CELEX: 62000CJ0304
Gemeinsame Agrarpolitik
Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen
Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92
Beihilfeantrag 'Flächen'
Sanktionen
Verjährungsfrist

Entscheidungsgründe
1 Der High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), hat mit Beschluss vom 26. Januar 2000, beim Gerichtshof eingegangen am 10. August 2000, gemäß Artikel 234 EG eine Frage nach der Auslegung von Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der W. H. Strawson (Farms) Ltd und J. A. Gagg & Sons (a firm) (im Folgenden: Kläger des Ausgangsverfahrens) einerseits und dem Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung, im Folgenden: MAFF) andererseits wegen finanzieller Sanktionen, die das MAFF den Klägern des Ausgangsverfahrens gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 auferlegt hat.
Rechtlicher Rahmen
Die auf landwirtschaftliche Kulturpflanzen und stillgelegte Flächen anwendbare Beihilferegelung
Die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92
3 Nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 181, S. 12) können die Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen der Gemeinschaft unter den in den Artikeln 2 bis 13 dieser Verordnung festgelegten Bedingungen eine Ausgleichszahlung beantragen.
4 Nach Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1765/92 wird die Ausgleichszahlung für die Fläche gewährt, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist oder die stillgelegt wurde.
Die Durchführungsbestimmungen zu den Beihilferegelungen
Die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92
5 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 (ABl. L 355, S. 1) wurde ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (im Folgenden: integriertes System) eingeführt.
6 Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3508/92 lautet:
Ein Betriebsinhaber kann eine oder mehrere Gemeinschaftsregelungen gemäß dieser Verordnung nur in Anspruch nehmen, wenn er für jedes Jahr einen Beihilfeantrag ,Flächen abgibt, der folgende Angaben enthält:
- landwirtschaftlich genutzte Parzellen, einschließlich Futterflächen, landwirtschaftlich genutzte Parzellen, die Gegenstand einer Flächenstilllegungsregelung sind, und Brachflächen;
- gegebenenfalls alle sonstigen erforderlichen Angaben, die entweder in den Vorschriften über die Gemeinschaftsregelungen oder von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind."
Die Verordnung Nr. 3887/92
7 Die Verordnung Nr. 3887/92 enthält Durchführungsbestimmungen zum integrierten System.
8 Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 regelt, welche Informationen in einem Beihilfeantrag Flächen" enthalten sein müssen; dazu gehören die zweckdienlichen Angaben zur Identifizierung aller landwirtschaftlich genutzten Parzellen des Betriebes, ihre Fläche, Lage und Nutzung sowie die jeweilige Beihilferegelung.
9 Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung werden die Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden.
10 Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung sieht vor, dass die zuständige Behörde anhand einer Risikoanalyse und je nach der Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge festlegt, welche Anträge vor Ort kontrolliert werden sollen. Bei der Risikoanalyse werden die Beihilfebeträge, die Zahl der Parzellen, die Fläche oder die Zahl der Tiere, für die die Beihilfe beantragt wird, die Entwicklung gegenüber dem Vorjahr, die Kontrollergebnisse der Vorjahre und sonstige von den Mitgliedstaaten festzulegende Parameter berücksichtigt.
11 Artikel 6 Absatz 7 der Verordnung Nr. 3887/92 lautet:
Die Flächen der landwirtschaftlich genutzten Parzellen werden mit geeigneten Mitteln bestimmt, die von der zuständigen Behörde festgelegt werden und eine mindestens gleichwertige Messgenauigkeit wie die amtlichen Messungen nach den einzelstaatlichen Bestimmungen gewährleisten müssen. Die zuständige Behörde legt eine Toleranzmarge fest, um insbesondere dem angewandten Maßverfahren, der Genauigkeit der vorhandenen amtlichen Dokumente, den örtlichen Gegebenheiten (wie Hanglage oder Parzellenform) und den Bestimmungen des nachstehenden Unterabsatzes Rechnung zu tragen.
Die Gesamtfläche einer landwirtschaftlich genutzten Parzelle kann berücksichtigt werden, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaats oder der betreffenden Region ganz genutzt wird. Andernfalls wird die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt."
12 Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 sah in der für Beihilfeanträge in Bezug auf die Jahre 1993 bis 1995 geltenden Fassung Folgendes vor:
Wird festgestellt, dass die in einem Beihilfeantrag ,Flächen angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt, so wird der Beihilfeantrag auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche berechnet. Außer in Fällen höherer Gewalt wird die tatsächlich ermittelte Fläche jedoch wie folgt gekürzt:
- um das Doppelte der festgestellten Flächen, wenn diese über 2 % oder über 2 ha liegt und bis zu 10 % der ermittelten Fläche beträgt;
- um 30 %, wenn die Flächendifferenz über 10 % liegt und bis zu 20 % der ermittelten Fläche beträgt.
Liegt die festgestellte Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt.
Handelt es sich jedoch um falsche Angaben, die absichtlich oder aufgrund grober Fahrlässigkeit gemacht wurden, so wird der betreffende Betriebsinhaber ausgeschlossen
- von der Gewährung der betreffenden Beihilfe für das betreffende Kalenderjahr und
- im Fall absichtlich gemachter falscher Angaben von der Gewährung jeglicher Beihilfe nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 im folgenden Kalenderjahr entsprechend der Fläche, für die sein Beihilfeantrag abgelehnt wurde.
Die vorgenannten Kürzungen kommen nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringt, dass er sich bei der Flächenbestimmung korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt hat.
...
Als ermittelte Fläche im Sinne dieses Artikels gilt die Fläche, bei der alle vorgeschriebenen Bedingungen erfuellt sind."
13 Artikel 1 Nummer 5 der Verordnung (EG) Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 1995 zur Änderung der Verordnung Nr. 3887/92 (ABl. L 156, S. 27) lautet:
In Artikel 9 Absatz 2 erster Unterabsatz werden der erste und der zweite Gedankenstrich durch folgenden Wortlaut ersetzt:
,... um das Doppelte der festgestellten Differenz, wenn diese über 3 % oder über 2 ha liegt und bis zu 20 % der ermittelten Fläche beträgt."
14 Nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1648/95 war diese Änderung auf Beihilfeanträge für das Jahr 1996 und die folgenden Jahre anzuwenden.
15 Artikel 14 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 lautet:
Bei zu Unrecht gezahlten Beträgen ist der betreffende Betriebsinhaber zur Rückzahlung dieser Beträge verpflichtet, zuzüglich der Zinsen, die für den Zeitraum zwischen der Zahlung und der Rückzahlung durch den Begünstigten anfallen."
Der zeitliche Anwendungsbereich der in den Rechtsakten der Gemeinschaft vorgesehenen verwaltungsrechtlichen Sanktionen
Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
16 Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312, S. 1) sieht Folgendes vor:
Zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften wird eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht getroffen."
17 Artikel 1 Absatz 2 dieser Verordnung lautet:
Der Tatbestand der Unregelmäßigkeit ist bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe."
18 Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung bestimmt:
Eine verwaltungsrechtliche Sanktion kann nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen gelten die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend."
19 Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2988/95 lautet:
Die Verjährungsfrist für die Verfolgung beträgt vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit nach Artikel 1 Absatz 1. Jedoch kann in den sektorbezogenen Regelungen eine kürzere Frist vorgesehen werden, die nicht weniger als drei Jahre betragen darf.
Bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten beginnt die Verjährungsfrist an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Bei den mehrjährigen Programmen läuft die Verjährungsfrist auf jeden Fall bis zum endgültigen Abschluss des Programms.
Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen. Nach jeder eine Unterbrechung bewirkenden Handlung beginnt die Verjährungsfrist von neuem.
Die Verjährung tritt jedoch spätestens zu dem Zeitpunkt ein, zu dem eine Frist, die doppelt so lang ist wie die Verjährungsfrist, abläuft, ohne dass die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt hat; ausgenommen sind die Fälle, in denen das Verwaltungsverfahren gemäß Artikel 6 Absatz 1 ausgesetzt worden ist."
Der Ausgangsrechtsstreit und die Vorlagefrage
20 Die beiden Kläger des Ausgangsverfahrens beantragten für das Kalenderjahr 1997 Ausgleichszahlungen gemäß der Beihilferegelung Flächen". Zuvor hatten sie für die Jahre 1993 bis 1996 Ausgleichszahlungen beantragt und erhalten.
21 Wie sich aus den Akten ergibt, berechnete einer der beiden Kläger des Ausgangsverfahrens die Flächen, auf die sich sein Beihilfeantrag erstreckte, anhand der vom Ordnance Survey (Nationales Geografisches Institut) erstellen Karten (im Folgenden: OS-Karten). Seit 1993 hatte das MAFF, das im Vereinigten Königreich für die Durchführung des integrierten Systems und die Zahlungen nach der Beihilferegelung Flächen" zuständig ist, in seinen Richtlinien festgelegt, dass die in den OS-Karten angegebenen Flächen bei der Erstellung der Beihilfeanträge grundsätzlich herangezogen werden können.
22 Ferner geht aus den Akten hervor, dass sich der andere Kläger des Ausgangsverfahrens bei der Ermittlung der Flächen, für die er den Beihilfeantrag stellte, sowohl auf die OS-Karten als auch auf die vom MAFF bei einer Kontrolle im Jahr 1995 durchgeführten Messungen stützte.
23 Bei mehreren Kontrollen im Jahr 1997 stellte das MAFF fest, dass bei bestimmten Grundstücken die Flächenangaben und der sie betreffende Antrag zu hoch waren, während diese Angaben in anderen Fällen zu niedrig waren.
24 Im Anschluss an diese Kontrollen ermittelte das MAFF die im Jahr 1997 für flächenbezogene Beihilfen in Betracht kommenden Flächen und verhängte die in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehenen Sanktionen.
25 Das MAFF berechnete auch die für die Jahre 1993 bis 1996 geleisteten Zahlungen neu, wobei es nach Verrechnung zu viel gezahlter Beträge mit zu niedrigen Zahlungen die für diese Jahre geschuldeten flächenbezogenen Beihilfen anhand der bei den Kontrollen im Jahr 1997 ermittelten tatsächlichen Fläche berechnete. Diese Fläche wurde sodann gemäß den in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung Nr. 1648/95 (im Folgenden: Verordnung Nr. 3887/92) vorgesehenen Modalitäten gekürzt.
26 Das MAFF informierte die Kläger des Ausgangsverfahrens demzufolge über die für die Jahre 1993 bis 1996 im Rahmen der Ausgleichszahlungen aufgrund der Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen verhängten Sanktionen.
27 Da die Kläger des Ausgangsverfahrens mit den Rückforderungen, die das MAFF wegen zu Unrecht gezahlter flächenbezogener Beihilfen gegen sie erhob, nicht einverstanden waren, riefen sie das vorlegende Gericht an.
28 Wie sich aus dem Vorlagebeschluss ergibt, bezogen sich die falschen Angaben der Kläger des Ausgangsverfahrens insbesondere auf die Größe der beihilfefähigen Flächen. Hierzu stellt das vorlegende Gericht fest, dass die Fehler weder auf Vorsatz noch auf grober Fahrlässigkeit beruht hätten.
29 Ferner ist dem Vorlagebeschluss zu entnehmen, dass der Rechtsstreit zwischen den Klägern des Ausgangsverfahrens und dem MAFF nicht die Art und Weise betrifft, in der das MAFF die Beihilfeanträge Flächen" für das Jahr 1997 behandelte.
30 Da es zur Entscheidung über den Rechtsstreit nach Ansicht des High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), der Auslegung von Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 bedarf, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist in einem Fall, in dem
a) die zuständige Behörde aufgrund einer Kontrolle entdeckt, dass ein Antragsteller im Rahmen der Beihilferegelung für Ackerland einen (nicht auf Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit beruhenden) Fehler begangen hat, der dazu führte, dass im Antrag auf Beihilfezahlungen eine zu große Fläche angegeben wurde, und
b) die zuständige Behörde aufgrund dieser Kontrolle und anderer Prüfungen davon überzeugt ist, dass der Antragsteller in früheren Jahren einen entsprechenden Fehler begangen hat, der in jedem dieser Jahre dazu führte, dass im Antrag auf Beihilfezahlungen eine zu große Fläche angegeben wurde,
die zuständige nationale Behörde verpflichtet, die bei der Kontrolle tatsächlich ermittelte Fläche zum Zweck der Berechnung der für frühere Jahre geschuldeten Beihilfe gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission zu kürzen?
Zur Vorlagefrage
31 Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 dahin auszulegen ist, dass die zuständige Behörde, wenn sie entdeckt, dass in einem Beihilfeantrag Flächen" ein zur Angabe einer zu großen beihilfefähigen Fläche führender Fehler begangen wurde, der weder auf Vorsatz noch auf grober Fahrlässigkeit beruhte, und dass der gleiche Fehler auch in den Jahren vor seiner Entdeckung begangen wurde, so dass in jedem dieser Jahre eine zu große beihilfefähige Fläche angegeben wurde, verpflichtet ist, die tatsächlich ermittelte Fläche zum Zweck der Berechnung der für die Vorjahre geschuldeten Beihilfe zu kürzen.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
32 Die Kläger des Ausgangsverfahrens bestreiten nicht, dass die bei der Kontrolle der zuständigen Behörde im Jahr 1997 tatsächlich ermittelte Fläche der Berechnung der für die Jahre 1993 bis 1996 geschuldeten Beihilfe zugrunde zu legen ist und dass sie folglich gemäß Artikel 14 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 verpflichtet sind, die für diese Jahre zu viel erhaltenen Beträge zurückzuzahlen.
33 Sie sind jedoch der Ansicht, dass Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 die zuständige Behörde nicht ermächtige, als Sanktion wegen der Fehler bei der Ermittlung der Ackerflächen, die bei der im Jahr 1997 durchgeführten Kontrolle entdeckt wurden, die in dieser Bestimmung vorgesehenen Kürzungen der tatsächlich ermittelten Fläche bei Beihilfen vorzunehmen, die für die Jahre vor der betreffenden Kontrolle gezahlt wurden. Eine Auslegung der Unterabsätze 1 und 2 von Artikel 9 Absatz 2, die zur rückwirkenden Anwendung von Sanktionen führe, verstoße, wenn die Fehler weder vorsätzlich noch grob fahrlässig begangen worden seien, gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Rechtssicherheit.
34 Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt vor, wenn sich bei einer Kontrolle oder einer sonstigen Prüfung herausstelle, dass die beihilfefähige Fläche zu hoch angegeben und dadurch ein zu hoher Betrag gezahlt worden sei, und wenn behördliche Kontrollen der Anträge der Vorjahre zeigten, dass dort der gleiche Fehler begangen worden sei und ebenfalls zur Zahlung nicht geschuldeter Beträge geführt habe, dann wäre es - vorbehaltlich der Verjährungsvorschriften - regelwidrig, wenn die zuständige Behörde die tatsächliche Fläche nur im laufenden Jahr heranziehen und keine Korrekturen für die Vorjahre vornehmen könnte. Artikel 3 der Verordnung Nr. 2988/95 zeige, dass rückwirkende Sanktionen oder Rückforderungen zulässig seien.
35 Nach Ansicht der französischen Regierung wurden zwar die Kontrollen des MAFF erst 1997 durchgeführt, doch bestehe der die Sanktionen begründende Tatbestand - die Angabe zu hoher Flächen - seit 1993. Es gehe daher nicht um die rückwirkende Anwendung der in der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehenen Sanktionen, sondern nur um die Frage, ob die Anwendung dieser Sanktionen für die Jahre 1993 bis 1996 wegen Verjährung ausgeschlossen sei.
36 Die Kommission macht geltend, in der Verordnung Nr. 3887/92 gebe es auf den ersten Blick keinen Anhaltspunkt dafür, dass Unregelmäßigkeiten, die nach dem Ende des Jahres entdeckt würden, in dem die Zahlung erfolgt sei, nicht geahndet werden dürften. Das integrierte System sehe Stichprobenkontrollen vor, so dass nicht jeder gestellte Antrag jedes Jahr vor Ort eingehend geprüft werden könne. Es lasse sich daher nicht verhindern, dass die zuständige Behörde einige Unregelmäßigkeiten erst mehrere Jahre nach Einreichung des Beihilfeantrags feststelle.
Würdigung durch den Gerichtshof
37 Nach ihrer siebten und ihrer neunten Begründungserwägung zielt die Verordnung Nr. 3887/92 darauf ab, dass die Einhaltung der Bestimmungen über gemeinschaftliche Beihilfen wirksam geprüft wird und dass Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle wirksam verhindert und geahndet werden.
38 In seinem Beihilfeantrag Flächen" hat der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 die Flächen anzugeben, die die verschiedenen in der einschlägigen Gemeinschaftsregelung aufgestellten Voraussetzungen für die Gewährung der fraglichen Beihilfen erfuellen.
39 Überdies hat der Gerichtshof in Bezug auf das mit den Verordnungen Nrn. 3508/92 und 3887/92 geschaffene integrierte System bereits entschieden, dass ein wirksames Verwaltungs- und Kontrollverfahren voraussetzt, dass die vom Beihilfeantragsteller beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind, damit er einen ordnungsgemäßen Antrag auf Ausgleichszahlungen stellen kann und nicht Gefahr läuft, mit Sanktionen belegt zu werden (in diesem Sinne auch Urteile vom 14. September 2000 in der Rechtssache C-369/98, Fisher, Slg. 2000, I-6751, Randnrn. 27 und 28, und vom 16. Mai 2002 in der Rechtssache C-63/00, Schilling und Nehring, Slg. 2002, I-4483, Randnr. 34).
40 Die von den Klägern des Ausgangsverfahrens befürwortete Auslegung von Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 liefe unmittelbar den Zielen dieser Verordnung und der von den Gemeinschaftsorganen im Rahmen des integrierten Systems geschaffenen Sanktionsregelung zuwider.
41 Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, würden sich Betriebsinhaber, die in der Vergangenheit falsche Angaben zu den Flächen gemacht haben, für die Beihilfen beantragt wurden, und die deshalb eine Beihilfe für eine zu hoch angesetzte Fläche erhielten, ungerechtfertigt bereichern, wenn es nicht möglich wäre, gegen die Empfänger von Beihilfen wegen überhöhter Flächenangaben in den Jahren vor der Durchführung einer Kontrolle Sanktionen zu verhängen.
42 Überdies würde die von den Klägern des Ausgangsverfahrens befürwortete enge Auslegung von Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 eine effiziente Verwaltung der gemeinschaftlichen Beihilferegelungen unmöglich machen und den zuständigen Behörden eine unangemessene Kontrollpflicht auferlegen.
43 Wie aus den Bestimmungen zur Einführung des integrierten Systems klar hervorgeht, sind die Behörden nicht verpflichtet und auch gar nicht in der Lage, die Richtigkeit sämtlicher Angaben in den bei ihnen eingereichten Beihilfeanträgen zu überprüfen (in diesem Sinne auch Urteil Schilling und Nehring, Randnr. 37). Insbesondere erstrecken sich die Kontrollen vor Ort gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3887/92 auf eine signifikante Stichprobe der Anträge; diese Stichprobe kann aber nur 5 % der von den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe gestellten Beihilfeanträge Flächen" umfassen.
44 Daraus folgt zwingend, dass die zuständigen Behörden weder verpflichtet noch in der Lage sind, Unregelmäßigkeiten oder überhöhte Flächenangaben in den Beihilfeanträgen im Jahr der Antragstellung festzustellen, und dass sie diese Unregelmäßigkeiten möglicherweise erst mehrere Jahre nach der Einreichung des ersten Antrags erkennen werden.
45 Zudem würde die von den Klägern des Ausgangsverfahrens befürwortete Auslegung von Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 den finanziellen Interessen der Gemeinschaft zuwiderlaufen, zu deren Schutz die Verordnung Nr. 2988/95 erlassen wurde.
46 Da falsche Angaben in Bezug auf die beihilfefähige Fläche in einem Antrag gemäß Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 sind und da die Kürzung der tatsächlich ermittelten Fläche und folglich die Herabsetzung der auf dieser Grundlage berechneten Beihilfe eine verwaltungsrechtliche Sanktion im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 darstellt, ist diese Verordnung auf einen Rechtsstreit wie den des Ausgangsverfahrens eindeutig anwendbar.
47 Nach der siebten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2988/95 müssen die verwaltungsrechtlichen Sanktionen der Gemeinschaft, wie sie im Rahmen des integrierten Systems vorgesehen sind, einen angemessenen Schutz ihrer finanziellen Interessen gewährleisten. Ferner ergibt sich aus der dreizehnten Begründungserwägung dieser Verordnung, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten nach dem Gemeinschaftsrecht verpflichtet sind, die zweckentsprechende Verwendung der Haushaltsmittel der Gemeinschaften zu überprüfen.
48 Wurden falsche Angaben bei der Beantragung von Beihilfen in den Jahren vor der Durchführung einer Kontrolle oder sonstigen Prüfung gemacht, bei der die begangenen Unregelmäßigkeiten entdeckt wurden, so würden die Interessen der Gemeinschaft nicht angemessen geschützt, wenn die Anwendung der in Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehenen Sanktionen auf das Jahr der Prüfung beschränkt bliebe.
49 Dem Vorbringen der Kläger des Ausgangsverfahrens, dass eine solche Auslegung von Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar wäre, kann nicht gefolgt werden.
50 Zum einen verfügen die Gemeinschaftsorgane nämlich im Agrarbereich über ein weites Ermessen, und zum anderen sieht die Verordnung Nr. 3887/92 Sanktionen vor, die nach Schwere und Ausmaß der begangenen Unregelmäßigkeit abgestuft sind (vgl. Urteil Schilling und Nehring, Randnr. 39). Die in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung im Zusammenhang mit Beihilfeanträgen Flächen" vorgesehenen Sanktionen reichen von der Kürzung des Beihilfesatzes bis zum völligen Ausschluss von der Gewährung der Beihilfe.
51 Zudem gelten nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2988/95 für die Verfolgung von Unregelmäßigkeiten im Sinne dieser Verordnung Verjährungsfristen. Sie betragen vier Jahre ab der Begehung der Unregelmäßigkeit oder, bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten, ab dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird.
52 Unter diesen Umständen kann es weder als ungerechtfertigt noch als unverhältnismäßig angesehen werden, dem Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes, der - sei es auch weder vorsätzlich noch grob fahrlässig - falsche Angaben gemacht hat, vorbehaltlich der in der Verordnung Nr. 2988/95 vorgesehenen Verjährungsfristen abschreckende und wirksame Sanktionen wegen Unregelmäßigkeiten aufzuerlegen, die in den Beihilfeanträgen für die Jahre vor der Entdeckung dieser Unregelmäßigkeiten enthalten waren.
Beim Gerichtshof eingereichte ergänzende Stellungnahmen
53 Die Kläger des Ausgangsverfahrens tragen hilfsweise vor, nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 kämen die in Unterabsatz 1 Satz 2 dieser Vorschrift vorgesehenen Kürzungen nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringe, dass er sich bei der Ermittlung der fraglichen Fläche korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt habe.
54 Auch die französische Regierung ist der Auffassung, dass die Anwendung der in Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehenen Sanktionen nach Unterabsatz 4 dieser Vorschrift unterbleiben könne, wenn der Betriebsinhaber nachweise, dass er von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben korrekt genutzt habe.
55 Die Kommission stellt fest, nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 kämen die in den Unterabsätzen 1 und 2 dieser Vorschrift vorgesehenen Kürzungen nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringe, dass er sich bei der Flächenbestimmung korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt habe. Da in den vom MAFF veröffentlichten Dokumenten die Heranziehung der auf den OS-Karten angegebenen Parzellengröße im Rahmen des integrierten Systems stets gestattet worden sei, könne die in diesem Unterabsatz geregelte Ausnahme im Ausgangsverfahren tatsächlich zur Anwendung kommen.
56 Diese Ausnahme sei nur dann nicht anzuwenden, wenn der die Fläche der Parzelle betreffende Fehler in der OS-Karte so offensichtlich sei, dass der Antragsteller vernünftigerweise nicht auf diese vertrauen könne, und wenn die zuständige Behörde nachweisen könne, dass der Antragsteller über andere Angaben verfügt habe, die klar zeigten, dass die von ihm verwendeten Angaben falsch seien. Bei solchen Falschangaben liege offensichtlich grobe Fahrlässigkeit oder Betrug vor.
Würdigung durch den Gerichtshof
57 Nach ständiger Rechtsprechung kann der Gerichtshof dem nationalen Gericht Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts geben, die für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nützlich sind (vgl. Urteil vom 26. September 2000 in der Rechtssache C-175/99, Mayeur, Slg. 2000, I-7755, Randnr. 22).
58 Er kann sich daher veranlasst sehen, Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen, auf die das vorlegende Gericht bei der Abfassung seiner Frage nicht Bezug genommen hat (vgl. Urteil vom 20. März 1986 in der Rechtssache 35/85, Tissier, Slg. 1986, 1207, Randnr. 9).
59 Nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92, auf den im Vorlagebeschluss nicht Bezug genommen wird, kommen u. a. die in den Unterabsätzen 1 und 2 dieser Vorschrift vorgesehenen Kürzungen nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringt, dass er sich bei der Flächenbestimmung korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt hat.
60 Wie den Randnummern 21 und 22 des vorliegenden Urteils zu entnehmen ist, haben die Kläger des Ausgangsverfahrens die ihren Beihilfeanträgen zugrunde liegenden Flächen unter Heranziehung der OS-Karten berechnet, deren Benutzung bei der Erstellung solcher Anträge das MAFF gestattet hatte. Einer der beiden Kläger des Ausgangsverfahrens verwendete auch die vom MAFF bei einer Kontrolle im Jahr 1995 ermittelten Flächen der fraglichen Grundstücke.
61 In Beantwortung der in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage, ob das vorlegende Gericht Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 auf den Ausgangsrechtsstreit anwenden kann, hat die Regierung des Vereinigten Königreichs ausgeführt, es sei zwar richtig, dass sich die Betriebsinhaber bei der Berechnung der in ihren Beihilfeanträgen angegebenen Fläche im Allgemeinen auf die OS-Karten stützen könnten, doch müssten sie etwaige spätere Änderungen dieser Karten berücksichtigen und die Anweisungen zum integrierten System im Handbuch des MAFF beachten. Die fraglichen Parzellen müssten voll bepflanzt sein oder im Einklang mit der üblichen landwirtschaftlichen Praxis genutzt werden, und ihre Grenzen dürften nicht geändert worden sein.
62 Nach dem Wortlaut von Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 kommen bei allen Beihilfeanträgen, die korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt wurden, die in den Unterabsätzen 1 und 2 dieser Vorschrift vorgesehenen Sanktionen nicht zur Anwendung.
63 Das vorlegende Gericht hat daher gemäß Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 zu prüfen, ob sich die Kläger des Ausgangsverfahrens korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt haben. Für diesen Fall geht aus Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 klar hervor, dass die Unterabsätze 1 und 2 dieser Vorschrift nicht zur Anwendung kommen.
64 Nach dem Vorstehenden ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 dahin auszulegen ist, dass die zuständige Behörde, wenn sie entdeckt, dass in einem Beihilfeantrag Flächen" ein zur Angabe einer zu großen beihilfefähigen Fläche führender Fehler begangen wurde, der weder auf Vorsatz noch auf grober Fahrlässigkeit beruhte, und dass der gleiche Fehler auch in den Jahren vor seiner Entdeckung begangen wurde, so dass in jedem dieser Jahre eine zu große beihilfefähige Fläche angegeben wurde, vorbehaltlich der in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2988/95 vorgesehenen Verjährungsfristen verpflichtet ist, die tatsächlich ermittelte Fläche zum Zweck der Berechnung der für die Vorjahre geschuldeten Beihilfe zu kürzen.
65 Nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 kommen die in den Unterabsätzen 1 und 2 dieser Vorschrift vorgesehenen Kürzungen nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringt, dass er sich bei der Flächenbestimmung korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt hat. Das vorlegende Gericht hat zu prüfen, ob dies im Ausgangsverfahren der Fall ist.
Kostenentscheidung
Kosten
66 Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs, der französischen Regierung und der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
auf die ihm vom High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), mit Beschluss vom 26. Januar 2000 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 1995 ist dahin auszulegen, dass die zuständige Behörde, wenn sie entdeckt, dass in einem Beihilfeantrag Flächen" ein zur Angabe einer zu großen beihilfefähigen Fläche führender Fehler begangen wurde, der weder auf Vorsatz noch auf grober Fahrlässigkeit beruhte, und dass der gleiche Fehler auch in den Jahren vor seiner Entdeckung begangen wurde, so dass in jedem dieser Jahre eine zu große beihilfefähige Fläche angegeben wurde, vorbehaltlich der in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vorgesehenen Verjährungsfristen verpflichtet ist, die tatsächlich ermittelte Fläche zum Zweck der Berechnung der für die Vorjahre geschuldeten Beihilfe zu kürzen.
Nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 kommen die in den Unterabsätzen 1 und 2 dieser Vorschrift vorgesehenen Kürzungen nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringt, dass er sich bei der Flächenbestimmung korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt hat. Das vorlegende Gericht hat zu prüfen, ob dies im Ausgangsverfahren der Fall ist.