CELEX: 61996CJ0232
EUGFL
Regnskabsafslutning
Regnskabsårene 1992 og 1993
Oksekød
Korn

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 8. juli 1996 har Den Franske Republik i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/311/EF af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19, herefter »den anfaegtede beslutning«), i det omfang den indebaerer, at dels et beloeb paa 76 041 440 FRF i henhold til interventionsforanstaltninger inden for oksekoedssektoren, dels et beloeb paa 84 061 488 FRF i henhold til interventionsforanstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring af korn, ikke kan finansieres af EUGFL.
Den finansielle korrektion med hensyn til interventionsforanstaltninger inden for oksekoedssektoren
2 De grundlaeggende regler om den faelles markedsordning for oksekoed er indeholdt i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 (EFT 1968 I, s. 179). Ved forordningens artikel 6 bemyndiges Kommissionen til at traeffe foranstaltninger med henblik paa at opretholde priserne paa Faellesskabets markeder. Forordning nr. 805/68, som aendret bl.a. ved Raadets forordning (EOEF) nr. 571/89 af 2. marts 1989 (EFT L 61, s. 43, herefter »forordning nr. 805/68«), finder anvendelse paa den for naervaerende sag relevante periode (regnskabsaarene 1992 og 1993).
3 Indtil 1989 gjaldt der en ordning med automatisk interventionsopkoeb, naar priserne faldt under bestemte taerskler, hvilket havde til foelge, at interventionsorganerne opkoebte meget betydelige maengder oksekoed til priser, der laa over markedspriserne.
4 For at afhjaelpe dette forhold blev der i 1989 indfoert en reform. De automatiske opkoeb ved meget store prisfald blev opretholdt, men samtidig blev der indfoert en ordning med licitationsopkoeb for at sikre, at de opkoebte maengder og betalte priser ikke overstiger, hvad der er noedvendigt for at sikre en rimelig markedsstoette.
5 I henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 805/68 fastsaetter Raadet en gang om aaret en interventionspris. Naar markedspriserne i Faellesskabet ligger under en vis procentdel af interventionsprisen, kan interventionsorganerne i en eller flere medlemsstater paa de betingelser, som er fastsat i artikel 6, opkoebe visse kategorier, kvaliteter eller grupper af kvaliteter af oksekoed med oprindelse i Faellesskabet.
6 Opkoebene foretages ved aabne licitationer. Ifoelge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 805/68 maa opkoebene ikke overstige en maengde paa 220 000 tons om aaret for Faellesskabet som helhed.
7 I henhold til forordningens artikel 6, stk. 5, indfoeres der dog i tilfaelde af saerdeles betydelige prisfald en procedure, hvorefter alle bud paa 80% eller derunder af interventionsprisen accepteres og ikke medregnes i den i artikel 6, stk. 1, omhandlede maksimumsmaengde (den saakaldte »sikkerhedsnetprocedure«).
8 I henhold til artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 skal der ved licitationerne sikres lige adgang for alle interesserede, og de skal aabnes paa grundlag af udbudsbetingelser.
9 Det fremgaar af artikel 6, stk. 7, i forordning nr. 805/68, at gennemfoerelsesbestemmelserne til interventionsordningen fastsaettes af Kommissionen, der ogsaa traeffer afgoerelse om aabning og suspension af licitationerne efter at have hoert en forvaltningskomité. I den for naervaerende sag relevante periode fandtes disse bestemmelser i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 859/89 af 29. marts 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 91, s. 5).
10 Det fremgaar af artikel 7 i forordning nr. 859/89, at beslutningen om at foretage licitationsopkoeb offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende senest en loerdag eller en tirsdag inden udloebet af den foerste frist for indgivelse af bud. Ifoelge forordningens artikel 8 udloeber fristen for indgivelse af bud i den periode, hvor licitationen loeber, hver anden og fjerde onsdag i maaneden, kl. 12.00 (Bruxelles-tid).
11 Artikel 9 i forordning nr. 859/89, som staar i centrum for tvisten, bestemmer:
»1. Den bydende kan kun deltage i licitationen, hvis han skriftligt forpligter sig til at overholde samtlige bestemmelser for de paagaeldende opkoeb.
2. De paagaeldende deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. De kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation.
3. I buddet angives:
a) den bydendes navn og adresse
b) maengden af de tilbudte produkter af den eller de kategorier, der er naevnt i licitationsbekendtgoerelsen, udtrykt i tons
c) den pris, der foreslaas for 100 kg produkter af kvalitet R3 ...
d) det eller de interventionscentre, hvor de bydende agter at levere produktet.
...«
12 I henhold til naevnte forordnings artikel 9, stk. 4, litra c), skal der foeres bevis for, at den bydende inden udloebet af fristen for indgivelse af bud har stillet en licitationssikkerhed. Det bestemmes i artikel 9, stk. 5 og 6, at buddet ikke kan traekkes tilbage efter udloebet af fristen for indgivelse af bud, og at buddene er fortrolige.
13 Det fremgaar af artikel 7 i forordning nr. 859/89, at der ved aabningen af licitationen kan fastsaettes en minimumspris, og at bud, som ligger herunder, ikke kan accepteres. Ifoelge artikel 8 skal interventionsorganerne fremsende buddene til Kommissionen senest 24 timer efter udloebet af fristen for indgivelse af bud.
14 Det bestemmes i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 859/89, at Kommissionen i betragtning af de bud, der modtages for hver licitation, og efter at have hoert forvaltningskomitéen, fastsaetter en maksimumsopkoebspris; hvis saerlige forhold taler herfor, kan der fastsaettes en anden pris for en medlemsstat eller et omraade i en medlemsstat ud fra de gennemsnitlige markedspriser. Endvidere bestemmes det i artikel 11, stk. 2, at det ogsaa kan besluttes ikke at tage en licitation til foelge, og i stk. 3, at hvis den samlede maengde, der tilbydes til en pris, der hoejst svarer til maksimumsprisen, overstiger den udliciterede maengde, kan den maengde, der gives tilslag for, nedsaettes med en koefficient.
15 Det bestemmes i artikel 12 i forordning nr. 859/89, at buddet afvises, hvis den foreslaaede pris er hoejere end den fastsatte maksimumspris, og i artikel 10, stk. 2, at sikkerheden frigives for de bud, der ikke gives tilslag for.
16 Det fremgaar af artikel 13 i forordning nr. 859/89, at saafremt buddet antages, frigives sikkerheden helt, hvis den leverede maengde udgoer mindst 95% af den tilbudte maengde. Hvis den leverede maengde udgoer mellem 85% og 95% af den tilbudte maengde, fortabes sikkerheden i forhold til den maengde, der ikke er leveret, medmindre der foreligger force majeure. I alle andre tilfaelde fortabes sikkerheden helt, medmindre der foreligger force majeure.
17 Kravet om sikkerhedsstillelse blev indfoert for at forhindre, at der blev indgivet overvurderede bud.
18 Ifoelge artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89 kan de med licitationen forbundne rettigheder og forpligtelser ikke overdrages. Desuden skal interventionsorganet i henhold til artikel 15 betale tilslagsmodtageren den pris, der er anfoert i hans bud.
19 Paa et tidspunkt, som ligger senere end omstaendighederne i den foreliggende sag, er forordning nr. 859/89 blevet ophaevet og erstattet af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2456/93 af 1. september 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning nr. 805/68 for saa vidt angaar de generelle og de saerlige interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 225, s. 4). Artikel 9 i forordning nr. 859/89 er blevet afloest af en detaljeret bestemmelse vedroerende de personer, som kan indgive bud, nemlig artikel 11, der bestemmer foelgende:
»1. Kun foelgende kan indgive bud:
a) autoriserede kreaturslagterier som omhandlet i direktiv 64/433/EOEF, der ikke omfattes af en dispensation i henhold til artikel 2 i Raadets direktiv 91/498/EOEF, uanset deres retlige status, samt
b) kvaeg- eller koedhandlere, der paa slagterierne lader foretage slagtning for egen regning, og som er opfoert i et offentligt register med saerskilt nummer.
2. De paagaeldende deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer.
Buddene indgives saerskilt for hver type licitation.
3. Den enkelte bydende kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation.
Hver medlemsstat sikrer sig, at de paagaeldende er indbyrdes uafhaengige, hvad angaar ledelse, personale og drift.
Er der naerliggende grund til at antage, at dette ikke er tilfaeldet, eller at et bud ikke svarer til de oekonomiske realiteter, tages buddet kun i betragtning, hvis den bydende fremlaegger relevant bevis for, at bestemmelsen i andet afsnit er overholdt.
Konstateres det, at en bydende har indgivet flere bud, afvises alle buddene.
4. ...«
20 Endelig paalaegger artikel 8, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) medlemsstaterne at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade, at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder, samt at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser. Samme forordnings artikel 8, stk. 2, bestemmer, at de finansielle foelger af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan goeres ansvarlige for, ikke baeres af Faellesskabet.
21 Paa grund af et sammenfald af forskellige forhold (sygdommen kogalskab (BSE), Tysklands forening, Golf-krigen, udviklingen i forholdet til OEsteuropa osv.) blev Faellesskabets marked for oksekoed fra 1990 til 1992 ramt af en krise uden fortilfaelde, som fra regnskabsaaret 1991 foerte til stadig stigende budgetudgifter for Faellesskabet. Faellesskabets interventionsopkoeb af oksekoed steg saaledes fra 540 000 tons i 1987 til 1 030 000 tons i 1991, en stigning paa 90,7% i loebet af fire aar.
22 Kommissionen har fundet det godtgjort, at nogle virksomheder begyndte at indgive flere bud i den samme licitation. Kommissionen anfoerte saaledes foelgende i sin sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1992:
»Frankrig
Det kompetente udbetalende organ, Ofival, accepterede alle bud, forudsat at de var afgivet af saerskilte juridiske personer, hvilket blev afgjort paa grundlag af individuelle 'Sirene'-numre. Ofival forsoegte ikke at fastslaa, om de bydende stod i forbindelse med hinanden, og da hverken bud- eller overtagelsesdokumenterne angav slagtestedet, ville en saadan kontrol under alle omstaendigheder ofte have vaeret forgaeves. De franske myndigheder havde derfor ikke kontrolleret overholdelsen af kravene i artikel 9, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 859/89.
Under undersoegelsen af opkoebsdossierer og sammenfattende licitationsdokumentation bemaerkede EUGFL, at:
- bud fra forskellige firmaer ofte opgav samme adresse, telefon- og telexnummer, og nogle gange var de underskrevet af den samme person
- fakturaer sendt fra forskellige firmaer til Ofival til betaling nogle gange var fortloebende nummereret, selv om de saa en smule forskellige ud
- overleverancer i henhold til et firmas kontrakt (hvilket der ikke skal betales for ifoelge artikel 13, stk. 4, i forordning (EOEF) nr. 859/89) var blevet overfoert til et andet firma, som befandt sig i en situation med underleverance i henhold til sin kontrakt, og dermed kunne tab af opkoebssikkerhedsstillelse undgaas
- de tilbudte priser i de forskellige bud ofte fulgte et moenster, der tydede paa en vis spekulation fra de paagaeldendes side.
EUGFL konkluderer, at Ofival maa have vaeret fuldt ud klar over, at mange af buddene stod i forbindelse med hinanden, men der blev ikke gjort en indsats for at forhindre accept af disse bud, enten ved at afvise dem eller ved at goere Kommissionens tjenestegrene opmaerksomme paa det potentielle misbrug. Ydermere mener EUGFL ogsaa, at de priser og maengder, der blev tilbudt af disse indbyrdes forbundne firmaer, tyder paa et element af prisspekulation. Endelig tyder overfoerslen af overleverancer til andre firmaers kontrakter (hvilket kun blev opdaget af EUGFL, hvor der var lavet administrative og/eller regnskabsmaessige fejl, og som normalt ville vaere forblevet uopdaget), paa bevidst omgaaelse af reglerne for ikke-betaling af overleverancer og inddragelse af sikkerhedsstillelser ved underleverancer.
Der foreslaas finansielle foelger med en enhedssats paa 2% af udgifterne for 1992.«
23 Ifoelge Kommissionen var disse former for praksis udtrykkelig forbudt ved den for omraadet gaeldende faellesskabsordning og totalt uforenelig med interventionsordningens formaal. Kommissionen anfoerte i sin sammenfattende rapport, at der forelaa en tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 2 (indgivelse af ét bud pr. bydende pr. licitation), artikel 12, stk. 3 (forbud mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen), artikel 9, stk. 4, litra c) (den bydendes personlige stillelse af licitationssikkerheden), og artikel 15, stk. 1 (betaling til tilslagsmodtageren), i forordning nr. 859/89.
24 Kommissionen fandt, at de bydende havde fulgt disse former for praksis for at saelge den stoerst mulige maengde koed til intervention til de hoejest mulige priser, idet de opnaaede en betydelig formindskelse af risikoen for fortabelse af deres sikkerhed. I tilfaelde af levering af en mindre maengde end den, som skulle leveres, gjorde opdelingen af et bud i flere bud det muligt at opfylde i det mindste en del af buddene og saaledes at faa tilbagebetalt den herfor tilvejebragte sikkerhed.
25 Over for Kommissionens udtalelse om, at de nationale kompetente myndigheder burde have grebet ind for at bringe disse former for praksis til ophoer, har de franske myndigheder anfoert, at forordning nr. 859/89 ikke bemyndigede dem til at gribe ind, naar buddene hidroerte fra selvstaendige juridiske personer.
26 Sagen blev indbragt for det forligsorgan, som er oprettet paa Kommissionens initiativ ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45).
27 Forligsorganet fandt, at det ikke med sikkerhed kunne fastslaa, hvorvidt den licitationspraksis, som medlemsstaterne havde fulgt, var i strid med forordning nr. 859/89. Det udtalte, at det under alle omstaendigheder senere var blevet fundet noedvendigt at praecisere reglerne i forordning nr. 859/89. Forligsorganet anfoerte endvidere, at Kommissionen ikke forud for 1993 havde reageret paa medlemsstaternes praksis.
28 Uanset forligsorganets konklusioner vedtog Kommissionen den anfaegtede beslutning.
29 Den Franske Republik har til stoette for soegsmaalet fremfoert tre anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at den i Den Franske Republik fulgte praksis er lovlig, at der ikke er lidt et tab for EUGFL, samt at der foreligger tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet. Andet og tredje anbringende vil blive gennemgaaet under ét.
Anbringendet om lovligheden af den i Frankrig fulgte praksis
30 Den franske regering har med sit foerste anbringende gjort gaeldende, at det var berettiget, at Frankrig fulgte den praksis, at enhver juridisk person kunne byde ved gennemfoerelse af licitationsprocedurer i den paagaeldende periode. I 1991 og 1992 havde de franske myndigheder ikke hjemmel til at afvise bud fra selvstaendige juridiske personer under henvisning til, at de ikke var uafhaengige af en anden bydende.
31 Artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 859/89 begraenser sig til at fastslaa reglen om, at hver deltager i licitationsproceduren kun kan indgive ét bud pr. kategori og licitation.
32 De franske myndigheder har vedtaget og gennemfoert nationale bestemmelser, der garanterer overholdelsen af dette krav i forbindelse med licitationsproceduren. I denne medlemsstat skal hver bydende godtgoere, at han udgoer en selvstaendig juridisk person, for at undgaa, at samme firma indgiver flere bud pr. kategori og licitation.
33 Foerst ved forordning nr. 2456/93 - som efter den i naervaerende tvist omhandlede periode ophaevede forordning nr. 859/89 - blev der taget hensyn til de forbindelser, der kan bestaa mellem bydende. Artikel 11, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 2456/93 er den foerste bestemmelse, hvori det kraeves, at de bydende skal vaere indbyrdes uafhaengige.
34 Ifoelge den franske regering har den nationale myndighed kontrolleret, om det ved de enkelte bydende drejede sig om selvstaendige juridiske personer. Om de enkelte bydende eventuelt tilhoerte samme koncern, er derimod ikke blevet efterproevet i Frankrig, da det ikke var noedvendigt, og da der ikke forelaa nogen hjemmel hertil.
35 Den franske regering har herved gjort gaeldende, at saafremt Kommissionen virkelig var af den opfattelse, at identificeringen og den geografiske stedfaestelse af de bydende kunne garantere licitationsprocedurens effektivitet, burde den have indfoert muligheden for at fremsende disse oplysninger via Faellesskabets interaktive dataregistreringssystem IDES, hvilket ikke for naervaerende er foreskrevet. Dette dataregistreringssystem er bl.a. blevet indfoert, for at Kommissionen paa grundlag af spoergsmaal stillet til medlemsstaterne kan fastsaette opkoebspriserne og de maengder, som antages til intervention.
36 Kommissionen sondrer mellem udtrykket »den bydende«, som anvendes i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 859/89, og begrebet »de paagaeldende«, som anvendes i artikel 9, stk. 2. Mens den bydende simpelthen er den, der indgiver et bud, daekker udtrykket »de paagaeldende« noget andet og bredere. Ifoelge Kommissionen ville forbuddet i forordningens artikel 9, stk. 2, mod, at en bydende indgiver mere end ét bud pr. licitation og kategori, blive beroevet sin effektive virkning, saafremt det var muligt for den paagaeldende at indgive flere bud gennem ganske vist juridisk selvstaendige, men dog indbyrdes forbundne bydende.
37 Det bemaerkes for det foerste, at kravet om en klar retstilstand indebaerer, at bestemmelser skal goere det muligt for de beroerte at faa et noejagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved paalaegges dem (jf. i denne retning dom af 15.12.1987, sag 348/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 5225, praemis 19). Kommissionen kan derfor ikke paa tidspunktet for regnskabsafslutningen for EUGFL anvende en fortolkning, som ikke svarer til den saedvanlige betydning af de anvendte udtryk (jf. i denne retning dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 15 og 16).
38 I artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 bestemmes det alene, at de paagaeldende kun kan indgive ét bud pr. kategori og licitation. Denne bestemmelses ordlyd kan derfor ikke anvendes som grundlag for den af Kommissionen anlagte fortolkning, hvorefter de bydende paa grund af en forskellig betydning af ordene paagaeldende og bydende kun kan indgive ét bud i forbindelse med en licitation, naar de tilhoerer samme koncern.
39 Det er foerst fra ikrafttraedelsen af forordning nr. 2456/93, at faellesskabsretten indeholder bestemmelser om forholdene mellem de bydende. Saafremt man antog den fortolkning af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 859/89, som Kommissionen har foreslaaet, ville det svare til at anvende artikel 11 i forordning nr. 2456/93 med tilbagevirkende kraft.
40 Den franske regerings anbringende kan imidlertid ikke foere til annullation af den anfaegtede beslutning, da denne er tilstraekkeligt begrundet med andre faktiske og retlige elementer.
41 I den sammenfattende rapport vedroerende regnskabsafslutningen for EUGFL for regnskabsaaret 1992 anfoertes det, at overleverancer i henhold til et firmas kontrakt var blevet overfoert til et andet firma, som befandt sig i en situation med underleverance i henhold til sin kontrakt, og at det ved en sammenstilling af adresser, telefon- og telexnumre og fakturaer var blevet fastslaaet, at nogle individuelle bud stammede fra den samme kilde (s. 123 og 124).
42 Disse forhold kunne vaekke alvorlig mistanke om omgaaelse af forbuddet mod, at de bydende indgiver mere end ét bud pr. licitation og kategori derved, at straamaend indgiver bud, som i virkeligheden hidroerer fra en og samme erhvervsdrivende. Under hensyn til kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne paa omraadet for den faelles landbrugspolitik kraever de naevnte indicier, at sidstnaevnte foretager undersoegelser og kontrol.
43 Forvaltningen af finansieringen gennem EUGFL paahviler i foerste raekke de nationale myndigheder, som skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes. Denne ordning, som hviler paa tilliden mellem de nationale myndigheder og faellesskabsmyndighederne, indebaerer ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i oevrigt ville vaere fysisk umulig at gennemfoere. Kun interventionsorganerne er i stand til at fremskaffe de oplysninger, der er noedvendige for fastsaettelsen af en maksimumsopkoebspris og i givet fald af en reduktionskoefficient, mens Kommissionen ikke er tilstraekkelig naer paa forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for (jf. i denne retning dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 11).
44 Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, idet det ikke har foretaget saadanne undersoegelser (jf. dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 16, 17 og 18).
45 I denne bestemmelse, som paa landbrugsomraadet er udtryk for medlemsstaternes forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5, fastlaegges de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa m.fl., Sml. s. 1503, praemis 13). Den paalaegger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, selv om den konkrete faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17).
46 Desuden har EUGFL ikke alene erklaeret, at der var sket tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 859/89. Den har desuden gjort gaeldende, at de former for praksis, som er beskrevet i denne doms praemis 41, tilsidesatte forbuddet mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen (artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89), forpligtelsen for enhver bydende til at stille sikkerhed [artikel 9, stk. 4, litra c)], og forpligtelsen til personligt at modtage betaling (artikel 15) (s. 123 og 124 i den sammenfattende rapport).
47 EUGFL har med disse klagepunkter gjort gaeldende, at de franske bydende har tilsidesat princippet om selvstaendige bud, der er et vaesentligt krav for en forskriftsmaessig og effektiv gennemfoerelse af enhver licitationsprocedure, og som fremgaar baade af ovennaevnte bestemmelser i forordning nr. 859/89 og af samme forordnings artikel 9, stk. 6 (hvorefter buddene er fortrolige), og artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 (om lige adgang for alle interesserede). Selv om dette princip ikke er til hinder for, at flere selskaber i samme koncern samtidig deltager i en licitation, er det derimod til hinder for, at disse selskaber afstemmer ordlyden af og vilkaarene i de bud, som de hver isaer indgiver, da dette vil kunne fordreje procedurens forloeb.
48 Under hensyn til det ovenfor anfoerte maa det foerste anbringende forkastes.
Anbringendet om, at EUGFL ikke har lidt et tab, og anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
49 Den franske regering har med sit andet og tredje anbringende gjort gaeldende, at Kommissionens beskrivelse af den interesse, som de erhvervsdrivende skulle have haft i at indgive flere bud, er rent teoretisk og ikke har nogen som helst forbindelse med indgivelse af flere bud.
50 Saafremt man fulgte Kommissionens argumentation, ville eksistensen af saadanne spekulationer med hensyn til fastsaettelsen af reduktionskoefficienten, paa grundlag af flere bud, kunne godtgoeres, saafremt de nationale interventionsorganer havde inddraget talrige sikkerhedsstillelser. Ofival har imidlertid kun erklaeret to sikkerhedsstillelser for forfaldne i de fire regnskabsaar 1990, 1991, 1992 og 1993.
51 Den franske regering har endvidere bestridt, at eventuelle indgivelser af flere bud skulle sloere Kommissionens opfattelse af markedssituationen. Forligsorganet har herved i bilaget til sin afsluttende rapport anfoert foelgende:
»Det synes som om Kommissionen forud for aendringen af ordningen i 1993, og til trods for praksis med indgivelse af flere bud, stedse er forblevet herre over situationen, idet den har fastsat et passende niveau for de kvaliteter og priser, som antages til intervention.«
52 Den franske regering har subsidiaert anfoert, at en korrektion paa 2% af samtlige EUGFL's udgifter i forbindelse med offentlig oplagring af koed er uforholdsmaessig, naar henses til, at der ikke bestaar nogen risiko for, at der indtraeder et tab for Faellesskabet.
53 Ifoelge fast retspraksis tillader artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, naar de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne (domme af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 8, og sag 18/76, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 343, praemis 7, samt dommen af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, praemis 14).
54 Selv om det paahviler Kommissionen at godtgoere, at der foreligger tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, paahviler det medlemsstaten i givet fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de oekonomiske foelger, der skal drages heraf (jf. i denne retning dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, praemis 30).
55 Det fremgaar af denne doms praemis 41 og 46, at Kommissionen har godtgjort, at Den Franske Republik har tilsidesat en raekke faellesskabsbestemmelser paa landbrugsomraadet.
56 Den har desuden paapeget, hvorledes de franske bydendes ulovlige adfaerd havde kunnet lede Faellesskabets myndigheder til en fejlagtig vurdering af markedet, som kunne medfoere opkoeb af betydelige maengder oksekoed eventuelt til forhoejede priser. Den har herved godtgjort sandsynligheden af, at der er paafoert Faellesskabets budget et tab. Der kan ikke kraeves mere af Kommissionen, for saa vidt som den ikke kan foretage systematisk kontrol, og for saa vidt som vurderingen af situationen paa et bestemt marked afhaenger af oplysninger indsamlet af medlemsstaterne (jf. dommen af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, praemis 17).
57 Den franske regering har ikke vaeret i stand til at godtgoere, at dens adfaerd ikke havde medfoert en foroegelse af EUGFL's udgifter.
58 Naar endelig henses til den vaesentlige karakter af de tilsidesatte forskrifter samt sandsynligheden for tab eller endog svig til skade for Faellesskabets budget, kan det beloeb, som Kommissionen ikke har anerkendt, og som kun udgoer 2% af de paagaeldende udgifter, ikke anses for at vaere urimeligt og uforholdsmaessigt (jf. dom af 14.9.1995, sag C-49/94, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2683, praemis 22).
59 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer den franske regerings andet og tredje anbringende forkastes.
Korrektionen for interventionsforanstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring af korn
60 I henhold til artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den faelles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1) er interventionsorganerne forpligtet til at opkoebe det korn, der bliver dem tilbudt, saafremt tilbuddene opfylder visse kvalitative og kvantitative bestemmelser.
61 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 689/92 af 19. marts 1992 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn (EFT L 74, s. 18) bestemmer bl.a., at
- Kornet skal vaere af sund, saedvanlig handelsmaessig kvalitet, fri for levende skadedyr og opfylde minimumskriterier for kvaliteten (artikel 2).
- Et bud om salg til intervention skal indeholde oplysning om den bydendes navn, det korn, der tilbydes, oplagringsstedet, det interventionscenter, som buddet gaelder for, maengde, vigtigste egenskaber og hoestaar (artikel 3, stk. 1).
- Interventionsorganet overtager det tilbudte korn, naar maengden og de kraevede minimumsegenskaber for hele partiet af varen frit leveret interventionslager er blevet konstateret (artikel 3, stk. 4).
- Kvalitetsegenskaberne konstateres paa grundlag af en repraesentativ proeve (artikel 3, stk. 5).
- Maengden kan konstateres paa grundlag af lagerregnskabet for varer, der overtages, naar de befinder sig paa lager (artikel 3, stk. 6).
- Der udfaerdiges et overtagelsesdokument for hvert bud (artikel 3, stk. 8).
- Interventionsorganet kontrollerer mindst en gang om aaret det oplagrede produkts kvalitet (artikel 5).
62 Raadet har i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 729/70 udstedt forordning (EOEF) nr. 3492/90 af 27. november 1990 om fastlaeggelse af de elementer, der skal tages i betragtning i regnskabsaarene for de interventionsforanstaltninger i form af offentlig oplagring, som finansieres gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT L 337, s. 3). Denne forordning foreskriver i artikel 3, stk. 1, at interventionsorganerne skal foretage en lageropgoerelse for hvert produkt, der har vaeret genstand for EF-intervention. Reglerne for udfaerdigelse af denne lageropgoerelse er fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 618/90 af 14. marts 1990 (EFT L 67, s. 21). Inspektionsproceduren for korn med henblik paa udfaerdigelse af lageropgoerelsen er beskrevet i forordningens bilag III. Det bestemmes i artikel 3 og 4, at lageropgoerelsen skal efterproeves og kontrolleres paa stedet af interventionsorganet.
63 Efter at der i juni og juli 1993 var blevet gennemfoert kontrol til efterproevelse af interventionslagrene af korn i Frankrig, meddelte Kommissionen ved skrivelse af 20. september 1993 de franske myndigheder, at dens tjenestegrene havde konstateret otte typer lakuner i den ordning, der blev anvendt til forvaltning af interventionsordningen. Det gjaldt isaer foelgende:
»- kontrollen af lagrenes kvalitet ved indlagringen
- identifikationen af lagerbeholdningerne, herunder adskillelse fra lagre under andre ordninger
- for sen bogfoering af lagerbevaegelser
- ingen mulighed for at faa en praecis lageropgoerelse for hvert lagerrum paa en bestemt dato under kontrollen
- ingen fysiske statusopgoerelser som kraevet i EF-reglerne og ingen lageropgoerelser paa forretningsstedet paa kontroltidspunktet
- lagerholdernes lagerregnskab var ofte utilfredsstillende
- nogle lagre var ikke egnet til intervention (ingen mulighed for vejning, manglende eller farlige gangbroer, manglende beskyttelse mod daarlige vejrforhold, ...)
- vanskeligt at identificere planimetre og lagerrummenes maal.«
64 Kommissionen anfoerte i samme skrivelse, at resultaterne af dens kontrolundersoegelser senere vil kunne give anledning til finansielle foelger i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsaaret 1993.
65 Ved skrivelse af 8. april 1994 udtrykte Kommissionen tilfredshed med de forbedringer, som de franske myndigheder havde foreslaaet at gennemfoere. Efter at have henledt de franske myndigheders opmaerksomhed paa kapitel E i den skrivelse, som var vedlagt dens brevveksling vedroerende korrektionerne, og paa den endelige kommentar, anfoerte Kommissionen, at der ikke ville blive kraevet nogen samlet finansiel sanktion navnlig under hensyn til de forbedringer af forvaltningssystemet, som var blevet gennemfoert.
66 I det naevnte kapitel E anfoerte den derimod, at visse maengder var mangelfuldt oplagret, bl.a. paa betingelser i strid med forordning nr. 689/92, og navnlig denne forordnings artikel 3, stk. 6, og at der skulle ske tilbagebetaling herfor til EUGFL svarende til den vaerdi, der er foreskrevet i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3597/90 af 12. december 1990 om reglerne for bogfoering af interventionsforanstaltninger, under hvilke interventionsorganerne opkoeber, oplagrer og saelger landbrugsprodukter (EFT L 350, s. 43).
67 Endelig blev de franske myndigheders opmaerksomhed endvidere henledt paa
»... den omstaendighed, at der ifoelge vedvarende rygter inden for handelen finder ombytning sted mellem oplagrede varer og korn paa markedet, bl.a. naar der foretages salg af lagre til intervention.«
Kommissionen anfoerte endvidere, at »saafremt det skulle vise sig, at der var hold i disse rygter, ville der blive anvendt meget strenge finansielle korrektioner, og det ville blive kraevet, at der gribes ind over for erhvervsdrivende eller oplagringsvirksomheder«.
68 Efter at der mellem den 27. juni og den 1. juli 1994 var blevet gennemfoert en ny kontrolundersoegelse med hensyn til offentlig oplagring af korn, bekraeftede Kommissionen ved skrivelse af 16. november 1994, at de franske myndigheder i talrige tilfaelde ikke havde afhjulpet de svagheder med hensyn til forvaltningsordningens funktion, der var blevet anfoert i 1993, nemlig:
- forsinket bogfoering af lagre
- utilstraekkelig kontrol
- mangelfulde lagerbetingelser og manglende opsaetning af skillevaegge
- lagerregnskabet var utilstraekkeligt.
69 I det foerste bilag til skrivelsen anfoerte Kommissionen, at rygterne med hensyn til sammenblandingen af bestemte former for korn og korn, som var opkoebt til intervention, havde vist sig at vaere rigtige. I et andet bilag vedroerende en kontrol med interventionslagrene i zonen ved Orléans anfoertes det, at Kommissionens befuldmaegtigede havde fastslaaet, at siloerne indeholdt en stoerre maengde end den, som normalt burde have vaeret oplagret. Kommissionens tjenestegrene udledte heraf, at det forudfinansierede korn var blevet blandet med oplagringsvirksomhedens eget korn.
70 Kommissionen har derfor underrettet de nationale myndigheder om, at der var blevet truffet beslutning om finansielle korrektioner i forbindelse med regnskabsafslutningen fra regnskabsaaret 1992. Ved skrivelse af 18. august 1995 fremsendte Kommissionen et forslag til finansiel korrektion svarende til 2% af de samlede interventionsudgifter til offentlig oplagring afholdt af EUGFL, svarende til et beloeb af 84 mio. FRF.
71 De franske myndigheder indbragte sagen for forligsorganet med henblik paa at opnaa, at dette skulle forsoege at opnaa en tilnaermelse af de divergerende synspunkter i sagen.
72 Forligsorganet har i sin midlertidige rapport af 15. december 1995 anfoert, at de franske myndigheder ikke bestred de vaesentligste faktiske omstaendigheder, som var blevet fastslaaet af EUGFL's inspektoerer, selv om der fortsat var uenighed med hensyn til eksistensen af eller fortolkningen af visse konstateringer (punkt 5). Det udtalte, at de hoeringer, som det havde foretaget, ikke havde gjort det muligt med sikkerhed at fastslaa, om de aendringer, som var blevet gennemfoert af de franske myndigheder, opfyldte de af Kommissionens tjenestegrene rejste krav. Det understregede endvidere, at alt forholdt sig som om Kommissionens tjenestegrene ved udgangen af 1994 havde foretaget en fornyet undersoegelse af deres tidligere konklusioner, der ansaas for at vaere for fordelagtige, idet det fandtes, at de af Den Franske Republik foretagne forbedringer efter kontrolundersoegelsen i 1993 begrundede en lempelse af den finansielle korrektion, der fandt anvendelse for regnskabsaaret 1992, men ikke en ophaevelse af enhver form for korrektion.
73 Under hensyn til disse elementer har forligsorganet formuleret foelgende vurdering:
»Det maa klart beklages, at Kommissionens tjenestegrene efterfoelgende synes at have aendret mening med hensyn til deres foerste konklusioner, hvilket i denne sag kun kan underbygge den paagaeldende medlemsstats bemaerkninger om manglende sikkerhed ved proceduren for regnskabsafslutning. Det er i oevrigt korrekt, at disse tjenestegrenes bemaerkninger og konklusioner ville vaere mere solidt underbyggede, hvis de stoettedes paa en dybtgaaende undersoegelse af den ordning, der er blevet indfoert i Frankrig.
Det forholder sig i oevrigt i det vaesentlige saaledes, at de franske myndigheder ikke bestrider, at de har maattet foretage en vaesentlig aendring af deres tidligere procedurer for at opfylde Kommissionens krav, og at Faellesskabets kontrol har gjort det muligt at identificere forskellige former for uregelmaessigheder, som de franske myndigheder har erkendt og forfulgt.«
74 I sin sammenfattende rapport af 26. januar 1996 har forligsorganet efter at have henvist til sin foreloebige rapport konkluderet, at den af Kommissionens tjenestegrene anbefalede finansielle korrektion ikke var uden grundlag.
75 Den anfaegtede beslutning gentog den foreslaaede korrektion paa 2% af udgifterne til tekniske, finansielle og oevrige omkostninger med et beloeb paa 84 061 448 FRF.
76 Den franske regering har til stoette for annullationssoegsmaalet fremfoert tre anbringender, hvormed det goeres gaeldende, at den nationale forvaltnings- og kontrolordning er forenelig med faellesskabsreglerne, at der er sket tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
Det nationale forvaltnings- og kontrolsystems forenelighed med faellesskabsreglerne
77 Den franske regering har anfoert, at det nationale system til forvaltning og kontrol med maengder og kvalitet af korn, som blev solgt til intervention i loebet af regnskabsaaret 1992, opfyldte kravene i henhold til faellesskabsreglerne.
78 I Frankrig goeres alle oplagringsanlaeg til genstand for en teknisk godkendelse. De er registreret i en teknisk oplagringsfortegnelse, som forvaltes af Office national interprofessionnel des céréales. Da sidstnaevnte ikke raader over egne oplagringsanlaeg, goer det brug af tjenesteydere, som det indgaar oplagringskontrakter med.
79 I henhold til disse kontrakter ifalder oplagringsvirksomhederne bl.a. ansvar, naar der konstateres tilstedevaerelse af varer, som ikke er daekket af kontrakter, eller naar kornets kvalitet ikke svarer til den, der blev fastslaaet ved oplagringen. Foruden tilbagebetaling af urigtigt udbetalt oplagringsstoette anvendes der boeder ved manglende overholdelse af de foreskrevne forpligtelser; de anvendes systematisk og virker afskraekkende med henblik paa at forebygge svig med hensyn til varer eller manglende overvaagning af oplagret korn.
80 Den franske regering bestrider, at Kommissionens bemaerkninger, som bl.a. er indeholdt i den note, der var vedlagt dens skrivelse af 20. september 1993, goer det muligt for Kommissionen at fastslaa eksistensen af passivitet, som indebaerer, at der opstaar risiko for, at EUGFL lider tab.
81 Visse af Kommissionens bemaerkninger vedroerer krav, som ikke er indeholdt i den gaeldende ordning. Der er saaledes ingen faellesskabsbestemmelse, som foreskriver, at korn, der er oplagret paa et bestemt tidspunkt, skal registreres i det edb-system, som befinder sig paa interventionsorganets hovedsaede. Det forholder sig paa samme maade med den systematiske opsaetning af skillevaegge i oplagringslokalerne samt anbringelsen af plomber under hensyn til den vaesentlige foroegelse af de maengder, der udbydes til intervention. Endelig er der ingen faellesskabsbestemmelse, som fastsaetter de betingelser, hvorunder oplagringsvirksomhederne skal foere lagerregnskab.
82 Det bemaerkes for det foerste, at ifoelge forligsorganets udtalelser bestrider de franske myndigheder ikke, at de har maattet foretage en vaesentlig aendring af deres tidligere procedurer for at opfylde Kommissionens krav, og at Faellesskabets kontrol har gjort det muligt at identificere forskellige former for uregelmaessigheder, som de franske myndigheder har erkendt og forfulgt (jf. denne doms praemis 73).
83 Desuden maa det fastslaas, at de forbedringer, som de franske myndigheder havde bebudet, foerst er blevet ivaerksat fra regnskabsaaret 1993, saaledes at de uregelmaessigheder, som Kommissionen har konstateret i loebet af regnskabsaaret 1992, maa anses for at foreligge.
84 Med hensyn til de af Kommissionen kraevede foranstaltninger er det tilstraekkeligt at bemaerke - skoent de ikke er foreskrevet i de gaeldende bestemmelser - at artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 fastlaegger de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. dommen i sagen BayWa m.fl., a.st., praemis 13). Den paalaegger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, selv om den konkrete faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (jf. dom af 12.6.1990 i sagen Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 16 og 17).
85 Under hensyn til det ovenfor anfoerte maa det foerste anbringende forkastes.
Tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet
86 Den franske regering har med sit andet anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat retssikkerhedsprincippet, idet den har skiftet mening med hensyn til det loefte, som den havde givet i sin skrivelse af 8. april 1994, om ikke at drage nogen finansielle konsekvenser i forbindelse med regnskabsafslutningen, og dette paa grund af de »vedvarende rygter inden for handelen (om at der) finder ombytning sted mellem oplagrede varer og korn paa markedet, bl.a. naar der foretages salg af lagre til intervention«.
87 Kommissionen benaegter at have givet de franske myndigheder noget loefte om, at de mangler, som blev konstateret ved kontrolordningen, ikke ville give anledning til den mindste finansielle korrektion. Ifoelge Kommissionen blev muligheden for en finansiel korrektion udtrykkeligt naevnt i brevvekslingen med de franske myndigheder.
88 Uden at det er noedvendigt at undersoege, om det loefte, som Kommissionen haevdes at have givet efter afslutningen af det paagaeldende regnskabsaar om ikke at kraeve nogen samlet finansiel sanktion, kan bevirke, at en medlemsstat ikke paalaegges de finansielle foelger af sine overtraedelser af Faellesskabets landbrugsbestemmelser, er det tilstraekkeligt at konstatere, saaledes som det fremgaar af denne doms praemis 65 og 67, at dette loefte under alle omstaendigheder blev afgivet med forbehold af, at det ikke blev opdaget, at der var sket ombytning af interventionsopkoebt korn med privat korn. Der blev imidlertid truffet beslutning om korrektion, efter at Kommissionens tjenestegrene havde opdaget, at der var sket ombytning, hvilket skete i naervaerelse af den nationale administrations repraesentanter og efter en undersoegelse, saaledes som det fremgaar af Kommissionens skrivelse af 16. november 1994.
89 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer den franske regerings andet anbringende derfor forkastes.
Proportionalitetsprincippet
90 Sagsoegeren har subsidiaert anfoert, at den anfaegtede beslutning tilsidesaetter proportionalitetsprincippet. Ifoelge sagsoegeren kunne korrektionen under ingen omstaendigheder anvendes paa budgetkonto 10-13, som vedroerer tab paa solgte lagre, og for hvilke der er blevet ydet fuldstaendig daekning i henhold til forordning nr. 3597/90.
91 Det er herved tilstraekkeligt at anfoere - foruden den omstaendighed, at der faktisk manglede maengder paa interventionslagrene - at Kommissionen mere generelt kunne fastslaa, at der forelaa mangler ved kontrolordningen. Paa grundlag af disse kunne det forudses, at andre maengder ville mangle, og at der derfor ville bestaa risiko for yderligere tab, som ikke ville have kunnet daekkes i henhold til forordning nr. 3597/90.
92 Det tredje anbringende boer derfor forkastes.
93 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
94 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Den Franske Republik har tabt sagen, boer den paalaegges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.