenduff-Nephin Beg Complex, non ha dato attuazione alle dette direttive ed è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato CE.
Normativa comunitaria
2 La direttiva sugli uccelli ha ad oggetto, ai sensi del suo art. 1, n. 1, la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato.
3 A termini dell'art. 2 della direttiva sugli uccelli, «[g]li Stati membri adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1 ad un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative».
4 L'art. 3 della direttiva sugli uccelli così dispone:
«1. Tenuto conto delle esigenze di cui all'articolo 2, gli Stati membri adottano le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire, per tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1, una varietà e una superficie sufficienti di habitat.
2. La preservazione, il mantenimento e il ripristino dei biotopi e degli habitat comportano anzitutto le seguenti misure:
a) istituzione di zone di protezione;
b) mantenimento e sistemazione conforme alle esigenze ecologiche degli habitat situati all'interno e all'esterno delle zone di protezione;
c) ripristino dei biotopi distrutti;
d) creazione di biotopi».
5 L'art. 4 della medesima direttiva prevede quanto segue:
«1. Per le specie elencate nell'allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l'habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
(...)
Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
2. Analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell'allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono una importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone d'importanza internazionale.
(...)
4. Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l'inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo. Gli Stati membri cercheranno inoltre di prevenire l'inquinamento o il deterioramento degli habitat al di fuori di tali zone di protezione».
6 L'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat recita quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva».
7 A termini dell'art. 7 della direttiva sugli habitat, gli obblighi derivanti dall'art. 6, nn. 2-4, di questa direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall'art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli o analogamente riconosciute a norma dell'art. 4, n. 2, di quest'ultima direttiva, a decorrere dalla data di entrata in vigore della direttiva sugli habitat o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva sugli uccelli, qualora tale data sia posteriore.
8 Ai sensi dell'art. 23, n. 1, della direttiva sugli habitat, gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi a questa direttiva entro due anni a decorrere dalla sua notifica. Poiché la direttiva è stata notificata nel giugno 1992, il detto termine è scaduto nel giugno 1994.
Fase precontenziosa
9 Il 9 ottobre 1997 la Commissione ha inviato al governo irlandese una lettera di diffida, contestandogli l'inosservanza degli artt. 3 e 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli e dell'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat. In questa lettera essa sottolineava l'incidenza negativa del «pascolo intensivo» sulla principale ZPS d'Irlanda, cioè l'Owenduff-Nephin Beg Complex, come pure l'impatto negativo del detto pascolo intensivo sugli habitat della pernice bianca di Scozia, un uccello stanziale di cui all'art. 3 della citata direttiva sugli uccelli. Le autorità irlandesi non hanno risposto a tale lettera.
10 In data 8 aprile 1998 la Commissione ha inviato all'Irlanda un parere motivato con cui sosteneva che tale Stato membro, non avendo adottato tutte le misure necessarie per conformarsi all'art. 3 della direttiva sugli uccelli, per quanto riguarda la pernice bianca di Scozia, e all'art. 4, n. 4, prima frase, della medesima direttiva nonché all'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat, per quanto riguarda la ZPS dell'Owenduff-Nephin Beg Complex, non aveva dato attuazione alle dette direttive ed era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato. La Commissione invitava l'Irlanda a conformarsi al detto parere entro due mesi dalla sua notifica.
11 Con lettera 1° settembre 1998 le autorità irlandesi hanno risposto al parere motivato fornendo informazioni sulle nuove misure adottate per limitare il pascolo intensivo, sia in generale sia, specificamente, nella zona dell'Owenduff-Nephin Beg Complex.
12 Ritenendo che queste informazioni non le consentissero di concludere che l'Irlanda aveva posto fine all'inadempimento contestatole, la Commissione ha deciso di proporre alla Corte il presente ricorso.
Nel merito
Sul motivo concernente la violazione dell'art. 3 della direttiva sugli uccelli
13 La Commissione osserva che la pernice bianca di Scozia ha il suo habitat tra le colline e le torbiere e si nutre principalmente di erica comune, che le serve anche per costruire il proprio nido e per difendersi dai predatori. Pertanto, la pernice bianca di Scozia sarebbe presente, in Irlanda, solo nelle zone delle torbiere e delle lande in cui predomina l'erica. Ora, l'erica sarebbe una specie vegetale particolarmente esposta al pascolo intensivo e seriamente minacciata da quest'ultimo in Irlanda. A questo proposito la Commissione cita alcuni studi che evidenzierebbero un decremento particolarmente netto e recente, nel detto Stato membro, della popolazione delle pernici bianche di Scozia nonché una riduzione importante delle zone popolate da questa specie come pure delle zone in cui essa si riproduce. Quanto al decremento della detta popolazione, la Commissione fa riferimento ad un rapporto redatto nel 1993 dall'Irish Wildbird Conservancy. Quanto alla riduzione delle dette zone, la Commissione si basa su due atlanti degli uccelli nidificanti di Gran Bretagna e d'Irlanda. D'altra parte, l'area di nidificazione della detta specie coprirebbe sempre, in larga misura, le zone designate dalle autorità irlandesi come degradate. L'Irlanda sarebbe venuta meno, pertanto, agli obblighi ad essa incombenti di preservare una varietà e una superficie sufficienti di habitat per la pernice bianca di Scozia.
14 Il governo irlandese sostiene che la Commissione non ha dimostrato che i fatti contestatigli abbiano avuto l'effetto, in combinazione fra loro o da soli, di ridurre l'habitat della pernice bianca di Scozia al punto da renderlo ormai insufficiente per la conservazione di quest'ultima. Secondo detto governo, la pernice bianca di Scozia, in quanto sottospecie della pernice bianca, appartiene ad una specie molto diffusa e non minacciata. Quanto ai due atlanti citati dalla Commissione, relativi rispettivamente ai periodi 1968-1972 e 1988-1991, essi sono stati elaborati con metodi tra loro così differenti da rendere opinabili il raffronto dei numeri forniti da ciascuno e le conclusioni che ne sono tratte, circa una diminuzione della popolazione delle pernici bianche di Scozia e della relativa area di distribuzione. Il governo irlandese contesta pure che le zone ricche di erica (brughiere), dalle quali dipende la sopravvivenza della pernice bianca di Scozia, siano seriamente minacciate dal pascolo intensivo, anche se riconosce che quest'ultimo ha inciso negativamente sul numero di pernici bianche di Scozia e sulla superficie del loro habitat.
15 Occorre ricordare che l'art. 3 della direttiva sugli uccelli obbliga gli Stati membri ad adottare tutte le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire per tutte le specie di uccelli di cui alla detta direttiva una varietà e una superficie sufficienti di habitat. Secondo la giurisprudenza della Corte, gli obblighi incombenti agli Stati membri in forza di questa norma sussistono ancor prima che si registri una diminuzione del numero di uccelli o che vi sia un effettivo rischio di estinzione di una specie protetta (v. sentenza 2 agosto 1993, causa C-355/90, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-4221, punto 15).
16 Ora, il rapporto redatto dall'Irish Wildbird Conservancy, organizzazione non governativa specializzata nella protezione degli uccelli in Irlanda, aveva classificato la pernice bianca di Scozia tra le dodici specie di uccelli nidificanti più minacciate del paese. Tale rapporto indicava altresì che la popolazione della detta pernice era diminuita di oltre il 50% negli ultimi venti anni.
17 Peraltro, dalla comparazione dei due atlanti scientifici, l'Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1968-1972 e il New Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1988-1991, a cura di D.W. Gibbons, J.B. Reid e R.A. Chapman, risulta una riduzione importante delle zone popolate dalla pernice bianca di Scozia nonché delle sue zone di riproduzione. A questo proposito si deve sottolineare che, nel secondo dei citati atlanti, gli autori, pur ricordando e ammettendo la necessità di procedere con prudenza alla comparazione dei dati, sostengono che «[a] dispetto di tali difficoltà, le carte che individuano i cambiamenti riflettono, nondimeno, i reali mutamenti sottesi alla distribuzione geografica [delle specie]».
18 E' pacifico, inoltre, che l'area di nidificazione della pernice bianca di Scozia, menzionata come specie a pieno titolo nell'allegato II/1 della direttiva sugli uccelli, copre, in larga misura, le zone designate dallo Heritage Council (Consiglio del patrimonio irlandese) come degradate a causa del pascolo intensivo.
19 Si deve anche ricordare che, nella sua lettera 1° settembre 1998, l'Irlanda ha ammesso che, in generale, si può ragionevolmente ritenere che le popolazioni di pernici bianche di Scozia abbiano subìto le conseguenze del pascolo intensivo nei loro habitat. Nella medesima lettera il detto Stato precisa che, da un lato, la pernice bianca di Scozia dipende dall'erica comune, la quale costituisce la specie vegetale dominante su numerose lande, torbiere alte e alte terre d'Irlanda, e che, dall'altro, esso intende designare una superficie molto vasta di questi tipi di habitat, probabilmente più di 250 000 ettari, come zone speciali di conservazione ai sensi della direttiva sugli habitat, in modo da disporre di meccanismi di controllo sul pascolo intensivo.
20 Del resto, nel piano operativo elaborato nel 1995 dall'Irish Wildbird Conservancy per le dodici specie nidificanti più minacciate d'Irlanda, il controllo dei pascoli era considerato una delle misure fondamentali da prendere nel contesto dell'azione prioritaria consistente, dapprima, nell'arrestare la riduzione della popolazione della pernice bianca di Scozia e della sua area di distribuzione e, successivamente, nel ripopolare le aree di distribuzione abbandonate a partire dal periodo al quale si riferisce il primo atlante menzionato al punto 17 della presente sentenza.
21 Tenuto conto di quanto precede, occorre dichiarare che l'Irlanda non ha adottato le misure necessarie per preservare una varietà e una superficie sufficienti di habitat per la pernice bianca di Scozia, di cui all'art. 3 della direttiva sugli uccelli. Relativamente a questa parte il ricorso della Commissione dev'essere, pertanto, accolto.
Sul motivo concernente la violazione dell'art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli e dell'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat
22 La Commissione sostiene che l'Irlanda non ha adottato le misure necessarie per impedire che le torbiere di copertura della ZPS dell'Owenduff-Nephin Beg Complex siano danneggiate dal pascolo intensivo. In particolare, il Rural Environmental Protection Scheme (programma di protezione dell'ambiente rurale; in prosieguo: il «REPS») adottato dalle autorità irlandesi sarebbe stato e resterebbe insufficiente per combattere efficacemente il fenomeno del pascolo intensivo, sia sul piano generale sia per quanto concerne l'Owenduff-Nephin Beg Complex. La Commissione riconosce tuttavia che il REPS, così come rivisto nel 1998, può consentire di combattere efficacemente il fenomeno del pascolo intensivo sulle terre comunali sempre che preveda l'elaborazione, la messa in opera e il controllo dei programmi-quadro per la gestione di tali terre. Quanto alla riduzione generalizzata del 30% del contingente di pecore di montagna che è stata decisa durante l'inverno 1998/99, la Commissione osserva che essa si rivela insufficiente in rapporto a tutte le zone colpite dal pascolo intensivo.
23 Pur ammettendo che nell'Owenduff-Nephin Beg Complex si è progressivamente posto un problema concernente il pascolo intensivo, il governo irlandese sostiene che la Commissione non ha prodotto prove sufficienti per far dichiarare che l'Irlanda è venuta meno agli obblighi che le derivano dall'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat e dall'art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli. Il detto governo ricorda anzitutto che, a partire dal 1996, gli agricoltori partecipanti al REPS hanno l'obbligo di conformarsi, per quanto riguarda le terre comunali, a strategie di messa a pascolo. Esso rinvia poi alle condizioni di conservazione delle torbiere di copertura delle lande e dei pascoli d'altura o delle zone qualificate come «Natural Heritage Areas» ai sensi del REPS nel testo vigente dal 1° gennaio 1999. Inoltre l'Irlanda avrebbe comprato 10 000 dei 25 255 ettari di terra costituenti la ZPS di cui trattasi e vi avrebbe autorizzato solamente il pascolo di 6 capi di bestiame grosso e di 150 pecore. Nel 2000 l'Irlanda avrebbe adottato un programma-quadro per le altre terre comunali di tale ZPS. I circa 5 000 ettari residui dell'Owenduff-Nephin Beg Complex non sarebbero terre comunali e non sarebbero interessati dal problema del pascolo intensivo. Il governo irlandese osserva, del resto, che la Commissione, con decisione 6 agosto 1998, adottata ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2078, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale (GU L 215, pag. 85), ha approvato le modifiche del REPS notificate alla Commissione con decorrenza giugno 1997. Secondo questo governo, infine, la messa in opera del piano di gestione relativo alla conservazione dell'Owenduff-Nephin Beg Complex è stata ritardata perché occorreva procedere a consultazioni pubbliche approfondite delle persone interessate.
24 Si deve ricordare, in primo luogo, che, secondo la costante giurisprudenza, la sussistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (v., in particolare, sentenze 18 marzo 1999, causa C-166/97, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1719, punto 18, e 7 dicembre 2000, causa C-374/98, Commissione/Francia, Racc. pag. I-10799, punto 14). Non può tenersi conto, pertanto, nel contesto del presente ricorso, delle misure adottate dall'Irlanda dopo l'8 giugno 1998.
25 In secondo luogo, occorre osservare che è pacifico che l'Owenduff-Nephin Beg Complex è classificato come ZPS dall'ottobre 1996. Per quanto concerne le zone classificate come ZPS, l'art. 7 della direttiva sugli habitat prevede che gli obblighi derivanti dall'art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli siano sostituiti, segnatamente, dagli obblighi derivanti dall'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat, a decorrere dalla data di entrata in vigore di quest'ultima direttiva o dalla data di classificazione a norma della direttiva sugli uccelli, qualora tale data sia posteriore. Ne consegue che, nel caso di specie, alla ZPS dell'Owenduff-Nephin Beg Complex si applica, a partire dall'ottobre 1996, l'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat, e non l'art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli. Alla luce di ciò, occorre rigettare il motivo della Commissione laddove è fondato sulla violazione dell'art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, e limitarsi a verificare se ci sia stata violazione dell'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat.
26 A tal riguardo si deve ricordare che l'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat, al pari dell'art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, impone agli Stati membri di adottare le misure idonee ad evitare, in particolare nei siti classificati come ZPS, il degrado degli habitat in conformità al n. 1 di quest'ultimo articolo (v. sentenza 25 novembre 1999, causa C-96/98, Commissione/Francia, Racc. pag. I-8531, punto 35).
27 Ora, se è vero che la Commissione non contesta all'Irlanda alcuna infrazione per quanto concerne i 10 000 ettari di proprietà di questo Stato membro, ormai oggetto di un pascolo molto limitato, risulta dalla documentazione agli atti che altre parti della ZPS dell'Owenduff-Nephin Beg Complex sono state seriamente danneggiate.
28 Così, nel piano di conservazione adottato per questa ZPS in data 22 agosto 2000 dal Dúchas, il servizio del patrimonio del Ministero per le Arti, il Patrimonio Nazionale, la Regione di espressione gaelica e le Isole, è indicato quanto segue: «Talune coperture torbose e talune zone di landa del sito sono gravemente erose a causa del numero eccessivo di pecore. In certi punti la torba si distacca, sicché le torbiere sono affossate ed i borri erosi fino all'assisa rocciosa. Sulle terre più elevate, la pressione esercitata dal pascolo sulle ericacee (brughiera) ha gravemente deteriorato la landa. Assai di recente, in grandi strisce di terreno della zona torbosa adiacente al sito sono state piantate alcune conifere e ciò ha comportato la distruzione di grandi strisce di copertura torbosa sia della zona di pianura che di quella di montagna».
29 Nella corrispondenza intercorsa con la Commissione prima che quest'ultima formulasse il proprio parere motivato, le autorità irlandesi avevano già ammesso che l'Owenduff-Nephin Beg Complex era densamente popolato di pecore, precisando che queste percorrevano le valli inabitate e i versanti montuosi. Esse avevano ammesso pure che i danni causati dal pascolo intensivo erano particolarmente gravi sul versante occidentale del Lough Feeagh e che ciò avrebbe concorso alla recente diminuzione del numero di oche lombardelle di Groenlandia, che sono solite nutrirsi in questa zona.
30 Secondo il piano di conservazione citato al punto 28 della presente sentenza, sarà necessario limitare il pascolo ad un livello sostenibile al fine di realizzare obiettivi quali, da un lato, il mantenimento e, se possibile, il rafforzamento del valore ecologico sia dell'habitat prioritario dell'Owenduff-Nephin Beg Complex, cioè la torbiera di copertura, sia di altri habitat caratteristici di questo sito; e, dall'altro, il mantenimento e, se possibile, l'incremento delle popolazioni di uccelli appartenenti alle specie elencate nell'allegato I della direttiva sugli uccelli e che frequentano il detto sito, in particolare l'oca lombardella di Groenlandia e il piviere dorato, che hanno determinato la classificazione di questo sito come ZPS. Il pascolo intensivo da parte delle pecore causa, infatti, danni gravi a certe zone e costituisce la principale minaccia per questo sito.
31 Lo stesso governo irlandese ammette, del resto, nella propria controreplica, che è necessario non solo che le autorità irlandesi adottino misure di stabilizzazione per porre rimedio al problema del pascolo intensivo, ma anche che esse si adoperino a rendere possibile il ripristino degli habitat danneggiati. Secondo tale governo, la messa in opera del piano di gestione relativo alla conservazione della ZPS di cui trattasi, del programma-quadro per le terre comunali quivi ubicate e dei piani di gestione agricola individuali consentirà il raggiungimento di quest'obiettivo.
32 Ne consegue che l'Irlanda non ha adottato le opportune misure per evitare, nella ZPS dell'Owenduff-Nephin Beg Complex, il degrado degli habitat di specie per le quali tale ZPS era stata designata.
33 L'Irlanda è venuta meno, pertanto, agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat. Il ricorso della Commissione dev'essere, di conseguenza, accolto anche sotto questo profilo, nei limiti indicati al punto 25 della presente sentenza.
34 Si deve dunque dichiarare che l'Irlanda, non avendo adottato le misure necessarie per preservare una varietà e una superficie sufficienti di habitat per la pernice bianca di Scozia e non avendo adottato le opportune misure per evitare, nella ZPS dell'Owenduff-Nephin Beg Complex, il degrado degli habitat di specie per le quali tale ZPS è stata designata, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 3 della direttiva sugli uccelli e dell'art. 6, n. 2, della direttiva sugli habitat.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
35 A termini dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, l'Irlanda, rimasta soccombente, dev'essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
dichiara e statuisce:
1) L'Irlanda, non avendo adottato le misure necessarie per preservare una varietà e una superficie sufficienti di habitat per la pernice bianca di Scozia e non avendo adottato le opportune misure per evitare, nella zona di protezione speciale dell'Owenduff-Nephin Beg Complex, il degrado degli habitat di specie per le quali tale zona di protezione speciale è stata designata, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 3 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, e dell'art. 6, n. 2, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.
2) L'Irlanda è condannata alle spese.