CELEX: 61995CJ0177
Sancties tegen Federatieve Republiek Joegoslavië
Gedragingen in volle zee
Verbeurdverklaring van schip en lading

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 11 april 1995, ingekomen bij het Hof op 6 juni daaraanvolgend, heeft de Consiglio di Stato krachtens artikel 177 EG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 1, lid 1, sub c en d, en 10, van verordening (EEG) nr. 990/93 van de Raad van 26 april 1993 betreffende de handel tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) (PB 1993, L 102, blz. 14, hierna: de "verordening"), en van de artikelen 1, sub c en d, en 10, van besluit 93/235/EGKS van de vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, van 26 april 1993 betreffende de handel tussen de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) (PB 1993, L 102, blz. 17).
2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep tot nietigverklaring, dat door Ebony Maritime, een vennootschap naar Liberiaans recht, en Loten Navigation, een vennootschap naar Maltees recht, is ingesteld tegen het besluit van de Prefetto della provincia di Brindisi van 22 juli 1994, waarbij de inbeslagneming van het schip Lido II is bevolen krachtens wetsdecreet nr. 144 van 15 mei 1993, omgezet in wet nr. 230 van 16 juli 1993 houdende instelling van een embargo tegen de staten van ex-Joegoslavië (GURI nr. 166 van 17 juli 1993).
3 Volgens haar aanhef beoogt de verordening in de Gemeenschap uitvoering te geven aan bepaalde aspecten van de sanctiemaatregelen tegen de Federatieve Republiek Joegoslavië waartoe de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft besloten, die op grond van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties de resoluties 713 (1991), 752 (1992) en 787 (1992) heeft aangenomen en de daarin voorziene sancties bij resolutie 820 (1993) heeft versterkt.
4 Artikel 1, lid 1, sub c en d, van de verordening bepaalt:
"1. Met ingang van 26 april 1993 zijn verboden:
(...)
c) het binnenvaren van de territoriale zee van de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) voor alle commercieel verkeer;
d) alle activiteiten die ten doel of tot gevolg hebben dat de onder a), b), of c) bedoelde verrichtingen rechtstreeks of onrechtstreeks worden bevorderd;
(...)"
5 Volgens artikel 9 van de verordening worden alle vaartuigen, vrachtvoertuigen, rollend materieel, luchtvaartuigen en vracht waarvan vermoed wordt dat zij de verordening hebben geschonden of schenden, door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten in afwachting van onderzoek vastgehouden.
6 Artikel 10 van de verordening luidt als volgt:
"Elke Lid-Staat stelt de sancties op de inbreuken op de bepalingen van deze verordening vast.
Wanneer is vastgesteld dat vaartuigen, vrachtvoertuigen, rollend materieel, luchtvaartuigen en vrachten deze verordening hebben miskend, kunnen deze door de Lid-Staat waarvan de bevoegde autoriteiten deze (...) vasthouden, verbeurd worden verklaard".
7 Volgens artikel 11 van de verordening, is deze van toepassing "op het grondgebied van de Gemeenschap, met inbegrip van haar luchtruim, en op elk luchtvaartuig of vaartuig onder jurisdictie van een Lid-Staat, alsmede op iedere persoon elders die een onderdaan is van een Lid-Staat of die rechtspersoonlijkheid heeft verkregen dan wel is opgericht volgens het recht van een Lid-Staat".
8 De Italiaanse uitvoeringsmaatregelen van de bovengenoemde gemeenschapsbepalingen zijn voornamelijk te vinden in artikel 2, leden 2 en 3, sub b, van wetsdecreet nr. 144, met wijzigingen omgezet in de voornoemde wet nr. 230.
9 Krachtens deze bepalingen kunnen de in artikel 9 van de verordening genoemde vervoermiddelen door de douaneautoriteiten voor onderzoek worden aangehouden en geïnspecteerd. Wanneer bij die inspectie een schending van de verordening aan het licht komt, gaat de bevoegde autoriteit over tot verbeurdverklaring van zowel de vervoermiddelen als de onder het embargo vallende lading. Indien het vervoermiddel niet de Italiaanse vlag voert en niet aan een Italiaans burger of rechtspersoon van Italiaanse nationaliteit toebehoort, wordt het eerst in beslag genomen; verbeurdverklaring volgt slechts, wanneer de betrokken staat het niet binnen een bepaalde termijn heeft weggehaald.
10 De Lido II, een tankschip dat toebehoort aan Loten Navigation en onder Maltese vlag vaart, was vanuit de Tunesische haven La Skhira vertrokken naar Rijeka (Kroatië) met een lading aardolieproducten, eigendom van Ebony Maritime.
11 Nadat het in de haven van Brindisi (Italië) was geïnspecteerd in het kader van het toezicht op de naleving van de sancties tegen de Federatieve Republiek Joegoslavië, voer het schip op 30 april 1994 voort naar de haven van Rijeka. Toen het schip tijdens de reis water begon te maken, zond de kapitein noodsignalen uit en deelde hij mee, dat hij zijn koers wijzigde in de richting van de dichtstbijzijnde Montenegrijnse kust, naar eigen zeggen om het schip aan de grond te zetten. Vóór het schip evenwel de Joegoslavische territoriale wateren binnenvoer, landde een helikopter van de NAVO-WEU-strijdkrachten op de brug en nam een commando Nederlandse soldaten de controle van het schip over. Vervolgens werd het naar de haven van Brindisi gesleept, waar het ter beschikking van de Italiaanse autoriteiten werd gesteld.
12 Bij besluit van 22 juli 1994 beval de Prefetto della provincia di Brindisi inbeslagneming van het vaartuig en verbeurdverklaring van de lading krachtens artikel 2, lid 3, sub b, van wetsdecreet nr. 144, omgezet in wet nr. 230.
13 Ebony Maritime en Loten Navigation hebben voor het Tribunale amministrativo regionale della Puglia nietigverklaring van dit besluit gevorderd. Nadat hun vordering bij beslissing van 6 december 1994 was verworpen, stelden deze vennootschappen hoger beroep in bij de Consiglio di Stato, die heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
"1) Moeten artikel 1, sub c, van besluit 93/235/EGKS van de vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, van 26 april 1993 betreffende de handel tussen de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro), en artikel 1, sub c, van verordening (EEG) nr. 990/93 van de Raad van 26 april 1993 betreffende de handel tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro), aldus worden uitgelegd, dat alleen het daadwerkelijk binnenvaren van de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië door een schip of ander vervoermiddel dat goederen bestemd voor commercieel verkeer in die territoriale wateren vervoert, schending van het daarin vervatte verbod oplevert, of valt onder die bepaling ook een in de internationale wateren plaatsgevonden gedraging die door de concrete wijze van planning en uitvoering het vermoeden wettigt dat het schip of ander vervoermiddel op weg is naar die territoriale wateren met het oog op commercieel verkeer?
2) Omvat artikel 1, sub d, van genoemd besluit en van genoemde verordening, voor zover het alle activiteiten verbiedt die ten doel of tot gevolg hebben dat de sub c bedoelde verrichtingen rechtstreeks of onrechtstreeks worden bevorderd, ook het varen in internationale wateren van een schip of ander vervoermiddel dat goederen vervoert die vermoedelijk bestemd zijn voor commercieel verkeer in de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië?
3) Is met de gemeenschapsregeling, inzonderheid met artikel 10, eerste en tweede alinea, van genoemd besluit en van genoemde verordening, verenigbaar een nationale regeling die uitdrukkelijk bepaalt, dat ingeval een schending van een van de verbodsbepalingen van artikel 1 wordt geconstateerd, de door een van de in artikel 10, tweede alinea, genoemde vervoermiddelen vervoerde lading moet of kan worden verbeurdverklaard?"
14 In de eerste plaats dient te worden vastgesteld, dat de handel in aardolieproducten niet onder de werkingssfeer van het EGKS-Verdrag valt. Aangezien het hoofdgeding zoals dat in de verwijzingsbeschikking is beschreven, uitsluitend op die handel betrekking heeft, is besluit 93/235 niet van toepassing. Bijgevolg dient alleen de draagwijdte van de bepalingen van de verordening te worden besproken.
De werkingssfeer van de verordening
15 De regering van het Verenigd Koninkrijk, evenals de Franse en de Italiaanse regering onderstrepen om te beginnen, dat volgens artikel 11 de verordening uitsluitend van toepassing is op het grondgebied van de Lid-Staten, met inbegrip van de territoriale wateren, op vaartuigen die onder de jurisdictie van een Lid-Staat vallen, op onderdanen van de Lid-Staten en ondernemingen die rechtspersoonlijkheid hebben verkregen of zijn opgericht volgens het recht van een Lid-Staat. De verordening zou dus niet van toepassing zijn op een geval als dat van het hoofdgeding, aangezien het betrokken vaartuig zich in volle zee bevond toen de NAVO-WEU-strijdkrachten de controle ervan overnamen, onder de vlag van een derde land voer en, evenals de lading, eigendom was van een niet-communautaire vennootschap.
16 Dienaangaande zij opgemerkt, dat artikel 9 juncto artikel 1, lid 1, sub c, van de verordening de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten verplicht om alle vaartuigen en lading waarvan vermoed wordt dat zij het verbod op het binnenvaren van de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië voor commercieel verkeer hebben geschonden, vast te houden in afwachting van onderzoek. Wanneer is vastgesteld dat de vaartuigen en lading het verbod hebben geschonden, kan de betrokken Lid-Staat krachtens artikel 10 overgaan tot verbeurdverklaring ervan.
17 Uit de tekst van deze bepalingen volgt, dat de maatregelen van vasthouding en verbeurdverklaring betrekking hebben op alle vaartuigen, zonder onderscheid naar de vlag of de eigenaar van het vaartuig. Bovendien is de toepassing van deze maatregelen niet afhankelijk van de voorwaarde, dat de schending van de verbodsbepalingen van de verordening plaats heeft op het grondgebied van de Gemeenschap. Een schending van het verbod om de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië binnen te varen als voorzien in artikel 1, lid 1, sub c, van de verordening kan overigens enkel buiten het grondgebied van de Gemeenschap plaatsvinden.
18 Ingevolge artikel 9 van de verordening moeten de bevoegde autoriteiten van de betrokken Lid-Staat derhalve alle vaartuigen vasthouden waarvan vermoed wordt dat zij de sancties tegen de Federatieve Republiek Joegoslavië hebben geschonden, ook wanneer zij onder de vlag van een derde land varen, aan niet-communautaire burgers of vennootschappen toebehoren of als de vermeende schending van de sancties zich buiten het grondgebied van de Gemeenschap heeft voorgedaan. Voorts hebben de nationale autoriteiten krachtens artikel 10, tweede alinea, van de verordening de bevoegdheid tot verbeurdverklaring van de vaartuigen en hun vrachten, wanneer de schending is vastgesteld.
19 Aangezien de verordening krachtens artikel 11 ervan gelding heeft op het gehele grondgebied van de Gemeenschap, zijn de artikelen 9 en 10 van toepassing zodra deze vaartuigen zich op het grondgebied van een Lid-Staat bevinden en dus onder diens territoriale jurisdictie vallen, zelfs wanneer de vermeende schending zich buiten zijn grondgebied heeft voorgedaan.
20 Deze uitlegging wordt bevestigd door de tekst en het doel van resolutie 820 (1993) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Om de reeds vastgestelde sancties te versterken, is in paragraaf 28 van deze resolutie een verbod ingesteld op het binnenvaren van de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) voor alle commercieel maritiem verkeer; in paragraaf 25 ervan is bepaald, dat alle staten, in afwachting van onderzoek, alle vaartuigen (...) en ladingen vasthouden die op hun grondgebied zijn aangetroffen en waarvan wordt vermoed dat zij gebruikt zijn of worden om de resoluties 713 (1991), 757 (1992) of 787 (1992) of de onderhavige resolutie te schenden, en dat, wanneer een inbreuk is komen vast te staan, deze vaartuigen in beslag zullen worden genomen en, naargelang het geval, de vaartuigen zelf en hun lading door de staat die hen vasthoudt verbeurd kunnen worden verklaard.
21 Paragraaf 25, waaraan in de Gemeenschap uitvoering is gegeven bij de artikelen 9 en 10 van de verordening, bepaalt dus uitdrukkelijk, dat alle vaartuigen waarvan wordt vermoed dat zij een inbreuk hebben begaan en die zich op het grondgebied van een staat bevinden, door deze staat worden vastgehouden en, in voorkomend geval, verbeurd worden verklaard.
De eerste en de tweede vraag
22 Met zijn eerste twee prejudiciële vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 1, lid 1, sub c, van de verordening enkel het daadwerkelijk binnenvaren van de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië voor commercieel verkeer verbiedt, of ook de gedragingen in volle wateren die redelijkerwijs het vermoeden wettigen, dat het betrokken vaartuig koers zet naar deze territoriale wateren met het oog op commercieel verkeer.
23 Dienaangaande zij opgemerkt, dat artikel 1, lid 1, sub c, van de verordening het binnenvaren van de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië voor commercieel verkeer verbiedt.
24 Deze bepaling heeft tot doel ieder daadwerkelijk binnenvaren van deze wateren voor commercieel verkeer te verhinderen. Zij is ingevoerd ingevolge resolutie 820 (1993) die ertoe strekte de door de voorgaande resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties tegen de Federatieve Republiek Joegoslavië getroffen sancties te versterken. Om de doeltreffendheid van deze sancties te verzekeren, bleek het namelijk onontbeerlijk om ieder commercieel verkeer in de Joegoslavische territoriale wateren te beletten.
25 Voor een doeltreffende voorkoming van het binnenvaren van de Joegoslavische territoriale wateren voor commercieel verkeer is evenwel vereist, dat het in artikel 1, lid 1, sub c, van de verordening neergelegde verbod niet alleen toepassing vindt op het daadwerkelijk binnenvaren, maar ook op pogingen tot het binnenvaren van deze territoriale wateren door vaartuigen die zich in volle zee bevinden. Bij iedere andere uitlegging zou dit verbod zijn nuttig effect kunnen verliezen.
26 Bovendien bevestigt artikel 1, lid 1, sub d, van de verordening, dat alle activiteiten verbiedt die ten doel hebben het binnenvaren van de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië voor alle commercieel verkeer rechtstreeks of onrechtstreeks te bevorderen, dat een schending van de bij de verordening vastgestelde sancties kan voortvloeien uit gedragingen in volle wateren.
27 Op de eerste en de tweede vraag dient dus te worden geantwoord, dat artikel 1, lid 1, sub c en d, van de verordening niet alleen het daadwerkelijk binnenvaren van de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië voor alle commercieel verkeer verbiedt, maar ook de gedragingen in volle zee die redelijkerwijs het vermoeden wettigen, dat het betrokken vaartuig koers zet naar deze territoriale wateren met het oog op commercieel verkeer.
De derde vraag
28 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of een nationale bepaling die in geval van een geconstateerde schending van een van de verbodsbepalingen van artikel 1 van de verordening voorziet in verbeurdverklaring van de lading die door een van de in artikel 10, tweede alinea, van de verordening bedoelde vervoermiddelen wordt vervoerd, in overeenstemming is met de verordening, meer bepaald met artikel 10 ervan.
29 In de eerste plaats dient te worden opgemerkt, dat de Italiaanse versie van artikel 10, tweede alinea, van de verordening niet bepaalt, dat de Lid-Staten de lading kunnen verbeurdverklaren.
30 Zoals het Hof evenwel reeds herhaaldelijk heeft beslist, brengt het vereiste van eenvormige uitlegging van de gemeenschapsverordeningen mee, dat een bepaalde tekst niet op zichzelf kan worden beschouwd, maar in geval van twijfel moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in de andere officiële talen (arrest van 17 oktober 1996, zaak C-64/95, Lubella, Jurispr. 1996, blz. I-5105, r.o. 17).
31 Met uitzondering van de Italiaanse en de Finse versie, bepalen alle taalversies van artikel 10, tweede alinea, van de verordening, dat wanneer een schending van de verordening is vastgesteld, de lading door de betrokken Lid-Staat kan worden verbeurdverklaard. Deze formulering stemt overeen met die van paragraaf 25 van resolutie 820 (1993), aangehaald in rechtsoverweging 20 van dit arrest. Naast de vervoermiddelen, vermeldt paragraaf 25 uitdrukkelijk de lading als vatbaar voor verbeurdverklaring bij schending van de maatregelen die bij de resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties zijn vastgesteld. Het is bijgevolg duidelijk, dat de Italiaanse versie van de verordening, die de woorden "aeromobili e airei da carico" in plaats van "aeromobili e carichi" vermeldt, een materiële fout bevat.
32 Artikel 10, tweede alinea, van de verordening kan hoe dan ook niet worden opgevat als een beperking van de in artikel 10, eerste alinea, bedoelde algemene bevoegdheid van de Lid-Staten tot het vaststellen van de sancties die in geval van inbreuken op de bepalingen van de verordening moeten worden toegepast.
33 De verordening staat dus niet in de weg aan de toepassing van een nationale bepaling die voorziet in verbeurdverklaring van de lading in geval van schending van de verordening.
34 Verzoeksters in het hoofdgeding menen evenwel, dat de nationale bepaling die ter uitvoering van artikel 10, tweede alinea, van de verordening is vastgesteld, indruist tegen het beginsel "nulla poena sine culpa", omdat zij verbeurdverklaring van de vracht zonder enig bewijs van schuld van de eigenaar van de lading voorschrijft en dus een stelsel van objectieve strafrechtelijke aansprakelijkheid invoert. Bovendien zou het evenredigheidsbeginsel worden geschonden, omdat de eigenaar van de lading op dezelfde wijze als de reder wordt bestraft, ongeacht de mate waarin elk van hen bij de inbreuk betrokken is.
35 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het vaste rechtspraak is, dat wanneer een gemeenschapsregeling geen specifieke sanctie stelt op de overtreding van de bepalingen ervan, of daarvoor verwijst naar nationale bepalingen, de Lid-Staten ingevolge artikel 5 van het Verdrag gehouden zijn, alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren. Daartoe dienen de Lid-Staten erop toe te zien, dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij weliswaar vrij in hun keuze van de op te leggen sancties, doch deze moeten hoe dan ook doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn (arresten van 21 september 1989, zaak 68/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1989, blz. 2965, r.o. 23 en 24; 10 juli 1990, zaak C-326/88, Hansen, Jurispr. 1990, blz. I-2911, r.o. 17, en 26 oktober 1995, zaak C-36/94, Siesse, Jurispr. 1995, blz. I-3573, r.o. 20).
36 Voorts heeft het Hof reeds beslist, dat een stelsel van objectieve strafrechtelijke aansprakelijkheid voor het bestraffen van inbreuken op een verordening op zich niet onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht (zie arrest Hansen, reeds aangehaald, r.o. 19).
37 Ervan uitgaande dat, zoals verzoeksters betogen, de Italiaanse bepaling die in verbeurdverklaring van de lading voorziet, op een stelsel van objectieve strafrechtelijke aansprakelijkheid berust of geen rekening houdt met de mate van betrokkenheid van de verschillende partijen, is het bijgevolg aan de nationale rechter om te beoordelen, of deze sanctie de beginselen van de bovengenoemde rechtspraak eerbiedigt en, inzonderheid, of zij doeltreffend, evenredig en afschrikkend is.
38 Bij deze beoordeling dient de nationale rechter er onder meer rekening mee te houden, dat het met de verordening nagestreefde doel, een einde te maken aan de staat van oorlog in het gebied en aan de massale schendingen van de mensenrechten en van het humanitaire recht in de Republiek Bosnië-Herzegovina, van fundamenteel algemeen belang is voor de internationale gemeenschap (arrest van 30 juli 1996, zaak C-84/95, Bosphorus, Jurispr. 1996, blz. I-3953, r.o. 26).
39 Op de derde vraag dient dus te worden geantwoord, dat een nationale bepaling die in geval van een vastgestelde schending van een van de in artikel 1 van de verordening neergelegde verbodsbepalingen voorziet in verbeurdverklaring van de lading die door een van de in artikel 10, tweede alinea, van de verordening bedoelde vervoermiddelen wordt vervoerd, in overeenstemming is met de verordening, meer bepaald met artikel 10 ervan.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
40 De kosten door de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door de Consiglio di Stato bij beschikking van 11 april 1995 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 1, lid 1, sub c en d, van verordening (EEG) nr. 990/93 van de Raad van 26 april 1993 betreffende de handel tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro), verbiedt niet alleen het daadwerkelijk binnenvaren van de territoriale wateren van de Federatieve Republiek Joegoslavië voor alle commercieel verkeer, maar ook de gedragingen in volle zee die redelijkerwijs het vermoeden wettigen, dat het betrokken vaartuig koers zet naar deze territoriale wateren met het oog op commercieel verkeer.
2) Een nationale bepaling die in geval van een vastgestelde schending van een van de in artikel 1 van genoemde verordening neergelegde verbodsbepalingen voorziet in verbeurdverklaring van de lading die door een van de in artikel 10, tweede alinea, van de verordening bedoelde vervoermiddelen wordt vervoerd, is in overeenstemming met de verordening, meer bepaald met artikel 10 ervan.