CELEX: 61990CJ0048
Competencia
Empresa pública
PTT
Servicios de mensajería

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de marzo de 1990, el Reino de los Países Bajos solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de la Decisión 90/16/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, relativa a la prestación en los Países Bajos de servicios de correo rápido (DO 1990 L 10, p. 47; asunto C-48/90).
2 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de marzo de 1990, las sociedades Koninklijke PTT Nederland NV y PTT Post BV (en lo sucesivo, "PTT") solicitaron, con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de esa misma Decisión 90/16 (asunto C-66/90).
3 Mediante auto de 5 de diciembre de 1990, el Tribunal de Justicia admitió la intervención de la Nederlandse Vereniging van Internationale Koeriers- en Expresbedrijven, de la Nationale Organisatie voor het Beroepsgoederenvervoer Wegtransport, de la European Express Organisation y de la Association of European Express Carriers, en apoyo de las pretensiones de la Comisión en el asunto C-66/90.
4 Mediante auto de 4 de junio de 1991, este Tribunal de Justicia remitió el asunto C-66/90 al Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (Rec. p. I-2723).
5 Mediante auto de 21 de junio de 1991, el Tribunal de Primera Instancia se inhibió de dicho asunto, con objeto de que este Tribunal de Justicia pudiera resolver sobre la pretensión de anulación (T-42/91, Rec. p. II-273).
6 Mediante auto de 22 de junio de 1991, este Tribunal de Justicia decidió acumular los asuntos C-48/90 y C-66/90 a efectos de la fase oral y de la sentencia.
7 El artículo 2 de la Ley neerlandesa de 26 de octubre de 1988, de revisión de la legislación sobre funcionamiento del servicio postal -Ley postal (Staatsblad, 1988, 522; en lo sucesivo, "Ley postal")-, sustituyó por un régimen de concesión en exclusiva el monopolio legal que tenían los antiguos Servicios públicos de correos y telecomunicaciones (PTT) para el transporte de todas las cartas de hasta 500 g en los Países Bajos, procedentes o con destino a las Antillas neerlandesas y Aruba, así como procedentes o con destino al extranjero.
8 El titular de dicha concesión en exclusiva, PTT Nederland NV, tiene la obligación de garantizar en todo el país a cualquier interesado, a cambio del correspondiente pago, el transporte de cartas y otros envíos, en las condiciones que se fijen mediante Orden Ministerial. PTT Nederland NV encomendó a su filial PTT Post BV el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de tal concesión.
9 El apartado 1 del artículo 12 de la Ley postal prohíbe a todas las personas que no sean el concesionario transportar con carácter retribuido las cartas de hasta 500 g, a no ser que se reúnan los tres requisitos que prevén los puntos 1 a 3 de la letra a) del apartado 2 de ese mismo artículo, es decir:
- que el servicio ofrecido sea sensiblemente superior, en lo relativo a la velocidad del transporte, a la garantía de ésta y a la posibilidad de localización durante el transporte, en lo referente a las prestaciones de servicios en materia de transporte rápido normal;
- que el transporte se efectúe con arreglo a una tarifa que, para el transporte en los Países Bajos o hacia el extranjero, sea superior a la que para este servicio fije reglamentariamente la Administración pública, en la actualidad 11,90 HFL para cada carta con destino a los Países Bajos o a la Comunidad, y 17,50 HFL para cada carta con cualquier otro destino; y, por último,
- que el transporte lo lleve a cabo un transportista registrado.
10 Con posterioridad a las reuniones informales celebradas con los Servicios de correos y telecomunicaciones (PTT) el 5 de octubre de 1988, la Comisión les comunicó, el 7 de noviembre de 1988, que la Ley postal suscitaba algunos problemas con respecto a las normas sobre competencia recogidas en el Tratado.
11 Mediante télex de 29 de noviembre de 1988, la Comisión comunicó al Gobierno neerlandés que, al término de una primera investigación, sus servicios habían llegado a la conclusión de que los artículos 2 y 12 de la Ley postal eran incompatibles con el artículo 90 del Tratado, considerado en relación con los artículos 30, 59, 85 y 86 del mismo.
12 La Comisión expuso, en particular, que la Ley postal imponía a las empresas de mensajería condiciones restrictivas que las perjudicaban considerablemente en relación con los servicios de mensajería de Correos y que les impedían continuar ofreciendo algunos de sus servicios, concretamente, los que prestaban a un precio inferior al precio mínimo fijado por Real Decreto. El requisito que figura en el punto 1 de la letra a) del apartado 2 del artículo 12 de la Ley postal no ofrece la menor seguridad jurídica a los servicios de mensajería internacionales. El requisito enunciado en el punto 2 hace imposible toda competencia sobre los precios en numerosos casos y tiene el mismo efecto que un acuerdo sobre precios. La Comisión añade que no es aplicable el apartado 2 del artículo 90 del Tratado, puesto que los ingresos que las empresas PTT obtienen de los envíos efectuados por servicio de correo urgente no son indispensables para permitirles cumplir su misión. Después de requerir al Gobierno neerlandés para que manifestase su punto de vista, la Comisión indicó que, caso de confirmarse los elementos enunciados en su télex, podría considerar que debía adoptar una Decisión basándose en el apartado 3 del artículo 90 del Tratado.
13 En una carta de 16 de enero de 1989, el Gobierno neerlandés hizo unas observaciones que justificaban, a su juicio, la normativa cuestionada.
14 La Comisión mantuvo, asimismo, contactos con las organizaciones profesionales de servicios de mensajería, que le hicieron llegar sus comentarios sobre la definición de postura del Gobierno neerlandés de 16 de enero de 1989.
15 El 20 de diciembre de 1989, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, sin haber procedido en el ínterin a un nuevo intercambio de puntos de vista con el Gobierno neerlandés.
16 Dicha Decisión, dirigida a los Países Bajos, contiene la siguiente disposición:
"Artículo 1
Las disposiciones de los artículos 2 y 12 de la Ley neerlandesa de 26 de octubre de 1988 sobre funcionamiento del servicio postal, junto con las del Decreto de aplicación de 19 de diciembre de 1988, por las que se reserva el servicio rápido de recogida, transporte y distribución de cartas de hasta 500 gramos a un precio inferior a 11,9 florines para destinos dentro de la Comunidad y a 17,5 florines para los de fuera de la Comunidad, así como la obligación de registrar las tarifas con antelación, que impone el decreto de 12 de mayo de 1989, son incompatibles con el apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE, en relación con el artículo 86 del mencionado Tratado."
17 Después de exponer en los considerandos de la Decisión que PTT Post BV dispone de una posición dominante en el mercado de los envíos de cartas de hasta 500 g a partir de los Países Bajos, la Comisión explica de qué manera la Ley postal conduce a la explotación abusiva de dicha posición dominante. Según esta Institución, la Ley postal extiende la posición dominante que existe en el mercado de los servicios postales básicos al mercado de los servicios de mensajería; en lo relativo al correo rápido de hasta 500 g correspondiente a la gama de precios de hasta 11,90 HFL, la Ley postal obliga a los usuarios a recurrir a los servicios de PTT Post BV, imponiéndoles, de este modo, precios y condiciones no equitativas; por último, la Ley postal restringe la oferta en el mercado. La Comisión considera, asimismo, que la Ley postal tiene un efecto negativo sobre los intercambios entre los Estados miembros. Por otra parte, añade la Comisión, no se dan los requisitos de aplicación del apartado 2 del artículo 90 del Tratado, puesto que la extensión de la posición dominante no es necesaria para garantizar a Correos los ingresos indispensables para permitirle cumplir su misión.
18 Para una más amplia exposición de los antecedentes de hecho de ambos asuntos y del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
19 El Reino de los Países Bajos y las empresas PTT alegan varios motivos de anulación, fundados, esencialmente, en la incompetencia de la Comisión para adoptar la Decisión impugnada basándose en el apartado 3 del artículo 90 del Tratado; en que la Comisión vulneró los derechos de defensa; en la existencia de vicios sustanciales de forma; en la falta de motivación suficiente de la Decisión impugnada y en la infracción del artículo 86 y de los apartados 1 y 2 del artículo 90 del Tratado.
Sobre el motivo basado en la incompetencia de la Comisión
20 Los demandantes mantienen, fundamentalmente, que la Comisión carecía de competencia para adoptar la Decisión impugnada basándose en el apartado 3 del artículo 90 del Tratado. En efecto, añaden, esta disposición, al no contener una excepción expresa a lo dispuesto en los artículos 169 y 170 del Tratado, no faculta a la Comisión para hacer constar que un Estado miembro ha infringido las normas del Tratado, autorizándole, a lo sumo, a precisar mediante normas generales las obligaciones que del apartado 1 del artículo 90 del Tratado se derivan para los Estados miembros, tal como alegan que este Tribunal de Justicia declaró en la sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión, "Telecom" (C-202/88, Rec. p. I-1223).
21 La Comisión arguye contra esto que el apartado 3 del artículo 90 puede constituir el fundamento jurídico de un acto destinado a hacer constar y a poner fin a una infracción del apartado 1 del artículo 90 del Tratado.
22 Para determinar el alcance de las facultades que el apartado 3 del artículo 90 atribuye a la Comisión, procede situar esta disposición en el ámbito del artículo 90 en su conjunto y contemplarla a la luz de la misión encomendada a la Comisión por los artículos 85 a 93 del Tratado.
23 A este respecto, debe recordarse que el apartado 1 del artículo 90 dispone que los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las empresas públicas y aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas del Tratado, especialmente las previstas en materia de competencia.
24 El apartado 2 de dicho artículo prevé que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del Tratado, en especial, a las normas sobre la competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.
25 El apartado 3 del artículo 90 encomienda a la Comisión velar por que los Estados miembros cumplan las obligaciones que les incumben en lo relativo a las empresas a que se refiere el apartado 1 de ese mismo artículo 90, el cual, además, atribuye expresamente a dicha Institución la facultad de intervenir a ese respecto mediante dos instrumentos jurídicos de distinta naturaleza, a saber, las Directivas y las Decisiones.
26 Por lo que se refiere a las Directivas, en la antes citada sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión, este Tribunal de Justicia declaró que la Comisión tiene facultades para dictar normas generales que precisen las obligaciones derivadas del Tratado que se imponen a los Estados miembros en lo relativo a las empresas mencionadas en el apartado 1 del referido artículo.
27 En cuanto a las facultades que el apartado 3 del artículo 90 autoriza a la Comisión a ejercer por medio de Decisiones, cabe afirmar que son diferentes de las facultades que la Comisión puede ejercer por medio de Directivas. La Decisión, en efecto, al ser adoptada en consideración a determinada situación existente en uno o varios Estados miembros, supone necesariamente una apreciación de dicha situación con respecto al Derecho comunitario y determina las consecuencias derivadas de ello para el Estado miembro de que se trate, habida cuenta de las exigencias inherentes al cumplimiento de la misión específica confiada a una empresa, si tal empresa está encargada de la gestión de servicios de interés económico general.
28 Por consiguiente, si no se quiere privar de toda eficacia a la facultad de adoptar Decisiones que el apartado 3 del artículo 90 atribuye a la Comisión, deberá reconocerse a esta Institución la facultad de declarar que una medida estatal determinada es incompatible con las normas del Tratado, así como la de indicar las medidas que el Estado destinatario habrá de adoptar para cumplir las obligaciones derivadas del Derecho comunitario.
29 Reconocer a la Comisión esta facultad resulta asimismo indispensable para permitirle cumplir la misión, que le asignan los artículos 85 a 93 del Tratado, de velar por la aplicación de las normas sobre competencia y de contribuir, de este modo, al establecimiento de un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado común, objetivo que figura en la letra f) del artículo 3 del Tratado.
30 En efecto, la Comisión se encontraría en la imposibilidad de cumplir plenamente su misión si únicamente pudiese sancionar conductas contrarias a la competencia de las empresas, en virtud de la facultad de decisión que le atribuye el Consejo con arreglo al artículo 87 del Tratado, pero sin poder actuar directamente, basándose en el apartado 3 del artículo 90 de dicho Tratado, contra los Estados miembros que adopten o mantengan, respecto de las empresas públicas y aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, medidas que produzcan efectos similares contrarios a la competencia.
31 Procede poner de relieve, asimismo, que las facultades que la Comisión puede ejercer con respecto a los Estados miembros, mediante Decisiones adoptadas con arreglo al apartado 3 del artículo 90 del Tratado, deben compararse con las facultades, que le atribuye el artículo 93 del Tratado, de comprobar si es incompatible con el mercado común una ayuda estatal que falsee o pueda falsear la competencia.
32 En ambos casos, en efecto, la Comisión tiene la facultad de intervenir, no contra la empresa que haya sido colocada en situación de vulnerar las normas sobre competencia, sino contra el Estado miembro que sea responsable del daño causado a la libre competencia.
33 En el ámbito de este motivo, los demandantes mantienen asimismo que el hecho de reconocer a la Comisión tal facultad equivale a permitirle declarar que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, utilizando un procedimiento que priva al Estado afectado de las garantías que le concede el artículo 169 del Tratado e invadiendo las competencias que dicho artículo reserva al Tribunal de Justicia.
34 En la medida en que con este argumento se pretenda reprochar a la Comisión haber incurrido en una utilización de procedimiento inadecuado, debe recordarse que, a semejanza del artículo 93 del Tratado, que prevé que la Comisión examinará permanentemente las ayudas públicas, el apartado 3 del artículo 90 faculta a esta Institución para apreciar, por medio de una Decisión, la conformidad con el Tratado de las medidas que los Estados miembros adopten o mantengan con respecto a las empresas a las que se refiere el apartado 1 del artículo 90.
35 La referida facultad de apreciación, por una parte, en modo alguno invade las competencias que el artículo 169 del Tratado atribuye al Tribunal de Justicia, y, por otra parte, no vulnera los derechos de defensa que dicha disposición garantiza a los Estados miembros.
36 En efecto, por lo que se refiere al primer aspecto, este Tribunal de Justicia ha reconocido en la sentencia de 30 de junio de 1988, Comisión/Grecia (226/87, Rec. p. 3611), que la Decisión adoptada por la Comisión puede ser objeto de recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia, interpuesto por el Estado miembro destinatario, así como servir de fundamento a un recurso por incumplimiento, con arreglo al artículo 169 del Tratado, cuando el Estado miembro destinatario no se atenga a la Decisión.
37 Por lo que se refiere al argumento relativo al respeto del derecho de defensa del Estado miembro de que se trata, procede poner de relieve que la mera circunstancia de que el apartado 3 del artículo 90 no prevea, a diferencia del artículo 93, un procedimiento que garantice el respeto de tal derecho no puede ser invocada para negar a la Comisión la facultad de adoptar la Decisión impugnada; en efecto, constituye jurisprudencia reiterada que el principio general del respeto del derecho de defensa vincula a toda Institución comunitaria que haya de adoptar un acto que pueda ser lesivo para el destinatario aun cuando no exista una disposición expresa que lo recoja (véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C-301/87, Rec. p. I-307).
38 El extremo de determinar si, en el caso de autos, la Comisión ha respetado este principio será examinado en el marco del motivo basado en la violación del derecho de defensa.
39 En consecuencia, procede en ambos asuntos desestimar el primer motivo, basado en la incompetencia de la Comisión para adoptar la Decisión impugnada.
Sobre los motivos basados en la violación del derecho de defensa
40 Los demandantes mantienen que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión vulneró el derecho de defensa, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario.
41 El Reino de los Países Bajos manifiesta que el télex de la Comisión, de 29 de noviembre de 1988, no puede ser considerado como una verdadera comunicación de cargos que contenga todas las consideraciones recogidas en la Decisión impugnada. Por otra parte, mantiene que durante el período comprendido entre su definición de postura de 16 de enero de 1989 y la fecha de adopción de la Decisión impugnada, es decir, el 20 de diciembre de 1989, no tuvo ocasión de exponer su punto de vista, siendo así que la Comisión había recabado en el ínterin la postura de las empresas privadas de mensajería.
42 Las empresas PTT alegan que, antes de adoptar una Decisión como la del caso de autos, la Comisión debía haber oído a las empresas afectadas, del mismo modo que está obligada a oírlas antes de adoptar una Decisión con arreglo al Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22). Ahora bien, la Comisión tomó contacto con los demandantes una sola vez, en octubre de 1988.
43 La Comisión niega haber violado el derecho de defensa al adoptar la Decisión impugnada. El Gobierno neerlandés fue oído con respecto a cada uno de los cargos recogidos en la Decisión impugnada. Teniendo en cuenta que el procedimiento con arreglo al apartado 3 del artículo 90 se desarrolla entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate, la Comisión no estaba obligada a oír por separado a las empresas PTT.
44 Por lo que se refiere al motivo basado en la violación del derecho de defensa cometida contra el Reino de los Países Bajos, procede poner de relieve que, según jurisprudencia reiterada, el respeto de los derechos de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista una normativa específica (véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, antes citada).
45 El mencionado principio exige que, antes de adoptar una Decisión con arreglo al apartado 3 del artículo 90 del Tratado, se comunique al Estado miembro afectado una exposición precisa y completa de los cargos que la Comisión se proponga formular contra él.
46 Este Tribunal de Justicia declaró, asimismo, que el mencionado principio exige que el Estado miembro afectado pueda expresar efectivamente su punto de vista sobre las observaciones presentadas por los terceros interesados (véase la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, antes citada).
47 Ahora bien, es preciso hacer constar que, en el caso de autos, el télex de 29 de noviembre de 1988 no contenía una exposición completa y precisa de los cargos que la Comisión se proponía formular en la Decisión impugnada. En efecto, la Comisión se limitó a plantear, en términos generales, la cuestión de la incompatibilidad de la Ley postal con el apartado 1 del artículo 90 del Tratado, en relación con el artículo 86, sin exponer los diferentes elementos constitutivos de una infracción de este artículo, tal como posteriormente se enunciaron en la Decisión impugnada.
48 Es necesario añadir que el Reino de los Países Bajos no volvió a ser oído por la Comisión con posterioridad a su carta de 16 de enero de 1989 y, sobre todo, que no tuvo la posibilidad de tomar posición sobre las consultas que la Comisión celebró con las organizaciones profesionales de servicios de mensajería. Ahora bien, la propia Comisión reconoció en la fase escrita que tales consultas habían sido necesarias para permitirle formarse una opinión acerca de los efectos que la Ley postal tendría previsiblemente sobre las empresas privadas de mensajería.
49 Por todo ello, procede declarar que se ha violado el derecho de defensa de los Países Bajos, debido a que la Comisión se abstuvo de enviar a este Estado miembro una comunicación que contuviese una exposición precisa y completa de los cargos que luego se formularon en la Decisión impugnada y debido a que el Gobierno neerlandés no fue oído entre el 16 de enero de 1989 y la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada, especialmente sobre las consultas que la Comisión celebró con las organizaciones profesionales de servicios de mensajería.
50 En cuanto al motivo basado en la violación del derecho de defensa cometida contra las empresas PTT, que imputan a la Comisión el no haber sido oídas por ella, procede poner de relieve, en primer lugar, que dichas empresas son beneficiarias directas de la medida estatal cuestionada y fueron designadas nominalmente por la Ley postal, que la Decisión impugnada se refiere a ellas de modo explícito y que soportan directamente las consecuencias económicas de dicha Decisión.
51 Por todo ello, procede declarar que dichas empresas tenían derecho a ser oídas.
52 En segundo lugar, procede poner de relieve que la Comisión únicamente celebró reuniones informales con las empresas PTT en octubre de 1988, que se limitó a informar a estas empresas de los problemas que la Ley postal planteaba con respecto a las normas sobre competencia del Tratado y que nunca les precisó sus objeciones concretas contra la medida estatal discutida.
53 Por todo lo cual, procede declarar que la Comisión ha violado el derecho de las empresas PTT a ser oídas.
54 De los razonamientos anteriores se desprende que el recurso interpuesto por el Reino de los Países Bajos en el asunto C-48/90 y el recurso interpuesto por las empresas PTT en el asunto C-66/90 son fundados y que procede anular la Decisión impugnada.
Decisión sobre las costas
Costas
55 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión en los asuntos C-48/90 y C-66/90, procede condenarla en costas en ambos asuntos. Las partes que han intervenido en apoyo de las pretensiones de la Comisión cargarán con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular la Decisión 90/16/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, relativa a la prestación en los Países Bajos de servicios de correo rápido.
2) Condenar en costas a la Comisión en los asuntos C-48/90 y C-66/90.
3) Las partes coadyuvantes cargarán con sus propias costas.