CELEX: 62004TJ0222
Κρατικές ενισχύσεις
Σύστημα ενισχύσεων τις οποίες χορήγησαν οι ιταλικές αρχές σε ορισμένες επιχειρήσεις παροχής δημοσίων υπηρεσιών, υπό τη μορφή φορολογικών απαλλαγών και δανείων με προνομιακό επιτόκιο
Απόφαση κηρύσσουσα τις ενισχύσεις ασυμβίβαστες προς την κοινή αγορά
Υφιστάμενες ή νέες ενισχύσεις
Άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ

Ιστορικό της διαφοράς
1.
Επί του εθνικού νομικού πλαισίου
Ο legge n
o
142 ordinamento delle autonomie locali (νόμος αριθ. 142 για την οργάνωση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως, της 8ης Ιουνίου 1990,
GURI
αριθ. 135, της 12ης Ιουνίου 1990, στο εξής: νόμος 142/90) εισήγαγε στην Ιταλία μεταρρύθμιση των οργανωτικών μέσων που παρέχει ο νόμος στους δήμους για τη διαχείριση των δημοσίων υπηρεσιών, ιδίως στους τομείς της διανομής ύδατος, αερίου, ηλεκτρισμού και των μεταφορών. Το άρθρο 22 του εν λόγω νόμου, όπως έχει τροποποιηθεί, προέβλεψε τη δυνατότητα των δήμων να συνιστούν εταιρίες υπό διάφορες νομικές μορφές, προκειμένου να παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνεται η σύσταση εμπορικών εταιριών ή εταιριών περιορισμένης ευθύνης στις οποίες το Δημόσιο κατέχει την πλειοψηφία του μετοχικού κεφαλαίου (στο εξής: εταιρίες του νόμου 142/90).
Στο πλαίσιο αυτό, δυνάμει του άρθρου 9 bis του legge n
o
488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1
o
luglio 1986, n
o
318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (νόμου αριθ. 488, περί της μετατροπής σε νόμο, με τροποποιήσεις, του νομοθετικού διατάγματος 318, της 1ης Ιουλίου 1986, περί θεσπίσεως επειγόντων μέτρων υπέρ των οικονομικών των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως, της 9ης Αυγούστου 1986,
GURI
αριθ. 190, της 18ης Αυγούστου 1986), χορηγήθηκαν δάνεια με ειδικό επιτόκιο από το Cassa Depositi e Prestiti (στο εξής: CDDPP) μεταξύ του 1994 και του 1998 προς τις εταιρίες του νόμου 142/90 που παρείχαν δημόσιες υπηρεσίες (στο εξής: δάνεια του CDDPP).
Επιπλέον, δυνάμει των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 3, παράγραφοι 69 και 70, του legge n
o
549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (νόμου αριθ. 549 περί των μέτρων εξορθολογισμού των δημοσίων οικονομικών, της 28ης Δεκεμβρίου 1995, τακτικό συμπλήρωμα στην
GURI
αριθ. 302, της 29ης Δεκεμβρίου 1995, στο εξής: νόμος 549/95) και του decreto-legge n
o
331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 331, περί εναρμονίσεως των φορολογικών διατάξεων σε διαφόρους τομείς, της 30ής Αυγούστου 1993,
GURI
αριθ. 203, της 30ής Αυγούστου 1993, στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 331/9), θεσπίσθηκαν τα ακόλουθα μέτρα υπέρ των εταιριών του νόμου 142/90:
—
η απαλλαγή από όλους τους φόρους μεταβιβάσεως στοιχείων του ενεργητικού κατά τη μετατροπή ειδικών και δημοτικών επιχειρήσεων σε επιχειρήσεις του νόμου 142/90 (στο εξής: απαλλαγή από τους φόρους μεταβιβάσεως),
—
η πλήρης απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών, δηλαδή από τον φόρο επί του κέρδους των νομικών προσώπων και από τον τοπικό φόρο εισοδήματος, επί τρία έτη και το αργότερο μέχρι το οικονομικό έτος 1999 (στο εξής: τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών).
2.
Η διοικητική διαδικασία
Κατόπιν υποβολής καταγγελίας αφορώσας τα εν λόγω μέτρα, η Επιτροπή ζήτησε, με έγγραφα της 12ης Μαΐου, της 16ης Ιουνίου και της 21ης Νοεμβρίου 1997, από τις ιταλικές αρχές να της παράσχουν σχετικά πληροφοριακά στοιχεία.
Με έγγραφο της 17ης Δεκεμβρίου 1997, οι ιταλικές αρχές παρέσχαν μέρος των στοιχείων που ζητήθηκαν. Εξάλλου, στις 19 Ιανουαρίου 1998, διεξήχθη συνεδρίαση κατόπιν αιτήματος των ιταλικών αρχών.
Με έγγραφο της 17ης Μαΐου 1999, η Επιτροπή κοινοποίησε στις ιταλικές αρχές την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ. Η απόφαση αυτή δημοσιεύθηκε στην
Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
της 31ης Ιουλίου 1999 (ΕΕ C 220, σ. 14).
Αφού παρέλαβε παρατηρήσεις εκ μέρους των ενδιαφερομένων τρίτων και των ιταλικών αρχών, η Επιτροπή ζήτησε επανειλημμένως συμπληρωματικά στοιχεία από τις αρχές αυτές. Πραγματοποιήθηκαν επίσης συναντήσεις μεταξύ, αφενός, της Επιτροπής και, αφετέρου, των ιταλικών αρχών καθώς και των ενδιαφερομένων τρίτων που παρενέβησαν στη διαδικασία.
Ορισμένες εταιρίες του νόμου 142/90, όπως οι ACEA SpA, AEM SpA και Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), οι οποίες εξάλλου άσκησαν προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως που αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση υποθέσεως (αντιστοίχως, υποθέσεις T-297/02, T-301/02 και T-300/02), προέβαλαν, μεταξύ άλλων, ότι τα εν λόγω τρία είδη μέτρων δεν αποτελούσαν κρατικές ενισχύσεις.
Οι ιταλικές αρχές και η Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), συνομοσπονδία στην οποία μετέχουν, μεταξύ άλλων, οι εταιρίες του νόμου 142/90 και οι ειδικές κοινοτικές επιχειρήσεις στην Ιταλία, συντάχθηκαν, κατ’ ουσίαν, προς την άποψη αυτή.
Αντιθέτως, η Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), γερμανική ένωση της βιομηχανίας και των επιχειρήσεων παροχής των σχετικών υπηρεσιών, θεώρησε ότι τα εν λόγω μέτρα μπορούσαν να προκαλέσουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού όχι μόνο στην Ιταλία, αλλά και στη Γερμανία.
Ομοίως, η Gas-it, ιταλική ένωση ιδιωτών επιχειρηματιών του τομέα της διανομής γκαζιού, δήλωσε ότι τα εν λόγω μέτρα, ιδίως η τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών, συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις.
Στις 5 Ιουνίου 2002, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2003/193/ΕΚ, [αφορώσα] κρατική ενίσχυση σχετικά με φορολογικές απαλλαγές και προνομιακά [έντοκα] δάνεια υπέρ επιχειρήσεων κοινής ωφελείας με πλειοψηφική συμμετοχή του Δημοσίου (
ΕΕ 2003, L 77, σ. 21
, στο εξής: προσβαλλομένη απόφαση).
3.
Η προσβαλλομένη απόφαση
Η Επιτροπή υπογραμμίζει κατ’ αρχάς ότι η εξέτασή της αφορά μόνον τα συστήματα ενισχύσεων γενικής ισχύος τα οποία θεσπίστηκαν με τα επίδικα μέτρα και όχι τις ατομικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν σε διάφορες επιχειρήσεις, οπότε η εξέταση στην οποία προβαίνει με την προσβαλλομένη απόφαση είναι γενική και αφηρημένη. Συναφώς, διαπιστώνει ότι η Ιταλική Δημοκρατία «δεν χορήγησε φορολογικά πλεονεκτήματα μεμονωμένα και δεν [της] κοινοποίησε […] καμία ατομική περίπτωση ενίσχυσης, ενώ της διαβίβασε όλες τις απαραίτητες πληροφορίες για την εκτίμησή της». Η Επιτροπή επισημαίνει ότι θεωρεί, κατά συνέπεια, ότι υποχρεούται να προβεί σε γενική και αφηρημένη εξέταση των επιμάχων συστημάτων τόσον ως προς τον χαρακτηρισμό τους όσο και ως προς τη συμβατότητά τους προς την κοινή αγορά (αιτιολογικές σκέψεις 42 έως 45 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Κατά την Επιτροπή, τα δάνεια του CDDPP και η τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών (στο εξής, από κοινού: επίμαχα μέτρα) συνιστούν κρατικές ενισχύσεις. Συγκεκριμένα, η χορήγηση, με κρατικούς πόρους, τέτοιων πλεονεκτημάτων στις εταιρίες του νόμου 142/90 έχει ως αποτέλεσμα την ενίσχυση της από πλευράς ανταγωνισμού θέσεώς τους σε σχέση με όλες τις λοιπές επιχειρήσεις που επιθυμούν να παρέχουν τις ίδιες υπηρεσίες (αιτιολογικές σκέψεις 48 έως 75 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Τα επίμαχα μέτρα δεν συμβιβάζονται με την κοινή αγορά, δεδομένου ότι δεν πληρούν τις προϋποθέσεις ούτε του άρθρου 87, παράγραφοι 2 και 3, ΕΚ ούτε του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ και ότι, επιπλέον, αντιβαίνουν στο άρθρο 43 ΕΚ (αιτιολογικές σκέψεις 94 έως 122 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Αντιθέτως, κατά την Επιτροπή, η απαλλαγή από τους φόρους μεταβιβάσεως δεν συνιστά κρατική ενίσχυση, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, δεδομένου ότι οι φόροι αυτοί οφείλονται κατά τη σύσταση νέας οικονομικής οντότητας ή κατά τη μεταβίβαση στοιχείων του ενεργητικού μεταξύ διαφόρων οικονομικών οντοτήτων. Από ουσιαστικής απόψεως, οι δημοτικές επιχειρήσεις, αφενός, και οι εταιρίες του νόμου 142/90, αφετέρου, αποτελούν την ίδια οικονομική οντότητα. Επομένως, η απαλλαγή τους από τους εν λόγω φόρους δικαιολογείται από τη φύση ή την οικονομία του συστήματος (αιτιολογικές σκέψεις 76 έως 81 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Το διατακτικό της προσβαλλομένης αποφάσεως έχει ως εξής:
«
Άρθρο 1
Η απαλλαγή από τους φόρους μεταβίβασης […] δεν συνιστά ενίσχυση δυνάμει του άρθρου 87, παράγραφος 1, [ΕΚ].
Άρθρο 2
Η τριετής απαλλαγή από τους φόρους εισοδήματος […] καθώς και τα πλεονεκτήματα που απορρέουν από τα δάνεια [του CDDPP] συνιστούν κρατικές ενισχύσεις δυνάμει του άρθρου 87, παράγραφος 1, [ΕΚ].
Οι ενισχύσεις αυτές είναι ασυμβίβαστες προς την κοινή αγορά.
Άρθρο 3
Η Ιταλία λαμβάνει όλα τα απαραίτητα μέτρα για να απαιτήσει από τους δικαιούχους την επιστροφή της ενίσχυσης που περιγράφεται στο άρθρο 2 και η οποία χορηγήθηκε παράνομα.
Η ανάκτηση της ενίσχυσης γίνεται αμελλητί, σύμφωνα με τις εθνικές διαδικασίες, υπό τον όρο ότι επιτρέπουν την άμεση και αποτελεσματική εκτέλεση της [προσβαλλομένης] απόφασης.
Η προς ανάκτηση ενίσχυση περιλαμβάνει τους τόκους που υπολογίζονται από την ημερομηνία που τέθηκε η ενίσχυση στη διάθεση των δικαιούχων μέχρι την ημερομηνία της πραγματικής ανάκτησης, βάσει του επιτοκίου αναφοράς που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό του ισοδύναμου επιχορήγησης στο πλαίσιο των ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα.
[…]»
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Στις 8 Αυγούστου 2002, η Ιταλική Δημοκρατία άσκησε επίσης προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως, η οποία πρωτοκολλήθηκε με τον αριθμό C-290/02. Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η προσφυγή αυτή και οι προσφυγές στις υποθέσεις T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 και T-309/02 είχαν το ίδιο αντικείμενο, δηλαδή την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, και ήσαν συναφείς, δεδομένου ότι οι λόγοι ακυρώσεως που προβλήθηκαν σε καθεμία από τις υποθέσεις αυτές αλληλοκαλύπτονταν σε μεγάλο βαθμό. Με διάταξη της 10ης Ιουνίου 2003, το Δικαστήριο ανέστειλε τη διαδικασία στην υπόθεση C-290/02, σύμφωνα με το άρθρο 54, τρίτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας του, μέχρι την έκδοση της αποφάσεως του Πρωτοδικείου που περατώνει τη δίκη στις υποθέσεις T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 και T-309/02.
Με διάταξη της 8ης Ιουνίου 2004, το Δικαστήριο αποφάσισε να παραπέμψει την υπόθεση C-290/02 ενώπιον του Πρωτοδικείου, το οποίο έχει καταστεί αρμόδιο για την εκδίκαση των προσφυγών των κρατών μελών κατά της Επιτροπής, σύμφωνα με το άρθρο 2 της αποφάσεως 2004/407/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 26ης Απριλίου 2004, που τροποποιεί τα άρθρα 51 και 54 του πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου (
ΕΕ L 132, σ. 5
). Κατ’ αυτόν τον τρόπο η υπόθεση πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου με τον αριθμό T-222/04.
Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 14 του Κανονισμού Διαδικασίας του Πρωτοδικείου και κατόπιν προτάσεως του ογδόου τμήματος, το Πρωτοδικείο αποφάσισε, αφού άκουσε τους διαδίκους σύμφωνα με το άρθρο 51 του εν λόγω κανονισμού, να παραπέμψει την εκδίκαση της υποθέσεως ενώπιον πενταμελούς τμήματος.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Πρωτοδικείο (όγδοο πενταμελές τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία.
Με διάταξη του προέδρου του ογδόου πενταμελούς τμήματος του Πρωτοδικείου της 13ης Μαρτίου 2008, οι υποθέσεις T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02, T-309/02, T-189/03 και T-222/04 ενώθηκαν προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας, σύμφωνα με το άρθρο 50 του Κανονισμού Διαδικασίας.
Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις ερωτήσεις του Πρωτοδικείου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 16ης Απριλίου 2008.
Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Πρωτοδικείο:
—
να ακυρώσει το άρθρο 2 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Η Επιτροπή ζητεί από το Πρωτοδικείο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
—
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Προς στήριξη της προσφυγής της, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει, κατ’ ουσίαν, πλείονες λόγους ακυρώσεως, οι οποίοι πρέπει να ταξινομηθούν σε ομάδες και να εξετασθούν ως εξής:
—
παράβαση του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, ως προς τον χαρακτηρισμό τόσον της τριετούς απαλλαγής από τον φόρο εισοδήματος εταιριών όσον και των δανείων του CDDPP ως κρατικών ενισχύσεων, και έλλειψη αιτιολογίας·
—
σφάλμα ως προς τον χαρακτηρισμό των επιμάχων μέτρων ως νέων ενισχύσεων και παράβαση, συναφώς, του άρθρου 88, παράγραφος 1, ΕΚ·
—
εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ·
—
παράβαση των διαδικαστικών κανόνων λόγω του ατελούς χαρακτήρα της έρευνας της υποθέσεως.
1.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από παράβαση του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, ως προς τον χαρακτηρισμό τόσον της τριετούς απαλλαγής από τον φόρο εισοδήματος εταιριών όσον και των δανείων του CDDPP ως κρατικών ενισχύσεων
Στο πλαίσιο του λόγου αυτού, η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι τα επίμαχα μέτρα δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις. Ο λόγος έχει τρία σκέλη τα οποία αφορούν, αντιστοίχως, έλλειψη ανταγωνισμού και επηρεασμού του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου, έλλειψη επιλεκτικού χαρακτήρα και έλλειψη αιτιολογίας.
Επιχειρήματα των διαδίκων
Επί του πρώτου σκέλους, αντλούμενου από έλλειψη ανταγωνισμού και επηρεασμού του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου
Η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι οι εταιρίες του νόμου 142/90 μπορούν, κατ’ αρχήν, να αναπτύσσουν τις δραστηριότητές τους μόνο στον τομέα των δημοσίων υπηρεσιών, ο οποίος δεν διέπεται από τον ελεύθερο ανταγωνισμό. Συγκεκριμένα, οι ειδικές επιχειρήσεις και οι εταιρίες του νόμου 142/90 έχουν εκ του νόμου ή εν τοις πράγμασι μονοπώλιο όσον αφορά τις δημόσιες υπηρεσίες εντός του δήμου στον οποίο υπάγονται. Εξάλλου, αυτές οι δημόσιες υπηρεσίες έχουν κατ’ ανάγκη τοπικό χαρακτήρα.
Ο εταιρικός σκοπός των εταιριών του νόμου 142/90 καθορίζεται από τον νόμο και οι εταιρίες αυτές συστάθηκαν προκειμένου να διασφαλίσουν τη διαχείριση μιας ή περισσοτέρων υπηρεσιών που εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του οικείου τοπικού οργάνου. Επομένως, η ικανότητα ιδιωτικού δικαίου των εταιριών αυτών πρέπει οπωσδήποτε να ασκείται σύμφωνα με τους θεσμικούς σκοπούς και να έχει ως αντικείμενο τη διαχείριση δημοσίων υπηρεσιών. Συνεπώς, οι εταιρίες με συμμετοχή του Δημοσίου οι οποίες σκοπούν στην εκμετάλλευση δημοσίων υπηρεσιών, όπως οι εταιρίες του νόμου 142/90, πρέπει να περιορίζονται στην παροχή δημοσίων υπηρεσιών.
Εντεύθεν συνάγεται, κατά την Ιταλική Δημοκρατία, ότι οι εταιρίες του νόμου 142/90 υπόκεινται, κατ’ αρχήν, σε εδαφικά και ουσιαστικά όρια. Η παρέμβασή τους εκτός της περιφέρειας του δήμου είναι δυνατή μόνον υπό δύο αυστηρές προϋποθέσεις, οι οποίες είναι, αφενός, η ύπαρξη προγενέστερης συμφωνίας ή συμβάσεως μεταξύ των ενδιαφερομένων δήμων ή επαρχιών και, αφετέρου, η ύπαρξη λειτουργικού συνδέσμου μεταξύ της εξωεδαφικής δραστηριότητας και των απαιτήσεων του δήμου στον οποίο υπάγεται η εταιρία. Συνεπώς, η ανάθεση της παροχής τοπικών δημοσίων υπηρεσιών εντός άλλων δήμων καθώς και η επέκταση των δραστηριοτήτων των εταιριών του νόμου 142/90 σε άλλους τομείς είναι απλώς και μόνον ενδεχόμενες. Στην προσβαλλομένη απόφαση δεν παρατίθεται κανένα παράδειγμα ούτε κανένα αποδεικτικό στοιχείο περί του ότι οι εταιρίες του νόμου 142/90 επεξέτειναν τα πεδία δραστηριοτήτων τους. Μόνο σε δύο περιπτώσεις, μία ή περισσότερες εταιρίες του νόμου 142/90 μετέσχαν σε διαγωνισμό για τη σύναψη συβάσεως παραχωρήσεως αφορώσας την παροχή δημοσίων υπηρεσιών σε διαφορετικές περιφέρειες από αυτές των δήμων καταγωγής τους. Άλλωστε, επρόκειτο περί αγορών μικρής σπουδαιότητας.
Η Ιταλική Δημοκρατία διευκρινίζει ότι οι υπηρεσίες που περιλαμβάνονται στον κατάλογο του άρθρου 1 του legge n
o
103 (sulla) assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni (νόμου αριθ. 103, περί απευθείας παροχής των δημοσίων υπηρεσιών εκ μέρους των δήμων, της 29ης Μαρτίου 1903,
GURI
της 29ης Μαρτίου 1903) παρέχονται υπό καθεστώς μονοπωλίου ή άμεσης εκμεταλλεύσεως, ενώ οι λοιπές υπηρεσίες πρέπει να παρέχονται υπό καθεστώς ελευθέρου ανταγωνισμού. Η κατάσταση αυτή δεν τροποποιήθηκε με τον νόμο 142/90.
Αφού υπενθύμισε το καθήκον της Επιτροπής να εντοπίζει και να εκτιμά τα πραγματικά στοιχεία που μπορούν να αποδείξουν ότι η ενίσχυση μπορεί να επηρεάσει αρνητικά τον ανταγωνισμό και το εμπόριο, η Ιταλική Δημοκρατία παρατηρεί ότι μια χρηματοοικονομική ενίσχυση μπορεί να επηρεάσει το ενδοκοινοτικό εμπόριο, υπό την προϋπόθεση ότι η λήπτρια επιχείρηση αναπτύσσει δραστηριότητα σε αγορά χαρακτηριζόμενη από έντονο ανταγωνισμό. Τούτο δεν ισχύει εν προκειμένω.
Η Επιτροπή αντικρούει τα επιχειρήματα της Ιταλικής Δημοκρατίας.
Επί του δευτέρου σκέλους, αντλούμενου από την έλλειψη επιλεκτικού χαρακτήρα
Η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι κανένα πλεονέκτημα, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ δεν απορρέει από τα επίμαχα μέτρα.
Όσον αφορά την τριετή απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το μέτρο αυτό δεν είναι επιλεκτικό διότι αποτελεί, κατ’ ουσίαν, το ίδιο νομικό καθεστώς που έχει εφαρμογή στις δημοτικές επιχειρήσεις.
Όσον αφορά τα δάνεια του CDDPP, η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι δεν υπήρξε πλεονέκτημα εν προκειμένω, δεδομένου ότι το ανώτατο επιτόκιο που εφαρμόζει το CDDPP δεν είναι χαμηλότερο από το ανώτατο επιτόκιο αναφοράς. Εν πάση περιπτώσει, οι δικαιούχοι δανείων του CDDPP, οι οποίοι αποτελούν νομικά πρόσωπα τα οποία ανήκουν κατά πλειοψηφία σε δημόσια όργανα και τα οποία ασκούν πολύ σταθερή οικονομική δραστηριότητα, όπως η παροχή δημοσίων υπηρεσιών, συνιστούν ιδιαίτερα φερέγγυους οφειλέτες. Επιπλέον, τα δάνεια του CDDPP αποτελούν δάνεια με σταθερό και μακροπρόθεσμο επιτόκιο, πράγμα το οποίο, προκειμένου περί διαστήματος κατά το οποίο τα επιτόκια αυξάνονταν διαρκώς, είχε την τάση να οδηγήσει σε ευνοϊκότερα επιτόκια από τα μεταβλητά ή τα βραχυπρόθεσμα. Λαμβανομένων υπόψη όλων των στοιχείων αυτών, ήταν φυσικό να εφαρμοσθεί ως προς τις εταιρίες του νόμου 142/90 χαμηλότερο επιτόκιο από τις καλούμενες «συνήθεις» επιχειρήσεις. Εντεύθεν συνάγεται ότι, κατά κύριο λόγο, πρόκειται για τα επιτόκια της αγοράς.
Η Επιτροπή αντικρούει την επιχειρηματολογία της Ιταλικής Δημοκρατίας.
Επί του τρίτου σκέλους, αντλούμενου από έλλειψη αιτιολογίας
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν ότι η Επιτροπή, προκειμένου να εκπληρώσει την υποχρέωση αιτιολογήσεως, δεν μπορεί να παραλείψει να προβεί σε εξέταση, έστω και μερική, της δραστηριότητας των υπαγομένων στα επίμαχα μέτρα και της σπουδαιότητας των μέτρων αυτών στο εσωτερικό της εθνικής και της κοινοτικής αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό, υποστηρίζει επίσης ότι οι διαπιστώσεις που περιέχονται στην προσβαλλομένη απόφαση όσον αφορά το αν οι σχετικές αγορές λειτουργούν υπό συνθήκες ελευθέρου ανταγωνισμού και την επίπτωση της τριετούς απαλλαγής από τον φόρο εισοδήματος εταιριών δεν ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα. Επιπλέον, η προσβαλλομένη απόφαση δεν περιέχει καμία αναφορά στις συνθήκες αγοράς που επικρατούσαν εντός των άλλων κρατών μελών ούτε καμία αναφορά στις αγορές εντός των οποίων αναπτύσσουν δραστηριότητα οι επιχειρήσεις που έτυχαν της εν λόγω απαλλαγής.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η προσβαλλομένη απόφαση είναι επαρκώς αιτιολογημένη.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Κατ’ αρχάς, υπενθυμίζεται ότι, προκειμένου ένα μέτρο να χαρακτηρισθεί ως ενίσχυση, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, πρέπει να πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις που θέτει η διάταξη αυτή. Πρώτον, πρέπει να πρόκειται για παρέμβαση εκ μέρους του κράτους ή μέσω κρατικών πόρων. Δεύτερον, η παρέμβαση αυτή πρέπει να μπορεί να επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Τρίτον, πρέπει να πρόκειται περί επιλεκτικού πλεονεκτήματος. Τέταρτον, πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (βλ. αποφάσεις του Δικαστηρίου της 24ης Ιουλίου 2003,
C-280/00, Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, Συλλογή 2003, σ. I-7747
, στο εξής: απόφαση Altmark, σκέψεις 74 και 75 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και της 3ης Μαρτίου 2005,
C-172/03, Heiser, Συλλογή 2005, σ. I-1627
, σκέψη 27).
Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι στην υπό κρίση υπόθεση δεν πληρούνται τρεις από τις τέσσερις προϋποθέσεις που έπρεπε να πληρούνται για τον χαρακτηρισμό ενός μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, και συγκεκριμένα οι προϋποθέσεις που αφορούν τον επηρεασμό του ενδοκοινοτικού εμπορίου, την επίπτωση στον ανταγωνισμό και την ύπαρξη επιλεκτικού πλεονεκτήματος.
Επί της προβαλλόμενης ελλείψεως ανταγωνισμού και επηρεασμού του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου
Όσον αφορά τη δεύτερη και την τέταρτη από τις προϋποθέσεις των οποίων γίνεται μνεία στη σκέψη 39 ανωτέρω, κατά παγία νομολογία, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως αυτών των δύο προϋποθέσεων, η Επιτροπή υποχρεούται να εξετάσει μόνον αν οι ενισχύσεις δύνανται να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό και όχι αν οι ενισχύσεις αυτές έχουν πραγματικές επιπτώσεις στο ενδοκοινοτικό εμπόριο και στρεβλώνουν όντως τον ανταγωνισμό (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Δεκεμβρίου 2005,
C-148/04, Unicredito Italiano, Συλλογή 2005, σ. I-11137
, σκέψη 54 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επίσης, υπενθυμίζεται ότι, στην περίπτωση ενός συστήματος ενισχύσεων, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να περιοριστεί στην εξέταση των χαρακτηριστικών του εν λόγω συστήματος προκειμένου να εκτιμήσει, με τις αιτιολογικές σκέψεις της αποφάσεώς της, αν αυτό, λόγω των λεπτομερειών που προβλέπει, εξασφαλίζει αισθητό όφελος στους υπαγόμενους στο σύστημα σε σχέση προς τους ανταγωνιστές τους και εάν το σύστημα αυτό μπορεί να ευνοήσει κυρίως τις επιχειρήσεις που μετέχουν στο μεταξύ των κρατών μελών εμπόριο (απόφαση του Δικαστηρίου της 7ης Μαρτίου 2002, C-310/99, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. Ι-2289).
Άλλωστε, υπενθυμίζεται ότι κάθε ενίσχυση που χορηγείται σε επιχείρηση η οποία ασκεί τις δραστηριότητές της στην κοινοτική αγορά μπορεί να προκαλέσει στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και να επηρεάσει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο (βλ. απόφαση του Πρωτοδικείου της 6ης Μαρτίου 2002,
T-92/00 και T-103/92, Diputación Foral de Álava κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. II-1385
, σκέψη 72 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εξάλλου, δεν υφίσταται κάποιο όριο ή κάποιο ποσοστό κάτω από το οποίο μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν επηρεάζεται το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο. Πράγματι, το σχετικά χαμηλό ύψος μιας ενισχύσεως ή το σχετικά μικρό μέγεθος της επιχειρήσεως που λαμβάνει την ενίσχυση δεν αποκλείουν a priori τη δυνατότητα επηρεασμού του μεταξύ των κρατών μελών εμπορίου (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 21ης Μαρτίου 1990,
C-142/87, Βέλγιο κατά Επιτροπής, καλούμενη «Tubemeuse», Συλλογή 1990, σ. I-959
, σκέψη 43, της 14ης Σεπτεμβρίου 1994,
C-278/92 έως C-280/92, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1994, σ. I-4103
, σκέψη 42, και απόφαση Altmark, σκέψη 39 ανωτέρω, σκέψη 81).
Επιπλέον, το Δικαστήριο επισήμανε ότι ουδόλως αποκλείεται μια δημόσια επιδότηση, χορηγούμενη σε επιχείρηση η οποία παρέχει απλώς τοπικές ή περιφερειακές μεταφορικές υπηρεσίες και η οποία δεν παρέχει τέτοιες υπηρεσίες εκτός του κράτους καταγωγής της, να μπορεί, παρά ταύτα, να έχει επιπτώσεις επί του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Πράγματι, όταν κράτος μέλος χορηγεί δημόσια επιδότηση σε επιχείρηση, η εκ μέρους της επιχειρήσεως αυτής παροχή μεταφορικών υπηρεσιών μπορεί να διατηρείται στο ίδιο επίπεδο ή να αυξάνεται, με συνέπεια να μειώνονται οι δυνατότητες επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη να παρέχουν τις μεταφορικές υπηρεσίες τους στην αγορά του κράτους μέλους αυτού (απόφαση Altmark, σκέψη 39 ανωτέρω, σκέψεις 77 και 78).
Εν προκειμένω, πρώτον, ως προς την προϋπόθεση που αφορά τον επηρεασμό του ανταγωνισμού, διαπιστώνεται κατ’ αρχάς ότι τα επίμαχα μέτρα αφορούν μόνο μια ειδική κατηγορία επιχειρήσεων, δηλαδή τις εταιρίες του νόμου 142/90.
Ωστόσο, κατά την Ιταλική Δημοκρατία, τα επίμαχα μέτρα δεν νοθεύουν τον ανταγωνισμό δεδομένου ότι οι εταιρίες του νόμου 142/90 ασκούν τις δραστηριότητές τους στον τομέα των δημοσίων υπηρεσιών, τομέα ο οποίος δεν λειτουργεί υπό συνθήκες ελευθέρου ανταγωνισμού.
Λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου δημιουργήθηκαν οι εταιρίες του νόμου 142/90, οι τομείς τους οποίους αφορούν τα επίμαχα μέτρα είναι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 32 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι τομείς των τοπικών δημοσίων υπηρεσιών, όπως η διανομή και η επεξεργασία ύδατος, οι δημόσιες μεταφορές, η διανομή αερίου, ηλεκτρισμού, η επεξεργασία των αποβλήτων, η λιανική πώληση φαρμακευτικών προϊόντων.
Σημειωτέον ότι, όπως επισήμανε η Επιτροπή με τις αιτιολογικές σκέψεις 73 και 84 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ορισμένοι από τους οικείους τομείς, όπως αυτοί των φαρμακευτικών προϊόντων, των αποβλήτων του αερίου, του ηλεκτρισμού και του ύδατος, χαρακτηρίζονταν από ορισμένο βαθμό ανταγωνισμού κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος των επιμάχων μέτρων.
Επιπλέον, διαπιστώνεται, όπως έχει διαπιστώσει και η Επιτροπή, ότι, στους τομείς δραστηριότητας των εταιριών του νόμου 142/90, οι επιχειρήσεις μετέχουν σε διαγωνισμούς με αντικείμενο την παραχώρηση τοπικών δημοσίων υπηρεσιών εντός διαφόρων δήμων και ότι η αγορά των εν λόγω παραχωρήσεων είναι αγορά που λειτουργεί υπό συνθήκες ελευθέρου ανταγωνισμού (αιτιολογικές σκέψεις 67 και 68 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Ο ισχυρισμός της Ιταλικής Δημοκρατίας ότι κανένας ανταγωνισμός δεν υπήρχε στον τομέα των τοπικών δημοσίων υπηρεσιών, δεδομένου ότι η παροχή των υπηρεσιών αυτών ανετίθετο intuitu personae, πρέπει να απορριφθεί. Αφενός, η ανάθεση intuitu personae δεν αποδυναμώνει τη διαπίστωση που πραγματοποιήθηκε στις προηγούμενες σκέψεις, κατά την οποία η σχετική αγορά χαρακτηριζόταν, τουλάχιστον, από κάποιο βαθμό ανταγωνισμού. Αφετέρου, ο ισχυρισμός αυτός τείνει μάλλον να αποδείξει τα περιοριστικά αποτελέσματα των επιμάχων μέτρων επί του ανταγωνισμού και όχι την έλλειψη ανταγωνισμού στη σχετική αγορά. Συγκεκριμένα, όπως επισημαίνει η Επιτροπή με την αιτιολογική σκέψη 71 της προσβαλλομένης αποφάσεως, δεν αποκλείεται απλώς και μόνον η ύπαρξη ενισχύσεως υπέρ των εταιριών του νόμου 142/90 να δημιούργησε κίνητρο για τους δήμους προκειμένου να αναθέτουν απευθείας στις εταιρίες αυτές την παροχή υπηρεσιών, αντί να προβαίνουν σε παραχωρήσεις στο πλαίσιο ανοικτών διαδικασιών.
Όσον αφορά ακριβώς το ζήτημα αν τα επίμαχα μέτρα νόθευσαν ή απείλησαν να νοθεύσουν τον βαθμό του υφιστάμενου στην αγορά ανταγωνισμού, διαπιστώνεται ότι τα επίμαχα μέτρα ενίσχυσαν την ανταγωνιστική θέση των εταιριών του νόμου 142/90 σε σχέση με κάθε άλλη ιταλική ή αλλοδαπή επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητα στη σχετική αγορά. Όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή με την αιτιολογική σκέψη 62 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι επιχειρήσεις που δεν έχουν τη νομική μορφή κεφαλαιουχικής εταιρίας και των οποίων το κεφάλαιο δεν κατέχουν κατά πλειοψηφία οι αρχές τοπικής αυτοδιοικήσεως βρίσκονται σε μειονεκτική θέση όταν επιθυμούν να μετάσχουν σε διαγωνισμό για την ανάθεση της παροχής ορισμένης υπηρεσίας σε ορισμένη περιφέρεια.
Επιπλέον, τα επίμαχα μέτρα μπορούν να διευκολύνουν την επέκταση των εταιριών του νόμου 142/90 σε άλλες αγορές που λειτουργούν υπό συνθήκες ελευθέρου ανταγωνισμού, παράγοντας έτσι αποτελέσματα στρεβλώσεως ακόμη και σε άλλους τομείς πλην του τομέα των τοπικών δημοσίων υπηρεσιών. Συναφώς, από τον νόμο 142/90, όπως έχει ερμηνευθεί από το Corte suprema di cassazione (ιταλικό ακυρωτικό δικαστήριο), απόφαση αριθ. 4989, της 6ης Μαΐου 1995, και από το Consiglio di Stato (ιταλικό Συμβούλιο Επικρατείας), απόφαση αριθ. 4586, της 3ης Σεπτεμβρίου 2001, προκύπτει ότι οι εταιρίες του νόμου 142/90 έχουν τη δυνατότητα να αναπτύσσουν δραστηριότητα και σε άλλες περιφέρειες, τόσο στην Ιταλία όσο και στο εξωτερικό, και σε τομείς διαφορετικούς από αυτούς των δημοσίων υπηρεσιών που προβλέπει το καταστατικό τους, εκτός εάν τούτο τους απορροφά σε σημαντικό βαθμό πόρους και μέσα, πράγμα το οποίο μπορεί να προκαλέσει ζημία στον οικείο οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως. Εξάλλου, από τα δημοσιευθέντα στον Τύπο άρθρα που επισυνάφθηκαν στο υπόμνημα αντικρούσεως προκύπτει ότι ορισμένες εταιρίες του νόμου 142/90 άσκησαν άλλες δραστηριότητες πλην των δραστηριοτήτων παροχής δημοσίων υπηρεσιών που προβλέπει το καταστατικό τους, τούτο δε σε περιφέρειες διαφορετικές από τον δήμο αναφοράς τους.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το υπό εξέταση μέτρο νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
Δεύτερον, ως προς την προϋπόθεση που αφορά τον επηρεασμό του διακρατικού εμπορίου, υπενθυμίζεται κατ’ αρχάς ότι το γεγονός ότι οι εταιρίες του νόμου 142/90 είναι οι μόνες που ασκούν δραστηριότητα στην εγχώρια αγορά τους ή στην επικράτεια καταγωγής τους δεν είναι καθοριστικό. Συγκεκριμένα, το διακρατικό εμπόριο θίγεται από το οικείο μέτρο εφόσον μειώνονται οι πιθανότητες των εγκατεστημένων εντός άλλων κρατών μελών επιχειρήσεων να παρέχουν τις υπηρεσίες τους στη ιταλική αγορά (βλ. σκέψη 45 ανωτέρω).
Ως εκ τούτου, ορθώς η Επιτροπή διαπίστωσε με την αιτιολογική σκέψη 70 της προσβαλλομένης αποφάσεως ότι τα υπό εξέταση μέτρα μπορούσαν να δημιουργήσουν εμπόδιο στις αλλοδαπές επιχειρήσεις που επιθυμούσαν να εγκατασταθούν στην Ιταλία ή να προσφέρουν εκεί τις υπηρεσίες τους και κατά συνέπεια επηρέαζε το ενδοκοινοτικό εμπόριο, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
Συγκεκριμένα, αφενός, τα επίμαχα μέτρα προκαλούν ζημία στις αλλοδαπές επιχειρήσεις οι οποίες συμμετέχουν σε διαγωνισμούς για τη σύναψη τοπικών συμβάσεων παραχωρήσεως με σκοπό την παροχή δημοσίων υπηρεσιών στην Ιταλία, δεδομένου ότι οι υπαγόμενες στο εν λόγω σύστημα δημόσιες επιχειρήσεις μπορούν να προσφέρουν ανταγωνιστικότερες τιμές απ’ ό,τι οι ανταγωνιστές τους από το ίδιο ή από άλλο κράτος μέλος οι οποίοι δεν υπάγονται στο σύστημα αυτό. Αφετέρου, το επίμαχο μέτρο καθιστά λιγότερο ελκυστική για τις επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών την επένδυση στον τομέα των τοπικών δημοσίων υπηρεσιών στην Ιταλία (για παράδειγμα με την ανάληψη πλειοψηφικής συμμετοχής), δεδομένου ότι οι δυνάμενες να εξαγορασθούν επιχειρήσεις δεν θα μπορούσαν να τύχουν του ευεργετήματος του υπό εξέταση μέτρου (ή θα μπορούσαν να χάσουν το σχετικό ευεργέτημα) λόγω της φύσεως των νέων μετόχων τους (βλ. αιτιολογική σκέψη 69 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε σφάλμα κρίνοντας ότι εν προκειμένω πληρούνται οι προϋποθέσεις που αφορούν τον επηρεασμό του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου και τη στρέβλωση του ανταγωνισμού. Επομένως, το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του επιλεκτικού πλεονεκτήματος των επιμάχων μέτρων
Το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ απαγορεύει τις ενισχύσεις που συνεπάγονται την ευνοϊκή μεταχείριση «ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής», ήτοι τις ενισχύσεις επιλεκτικής εφαρμογής (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Δεκεμβρίου 2005,
C-66/02, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. I-10901
, σκέψη 94).
Όσον αφορά την εκτίμηση της προϋποθέσεως του επιλεκτικού χαρακτήρα, ο οποίος αποτελεί συστατικό στοιχείο της έννοιας της κρατικής ενισχύσεως, από παγία νομολογία προκύπτει ότι το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ επιβάλλει να εξακριβώνεται αν, στο πλαίσιο ενός δεδομένου νομικού καθεστώτος, ένα κρατικό μέτρο μπορεί να ευνοήσει ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής έναντι άλλων που τελούν, από πλευράς του σκοπού που επιδιώκεται με το οικείο μέτρο, σε συγκρίσιμη πραγματική και νομική κατάσταση (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Σεπτεμβρίου 2006,
C-88/03, Πορτογαλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. I-7115
, σκέψη 54 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επιπλέον, κατά παγία νομολογία, η έννοια της ενισχύσεως περιλαμβάνει όλα τα μέτρα τα οποία, ανεξαρτήτως μορφής, ελαφρύνουν τις επιβαρύνσεις που κανονικώς βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχειρήσεως και κατά συνέπεια, χωρίς να είναι επιδοτήσεις υπό τη στενή έννοια του όρου, είναι της ιδίας φύσεως ή έχουν τα ίδια αποτελέσματα (απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Μαρτίου 1994,
C-387/92, Banco Exterior de España, Συλλογή 1994, σ. I-877
, σκέψεις 13 και 14).
α) Επί της τριετούς απαλλαγής από τον φόρο εισοδήματος εταιριών
Εν προκειμένω, ένα από τα επίμαχα μέτρα συνίσταται στην πλήρη απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών επί τρία έτη και το αργότερο μέχρι το οικονομικό έτος 1999, υπέρ όλων των εταιριών του νόμου 142/90.
Είναι αναμφισβήτητο ότι η τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών ελαφρύνει τις δαπάνες που κανονικώς βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχειρήσεως και, κατά συνέπεια, απονέμει χρηματοοικονομικό πλεονέκτημα στις εταιρίες που έχουν τύχει της απαλλαγής αυτής σε σχέση με τις εταιρίες που υπόκεινται κανονικά στον φόρο αυτόν.
Συναφώς, από το ιταλικό φορολογικό καθεστώς το οποίο έχει εφαρμογή στις κεφαλαιουχικές εταιρίες προκύπτει ότι, στο πλαίσιο της συνήθους εφαρμογής του καθεστώτος αυτού, οφείλει να καταβάλει φόρο εισοδήματος κάθε επιχείρηση η οποία αναπτύσσει δραστηριότητα στην αγορά και ότι η τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών συνιστά παρέκκλιση από το εν λόγω καθεστώς. Δεδομένου ότι μόνον οι εταιρίες του νόμου 142/90 ετύγχαναν αυτών των φορολογικών απαλλαγών, οι οποίες δεν χορηγήθηκαν στις επιχειρήσεις άλλων τομέων ούτε σε άλλες επιχειρήσεις του ιδίου τομέα ούτε ακόμη στις επιχειρήσεις των οποίων οι μέτοχοι ήσαν κυρίως ιδιώτες, αποδεικνύεται ο επιλεκτικός χαρακτήρας των εν λόγω απαλλαγών.
Επιπλέον, από τη φύση και από τη διάρκεια της τριετούς απαλλαγής από τον φόρο εισοδήματος εταιριών, περιοριζόμενη σε τρία έτη από της αποκτήσεως του καθεστώτος του νομικού προσώπου και το αργότερο μέχρι τη λήξη του οικονομικού έτους 1999, προκύπτει ότι η απαλλαγή αυτή δεν δικαιολογείται από τη φύση και από την οικονομία του επιμάχου φορολογικού καθεστώτος.
Τέλος, το επιχείρημα της Ιταλικής Δημοκρατίας, κατά το οποίο το ίδιο νομικό καθεστώς εφαρμόζεται, κατ’ ουσίαν, στις δημοτικές επιχειρήσεις, δεν θέτει υπό αμφισβήτηση τον επιλεκτικό χαρακτήρα της τριετούς απαλλαγής από τον φόρο εισοδήματος εταιριών. Συναφώς, επισημαίνεται ότι ο επιλεκτικός χαρακτήρας ενός μέτρου εκτιμάται σε σχέση με το σύνολο των επιχειρήσεων και όχι σε σχέση με τις επιχειρήσεις που τυγχάνουν του ίδιου πλεονεκτήματος εντός της ίδιας ομάδας. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι δημοτικές επιχειρήσεις έτυχαν επίσης του ευεργετήματος του επιμάχου μέτρου, γεγονός παραμένει ότι φορολογικό μέτρο ωφελεί μόνο μια συγκεκριμένη κατηγορία επιχειρήσεων και ότι, συνεπώς, είναι επιλεκτικό.
β) Επί των δανείων του CDDPP
Μεταξύ των μέτρων τα οποία αφορά η σκέψη 61 ανωτέρω περιλαμβάνονται τα δάνεια που χορηγεί το Δημόσιο ή ένας ελεγχόμενος από το Δημόσιο οργανισμός σε μια επιχείρηση και τα οποία παρέχουν στην επιχείρηση αυτή δυνατότητα να τύχει ευνοϊκότερων προϋποθέσεων από αυτές των οποίων ετύγχανε στην κεφαλαιαγορά. Αν τούτο συμβαίνει εν προκειμένω, θα πρόκειται, όπως και στην περίπτωση ενός δανείου με μειωμένο επιτόκιο, περί οικονομικού πλεονεκτήματος, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
Η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητεί ότι τα επίμαχα δάνεια απονέμουν πλεονέκτημα στις επιχειρήσεις οι οποίες τυγχάνουν των δανείων αυτών, διότι τα επιτόκια του CDDPP ανταποκρίνονται στα επιτόκια της αγοράς.
Από τις αιτιολογικές σκέψεις 56 και 57 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι η Επιτροπή, προκειμένου να κρίνει αν τα δάνεια που το CDDPP χορήγησε στις εταιρίες του νόμου 142/90 μπορούσαν να τις ευνοήσουν, συνέκρινε τα εφαρμοσθέντα εκ μέρους του CDDPP επιτόκια με τα επιτόκια που οι επιχειρήσεις αυτές θα είχαν επιτύχει στο ίδιο χρονικό διάστημα στην κεφαλαιαγορά.
Συγκεκριμένα, η Επιτροπή θεώρησε ως επιτόκιο αναφοράς το επιτόκιο που καθορίζεται για την εκτίμηση των συστημάτων ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα, όπως αυτό δημοσιεύεται περιοδικά στην Επίσημη Εφημερίδα. Όπως επισήμανε η Επιτροπή, πρόκειται περί ευνοϊκών επιτοκίων, ισχυόντων για τις υγιείς επιχειρήσεις, τα οποία θα είχαν χρησιμοποιηθεί, στην περίπτωση που το επίδικο σύστημα είχε κοινοποιηθεί, για τον καθορισμό της υπάρξεως στοιχείων ενισχύσεως. Η μέθοδος αυτή πρέπει να θεωρηθεί θεμιτή (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 3ης Ιουλίου 2003,
C-457/00, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2003, σ. I-6931
, σκέψη 72, και της 29ης Απριλίου 2004,
C-278/00, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I-3997
, σκέψη 62). Επιπλέον, η Ιταλική Δημοκρατία δεν έβαλε κατά της μεθόδου αυτής.
Για τον ίδιο λόγο, πρέπει να θεωρηθεί ότι οι συντελεστές τους οποίους πρότειναν οι ιταλικές αρχές δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί ως συντελεστές αναφοράς. Όπως επισήμανε η Ιταλική Δημοκρατία, πρόκειται για τους ανώτατους συντελεστές που καθορίζονται με διάταγμα του Υπουργείου Οικονομικών για τα τραπεζικά δάνεια προς τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως. Όπως ισχυρίστηκε η Επιτροπή, οι συντελεστές αυτοί δεν καθορίζονται σύμφωνα με τις συνθήκες της αγοράς, αλλά με βάση άλλα κριτήρια τα οποία θέτει η δημόσια αρχή. Επιπλέον, δεδομένου ότι οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοικήσεως είναι λιγότερο επισφαλείς απ’ ό,τι μια επιχείρηση, δεν φαίνεται σκόπιμο να θεωρηθούν οι συντελεστές αυτοί ως συντελεστές αναφοράς, προκειμένου να συγκριθούν προς αυτούς που εφαρμόζει το CDDPP.
Εν πάση περιπτώσει, επισημαίνεται ότι, για μεγάλο μέρος του κρίσιμου χρόνου, τα επιτόκια του CDDPP ήσαν χαμηλότερα από τα ανώτατα τραπεζικά επιτόκια που ίσχυαν για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως.
Το επιχείρημα της Ιταλικής Δημοκρατίας ότι, δεδομένου ότι τα δάνεια του CDDPP είναι μακροπρόθεσμα, είναι πιθανόν, υπό την προοπτική μιας γενικευμένης μειώσεως των επιτοκίων, τα επιτόκια που εφαρμόζουν οι τράπεζες να είναι χαμηλότερα από το υψηλότερο επιτρεπόμενο από τον νόμο επίπεδο πρέπει να απορριφθεί. Συναφώς, η Ιταλική Δημοκρατία δεν στήριξε την άποψη αυτή με αποδεικτικά στοιχεία αφορώντα τον κρίσιμο χρόνο (1994-1998).
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή ορθώς κατέληξε ότι τα δάνεια του CDDPP που χορηγήθηκαν με μειωμένο συντελεστή σε σχέση με τον συντελεστή αναφοράς παρέσχαν οικονομικό πλεονέκτημα στις εταιρίες του νόμου 142/90, δηλαδή σε ορισμένες επιχειρήσεις, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
Κατόπιν των ανωτέρω, το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί της τηρήσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
Υπενθυμίζεται, κατ’ αρχάς, ότι η υποχρέωση αιτιολογήσεως αποτελεί ουσιώδη τύπο που πρέπει να διακρίνεται από το ζήτημα του βασίμου της αιτιολογίας, δεδομένου ότι αυτό αφορά την ουσιαστική νομιμότητα της επίδικης πράξεως. Η επιβαλλόμενη από το άρθρο 253 ΕΚ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της οικείας πράξεως και πρέπει να διαφαίνεται από αυτήν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εκδίδει την πράξη, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου και το αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να μπορεί να ασκεί τον έλεγχό του (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 22ας Μαρτίου 2001, C-17/99, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. Ι-2481, σκέψη 35, και Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 42 ανωτέρω, σκέψη 48).
Περαιτέρω, επιβάλλεται η διευκρίνιση ότι η απαίτηση περί αιτιολογήσεως πρέπει να εκτιμάται αναλόγως των περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως, ιδίως του περιεχομένου της πράξεως, της φύσεως των προβαλλομένων λόγων και του συμφέροντος που έχουν ενδεχομένως στην παροχή διευκρινίσεων οι αποδέκτες ή άλλα πρόσωπα τα οποία η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 253 ΕΚ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει της διατυπώσεώς της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (βλ. αποφάσεις Γαλλία κατά Επιτροπής, σκέψη 76 ανωτέρω, σκέψη 36, και Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 42 ανωτέρω, σκέψη 48).
Τέλος, υπενθυμίζεται ότι Επιτροπή υποχρεούται να περιγράφει με το σκεπτικό της αποφάσεώς της τουλάχιστον τις περιστάσεις υπό τις οποίες χορηγήθηκαν οι ενισχύσεις αυτές, οσάκις βάσει αυτών αποδεικνύεται ότι οι ενισχύσεις είναι ικανές να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών (απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Οκτωβρίου 1987,
248/84, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1987, σ. 4013
, σκέψη 18), αλλά δεν υποχρεούται να αποδεικνύει την πραγματική επίδραση ενισχύσεων που έχουν ήδη χορηγηθεί. Αν είχε την υποχρέωση αυτή, η απαίτηση αυτή θα κατέληγε να ευνοεί τα κράτη μέλη τα οποία καταβάλλουν ενισχύσεις κατά παράβαση της υποχρεώσεως ενημερώσεως που προβλέπει το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ, εις βάρος αυτών που γνωστοποιούν τις ενισχύσεις κατά το στάδιο του σχεδιασμού τους (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Φεβρουαρίου 1990,
C-301/87, Γαλλία κατά Επιτροπής, καλούμενη «Boussac», Συλλογή 1990, σ. I-307
, σκέψη 33).
Εν προκειμένω, αρκεί να παρατηρηθεί συναφώς ότι η προσβαλλομένη απόφαση αναφέρει σαφώς και εφαρμόζει στη συγκεκριμένη περίπτωση τα κριτήρια στα οποία πρέπει να ανταποκρίνεται ένα μέτρο ώστε να συνιστά κρατική ενίσχυση.
Κατ’ αρχάς, η Επιτροπή, με τις αιτιολογικές σκέψεις 61 έως 75 της προσβαλλομένης αποφάσεως, εξήγησε με γενικούς όρους για ποιους λόγους τα επίμαχα μέτρα μπορούσαν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό και να επηρεάσουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
Ειδικότερα, η Επιτροπή, με τις αιτιολογικές σκέψεις 66 έως 68 της προσβαλλομένης αποφάσεως, υπογραμμίζει ότι επρόκειτο, εν προκειμένω, για τους τομείς των τοπικών δημοσίων υπηρεσιών, οι οποίες συχνά έχουν ως χαρακτηριστικό ότι μπορούν να παρέχονται κατ’ αποκλειστικότητα και, συνεπώς, για τις οποίες οι επιχειρήσεις μετέχουν σε διαγωνισμούς προκειμένου να τους ανατεθεί η παροχή των υπηρεσιών αυτών εντός των διαφόρων δήμων.
Περαιτέρω, αφού επισήμανε, με την αιτιολογική σκέψη 68 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η αγορά των συμβάσεων παραχωρήσεως των τοπικών δημοσίων υπηρεσιών αποτελεί αγορά που λειτουργεί υπό συνθήκες ελευθέρου ανταγωνισμού εντός της Κοινότητας και διέπεται από τους κανόνες της Συνθήκης ΕΚ, η Επιτροπή, με την αιτιολογική σκέψη 69 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ανέφερε ως παράδειγμα, προκειμένου να στηρίξει τη σκέψη ότι τα επίμαχα μέτρα ήσαν ικανά να επηρεάσουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο, ότι οι υπαγόμενες στο εν λόγω σύστημα δημόσιες επιχειρήσεις μπορούσαν να προσφέρουν ανταγωνιστικότερες τιμές απ’ ό,τι οι ανταγωνιστές τους από το ίδιο ή από άλλο κράτος μέλος οι οποίοι δεν υπάγονταν στο σύστημα αυτό. Επιπλέον, με τις αιτιολογικές σκέψεις 73 και 74 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή επισήμανε ότι τα επίμαχα μέτρα μπορούσαν επίσης να επηρεάσουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο για άλλους λόγους τους οποίους εξέθεσε.
Τέλος, ως προς την προβαλλόμενη έλλειψη αιτιολογίας όσον αφορά το πλεονέκτημα που απορρέει από την τριετή απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών, αρκεί η παρατήρηση ότι η Επιτροπή, με τις αιτιολογικές σκέψεις 52 έως 54 της προσβαλλομένης αποφάσεως, εξήγησε επαρκώς τους λόγους για τους οποίους το μέτρο αυτό θα μπορούσε να ενισχύσει τη θέση των εταιριών που έτυχαν της απαλλαγής αυτής σε σχέση με τους ανταγωνιστές τους καθώς και το αποτέλεσμα το οποίο το ίδιο αυτό μέτρο θα μπορούσε να έχει στην αγορά.
Συνεπώς, υπό το πρίσμα των επιταγών που απορρέουν από τη νομολογία, η Επιτροπή προφανώς δεν παρέβη, εν προκειμένω, την υποχρέωση να αιτιολογήσει επαρκώς την προσβαλλομένη απόφαση, όσον αφορά το πλεονέκτημα που απορρέει από την τριετή απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών και τον επηρεασμό του ανταγωνισμού και του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να απορριφθεί και το τρίτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως.
Κατά συνέπεια, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
2.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από σφάλμα ως προς τον χαρακτηρισμό των επιμάχων μέτρων ως νέων ενισχύσεων
Επιχειρήματα των διαδίκων
Στο πλαίσιο του λόγου αυτού, η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι η τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση και ότι, επομένως, η Επιτροπή, εκδίδοντας την προσβαλλομένη απόφαση, παρέβη το άρθρο 88, παράγραφος 1, ΕΚ. Υποστηρίζει ότι η εκμετάλλευση, υπό καθεστώς μονοπωλίου, των υπηρεσιών δημοσίου συμφέροντος από τους δήμους και τις δημοτικές επιχειρήσεις απαλλάσσεται των φόρων, από της ενάρξεως ισχύος του νόμου αριθ. 603, της 6ης Αυγούστου 1954 (
GURI
αριθ. 182, της 11ης Αυγούστου 1954), και ότι το περιεχόμενο του αρχικού καθεστώτος, παρά τις μεταβολές που επήλθαν εν τω μεταξύ, κατόπιν της θεσπίσεως πλειόνων νομοθετικών κειμένων, δεν τροποποιήθηκε ουσιωδώς. Η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητεί τον ισχυρισμό που περιέχεται στην προσβαλλομένη απόφαση, κατά τον οποίο, δεδομένου ότι μια νέα νομοθεσία έχει διευρύνει τον σκοπό των υπαγομένων στο σύστημα εταιριών καθώς και τους τομείς και την περιφέρεια στην οποία οι εταιρίες αυτές αναπτύσσουν τη δραστηριότητά τους, η αρχή που θεσπίστηκε με την απόφαση της 9ης Αυγούστου 1994, C-44/93, Namur-Les assurances du crédit (Συλλογή 1994, I-3829, στο εξής: απόφαση Namur), δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω.
Επιπλέον, η Ιταλική Δημοκρατία, χωρίς να αναφέρεται ρητώς στο άρθρο 1, στοιχείο β’, σημείο v, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [88 ΕΚ] (
ΕΕ L 83, σ. 1
), υποστηρίζει ότι ο χαρακτηρισμός της τριετούς απαλλαγής από τον φόρο εισοδήματος εταιριών ως υφιστάμενης ενισχύσεως απορρέει και από το γεγονός ότι, κατά τη θέσπιση της εν λόγω απαλλαγής, οι αγορές δεν λειτουργούσαν υπό συνθήκες ελευθέρου ανταγωνισμού. Επιπλέον, υποστηρίζει ότι η ίδια συλλογιστική ισχύει όσον αφορά τα δάνεια του CDDPP.
Η Επιτροπή υποστηρίζει, παραπέμποντας στις αιτιολογικές σκέψεις 86 έως 91 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι εν προκειμένω δεν πληρούται καμία από τις προβλεπόμενες με την προπαρατεθείσα στη σκέψη 87 απόφαση Namur προϋποθέσεις.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Με την προπαρατεθείσα στη σκέψη 87 απόφαση Namur (σκέψη 13), το Δικαστήριο έκρινε ότι τόσο από το περιεχόμενο όσο και από τον σκοπό του άρθρου 88 ΕΚ προκύπτει ότι πρέπει να θεωρηθούν ως υφιστάμενες, κατά την έννοια της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού, όσες ενισχύσεις προϋπήρχαν της ημερομηνίας ενάρξεως της Συνθήκης ΕΚ και όσες τέθηκαν νομοτύπως σε εφαρμογή υπό τις συνθήκες που προβλέπονται στο άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ, περιλαμβανομένων εκείνων που προέκυψαν από την εκ μέρους του Δικαστηρίου ερμηνεία του άρθρου αυτού, με την απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 1973, 120/73, Lorenz (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 815, σκέψεις 4 έως 6), ενώ πρέπει να θεωρηθούν ως νέες ενισχύσεις, για τις οποίες υφίσταται η προβλεπόμενη σ’ αυτή την τελευταία διάταξη υποχρέωση κοινοποιήσεως, τα μέτρα τα οποία αποσκοπούν στη θέσπιση ή στην τροποποίηση ενισχύσεων, οι δε τροποποιήσεις μπορούν να αφορούν είτε υφιστάμενες ενισχύσεις είτε αρχικά σχέδια κοινοποιηθέντα στην Επιτροπή.
Όσον αφορά τις υφιστάμενες ενισχύσεις, το άρθρο 1, στοιχείο β’, του κανονισμού 659/1999 περιέλαβε και καθιέρωσε τους κανόνες που διατύπωσε η νομολογία.
Κατά τη διάταξη αυτή, συνιστά υφιστάμενη ενίσχυση:
i)
κάθε ενίσχυση η οποία προϋφίστατο της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης EK στο οικείο κράτος μέλος·
ii)
κάθε εγκεκριμένη ενίσχυση, δηλαδή τα συστήματα ενισχύσεων και οι ατομικές ενισχύσεις που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή ή από το Συμβούλιο·
iii)
κάθε ενίσχυση που θεωρείται ότι έχει εγκριθεί λόγω του ότι η Επιτροπή δεν έλαβε απόφαση εντός προθεσμίας δύο μηνών η οποία κατ’ αρχήν αρχίζει να τρέχει την επομένη της ημέρας παραλαβής της πλήρους κοινοποίησης και την οποία η Επιτροπή διαθέτει προκειμένου να πραγματοποιήσει προκαταρκτική εξέταση·
iv)
κάθε ενίσχυση ως προς την οποία παρήλθε η δεκαετής προθεσμία παραγραφής όσον αφορά την ανάκτηση·
v)
κάθε ενίσχυση που θεωρείται ως υφιστάμενη ενίσχυση εφόσον μπορεί να αποδειχθεί ότι όταν τέθηκε σε ισχύ δεν αποτελούσε ενίσχυση, αλλά στη συνέχεια κατέστη ενίσχυση λόγω της εξελίξεως της κοινής αγοράς και χωρίς να μεταβληθεί από το κράτος μέλος. Όταν ορισμένα μέτρα μετατρέπονται σε ενισχύσεις λόγω της ελευθερώσεως μιας δραστηριότητας από την κοινοτική νομοθεσία, τα μέτρα αυτά δεν θεωρούνται ως υφιστάμενη ενίσχυση μετά την ταχθείσα ημερομηνία ελευθερώσεως.
Περαιτέρω, δυνάμει του άρθρου 1, στοιχείο γ’, του εν λόγω κανονισμού, κάθε τροποποίηση υφιστάμενης ενισχύσεως πρέπει να θεωρείται ως νέα ενίσχυση.
Κατ’ ουσίαν, τα μέτρα που αποσκοπούν στη θέσπιση ενισχύσεων ή στην τροποποίηση υφισταμένων ενισχύσεων συνιστούν νέες ενισχύσεις. Ειδικότερα, εφόσον η τροποποίηση επηρεάζει την ίδια την ουσία του αρχικού συστήματος, μεταβάλλεται το σύστημα αυτό σε νέο σύστημα ενισχύσεων. Όμως, δεν μπορεί να γίνει λόγος για τέτοια ουσιώδη τροποποίηση όταν το νέο στοιχείο μπορεί σαφώς να αποσπαστεί από το αρχικό σύστημα (απόφαση του Πρωτοδικείου της 30ής Απριλίου 2002,
T-195/01 και T-207/01, Government of Gibraltar κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. II-2309
, σκέψεις 109 έως 111).
Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι τα επίμαχα μέτρα δεν εμπίπτουν στη δεύτερη, στην τρίτη ή στην τέταρτη από τις περιπτώσεις του άρθρου 1, στοιχείο β’, του κανονισμού 659/1999 που επιτρέπουν να θεωρηθεί ένα μέτρο ενισχύσεως ως υφιστάμενη ενίσχυση. Επιπλέον, δεν έγινε επίκληση των περιπτώσεων αυτών από την Ιταλική Δημοκρατία.
Ως προς την πρώτη από τις καταστάσεις τις οποίες αφορά το άρθρο 1, στοιχείο β’, του κανονισμού 659/1999, διαπιστώνεται κατ’ αρχάς ότι η τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών θεσπίσθηκε με το νομοθετικό διάταγμα 331/93 και με τον νόμο 549/95. Το 1990, ενώ με τον νόμο 142/90 θεσπίσθηκε μεταρρύθμιση των νομίμων οργανωτικών μέσων που είχαν στη διάθεσή τους οι δήμοι για τη διαχείριση των τοπικών δημοσίων υπηρεσιών, μεταξύ των οποίων η δυνατότητα συστάσεως εταιριών περιορισμένης ευθύνης με κατά πλειοψηφία συμμετοχή του Δημοσίου, καμία απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος δεν προβλέφθηκε για τις εταιρίες αυτές.
Συγκεκριμένα, κάθε εταιρία του νόμου 142/90, συσταθείσα μεταξύ του 1990 και της ενάρξεως ισχύος, στις 30 Αυγούστου 1993, του άρθρου 66 του νομοθετικού διατάγματος 331/93, υπέκειτο στον φόρο εισοδήματος.
Κατά συνέπεια, όπως ορθώς ισχυρίστηκε η Επιτροπή με την αιτιολογική σκέψη 91 της προσβαλλομένης αποφάσεως, προκειμένου το φορολογικό καθεστώς που έχει εφαρμογή στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως, να καταλάβει τις εταιρίες του νόμου 142/90, ο Ιταλός νομοθέτης έπρεπε να θεσπίσει νέα νομοθεσία πολλές δεκαετίες μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης ΕΚ.
Επιπλέον, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η απαλλαγή από τους φόρους για τις δημοτικές επιχειρήσεις θεσπίστηκε μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης ΕΚ και ότι παρέμεινε σε ισχύ μέχρι το 1995, γεγονός παραμένει ότι οι εταιρίες του νόμου 142/90 διαφέρουν ουσιωδώς από τις δημοτικές επιχειρήσεις. Η επέκταση των φορολογικών πλεονεκτημάτων που ισχύουν για τις δημοτικές και τις ειδικές επιχειρήσεις σε μια νέα κατηγορία δικαιούχων, όπως είναι οι εταιρίες του νόμου 142/90, συνιστά τροποποίηση που μπορεί να διαχωρισθεί από το αρχικό καθεστώς. Συγκεκριμένα, όπως επισημαίνεται με την απόφαση του Consiglio di Stato αριθ. 4586, της 3ης Σεπτεμβρίου 2001, υπάρχουν νομικές διαφορές μεταξύ των εταιριών του νόμου 142/90 και των δημοτικών επιχειρήσεων λόγω του ότι, μεταξύ άλλων, οι μεν δεν υπόκεινται στο αυστηρό εδαφικό όριο που επιβάλλεται στις δε και ότι τα πεδία δραστηριότητας των μεν είναι πολύ πιο εκτεταμένα. Έτσι, όπως έχει υπογραμμισθεί στη σκέψη 53 ανωτέρω, οι εταιρίες του νόμου 142/90 έχουν τη δυνατότητα να δρουν εκτός της περιφέρειας αναφοράς τους τόσο στην Ιταλία όσο και στο εξωτερικό, και σε τομείς διαφορετικούς από αυτούς της δημόσιας υπηρεσίας που προβλέπει το καταστατικό τους, εκτός εάν τούτο τους απορροφά σε σημαντικό βαθμό πόρους και μέσα, πράγμα το οποίο μπορεί να προκαλέσει ζημία στον οικείο οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως.
Κατά συνέπεια, όπως εξηγεί η Επιτροπή με την αιτιολογική σκέψη 92 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ακόμη και αν οι εταιρίες του νόμου 142/90 διαδέχθηκαν τις δημοτικές επιχειρήσεις στα δικαιώματα και στις υποχρεώσεις τους, η νομοθεσία που καθορίζει το ουσιαστικό και το γεωγραφικό πεδίο δραστηριότητάς τους έχει μεταβληθεί ουσιωδώς.
Επομένως, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών που θεσπίζουν οι συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 3, παράγραφος 70, του νόμου 549/95 και του άρθρου 66, παράγραφος 14, του νομοθετικού διατάγματος 331/93 δεν εμπίπτει στο άρθρο 1, στοιχείο β’, σημείο i, του κανονισμού 659/1999.
Όσον αφορά τα δάνεια του CDDPP, υπενθυμίζεται ότι η προσβαλλομένη απόφαση αφορά αποκλειστικώς και μόνον τα δάνεια που χορηγήθηκαν στις εταιρίες του νόμου 142/90. Επιπλέον, για τους ήδη εκτεθέντες λόγους, αν ένα κράτος επεκτείνει τα ήδη ισχύοντα για άλλα νομικά πρόσωπα πλεονεκτήματα σε μια νέα κατηγορία δικαιούχων, το μέτρο συνιστά νέα ενίσχυση. Εν προκειμένω, κατά το μέτρο που η δυνατότητα λήψεως δανείων του CDDPP επεκτάθηκε στις εταιρίες του νόμου 142/90, τα οποία αποκτούν πλεονεκτήματα που προηγουμένως χορηγούνταν στους δήμους, στις δημοτικές επιχειρήσεις και στις ειδικές εταιρίες, πρόκειται περί νέας ενισχύσεως.
Όσον αφορά το δεύτερο επιχείρημα της Ιταλικής Δημοκρατίας, το οποίο στηρίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο β’, σημείο v, του κανονισμού 659/1999, επισημαίνεται ότι η διάταξη αυτή μπορεί να έχει εφαρμογή μόνον ως προς μέτρα που δεν αποτελούσαν κρατικές ενισχύσεις κατά τον χρόνο θέσεώς τους σε ισχύ. Συναφώς, αρκεί η διαπίστωση ότι, όπως εξηγεί η Επιτροπή με τις αιτιολογικές σκέψεις 83 έως 85 της προσβαλλομένης αποφάσεως, το επίμαχο μέτρο θεσπίσθηκε σε χρόνο κατά τον οποίο οι αγορές λειτουργούσαν, εν πάση περιπτώσει, αν και πιθανότατα σε διαφορετικούς βαθμούς, υπό συνθήκες ελευθέρου ανταγωνισμού. Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ότι η τριετής απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος εταιριών δεν εμπίπτει στο άρθρο 1, στοιχείο β’, σημείο v, του κανονισμού 659/1999.
Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να θεωρηθεί ότι τα επίμαχα μέτρα δεν συνιστούν υφιστάμενη ενίσχυση. Επομένως, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
3.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ
Επιχειρήματα των διαδίκων
Στο πλαίσιο του λόγου αυτού, η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίζεται κατ’ ουσίαν ότι οι ευεργετούμενοι από τα επίμαχα μέτρα ασκούν δραστηριότητα γενικού οικονομικού συμφέροντος και ότι, επομένως, έχει εφαρμογή ως προς αυτούς το άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η καταβολή ενισχύσεως μπορεί, δυνάμει του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ, να μην εμπίπτει στην απαγόρευση του άρθρου 87 ΕΚ, υπό την προϋπόθεση, μεταξύ άλλων, ότι η εν λόγω ενίσχυση σκοπεί αποκλειστικώς και μόνο στην αντιστάθμιση των επιπλέον δαπανών που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποστολής γενικού οικονομικού συμφέροντος και ότι η χορήγησή της αποβαίνει αναγκαία προκειμένου η εν λόγω επιχείρηση να μπορεί να διασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεών της παροχής δημόσιας υπηρεσίας υπό συνθήκες οικονομικής ισορροπίας. Η Ιταλική Δημοκρατία δεν απέδειξε κατά τη διοικητική διαδικασία ούτε στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής ότι τούτο συνέβαινε ως προς τα επίμαχα μέτρα.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Κατ’ αρχάς, επιβάλλεται να υπογραμμισθεί ότι επίμαχο εν προκειμένω είναι ένα σύστημα ενισχύσεων. Για τον λόγο αυτόν, πρέπει να αποδειχθεί ότι το σύστημα αυτό πληροί όλες τις προϋποθέσεις είτε προκειμένου να είναι δυνατό να αποφευχθεί ο χαρακτηρισμός του ως κρατικής ενισχύσεως, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ είτε προκειμένου να είναι δυνατόν αυτό να τύχει της παρεκκλίσεως του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι μια κρατική παρέμβαση η οποία συνιστά αντιστάθμιση που αντιπροσωπεύει την αντιπαροχή για τις υπηρεσίες που παρέχουν οι λήπτριες επιχειρήσεις προς εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, οπότε οι επιχειρήσεις αυτές δεν τυγχάνουν, στην πραγματικότητα, χρηματοοικονομικού πλεονεκτήματος και, συνεπώς, η παρέμβαση αυτή δεν έχει ως αποτέλεσμα να περιέρχονται οι επιχειρήσεις αυτές σε ευνοϊκότερη από πλευράς ανταγωνισμού θέση σε σχέση με τις ανταγωνίστριές τους επιχειρήσεις, δεν συνιστά, κατ’ αρχήν, κρατική ενίσχυση, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση Altmark, σκέψη 39 ανωτέρω, σκέψη 87).
Ωστόσο, προκειμένου να είναι δυνατό μια τέτοια αντιστάθμιση να μην χαρακτηρισθεί ως κρατική ενίσχυση, πρέπει να πληρούνται σωρευτικώς ορισμένες προϋποθέσεις. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνεται η προϋπόθεση ότι η λήπτρια επιχείρηση πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, υποχρεώσεων οι οποίες πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένες (απόφαση Altmark, σκέψη 39 ανωτέρω, σκέψη 89), και η προϋπόθεση η αντιστάθμιση να μην υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών (προπαρατεθείσα απόφαση Altmark, σκέψη 92).
Επισημαίνεται ότι η έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως προηγείται χρονικώς της εκδόσεως της προπαρατεθείσας αποφάσεως Altmark, σκέψη 39 ανωτέρω. Ωστόσο, τα κριτήρια που διατυπώνονται στην απόφαση αυτή, τα οποία απορρέουν από την ερμηνεία του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, έχουν πλήρη εφαρμογή στην πραγματική και νομική κατάσταση της υπό κρίση υποθέσεως, όπως αυτή τέθηκε υπόψη της Επιτροπής όταν εξέδωσε την προσβαλλομένη απόφαση (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Πρωτοδικείου της 12ης Φεβρουαρίου 2008,
T-289/03, BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. II-81
, σκέψη 158).
Η πρώτη προϋπόθεση που τίθεται με την απόφαση Altmark, σκέψη 39 ανωτέρω, κατά την οποία η λήπτρια επιχείρηση πρέπει να έχει πράγματι επιφορτισθεί με την εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, έχει επίσης εφαρμογή στην περίπτωση που έχει γίνει επίκληση της παρεκκλίσεως του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ.
Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, ένα μέτρο πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να ανταποκρίνεται, αφενός, στις αρχές του ορισμού και της αναθέσεως της δημόσιας υπηρεσίας και, αφετέρου, στην αρχή της αναλογικότητας (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 110 ανωτέρω, σκέψη 160).
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν παρέσχε καμία διευκρίνιση όσον αφορά τις προϋποθέσεις που θέτει η προπαρατεθείσα στη σκέψη 39 απόφαση Altmark ούτε όσον αφορά τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ. Συγκεκριμένα, το μόνο επιχείρημα που προέβαλε η Ιταλική Δημοκρατία είναι ότι οι επιχειρήσεις που συστάθηκαν κατ’ εφαρμογήν του νόμου 142/90 ασκούν δραστηριότητα δημοσίου οικονομικού συμφέροντος και, επομένως, ότι οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων δεν πρέπει να έχουν εφαρμογή ως προς αυτές.
Διαπιστώνεται επίσης ότι, λαμβανομένης υπόψη της διαρθρώσεως του επιμάχου συστήματος ενισχύσεων, ο νόμος 142/90 δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως πράξη δημόσιας εξουσίας, αφορώσα τη θέσπιση και τον ορισμό ενός ειδικού μέτρου συνισταμένου στην παροχή τοπικών δημοσίων υπηρεσιών στο πλαίσιο της τηρήσεως συγκεκριμένων υποχρεώσεων. Επιπλέον, ο νόμος αυτός δεν ορίζει, με ακρίβεια και σαφήνεια, τις επίμαχες υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας
Ως εκ τούτου, συνάγεται ότι δεν πληρούται η προϋπόθεση που αφορά τις αρχές του ορισμού και της αναθέσεως των αποστολών που συνίστανται στην παροχή δημόσιας υπηρεσίας.
Κατά συνέπεια, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
4.
Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από παράβαση των διαδικαστικών κανόνων λόγω του ατελούς χαρακτήρα της έρευνας της υποθέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή, με την προσβαλλομένη απόφαση, προέβη σε αφηρημένη ανάλυση, η οποία δεν λαμβάνει υπόψη κρίσιμα πραγματικά περιστατικά, κατά παράβαση των περί κρατικών ενισχύσεων διαδικαστικών κανόνων. Με την προσβαλλομένη απόφαση, η Επιτροπή περιορίστηκε στην αφηρημένη αναφορά σε άλλες οικονομικές δραστηριότητες και δεν έλαβε υπόψη της τις συγκεκριμένες συνθήκες της ιταλικής αγοράς δημοσίων υπηρεσιών ούτε τις δραστηριότητες που πράγματι ασκούσαν οι λήπτες. Δεδομένου ότι τα επίμαχα μέτρα δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις ή, επικουρικώς, ότι συνιστούν υφιστάμενες ενισχύσεις, ορθώς οι ιταλικές αρχές δεν υπέβαλαν στην κρίση της Επιτροπής συγκεκριμένες περιπτώσεις προς ατομική εκτίμηση. Σε περίπτωση που η Επιτροπή είχε αμφιβολίες ως προς τον ακριβή χαρακτηρισμό των μέτρων αυτών, σε αυτήν θα εναπέκειτο να εξακριβώσει την ενδεχόμενη ύπαρξη ειδικών περιπτώσεων.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως είναι απαράδεκτος, δεδομένου ότι είναι νέος, υπό την έννοια του άρθρου 48, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας. Σε περίπτωση που ο λόγος αυτός θεωρηθεί ως εν μέρει παραδεκτός, η Επιτροπή αμφισβητεί τη βασιμότητά του.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Όσον αφορά, πρώτον, την ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε η Επιτροπή, αρκεί η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία ανέφερε, με το δικόγραφο της προσφυγής της, ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να παραλείψει να εξετάσει τη δραστηριότητα των επιχειρήσεων που ευεργετούνταν από τα επίμαχα μέτρα και τη σπουδαιότητά τους εντός της εγχώριας και της κοινοτικής αγοράς, προκειμένου να είναι σε θέση να εκτιμήσει αν τα μέτρα αυτά ήσαν ικανά να επηρεάσουν το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο.
Επομένως, η επιχειρηματολογία της οποίας το παραδεκτό αμφισβητείται προβλήθηκε προς στήριξη του αιτήματος περί ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Ως εκ τούτου, η ένσταση απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί και ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να κριθεί παραδεκτός.
Όσον αφορά, δεύτερον, το βάσιμο του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως, υπενθυμίζεται ότι εν προκειμένω πρόκειται για την εκτίμηση ενός συστήματος ενισχύσεων γενικής εφαρμογής.
Υπενθυμίζεται επίσης ότι, σύμφωνα με τον κανονισμό 659/1999 και τη νομολογία, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αναλύσει τα ατομικά μέτρα που έχουν ληφθεί βάσει ενός συστήματος ενισχύσεων. Αρκεί η Επιτροπή να περιοριστεί στην εξέταση των χαρακτηριστικών του εν λόγω συστήματος προκειμένου να εκτιμήσει αν αυτό, λόγω των λεπτομερειών που προβλέπει, εξασφαλίζει αισθητό όφελος στους υπαγόμενους στο σύστημα σε σχέση προς τους ανταγωνιστές τους και εάν το σύστημα αυτό μπορεί να ευνοήσει κυρίως τις επιχειρήσεις που συμμετέχουν στο μεταξύ των κρατών μελών εμπόριο (αποφάσεις του Δικαστηρίου Γερμανία κατά Επιτροπής, σκέψη 78 ανωτέρω, σκέψη 18, και Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 42 ανωτέρω, σκέψη 89).
Εν προκειμένω, η ανάλυση την οποία πραγματοποίησε η Επιτροπή με την προσβαλλομένη απόφαση, μολονότι είναι γενική υπό την έννοια ότι καλύπτει όλους τους τομείς τους οποίους αφορούν τα επίμαχα μέτρα, αναφέρεται ωστόσο στα αποτελέσματα τα οποία μπορούν να έχουν τα μέτρα αυτά επί του ανταγωνισμού και του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου. Η προσβαλλομένη απόφαση δεν έπρεπε να περιέχει ανάλυση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν σε ατομικές περιπτώσεις βάσει του συστήματος. Εν πάση περιπτώσει, από τη δικογραφία προκύπτει ότι η Επιτροπή ουδέποτε έλαβε από την Ιταλική Δημοκρατία ή από τις επιχειρήσεις που παρενέβησαν ενώπιόν της κατά τη διοικητική διαδικασία όλα τα αναγκαία στοιχεία που καθιστούν δυνατή την εξέταση των ατομικών καταστάσεων των φερομένων ως δικαιούχων.
Από όλα τα ανωτέρω συνάγεται ότι ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ιταλική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ (όγδοο πενταμελές τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Η Ιταλική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά έξοδά της και τα έξοδα της Επιτροπής.

Martins Ribeiro
Šváby
Παπασάββας
Wahl
Dittrich
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 11 Ιουνίου 2009.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.