CELEX: 61989CJ0305
Auxílios de Estado
Contribuições de capital
Sector automóvel

Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Outubro de 1989, a República Italiana, nos termos do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, pediu a anulação da Decisão 89/661/CEE da Comissão, de 31 de Maio de 1989, relativa ao auxílio concedido pelo Governo italiano ao grupo Alfa Romeo (um produtor de veículos a motor) (
JO L 394, p. 9
).
Nos termos do artigo l.° dessa decisão,
«os auxílios sob a forma de contribuições em capital de 615,1 mil milhões (
) de LIT concedidos pelo Governo italiano através das sociedades públicas de controlo IRI e Finmeccanica à Alfa Romeo são incompatíveis com o mercado comum nos termos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado CEE, uma vez que foram concedidos em violação do disposto no n.° 3 do artigo 93.° Os auxílios são igualmente incompatíveis dado o facto de não poderem beneficiar de qualquer das derrogações previstas no n.° 3 do artigo 92.°».
Nos termos do artigo 2.°, primeiro parágrafo, da mesma decisão,
«o Governo italiano fica obrigado a suprimir os auxílios mencionados no artigo 1.° através do reembolso a efectuar pela Finmeccanica no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão».
Nos considerandos da decisão em litígio, a Comissão indica que a Alfa Romeo, segundo construtor automóvel italiano, faz parte da
holding
pública IRI (Istituto per la ricostruzione industriale, a seguir «IRI»), e acumulou regularmente prejuízos no decurso dos catorze anos subsequentes à primeira crise petrolífera em 1973/1974. O plano estratégico de dez anos, adoptado em 1980, revelou-se ineficaz e teve de ser revisto em fins de 1983/início de 1984, o que não impediu que os resultados financeiros da Alfa Romeo se degradassem fortemente em 1984/1985. Um novo plano trienal de investimento, decidido em 1984/1985, não contribuiu para resolver os problemas estruturais fundamentais da sociedade, que consistiam em capacidade de produção excedentária, bem como em custos de produção e encargos gerais elevados.
Na sequência de um pedido de informações da Comissão, o Governo italiano confirmou, em Novembro de 1986, que em 1985 tinha sido paga à Alfa Romeo uma importância de 206,2 mil milhões de LIT pela Finmeccanica e pelo IRI para compensar os prejuízos sofridos em 1984 e no primeiro semestre de 1985. Os fundos provinham de dotações orçamentais atribuídas aos organismos de gestão das participações estatais, entre outros ao IRI, nos termos da Lei de finanças n.° 887/84 para 1985, de 22 de Dezembro de 1984 (GURI 1984, n.° 356, Suppl. ord.), e cuja repartição foi objecto de uma decisão do Comitato interministeriale per la programmazione economica (a seguir «CIPE«), de 3 de Abril de 1985 (GURI 1985, n.° 163).
Em 29 de Julho de 1987, a Comissão iniciou um processo nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado. Nesse processo, concluiu que em 1986 tinha sido concedida à Alfa Romeo pela Finmeccanica uma contribuição suplementar de capital no montante de 408,9 mil milhões de LIT. Os fundos provinham de empréstimos obrigacionistas contraídos pelo IRI, nos termos do Decreto-Lei n.° 547/85, de 19 de Outubro de 1985 (GURI 1985, n.° 248), ratificado pela Lei n.° 749, de 20 de Dezembro de 1985 (GURI 1985, n.° 299), que autoriza os organismos públicos, entre os quais o IRI, a emitir obrigações com juros a cargo do Estado e cujo produto foi objecto de uma repartição pelo CIPE em 28 de Novembro de 1985 (GURI 1986, n.° 6), e com base na Lei de finanças n.° 41/86 para 1986, de 28 de Fevereiro de 1986 (GURI 1986, n.° 49, Suppl. ord. n.° 1).
Em 10 de Maio de 1988, a Comissão alargou o procedimento instaurado em 1987 aos auxílios pagos através desta segunda contribuição de capital.
Em Novembro de 1986, as diligências feitas desde o início do ano com vista a ceder as actividades do grupo Alfa Romeo no sector automóvel a outro construtor automóvel conduziram a um acordo de venda entre a Finmeccanica e a FIAT nos termos do qual todos os activos da Alfa Romeo foram transferidos para a FIAT por um valor total de 1024,6 mil milhões de LIT. Através de uma nova sociedade, Alfa-Lancia, de que é proprietária, a FIAT assumiu o passivo financeiro da antiga empresa Alfa Romeo no montante de 700 mil milhões de LIT. O remanescente do activo e do passivo, não tomado pela FIAT, foi transferido para a Finmeccanica.
Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para fundamentação da decisão do Tribunal.
A República Italiana invoca, a título principal, um certo número de fundamentos de anulação baseados na inexistência de um auxílio do Estado na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. A título subsidiário, a República Italiana invoca vários fundamentos baseados no comportamento pretensamente ilegal da Comissão e na compatibilidade dos auxílios com o mercado comum. Finalmente, a República Italiana critica o facto de ter sido imposta à Finmeccanica a obrigação de restituir os auxílios.
Quanto aos fundamentos baseados na inexistência de um auxílio do Estado que atente contra a concorrência, na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado
A República Italiana invoca a este respeito três fundamentos baseados na falta de natureza estatal das contribuições de capital, na existência de um comportamento normal de um investidor privado e na inexistência de atentado à concorrência intracomunitária.
Em primeiro lugar, a República Italiana sustenta que a Comissão não tem razão ao considerar as contribuições de capital em questão como auxílios do Estado, quando as mesmas resultam de decisões autónomas, de natureza económica, tomadas pelo IRI ou pela Finmeccanica. Em especial, a Comissão não demonstrou que as dotações financeiras do Estado ao IRI, decididas por via legislativa, eram afectadas à realização das contribuições de capital.
Quanto a este ponto, convém recordar que, segundo a jurisprudência constante (ver, nomeadamente, o acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, n.° 35, Van der Kooy,
67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219
), não há que distinguir entre os casos em que o auxílio é concedido directamente pelo Estado e aqueles em que o auxílio é concedido por organismos públicos ou privados que o Estado institui ou designa para gerir o auxilio. No caso dos autos, varios elementos do processo demonstram que as contribuições de capital eram o resultado de um comportamento imputável ao Estado italiano.
A este respeito, deve verificar-se que, segundo o Decreto-Lei n.° 51, de 12 de Fevereiro de 1948, relativo ao novo estatuto do IRI (GURI 1948, n.° 44), ratificado pela Lei n.° 561, de 17 de Abril de 1956 (GURI 1956, n.° 156), o Estado italiano atribuiu ao IRI um fundo de dotação e que, além disso, o IRI controla o capital da Finmeccanica. Além disso, o Governo italiano designa os membros do órgão de gestão do IRI que, por seu lado, designa os membros do órgão de gestão da Finmeccanica. Finalmente, há que observar que, embora o IRI deva funcionar segundo critérios económicos, não dispõe de autonomia plena e completa, dado que deve ter em conta as orientações que dimanam do CIPE. Estes elementos, considerados em conjunto, demonstram que o IRI e a Finmeccanica actuam fundamentalmente sob o controlo do Estado italiano.
Mesmo que as dotações financeiras atribuídas ao IRI ou à Finmeccanica não tivessem sido especialmente afectadas às contribuições de capital em questão, não se pode pôr em dúvida que as contribuições em litígio foram efectuadas com o auxílio de fundos públicos destinados a intervenções económicas.
A verificação destes factos é suficiente para concluir que as contribuições de capital em litígio resultam de um comportamento do Estado italiano e são, por isso, susceptíveis de ser abrangidas pelo conceito de auxílios concedidos pelos Estados, na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado.
A República Italiana acusa, em segundo lugar, a Comissão de não ter indicado as razões pelas quais as contribuições de capital controvertidas teriam sido inaceitáveis para um investidor privado tendo em vista as características particulares do sector abrangido e os investimentos em questão. Num sistema de economia mista, a atribuição de fundos de dotação pelo Estado a organismos que gerem o sector público constitui, sem dúvida, uma opção de política económica, mas as intervenções dos organismos como o IRI ou de sociedades como a Finmeccanica efectuam-se segundo critérios de rentabilidade a longo prazo, tendo em conta as particularidades do sector. Ao qualificar as contribuições de capital como auxílios do Estado em virtude de os fundos provirem de dotações públicas, a Comissão violou o artigo 222.° do Tratado CEE.
Convém recordar a este propósito que, segundo jurisprudência constante, a intervenção dos poderes públicos no capital de uma empresa, seja qual for a forma que revista, pode constituir um auxílio estatal quando estão preenchidas as condições referidas no artigo 92.° do Tratado.
Para determinar se essas medidas apresentam a natureza de auxílios do Estado, há que apreciar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado de dimensão comparável à dos organismos que gerem o sector público poderia ter sido levado a proceder às contribuições de capital dessa importância.
A esse respeito, deve esclarecer-se que, embora o comportamento do investidor privado ao qual deve ser comparada a intervenção do investidor público que prossegue objectivos de política económica não seja necessariamente o de um investidor normal que coloca os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo, ele deve, pelo menos, ser o de uma
holding
privada ou de um grupo privado de empresas que prossiga uma política estrutural, global ou sectorial, orientado por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo.
No caso dos autos, resulta do processo que a empresa Alfa Romeo acumulou, desde o primeiro choque petrolífero dos anos 1973 e 1974, prejuízos de exploração consecutivos que atingiram, nos anos de 1979 a 1986, o total de 1484,5 mil milhões de LIT, designadamente em virtude da capacidade de produção excedentária e de custos de produção demasiado elevados. Face à degradação dos resultados financeiros da Alfa Romeo em 1984 e 1985, traduzida num aumento rápido dos prejuízos durante esses anos, no agravamento do endividamento líquido e numa margem de financiamento bruto negativa, a Comissão pôde considerar com razão que um investidor privado, mesmo operando à escala de um grupo num contexto económico amplo, não teria podido esperar, em condições normais de uma economia de mercado, nem que fosse a mais longo prazo, uma rentabilidade aceitável dos capitais investidos que atingiram em 1986 o total de 1387,5 mil milhões de LIT.
A República Italiana não pode fazer crer que as contribuições de capital estavam relacionadas com a realização de um plano de reestruturação da empresa, dado que o plano de investimento de dez anos, adoptado em 1980, se tinha revelado inadequado, apesar de uma revisão em 1983/1984, para reequilibrar a situação financeira da Alfa Romeo no momento em que ocorreram as contribuições de capital controvertidas. Na falta de um verdadeiro plano de reestruturação que previsse, em particular, uma redução da capacidade de produção excedentária que existe em todo o sector automóvel, uma melhoria da produtividade da capacidade subsistente e uma redução significativa dos custos de produção, a Comissão podia, com boa razão, considerar que as contribuições de capital em litígio se destinavam apenas a apagar as dívidas da empresa beneficiária com vista a assegurar a sua sobrevivência.
Nestas circunstâncias, foi com razão que a Comissão considerou que um investidor privado, mesmo que prosseguisse uma política global a longo prazo, sem procurar a rentabilidade imediata, não teria aceite, nas condições normais de uma economia de mercado, proceder às contribuições de capital efectuadas pela Finmeccanica e, por isso, as qualificou como auxílio estatal.
Ao considerar como auxílios incompatíveis com o mercado comum as contribuições de capital à Alfa Romeo, realizadas pelo Estado italiano através do organismo público IRI e da sociedade Finmeccanica, a Comissão também não infringiu o artigo 222.° do Tratado, nos termos do qual o Tratado em nada prejudica o regime da propriedade dos Estados-membros. Com efeito, ao qualificar, nestas condições, como auxílio incompatível com o mercado comum as contribuições de capital efectuadas por um organismo público, a Comissão não atentou contra o regime da propriedade pública e limitou-se a tratar de forma idêntica o proprietário público e o proprietário privado de uma empresa.
A República Italiana alega, em último lugar, que as contribuições de capital efectuadas não atentaram contra a concorrência intracomunitária. Com efeito, a parte da Alfa Romeo no mercado europeu é muito pequena e as intervenções em litígio não provocaram qualquer diminuição da parte de mercado detida pelas empresas concorrentes.
A este propósito, deve concluir-se que, quando uma empresa actua num sector caracterizado por capacidade de produção excedentária, onde se verifica uma concorrência efectiva da parte de produtores de diversos Estados-membros, qualquer auxílio de que beneficie da parte dos poderes públicos é susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-membros e de atentar contra a concorrêcia, na medida em que a sua manutenção no mercado impede os concorrentes de aumentar a sua parte de mercado e diminui as suas possibilidades de aumentar as suas exportações. Basta, a este respeito, observar que, apenas no mercado italiano, a parte da Alfa Romeo era, em 1986, de 14,6 %.
Resulta do exposto que as contribuições de capital controvertidas eram susceptíveis de afectar a concorrência intracomunitária.
Por conseguinte, devem rejeitar-se os fundamentos invocados a título principal pela República Italiana baseados na inexistência de um auxílio estatal que atenta contra a concorrência, na acepção do artigo 92.°, n.° 1 do Tratado.
Quanto aos fundamentos baseados na ilegalidade do comportamento da Comissão
Quanto ao comportamento pretensamente ilegal da Comissão, a República Italiana argumenta que esta se absteve de agir durante um período prolongado, violou o princípio da igualdade de tratamento e não fundamentou a decisão em litígio.
No que respeita à acusação dirigida à Comissão de apenas ter instaurado o processo previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado em Julho de 1987, quando a lei de finanças que previa dotações orçamentais a favor do IRI foi aprovada em 1984, deve concluir-se, tal como a Comissão declarou com razão no decurso do processo, que esses atrasos se deveram ao comportamento da República Italiana, que não notificou os auxílios na fase de projecto e não cooperou activamente durante o processo de inquérito administrativo. Esta acusação não pode, por consequência, ser acolhida.
O mesmo se passa quanto à acusação baseada numa contradição entre a posição adoptada pela Comissão no presente processo e a adoptada acerca de medidas semelhantes em matéria CECA. Com efeito, como a Comissão observa, a argumentação baseada no Tratado CECA não é pertinente no domínio dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CEE. De qualquer forma, a República Italiana não invocou as regras especiais de processo que regem os auxílios a favor das bacias de reconversão CECA.
Quanto à acusação de que a Comissão terá violado o princípio da igualdade de tratamento ao condenar os auxílios atribuídos à Alfa Romeo ao mesmo tempo que declarou compatíveis com o mercado comum auxílios concedidos a outros construtores de automóveis europeus, resulta dos autos que, nos casos invocados pela República Italiana, a Comissão tomou em consideração a existência de programas de reestruturação que incluíam importantes reduções das capacidades de produção, proporcionadas ao montante dos auxílios. Na ausência de um tal plano de reestruturação da Alfa Romeo, que garantisse o prosseguimento das actividades da empresa em condições normais de concorrência, a Comissão, na sua apreciação económica da compatibilidade dos auxílios com o mercado comum, não violou o princípio da igualdade de tratamento.
Da mesma forma, o fundamento baseado na falta de fundamentação da decisão impugnada deve ser rejeitado, já que os considerandos dessa decisão contêm uma exposição detalhada das razões que levaram a Comissão a decidir que as contribuições de capital em causa constituíam auxílios incompatíveis com o mercado comum.
Quanto aos fundamentos baseados na compatibilidade dos auxílios com o mercado comum
A República Italiana alega, além disso, que os auxílios em litígio são compatíveis com o mercado comum na medida em que estão relacionados com um plano de reestruturação e preenchem os critérios previstos no artigo 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado.
Quanto à acusação feita à Comissão de não ter considerado as contribuições de capital como auxílios de acompanhamento com vista à reestruturação e à venda da Alfa Romeo, há que observar, como a Comissão correctamente considerou, que as contribuições de capital em causa constituíam auxílios de emergência que não correspondiam às condições previstas na comunicação dirigida aos Estados-membros em 24 de Janeiro de 1979, em virtude, nomeadamente, de essas contribuições não estarem ligadas a um programa de reestruturação. No que respeita ao argumento baseado na existência de um nexo entre as contribuições de capital e a posterior compra e reestruturação da Alfa Romeo pela FIAT, basta declarar que este argumento não procede, dado que as contribuições de capital foram efectuadas fora de qualquer plano de compra ou de reestruturação.
A República Italiana argumenta ainda que os auxílios em questão são abrangidos pela alínea a) do n.° 3 do artigo 92.°, na medida em que se destinam a favorecer o desenvolvimento económico de regiões em que se verifica uma grave situação de subemprego, neste caso o Mezzogiorno, ou pela alínea c) do mesmo número, na medida em que se destinam a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou de certas regiões económicas. Este fundamento deve ser rejeitado, dado que, tal como a Comissão salientou com razão na decisão em litígio, as contribuições de capital em causa constituíam auxílios de emergência que, na falta de um verdadeiro plano de reestruturação, não podiam realizar o objectivo de um desenvolvimento durável de regiões em que se verifica uma grave situação de subemprego ou de certas actividades ou de certas regiões económicas.
Nestas condições, devem igualmente ser rejeitados os fundamentos, invocados a título subsidiário pela República Italiana, baseados na ilegalidade do comportamento da Comissão e na compatibilidade dos auxílios com o mercado comum.
Quanto à restituição dos auxílios controvertidos
A República Italiana argumenta que o artigo 93.°, n.° 2, do Tratado não exige a restituição do auxílio, mas quando muito autoriza a Comissão a impor esta sanção, na condição de a fundamentar e de provar que a mesma é necessária para restabelecer a situação do mercado. Ora, neste caso concreto, a obrigação imposta à Finmeccanica de restituir o auxílio em questão não está fundamentada e também não pode restabelecer o equilíbrio do mercado.
Quanto à acusação baseada na falta de fundamentação, há que declarar que a mesma não procede. Com efeito, no ponto XI dos considerandos da decisão impugnada, a Comissão explica em detalhe as razões que a levaram a exigir a recuperação do auxílio junto da sociedade Finmeccanica, na sua qualidade de sociedade responsável pelas dívidas da Alfa Romeo que excedam o passivo tomado pela FIAT e beneficiária do produto da venda dos elementos do seu activo.
No que respeita ao argumento da República Italiana segundo o qual a obrigação de restituição do auxílio não pode ser imposta à Finmeccanica, que tinha cedido a empresa em questão a um operador económico do sector privado, basta declarar que a Finmeccanica, na qualidade de
holding
da qual a sociedade Alfa Romeo fazia parte à época dos factos em questão, deve ser considerada beneficiária dos auxílios em litígio. Por isso, nesta qualidade, está obrigada a restituir os auxílios.
Quanto ao argumento segundo o qual a restituição já não pode restabelecer o equilíbrio do mercado, há que recordar que, segundo uma jurisprudência constante do Tribunal (ver, em último lugar, o acórdão de 21 de Março de 1990, Bélgica//Comissão, n.° 66,
C-142/87, Colect., p. I-959
), a supressão de um auxílio ilegal mediante recuperação é a consequência lógica da declaração da sua ilegalidade.
Resulta do exposto que o fundamento baseado na ilegalidade da obrigação imposta à Finmeccanica de restituir os auxílios em litígio deve também ser rejeitado.
Não tendo sido acolhido qualquer dos fundamentos aduzidos pela República Italiana, o recurso deve ser julgado improcedente na sua totalidade.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, deve ser condenada nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
O recurso é julgado improcedente.

2)
A República Italiana é condenada nas despesas.

Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Slynn
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 21 de Março de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: italiano.
(
)	NT: E não «biliões», como consta da versão portuguesa do Jornal Oficia!.