CELEX: 62000CJ0079
Richtlinie 97/33/EG
Telekommunikation
Zusammenschaltung der Netze
Verpflichtungen von Organisationen, die Netze bereitstellen

Entscheidungsgründe
1 Das Tribunal Supremo hat mit Beschluss vom 14. Februar 2000, beim Gerichtshof eingegangen am 3. März 2000, gemäß Artikel 234 EG eine Frage nach der Auslegung der Artikel 4 Absatz 2 und 9 Absatz 2 der Richtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) (ABl. L 199, S. 32) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der Telefónica de España SA (im Folgenden: Telefónica), einer Organisation, die zur Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten berechtigt ist, und der Administración General del Estado, der u. a. die Vereinbarkeit verschiedener Bestimmungen der zur Umsetzung der Richtlinie in das spanische Recht erlassenen Königlichen Verordnung mit der Richtlinie zum Gegenstand hat.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsregelung
3 Die Richtlinie soll gemäß Artikel 1 Absatz 1 u. a. die Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen in der Gemeinschaft und insbesondere die Interoperabilität von Diensten sowie die Bereitstellung eines Universaldienstes in einem Umfeld von offenen, wettbewerbsorientierten Märkten sicherstellen.
4 In der fünften Begründungserwägung der Richtlinie heißt es:
Nach der Aufhebung besonderer und ausschließlicher Rechte an Telekommunikationsdiensten und -infrastrukturen in der Gemeinschaft kann die Bereitstellung von Telekommunikationsnetzen oder -diensten eine Genehmigung der Mitgliedstaaten erfordern. Organisationen, die berechtigt sind, öffentliche Telekommunikationsnetze oder für die Öffentlichkeit zugängliche Telekommunikationsdienste in der gesamten oder in Teilen der Gemeinschaft bereitzustellen, sollte es freistehen, im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht und vorbehaltlich der Überwachung durch die nationalen Regulierungsbehörden und erforderlichenfalls deren Einschreiten, Zusammenschaltungsvereinbarungen kommerziell auszuhandeln."
5 Die sechste Begründungserwägung der Richtlinie sieht vor:
Um die Entwicklung neuer Telekommunikationsdienste zu stimulieren, ist es wichtig, neue Formen der Zusammenschaltung und besonderer Netzzugänge zu fördern, und zwar an Punkten, die sich von den Netzabschlusspunkten, die der Mehrheit der Endbenutzer angeboten werden, unterscheiden."
6 Die zwölfte Begründungserwägung der Richtlinie besagt:
Die nationalen Regulierungsbehörden müssen in der Lage sein, von Organisationen die Zusammenschaltung ihrer Einrichtungen zu verlangen, sofern nachweisbar ist, dass dies im Interesse der Benutzer liegt."
7 In Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie wird Zusammenschaltung" definiert als die physische und logische Verbindung von Telekommunikationsnetzen, die von derselben oder einer anderen Organisation genutzt werden, um Benutzern einer Organisation die Kommunikation mit Benutzern derselben oder einer anderen Organisation oder den Zugang zu den von einer anderen Organisation angebotenen Diensten zu ermöglichen".
8 Artikel 3 Absatz 1 Satz 1 der Richtlinie bestimmt:
Die Mitgliedstaaten ergreifen alle erforderlichen Maßnahmen zur Aufhebung von Beschränkungen, die Organisationen, denen die Mitgliedstaaten die Genehmigung zur Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsnetze und für die Öffentlichkeit zugänglicher Telekommunikationsdienste erteilt haben, an der Aushandlung von Zusammenschaltungsvereinbarungen untereinander hindern, die im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht stehen."
9 Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie sieht vor:
(1) Die zur Bereitstellung der in Anhang II aufgeführten öffentlichen Telekommunikationsnetze und/oder für die Öffentlichkeit zugänglichen Telekommunikationsdienste befugten Organisationen haben das Recht und, wenn sie von Organisationen dieser Kategorie darum ersucht werden, die Pflicht, eine gegenseitige Zusammenschaltung auszuhandeln ... Im Einzelfall kann die nationale Regulierungsbehörde einer zeitlichen Begrenzung dieser Verpflichtung zustimmen, sofern technisch und kommerziell gangbare Alternativen zu der beantragten Zusammenschaltung bestehen und der für die beantragte Zusammenschaltung erforderliche Aufwand nicht in einem angemessenen Verhältnis zu den Mitteln steht, die hierfür zur Verfügung stehen. ...
(2) Die zur Bereitstellung der in Anhang I aufgeführten öffentlichen Telekommunikationsnetze und für die Öffentlichkeit zugänglichen Telekommunikationsdienste befugten Organisationen mit beträchtlicher Marktmacht haben allen begründeten Anträgen auf Netzzugang - einschließlich des Zugangs an Punkten, bei denen es sich nicht um die der Mehrheit der Endbenutzer angebotenen Netzabschlusspunkte handelt - stattzugeben."
10 Artikel 9 Absätze 1 und 2 der Richtlinie lautet:
(1) Die nationalen Regulierungsbehörden fördern und sichern eine adäquate Zusammenschaltung im Interesse aller Benutzer, indem sie ihre Zuständigkeiten in einer Art und Weise ausüben, die den größtmöglichen wirtschaftlichen Nutzen und den größtmöglichen Nutzen für die Endbenutzer erbringt. Die nationalen Regulierungsbehörden berücksichtigen dabei insbesondere
- die Notwendigkeit, für die Benutzer eine zufrieden stellende Ende-zu-Ende-Kommunikation sicherzustellen;
- die Notwendigkeit, einen wettbewerbsorientierten Markt zu fördern;
- die Notwendigkeit, eine faire und geeignete Entwicklung eines harmonisierten europäischen Telekommunikationsmarkts sicherzustellen;
- die Notwendigkeit, mit den nationalen Regulierungsbehörden in anderen Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten;
- die Notwendigkeit, den Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze und Dienste, die Zusammenschaltung nationaler Netze und die Interoperabilität von Diensten sowie den Zugang zu solchen Netzen und Diensten zu fördern;
- den Grundsatz der Nichtdiskriminierung (einschließlich des gleichberechtigten Zugangs) und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit;
- die Notwendigkeit, einen Universaldienst aufrechtzuerhalten und zu entwickeln.
(2) ...
Insbesondere bezüglich der Zusammenschaltung zwischen Organisationen, die im Anhang II aufgeführt sind,
- können die nationalen Regulierungsbehörden in den in Anhang VII Abschnitt 1 aufgeführten Bereichen Vorabbedingungen festlegen;
- wirken sie darauf hin, dass in Zusammenschaltungsvereinbarungen die in Anhang VII Abschnitt 2 aufgeführten Punkte abgedeckt werden."
11 In Anhang VII Abschnitt 1 der Richtlinie sind die folgenden Bereiche aufgeführt:
a) Streitbeilegungsverfahren;
b) Erfordernisse in Bezug auf Veröffentlichung von/Zugang zu Zusammenschaltungsvereinbarungen sowie weitere regelmäßige Veröffentlichungspflichten;
c) Erfordernisse in Bezug auf Bereitstellung eines gleichwertigen Zugangs und auf Übertragbarkeit von Nummern;
d) Erfordernisse in Bezug auf gemeinsame Nutzung von Einrichtungen einschließlich Kollokation;
e) Erfordernisse zur Sicherstellung der Aufrechterhaltung grundlegender Anforderungen;
f) Erfordernisse in Bezug auf Zuteilung und Nutzung von Nummerierungsressourcen (einschließlich des Zugangs zu Teilnehmerverzeichnisdiensten, Notrufdiensten und transeuropäischen Nummern);
g) Erfordernisse in Bezug auf Aufrechterhaltung einer durchgehenden Dienstqualität;
h) gegebenenfalls Festlegung des gesondert auszuweisenden Anteils der Zusammenschaltungsentgelte, der den Beitrag zu den Nettokosten der Verpflichtungen aufgrund des Universaldienstes darstellt."
12 In Anhang VII Abschnitt 2 Buchstaben c, m und o der Richtlinie sind die folgenden Punkte aufgeführt:
c) Standorte der Zusammenschaltungspunkte;
...
m) Sicherstellung eines gleichwertigen Zugangs;
...
o) Zugang zu Hilfs-, Zusatz- und innovativen Dienstleistungen"
13 Artikel 1 Absatz 2 der Empfehlung 2000/417/EG der Kommission vom 25. Mai 2000 betreffend den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss: Wettbewerbsorientierte Bereitstellung einer vollständigen Palette elektronischer Kommunikationsdienste einschließlich multimedialer Breitband- und schneller Internet-Dienste (ABl. L 156, S. 44) lautet wie folgt:
Unbeschadet der Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft wird Mitgliedstaaten, in denen der vollständig entbündelte Zugang noch nicht verfügbar ist, empfohlen, bis zum 31. Dezember 2000 rechtliche Maßnahmen zu ergreifen, um den vollständig entbündelten Zugang zum Kupfer-Teilnehmeranschluss gemeldeter Betreiber zu transparenten, neutralen und nichtdiskriminierenden Bedingungen vorzuschreiben."
Nationale Regelung
14 Die Königliche Verordnung Nr. 1651/1998 vom 24. Juli 1998 zur Billigung der Verordnung zur Durchführung von Titel II des Gesetzes 11/1998, Allgemeines Telekommunikationsgesetz, in Bezug auf die Zusammenschaltung der öffentlichen Netze, den Zugang zu diesen Netzen und die Nummerierung (BOE Nr. 181 vom 30. Juli 1998, S. 25865) setzt u. a. die Richtlinie in das spanische Recht um.
15 Artikel 9 der Königlichen Verordnung Nr. 1651/1998 bestimmt:
Die Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die als beherrschend gelten, haben folgende Pflichten:
...
3. Sie müssen die Zusammenschaltung in den örtlichen Vermittlungsstellen und den Vermittlungsstellen auf höherer Ebene anbieten.
Falls aus technischen Gründen bestimmte Vermittlungsstellen des beherrschenden Betreibers zeitweise die Zusammenschaltung nicht ermöglichen, muss der Betreiber den Zeitplan angeben, der für die technischen Anpassungen in den Vermittlungsstellen, die die Zusammenschaltung ermöglichen, vorgesehen ist.
Der Ausschuss für den Telekommunikationsmarkt kann von den Betreibern die technische Begründung dafür verlangen, weshalb sie in bestimmten Vermittlungsstellen keine Zusammenschaltung anbieten, und die Einführung technischer Alternativen verlangen, die vorübergehend eine virtuelle Zusammenschaltung mit ihnen ermöglichen. Diese Zusammenschaltung hat in der Weise zu erfolgen, dass vergleichbare technische, wirtschaftliche und funktionelle Voraussetzungen gewährt werden, wie sie bei der unmittelbaren Zusammenschaltung mit den erwähnten Vermittlungsstellen bestuenden.
4. Sie haben den Zugang zum Teilnehmeranschluss zu dem Zeitpunkt und unter den Voraussetzungen zu ermöglichen, die gegebenenfalls das Ministerium für Inlandsentwicklung nach Einholung der Stellungnahme des Ausschusses für den Telekommunikationsmarkt zu diesem Zweck festlegt.
5. Sie dürfen Zusammenschaltungsvereinbarungen nicht behindern, die Bedingungen über im Muster-Zusammenschaltungsangebot nicht erwähnte Dienste enthalten.
..."
Der Ausgangsrechtsstreit
16 Telefónica hielt verschiedene Bestimmungen der Königlichen Verordnung Nr. 1651/1998 für rechtswidrig, da die spanische Regierung die Grenzen ihrer Regelungsbefugnis bei der Umsetzung der Richtlinie überschritten habe; die Gesellschaft erhob daher vor dem Tribunal Supremo Klage auf Nichtigerklärung von Artikel 9 Nummern 3 bis 5 der Verordnung.
17 Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts scheint die Richtlinie die genaue Bestimmung der Zusammenschaltungspunkte allein der Aushandlung zwischen den Betreibern zu überlassen, da diese Frage nicht zu den Bereichen gehöre, in denen die nationalen Regierungsbehörden gemäß Anhang VII Abschnitt 1 der Richtlinie Vorabbedingungen festlegen könnten.
18 Dieses erste Ergebnis lasse sich jedoch kaum mit dem allgemeinen Grundsatz in Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie vereinbaren, nach dem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht verpflichtet seien, allen begründeten Anträgen auf Netzzugang stattzugeben. Diese Verpflichtung scheine sich auf alle hierfür erforderlichen physischen Gegebenheiten zu beziehen, zu denen auch die Zusammenschaltungspunkte gehörten, die daher den übrigen Betreibern ohne Einschränkung offen stehen müssten.
19 Aufgrund dieser Erwägungen hat das Tribunal Supremo beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind die Artikel 4 Absatz 2 und 9 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang VII Abschnitt 2 Buchstabe c der Richtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) dahin auszulegen,
a) dass die nationalen Regulierungsbehörden einen Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht vorab verpflichten können, den übrigen Betreibern Zugang zum Teilnehmeranschluss zu gewähren und die Zusammenschaltung in den örtlichen Vermittlungsstellen und den Vermittlungsstellen auf höherer Ebene anzubieten,
b) oder können diese Behörden in Bezug auf den Zugang und die Zusammenschaltung an diesen bestimmten Punkten des Netzes nur auf zwischen den verschiedenen Betreibern ausgehandelte Vereinbarungen hinwirken", jedoch beides nicht als Vorabverpflichtung eines Betreibers mit beträchtlicher Marktmacht vorschreiben?
Zur Vorlagefrage
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
20 Telefónica trägt vor, die Richtlinie gestatte es den nationalen Regulierungsbehörden nicht, einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht Vorabverpflichtungen hinsichtlich des Netzzugangs und der Zusammenschaltung an bestimmten Punkten des Netzes aufzuerlegen. Die Behörden dürften nach der Richtlinie lediglich darauf hinwirken, dass diese Frage in den zwischen den verschiedenen Betreibern ausgehandelten Vereinbarungen abgedeckt werde. Diese Auslegung werde durch die fünfte Begründungserwägung sowie die Artikel 3 und 9 Absatz 2 der Richtlinie bestätigt.
21 Außerdem ergebe sich aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie, dass es sich bei der Zusammenschaltung um ein Recht handle, das mit einer Verhandlungspflicht verbunden sei, und dass folglich die Bedingungen für die Zusammenschaltung durch den Willen der Parteien und nicht durch einen Eingriff der nationalen Regulierungsbehörde festzulegen seien.
22 Die Tatsache, dass die Gemeinschaftsbehörden dabei seien, Regeln für den Zugang zum Teilnehmeranschluss aufzustellen, beweise im Übrigen, dass die Richtlinie den nationalen Regulierungsbehörden nicht gestatte, die Bedingungen hierfür verbindlich festzulegen oder vorzugeben.
23 Die spanische Regierung weist zunächst darauf hin, dass die Richtlinie keine Regelung über den Zugang zum Teilnehmeranschluss enthalte. In der Empfehlung 2000/417 würden die Mitgliedstaaten jedoch aufgefordert, den entsprechenden Zugang bis zum 31. Dezember 2000 vorzuschreiben. Daher sei es mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, den Zugang zum Teilnehmeranschluss vorzuschreiben und bestimmte Voraussetzungen hierfür aufzustellen.
24 Hinsichtlich der Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen tragen die spanische und die italienische Regierung im Wesentlichen vor, das Gemeinschaftsrecht gestatte den nationalen Behörden, Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht zu verpflichten, die Zusammenschaltung in den örtlichen Vermittlungsstellen und den Vermittlungsstellen auf höherer Ebene anzubieten. In Anbetracht der Zielsetzung der Richtlinie sowie der Artikel 1 und 9 könne ein Mitgliedstaat, wenn er der Auffassung sei, der Markt sei nicht vollständig wettbewerbsorientiert und das Interesse der Benutzer werde nicht gewahrt, weil ein Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die Zusammenschaltung auf bestimmten Netzebenen ablehne, diesem Betreiber vorschreiben, die entsprechende Zusammenschaltung anzubieten.
25 Die Kommission macht geltend, aus Artikel 1 der Richtlinie ergebe sich, dass die darin vorgesehene Harmonisierung nicht vollständig sei. Die Richtlinie gestatte es den Mitgliedstaaten daher grundsätzlich, ergänzende Regelungen zu treffen, indem sie Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht neue Verpflichtungen auferlegten. Folglich liege kein Verstoß gegen die Richtlinie vor, wenn die nationalen Behörden einen Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht vorab verpflichteten, anderen Betreibern Zugang zum Teilnehmeranschluss zu gewähren sowie eine Zusammenschaltung in den örtlichen Vermittlungsstellen und den Vermittlungsstellen auf höherer Ebene anzubieten.
Würdigung durch den Gerichtshof
26 Vorab ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie gemäß Artikel 1 insbesondere die Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen, die Interoperabilität von Diensten und die Bereitstellung eines Universaldienstes in einem Umfeld von offenen, wettbewerbsorientierten Märkten sicherstellen soll.
27 Wie sich aus der fünften Begründungserwägung der Richtlinie ergibt, sollen deren Ziele in erster Linie durch eine kommerzielle Aushandlung zwischen den Betreibern erreicht werden, die Telekommunikationsdienstleistungen bereitstellen.
28 Aus der fünften und der zwölften Begründungserwägung der Richtlinie folgt jedoch auch, dass diese den Mitgliedstaaten gestattet, die Entscheidungsfreiheit der Betreiber beim Abschluss von Zusammenschaltungsvereinbarungen zu begrenzen, um die Angemessenheit dieser Verträge sicherzustellen.
29 Zum anderen ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie, wie sich aus der zweiten Begründungserwägung ergibt, lediglich allgemeine Rahmenbedingungen für die Verfolgung ihres Zieles festlegt. Sie bezweckt also keine vollständige Harmonisierung.
30 Die Artikel 4 Absatz 2 und 9 Absatz 2 der Richtlinie sind im Licht dieser Erwägungen auszulegen.
31 Was Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie betrifft, so zeigt der Wortlaut dieser Bestimmung, dass sie lediglich Verpflichtungen für bestimmte Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht begründen soll.
32 Dass diese Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht nach Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie nur verpflichtet sind, begründeten Anträgen auf Zusammenschaltung zu entsprechen, bedeutet nicht, dass es den Mitgliedstaaten durch diese Bestimmung untersagt wäre, ihren nationalen Regelungsbehörden das Recht einzuräumen, diesen Betreibern Vorabbedingungen oder -verpflichtungen hinsichtlich des Zugangs aufzuerlegen.
33 Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie ist daher nicht zu entnehmen, dass die Mitgliedstaaten daran gehindert sind, Bestimmungen zu erlassen, nach denen die nationalen Regulierungsbehörden Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht verpflichten können, Zugang zum Teilnehmeranschluss zu gewähren sowie eine Zusammenschaltung in den örtlichen Vermittlungsstellen und den Vermittlungsstellen auf höherer Ebene anzubieten.
34 Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie erlaubt es den nationalen Regulierungsbehörden, in den in Anhang VII Abschnitt 1 der Richtlinie aufgeführten Bereichen Vorabbedingungen festzulegen und darauf hinzuwirken, dass in Zusammenschaltungsvereinbarungen die in Anhang VII Abschnitt 2 der Richtlinie aufgeführten Punkte abgedeckt werden.
35 Dem Wortlaut dieser Bestimmung lässt sich nicht entnehmen, dass die Mitgliedstaaten ihren nationalen Regulierungsbehörden die Festlegung von Vorabbedingungen oder -verpflichtungen nur in den in Anhang VII Abschnitt 1 der Richtlinie aufgeführten Bereichen gestatten dürfen.
36 Im Übrigen stuende es nicht im Einklang mit dem Gegenstand und der Systematik der Richtlinie, wie sie in den Randnummern 26 bis 29 des vorliegenden Urteils dargestellt worden sind, den Mitgliedstaaten auch dann zu verbieten, ihre nationalen Regulierungsbehörden zur Festlegung von Vorabbedingungen oder -verpflichtungen in Bezug auf die in Anhang VII Abschnitt 2 der Richtlinie aufgeführten Punkte zu ermächtigen, wenn dies erforderlich erscheint, um die Entstehung von Wettbewerb zu fördern und die Interessen der Benutzer zu wahren.
37 Aufgrund dieser Erwägungen ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass die Artikel 4 Absatz 2 und 9 Absatz 2 der Richtlinie dahin auszulegen sind, dass sie die Mitgliedstaaten nicht daran hindern, den nationalen Regulierungsbehörden zu gestatten, einen Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht vorab zu verpflichten, anderen Betreibern Zugang zum Teilnehmeranschluss zu gewähren sowie eine Zusammenschaltung in den örtlichen Vermittlungsstellen und den Vermittlungsstellen auf höherer Ebene anzubieten.
Kostenentscheidung
Kosten
38 Die Auslagen der spanischen, der belgischen und der italienischen Regierung sowie der Kommission, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
auf die ihm vom Tribunal Supremo mit Beschluss vom 14. Februar 2000 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Die Artikel 4 Absatz 2 und 9 Absatz 2 der Richtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) sind dahin auszulegen, dass sie die Mitgliedstaaten nicht daran hindern, den nationalen Regulierungsbehörden zu gestatten, einen Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht vorab zu verpflichten, anderen Betreibern Zugang zum Teilnehmeranschluss zu gewähren sowie eine Zusammenschaltung in den örtlichen Vermittlungsstellen und den Vermittlungsstellen auf höherer Ebene anzubieten.