CELEX: 62004TJ0016
Medio ambiente
Directiva 2003/87/CE
Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
Recurso de anulación
Falta de afectación directa e individual
Solicitud de indemnización del perjuicio
Admisibilidad
Violación suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho que confiere derechos a los particulares
Derecho de propiedad
Libertad para ejercer una actividad profesional
Proporcionalidad
Igualdad de trato
Libertad de establecimiento
Seguridad jurídica

Marco jurídico
I.
Normas del Tratado CE
El artículo 174 CE dispone en particular:
«1.      La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos:
–        la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente;
–        la protección de la salud de las personas;
–        la utilización prudente y racional de los recursos naturales;
–        el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.
2.      La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado,
teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios
de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la
fuente misma, y en el principio de quien contamina paga.
[…]
3.      En la elaboración de su política en el área del medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta:
–        los datos científicos y técnicos disponibles;
–        las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad;
–        las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción;
–        el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones.
[…]»
El artículo 175 CE, apartado 1, establece:
«El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 [CE] y previa consulta al Comité Económico y Social
y al Comité de las Regiones, decidirá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de los objetivos fijados
en el artículo 174 [CE].»
II.
Directiva impugnada
La Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen
para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva
96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva impugnada»), que entró en vigor el 25 de octubre de 2003,
establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad
(en lo sucesivo, «régimen para el comercio de derechos de emisión») a fin de fomentar la reducción de las emisiones de estos
gases, en particular del dióxido de carbono (en lo sucesivo, «CO
») de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente (artículo 1 de la Directiva impugnada). La Directiva
se basa en las obligaciones que incumben a la Comunidad con arreglo a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático y al Protocolo de Kioto. Este último fue aprobado mediante la Decisión 2002/358/CE, de 25 de abril de 2002,
relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo (DO L 130,
p. 1). Dicho Protocolo entró en vigor el 16 de febrero de 2005.
La Comunidad y sus Estados miembros se comprometen a reducir sus emisiones antropogénicas globales de los gases de efecto
invernadero enumerados en el anexo A del Protocolo de Kioto en un 8 % respecto a los niveles de 1990, en el período comprendido
entre 2008 y 2012 (cuarto considerando de la Directiva impugnada). A tal efecto, han acordado cumplir conjuntamente sus compromisos
de reducir las emisiones de conformidad con el artículo 4 del Protocolo de Kioto según un acuerdo denominado de «reparto de
la carga», cuya tabla de contribuciones de cada Estado miembro figura en el anexo II de la Decisión 2002/358.
El Protocolo de Kioto establece tres mecanismos para permitir a los países participantes alcanzar sus objetivos de reducción
de las emisiones de gases de efecto invernadero, a saber, en primer lugar, el comercio internacional de derechos de emisión,
en segundo lugar, la realización conjunta de proyectos de reducción y, en tercer lugar, un mecanismo de desarrollo «limpio»,
los dos primeros mecanismos se denominan igualmente «mecanismos flexibles». Mientras que la realización conjunta de proyectos
de reducción pretende reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en los países que participan en el Protocolo de
Kioto, el mecanismo de desarrollo «limpio» se refiere a proyectos de reducción de emisiones realizados en países en vías de
desarrollo que no han suscrito los objetivos de dicho Protocolo.
Con el fin de poner en práctica, en el interior de la Comunidad, los objetivos de reducción establecidos por el Protocolo
de Kioto y por la Decisión 2002/358, la Directiva impugnada dispone que, en el marco del régimen para el comercio de derechos
de emisión, las emisiones de gases de efecto invernadero de los titulares de las instalaciones recogidas en su anexo I deben
estar cubiertas por los derechos de emisión asignados con arreglo a los planes nacionales de asignación (en lo sucesivo, «PNA»).
Si un titular consigue reducir sus emisiones, podrá vender su excedente de derechos de emisión a otros titulares. Inversamente,
el titular de una instalación cuyas emisiones son excesivas podrá comprar los derechos de emisión necesarios a un titular
que disponga de excedentes.
Con arreglo al anexo I de la Directiva impugnada, están incluidas en su ámbito de aplicación, en particular, determinadas
instalaciones de combustión destinadas a la producción energética así como a la producción y transformación de metales férreos,
como son las «instalaciones para la producción de arrabio o de acero (fusión primaria o secundaria), incluidas las correspondientes
instalaciones de colada de una capacidad de más de 2,5 toneladas por hora».
La Directiva impugnada establece una primera fase que va desde 2005 hasta 2007 (en lo sucesivo, «primer período de asignación»),
anterior al primer período de compromisos previsto por el Protocolo de Kioto, seguida de una segunda fase que va desde 2008
hasta 2012 (en lo sucesivo, «segundo período de asignación»), que coincide con el primer período de compromisos (artículo
11 de la Directiva impugnada). Durante el primer período de asignación, la Directiva impugnada se aplica únicamente a uno
de los gases de efecto invernadero enumerados en el anexo II, a saber, el CO
, y únicamente a las emisiones generadas por las actividades a que se refiere el anexo I (artículo 2 de la Directiva impugnada),
entre las que figura la producción y transformación de metales férreos.
Más concretamente, el régimen para el comercio de derechos de emisión se fundamenta, por una parte, en la implantación de
un régimen de autorización previa para emitir gases de efecto invernadero (artículos 4 a 8 de la Directiva impugnada) y, por
otra parte, en la asignación de derechos que autorizan al titular de una explotación a emitir un determinado volumen dichos
gases, con la obligación de entregar anualmente un número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales de su
instalación (artículo 12, apartado 3, de la Directiva impugnada).
Así, toda instalación incluida en el anexo I de la Directiva impugnada deberá estar en posesión de una autorización expedida
por la autoridad nacional competente. Con arreglo al artículo 4 de la Directiva impugnada, «los Estados miembros velarán por
que, a partir del 1 de enero de 2005, ninguna instalación lleve a cabo ninguna actividad enumerada en el anexo I que dé lugar
a emisiones especificadas en relación con dicha actividad, salvo si su titular posee un permiso expedido por una autoridad
competente de conformidad con el procedimiento contemplado en los artículos 5 y 6 o salvo si la instalación está temporalmente
excluida del régimen [de comercio de derechos de emisión] con arreglo al artículo 27» de dicha Directiva.
Por otro lado, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva impugnada dispone:
«En los permisos de emisión de gases de efecto invernadero constarán las siguientes indicaciones:
[…]
c)      los requisitos de seguimiento, especificando la metodología de seguimiento y su frecuencia;
d)      los requisitos de notificación, y
e)      obligación de entregar, en los cuatro meses siguientes al final de cada año natural, derechos de emisión equivalentes a las
emisiones totales de la instalación en dicho año, verificadas de conformidad con el artículo 15 [de la Directiva impugnada].»
Las condiciones y los procedimientos conforme a los cuales las autoridades nacionales competentes asignan derechos de emisión
a los titulares de instalaciones, sobre la base de un PNA, están previstos en los artículos 9 a 11 de la Directiva impugnada.
El artículo 9, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva impugnada dispone:
«Para cada período contemplado en los apartados 1 y 2 del artículo 11 [de la Directiva impugnada], cada Estado miembro elaborará
un [PNA] que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento
de asignación. El [PNA] se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexo III, teniendo
debidamente en cuenta las observaciones del público. Sin perjuicio del Tratado [CE], y a más tardar el 31 de diciembre de
2003, la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexo III.»
La Comisión de las Comunidades Europeas promulgó una primera versión de las orientaciones anteriormente mencionadas en el
marco de su Comunicación COM(2003) 830 final, de 7 de enero de 2004, Orientaciones para los Estados miembros sobre la aplicación
de los criterios del anexo III de la Directiva impugnada, y circunstancias en las que queda demostrada la situación de fuerza
mayor. Mediante su Comunicación COM(2005) 703 final, de 22 de diciembre de 2005, la Comisión publicó las orientaciones complementarias
para los PNA del segundo período de asignación (en lo sucesivo, «Orientaciones complementarias de la Comisión»).
Con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva impugnada:
«Para el período contemplado en el apartado 1 del artículo 11 [de la Directiva impugnada], dicho [PNA] se publicará y se notificará
a la Comisión y a los demás Estados miembros el 31 de marzo de 2004 a más tardar. Para los períodos subsiguientes, el [PNA]
se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros al menos dieciocho meses antes del principio del
período correspondiente.»
Según el artículo 9, apartado 3, de la Directiva impugnada:
«En un plazo de tres meses a partir de la notificación del [PNA] de un Estado miembro de conformidad con el apartado 1, la
Comisión podrá rechazar dicho [PNA], o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10 [de
la Directiva impugnada] o con los criterios que figuran en el anexo III. El Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud
de los apartados 1 o 2 del artículo 11 [de la Directiva impugnada] si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. La Comisión
deberá motivar sistemáticamente su decisión de rechazar un plan o cualquiera de sus elementos.»
Con arreglo al artículo 10 de la Directiva impugnada, los Estados miembros han de asignar gratuitamente al menos el 95 % de
los derechos de emisión durante el primer período de asignación, y al menos el 90 % durante el segundo.
El artículo 11 de la Directiva impugnada sobre la asignación y expedición de derechos de emisión dispone:
«1.       Para el período de tres años que comenzará el 1 de enero de 2005, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos
de emisión que asignará para ese período y su asignación al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos
tres meses antes del principio del período y se basará en el [PNA] elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con
el artículo 10 [de la Directiva impugnada], teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.
2.       Para el período de cinco años que comenzará el 1 de enero de 2008, y para cada período de cinco años subsiguiente, cada Estado
miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión que asignará para ese período e iniciará su proceso de asignación
al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos doce meses antes del principio del período y se basará en
el [PNA] del Estado miembro elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10 [de la Directiva impugnada],
teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.
3.       Las decisiones tomadas en virtud de los apartados 1 o 2 deberán ser conformes a los requisitos del Tratado, en particular
a sus artículos 87 y 88. Al decidir la asignación, los Estados miembros tendrán en cuenta la necesidad de dar acceso a los
derechos de emisión a los nuevos entrantes.
[…]»
El anexo III de la Directiva impugnada enumera once criterios aplicables a los PNA.
El criterio nº 1 del anexo III de la Directiva impugnada dispone:
«La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el período pertinente será compatible con la obligación del
Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358 […] y el Protocolo de Kioto, teniendo en cuenta,
por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes
no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo
con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior
a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008,
la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad
con la Decisión 2002/358 […] y el Protocolo de Kioto.»
El criterio nº 3 del anexo III de la Directiva impugnada establece:
«Las cantidades de derechos de emisión por asignar serán coherentes con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de
reducción de las emisiones de las actividades sujetas al presente régimen [de comercio de derechos de emisión]. Los Estados
miembros podrán basar su distribución de derechos de emisión en el promedio de las emisiones de gases de efecto invernadero
por producto en cada sector de actividad y en los progresos alcanzables en cada actividad.»
Con arreglo al criterio nº 6 del anexo III de la Directiva impugnada «el [PNA] incluirá información sobre la manera en que
los nuevos entrantes podrán comenzar a participar en el régimen [de comercio de derechos de emisión] en el Estado miembro
de que se trate».
Según el criterio nº 7 del anexo III de la Directiva impugnada «el [PNA] podrá contener medidas tempranas [de reducción de
emisiones] e incluirá información sobre la manera en que se tendrán en cuenta las medidas tempranas». Con arreglo a ese mismo
criterio, «los Estados miembros podrán utilizar parámetros procedentes de los documentos de referencia relativos a las mejores
técnicas disponibles para elaborar sus [PNA] de derechos de emisión; estos parámetros podrán prever un elemento que dé cabida
a las acciones tempranas [de reducción de emisiones]».
El artículo 12, apartado 1, de la Directiva impugnada prevé que los derechos de emisión puedan transferirse entre personas
físicas o jurídicas en la Comunidad o en terceros países en la medida en que se haya concluido un acuerdo entre dichos países
y la Comunidad de conformidad con el artículo 25 de la Directiva impugnada y que dichos derechos de emisión hayan sido mutuamente
reconocidos por la autoridad competente de cada Estado miembro. Con arreglo al artículo 12, apartado 3, de la Directiva impugnada
el titular de cada instalación deberá entregar a la autoridad competente, antes del 1 de mayo de cada año, un número de derechos
de emisión equivalente a las emisiones totales de esa instalación durante el año natural anterior, para que dichos derechos
se cancelen a continuación.
Según el artículo 13, apartado 1, de la Directiva impugnada, los derechos de emisión sólo serán válidos para las emisiones
producidas durante el período para el que se hayan expedido.
Con arreglo al artículo 16, apartado 2, de la Directiva impugnada, los Estados miembros velarán por que se publiquen los nombres
de los titulares que hayan infringido la obligación de entregar derechos de emisión suficientes con arreglo a lo dispuesto
en el artículo 12, apartado 3, de dicha Directiva impugnada. A tenor del artículo 16, apartados 3 y 4, de la Directiva impugnada,
cualquier titular que no entregue suficientes derechos de emisión para cubrir sus emisiones del año anterior estará obligado
a pagar una multa por exceso de emisiones de un importe de 40 euros durante el primer período de asignación y de 100 euros
durante los períodos posteriores por cada tonelada excedentaria equivalente de CO
emitida y no cubierta por los derechos de emisión entregados. Además, el pago de la multa impuesta por el exceso de emisiones
no libera al titular de la obligación de entregar un número de derechos de emisión igual al total de sus emisiones.
Con arreglo al artículo 24 de la Directiva impugnada, los Estados miembros podrán aplicar el régimen de comercio de derechos
de emisión a actividades, instalaciones y gases de efecto invernadero adicionales siempre que la Comisión los apruebe de conformidad
con el procedimiento contemplado en el artículo 23, apartado 2, de dicha Directiva en relación con la Decisión 1999/468/CE
del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de
ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184, p. 23), teniendo en cuenta todos los criterios pertinentes, en particular la
incidencia en el mercado interior, las posibles distorsiones de la competencia, la integridad medioambiental del régimen para
el comercio de derechos de emisión y la fiabilidad del sistema previsto de seguimiento y notificación.
El artículo 27 de la Directiva impugnada establece que los Estados miembros podrán solicitar igualmente a la Comisión que
excluya temporalmente determinadas instalaciones del régimen para el comercio de derechos de emisión, petición que la Comisión
puede acordar mediante decisión. Además, con arreglo al artículo 28 de la Directiva impugnada, los Estados miembros podrán,
con el consentimiento de la Comisión, permitir que los titulares que lo hayan solicitado formen una agrupación de sus instalaciones
dedicadas a la misma actividad. Por último, con arreglo al artículo 29 de la Directiva impugnada, los Estados miembros podrán
solicitar a la Comisión que se asignen derechos de emisión adicionales a determinadas instalaciones en caso de fuerza mayor.
El artículo 30 de la Directiva impugnada, denominado «Revisión y posterior desarrollo», establece:
«[…]
2.       Basándose en la experiencia adquirida con la aplicación de la presente Directiva y en los progresos registrados en el seguimiento
de las emisiones de gases de efecto invernadero, y a la luz de la evolución del contexto internacional, la Comisión elaborará
un informe sobre la aplicación de la presente Directiva, en el que examinará:
a)       si se debe modificar el anexo I, y el modo de hacerlo, para incluir otros sectores implicados tales como el químico, el del
aluminio y el del transporte, y otras actividades y emisiones de otros gases de efecto invernadero enumerados en el anexo II,
con miras a mejorar la eficiencia económica del régimen [para el comercio de derechos de emisión];
[…]»

Hechos y procedimiento
La demandante, Arcelor SA, surgió como consecuencia de una fusión entre ARBED, Aceralia y Usinor en 2001. Tras su fusión con
Mittal en 2006, se denomina ArcelorMittal y se ha convertido en el primer productor mundial de acero. Sin embargo, en el momento
en que se interpuso el presente recurso la demandante representaba menos de un 5 % de la producción mundial de acero, con
un volumen de producción de 44 millones de toneladas por año, de las cuales más del 90 % se producían en la Unión Europea.
Posee 17 instalaciones de producción de arrabio en bruto y de acero en la Unión, que se encuentran en Francia (Fos-sur-Mer,
Florange y Dunkerque), Bélgica (Lieja y Gante), España (Gijón-Avilés) y Alemania (Bremen y Eisenhüttenstadt).
La demandante interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de enero de 2004.
En el escrito de interposición del recurso la demandante solicita al Tribunal que:
–        Anule los artículos 4, 6, apartado 2, letra e), 9, 12, apartado 3, 16, apartados 2 a 4, en relación con el artículo 2, el
anexo I y el criterio nº 1 del anexo III de la Directiva impugnada, en la medida en que dichas disposiciones (en lo sucesivo,
«disposiciones controvertidas») se aplican a instalaciones destinadas a la producción de arrabio en bruto o de acero de colada
continua de una capacidad de más de 2,5 toneladas por hora.
–        Declare que el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea tienen la obligación de reparar los daños y perjuicios
sufridos como consecuencia de la adopción de las disposiciones controvertidas;
–        Condene en costas al Parlamento y al Consejo.
En su réplica la demandante solicita además, con carácter subsidiario, que el Tribunal anule en su totalidad la Directiva
impugnada.
Mediante escritos separados presentados en la Secretaría del Tribunal los días 1 y 6 de abril de 2004, el Parlamento y el
Consejo propusieron respectivamente una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento
del Tribunal. La demandante presentó sus observaciones sobre estas excepciones el 25 de junio de 2004.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 5 de mayo de 2004, la Comisión solicitó, con arreglo al artículo
115, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, intervenir en el presente procedimiento en apoyo del Parlamento y del Consejo.
Mediante auto de 24 de junio de 2004, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió dicha intervención. La Comisión
presentó su escrito de formalización de la intervención limitada a la cuestión de la admisibilidad el 2 de septiembre de 2004,
de conformidad con el artículo 116, apartado 4, del Reglamento de procedimiento.
El Parlamento y el Consejo, en sus excepciones de inadmisibilidad, y la Comisión, en su escrito de formalización de la intervención
sobre la admisibilidad, solicitan al Tribunal que:
–        Desestime el recurso por inadmisible.
–        Condene en costas a la demandante.
Mediante auto del Tribunal de 26 de septiembre de 2005, las excepciones de inadmisibilidad se unieron al examen del fondo
y se reservó la decisión sobre las costas.
El Consejo, en su escrito de contestación, el Parlamento, en su dúplica, y la Comisión en su escrito de formalización de la
intervención sobre el fondo, solicitan además al Tribunal, con carácter subsidiario, que desestime el recurso por infundado.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió abrir la fase oral y, en el marco de las diligencias
de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, instó al Parlamento, al Consejo
y a la Comisión a responder a preguntas escritas antes de la vista. El Parlamento, el Consejo y la Comisión respondieron a
dichas preguntas en los plazos impartidos.
En la vista de 15 de abril de 2008 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales planteadas
por el Tribunal.
En la vista, oídas las partes, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal General ordenó la suspensión del procedimiento,
con arreglo al artículo 77, letra a), del Reglamento de Procedimiento, en relación con el artículo 54, párrafo tercero, del
Estatuto del Tribunal de Justicia, hasta que el Tribunal de Justicia dictase sentencia en el asunto C‑127/07, de lo que se
tomó nota en el acta de la vista.
Una vez que el Tribunal de Justicia dictó la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros (C‑127/07, Rec. p. I‑9895) el
16 de diciembre de 2008, se invitó a las partes a presentar sus observaciones respecto de las eventuales consecuencias que
se desprenden de dicha sentencia en el marco del presente procedimiento. Una vez que las partes presentaron sus observaciones
en los plazos impartidos, se declaró concluida la fase oral del procedimiento.
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009, el Tribunal ordenó la reapertura de la fase oral
e invitó a las partes a pronunciarse sobre las eventuales consecuencias que deben extraerse en el marco del presente procedimiento
de esta circunstancia y, en particular, de la entrada en vigor del artículo 263, párrafo cuarto, del Tratado FUE. Una vez
que las partes presentaron sus observaciones se declaró concluida la fase oral del procedimiento.

Fundamentos de Derecho
I.
Sobre la admisibilidad de la pretensión de anulación
A.
Alegaciones de las partes
1.      Alegaciones del Parlamento, del Consejo y de la Comisión
El Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, consideran que la petición de anulación parcial de la Directiva impugnada
es inadmisible.
Según el Parlamento y el Consejo, la Directiva impugnada es una «verdadera directiva» en el sentido del artículo 249 CE, párrafo
tercero, es decir, un acto de alcance general al que debe adaptarse el Derecho nacional de los Estados miembros y que se aplica
de manera abstracta a situaciones determinadas objetivamente. Pues bien, a juicio de dichas instituciones, el artículo 230 CE,
párrafo cuarto, no contempla la posibilidad de que los particulares interpongan un recurso directo contra tal directiva.
Además, el Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, consideran que las disposiciones controvertidas no afectan ni
directa ni individualmente a la demandante, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
En lo que respecta al criterio de la afectación directa, el Parlamento y el Consejo sostienen, en esencia, que, a diferencia
de un reglamento, una «verdadera directiva» no produce directamente efectos jurídicamente vinculantes para la situación jurídica
de los particulares, ni les impone obligaciones jurídicas antes de que se adopten, a escala nacional o comunitaria, las medidas
destinadas a su ejecución o que expire el plazo para la adaptación del Derecho interno a sus disposiciones. En consecuencia,
consideran que tal directiva no puede, por sí sola, afectar directamente a los particulares en el sentido del artículo 230 CE,
párrafo cuarto. Así, según estas instituciones, las disposiciones controvertidas relativas, en particular, a la expedición
de los permisos de emisión, los requisitos de seguimiento y de notificación, la elaboración de un PNA así como la asignación
y concesión de derechos de emisión, no imponen ninguna obligación a la demandante ni modifican su situación jurídica en tanto
el Derecho interno no se haya adaptado a dichas disposiciones.
Por otro lado, el Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, consideran que la Directiva impugnada concede un amplio
margen de apreciación a los Estados miembros en cuanto a su ejecución mediante medidas de adaptación del Derecho interno,
en particular en lo que respecta a la elaboración de un PNA con arreglo a su artículo 9, al establecimiento de un porcentaje
mínimo de derechos de emisión que se deben asignar gratuitamente conforme a su artículo 10, al establecimiento, en virtud
de su artículo 11, de la cantidad total de derechos de emisión para el período de asignación de que se trate y su asignación
a los titulares de instalaciones con arreglo a los criterios de su anexo III.
El Consejo, apoyado por la Comisión, rebate la tesis según la cual la Directiva impugnada priva a la demandante del beneficio
de los permisos de emisión obtenidos en virtud de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa
a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26). A su juicio, la Directiva 96/61 no es más que
un instrumento de coordinación que establece un marco general para los textos legislativos sectoriales y que define, en particular,
las obligaciones generales de los titulares de explotaciones y las condiciones de autorización (noveno considerando de la
Directiva 96/61). Sin embargo, según dichas instituciones, esta Directiva no concede derechos de emisión y tampoco constituye
un fundamento jurídico directo para concederlos. En particular, la propia Directiva 96/61 no establece un límite para las
emisiones (artículo 18 de la Directiva 96/61).
El Parlamento y el Consejo concluyen de las anteriores consideraciones que las disposiciones controvertidas no afectan directamente
a la demandante.
En lo que respecta al criterio de la afectación individual, el Consejo señala que la Directiva impugnada se aplica de manera
general y abstracta a todos los operadores que ejercen las actividades mencionadas en el anexo I de dicha Directiva y a todas
las grandes instalaciones que emiten CO
, incluidas las instalaciones de producción de arrabio o de acero. El Consejo añade que, con arreglo al criterio nº 6 del
anexo III y al artículo 11, apartado 3, de la Directiva impugnada, los Estados miembros tienen la obligación de facilitar
el acceso de los nuevos entrantes a los derechos de emisión. Además, desde el 1 de mayo de 2004, la Directiva impugnada se
aplica a los productores de arrabio o de acero establecidos en los diez Estados miembros que se adhirieron en dicha fecha
a la Unión y cuyas actividades están igualmente incluidas en el anexo I la referida Directiva.
El Parlamento y el Consejo consideran que ni el artículo 175 CE, apartado 1, en tanto fundamento jurídico de las acciones
de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente, ni el artículo 174 CE, imponen al legislador comunitario una obligación de
tener en cuenta la situación particular de determinados operadores a la hora de adoptar medidas de alcance general. A su juicio,
tampoco se desprende tal obligación de otra norma jurídica superior, como los principios de proporcionalidad e igualdad de
trato o los derechos fundamentales. Según el Parlamento y el Consejo, el derecho de un particular a interponer un recurso
directo ante el juez comunitario no puede deducirse de esta circunstancia, so pena de vaciar de contenido los requisitos establecidos
en el artículo 230 CE, párrafo cuarto. Añaden que, en todo caso, la demandante no ha demostrado que las disposiciones controvertidas
hayan dado lugar a «consecuencias dramáticas» en su situación particular hasta el punto de que puedan considerarse contrarias
a las normas superiores de Derecho invocadas.
A este respecto, el Consejo rebate las alegaciones de la demandante basadas en su supuesta afectación particularmente seria
debido a su condición de mayor productor de acero de Europa, cuya situación es, según la demandante, única debido a su actual
reestructuración, su margen de beneficios limitado y las considerables reducciones de emisiones de CO
ya realizadas. El Consejo sostiene que no basta con que algunos operadores se vean más afectados económicamente que sus competidores
por un acto para que dicho acto les afecte individualmente. Según el Consejo, la demandante se ve afectada por el mero hecho
de su situación objetiva de productor de arrabio o acero, al igual que cualquier otro productor que se encuentre en la misma
situación. Asimismo, considera que el hecho de que un acto de alcance general pueda tener repercusiones concretas diferentes
para los distintos sujetos de derecho a los que se aplique no caracteriza a la demandante frente a los operadores afectados,
puesto que la aplicación de dicho acto, como la de la Directiva impugnada, se realiza en virtud de una situación objetivamente
determinada.
En lo que respecta a la alegación de la demandante de que la Directiva impugnada obstaculiza la reestructuración de su grupo
en la medida en que no permite la transferencia transfronteriza de los derechos de emisión vinculados a las capacidades de
producción de las instalaciones establecidas en diferentes Estados miembros, el Consejo replica que la demandante no explica
los motivos por los que es el único operador afectado, siendo así que ella misma menciona el ejemplo de la reestructuración
en curso de la sociedad Coros. En todo caso, sostiene que la posibilidad eventual de utilizar los derechos de emisión adjudicados
a instalaciones cerradas pertenece, en gran medida, a la discrecionalidad de los Estados miembros. Así, el Consejo añade que
cerca de la mitad de los Estados miembros permitieron la transferencia de derechos de emisión de una instalación cerrada a
una instalación de sustitución a pesar de que, en varios casos, no era posible más que en el interior de un mismo Estado miembro.
El Consejo, apoyado por la Comisión, sostiene además que, en el ejercicio de su facultad de apreciación, todos los Estados
miembros optaron por adjudicar gratuitamente a los nuevos entrantes los derechos de emisión que provenían de la reserva, de
conformidad con el artículo 11, apartado 3, y el criterio nº 6 del anexo III de la Directiva impugnada. Asimismo, según el
Consejo, aún suponiendo que la demandante no pudiera transferir los derechos de emisión asignados a instalaciones que deban
cerrarse a otras instalaciones de su grupo, podría, sin embargo solicitar que se le asignasen gratuitamente derechos de emisión
como consecuencia de la ampliación de las capacidades de las otras instalaciones, puesto que el concepto de «nuevo entrante»,
en el sentido del artículo 3, letra h), de la Directiva impugnada, incluye la ampliación de una instalación existente. Por
último, en lo que respecta a las eventuales medidas tempranas de reducción de las emisiones, el Consejo recuerda que, con
arreglo al criterio nº 7 del anexo III de la Directiva impugnada, un PNA puede tener en cuenta tales medidas y que los Estados
miembros disponen de cierto margen de maniobra al respecto.
Según el Parlamento y el Consejo, la demandante no ha demostrado que, a la luz de la Directiva impugnada, se encontrase en
una situación análoga a la de las partes demandantes en los asuntos que dieron lugar a las sentencias del Tribunal de Justicia
de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki y otros/Comisión (11/82, Rec. p. 207); de 26 de junio de 1990, Sofrimport/Comisión
(C‑152/88, Rec. p. I‑2477, apartado 28), y de 18 de mayo de 1994, Codorníu/Consejo (C‑309/89, Rec. p. I‑1853), así como en
los asuntos que dieron lugar a las sentencias del Tribunal General de 14 de septiembre de 1995, Antillean Rice Millsy otros/Comisión
(T‑480/93 y T‑483/93, Rec. p. II‑2305, apartado 67), y de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo (T‑135/96, Rec. p. II‑2335).
En lo que respecta a la alegación basada en los contratos de suministro de gas a largo plazo que la demandante celebró con
centrales eléctricas antes de la adopción de la Directiva impugnada, el Consejo considera que en el caso de autos no se cumplen
los dos requisitos acumulativos recogidos en las sentencias citadas anteriormente para determinar la existencia de una afectación
individual en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, a saber, por un lado, la existencia de una norma jurídica superior
que obligue a las instituciones comunitarias a tener en cuenta la situación particular de la demandante respecto de la de
las demás personas afectadas, y, por otro lado, el hecho de que el acto impugnado impida, en todo o en parte, la ejecución
de los contratos de que se trate. Añade, que la propia demandante afirma que los gases a que se refieren dichos contratos
se suministran tanto a sus propias centrales eléctricas como a centrales de terceros. En consecuencia, a juicio del Consejo,
la demandante podría beneficiarse de los derechos de emisión asignados a las centrales pertenecientes a su grupo o transferirlos
entre sus diferentes instalaciones de producción. En efecto, según el Consejo, con arreglo al apartado 92 de las Orientaciones
de la Comisión (véase el apartado 14 anterior), en los casos en que un gas residual de un proceso de producción de una instalación
se utiliza como combustible en otra, corresponderá al Estado miembro decidir sobre la distribución de derechos entre ambas
instalaciones. Así, sostiene que el Estado miembro puede optar por asignar derechos de emisión al titular de la instalación
que transfiere los gases residuales, a saber, en el caso de autos, a un productor de arrabio o de acero, a pesar de que las
emisiones resultantes de la combustión de dichos gases no se generen por la instalación de producción de acero como tal, sino
por la central eléctrica. En estas circunstancias, el Consejo considera que la demandante no ha demostrado que la Directiva
impugnada le impida ejecutar los contratos de suministro de gas de que se trata. En todo caso, considera que el mero hecho
de que la Directiva impugnada pueda dificultar mediante las medidas de adaptación del Derecho interno la ejecución de dichos
contratos no permite afirmar que afecte individualmente a la demandante.
El Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, señalan que la demandante tampoco ha demostrado que pertenezca a una
categoría cerrada de titulares de explotaciones. Habida cuenta de que la Directiva impugnada constituye una medida de alcance
general que se aplica a todos los titulares que ejerzan las actividades definidas en su anexo I, sólo se aplica a la demandante
por su capacidad objetiva de productora de arrabio y de acero, al igual que a cualquier operador que se encuentre en la misma
situación. En consecuencia, la existencia eventual, en el momento de adopción de la Directiva impugnada, de tan sólo quince
productos de arrabio o de acero no basta para individualizar a la demandante. Según el Parlamento, tampoco le individualiza
como destinataria el hecho de que la demandante perteneciese a un «grupo cerrado e identificable» en el momento de adopción
de la Directiva impugnada o se vea más afectada económicamente que sus competidores.
El Consejo niega el que la demandante pueda convertirse en un «comprador neto de derechos de emisión» debido a su particular
situación. A este respecto recuerda, en primer lugar, que durante el primer período de asignación los Estados miembros deben
asignar gratuitamente al menos el 95 % de los derechos de emisión establecidos por el PNA y, al menos, el 90 % durante el
segundo período de asignación. En segundo lugar, con arreglo al artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva impugnada los
derechos de emisión pueden transferirse sin restricciones, tanto en el seno del mismo grupo de empresas como a otras personas
que se encuentren en la Comunidad o en países terceros. En tercer lugar, el Consejo afirma que cada Estado miembro determina
discrecionalmente el número de derechos de emisión asignados inicialmente teniendo en cuenta una serie de factores y de criterios
(véanse los apartados 48 y siguientes anteriores). Por último, los mecanismos flexibles del Protocolo de Kioto (véase el apartado
5 anterior) ofrecen a los productores de arrabio o de acero la posibilidad de convertir los créditos de emisión obtenidos
gracias a los proyectos en cuestión en derechos de emisión que se pueden utilizar en el régimen para el comercio de derechos
de emisión. En consecuencia, considera que la demandante puede obtener gratuitamente derechos de emisión para la totalidad
de sus emisiones.
Basándose en estudios, el Consejo, apoyado por la Comisión, rebate la tesis de que los productores de arrabio o de acero se
encuentran en una «situación de encierro única» debido a la imposibilidad técnica para la industria siderúrgica de reducir
todavía más las emisiones de CO
. A este respecto, el Consejo alega, en esencia, que existen posibilidades técnicas de reducir tales emisiones en el sector
siderúrgico, tanto a corto como a largo plazo, que la Comisión aporta un apoyo financiero considerable a las investigaciones
a tal efecto y que el régimen para el comercio de derechos de emisión ofrece a los productores de arrabio o de acero incentivos
económicos para reducir todavía más sus emisiones de CO
.
En lo que respecta a la alegación de la demandante de que los productores de arrabio o de acero no pueden repercutir sobre
sus clientes el eventual incremento de los costes de producción resultante de la necesidad de comprar derechos de emisión,
el Consejo, apoyado por la Comisión, sostiene que la eventual necesidad para tal productor de comprar derechos de emisión
dependerá de la cantidad inicial de derechos que el PNA le haya asignado y de sus esfuerzos por reducir las emisiones. A su
juicio, la propia demandante se refiere al proceso de reestructuración de su grupo y a la reducción del número de sus altos
hornos hasta el 2010, lo que probablemente reduzca, por sí sólo, las emisiones. Según el Consejo así será particularmente,
si, de conformidad con el anuncio público de la demandante, sus altos hornos se remplazan por hornos de arco eléctrico, cuyas
emisiones de CO
por tonelada de acero producida son más débiles. Añade que, aunque se considere que la demandante deba comprar derechos de
emisión adicionales, los costes asociados podrán repercutirse, al menos en parte, sobre los consumidores, debido al incremento
considerable de los precios en el sector del acero que, en su opinión, está en expansión.
El Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, concluyen de las anteriores consideraciones que la Directiva impugnada
no afecta individualmente a la demandante y que, en consecuencia, debe declararse la inadmisibilidad de la pretensión de anulación.
Por otro lado, el Parlamento, apoyado por la Comisión, invoca la inadmisibilidad de la pretensión de anulación en la medida
en que las disposiciones controvertidas no pueden separarse del resto de la Directiva impugnada so pena de vaciarla de contenido.
En efecto, según el Parlamento, si se suprimieran, por ejemplo, las obligaciones relativas al permiso de emisión de gases
de efecto invernadero (artículos 4 a 6) y a los PNA (artículo 9), el resultado sería un acto con un contenido completamente
«contrario».
A este respecto, el Parlamento rebate la alegación de la demandante de que el régimen para el comercio de derechos de emisión
quedará «esencialmente intacto» si se excluye a los productores de arrabio o de acero de su ámbito de aplicación, puesto que
dicho aspecto no tiene conexión alguna con la cuestión de si la anulación de las disposiciones controvertidas modifica el
contenido de la parte restante de la Directiva impugnada. Además, según el Parlamento y el Consejo, el intento tardío de la
demandante, en la fase de réplica y, en consecuencia, contrario a los requisitos del artículo 48, apartado 2, del Reglamento
de Procedimiento, de modificar sus pretensiones en el sentido de que debe interpretarse en lo sucesivo que su recurso «incluye
una pretensión de anulación total de la Directiva [impugnada] si no es posible anularla parcialmente» no puede prosperar.
A juicio de dichas instituciones, esta interpretación no reduce las pretensiones iniciales de la demandante que se referían
a una «anulación parcial» de la Directiva impugnada, sino que las amplía. Ahora bien, según las referidas instituciones, la
demandante no ha presentado nuevos elementos de Derecho ni de hecho aparecidos durante el procedimiento, en el sentido del
artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, que puedan justificar la introducción de un nuevo motivo.
Por consiguiente, el Parlamento y el Consejo consideran que la pretensión de anulación debe igualmente declararse inadmisible
por este motivo.
En sus observaciones sobre las consecuencias que deben extraerse de la entrada en vigor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
el Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, sostienen que esta circunstancia no modifica esta apreciación, puesto
que dicho artículo no es aplicable al presente procedimiento y la Directiva impugnada no es un acto reglamentario en el sentido
de dicha disposición.
2.      Alegaciones de la demandante
Con carácter preliminar, la demandante sostiene que, según reiterada jurisprudencia relativa al artículo 230 CE, párrafo cuarto,
el mero hecho de que la medida impugnada sea una Directiva no basta para declarar la inadmisibilidad de un recurso de anulación.
En consecuencia, un recurso por el que se solicita la anulación de determinadas disposiciones de una Directiva será admisible
si dichas disposiciones afectan directa e individualmente a la parte demandante.
En lo que respecta al criterio de afectación directa, la demandante sostiene que, incluso si una Directiva requiere, con arreglo
al artículo 249 CE, párrafo tercero, la adopción de un acto de adaptación del Derecho interno por parte de los Estados miembros
para producir efectos directos sobre la situación jurídica de los operadores económicos, dicho requisito no basta, por sí
sólo, para concluir que no se ve afectada directamente en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto. De ser así, las
Directivas no podrían jamás impugnarse por un operador, lo que, a su juicio, es incompatible con la jurisprudencia y el Derecho
a una protección jurisdiccional efectiva. Según la demandante, cuando una medida comunitaria, incluidas las directivas, no
deja a los Estados miembros ningún margen de apreciación en cuanto a la obligación que se debe imponer a la demandante, es
decir, cuando su ejecución es meramente automática, tal demandante está directamente afectado. En efecto, sostiene que las
instituciones, por la mera elección de la forma del acto adoptado, no pueden privar a la demandante de la protección jurisdiccional
establecida en el artículo 230 CE, párrafo cuarto.
La demandante sostiene que, en el caso de autos, las disposiciones controvertidas no dejan a los Estados miembros ningún margen
de apreciación en cuanto a las obligaciones a imponer a la demandante.
A este respecto, en primer lugar, la demandante señala que, con arreglo al artículo 4 de la Directiva impugnada, los Estados
miembros deben velar por que, a partir del 1 de enero de 2005, los productores de arrabio o de acero no exploten sus instalaciones
sin permiso de emisión. A su juicio, los Estados miembros no disponen de ningún margen de apreciación al respecto. Añade que,
el artículo 27, apartado 1, de la Directiva impugnada no establece más que una posibilidad de exclusión temporal de determinadas
instalaciones del régimen para el comercio de derechos de emisión hasta el 31 de diciembre de 2007, de lo que se deriva que
la obligación de obtener un permiso se hizo efectiva, a más tardar, el 1 de enero de 2008. Considera, asimismo, que la posibilidad
acordada a los Estados miembros en el artículo 27, apartado 2, de la Directiva impugnada, de conceder una exclusión temporal
entre el 2005 y el 2007 no les otorga ninguna facultad de apreciación y carece de interés práctico debido a sus requisitos
restrictivos.
En segundo lugar, sostiene que la alegación basada en el amplio margen de apreciación de que disponen los Estados miembros
en lo que respecta a la elaboración del PNA carece de pertinencia, puesto que la Directiva impugnada distingue claramente
el permiso (artículo 4) y los derechos de emisión (artículo 9). Añade que la obligación de autorizar las emisiones de CO
produce, por sí misma, efectos sobre la situación jurídica de la demandante, en la medida en que invalida, en parte, los permisos
de explotación y los derechos de emisión de CO
concedidos con arreglo a la Directiva 96/61 que poseía anteriormente para sus instalaciones de producción. En efecto, con
arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva impugnada, dicho permiso está subordinado a requisitos adicionales en materia
de seguimiento y notificación así como a la obligación de restituir cada año los derechos de emisión necesarios para cubrir
las emisiones de CO
de la instalación afectada. Según la demandante, los Estados miembros no tienen ningún margen de apreciación en cuanto a las
obligaciones que han de imponérsele a este respecto.
En tercer lugar, la demandante afirma que, con arreglo al artículo 9 de la Directiva impugnada en relación con el criterio
nº 1 de su anexo III, la cantidad total de derechos de emisión asignados para el período de asignación de referencia debe,
por un lado, ser compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones, con arreglo a la Decisión 2002/358
y al Protocolo de Kioto, y, por otro lado, no exceder de la cantidad necesaria para la estricta aplicación de los criterios
del anexo III de la Directiva impugnada. De ello se desprende, a su entender, que cuando los Estados miembros fijan la cantidad
total de derechos de emisión a asignar, deben respetar, sin ningún margen de apreciación, el «límite absoluto de derechos
de emisión». Considera que el apartado 10 de las Orientaciones complementarias de la Comisión, relativo al criterio nº 3 del
anexo III de la Directiva impugnada, confirma esta interpretación.
Por último, en cuarto lugar, sostiene que, en virtud del artículo 12, apartado 3, y del artículo 16 de la Directiva impugnada,
los Estados miembros tienen la obligación, sin tener facultad alguna de apreciación a este respecto, por un lado, de imponer
a todo titular la obligación de entregar, a más tardar el 30 de abril de cada año, una cantidad de derechos de emisión correspondiente
a sus emisiones totales durante el año natural anterior, y, por otro, imponerle sanciones si no respeta dicha obligación.
La demandante concluye que las disposiciones controvertidas no dejan a los Estados miembros ningún margen de apreciación en
cuanto a las obligaciones que le deben imponer y, en consecuencia, dichas disposiciones le afectan directamente en el sentido
del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
La demandante considera igualmente que las disposiciones controvertidas le afectan individualmente. Sostiene, por un lado,
que el legislador comunitario tiene la obligación de tener en cuenta las consecuencias graves que se derivan para la situación
particular de la demandante y, por otro, que forma parte de una categoría cerrada, constituida por un número limitado de productores
de arrabio o de acero afectados por dichas disposiciones.
En primer lugar, según la demandante, la obligación del legislador comunitario de tener en cuenta las consecuencias del acto
que pretende adoptar sobre la situación de determinados particulares les individualiza (sentencias Piraiki-Patraiki y otros/Comisión,
citada en el apartado 55
supra,
apartado 19; Sofrimport/Comisión, citada en el apartado 55
supra,
apartado 11, y Codorníu/Consejo, citada en el apartado 55
supra,
apartado20). Dicha obligación puede tener su origen bien en una disposición particular del Tratado CE (sentencia Antillean
Rice Millsy otros/Comisión, citada en el apartado 55
supra,
apartado 67), bien en otra norma jurídica superior (sentencia UEAPME/Consejo, citada en el apartado 55
supra,
apartado 90), como el principio de proporcionalidad, el principio de igualdad de trato y los derechos fundamentales.
A este respecto, la demandante sostiene, en esencia, que, por respeto a los principios de proporcionalidad y de igualdad de
trato, así como de su derecho de propiedad y de su libertad de ejercer una actividad económica, el legislador comunitario
debería haber tenido en cuenta los graves efectos de la Directiva impugnada sobre su situación particular. Así, considera
que al no incluir otros sectores en el anexo I de la Directiva impugnada en contra de las propuestas iniciales del Parlamento
y de la Comisión –en particular los sectores competidores de los metales no férreos y de los productos químicos–, el legislador
comunitario violó los principios de igualdad de trato y de mantenimiento de una competencia no falseada. Asimismo, vulneró
el derecho de propiedad, la libertad de establecimiento y la libertad de ejercer una actividad económica de la demandante,
así como el principio de proporcionalidad, al no tener en cuenta la imposibilidad técnica y económica para los productores
de arrabio o de acero de reducir todavía más las emisiones de CO
. Considera que, de esta manera, el legislador comunitario impuso a la demandante una carga desproporcionada que pone en peligro
su existencia, en la medida en que le convierte necesariamente en un «comprador neto de derechos de emisión» sin posibilidad
de repercutir sobre sus clientes los gastos que se derivan de ello. Alega, además, que las disposiciones controvertidas son
desproporcionadas en la medida en que no van acompañadas de medidas para suavizar, al menos, sus consecuencias nefastas para
la demandante, como un mecanismo de control de precios de los derechos de emisión o la posibilidad de su transferencia transfronteriza
en el seno de un mismo grupo de empresas. Según la demandante, a falta de tal posibilidad de transferencia, que afecta seriamente
a los esfuerzos de reestructuración de la demandante y su competitividad, la Directiva impugnada vulnera igualmente el derecho
de propiedad de la demandante y su libertad de establecimiento. La demandante precisa que la restricción inadmisible de su
libertad de establecimiento, que resulta de la inexistencia en la Directiva impugnada de una norma que permita la transferencia
transfronteriza de derechos de emisión entre las diferentes instalaciones de un mismo grupo de empresas, no puede relativizarse
mediante la alegación de que una extensión de capacidades de producción de una instalación puede beneficiarse de las normas
de asignación para los «nuevos entrantes», puesto que tal beneficio está sometido a la discreción del Estado miembro de acogida
de que se trate.
En segundo lugar, la demandante sostiene que forma parte de una categoría cerrada de empresas particularmente afectada por
la Directiva impugnada. Añade que, en la Unión de quince Estados miembros, sólo quince empresas o grupos de empresas explotaban
instalaciones de producción de arrabio o de acero, a saber, la demandante, Corus, ThyssenKrupp, HKM, Riva, Luccini, SSAB,
Voest Alpine, Salzgitter, Duferco, Rauttaruukki, Fundia, Saint-Gobain, DHS y Neue Maxhütte, a las que se añadieron, desde
el 1 de mayo de 2004, cinco productores de arrabio o de acero de los diez nuevos Estados miembros, a saber, Ispat Polska,
Czech Steel Company, Moravia Steel, Dunaferr Dunai y US Steel Košice. Sin embargo, considera que la ampliación de la Unión
no basta por sí sola para retirar a este grupo la condición de categoría cerrada en el sentido de la jurisprudencia, puesto
que dicha ampliación estaba prevista por el artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa,
la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría,
la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de
los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L 236, p. 33) antes de la entrada en vigor de la Directiva impugnada.
Además, la demandante sostiene que la entrada en el mercado de los nuevos entrantes mediante el establecimiento de nuevas
actividades de altos hornos no es una opción económicamente viable y, por tanto, queda excluida. En efecto, según la demandante,
tras la entrada en vigor de la Directiva impugnada y habida cuenta de la disminución del número de altos hornos en la Unión
desde 1975, un nuevo entrante sólo podrá establecerse en el mercado mediante una adquisición.
La demandante afirma que la «situación de encierro única» de dicho grupo de productores, que les distingue de los demás, resulta
del hecho de que, en un futuro previsible, los productores de arrabio o de acero no podrán reducir de manera significativa
por razones técnicas las emisiones de CO
de conformidad con los objetivos de la Directiva impugnada, a diferencia de la situación en otros sectores económicos afectados,
como los sectores del cemento, de la electricidad, del papel y del vidrio. Sostiene que, en consecuencia, los productores
pertenecientes a este grupo, en realidad, no pueden elegir entre la reducción de las emisiones y la compra de derechos de
emisión adicionales, de manera que se convertirán necesariamente en «compradores netos de derechos de emisión». Según la demandante,
en el proceso de producción de acero, la emisión de CO
es inevitable debido a la utilización de carbón como materia prima y no como combustible. Así, sostiene que no existe una
solución de sustitución económicamente rentable para disminuir las emisiones de CO
, por ejemplo mediante el empleo de otro combustible como el gas natural. Añade que el perfeccionamiento de la tecnología
de los altos hornos en términos de rendimiento energético ha alcanzado su límite teórico e implica todavía la emisión de dos
toneladas de CO
por tonelada producida de acero. A juicio de la demandante, una reducción suplementaria de las emisiones sólo sería posible
gracias a un progreso técnico cuyo desarrollo llevaría al menos veinte o treinta años. Considera, sin embargo, que no es posible
disminuir la producción, puesto que por razones técnicas los altos hornos deben funcionar siempre a un nivel cercano a su
plena capacidad.
La demandante señala, con apoyo de estudios, que, durante aproximadamente los próximos veinticinco años, los titulares de
altos hornos deberán seguir utilizando las tecnologías existentes, cuyo margen de progresión es muy reducido, puesto que todos
los intentos de sustitución han fracasado hasta el presente por razones técnicas y/o económicas. Añade que, en contra de lo
que alega el Consejo, la reducción de emisiones que ha realizado hasta el 2002 no son el resultado de mejoras técnicas, sino
que se deben principalmente al cierre de cinco altos hornos, al aumento de la capacidad de otras instalaciones, así como a
la sustitución del mineral de Lorena por el mineral brasileño como materia prima con un mayor rendimiento energético. Sostiene,
asimismo, que el objetivo de reducción de la demandante para el período comprendido entre el 2008 y el 2012 deberá alcanzarse,
en particular, mediante cierres de instalaciones acompañados de la transferencia de la producción hacia instalaciones en otros
Estados miembros.
La demandante afirma, además, que el sector del acero es el único de los cuatro sectores incluidos en el anexo I de la Directiva
impugnada que se enfrenta a la competencia de otros sectores que no están afectados por dicha Directiva, a saber, los metales
no férreos y las materias plásticas. Añade que esta situación competitiva tan desventajosa para los productores de arrabio
o de acero se ve agravada por un lado, por una demanda «muy concentrada», en particular la de la industria automovilística,
y, por otro, por una competencia intensificada proveniente de sectores no afectados por la Directiva impugnada y de productores
de acero de países terceros, como los Estados Unidos de América, que no están sometidos a las obligaciones resultantes del
Protocolo de Kioto y que representan el 65 % de la producción mundial. Así, según la demandante, los productores de acero
europeos no pueden repercutir sobre sus clientes el incremento del coste de la producción causado por la necesidad de adquirir
derechos de emisión de CO
, puesto que su rentabilidad, ya de por sí reducida, se vería todavía más afectada. A este respecto, sostiene que la competitividad
de los otros sectores incluidos en el anexo I de la Directiva impugnada es diferente. Por ejemplo, dada la previsión de un
incremento considerable de los precios de la electricidad, los proveedores de energía tienen la posibilidad de repercutir
sobre sus clientes todo eventual incremento de sus costes de producción y mejorar considerablemente su rentabilidad.
La demandante precisa que, al contrario, incluso el reciente incremento del precio del acero no le permitirá repercutir sobre
sus clientes el incremento de los costes de producción derivados de la necesidad de adquirir derechos de emisión. Añade que
este incremento de los precios sólo es el resultado de los costes crecientes de las materias primas y del transporte a escala
mundial. Ahora bien, a escala mundial, los productores de arrabio o de acero europeos se enfrentan a una fuerte competencia
por parte de los productores de países terceros, quienes, como los Estados Unidos de América, la Commonwealth de Australia
y la República de Turquía, no han ratificado el Protocolo de Kioto, o quienes, como la República de la India, la República
Popular China y la República Federativa de Brasil, han ratificado el Protocolo de Kioto, pero no están obligados, en un primer
momento, a reducir sus emisiones de CO
(anexo B del Protocolo de Kioto) o, según el Protocolo de Kioto, sólo tienen la obligación de mantener el nivel actual de
emisiones, como es el caso de la Federación de Rusia y de Ucrania. En consecuencia, los productores de arrabio o de acero
europeos son los únicos que incurren en gastos de producción adicionales debidos a la ejecución del Protocolo de Kioto a la
vez que se enfrentan a una presión competitiva cada vez más fuerte por parte de las importaciones de acero de países terceros
cuya importancia depende del nivel de precios en el mercado europeo. La demandante añade que, habida cuenta del coste actual
de 26 euros del derecho de emisión por cada tonelada de CO
emitida, la producción de una tonelada de acero, que implica la emisión de cerca de dos toneladas de CO
, genera un coste adicional de 52 euros, mientras que el precio del transporte global de una tonelada de acero no supera normalmente
los 20 euros. La demandante añade que, a diferencia de los productores de arrabio o de acero, se supone que los suministradores
de energía, en particular los establecidos en Alemania y el Reino Unido, incluyen en los precios de la electricidad el valor
de los derechos de emisión obtenidos gratuitamente para generar beneficios excepcionales.
La demandante concluye de las anteriores consideraciones que los productores de arrabio o de acero establecidos en la Unión
se encuentran en una «situación de encierro única» que les distingue de los demás. Sostiene que esta situación se ve agravada
por el hecho de que la Directiva impugnada no establece ni un límite ni un mecanismo de control del precio de los derechos
de emisión. Según estudios recientes, el precio de los derechos de emisión a que se enfrentan los productores de arrabio o
de acero para poder emitir una tonelada de CO
oscila entre 20 y 60 euros o más, siendo así que un precio de 20 euros ya excluye todo beneficio bruto del sector del acero.
En tercer lugar, la demandante considera que, al ser sin duda el mayor productor de arrabio y de acero en Europa –con una
producción de 40 millones de toneladas de acero, seguida por Thyssen-Krupp (17 millones) y Corus (16 millones)– se ve afectada
de manera particularmente grave por la Directiva impugnada. Afirma que mediante el empleo de su tecnología muy avanzada de
altos hornos, la demandante ya disminuyó sus emisiones de gases de efecto invernadero, incluido el CO
, en una proporción bastante superior al 8 % contemplado por el Protocolo de Kioto, a saber en un 19 % en términos absolutos,
y en un 24 % en términos relativos (por cada tonelada de acero producida) desde 1990 y, por las razones técnicas mencionadas
en los apartados 77 y 78 anteriores, no puede seguir reduciendo las emisiones de CO
de manera significativa. La demandante sostiene además, que en 2002, obtuvo de la explotación de sus altos hornos un beneficio
bruto de 16 euros y un beneficio neto de 4 euros por cada tonelada de CO
emitida. De ello resulta, a su juicio, que incluso al precio más bajo, que según la estimación actual es de 20 euros por cada
derecho de emisión, correspondiente a un coste adicional de 40 euros por cada tonelada de acero, la producción carecería de
rentabilidad para la demandante hasta tal punto que no le sería posible continuar explotando sus instalaciones en Europa.
En cuarto lugar, la demandante sostiene que es el único productor de arrabio y de acero europeo que se enfrenta a un problema
particular creado por la Directiva impugnada debido a la reestructuración en curso de su grupo destinada a mejorar su competitividad.
Esta reestructuración, que comenzó con la concentración de 2001 (véase el apartado 30 anterior), es decir, antes de la adopción
de la Directiva impugnada, incluye el cierre de instalaciones o la reducción de las capacidades de producción menos rentables
en un Estado miembro y el incremento correspondiente de las capacidades de producción en las instalaciones más rentables establecidas
en otros Estados miembros. Según la demandante, esta situación es particular en el caso de la demandante y la distingue de
los demás productores de arrabio o de acero cuyas instalaciones se encuentran en un único Estado miembro. Añade que la única
excepción es Coros, que tiene instalaciones en el Reino Unido y en los Países Bajos, pero esta empresa ya ha optimizado su
producción. Pues bien, a juicio de la demandante, la Directiva impugnada compromete gravemente la referida reestructuración
al no imponer a los Estados miembros la obligación de permitir la transferencia transfronteriza de los derechos de emisión
de una instalación que debe cerrarse a otras instalaciones establecidas en otros Estados miembros. Así, los Gobiernos belga
y alemán hicieron saber a la demandante que, en caso de cierre, perdería sus derechos de emisión para las instalaciones establecidas
en Valonia (Bélgica) y en Bremen (Alemania), de manera que no podría transferir dichos derechos de emisión a sus instalaciones
establecidas en España o en Francia, en las que había previsto un incremento correspondiente de las capacidades de producción.
Asimismo, la demandante afirma que el PNA alemán y el artículo 10, apartado 1, primera frase, del Proyecto de Ley alemán sobre
la asignación de derechos de emisión durante el primer período de asignación establecen la anulación de los derechos de emisión
en caso de cierre de la instalación, salvo si el titular de la misma crea una nueva instalación en Alemania (y no en otro
Estado miembro). En el mismo sentido, el PNA francés establece, según la demandante, que el titular de una explotación puede
conservar los derechos de emisión de una instalación cerrada únicamente si la actividad se transfiere a otra instalación establecida
en el territorio francés. Así, la demandante alega que se ve obligada a ir en contra de su objetivo de reestructuración y
de mejora de su competitividad. Sostiene que debe comprar derechos de emisión adicionales para cubrir las capacidades de producción
inicialmente destinadas a cerrarse y a transferirse a instalaciones establecidas en otros Estados miembros y continuar explotando
las instalaciones menos rentables con el único fin de no perder los derechos de emisión que ya le han sido asignados.
La demandante añade que es igualmente el único operador de todos los sectores incluidos en el anexo I de la Directiva impugnada
que se enfrenta al problema de la transferencia transfronteriza de las capacidades de producción entre instalaciones establecidas
en diferentes Estados miembros. Sostiene que este problema no afecta a los sectores del cemento, del vidrio, de la energía
ni del papel, cuyas instalaciones están implantadas, a diferencia de las instalaciones de producción de acero, bien cerca
de los clientes, bien en zonas que ofrecen una cantidad suficiente de materias primas. Por consiguiente, para los productores
de estos sectores, el cierre de una instalación en un Estado miembro y la transferencia de la producción a otro no es una
opción plausible.
No obstante, la demandante sostiene que, a la luz de la libertad de establecimiento, no hay justificación alguna para dejar
a la discreción de los Estados miembros la cuestión de saber en qué medida son posibles las transferencias transfronterizas
de las capacidades de producción. Añade que ello es tanto más así cuanto que existen incentivos económicos y políticos considerables
para que los Estados miembros no permitan tal transferencia de capacidades de producción, incluidos los derechos de emisión
asociados a las mismas. Por un lado, desde el punto de vista del Estado miembro que asignó inicialmente los derechos de emisión,
no existe ningún interés en facilitar tal transferencia y perder, en su territorio, tanto las capacidades de producción de
que se trate y los empleos correspondientes, como los derechos de emisión asignados. Por otro lado, a juicio de la demandante,
el Estado miembro destinatario de tal transferencia, en particular cuando este Estado es pequeño, no está necesariamente interesado
en asignar gratuitamente derechos de emisión al nuevo entrante, habida cuenta del riesgo de sobrepasar su límite nacional
de derechos de emisión e incumplir, en consecuencia, sus obligaciones de reducción con arreglo a la Decisión 2002/358 y al
Protocolo de Kioto. Considera que, según se desprende del apartado 5 del anexo 4 de las Orientaciones complementarias de la
Comisión (véase el apartado 14 anterior), el hecho de que la mayoría de los Estados miembros no permita la transferencia transfronteriza
de derechos de emisión confirma estas reticencias. Sostiene que, en estas Orientaciones, la propia Comisión llama la atención
sobre esta problemática y pone de relieve que, durante el primer período de asignación, los Estados miembros adoptaron multitud
de normas relativas a las reservas para los nuevos entrantes, los cierres y las transmisiones, lo que contribuye a la gran
complejidad y a la falta de transparencia en el mercado interior y corre el riesgo de generar distorsiones de la competencia.
Según la demandante, la Comisión concluye de estas consideraciones que es necesario contemplar el establecimiento de una reserva
comunitaria así como una armonización de las normas administrativas aplicables a los nuevos entrantes, a los cierres y a las
transferencias en el mercado interior (anexo 7 de las Orientaciones complementarias de la Comisión). La demandante invoca
igualmente un estudio según el cual, habida cuenta del interés de los Estados miembros en conservar los impuestos y los empleos
vinculados a las instalaciones establecidas en su territorio, es lógico que, en el régimen para el comercio de derechos de
emisión, retiren los derechos de emisión a las instalaciones cerradas, o al menos, subordinen el mantenimiento de dichos derechos
de emisión a la apertura de una nueva instalación en su territorio para evitar que el titular de la explotación se vaya del
país. Pues bien, a juicio de la demandante, de ello puede derivarse una competencia normativa económicamente ineficaz y políticamente
indeseable entre los Estados miembros para conservar y atraer inversiones. Por estos motivos, dicho estudio llegó a la conclusión
de que es necesario armonizar, a escala comunitaria, las normas que permitan a las instalaciones conservar sus derechos de
emisión aún en caso de cierre. En consecuencia, según la demandante, el efecto útil de la libertad de establecimiento sólo
puede mantenerse mediante la intervención del propio legislador comunitario.
En quinto lugar, la demandante estima que la Directiva impugnada le afecta particularmente debido a los contratos a largo
plazo que le vinculan desde hace tiempo a centrales eléctricas que no pertenecen, en parte, a su grupo, los cuales tienen
por objeto la distribución del gas de los altos hornos que contienen monóxido de carbono, CO
y azote con el fin de producir electricidad. La demandante se plantea la cuestión de si, a la luz del artículo 3, letras b)
y e), de la Directiva impugnada, los derechos de emisión en cuestión deben asignársele a ella o a la central eléctrica. Según
la demandante, en el caso de que dichos derechos de emisión se asignen a la central eléctrica, la situación de la demandante
será todavía más grave, puesto que en tal caso tendrá que adquirir los derechos de emisión necesarios en el mercado o, en
el supuesto de cese de suministro a la central eléctrica, quemar sus gases de altos hornos sin disponer a pesar de ello del
número correspondiente de derechos de emisión. Añade que de ello resulta una seria desventaja competitiva para la demandante
respecto de sus competidores que utilizan sus propias centrales eléctricas.
Por último, en sexto lugar, la demandante señala que, debido a que las disposiciones controvertidas le afectan particularmente,
estuvo involucrada estrechamente en el procedimiento legislativo, en particular, durante varias reuniones con representantes
de la Comisión, del Parlamento y del Consejo. En este marco se tuvieron en cuenta, en un primer momento, varias objeciones
formuladas por la demandante que finalmente fueron rechazadas sin ninguna motivación.
En vista de las anteriores consideraciones, la demandante concluye que ha demostrado la existencia de varios elementos propios
a su caso y que la caracterizan respecto de los demás para que su pretensión de anulación sea declarada admisible con arreglo
al artículo 230 CE, párrafo cuarto.
En cuanto a la causa de inadmisión propuesta por el Parlamento, relativa la pretensión de anulación parcial de la Directiva
impugnada, la demandante señala que no solicita la supresión completa de las disposiciones controvertidas, sino únicamente
que se descarte su aplicación a las instalaciones de producción de arrabio o de acero. En consecuencia, esta petición no implica
modificación alguna del régimen para el comercio de derechos de emisión para los otros sectores incluidos en al anexo I de
la Directiva impugnada. En efecto, la demandante sostiene que el ámbito de aplicación de la Directiva impugnada podría bien
extenderse a otros sectores, como ya se ha propuesto en lo que respecta a los sectores de los metales no férreos y de los
productos químicos, bien restringirse, sin que ello perjudique ni el funcionamiento ni la propia esencia del régimen para
el comercio de derechos de emisión. Así, a su juicio, la anulación parcial solicitada sólo tendría como consecuencia la supresión
de la parte –distinta y claramente definida– del anexo I de la Directiva impugnada, destinada a las instalaciones de producción
de arrabio o de acero.
Según la demandante, aún considerando que las disposiciones controvertidas no puedan separarse de la Directiva impugnada en
su conjunto, la pretensión de anulación es, sin embargo, admisible. En efecto, en el caso de que la anulación parcial resulte
ser imposible, dicha pretensión habrá de entenderse como dirigida a la anulación de la totalidad de la Directiva impugnada.
Esta apreciación resulta de la necesidad de interpretar las pretensiones a la luz de su contexto y de los objetivos perseguidos
por la demanda que pretende poner fin a la violación de los derechos fundamentales de la demandante. En caso de que el Tribunal
no adopte la tesis defendida en el apartado 89 anterior, la demandante solicita, con carácter subsidiario, la anulación completa
de la Directiva impugnada, lo que es posible todavía tras la presentación de la demanda.
La demandante concluye de las anteriores consideraciones que la pretensión de anulación es admisible.
En sus observaciones sobre las consecuencias que deben extraerse de la entrada en vigor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
la demandante alega, en esencia, por un lado, que esta disposición es aplicable al presente procedimiento, y, por otro, que
la Directiva impugnada constituye, por su contenido, un acto reglamentario en el sentido de dicha disposición, ya que las
disposiciones controvertidas no dejan ningún margen de apreciación a los Estados miembros en cuanto a su ejecución, lo que
dispensa a la demandante de la necesidad de demostrar su afectación individual por dicha Directiva.
B.
Apreciación del Tribunal
Con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer recurso contra las decisiones
de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida
a otra persona, le afecten directa e individualmente.
Según reiterada jurisprudencia, el mero hecho de que esta disposición del Tratado no reconozca expresamente la admisibilidad
de un recuso de anulación interpuesto por un particular contra una directiva en el sentido del artículo 249 CE, párrafo tercero,
no basta para declarar la inadmisibilidad de dicho recurso. En efecto, las instituciones comunitarias no pueden excluir la
protección jurisdiccional que el Tratado ofrece a los particulares, por la mera elección de la forma del acto de que se trate,
aunque dicho acto hubiese revestido la forma de directiva (autos del Tribunal General de 10 de septiembre de 2002, Japan Tobacco
y JT International/Parlamento y Consejo, T‑223/01, Rec. p. II‑3259, apartado 28; de 30 de abril de 2003, Villiger Söhne/Consejo,
T‑154/02, Rec. p. II‑1921, apartado 39; de 6 de septiembre de 2004, SNF/Comisión, T‑213/02, Rec. p. II‑3047, apartado 54,
y de 25 de abril de 2006, Kreuzer Medien/Parlamento y Consejo, T‑310/03, no publicado en la Recopilación, apartados 40 y 41).
Asimismo, el mero hecho de que las disposiciones controvertidas formen parte de un acto de alcance general constitutivo de
una verdadera directiva y no de una decisión adoptada bajo la apariencia de directiva, en el sentido del artículo 249 CE,
párrafo cuarto, no basta por sí sólo para excluir la posibilidad de que dichas disposiciones puedan afectar directa e individualmente
a un particular (véanse, en este sentido, los autos Japan Tobacco y JT International/Parlamento y Consejo, antes citado, apartado
30, y de 6 de mayo de 2003, Vannieuwenhuyze-Morin/Parlamento y Consejo, T‑321/02, Rec. p. II‑1997, apartado 21).
En el caso de autos, es preciso señalar que la Directiva impugnada, tanto por su forma como por su contenido, es un acto de
alcance general que se aplica a situaciones determinadas objetivamente y que produce efectos jurídicos respecto de categorías
de personas contempladas de manera general y abstracta, a saber, todos los titulares de instalaciones que ejercen una actividad
incluida en el anexo I de la Directiva impugnada, incluidas las de producción de arrabio o de acero, entre las que figura
la demandante.
No obstante, ello no excluye que, en determinadas circunstancias, las disposiciones de un acto de alcance general puedan afectar
directa e individualmente a algunos de ellos (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia, de 16 de mayo
de 1991, Extramet Industrie/Consejo, C‑358/89, Rec. p. I‑2501, apartado 13; Codorníu/Consejo, citada en el apartado 55
supra,
apartado 19, y de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, apartado 36).
Además, conforme a reiterada jurisprudencia, el requisito de que el acto objeto de recurso afecte directamente a una persona
física o jurídica, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, implica que dicho acto surta efectos directamente en
la situación jurídica del particular y no deje ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación,
por tener ésta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa comunitaria, sin intervención de otras
normas intermedias (sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 2004, Front national/Parlamento, C‑486/01 P, Rec.
p. I‑6289, apartado 34, y de 22 de marzo de 2007, Regione Siciliana/Comisión, C‑15/06 P, Rec. p. I‑2591, apartado 31).
El Tribunal considera oportuno examinar, con carácter principal, si las disposiciones controvertidas afectan individualmente
a la demandante. Únicamente con carácter subsidiario examinará si, dado el caso, dichas disposiciones afectan directamente
a la demandante.
Según reiterada jurisprudencia, una persona física o jurídica distinta del destinatario de un acto sólo puede alegar que éste
le afecta individualmente, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, cuando el mismo incida en ella debido a ciertas
cualidades que le son propias o a una situación de hecho que la caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y,
por ello, la individualiza de manera análoga al destinatario del acto (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio
de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223; Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, citada
en el apartado 96
supra,
apartado 36, y de 1 de abril de 2004, Comisión/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Rec. p. I‑3425, apartado 45).
A la luz de las anteriores consideraciones, procede verificar si las obligaciones que resultan eventualmente de las disposiciones
controvertidas pueden individualizar a la demandante como destinataria. A este respecto, procede recordar que la demandante
solicita la anulación, en primer lugar, del artículo 4 de la Directiva impugnada, que establece la necesidad de estar en posesión
de un permiso de emisión, en segundo lugar, de su artículo 6, apartado 2, letra e), y de su artículo 12, apartado 3, que establecen
la obligación de entregar los derechos de emisión correspondientes a las emisiones totales de la instalación durante el año
natural anterior, en tercer lugar, de su artículo 9, en relación con el criterio nº 1 de su anexo III, relativo al establecimiento
de los PNA y de la supuesta obligación de los Estados miembros de asignar a los titulares de las instalaciones una cantidad
máxima de derechos de emisión y, en cuarto lugar, de su artículo 16, apartados 2 a 4, relativo a las sanciones en caso de
incumplimiento de la obligación de entrega, en la medida en que todas estas disposiciones son aplicables a los productores
de arrabio o de acero en virtud del artículo 2 de la Directiva impugnada, en relación con su anexo I.
En apoyo de su alegación de afectación individual por las disposiciones controvertidas, en primer lugar, la demandante alega
en esencia que el legislador comunitario tenía la obligación, con arreglo a varias normas jurídicas superiores, incluidos
sus Derechos fundamentales, de tener en cuenta la situación particular de los productores de arrabio o de acero establecidos
en el mercado interior, y, en particular, de la suya (sentencias Piraiki-Patraiki y otros/Comisión, citada en el apartado
55
supra,
apartado 19; Sofrimport/Comisión, citada en el apartado 55
supra,
apartado 11, y UEAPME/Consejo, citada en el apartado 55
supra,
apartado 90).
A este respecto, procede señalar que no existe ninguna disposición expresa ni específica de rango superior o de Derecho derivado
que obligase al legislador comunitario, durante el procedimiento de adopción de la Directiva impugnada, a tener especialmente
en cuenta la situación de los productores de arrabio o de acero, ni aquella de la demandante, respecto de aquella de los operadores
de los otros sectores industriales incluidos en el anexo I de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal
de 17 de enero de 2002, Rica Foods/Comisión, T‑47/00, Rec. p. II‑113, apartados 41 y 42; véanse, igualmente, los autos del
Tribunal de 6 de mayo de 2003, DOW AgroSciences/Parlamento y Consejo, T‑45/02, Rec. p. II‑1973, apartado 47; de 25 de mayo
de 2004, Schmoldt y otros/Comisión, T‑264/03, Rec. p. II‑1515, apartado 117, y de 16 de febrero de 2005, Fost Plus/Comisión,
T‑142/03, Rec. p. II‑589, apartados 61 a 65). Así, ni el artículo 174 CE ni el artículo 175 CE, apartado 1, en tanto que bases
jurídicas para la actividad reglamentaria de la Comunidad en materia de medio ambiente, establecen tal obligación. Además,
salvo la referencia a sus derechos fundamentales y a determinados principios de Derecho que la amparan, la demandante no invoca
ninguna norma superior concreta que la designe específicamente o, al menos, que se refiera a los productores de arrabio y
de acero, capaz de crear tal obligación a su favor.
Pues bien, a pesar de que es cierto que a la hora de adoptar un acto de alcance general las instituciones comunitarias deben
respetar las normas jurídicas superiores, incluidos los derechos fundamentales, la alegación de que tal acto vulnera dichas
normas o derechos no basta por sí sola para declarar la admisibilidad del recurso de un particular, so pena de vaciar de contenido
los requisitos del artículo 230 CE, párrafo cuarto, puesto que la vulneración alegada no le individualiza de un modo análogo
al del destinatario del acto (véase, en lo que respecta al derecho de propiedad, el auto del Tribunal de 28 de noviembre de
2005, EEB y otros/Comisión, T‑94/04, Rec. p. II‑4919, apartados 53 a 55; véase igualmente, en este sentido, el auto del Tribunal
de 29 de junio de 2006, Nürburgring/Parlamento y Consejo, T‑311/03, no publicado en la Recopilación, apartados 65 y 66). En
este contexto la demandante no puede invocar útilmente la sentencia Codorníu/Consejo, citada en el apartado 55
supra
(apartados 20 a 22), en el marco de la cual la admisibilidad del recurso contra el reglamento impugnado resultaba del mero
carácter individualizador, respecto de las disposiciones impugnadas, de la denominación en cuestión, en base a la cual, la
parte demandante era, desde hacía tiempo, el único titular de un derecho de marca.
En todo caso, la demandante no ha demostrado que las disposiciones controvertidas, en particular la obligación de poseer un
permiso de emisión de conformidad con el artículo 4 de la Directiva impugnada, la obligación de entrega recogida en su artículo
12, apartado 3, en relación con su artículo 6, apartado 2, letra e), así como las sanciones establecidas en el artículo 16,
apartados 2 a 4, de dicha Directiva, vulneren sus derechos fundamentales y le causen un perjuicio grave que le individualice
como destinatario respecto de cualquier otro operador afectado por dichas disposiciones (véase, en este sentido, el auto Nürburgring/Parlamento
y Consejo, citado en el apartado 103
supra,
apartado 66). En efecto, dichas disposiciones se aplican, de manera general y abstracta, a todos los operadores incluidos
en el anexo I de la Directiva impugnada y a situaciones determinadas objetivamente. Por lo tanto, pueden afectar del mismo
modo la posición jurídica de todos los operadores.
En consecuencia, las alegaciones de la demandante basadas en la obligación que incumbe al legislador comunitario de respetar
determinados principios generales de Derecho y los derechos fundamentales no permite concluir que las disposiciones controvertidas
afecten individualmente a la demandante, y por tanto, no es necesario examinar si, a este respecto, dichas disposiciones le
afectan directamente.
En segundo lugar, en lo que respecta a la alegación de la demandante de que forma parte de una categoría cerrada de operadores
especialmente afectados por las disposiciones controvertidas, por una parte, ha de recordarse que la posibilidad de determinar,
en el momento de la adopción de la medida impugnada, con mayor o menor precisión, el número e incluso la identidad de los
sujetos de Derecho a los que se aplica una medida no implica en absoluto que se deba considerar a estos sujetos individualmente
afectados por dicha medida, siempre que conste que esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho
o de hecho definida por el acto de que se trate (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 8 de abril de
2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión, C‑503/07 P, Rec. p. I‑2217, apartado 70, y la jurisprudencia que allí se cita).
Por otro lado, no basta que determinados operadores se vean más afectados económicamente que otros por un acto de alcance
general para individualizarles respecto de dichos operadores, mientras que la aplicación de ese acto se efectúe como consecuencia
de una situación objetivamente determinada (véanse, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de
1997, Sveriges Betodlares y Henrikson/Comisión, C‑409/96 P, Rec. p. I‑7531, apartado 37; los autos del Tribunal General de
11 de septiembre de 2007, Fels-Werke y otros/Comisión, T-28/07, no publicado en la Recopilación, apartado 60 y la jurisprudencia
que allí se cita, y de 10 de mayo de 2004, Bundesverband der Nahrungsmittel- und Speiseresteverwertung y Kloh/Parlamento y
Consejo, T‑391/02, Rec. p. II‑1447, apartado 53, y la jurisprudencia que allí se cita).
Pues bien, es preciso señalar que las disposiciones controvertidas afectan a la demandante principalmente en su capacidad
objetiva en tanto que titular de instalaciones que producen emisiones de gases de efecto invernadero, de una parte, y en tanto
que productor de arrabio y de acero, de otra, al igual que a cualquier otro operador o productor de arrabio o de acero cuya
actividad esté incluida en el anexo I de la Directiva impugnada. En consecuencia, aunque en el momento en que entró en vigor
la Directiva impugnada la demandante formaba parte de un grupo de tan sólo quince productores de arrabio o de acero que operaban
en el mercado interior, esta circunstancia no basta por sí sola para individualizarla de un modo análogo al de un destinatario
respecto del conjunto de los demás operadores que ejercen las actividades en el sentido del anexo I de la Directiva impugnada,
incluidos los productores de arrabio o de acero del mismo grupo.
Además, incluso si se considera que los productores de arrabio o de acero constituyen un grupo de operadores especialmente
afectado, todos ellos pueden sufrir las mismas consecuencias jurídicas y fácticas que la demandante debido a una situación
objetivamente determinada, a saber, la inclusión de su actividad en el anexo I de la Directiva impugnada. Así, la supuesta
imposibilidad técnica y económica para dichos productores, a diferencia de los operadores de otros sectores industriales,
de reducir todavía más sus emisiones de gases de efecto invernadero y de repercutir sobre sus clientes los costes adicionales
en que incurren debido a la compra de derechos de emisión, afecta al sector de la producción de arrabio o de acero en su conjunto
y de manera idéntica. Asimismo, tras la instauración del régimen para el comercio de derechos de emisión, todos esos productores
quedaron expuestos, del mismo modo, a la evolución del mercado de derechos de emisión y del mercado de los productos en cuestión,
y también a la competencia derivada de otros sectores industriales o de productores de arrabio o de acero de países terceros.
En este contexto, procede desestimar igualmente la tesis de la demandante según la cual los productores de arrabio o acero
establecidos en el mercado interior constituyen un círculo cerrado de operadores, cuya composición no puede cambiar. A este
respecto, el Parlamento y el Consejo se refieren acertadamente al incremento del número de productores de arrabio o de acero
incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva impugnada tras la ampliación de la Unión en 2004, así como a la posibilidad
de que otros Estados europeos que poseen también un sector siderúrgico se adhieran en el futuro. Además, la demandante no
ha demostrado que, en el momento en que entró en vigor la Directiva impugnada, dichos productores de arrabio o de acero presentasen
características particulares que les distinguiesen de cualquier otro productor o nuevo entrante en la medida en que, por ejemplo,
poseían derechos específicos anteriores (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2008,
Comisión/Infront WM, C‑125/06 P, Rec. p. I‑1451, apartados 71 a 77). En efecto, aún suponiendo que dichos productores dispusieran
de derechos de emisión concedidos con arreglo a la Directiva 96/61 (véase el apartado 49 anterior), estos supuestos derechos,
lejos de ser específicos o exclusivos de la propia demandante, habrían beneficiado del mismo modo a todos los operadores que
ejerciesen las actividades incluidas en el anexo I de dicha Directiva. Por último, el mero hecho de que, según la demandante,
una entrada en el mercado pertinente no sea posible más que mediante la adquisición de un productor ya establecido, no excluye
que cambie la identidad de dicho productor o del nuevo entrante que lo adquiere y que se modifique, así, la composición del
grupo de productores de que se trata.
De ello se desprende que los efectos jurídicos de las disposiciones controvertidas, a saber, las obligaciones de autorizar
las emisiones y entregar los derechos de emisión, las sanciones en caso de incumplimiento de dichas obligaciones, así como
la supuesta limitación de los derechos de emisión con arreglo al artículo 9 de la Directiva impugnada, afectan del mismo modo
y debido a una situación determinada objetivamente, la actividad económica y la posición jurídica de los operadores incluidos
en el anexo I de esta Directiva, incluidos los del sector de la producción del arrabio y del acero. Por tanto, las referidas
disposiciones no pueden caracterizar la situación fáctica y jurídica de la demandante respecto de los otros operadores, ni,
en consecuencia, individualizarla de un modo análogo al de un destinatario, de manera que no es necesario examinar si le afectan
directamente.
En tercer lugar, en lo que respecta a la alegación basada en el gran tamaño de la demandante, el volumen anual de su producción
y su incapacidad económica y/o tecnológica individual de reducir todavía más sus emisiones de CO
, procede señalar que la demandante no explica los motivos por los que los productores de arrabio o de acero competidores
no se exponen a problemas de adaptación y a dificultades análogas en función de su tamaño, de su volumen de producción y de
sus esfuerzos de reducción de emisiones. En efecto, un operador de menor tamaño y que tenga una producción de arrabio o de
acero menor que la de la demandante dispondrá necesariamente de una cantidad de derechos de emisión inferior, de manera que,
proporcionalmente, sus dificultades económicas y/o tecnológicas para reducir sus emisiones deberían ser comparables a las
de la demandante. Pues bien, con arreglo al anexo I de la Directiva impugnada, las obligaciones que se derivan de las disposiciones
controvertidas se aplican de manera uniforme y general a todos los titulares de instalaciones cuya producción supere el límite
indicado, sin distinción de tamaños. Además, el alcance de estas obligaciones depende únicamente de la cantidad de emisiones
de gases de efecto invernadero que, a falta de prueba en contra, pueden aumentar con el tamaño y con la capacidad de producción
de la instalación de que se trate, de manera que todos los productores afectados se encuentran en una situación comparable
(véase, en este sentido, la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en el apartado 42
supra,
apartado 34). Por lo tanto, la demandante no puede válidamente alegar una afectación particular capaz de individualizarla
como destinataria, de manera que no es necesario examinar, a este respecto, si le afecta directamente.
En cuarto lugar, la demandante no ha demostrado, de manera suficiente, que su supuesta «situación de encierro única», en particular,
debido a la reestructuración de su grupo, pueda individualizarla respecto de los demás operadores. En efecto, incluso si se
considera que es el único productor de arabio o de acero establecido en el mercado interior que ha iniciado una reestructuración,
no se ha demostrado la inexistencia de otros productores pertenecientes a los demás sectores cubiertos por el anexo I de la
Directiva impugnada que sufran consecuencias análogas debido a la ejecución de dicha Directiva por haber llevado a cabo o
renunciado a gestiones similares. A este respecto, las alegaciones de la demandante de que las empresas de los otros sectores
incluidos en el anexo I de la Directiva impugnada no están expuestas a las mismas dificultades que ella son demasiado vagas
e hipotéticas para excluir que otros productores se vean afectados de manera similar, como los del sector energético, quienes
tras la liberalización a escala comunitaria fueron objeto de una reestructuración transfronteriza importante.
En todo caso, la demandante no ha demostrado que su afectación debido a la supuesta «situación de encierro única» sea imputable
específicamente a los efectos jurídicos de las disposiciones controvertidas como tales, de manera que le afecten directamente.
Según las afirmaciones de la propia demandante, esta situación resulta, en esencia, en primer lugar, de la supuesta penuria
de derechos de emisión asignados gratuitamente por las autoridades estatales, lo que, a su juicio, la transforma en un «comprador
neto de derechos de emisión», en segundo lugar, del eventual incremento y/o del alto nivel de precios de los derechos de emisión
disponibles en el mercado, y, en tercer lugar, de la imposibilidad de transmitir en el mercado interior los derechos de emisión,
asignados a instalaciones que deben cerrarse, a otras instalaciones en las que pretende ampliar la capacidad de producción.
Asimismo, suponiendo que la reestructuración alegada sea una característica particular de la demandante, es preciso señalar
que la supuesta «situación de encierro única» resultante de los aspectos mencionados en el apartado 112 anterior no es imputable
ni a la obligación de obtener un permiso de emisión con arreglo al artículo 4 de la Directiva impugnada, ni a la obligación
de entrega de conformidad con su artículo 12, apartado 3, en relación con su artículo 6, apartado 2, letra e), ni a las sanciones
establecidas en el artículo 16, apartados 2 a 4, de dicha Directiva, sino que constituye, si dicha situación se confirma,
la consecuencia de la ejecución por los Estados miembros de sus PNA y de las legislaciones pertinentes. Ahora bien, dichos
Estados disponen, con arreglo los artículos 9, apartado 1, y 11, apartado 1, de la Directiva impugnada, de un amplio margen
de apreciación en lo que respecta tanto a la atribución de los contingentes de derechos de emisión a los diversos sectores
industriales como a la asignación y retirada de los derechos de emisión a los titulares individuales, incluso en el caso de
cierre de una instalación (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión,
T‑374/04, Rec. p. II‑4431, apartados 102 a 106).
En efecto, el artículo 4 de la Directiva impugnada se limita a someter a cualquier titular que emita gases de efecto invernadero
a la obligación de obtener un permiso de emisión, sin especificar los requisitos y modalidades de concesión ni de retirada
de los derechos de emisión, que según la demandante son el origen de sus dificultades de reestructuración. Este razonamiento
se aplica por analogía a la obligación de entrega establecida en el artículo 12, apartado 3, de la Directiva impugnada, en
relación con su artículo 6, apartado 2, letra e), y a las sanciones establecidas en el artículo 16, apartados 2 a 4, de dicha
Directiva, puesto que la demandante no explica los motivos por los que considera que dichas disposiciones presentan algún
vínculo con las referidas dificultades. En estas circunstancias, el eventual perjuicio sufrido por la demandante debido al
incremento de los costes de adquisición de los derechos de emisión y/o a una eventual pérdida de derechos de emisión, como
consecuencia del cierre de una de sus instalaciones y de la retirada de los derechos de emisión correspondientes por las autoridades
estatales, incluso sustancial y mayor que la de otros operadores, no puede imputarse a las obligaciones derivadas de dichas
disposiciones para fundamentar su afectación directa en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
Por último, en la medida en que la demandante impugna igualmente el artículo 9 de la Directiva impugnada, en relación con
el criterio nº 1 de su anexo III debido a que impone, a su juicio, a los Estados miembros, un «límite absoluto de derechos
de emisión», basta señalar que, aunque se considerase que esta alegación estuviera fundada, tal límite no afectaría directamente
a la demandante, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, puesto que no permite identificar, ni siquiera aproximadamente,
el número de derechos de emisión que las autoridades estatales deben asignar a los diversos sectores industriales, e incluso
menos a los titulares individuales de explotaciones. Confirma esta afirmación el hecho de que, en el curso del proceso, la
demandante no pudo precisar ni anticipar, a la luz de la Directiva impugnada y de la Decisión 2002/358, ni la cantidad de
derechos de emisión que los Estados miembros le asignarán gratuitamente para sus instalaciones de producción establecidas
en el mercado interior, ni el alcance de la carga eventual que podría sufrir si los referidos derechos fueran insuficientes.
Por consiguiente, la demandante no ha demostrado que las disposiciones controvertidas le afecten directa e individualmente
debido a su supuesta «situación de encierro única», que resulta, en particular, de la reestructuración transfronteriza de
su grupo.
En quinto lugar, en lo que respecta a los contratos de suministro de gas a largo plazo que la demandante sostiene haber concluido
con varias centrales eléctricas antes de la entrada en vigor de la Directiva impugnada, tampoco permiten individualizarla
a la luz de las disposiciones litigiosas. En efecto, estas disposiciones rigen, de manera general y abstracta, las obligaciones
de los operadores sometidos al régimen para el comercio de derechos de emisión, sin precisar, no obstante, los requisitos
y modalidades de concesión o de retirada de los mismos por los Estados miembros (véanse los apartados 112 a 116 anteriores).
De ello se desprende, en todo caso, que la eventual afectación de la ejecución de los contratos de suministro de gas sólo
puede resultar de las normas nacionales que rigen la asignación de los derechos de emisión, de manera que, a este respecto,
la demandante también carece de fundamento para afirmar que se ve directamente afectada. Además, tal como sostiene el Consejo,
la propia demandante afirma que dichos contratos de suministro de gas se refieren, al menos en parte, a centrales eléctricas
que pertenecen a su propio grupo de empresas. Así, en la medida en que la actividad de dichas centrales eléctricas entra en
el ámbito de aplicación del anexo I de la Directiva impugnada al sobrepasar el volumen de producción establecido por dicho
texto, la demandante dispondrá necesariamente de derechos de emisión para la combustión de los gases de que se trata sobre
la base de los PNA y de las normas nacionales aplicables. Por último, a pesar de que la producción de energía constituye,
en principio, una actividad cubierta por el anexo I de la Directiva impugnada, la demandante no ha precisado en qué medida
dichos contratos de suministro de gas le vinculan a centrales eléctricas terceras, ni ha indicado si éstas pueden obtener
derechos de emisión por su propia cuenta o los necesitan debido a su inclusión en dicho anexo, ni ha explicado las circunstancias
en las que una hipotética insuficiencia de derechos de emisión para ellas podría afectar la ejecución de dichos contratos.
En estas circunstancias, procede concluir que la demandante no ha demostrado que las disposiciones controvertidas le afecten
directa e individualmente por el hecho de la supuesta afectación de la ejecución de los contratos de suministro de gas a largo
plazo de que se trata.
En sexto lugar, en lo que respecta a la alegación de la demandante, muy poco circunstanciada, de que participó en el procedimiento
de toma de decisiones que llevó a la adopción de la Directiva impugnada, procede recordar que el hecho de que una persona
intervenga de un modo u otro en el procedimiento que culmina en la adopción de un acto comunitario sólo permite individualizar
a esta persona en relación con dicho acto cuando la normativa comunitaria aplicable le concede ciertas garantías de procedimiento.
Pues bien, a falta de disposición expresa en contra, ni el proceso de elaboración de los actos normativos de alcance general
ni la naturaleza de los actos de alcance general ni dichos actos en sí mismos exigen, con arreglo a principios generales del
Derecho comunitario, como el derecho a ser oído, la participación de las personas afectadas, ya que se supone que los intereses
de éstas los representan los órganos políticos a los que corresponde adoptar dichos actos. En consecuencia, a falta de derechos
procedimentales expresamente garantizados, sería contrario a la letra y al espíritu del artículo 230 CE permitir a cualquier
particular, únicamente por haber participado en la preparación de un acto de naturaleza legislativa, interponer después un
recurso contra dicho acto (véase, en este sentido, el auto del Tribunal, de 14 de diciembre de 2005, Arizona Chemical y otros/Comisión,
T‑369/03, Rec. p. II‑5839, apartados 72 a 73, y la jurisprudencia citada en ellos).
En el caso de autos, es preciso señalar que, por un lado, el procedimiento de elaboración y de adopción de la Directiva impugnada,
en virtud del artículo 175 CE, apartado 1 y del artículo 251 CE, era un procedimiento de toma de decisiones que implicaba
la participación conjunta del Consejo y del Parlamento en tanto que legislador comunitario y que desembocó en la adopción
de una medida de alcance general, sin prever ninguna intervención por parte de los operadores en dicho contexto, y que, por
otro lado, la demandante no ha alegado ni demostrado la posesión de derechos procedimentales que puedan fundamentar su legitimación
en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 119 anterior.
De ello se desprende que la supuesta participación de la demandante en el proceso de toma de decisiones que llevó a la adopción
de la Directiva impugnada no le individualiza en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, sin que sea necesario examinar,
a este respecto, si le afecta directamente.
Del conjunto de las anteriores consideraciones resulta que las disposiciones controvertidas no afectan a la demandante ni
individual, ni directamente, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, por lo que debe declararse la inadmisibilidad
de su pretensión de anulación, sin que sea necesario examinar si las disposiciones controvertidas pueden separarse o no del
conjunto de la Directiva impugnada.
Por lo demás, esta solución no queda desvirtuada por el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. En efecto, tal como se ha recordado
en el apartado 114 anterior, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación para la ejecución de la Directiva
impugnada. En consecuencia, en contra de las alegaciones de la demandante, esta Directiva no puede considerarse, en ningún
caso, un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
II.
Sobre la admisibilidad de la demanda de indemnización
A.
Alegaciones de las partes
El Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, sostienen que la demanda de indemnización también es inadmisible.
Alegan que la petición de la demandante no es conforme a los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento
de Procedimiento, en la medida en que, por un lado, el daño alegado no es inminente, ni cierto, ni está suficientemente identificado,
y que, por otro lado, no existe relación de causalidad directa entre la Directiva impugnada y dicho daño. El Parlamento añade
que la demandante no ha cumplido con su obligación de probar que la elección del legislador comunitario vulnera grave y manifiestamente
las normas jurídicas superiores invocadas, como el principio de igualdad de trato. Así, considera que no ha demostrado que
los sectores de la química y del aluminio ocupen el mismo segmento del mercado que el sector del arrabio y del acero y que
dichos sectores produzcan emisiones directas de CO
de tal importancia que deberían haber sido incluidos desde el principio en la Directiva impugnada.
En lo que respecta a la existencia de un daño, el Consejo sostiene que la Directiva impugnada, a pesar de que en el momento
en que se interpuso la demanda ya había entrado en vigor, no había tenido el más mínimo efecto directo sobre la actividad
económica de la demandante y que los eventuales efectos futuros no pueden considerarse como inminentes. Considera, además,
que la demandante no ha probado la existencia de un daño cierto, puesto que es imposible en esta fase por varios motivos.
A este respecto, el Parlamento y el Consejo sostienen, en particular, que la supuesta situación de «comprador neto de derechos
de emisión» de la demandante es únicamente hipotética y no una consecuencia directa, necesaria y cierta de la Directiva impugnada.
Según el Consejo, la cuestión de si la demandante se convertirá en un «comprador neto de derechos de emisión» depende de una
serie de factores desconocidos y que no se han demostrado en el caso de autos, como la cantidad total de los derechos de emisión
inicialmente asignados por las autoridades nacionales con arreglo a los PNA y los costes de reducción de las emisiones respecto
del precio de los derechos de emisión en el mercado. Añade que la cantidad total de derechos de emisión asignados depende,
por su parte, de varios factores, como el objetivo de reducción encomendado al Estado miembro, su eventual intención de comprar
en el mercado mundial las unidades de emisión previstas por el Protocolo de Kioto, así como su decisión en cuanto a las modalidades
de repartición entre los diferentes sectores industriales de la reducción necesaria de las emisiones. El Consejo sostiene,
además, que, cuando los derechos de emisión resulten insuficientes, el impacto de la Directiva impugnada dependerá, habida
cuenta del gasto de inversión respectivo, de la elección del titular de la explotación, entre, por un lado, la compra de derechos
de emisión adicionales para cubrir sus emisiones de CO
y, por otro, la adopción de medidas de reducción de las emisiones.
El hecho de que la Directiva impugnada establezca expresamente, en los criterios n
os
3 y 7 de su anexo III, que la cantidad de derechos de emisión debe ser coherente con el potencial, incluido el tecnológico,
de las actividades de los operadores y que el PNA puede tener en cuenta las medidas tempranas que la demandante afirma haber
llevado a cabo desde 1990, como las reducciones de emisiones de CO
2,
confirman, según el Consejo, la inexistencia de un daño cierto. Además, el Consejo recuerda que la demandante puede llevar
a cabo una transferencia transfronteriza de los derechos de emisión no utilizados entre las instalaciones en el interior de
su grupo, ya que esta posibilidad se encuentra a la base misma del régimen para el comercio de derechos de emisión.
El Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, señalan que la demandante no ha conseguido demostrar que la ejecución
de la Directiva impugnada le generará gastos adicionales, como los gastos del personal encargado de la vigilancia de las emisiones
de CO
y de la elaboración de informes, puesto que dichas obligaciones ya se imponen en virtud de la Directiva 96/61. El Consejo
sostiene que las alegaciones de la demandante relativas a los costes derivados de la contratación de personal adicional y
de la pérdida de beneficios futuros son demasiado vagas e imprecisas para constituir una prueba de un daño futuro. Asimismo,
considera que las eventuales pérdidas de cuotas de mercado o de beneficios no son ciertas y dependen de factores desconocidos
e independientes de la Directiva impugnada, por ejemplo, de la evolución del precio del arrabio y del acero y del de los productos
competidores.
Según el Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión, la demandante tampoco ha demostrado la existencia de una relación
de causalidad entre la Directiva impugnada y el supuesto daño futuro causado. Consideran que, habida cuenta del margen de
apreciación reservado a los Estados miembros, la Directiva impugnada no puede como tal causar directamente un daño a la demandante,
puesto que éste sólo puede resultar de las normas de adaptación del Derecho nacional y, en particular, de la asignación de
los derechos de emisión.
La demandante considera que su demanda de indemnización es conforme a los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c),
del Reglamento de Procedimiento y que, por tanto, debe admitirse.
B.
Apreciación del Tribunal
Procede recordar que, en virtud del artículo 21, párrafo primero, en relación con el artículo 53, párrafo primero, del Estatuto
del Tribunal de Justicia y del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, las demandas deben contener
la indicación del objeto del litigio y una exposición sumaria de los motivos invocados. Esta indicación debe ser suficientemente
clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal General se pronuncie sobre el recurso,
en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia,
es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los
que se basa dicho recurso resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del propio texto de
la demanda. Más concretamente, para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños
supuestamente causados por una institución comunitaria deberá contener los elementos que permitan identificar el comportamiento
que la demandante reprocha a la institución, las razones por las que estima que existe una relación de causalidad entre dicho
comportamiento y el perjuicio que alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio (sentencias del
Tribunal de 3 de febrero de 2005, Chiquita Brands y otros/Comisión, T‑19/01, Rec. p. II‑315, apartados 64 y 65; de 10 de mayo
de 2006, Galileo International Technology y otros/Comisión, T‑279/03, Rec. p. II‑1291, apartados 36 y 37; de 13 de diciembre
de 2006, Abad Pérez y otros/Consejo y Comisión, T‑304/01, Rec. p. II‑4857, apartado 44, y de 13 de diciembre de 2006, É.R.y
otros/Consejo y Comisión, T‑138/03, Rec. p. II‑4923, apartado 34; auto del Tribunal de 27 de mayo de 2004, Andolfi/Comisión,
T‑379/02, no publicado en la Recopilación, apartados 41 y 42).
El Tribunal considera que la demanda reúne los requisitos de forma y que procede desestimar las alegaciones del Parlamento
y del Consejo a este respecto, puesto que la mayoría de ellas se refiere a la apreciación del fundamento de la demanda de
indemnización y no a su admisibilidad. En efecto, en la demanda, la demandante aportó suficientes elementos que permiten identificar
el comportamiento que se reprocha al legislador comunitario, los motivos por los que considera que existe una relación de
causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio sufrido, así como la naturaleza y la eventual amplitud de dicho perjuicio,
además, tales elementos permitieron al Parlamento y al Consejo defenderse útilmente al respecto, presentando alegaciones destinadas,
en realidad, a demostrar que la demanda de indemnización carece de fundamento.
En lo que respecta al supuesto comportamiento ilegal del Parlamento y del Consejo, es preciso señalar que la demandante formuló,
con arreglo a los requisitos establecidos por la jurisprudencia, (sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2000,
Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, apartados 39 y siguientes, y de 12 de julio de 2005, Comisión/CEVA
y Pfizer, C‑198/03 P, Rec. p. I‑6357, apartados 61 y siguientes), alegaciones detalladas con objeto de demostrar una violación
suficientemente caracterizada de varias normas –incluso de normas jurídicas superiores– que confieren derechos a los particulares,
como el principio de igualdad de trato y la libertad de establecimiento.
En lo que respecta al perjuicio, procede señalar, con carácter preliminar, que, habida cuenta de las circunstancias en el
momento en que se presentó la demanda, dicho perjuicio debía necesariamente presentar un carácter futuro, puesto que los ordenamientos
jurídicos nacionales todavía no se habían adaptado a la Directiva impugnada y los Estados miembros todavía no habían comenzado
a elaborar sus PNA y sus legislaciones referidas al primer período de asignación. Además, habida cuenta del margen de apreciación
de los Estados miembros en cuanto a la ejecución del régimen para el comercio de los derechos de emisión en los territorios
en los que se aplican sus PNA (véase el apartado 116 anterior), la demandante no podía precisar la extensión exacta de dicho
perjuicio futuro en el momento de interponer la demanda. Pues bien, en tales circunstancias particulares, a las que se refiere
la demandante, no es indispensable determinar, en tanto que requisito de admisibilidad, el alcance exacto del perjuicio y,
menos todavía, cifrar el importe de la indemnización solicitada, lo cual es, en todo caso, posible hasta el momento de la
réplica, siempre que la parte demandante invoque tales circunstancias e indique los elementos que permitan apreciar la naturaleza
y el alcance del perjuicio, y la parte demandada pueda, en consecuencia, defenderse (véanse, en este sentido, los autos del
Tribunal Andolfi/Comisión, citado en el apartado 132
supra,
apartados 48 y 49, y la jurisprudencia que allí se cita, y de 22 de julio de 2005, Polyelectrolyte Producers Group/Consejo
y Comisión, T‑376/04, Rec. p. II‑3007, apartado 55).
Procede señalar, a continuación, que la demandante formuló de manera suficiente elementos que caracterizan su perjuicio futuro,
incluidos su naturaleza, su alcance y sus diferentes componentes, para cumplir con los requisitos del artículo 44, apartado
1, letra c), del Reglamento de Procedimiento. En efecto, la demandante se refirió, en primer lugar, en su demanda, al daño
resultante de los costes adicionales generados por la contratación de personal para ejercer las actividades de seguimiento
y notificación con arreglo a los artículos 14 y 15 de la Directiva impugnada. Además, en sus alegaciones sobre las excepciones
de inadmisibilidad, la demandante formuló una estimación cifrada concreta de dichos costes adicionales. En segundo lugar,
la demandante alegó un perjuicio tanto material como moral resultante de la pérdida de partes del mercado y del atentado contra
su reputación en materia medioambiental, causadas por el hecho de no incluir los sectores competidores de los metales no férreos
y de los productos químicos en el ámbito de aplicación de la Directiva impugnada. En tercer lugar, la demandante invocó, apoyándose
en estimaciones numéricas (véanse los apartados 80 y 81 anteriores), la producción de un perjuicio por su situación de «comprador
neto de derechos de emisión» y del incremento previsible de los costes de dichos derechos de emisión capaz de anular su margen
bruto de beneficios. En cuarto lugar, la demandante solicitó la reparación del lucro cesante resultante de la imposibilidad
de llevar a cabo su estrategia de reestructuración transfronteriza. De ello se desprende que, en el caso de autos, se cumplen
los requisitos mínimos relativos a la identificación del perjuicio.
Por último, respecto de la relación de causalidad entre el comportamiento ilegal y el perjuicio, la demandante sostiene con
suficiente precisión, con arreglo a la lógica de su razonamiento, que el Estado miembro no dispone de un margen de apreciación
en cuanto a la adaptación de su Derecho interno a las disposiciones controvertidas y a las obligaciones que se desprenden
de las mismas para los operadores y que, en consecuencia, cualquier perjuicio eventual que sufra es imputable al comportamiento
supuestamente ilegal del legislador comunitario. A este respecto, no pueden admitirse las alegaciones del Parlamento, del
Consejo y de la Comisión de que la demandante debería haber «establecido» o «probado» dicha relación de causalidad para que
se declare la admisibilidad de la demanda, puesto que tal apreciación corresponde al examen del fundamento de dicha demanda
y no de su admisibilidad.
A la luz de las anteriores consideraciones, procede desestimar las excepciones de inadmisibilidad propuesta por el Parlamento
y el Consejo en la medida en que se refieren a la demanda de indemnización.
III.
Sobre la fundamentación de la demanda de indemnización
A.
Sobre los requisitos necesarios para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad
De reiterada jurisprudencia se desprende que para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad por comportamiento
ilícito de sus órganos, con arreglo al artículo 288 CE, párrafo segundo, es necesario que concurran una serie de requisitos:
la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de
causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado [véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de noviembre
de 2006, Agraz y otros/Comisión, C‑243/05 P, Rec. p. I‑10833, apartado 26, y la jurisprudencia que allí se cita; las sentencias
del Tribunal General de 16 de noviembre de 2006, Masdar (UK)/Comisión, T‑333/03, Rec. p. II‑4377, apartado 59; Abad Pérez
y otros/Consejo y Comisión, citada en el apartado 132
supra,
apartado 97; y É.R. y otros/Consejo y Comisión, citada en el apartado 132
supra,
apartado 99, y de 12 de septiembre de 2007, Nikolaou/Comisión, T‑259/03, no publicada en la , apartado 37].
Habida cuenta del carácter acumulativo de estos requisitos, la demanda debe desestimarse en su totalidad en el supuesto de
que no se cumpla uno de tales requisitos (véase, en este sentido, las sentencias Abad Pérez y otros/Consejo y Comisión, citada
en el apartado 132
supra,
apartado 99, y É.R. y otros/Consejo y Comisión, citada en el apartado 132
supra,
apartado 101, y la jurisprudencia que allí se cita).
En lo que respecta al primero de estos requisitos, es necesario demostrar la violación suficientemente caracterizada de una
norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares (sentencia Bergaderm y Goupil/Comisión, citada en
el apartado 134
supra,
apartado 42). En cuanto al requisito de que la violación sea suficientemente caracterizada, el criterio decisivo para poder
considerar que se cumple es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución comunitaria de que se trate,
de los límites impuestos a su facultad de apreciación. Únicamente cuando dicha institución sólo dispone de un margen de apreciación
considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar
la existencia de una violación suficientemente caracterizada (sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 2002,
Comisión/Camar y Tico, C‑312/00 P, Rec. p. I‑11355, apartado 54; sentencias del Tribunal General de 12 de julio de 2001, Comafrica
y Dole Fresh Fruit Europe/Comisión, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 y T‑225/99, Rec. p. II‑1975, apartado 134; Abad
Pérez y otros/Consejo y Comisión, citada en el apartado 132
supra,
apartado 98, y É.R. y otros/Consejo y Comisión, citada en el apartado 132
supra,
apartado 100).
En primer lugar, procede apreciar el fundamento de los motivos de ilegalidad invocados por la demandante a la luz de los criterios
mencionados en el apartado 141 anterior.
A este respecto, procede precisar en el contexto del caso de autos que una eventual violación suficientemente caracterizada
de las normas jurídicas debe basarse en la inobservancia manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación
de que dispone el legislador comunitario en el ejercicio de las competencias en el ámbito medioambiental con arreglo a los
artículos 174 CE y 175 CE (véanse, en este sentido y por analogía, por un lado, las sentencias del Tribunal General de 1 de
diciembre de 1999, Boehringer/Consejo y Comisión, T‑125/96 y T‑152/96, Rec. p. II‑3427, apartado 74, y de 10 de febrero de
2004, Afrikanische Frucht-Compagnie/Consejo y Comisión, T‑64/01 y T‑65/01, Rec. p. II‑521, apartado 101, y la jurisprudencia
que allí se cita, y, por otro lado, las sentencias del Tribunal General de 11 de septiembre de 2002, Pfizer Animal Health/Consejo,
T‑13/99, Rec. p. II‑3305, apartado 166, y de 26 de noviembre de 2002, Artegodan/Comisión, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00 a T‑85/00,
T‑132/00, T‑137/00 y T‑141/00, Rec. p. II‑4945, apartado 201). En efecto, el ejercicio de dicha facultad discrecional implica,
por un lado, la necesidad para el legislador comunitario de anticipar y de evaluar evoluciones ecológicas, científicas, técnicas
y económicas complejas e inciertas, y, por otro lado, la ponderación y la elección por dicho legislador entre diferentes objetivos,
principios e intereses recogidos en el artículo 174 CE (véanse, en este sentido las sentencias del Tribunal de Justicia de
14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Rec. p. I‑4301, apartados 36 y 37; de 15 de diciembre de 2005, Grecia/Comisión,
C‑86/03, Rec. p. I‑10979, apartado 88, y Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en el apartado 42
supra,
apartados 57 a 59; véase igualmente, por analogía, la sentencia Chiquita Brands y otros/Comisión, citada en el apartado 132
supra,
apartado 228). Ello se traduce, en la Directiva impugnada, en el establecimiento de una serie de objetivos y de objetivos
menores parcialmente contradictorios (véanse, en este sentido, las sentencias Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada
en el apartado 42
supra,
apartados 28 a 33; y Alemania/Comisión, citada en el apartado 114
supra,
apartados 121 a 125 y 136 a 139).
En consecuencia, procede verificar si la supuesta violación de las normas jurídicas invocadas por la demandante consiste en
la inobservancia manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación de que disponía el legislador comunitario
para la adopción de la Directiva impugnada.
Habida cuenta de que las alegaciones formuladas por la demandante en apoyo de los dos primeros motivos de ilegalidad se confunden
en gran medida, procede examinar éstos conjuntamente.
B.
Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada del derecho de propiedad, de la libertad de ejercer una
actividad económica y del principio de proporcionalidad
1.      Alegaciones de las partes
La demandante sostiene que las disposiciones controvertidas vulneran su derecho de propiedad y su libertad de ejercer una
actividad económica, los cuales constituyen derechos fundamentales garantizados por el Derecho comunitario, según confirman
los artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000
en Niza (DO C 364, p. 1). En efecto, según la demandante, las medidas obligatorias que subordinan la «utilización de la propiedad»
a determinados requisitos pueden limitar el ejercicio del derecho de propiedad y, cuando dichas medidas privan a un particular
de dicho ejercicio, vulneran la esencia misma de dicho derecho.
La demandante considera que las disposiciones controvertidas vulneran, de manera desproporcionada, la esencia de su derecho
de propiedad y de su libertad de ejercer una actividad económica al obligarle a explotar sus instalaciones en circunstancias
económicamente inviables. Por un lado, sostiene que dichas circunstancias convierten a la demandante en un «comprador neto
de derechos de emisión» (véanse los apartados 75 y 77 anteriores), puesto que, a pesar de los esfuerzos realizados en el pasado
y a diferencia de los operadores de otros sectores, le es imposible reducir todavía más sus emisiones de CO
en un futuro cercano (véanse los apartados 77 y 78 anteriores). Por otro lado, habida cuenta de las circunstancias particulares
de la competencia en el sector siderúrgico (véase el apartado 79 anterior), la demandante sostiene que tampoco puede repercutir
el incremento de sus costes de producción sobre sus clientes (véase el apartado 80 anterior). Afirma que, en consecuencia,
produce con pérdidas y debe seguir explotando las instalaciones no rentables e insuficientes en el mercado interior, o bien
cerrarlas y transferirlas a países que no impongan obligaciones de reducción de emisiones en virtud del Protocolo de Kioto.
En su réplica, la demandante precisa que la Directiva impugnada produce una distorsión de la competencia por tres motivos.
En primer lugar, si bien la industria comunitaria está sometida a la obligación de reducir las emisiones de CO
, lo que aumenta los costes de producción, los costes de producción de los países terceros permanecen iguales, o incluso disminuyen
debido a proyectos que se inscriben en el marco del mecanismo para el desarrollo «limpio» establecido en el Protocolo de Kioto
(véase el apartado 5 anterior). En segundo lugar, en el mercado interior, el incremento de los costes de producción varía
debido a las divergencias entre los objetivos nacionales de reducción de las emisiones y entre las políticas nacionales de
asignación de derechos de emisión. En tercer lugar, sólo la producción de determinados sectores, entre los que figura el acero,
está incluida en el régimen para el comercio de derechos de emisión. Ahora bien, según la demandante, todos los productos
deberían verse afectados de la misma manera, proporcionalmente a la cantidad de CO
emitida y teniendo en cuenta tanto el proceso de producción como el ciclo de vida del producto de que se trate.
La demandante considera que la Directiva impugnada no es capaz de incitar a los titulares de las instalaciones a reducir sus
emisiones. Por un lado, sostiene que no fomenta la innovación técnica, puesto que no contempla que las nuevas instalaciones
obtengan derechos de emisión en función de sus necesidades efectivas, lo que incita a los productores a continuar explotando
instalaciones no rentables. Por otro lado, según la demandante, la Directiva impugnada no recompensa la reducción de emisiones
ni los esfuerzos de reducción considerables realizados por el sector siderúrgico europeo en el pasado. Añade que, al contrario,
el cierre de una instalación ineficaz da lugar a la pérdida de los derechos de emisión asignados, puesto que dichos derechos
de emisión no se pueden transmitir a instalaciones establecidas en otro Estado miembro (véanse los apartados 83 a 85 anteriores).
Se disuade así a los productores de arrabio o de acero de reducir sus emisiones o de transferir su producción a instalaciones
más eficaces y, por tanto, más favorables para el medio ambiente. Además, en lo que respecta a esta infracción grave de su
derecho de propiedad, de su libertad de ejercer una actividad económica y de su libertad de establecimiento, la demandante
pone en duda que pueda alcanzarse el objetivo de la Directiva impugnada de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero
y de proteger el medio ambiente. En lo que respecta al sector siderúrgico, debido a la explotación continua de instalaciones
ineficaces y a la transferencia de la producción de acero a países terceros, es probable, a juicio de la demandante, que no
pueda realizarse ninguna reducción de las emisiones en su totalidad.
Según la demandante, de las anteriores consideraciones que demuestran la vulneración de su derecho de propiedad, de su libertad
de ejercer una actividad económica y de su libertad de establecimiento, resulta que las disposiciones controvertidas vulneran
igualmente el principio de proporcionalidad. En virtud de este principio, la legalidad de los actos y de las medidas comunitarias
está subordinada a la condición de que dichos actos y medidas sean apropiados y necesarios para la realización de los objetivos
perseguidos legítimamente con la normativa en cuestión. Asimismo, el artículo 5 CE, párrafo tercero, exige que los actos jurídicos
de la Comunidad no excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado CE. Además, cuando se ofrezca una elección
entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y las obligaciones impuestas no deberán ser desproporcionadas
con respecto a los objetivos perseguidos. Sin embargo, según la demandante, la inclusión de las instalaciones de producción
de arrabio bruto o de acero en el anexo I de la Directiva impugnada fue desde el principio ineficaz para contribuir a la realización
de los objetivos de la Directiva impugnada de reducción de las emisiones y de protección del medio ambiente y las disposiciones
controvertidas imponen a la demandante una obligación pesada y desproporcionada, que pone en peligro su propia existencia
(véanse los apartados 147 a 149 anteriores).
El Parlamento y el Consejo niegan que la Directiva impugnada afecte, de manera desproporcionada, el derecho de propiedad y
la libertad de ejercer una actividad económica de la demandante. Aunque se considere que las obligaciones derivadas de la
misma para la demandante son restricciones en este sentido, dichas instituciones sostienen que no pueden calificarse de vulneración
desmesurada e intolerable de tales derechos respecto del objetivo de interés general perseguido por la Directiva impugnada
y por el régimen para el comercio de derechos de emisión, a saber, la protección del medio ambiente.
En consecuencia, sostienen que el primer y segundo motivos deben desestimarse por infundados.
2.      Apreciación del Tribunal
Con carácter preliminar, procede señalar que, si bien el derecho de propiedad y el libre ejercicio de una actividad económica
forman parte de los principios generales del Derecho comunitario, estos principios no aparecen, sin embargo, como prerrogativas
absolutas, sino que deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse
restricciones al derecho de propiedad y al libre ejercicio de una actividad económica, siempre y cuando estas restricciones
respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo
perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (véanse,
en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de junio de 2005, Alessandrini y otros/Comisión, C‑295/03 P,
Rec. p. I‑5673, apartado 86, y la jurisprudencia que allí se cita, y la sentencia Chiquita Brands y otros/Comisión, citada
en el apartado 132
supra,
apartado 220).
En lo que respecta, más concretamente, a la supuesta vulneración del derecho de propiedad, procede señalar que, salvo la alegación
muy general de que las disposiciones controvertidas tienen como consecuencia que la demandante no podría ni siquiera explotar,
de manera rentable, sus instalaciones de producción de acero establecidas en el mercado interior, la demandante no ha precisado
en qué medida se vulnera efectivamente, o se vacía de contenido, su derecho de propiedad relativo a determinados bienes corporales
e incorporales que forman parte de sus medios de producción, debido a la aplicación o a la adaptación del Derecho interno
a dichas disposiciones. La demandante tampoco ha indicado cuáles de dichas instalaciones de producción están particularmente
afectadas por las disposiciones controvertidas ni por qué motivos existe tal afectación habida cuenta de la situación individual
de cada una de estas instalaciones en el territorio en que están establecidas y a la luz del PNA pertinente. A este respecto,
la demandante se ha limitado a alegar vagamente que no puede cerrar determinadas instalaciones ineficaces y no rentables,
para no perder los derechos de emisión asignados a las mismas, sin explicar en qué medida esta falta de eficacia y de rentabilidad
y las dificultades económicas que resultan son imputables específicamente a la aplicación de las disposiciones controvertidas
como tales. Ahora bien, según sus propias afirmaciones, estas dificultades económicas ya existían mucho antes de la operación
de concentración de 2001 (véase el apartado 30 anterior) y fueron uno de los motivos económicos de la misma.
Por otro lado, en lo que respecta a la supuesta vulneración del derecho de propiedad y de la libertad de ejercer una actividad
económica en su conjunto, la demandante no logró explicar, ni en sus escritos ni en la vista, de manera plausible y en base
a pruebas concretas, cómo y en qué medida, podía convertirse en un «comprador neto de derechos de emisión» cuyos costes no
podría repercutir sobre sus clientes, debido a la ejecución de la Directiva impugnada. En efecto, la demandante no alegó que
durante el primer período de asignación, finalizado en el 2007, había tenido que comprar derechos de emisión adicionales debido
a una eventual insuficiencia de derechos de emisión en una de sus instalaciones de producción establecidas en el mercado interior.
Al contrario, en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal, la demandante reconoció haber vendido, en 2006, el excedente
de derechos de emisión en el mercado y que obtuvo un beneficio de 101 millones de euros, de lo que se dejó constancia en el
acta de la vista. Por tanto, queda excluido que, en su conjunto, las disposiciones controvertidas generen necesariamente consecuencias
financieras negativas que vulneren el derecho de propiedad de la demandante y su libertad de ejercer una actividad económica.
Además, procede señalar que la demandante alegó, en el marco de su demanda de indemnización, que algunas de sus instalaciones
de producción en el mercado interior sufrieron pérdidas debido a la aplicación de las disposiciones controvertidas y no aportó
cifras precisas sobre la evolución de la rentabilidad de dichas instalaciones desde que el régimen de comercio de derechos
de emisión está en funcionamiento. La demandante tampoco aportó precisiones sobre, por un lado, la manera en que cada una
de dichas instalaciones se adaptó a los distintos objetivos de reducción de emisiones en los Estados miembros de que se trata,
algunos de los cuales, como el Reino de España, prevén la posibilidad de aumentar las emisiones con arreglo a la Decisión
2002/358 y del plan de reparto de cargas, y, por otro lado, sobre la cuestión de si el contingente de derechos de emisión
a los que tenía derecho para sus instalaciones sobre la base de los distintos PNA era suficiente o no. Por último, aún suponiendo
que los distintos PNA y los objetivos nacionales de reducción pudieran vulnerar los derechos de la demandante, ésta no alegó
ni demostró que esta vulneración fuese imputable a las disposiciones controvertidas como tales y no a la legislación interna
adoptada por los Estados miembros en el ejercicio de su margen en la adaptación de su Derecho interno a la Directiva impugnada,
con arreglo al artículo 249 CE, párrafo tercero.
En lo que respecta a la alegación de la demandante de que los productores de acero son incapaces de reducir más su emisiones
de CO
por motivos técnicos y económicos, basta señalar que el criterio nº 3 del anexo III de la Directiva impugnada obliga a los
Estados miembros a tener en cuenta, en la determinación de la cantidad de derechos de emisión a asignar, el potencial, incluido
el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión
(véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro en el asunto en el que recayó la sentencia Arcelor
Atlantique et Lorraine y otros, citada en el apartado 42
supra,
punto 57). De ello se desprende que, a la hora de asignar los derechos de emisión a los diferentes sectores industriales así
como a los titulares de las instalaciones de dichos sectores, los Estados miembros deben tomar en consideración el potencial
de reducción de todos los sectores y titulares de explotaciones, incluidos los del sector siderúrgico y de los productores
de arrabio o de acero. Además, según el criterio nº 7 del anexo III de la Directiva impugnada «el [PNA] podrá contener medidas
tempranas [de reducción de emisiones]», de manera que los Estados miembros tienen, al menos, la facultad de tener en cuenta
los esfuerzos de reducción realizados en el sector y por los titulares de las explotaciones de que se trata. En consecuencia,
no puede imputarse a las disposiciones controvertidas la eventual falta de consideración suficiente de esta capacidad de reducción
por el Estado miembro, en el marco de su legislación de ejecución de la Directiva impugnada.
En estas circunstancias, queda excluido que las disposiciones controvertidas vulneren el derecho de propiedad de la demandante
y su libertad de ejercer una actividad profesional o que esta supuesta vulneración pueda causarle un daño. Por tanto, procede
concluir que la demandante no ha demostrado una violación suficientemente caracterizada, ni una restricción desproporcionada
de estos derechos por las disposiciones controvertidas, ni que esta supuesta violación pueda ser la causa del daño que alega
haber sufrido.
Además, en la medida en que la demandante invoca una violación del principio de proporcionalidad como motivo autónomo de ilegalidad,
resulta de las consideraciones que figuran en los apartados 154 a 158 anteriores que no ha demostrado la existencia de la
carga pesada y desproporcionada que pretende haber sufrido. Del mismo modo, sin que sea necesario examinar los fundamentos
de las alegaciones relativas a los fallos de funcionamiento del régimen para el comercio de derechos de emisión (véanse los
apartados 149 y 150 anteriores), es preciso desestimar por carecer manifiestamente de fundamento la alegación principal de
la demandante de que la participación de los productores de acero, en tanto que probados grandes emisores industriales de
CO
, es inútil o inapropiada para contribuir al objetivo principal de la Directiva impugnada, que es proteger el medio ambiente
mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Por último, en todo caso, la demandante no ha demostrado
que el régimen para el comercio de derechos de emisión como tal sea manifiestamente inapropiado para alcanzar el objetivo
de la reducción de las emisiones de CO
ni que el legislador comunitario haya sobrepasado así de manera manifiesta y grave los límites de su amplia facultad de apreciación.
En consecuencia, procede desestimar por infundados los motivos de ilegalidad basados en la violación suficientemente caracterizada
del derecho de propiedad, de la libertad de ejercer una actividad económica y del principio de proporcionalidad.
C.
Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada del principio de igualdad de trato
1.      Alegaciones de las partes
La demandante sostiene que las disposiciones controvertidas violan el principio de igualdad de trato.
Afirma, por un lado, que los sectores competidores de los metales no férreos y de los productos químicos están excluidos del
ámbito de aplicación de la Directiva impugnada sin ninguna justificación objetiva, siendo así que producen emisiones de CO
comparables, o incluso superiores, a las del sector siderúrgico. A este respecto, la demandante niega que la inclusión en
el régimen para el comercio de derechos de emisión del sector de los productos químicos que cuenta con numerosas instalaciones
dé lugar a un incremento considerable de la carga administrativa. A su juicio, la necesidad de un esfuerzo administrativo
adicional no puede justificar como tal una distorsión grave de la competencia como la existente en el caso de autos. Añade
que, con arreglo a la propuesta inicial, deberían haberse incluido, al menos, las grandes instalaciones de fabricación de
productos químicos de base, con emisiones considerables. En lo que respecta a la exclusión del sector de los metales no férreos,
como el aluminio (decimoquinto considerando de la Directiva impugnada), la demandante considera que el Parlamento y el Consejo
no han aportado siquiera una justificación para esta diferencia de trato. Por último, sostiene que no se ha impuesto ninguna
medida a dichos sectores competidores para atenuar las mencionadas distorsiones de la competencia. Por otro lado, según la
demandante, el hecho de tratar el sector siderúrgico y los otros sectores cubiertos por el anexo I de la Directiva impugnada
del mismo modo sin justificación objetiva, viola el principio de igualdad de trato, puesto que dichos sectores se encuentran
en situaciones diferentes. En efecto, a su juicio, la «situación de encierro única» de los productores de arrabio o de acero
(véanse los anteriores apartados 76 y siguientes) les distingue de los otros sectores y les coloca en una posición de «perdedor
natural» entre todos los participantes en el régimen para el comercio de derechos de emisión.
En la réplica, la demandante precisa que los sectores de los metales no férreos y de los productos químicos son comparables
al sector siderúrgico y que existe una relación de competencia entre ambos sectores, como confirma la práctica de la Comisión
en materia de concentraciones. Así, según la demandante, los grandes constructores de automóviles reemplazan cada vez más
el acero por aluminio para las «piezas externas», como el motor, el capó y las puertas. Afirma, además, que en el mercado
de las bebidas sin alcohol, las latas de aluminio y las botellas de plástico reemplazan cada vez más las latas de acero. Añade
que el mero hecho de que la cantidad total de emisiones de CO
del sector siderúrgico sea superior a la de los sectores del aluminio y del plástico no basta, por sí sólo, para diferenciar
ambos sectores, dado que otros sectores con un nivel de emisiones inferior al de los productos químicos, a saber, el sector
del vidrio, de los productos cerámicos y de los materiales de construcción, así como el sector del papel y de la impresión,
están igualmente incluidos en el anexo I de la Directiva impugnada. En efecto, sostiene que el Parlamento propuso la inclusión
en la Directiva impugnada de las «instalaciones de producción y de tratamiento de aluminio» y de la «industria química» debido
a que dichos sectores son comparables. Por último, a juicio de la demandante, el hecho de que el sector del aluminio esté
afectado por la Directiva impugnada debido al incremento del precio de la electricidad no basta para distinguirlo del sector
del acero, el cual también sufre las mismas consecuencias.
Según la demandante, el artículo 24 de la Directiva impugnada no puede invocarse en este contexto. A su juicio, la inclusión
unilateral, en virtud de dicha disposición, de otras actividades e instalaciones en el régimen para el comercio de derechos
de emisión es únicamente una facultad y no una obligación para los Estados miembros y está sometida a la aprobación de la
Comisión en función de diferentes criterios. De todos modos, la demandante sostiene que una eventual inclusión, incierta,
de los sectores competidores del sector siderúrgico por los Estados miembros sólo es posible desde el 2008 y, en consecuencia,
no puede remediar la violación del principio de igualdad de trato durante el primer período de asignación. Por último, considera
que no existe una justificación objetiva de dicha desigualdad de trato, puesto que las disposiciones controvertidas no son
necesarias ni proporcionadas al objetivo perseguido de protección del medio ambiente.
En la vista y en sus observaciones sobre las consecuencias que se deben sacar de la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine
y otros, citada en el apartado 42
supra,
la demandante reiteró y completó sus alegaciones en cuanto a la violación del principio de igualdad de trato.
El Parlamento, el Consejo y la Comisión solicitan que se desestime el presente motivo puesto que, a su juicio, el Tribunal
de Justicia ya se pronunció definitivamente en este sentido en la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada
en el apartado 42
supra.
2.      Apreciación del Tribunal
Con carácter preliminar, procede recordar que el presente motivo de ilegalidad, basado en la violación suficientemente caracterizada
del principio de igualdad de trato, se divide en dos partes, a saber, por un lado, el trato supuestamente desigual de situaciones
comparables y, por otro, el trato supuestamente igual de situaciones diferentes.
En lo que respecta a la primera parte, procede referirse a los apartados 25 y siguientes de la sentencia Arcelor Atlantique
et Lorraine y otros, citada en el apartado 42
supra,
en la que el Tribunal de Justicia se pronunció como sigue:
«Sobre el trato diferente de situaciones comparables
25       La vulneración del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferente implica que las situaciones en cuestión son
comparables, habida cuenta del conjunto de elementos que las caracterizan.
26       Los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben apreciarse, en particular,
a la luz del objeto y la finalidad del acto comunitario que establece la distinción de que se trata. Además, deben tenerse
en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias
[del Tribunal de Justicia] de 27 de octubre de 1971, Rheinmühlen Dusseldorf, 6/71, Rec. p. 823, apartado 14; de 19 de octubre
de 1977, Ruckdeschel y otros, 117/76 y 16/77, Rec. p. 1753, apartado 8; de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C‑280/93,
Rec. p. I‑4973, apartado 74, así como de 10 de marzo de 1998, T. Port, C‑364/95 y C‑365/95, Rec. p. I‑1023, apartado 83).
27       En el presente caso, la validez de la Directiva [impugnada] debe apreciarse respecto a la inclusión del sector siderúrgico
en su ámbito de aplicación y a la exclusión de dicho ámbito de los sectores químico y de los metales no férreos, a los que
[…] pertenecen respectivamente los sectores del plástico y del aluminio.
28       En virtud de su artículo 1, la Directiva [impugnada] tiene por objeto establecer un régimen […] para el comercio de derechos
de emisión. Según se desprende de los apartados 4.2 y 4.3 del Libro Verde [, de 8 de marzo de 2000, sobre el comercio de los
derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea], mediante esta Directiva, la Comunidad pretendía instaurar
dicho régimen en el ámbito de las empresas y, por tanto, referido a las actividades económicas.
29       Según su quinto considerando, la Directiva [impugnada] tiene por objetivo establecer este régimen a fin de contribuir al cumplimiento
de los compromisos contraídos por la Comunidad y sus Estados miembros en virtud del Protocolo de Kioto, que persigue la reducción
de las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas
en el sistema climático y cuyo objetivo último es la protección del medio ambiente.
30       La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente, al que pertenece el acto legislativo de que se trata en el asunto
principal y uno de cuyas finalidades principales es la protección del medio ambiente, tiene como objetivo, según el artículo
174 CE, apartado 2, alcanzar un nivel de protección elevado y se basa en particular en los principios de cautela y de acción
preventiva y de quien contamina paga (véanse las sentencias [del Tribunal de Justicia] de 5 de mayo de 1998, Nacional Framers’
Union y otros, C‑157/96, Rec. p. I‑2211, apartado 64, y de 1 de abril de 2008, Parlamento y Dinamarca/Comisión, C‑14/06 y
C‑295/06, Rec. p. I-1649, apartado 75 y jurisprudencia citada).
[…]
34       De ello resulta que, en relación con el objeto de la Directiva [impugnada], con los objetivos de ésta referidos en el apartado
29 de la presente sentencia, así como con los principios en que se basa la política de la Comunidad en el ámbito del medio
ambiente, las diferentes fuentes de emisión de gases de efecto invernadero procedentes de una actividad económica se encuentran,
en principio, en una situación comparable, dado que toda emisión de gases de efecto invernadero puede contribuir a la producción
de interferencias peligrosas en el sistema climático y que cualquier sector de la economía que emita tales gases puede contribuir
al funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión.
35       Además, procede subrayar, por un lado, que el vigesimoquinto considerando de la Directiva [impugnada] expone que las políticas
y las medidas deben aplicarse a todos los sectores económicos de la Unión Europea, a fin de producir reducciones de emisiones
sustanciales, y, por otro lado, que el artículo 30 de la Directiva [impugnada] prevé que ha de efectuarse un reexamen con
objeto de incluir otros sectores dentro del ámbito de aplicación de ésta.
36       De ello se sigue que, en lo que atañe a la comparabilidad de los sectores de que se trata respecto a la Directiva [impugnada],
la eventual existencia de una relación de competencia entre estos sectores no puede constituir un criterio determinante […].
37       Tampoco es esencial para apreciar la comparabilidad de estos sectores […] la cantidad de CO
emitida por cada uno de éstos, habida cuenta en particular de los objetivos de la Directiva [impugnada] y del funcionamiento
del régimen de comercio de derechos de emisión, tal como se describen en los apartados 31 a 33 de la presente sentencia.
38       Por tanto, los sectores de la siderurgia, químico y de los metales no férreos se hallan, a efectos del examen de la validez
de la Directiva [impugnada] en relación con el principio de igualdad de trato, en una situación comparable, al tiempo que
reciben un trato diferente.
Sobre una desventaja resultante de un trato diferente de situaciones comparables
39       […] Para que pueda achacarse al legislador comunitario haber vulnerado el principio de igualdad de trato, es necesario que
éste haya tratado de manera diferente situaciones comparables, dando lugar a una desventaja para determinadas personas respecto
de otras (véanse las sentencias [del Tribunal de Justicia] de 13 de julio de 1962, Klöckner-Werke y Hoesch/Alta Autoridad,
17/61 y 20/61, Rec. pp. 615 y ss., especialmente p. 652; de 15 de enero de 1985, Finsider/Comisión, 250/83, Rec. p. 131, apartado
8, así como de 22 de mayo de 2003, Connect/Austria, C‑462/99, Rec. p. I‑5197, apartado 115).
[…]
42       La sujeción de determinados sectores […] al régimen […] de comercio de derechos de emisión implica, para los titulares afectados,
por un lado, la obligación de poseer un permiso de emisión de gases de efecto invernadero y, por otro lado, la obligación
de entregar una cantidad de derechos de emisión correspondiente a las emisiones totales de sus instalaciones en un período
determinado, so pena de sanciones pecuniarias. Si las emisiones de una instalación exceden de las cantidades asignadas en
el marco de un plan nacional de asignación de derechos de emisión al titular correspondiente, éste está obligado a obtener
derechos de emisión adicionales recurriendo al régimen de comercio de derechos de emisión.
43       En cambio, tales obligaciones jurídicas, que tienen por objeto la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero,
no existen en el plano comunitario para los titulares de instalaciones no comprendidas en el anexo I de la Directiva [impugnada].
Por consiguiente, la inclusión de una actividad económica en el ámbito de aplicación de la Directiva [impugnada] crea, para
los titulares afectados, una desventaja frente a los que ejercen actividades no incluidas en dicho ámbito.
44       Aun suponiendo que […] la sujeción a tal régimen no implicara necesariamente y sistemáticamente, consecuencias económicas
desfavorables, no cabe negar la existencia de una desventaja por este único motivo, dado que la desventaja que ha de tomarse
en consideración respecto al principio de igualdad de trato puede también manifestarse a través de una influencia sobre la
situación jurídica de la persona afectada por una diferencia de trato.
45       Por otra parte, […] la desventaja sufrida por los titulares de instalaciones pertenecientes a los sectores sometidos a la
Directiva [impugnada] no puede compensarse mediante medidas nacionales no determinadas por el Derecho comunitario.
Sobre la justificación de la diferencia de trato
46       No obstante, el principio de igualdad de trato no resultará vulnerado en tanto se justifique la diferencia de trato entre
el sector de la siderurgia, por un lado, y los sectores químico y de los metales no férreos, por otro.
47       Una diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando está en relación
con un fin legalmente admisible perseguido por la legislación en cuestión, y esta diferencia es proporcionada al objetivo
perseguido por dicho trato (véanse, en este sentido, las sentencias [del Tribunal de Justicia] de 5 de julio de 1977, Bela-Mühle
Bergmann, 114/76, Rec. p. 1211, apartado 7; de 15 de julio de 1982, Edeka Zentrale AG, 245/81, Rec. p. 2745, apartados 11
y 13; de 10 de marzo de 1998, Alemania/Consejo, C‑122/95, Rec. p. I‑973, apartados 68 y 71, y de 23 de marzo de 2006, Unitymark
y North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Rec. p. I‑2689, apartados 53, 63, 68 y 71).
48       Dado que se trata de un acto legislativo comunitario, corresponde al legislador comunitario acreditar la existencia de criterios
objetivos expuestos como justificación y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar
la existencia de dichos criterios (véanse, en este sentido, las sentencias [del Tribunal de Justicia] de 19 de octubre de
1977, Moulins et Huilieries de Pont-à-Mousson y Providence agricole de la Champagne, 124/76 y 20/77, Rec. p. 1795, apartado
22, y de 10 de marzo de 1998, Alemania/Consejo, antes citada, apartado 71).
[…]
57       El Tribunal de Justicia ha reconocido al legislador comunitario, en el ejercicio de las competencias que se le confieren,
una amplia facultad de apreciación cuando su acción implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y
cuando debe realizar apreciaciones y evaluaciones complejas (véase la sentencia de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA, C‑344/04,
Rec. p. I‑403, apartado 80). Además, cuando ha de reestructurar o crear un sistema complejo, puede recurrir a un enfoque por
etapas (véanse, en este sentido, las sentencias [del Tribunal de Justicia] de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale, 37/83,
Rec. p. 1229, apartado 20; de 18 de abril de 1991, Assurances du crédit/Consejo y Comisión, C‑63/89, Rec. p. I‑1799, apartado
11, y de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo, C‑233/94, Rec. p. I‑2405, apartado 43) y proceder, en particular,
en función de la experiencia adquirida.
58       No obstante, incluso con esta facultad, el legislador comunitario está obligado a basar su elección en criterios objetivos
y apropiados en relación con la finalidad perseguida por la legislación en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias
[del Tribunal de Justicia] de 15 de septiembre de 1982, Kina/CEE, 106/81, Rec. p. 2885, apartados 22 y 23, y Sermide, antes
citada, apartado 28), teniendo en cuenta todos los elementos de hecho, así como los datos técnicos y científicos disponibles
en el momento de adoptar el acto de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia [del Tribunal de Justicia] de 14 de
julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Rec. p. I‑4301, apartado 51).
59       En el ejercicio de su facultad de apreciación, el legislador comunitario, además del objetivo principal de protección del
medio ambiente, debe tener plenamente en cuenta los intereses que concurran (véanse, en relación con medidas en materia de
agricultura, las sentencias [del Tribunal de Justicia] de 10 de marzo de 2005, Tempelman y van Schaijk, C‑96/03 y C‑97/03,
Rec. p. I‑1895, apartado 48, y de 12 de enero de 2006, Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Rec. p. I‑679, apartado 37). En
lo que atañe al examen de los imperativos relacionados con las distintas medidas posibles, procede estimar que, si bien la
importancia de los objetivos perseguidos puede justificar consecuencias económicas negativas para determinados operadores,
aunque éstas sean considerables (véanse, en este sentido, las sentencias [del Tribunal de Justicia] de 13 de noviembre de
1990, Fedesa y otros, C‑331/88, Rec. p. I‑4023, apartados 15 a 17, y de 15 de diciembre de 2005, Grecia/Comisión, C‑86/03,
Rec. p. I‑10979, apartado 96), el ejercicio de la facultad de apreciación del legislador comunitario no ha de producir resultados
manifiestamente menos adecuados que los derivados de otras medidas igualmente apropiadas para estos objetivos.
60       En el presente caso, consta, por un lado, que el régimen de comercio de derechos de emisión introducido por la Directiva [impugnada]
es un régimen nuevo y complejo cuyos establecimiento y funcionamiento podrían haberse visto perturbados por la implicación
de un número de participantes demasiado elevado y, por otro lado, que la delimitación inicial del ámbito de aplicación de
la Directiva [impugnada] obedeció al objetivo de alcanzar una masa crítica de participantes necesaria para la instauración
de este régimen.
61       Habida cuenta de la novedad y la complejidad de dicho régimen, la delimitación inicial del ámbito de aplicación de la Directiva
[impugnada] y el enfoque progresivo adoptado, que se basa en particular en la experiencia adquirida durante la primera fase
de su aplicación, con objeto de no perturbar la implantación de este régimen, entraban dentro del margen de apreciación de
que disponía el legislador comunitario.
62       A este respecto, procede señalar que, si bien éste podía legítimamente basarse en dicho enfoque progresivo para introducir
el régimen de comercio de derechos de emisión, está obligado, en particular a la vista de los objetivos de la Directiva [impugnada]
y de la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente, a proceder al reexamen de las medidas instauradas, especialmente
en lo que atañe a los sectores comprendidos en la Directiva [impugnada], en intervalos razonables, como, por lo demás, prevé
el artículo 30 de esta Directiva.
63       No obstante, […] el margen de apreciación de que dispone el legislador comunitario para la adopción de un enfoque progresivo
no podía eximirle, respecto al principio de igualdad de trato, de recurrir, para la determinación de los sectores que consideraba
adecuado incluir desde el principio en el ámbito de aplicación de la Directiva [impugnada], a criterios objetivos basados
en los datos técnicos y científicos disponibles en el momento de la adopción de ésta.
64       Por lo que respecta, en primer lugar, al sector químico, de la génesis de la Directiva [impugnada] se desprende que éste comprende
un número particularmente elevado de instalaciones, a saber, alrededor de 34.000, no sólo en relación con las emisiones que
producen, sino también en relación con el número de instalaciones actualmente incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva
[impugnada], que asciende a unas 10.000.
65       Por consiguiente, la inclusión de este sector en el ámbito de aplicación de la Directiva [impugnada] habría aumentado considerablemente
la complejidad administrativa del régimen de comercio de derechos de emisión, de modo que no cabría excluir la posibilidad
de una perturbación del funcionamiento de este régimen en el momento de su puesta en práctica a causa de dicha inclusión.
Además, el legislador comunitario podía estimar que las ventajas de la exclusión del sector en su totalidad en el comienzo
de la puesta en práctica del régimen de comercio de derechos de emisión prevalecían sobre las ventajas de su inclusión para
alcanzar el objetivo de la Directiva [impugnada]. De ello resulta que el legislador comunitario demostró de modo suficiente
con arreglo a Derecho que se basó en criterios objetivos para excluir la totalidad del sector químico del ámbito de aplicación
de la Directiva [impugnada] en la primera fase de la puesta en práctica del régimen de comercio de derechos de emisión.
66       La alegación […] según la cual la inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva [impugnada] de las empresas de dicho
sector que emitieran una cantidad de CO
superior a un determinado umbral no habría supuesto problemas desde el punto de vista administrativo no desvirtúa la anterior
apreciación.
[…]
69       Habida cuenta de lo anterior y visto el enfoque progresivo en que se basa la Directiva [impugnada] en la primera fase de la
aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión, el trato diferente del sector químico frente al siderúrgico puede
considerarse justificado.
70       En segundo lugar, por lo que respecta al sector de los metales no férreos, […] [a la hora de] elaborar y adoptar la Directiva
[impugnada], […] las emisiones directas de este sector ascendieron en 1990 a 16,2 millones de toneladas de CO
, mientras que el sector de la siderurgia emitió 174,8 millones de toneladas.
71       Teniendo en cuenta su intención de delimitar el ámbito de aplicación de la Directiva [impugnada] para no perturbar la viabilidad
administrativa del régimen de comercio de derechos de emisión en su fase inicial mediante la implicación de un número demasiado
elevado de participantes, el legislador comunitario no estaba obligado a recurrir a un único medio consistente en la introducción,
para cada sector de la economía que emitiera CO
, de un umbral de emisión a fin de alcanzar el objetivo perseguido. Así, en circunstancias como las que concurrieron en la
adopción de la Directiva [impugnada], el legislador comunitario, al introducir este régimen, podía válidamente delimitar el
ámbito de aplicación de ésta mediante un enfoque sectorial, sin sobrepasar los límites de la facultad de apreciación de que
disponía.
72       La diferencia entre los niveles de emisiones directas de los dos sectores en cuestión es tan sustancial que el trato diferente
de tales sectores puede considerarse justificado, en la primera fase de aplicación del régimen de comercio de derechos de
emisión y visto el enfoque progresivo en que se basa la Directiva [impugnada], sin que el legislador comunitario tenga que
tomar en consideración necesariamente las emisiones indirectas atribuibles a los distintos sectores.
73       En consecuencia, procede declarar que el legislador comunitario no vulneró el principio de igualdad de trato tratando de modo
diferente situaciones comparables al excluir del ámbito de aplicación de la Directiva [impugnada] los sectores químico y de
los metales no férreos.»
Puesto que los motivos de la sentencia del Tribunal de Justicia antes citada dan una respuesta completa a la primera parte
del presente motivo de ilegalidad, basado en la falta de justificación de la diferencia de trato entre el sector siderúrgico
y los sectores de los metales no férreos y de los productos químicos, procede desestimar esta parte por infundada.
En lo que respecta a la segunda parte, basada en la falta de justificación del trato igual acordado al sector siderúrgico
y a los otros sectores incluidos en el anexo I de la Directiva impugnada, siendo así que, a diferencia de estos sectores,
el sector siderúrgico es, según la demandante, un «perdedor natural» que se encuentra en una «situación de encierro única»,
basta señalar que, desde el punto de vista del objetivo general de protección del medio ambiente mediante la reducción de
las emisiones de gases de efecto invernadero y del principio de quien contamina paga, todos estos sectores se encuentran en
una situación comparable (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada
en el apartado 42
supra,
apartados 29 a 38). Además, de los apartados 112 a 116 anteriores resulta que la demandante no ha demostrado que el sector
siderúrgico se encuentre en una situación particular que la distinga de los otros sectores incluidos en el anexo I de la Directiva
impugnada (véanse igualmente, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro en el asunto en el que
recayó la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en el apartado 42
supra,
punto 57).
Por consiguiente, debe desestimarse en su totalidad el motivo de ilegalidad basado en la violación suficientemente caracterizada
del principio de igualdad de trato por carecer de fundamento.
D.
Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada de la libertad de establecimiento
1.      Alegaciones de las partes
La demandante sostiene que las disposiciones controvertidas vulneran gravemente su libertad de establecimiento con arreglo
al artículo 43 CE, párrafo primero.
Según la demandante, la prohibición de limitar la libertad de establecimiento no se aplica únicamente a las medidas estatales,
sino que, en tanto que principio jurídico, vincula también a la Comunidad. En efecto, a su entender, los artículos 39 CE y
43 CE, pretenden aplicar el principio fundamental establecido en el artículo 3 CE, apartado 1, letra c), según el cual, para
alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad implicará la supresión, entre los Estados miembros,
de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios. Señala además, que las instituciones comunitarias están
también obligadas a respetar la libertad de intercambios, principio fundamental del mercado común del que se deriva la libertad
de establecimiento. La demandante señala que el artículo 43 garantiza que las empresas puedan elegir libremente, según criterios
económicos, la localización de su producción en el mercado común. Asimismo, sostiene que esta libertad fundamental prohíbe
la creación de obstáculos en el Estado miembro de origen para impedir la deslocalización de empresas a otro Estado miembro,
so pena de vaciar de contenido los derechos garantizados por el artículo 43.
Pues bien, a juicio de la demandante, las disposiciones controvertidas vulneran el derecho de la demandante a transferir su
producción de una instalación menos rentable situada en un Estado miembro a una instalación más rentable en otro Estado miembro,
al no garantizar la transmisión concomitante de los derechos de emisión asignados a la capacidad de producción que debe ser
cerrada y transferida (véanse los apartados 149 y siguientes anteriores). Así pues, afirma que, sin ninguna justificación
objetiva al respecto, debe seguir explotando capacidades de producción menos rentables con el único objetivo de no perder
dichos derechos de emisión. Según la demandante esta restricción de su libertad de establecimiento es desproporcionada dado
el carácter inapropiado de la Directiva impugnada para alcanzar el objetivo perseguido de protección del medio ambiente (véase
el apartado 149 anterior) y dada la importancia fundamental del ejercicio de la libertad de establecimiento para la realización
del mercado interior.
El Parlamento y el Consejo solicitan que se desestime el presente motivo.
2.      Apreciación del Tribunal
Mediante el presente motivo la demandante sostiene, en esencia, que, a la luz de la libertad de establecimiento en el sentido
del artículo 43 CE, en relación con el artículo 3 CE, apartado 1, letra c), la amplia facultad de apreciación del legislador
comunitario con arreglo a los artículos 174 CE y 175 CE (véase el apartado 143 anterior) está limitada hasta tal punto que
no pudo renunciar legalmente a solventar por sí mismo la problemática de la libre transferencia transfronteriza de los derechos
de emisión en el seno de un grupo de empresas en el marco de la Directiva impugnada, adoptada en virtud del artículo 175 CE,
apartado 1, en lugar de reservar a los Estados miembros un amplio margen de maniobra para la adaptación de su Derecho interno
a la referida Directiva, lo que ha dado lugar a la adopción de normas nacionales divergentes que pueden crear obstáculos ilegales
a la libertad de establecimiento.
A este respecto, procede señalar que según reiterada jurisprudencia las instituciones comunitarias, al igual que los Estados
miembros, deben respetar las libertades fundamentales, como la libertad de establecimiento, que sirven para lograr uno de
los objetivos esenciales de la Comunidad, en particular el de la realización del mercado interior consagrado en el artículo
3 CE, apartado 1, letra c) (véase, en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale,
37/83, Rec. p. 1229, apartado 18).
Sin embargo, de esta obligación general no se desprende que el legislador comunitario esté obligado a regular la materia en
cuestión de manera que la normativa comunitaria aporte una solución exhaustiva y definitiva a determinados problemas que se
plantean bajo el prisma de la realización del mercado interior o que lleve a cabo una armonización completa de las legislaciones
nacionales con el fin de evitar todos los obstáculos imaginables a los intercambios intracomunitarios, en particular, cuando
dicha normativa adopta la forma de directiva en el sentido del artículo 249 CE, párrafo tercero. Cuando el legislador ha de
reestructurar o crear un sistema complejo, como el régimen para el comercio de derechos de emisión, puede recurrir a un enfoque
por etapas (véase, en este sentido, la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en el apartado 42
supra,
apartado 57) y llevar a cabo tan sólo una armonización progresiva de las legislaciones nacionales de que se trate, puesto
que la ejecución de tales medidas es generalmente difícil, ya que supone, por parte de las instituciones comunitarias competentes,
la elaboración de normas comunes a partir de disposiciones nacionales diversas y complejas conformes a los objetivos definidos
por el Tratado CE con el acuerdo de la mayoría cualificada de los miembros del Consejo [véanse, en este sentido, las sentencias
del Tribunal de Justicia Rewe-Zentrale, citada en el apartado 177
supra,
apartado 20; de 18 de abril de 1991, Assurances du crédit/Consejo y Comisión, C‑63/89, Rec. p. I‑1799, apartado 11; de 13
de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo, C‑233/94, Rec. p. I‑2405, apartado 43; de 17 de junio de 1999, Socridis, C‑166/98,
Rec. p. I‑3791, apartado 26, y de 13 de julio de 2006, Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) y Sadja, C‑221/05, Rec. p. I‑6869,
apartado 26]. Tal es el caso igualmente de la normativa comunitaria en materia de protección del medio ambiente en virtud
de los artículos 174 CE y 175 CE.
Además, es preciso recordar que, por un lado, en virtud del artículo 249 CE, párrafo tercero, las directivas únicamente vinculan
al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, a la vez que deja a las autoridades nacionales
la elección de la forma y de los medios, lo que implica un margen de apreciación necesario de dicho Estado para definir las
medidas de adaptación del Derecho interno (véase, en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de enero de
2008, Promusicae, C‑275/06, Rec. p. I‑271, apartado 67), y que, por otro lado, el trigésimo considerando de la Directiva impugnada
se refiere al principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 CE, párrafo segundo. En virtud de dicho principio,
en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Comunidad sólo intervendrá en la medida en que los objetivos de
la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse
mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Pues bien, de los artículos 174 CE
a 176 CE resulta que, en materia de protección del medio ambiente, las competencias de la Comunidad y de los Estados miembros
son compartidas. En consecuencia, la normativa comunitaria en este ámbito no pretende alcanzar una armonización completa y
el artículo 176 CE prevé la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas de mayor protección siempre que sean compatibles
con el Tratado y se notifiquen a la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de abril
de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Rec. p. I‑2753, apartado 27, y la jurisprudencia que allí se cita).
De conformidad con estos principios, la Directiva impugnada no contempla una armonización completa a escala comunitaria de
los requisitos que sustentan el establecimiento y el funcionamiento del régimen para el comercio de derechos de emisión. En
efecto, a condición de que cumplan las disposiciones del Tratado CE, los Estados miembros disponen de un amplio margen de
apreciación en cuanto a la ejecución de dicho régimen, en particular en el marco de la elaboración de sus PNA y de sus decisiones
autónomas de asignación de derechos de emisión con arreglo al artículo 9, apartado 1, y al artículo 11, apartado 1, de la
Directiva impugnada (sentencia Alemania/Comisión, citada en el apartado 114
supra,
apartados 102 a 106). Por consiguiente, el mero hecho de que el legislador comunitario deje sin respuesta una cuestión particular
incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva impugnada y de una libertad fundamental, de manera que corresponda a los
Estados miembros regular dicha cuestión en el ejercicio de su margen de apreciación, de conformidad con las normas superiores
de Derecho comunitario, no justifica, por sí sólo, que dicha omisión se califique de contraria a las normas del Tratado CE
[véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Jacobs en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal
de Justicia de 9 de octubre de 2001, Países Bajos/Parlamento y Consejo (C‑377/98, Rec. p. I‑7079, I‑7084), puntos 87 y 88)].
Ello es tanto más cierto cuanto que los Estados miembros tienen la obligación de garantizar el efecto útil de las directivas,
en virtud de su deber de cooperación leal con arreglo al artículo 10 CE (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal
de Justicia de 8 de septiembre de 2005, Yonemoto, C‑40/04, Rec. p. I‑7755, apartado 58), lo que implica igualmente que deben
interpretar el Derecho interno a la luz de los objetivos y principios en que se basa la Directiva en cuestión (véase, en lo
que respecta al principio de interpretación a la luz de una directiva, la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de julio
de 2007, Kofoed, C‑321/05, Rec. p. I‑5795, apartado 45).
Por otro lado, tanto el legislador comunitario, cuando adopta una directiva, como los Estados miembros, cuando adaptan su
Derecho interno a dicha directiva, tienen la obligación de respetar los principios generales de Derecho comunitario. Así,
según reiterada jurisprudencia, las exigencias derivadas de la protección de los principios generales reconocidos en el ordenamiento
jurídico comunitario, entre los que figuran los derechos fundamentales, vinculan también a los Estados miembros cuando aplican
la normativa comunitaria, de lo que resulta que estos últimos están obligados, en lo posible, a aplicar dicha normativa de
modo que no se menoscaben tales exigencias (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2006, Parlamento/Consejo,
C‑540/03, Rec. p. I‑5769, apartado 105, y la jurisprudencia que allí se cita; véase, igualmente, en este sentido, la sentencia
del Tribunal de Justicia de 6 de noviembre de 2003, Lindqvist, C‑101/01, Rec. p. I‑12971, apartados 84 a 87).
El Tribunal considera que estos principios se aplican por analogía a las libertades fundamentales del Tratado CE. En efecto,
si bien la Directiva impugnada, y en particular su artículo 9, apartado 1, y su artículo 11, letra 1, deja a los Estados miembros
un margen de apreciación, éste es, en principio, suficientemente amplio para permitirles aplicar las reglas de dicha Directiva
en un sentido conforme a las exigencias que se desprenden de la protección de los Derechos fundamentales y de las libertades
del Tratado CE. Además, puesto que la ejecución de la Directiva impugnada está sometida al control de los tribunales nacionales,
corresponde a dichos tribunales plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial según los requisitos establecidos
en el artículo 234 CE si encuentran dificultades relativas a la interpretación o a la validez de dicha Directiva (véase, en
este sentido y por analogía, la sentencia Parlamento/Consejo, citada en el apartado 181
supra,
apartados 104 y 106).
En consecuencia, corresponde a las autoridades y a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros no sólo interpretar
su Derecho nacional de conformidad con la Directiva impugnada, sino también procurar que la interpretación de ésta que tomen
como base no entre en conflicto con los derechos fundamentales tutelados por el ordenamiento jurídico comunitario, con los
otros principios generales del Derecho comunitario o con las libertades fundamentales del Tratado CE, como la libertad de
establecimiento (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia Lindqvist, citada en el apartado
181
supra,
apartado 87; de 26 de junio de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros, C‑305/05, Rec. p. I‑5305, apartado
28, y Promusicae, citada en el apartado 179
supra,
apartado 68).
De todas las consideraciones anteriores resulta que, cuando una directiva reserva a los Estados miembros un margen de apreciación
que les permite respetar plenamente las normas del Tratado CE y los principios generales de Derecho comunitario, no puede
reprocharse al legislador comunitario el no haber resuelto de manera exhaustiva y definitiva en el marco de dicha directiva
determinada problemática que entra dentro del ámbito de aplicación de la libertad de establecimiento.
En el caso de autos, el Tribunal considera oportuno examinar, a la luz de las anteriores consideraciones, si los Estados miembros
pueden interpretar la Directiva impugnada y adaptar su Derecho interno a la misma, de conformidad con la libertad de establecimiento
recogida en el artículo 43 CE (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de mayo de 2003, Österreichischer
Rundfunk y otros, C‑465/00, C‑138/01 y C‑139/01, Rec. p. I‑4989, apartados 68 y 91, y de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos,
C‑482/01 y C‑493/01, Rec. p. I‑5257, apartados 109 y 110).
Según sostiene la demandante, la Directiva impugnada no establece una norma específica que ofrezca a los titulares de las
instalaciones sometidas al régimen para el comercio de derechos de emisión la posibilidad de transmitir como consecuencia
del cierre de una instalación el contingente de los derechos de emisión asignados a la misma a otra instalación establecida
en otro Estado miembro y que pertenezca al mismo grupo de empresas.
Sin embargo, del artículo 12, apartado 1, en relación con el artículo 3, letras a) y g), de la Directiva impugnada resulta
que «los Estados miembros velarán por que los derechos de emisión puedan transferirse entre […] personas [físicas o jurídicas]
en la Comunidad». Además, el artículo 12, apartado 2, de la Directiva impugnada dispone que «los Estados miembros velarán
por que se reconozcan los derechos de emisión expedidos por una autoridad competente de otro Estado miembro a efectos del
cumplimiento de las obligaciones de un titular [de entregar los derechos de emisión no utilizados] en virtud del apartado
3» de dicho artículo. De ello se desprende que, por un lado, con arreglo al objetivo recogido en el quinto considerando de
la Directiva impugnada, que menciona la creación de un «mercado europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
eficaz», el mercado establecido por la Directiva impugnada tiene una dimensión comunitaria y que, por otro lado, dicho mercado
se basa en el principio de la libre transferencia transfronteriza de derechos de emisión entre personas físicas o jurídicas.
En efecto, la inexistencia de una libre transferencia transfronteriza de derechos de emisión en el sentido del artículo 12,
apartados 2 y 3, en relación con el artículo 3, letra a), de la Directiva impugnada, perturbaría gravemente la eficacia y
el funcionamiento del régimen para el comercio de derechos de emisión en el sentido del artículo 1 de la Directiva impugnada.
Por este motivo, el artículo 12, apartado 2, de la Directiva impugnada, impone a los Estados miembros la obligación general
de «velar» por que dicha libertad se haga efectiva en el marco de la legislación nacional pertinente. Al contrario, es preciso
señalar que la Directiva impugnada no establece una limitación en cuanto a la transferencia transfronteriza de derechos de
emisión entre personas jurídicas de un mismo grupo de empresas, independientemente de su domicilio económico y/o social en
el mercado interior. Por tanto, a la luz de las disposiciones de la Directiva impugnada citadas anteriormente, no puede concluirse
que ésta incluya una restricción ilegal de las libertades fundamentales del Tratado CE, incluida la libertad de establecimiento,
o que incite a los Estados miembros a no respetar dichas libertades.
Al contrario, tal como afirma la propia demandante en sus escritos, la problemática que ella misma plantea tiene su origen
en las normas, en parte divergentes, adoptadas por los Estados miembros con objeto de adaptar su Derecho interno a la Directiva
impugnada, sin que este enfoque pueda imputarse a ninguna de sus disposiciones, ni siquiera a las disposiciones controvertidas.
A este respecto, procede recordar que los Estados miembros tienen la obligación de elegir, en el marco de la libertad que
les reconoce el artículo 249 CE, párrafo tercero, las formas y los medios más adecuados para garantizar el efecto útil de
las directivas (sentencia Yonemoto, citada en el apartado 180
supra,
apartado 58) y aplicar su Derecho nacional de manera conforme a dichas directivas y a las libertades fundamentales del Tratado CE,
como la libertad de establecimiento (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias Lindqvist, citada en el apartado
181
supra,
apartado 87, y Promusicae, citada en el apartado 179
supra,
apartado 68).
En consecuencia, sin que sea necesario pronunciarse sobre la cuestión de si las normativas nacionales pertinentes, en las
que se origina la imposibilidad para la demandante de transferir libremente los contingentes de los derechos de emisión entre
sus instalaciones establecidas en diferentes Estados miembros, son conformes o no a la libertad de establecimiento recogida
en el artículo 43 CE, procede concluir que tal restricción de dicha libertad no puede imputarse a la Directiva impugnada por
el mero hecho de que no prohíbe explícitamente tal práctica de los Estados miembros. Con mayor motivo, a este respecto, no
se puede considerar al legislador comunitario responsable de haber sobrepasado, de manera manifiesta y grave, los límites
de su facultad de apreciación con arreglo al artículo 174 CE, en relación con el artículo 43 CE.
En estas circunstancias, no es preciso examinar el fundamento de las alegaciones formuladas por las partes en cuanto a la
posibilidad eventual de que la demandante se beneficie de las normas nacionales que conceden a todo nuevo entrante un acceso
gratuito a los derechos de emisión de la reserva. En efecto, si bien el artículo 11, apartado 3, en relación con el criterio
nº 6, de la Directiva impugnada exige a los Estados miembros que tengan en cuenta la necesidad de abrir el acceso a los derechos
de emisión a los nuevos entrantes, la Directiva impugnada no impone el establecimiento de una reserva como tal. Así, la eventual
insuficiencia de dicho acceso para compensar por las pérdidas de derechos de emisión resultantes del cierre de una instalación
tampoco puede imputarse al legislador comunitario.
Por consiguiente, procede desestimar por infundado el motivo de ilegalidad basado en una violación suficientemente caracterizada
de la libertad de establecimiento.
E.
Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada del principio de seguridad jurídica
1.      Alegaciones de las partes
La demandante sostiene que las disposiciones controvertidas violan el principio de seguridad jurídica. Alega que la legislación
comunitaria, incluidas las directivas, debe ser cierta, clara y precisa y su aplicación previsible por el justiciable para
que pueda conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar sus disposiciones en consecuencia. A su juicio, estos
requisitos se imponen con particular rigor cuando se trata de una normativa que puede dar lugar a consecuencias económicas.
Según la demandante, las disposiciones controvertidas violan el principio de seguridad jurídica por dos motivos. Sostiene
que, por un lado, a falta de un límite o de un mecanismo de control del precio de los derechos de emisión establecidos por
la Directiva impugnada, la demandante, en tanto que «comprador neto de derechos de emisión» debido a su incapacidad de reducir
las emisiones de CO
, está obligada a comprar derechos de emisión a «precios completamente imprevisibles», que se estima son de entre 20 y 60 euros
por cada derecho de emisión (véanse los apartados 80 y siguientes anteriores). Por otro lado, afirma que la Directiva impugnada
no establece una norma que garantice la transferencia de los derechos de emisión, inicialmente asignados a una instalación
que debe cerrarse, a una instalación del mismo grupo establecida en otro Estado miembro. Ahora bien, según la demandante,
a los Estados miembros les interesa anular los derechos de emisión asignados a instalaciones destinadas a ser cerradas, puesto
que dichos cierres les permiten reducir todavía más sus emisiones de CO
para alcanzar su objetivo de reducción con arreglo a la Decisión 2002/358. Añade que, la inseguridad jurídica que resulta
de ello le impide planificar sus operaciones a largo plazo y progresar en su estrategia de reestructuración, que consiste
en transferir la producción a instalaciones más rentables. Habida cuenta de que esta estrategia de reestructuración era el
motivo de la operación de concentración de 2001 (véase el apartado 30 anterior), la demandante considera que la Directiva
impugnada viola igualmente el principio de protección de la confianza legítima. En la réplica, la demandante precisa que toda
planificación a largo plazo de sus inversiones y de sus proyectos económicos es imposible debido, en particular, a las variaciones
a que se verán sometidos los objetivos y las medidas de reducción de los distintos Estados miembros. A su juicio, el incremento
sustancial del precio de los derechos de emisión de CO
confirma esta incertidumbre. Así, afirma que entre febrero del 2005 y marzo del 2006, el precio de los derechos de emisión
de CO
aumentó alrededor de 6 euros hasta superar los 26 euros. Además, no se puede determinar la futura asignación de derechos de
emisión, en particular para el segundo período de asignación.
El Parlamento y el Consejo solicitan que se desestime el presente motivo.
2.      Apreciación del Tribunal
Mediante el presente motivo, la demandante sostiene, en esencia, que las disposiciones controvertidas no son suficientemente
claras ni precisas en la medida en que implican una carga económica considerable para ella, que hace imposible que planifique
sus decisiones económicas. A este respecto, sostienen que el legislador comunitario debería haber establecido, por un lado,
un límite o un mecanismo de control de los precios de los derechos de emisión y, por otro, una norma particular que garantice
la transferencia transfronteriza de los derechos de emisión entre las distintas instalaciones de un mismo grupo de empresas.
En la medida en que la demandante reitera, en el marco de la segunda parte del motivo, su alegación relativa a la supuesta
vulneración de la libertad de establecimiento, resulta de las consideraciones desarrolladas en los apartados 176 a 192 anteriores
que esta alegación tampoco puede prosperar en lo que respecta a la supuesta violación suficientemente caracterizada del principio
de seguridad jurídica. Por tanto, procede desestimar por infundada la segunda parte del presente motivo.
En lo que respecta a la primera parte del presente motivo procede recordar, en primer lugar, la jurisprudencia según la cual
el principio de seguridad jurídica exige, en particular, que las normas jurídicas sean claras, precisas y previsibles en cuanto
a sus efectos, en particular cuando puedan entrañar consecuencias desfavorables para los individuos y las empresas (véase,
en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2005, VEMW y otros, C‑17/03, Rec. p. I‑4983, apartado
80, y la jurisprudencia que allí se cita).
A este respecto, procede señalar, a continuación, que la Directiva impugnada no establece ninguna disposición que regule el
alcance de las consecuencias económicas que pueden derivarse tanto de la eventual insuficiencia de derechos de emisión asignados
a una instalación como del precio de dichos derechos de emisión, ya que este precio está exclusivamente determinado por las
fuerzas del mercado creado como consecuencia del establecimiento del régimen para el comercio de derechos de emisión que,
en virtud del artículo 1 de la Directiva impugnada, pretende «fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una
forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente». Pues bien, habida cuenta de las consideraciones recogidas
en los apartados 178 a 184 anteriores, el legislador comunitario no tenía la obligación de adoptar disposiciones específicas
a este respecto y limitar, así, el margen de apreciación de los Estados miembros en cuanto a la adaptación de su Derecho interno
a la Directiva impugnada.
Al contrario, una normativa comunitaria sobre el precio de los derechos de emisión podría oponerse al objetivo principal de
la Directiva impugnada, a saber, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero mediante un régimen para el
comercio de derechos de emisión eficaz, en el cual el coste de las emisiones y de las inversiones realizadas para la reducción
de las mismas se determinará esencialmente mediante los mecanismos de mercado (quinto considerando de la Directiva impugnada).
De ello resulta que, en caso de que los derechos de emisión sean insuficientes, el incentivo de los titulares a reducir o
no sus emisiones de gases de efecto invernadero dependerá de una decisión económica compleja adoptada teniendo en cuenta,
en particular, por un lado, el precio de los derechos de emisión disponibles en el mercado y, por otro, los costes de las
eventuales medidas de reducción de las emisiones que puedan tener por objeto reducir la producción o invertir en medios de
producción más eficaces en términos de rendimiento energético (vigésimo considerando de la directiva impugnada; véase, igualmente,
en este sentido, la sentencia Alemania/Comisión, citada en el apartado 114
supra,
apartados 132 y siguientes).
En tal sistema, el legislador comunitario no puede regular con carácter previo el incremento de los costes de las emisiones,
y, en consecuencia, del precio de los derechos de emisión, que depende de una serie de parámetros económicos, sin reducir,
o incluso eliminar, los incentivos económicos que constituyen el fundamento de su funcionamiento y perturbar, así, la eficacia
del régimen para el comercio de derechos de emisión. Además, el establecimiento de tal sistema, incluidas sus premisas económicas,
para el respeto de las obligaciones resultantes del Protocolo de Kioto, pertenece al amplio margen de apreciación de que dispone
el legislador comunitario con arreglo al artículo 174 CE (véase el apartado 143 anterior) y constituye en sí una elección
legítima y apropiada del mismo, cuyo fundamento no cuestiona la demandante.
Por otro lado, apoyándose en esta legítima elección, el legislador comunitario basó el régimen para el comercio de derechos
de emisión sobre la premisa de que, con arreglo al artículo 9, apartado 1, y al artículo 11, apartado 1, de la Directiva impugnada,
corresponde a los Estados miembros decidir sobre la cantidad total de derechos que corresponde asignar y la asignación individual
de dichos derechos de emisión a las instalaciones establecidas en su territorio con arreglo a sus PNA y en el ejercicio del
margen de apreciación que se les ha reservado a estos efectos (véase, en este sentido, la sentencia, Alemania/Comisión, citada
en el apartado 114
supra,
apartado 102 a 106). Además, esta decisión está únicamente sometida a un control previo reducido por parte de la Comisión,
con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva impugnada, a la luz, en particular, de los criterios recogidos en su
anexo III (auto del Tribunal de 30 de abril de 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Comisión, T‑387/04, Rec. p. II‑1195, apartados
104 y siguientes). En consecuencia, las variaciones a que se someterán los objetivos y las medidas de reducción de emisiones
de los distintos Estados miembros, que resultan de sus obligaciones en virtud del Protocolo de Kioto, tal como se reflejan
en el Plan de reparto de cargas establecido por la Decisión 2002/358, y, por consiguiente, la incertidumbre en cuanto al volumen
de la cantidad total y de las cantidades individuales de derechos de emisión que corresponde asignar a los distintos sectores
industriales y a los titulares individuales sobre la base de los distintos PNA, no son imputables a las disposiciones controvertidas
como tales.
Por último, la demandante no rebate, de manera específica, la claridad y la precisión de las demás disposiciones controvertidas
a fin de demostrar que no pudo determinar sin ambigüedad los derechos y obligaciones que se desprenden de los mismos. En efecto,
la necesidad de poseer un permiso de emisión con arreglo al artículo 4 de la Directiva impugnada, la obligación de entrega
en el sentido de su artículo 6, apartado 2, letra e), en relación con su artículo 12, apartado 3, así como las sanciones establecidas
por el artículo 16, apartados 2 a 4, de dicha Directiva, constituyen disposiciones suficientemente claras, precisas y previsibles
en cuanto a sus efectos, cuyo alcance efectivo depende únicamente de la cantidad de los derechos de emisión gratuitos puestos
a disposición de los titulares de las explotaciones o del precio de los derechos de emisión disponibles en el mercado. Pues
bien, en lo que respecta a este último aspecto, procede recordar que la falta de previsibilidad de la evolución del mercado
constituye un elemento inherente e indisociable del mecanismo económico que caracteriza el régimen para el comercio de derechos
de emisión que está sometido a las reglas clásicas de la oferta y la demanda que caracterizan a un mercado libre y competitivo
con arreglo a los principios consagrados en el artículo 1 CE, en relación con el séptimo considerando de la Directiva impugnada,
así como los artículos 2 CE y 3 CE, apartado 1, letras c y g). Por consiguiente, este aspecto no puede calificarse de contrario
al principio de seguridad jurídica so pena de desvirtuar los propios fundamentos económicos del régimen para el comercio de
derechos de emisión tal como han sido establecidos por la Directiva impugnada de conformidad con las normas del Tratado CE.
En estas circunstancias, la falta de una norma específica en la Directiva impugnada que establezca un límite o un mecanismo
de control del precio de los derechos de emisión no puede calificarse de incumplimiento grave y manifiesto de los límites
de la facultad discrecional del legislador comunitario.
En consecuencia, debe desestimarse el presente motivo por infundado.
Del conjunto de las anteriores consideraciones resulta que la demandante no ha demostrado que, al adoptar la Directiva impugnada,
el legislador comunitario cometió una ilegalidad, o una violación suficientemente caracterizada de una norma de Derecho que
tenga por objeto conferirle derechos. De ello se desprende que debe desestimarse la demanda de indemnización sin que sea necesario
pronunciarse sobre los demás requisitos en los que se basa la responsabilidad extracontractual de la Comunidad ni sobre la
causa de inadmisión planteada por el Consejo en cuanto a determinados anexos de la réplica.

Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la demandante, procede
condenarla en costas conforme a las pretensiones del Parlamento y del Consejo.
En virtud del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan
como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, al haber coadyuvado en apoyo del Parlamento
y del Consejo, la Comisión soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar a Arcelor SA a soportar sus propias costas, así como las del Parlamento Europeo y las del Consejo de la Unión Europea.
3)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
J. Azizi
Cremona
Frimodt Nielsen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 2 de marzo de 2010.
Firmas
Índice
Marco jurídico
I.     Normas del Tratado CE
II.   Directiva impugnada
Hechos y procedimiento
Fundamentos de Derecho
I.     Sobre la admisibilidad de la pretensión de anulación
A.     Alegaciones de las partes
1.     Alegaciones del Parlamento, del Consejo y de la Comisión
2.     Alegaciones de la demandante
B.     Apreciación del Tribunal
II.   Sobre la admisibilidad de la demanda de indemnización
A.     Alegaciones de las partes
B.     Apreciación del Tribunal
III. Sobre la fundamentación de la demanda de indemnización
A.     Sobre los requisitos necesarios para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad
B.     Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada del derecho de propiedad, de la libertad de ejercer una
actividad económica y del principio de proporcionalidad
1.     Alegaciones de las partes
2.     Apreciación del Tribunal
C.     Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada del principio de igualdad de trato
1.     Alegaciones de las partes
2.     Apreciación del Tribunal
D.     Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada de la libertad de establecimiento
1.     Alegaciones de las partes
2.     Apreciación del Tribunal
E.     Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada del principio de seguridad jurídica
1.     Alegaciones de las partes
2.     Apreciación del Tribunal
Costas
*
Lengua de procedimiento: inglés.