CELEX: 62008CJ0522
Elektronisk kommunikation
tjenesteydelser inden for telekommunikation
direktiv 2002/21/EF
direktiv 2002/22/EF
indgåelse af en kontrakt om præstation af en tjenesteydelse betinget af, at der indgås en kontrakt om præstation af andre tjenesteydelser
forbud
internet via bredbånd

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts
2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT L 108, s. 33, herefter
»rammedirektivet«) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder
i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet) (EFT L 108, s. 51, herefter »forsyningspligtdirektivet«).
Anmodningen er indgivet under en sag mellem Telekomunikacja Polska SA w Warszawie (herefter »TP«) og Prezes Urzędu Komunikacji
Elektronicznej (formanden for styrelsen for elektronisk kommunikation, herefter »formanden for UKE«) vedrørende forbud for
TP mod at betinge indgåelse af en kontrakt om præstation af en tjenesteydelse af, at slutbrugeren indgår en kontrakt om præstation
af andre tjenesteydelser.

Retsforskrifter

Unionens retsforskrifter
»Rammedirektivet« og »forsyningspligtdirektivet«
»Rammedirektivets« artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»Dette direktiv fastlægger harmoniserede rammer for regulering af elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet
og tilhørende faciliteter og tjenester. Det fastsætter de nationale tilsynsmyndigheders opgaver og opstiller en række procedurer,
der skal sikre, at rammebestemmelserne anvendes ensartet i hele [Unionen].«
I henhold til »forsyningspligtdirektivets« artikel 2, litra g), forstås ved en national tilsynsmyndighed »den eller de instanser,
der af en medlemsstat har fået til opgave at varetage de tilsynsopgaver, der pålægges i dette direktiv og i særdirektiverne«.
»Rammedirektivets« artikel 8 har følgende ordlyd:
»1.      Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder under udførelsen af de i dette direktiv og særdirektiverne omhandlede
tilsynsopgaver træffer alle rimelige foranstaltninger med henblik på opfyldelse af målene i stk. 2, 3 og 4. Foranstaltningerne
skal stå i et rimeligt forhold til disse mål.
[…]
4.      De nationale tilsynsmyndigheder fremmer Den Europæiske Unions borgeres interesser ved bl.a. at:
[…]
b)      sikre forbrugerne et højt beskyttelsesniveau i deres kontakt med leverandørerne, navnlig ved at sikre, at de har adgang til
enkle og billige procedurer til bilæggelse af tvister forestået af et organ, der er uafhængigt af de involverede parter
[…]«
»Rammedirektivets« artikel 15 vedrører proceduren med afgrænsning af markedet. Artikel 15, stk. 3, bestemmer:
»De nationale tilsynsmyndigheder afgrænser under nøje hensyntagen til henstillingen og retningslinjerne de relevante markeder
tilpasset de nationale forhold, navnlig relevante geografiske markeder på deres område, og det i overensstemmelse med konkurrencerettens
principper. De nationale tilsynsmyndigheder følger procedurerne i artikel 6 og 7, inden de udpeger markeder, der afviger fra
de i henstillingen nævnte.«
»Rammedirektivets« artikel 16, som henviser til proceduren med markedsanalyser, bestemmer:
»1.      Hurtigst muligt efter at henstillingen er vedtaget eller eventuelt ajourført, analyserer de nationale tilsynsmyndigheder de
relevante markeder under nøje iagttagelse af retningslinjerne. Medlemsstaterne sikrer, at denne analyse, hvor det er hensigtsmæssigt,
foretages i samarbejde med de nationale konkurrencemyndigheder.
2.      Når en national tilsynsmyndighed i henhold til artikel 16, 17, 18 eller 19 i [forsyningspligtdirektivet] eller artikel 7 eller
8 i [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2002/19/EF [af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet
og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) (EFT L 108, s. 7, herefter »adgangsdirektivet«)] skal afgøre, om forpligtelser
for virksomheder skal opretholdes, indføres, ændres eller ophæves, træffer den på grundlag af deres markedsanalyse som anført
i stk. 1 i denne artikel afgørelse om, hvorvidt der reelt er konkurrence på et relevant marked.
[…]
4.      Når en national tilsynsmyndighed fastslår, at der ikke er reel konkurrence på et relevant marked, udpeger den virksomheder
med en stærk markedsposition på det pågældende marked i overensstemmelse med artikel 14 og pålægger sådanne virksomheder passende
specifikke forpligtelser som anført i stk. 2 i denne artikel eller opretholder eller ændrer sådanne forpligtelser, hvis de
findes i forvejen.
[…]«
»Forsyningspligtdirektivets« artikel 10, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sikrer, at de udpegede virksomheder i forbindelse med udbud af faciliteter og tjenester ud over de i artikel
4, 5, 6 og 7 og artikel 9, stk. 2, omhandlede fastsætter vilkårene på en sådan måde, at abonnenten ikke er tvunget til at
betale for faciliteter eller tjenester, der ikke er nødvendige for eller kræves til den tjeneste, der er anmodet om.«
»Forsyningspligtdirektivets« artikel 17, som har overskriften »Tilsyn med tjenester i detailleddet«, bestemmer i stk. 1 og
2:
»1.      Medlemsstaterne sikrer følgende:
a)      hvis en national tilsynsmyndighed som følge af en markedsanalyse udført i overensstemmelse med artikel 16, stk. 3, konstaterer,
at der på et bestemt detailmarked, der er afgrænset i overensstemmelse med artikel 15 i [rammedirektivet], ikke er reel konkurrence,
og
b)      den konkluderer, at forpligtelserne i henhold til [adgangsdirektivet] eller artikel 19 i nærværende direktiv ikke vil resultere
i, at de mål, der er fastsat i artikel 8 i [rammedirektivet] nås,
skal den i overensstemmelse med artikel 14 i [rammedirektivet] pålægge virksomheder, der er udpeget som havende en stærk markedsposition
på et bestemt detailmarked, passende regulerende forpligtelser.
2.      De forpligtelser, der pålægges i medfør af stk. 1, skal tage udgangspunkt i det konstaterede problems art og være forholdsmæssige
og begrundede under hensyn til de i artikel 8 i [rammedirektivet] omhandlede målsætninger. De pålagte forpligtelser kan omfatte
krav om, at de udpegede virksomheder ikke forlanger urimeligt høje priser, bremser markedsadgang eller begrænser konkurrencen
ved at tage underpriser, favorisere bestemte slutbrugere urimeligt eller foretage urimelig bundtning af tjenester. De nationale
tilsynsmyndigheder kan over for sådanne virksomheder lægge et passende loft over detailpriserne eller træffe foranstaltninger
til at kontrollere bestemte takster, gøre disse omkostningsbaserede eller basere dem på priserne på sammenlignelige markeder
for at beskytte slutbrugernes interesser og fremme reel konkurrence.«
»Forsyningspligtdirektivets« artikel 20, stk. 1, præciserer, at i forbindelse med kontrakter finder direktivet anvendelse,
medmindre andet er fastsat i EU-reglerne om forbrugerbeskyttelse samt nationale regler, der er i overensstemmelse med EU-retten.
Direktiv 2005/29
Artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over
for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis)
(EUT L 149, s. 22) har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
d)      »virksomheders handelspraksis over for forbrugerne« […]: en handling, udeladelse, adfærd eller fremstilling, kommerciel kommunikation,
herunder reklame og markedsføring, foretaget af en erhvervsdrivende med direkte relation til promovering, salg eller udbud
af et produkt til forbrugerne
[…]«
Direktivets artikel 4 bestemmer:
»Medlemsstaterne må hverken begrænse friheden til at levere tjenesteydelser eller den frie bevægelighed for varer af grunde,
der kan henføres til de områder, hvor der med dette direktiv sker en tilnærmelse.«

Nationale bestemmelser
Artikel 46, stk. 2, i lov om telekommunikation (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) af 16. juli 2004 (Dz. U. nr. 171, position
1800) i den version, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktriske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lov om telekommunikation«),
bestemmer:
»2.      Formanden for [UKE] kan af hensyn til beskyttelsen af slutbrugerne ved beslutning pålægge en telekommunikationsvirksomhed,
der har en stærk position på markedet for tjenesteydelser til slutbrugere, følgende forpligtelser:
[…]
5)      at slutbrugeren ikke må forpligtes til at modtage tjenesteydelser, som ikke har nogen værdi for denne.
[…]«
Artikel 57, stk. 1, i lov om telekommunikation har følgende ordlyd:
»En tjenesteudbyder må ikke gøre indgåelsen af en kontrakt om udførelse af offentligt tilgængelige telekommunikationsydelser,
herunder tilslutning til det offentlige telekommunikationsnet, betinget af,
1)      at slutbrugeren indgår en kontrakt om præstation af andre tjenesteydelser eller af, at han erhverver en installation hos en
bestemt tjenesteudbyder
[…]«

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Ved afgørelse af 28. december 2006 traf formanden for UKE en beslutning, hvorved TP blev pålagt at ophøre med de fastslåede
overtrædelser, som bestod i, at indgåelsen af en kontrakt om levering af adgang til internettet via bredbånd, »neostrada tp«,
blev betinget af indgåelse af en kontrakt om telefontjeneste. Efter en anmodning om fornyet prøvelse af sagen indgivet af
TP fastholdt formanden for UKE ved afgørelse af 14. marts 2007 afgørelsen af 28. december 2006.
Ved søgsmål anlagt den 13. april 2007 ved Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (forvaltningsdomstolen i Warszawa) nedlagde
TP påstand om annullation af de to afgørelser truffet af formanden for UKE og gjorde gældende, at artikel 57, stk. 1, nr. 1),
i loven om telekommunikation var blevet anvendt med urette, selv om den er i strid med »forsyningspligtdirektivet«. Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Warszawie frifandt formanden for UKE og fastslog, at han havde anlagt en korrekt fortolkning af bestemmelsen.
Den 8. januar 2008 iværksatte TP kassationsanke til prøvelse af sidstnævnte afgørelse for Naczelny Sąd Administracyjny, som
besluttede at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Kan medlemsstaterne ifølge fællesskabsretten fastsætte forbud for alle virksomheder, som udfører tjenesteydelser inden for
telekommunikation, mod at gøre indgåelsen af en kontrakt om præstation af tjenesteydelser betinget af, at der modtages en
anden tjenesteydelse (kombineret salg)? Navnlig spørges, om en sådan foranstaltning ikke går ud over, hvad der er nødvendigt
for at opfylde formålene med de direktiver, som er omfattet af tele-pakken [»adgangsdirektivet«, Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsesdirektivet)
(EFT L 108, s. 21), »rammedirektivet« og »forsyningspligtdirektivet«].
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er den nationale tilsynsmyndighed da i betragtning af fællesskabsretten
kompetent til at påse overholdelsen af det forbud, som er fastsat i artikel 57, stk. 1, nr. 1), i [lov om telekommunikation]?«

Om de præjudicielle spørgsmål

Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de direktiver, der udgør Unionens rammebestemmelser
vedrørende elektronisk kommunikation, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen
omhandlede, som forbyder, at indgåelsen af en kontrakt om præstation af tjenesteydelser gøres betinget af, at slutbrugeren
indgår en kontrakt om præstation af en anden tjenesteydelse.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at tvisten i hovedsagen udspringer af TP’s påstande om, at artikel 57, stk. 1, nr. 1),
i loven om telekommunikation bl.a. er uforenelig med »rammedirektivets« artikel 15 og 16 samt »forsyningspligtdirektivets«
artikel 10 og 17. Sagsøgte i hovedsagen har således gjort gældende, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning,
som pålægger alle operatører at undlade at bundte deres tjenesteydelser uden at vurdere graden af konkurrence på markedet
og uafhængigt af deres position på dette marked.
Det følger heraf, at for at besvare det forelagte spørgsmål skal de relevante bestemmelser i »rammedirektivet« og »forsyningspligtdirektivet«
fortolkes.
I henhold til »rammedirektivets« artikel 1, stk. 1, har dette direktiv til formål at fastlægge harmoniserede rammer for regulering
af elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter og tjenester. Det fastsætter
de nationale tilsynsmyndigheders opgaver og opstiller en række procedurer, der skal sikre, at rammebestemmelserne anvendes
ensartet i hele Unionen. Rammedirektivet pålægger de nationale tilsynsmyndigheder specifikke opgaver vedrørende regulering
af markederne for elektronisk kommunikation.
I henhold til »rammedirektivets« artikel 15 og særligt artikel 15, stk. 3, skal de nationale tilsynsmyndigheder i tæt samarbejde
med Europa-Kommissionen afgrænse de relevante markeder i sektoren for elektronisk kommunikation. I henhold til dette direktivs
artikel 16 analyserer de nationale tilsynsmyndigheder de således afgrænsede markeder og vurderer, om der reelt er konkurrence
på markederne. Hvis der ikke er reel konkurrence på et marked, pålægger den pågældende nationale tilsynsmyndighed de virksomheder,
som har en stærk markedsposition på dette marked, passende regulerende forpligtelser ex ante.
Hvad angår »forsyningspligtdirektivet« bemærkes, at dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer, at inden for rammerne af
»rammedirektivet« vedrører »forsyningspligtdirektivet« udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester til slutbrugere.
Formålet er gennem reel konkurrence og reelle valgmuligheder at sikre, at tjenester af høj kvalitet er offentligt tilgængelige
i hele Unionen, samt at tage højde for de tilfælde, hvor slutbrugernes behov ikke opfyldes tilfredsstillende af markedet.
»Forsyningspligtdirektivet« fastlægger slutbrugeres rettigheder og de tilsvarende forpligtelser for virksomheder, som udbyder
offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester.
I overensstemmelse med »forsyningspligtdirektivets« artikel 10, stk. 1, skal medlemsstaterne sikre, at de udpegede virksomheder
i forbindelse med udbud af faciliteter og tjenester ud over de i direktivets artikel 4, 5, 6 og 7 og artikel 9, stk. 2, omhandlede,
fastsætter vilkårene på en sådan måde, at abonnenten ikke er tvunget til at betale for faciliteter eller tjenester, der ikke
er nødvendige for eller kræves til den tjeneste, der er anmodet om.
Det pågældende direktivs artikel 17 vedrører tilsyn med tjenester i detailleddet. I henhold til bestemmelsens stk. 1 skal
de nationale tilsynsmyndigheder pålægge virksomheder, der er udpeget som havende en stærk markedsposition på et marked, passende
regulerende forpligtelser, når en national tilsynsmyndighed som følge af en markedsanalyse har konstateret, at der ikke er
reel konkurrence på markedet, og når den nationale tilsynsmyndighed har konkluderet, at forpligtelserne i henhold til »adgangsdirektivet«
eller »forsyningspligtdirektivets« artikel 19 ikke vil resultere i, at de mål, der er fastsat i »rammedirektivets« artikel
8, nås.
Det bestemmes i »forsyningspligtdirektivets« artikel 17, stk. 2, at de forpligtelser, der pålægges i medfør af bestemmelsens
stk. 1, kan omfatte krav om, at de udpegede virksomheder ikke foretager urimelig bundtning af tjenester. En sådan bestemmelse
giver den nationale tilsynsmyndighed mulighed for efter at have konstateret, at der ikke er reel konkurrence på et marked,
at pålægge virksomheder med en stærk markedsposition på dette marked den regulerende forpligtelse ikke at måtte bundte deres
tjenesteydelser på en urimelig måde.
Det skal således undersøges, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede påvirker den kompetence, som den pågældende
nationale tilsynsmyndighed kan udlede af ovennævnte bestemmelser i »rammedirektivet« og »forsyningspligtdirektivet«.
Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at en sådan lovgivning, som generelt og uden forskelsbehandling forbyder
kombineret salg, ikke berører de pågældende nationale tilsynsmyndigheders kompetence til at gennemføre en afgrænsning og analyse
af de forskellige markeder for elektronisk kommunikation i overensstemmelse med bestemmelserne i henholdsvis »rammedirektivets«
artikel 15 og 16. Den berører heller ikke den pågældende nationale tilsynsmyndigheds kompetence til efter at have foretaget
en markedsanalyse at pålægge regulerende forpligtelser ex ante for virksomheder, som har en stærk markedssituation på markedet
i henhold til »rammedirektivets« artikel 16 og »forsyningspligtdirektivets« artikel 17.
Som formanden for UKE og den polske regering har understreget, tilsigter forbuddet i artikel 57, stk. 1, nr. 1), i loven om
telekommunikation for det andet en forbedret beskyttelse af forbrugerne i deres relationer med operatørerne inden for telekommunikationstjenester.
Selv om de nationale tilsynsmyndigheder ganske vist i udførelsen af deres opgaver i overensstemmelse med »rammedirektivets«
artikel 8, stk. 4, litra b), er forpligtet til at varetage Unionens borgeres interesser ved at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau,
forholder det sig ikke desto mindre således, at »rammedirektivet« og »forsyningspligtdirektivet« ikke fastsætter en fuldstændig
harmonisering af forhold vedrørende forbrugerbeskyttelse. »Forsyningspligtdirektivets« artikel 20, som vedrører kontrakter
indgået mellem forbrugere og leverandører af tjenesteydelser inden for elektronisk kommunikation, bestemmer således, at den
finder anvendelse, medmindre andet er fastsat i EU-reglerne om forbrugerbeskyttelse samt nationale regler, der er i overensstemmelse
med EU-retten.
Det følger heraf, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som forbyder, at en virksomhed gør indgåelse
af en kontrakt om levering af en tjenesteydelse inden for elektronisk kommunikation betinget af, at slutbrugeren indgår en
kontrakt om præstation af en anden tjenesteydelse, for at beskytte slutbrugerne, ikke kan være forbudt ved »rammedirektivet«
og »forsyningspligtdirektivet«.
Hvad angår en national lovgivning som den i hovedsagen omhandledes forenelighed med EU-reglerne vedrørende forbrugerbeskyttelse
bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at direktiv 2005/29 skal fortolkes således, at det er til hinder for en national
bestemmelse, som, bortset fra visse undtagelser og uden at tage hensyn til særlige omstændigheder i hver enkelt sag, forbyder
enhver tilgift, der ydes af en sælger over for en forbruger (dom af 23.4.2009, forenede sager C-261/07 og C-299/07, VTB-VAB
og Galatea, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 68).
I det foreliggende tilfælde skal det præciseres, at henset til den omstændighed, at de i hovedsagen omhandlede afgørelser
er truffet før datoen for udløbet af fristen for gennemførelse af direktiv 2005/29, finder dette direktiv først anvendelse
på hovedsagen fra denne dato, nemlig fra den 12. december 2007.
Det følger af ovenstående bemærkninger, at det første spørgsmål skal besvares med, at »rammedirektivet« og »forsyningspligtdirektivet«
skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, såsom artikel 57, stk. 1, nr. 1), i lov om telekommunikation,
som forbyder, at indgåelsen af en kontrakt om præstation af tjenesteydelser gøres betinget af, at slutbrugeren indgår en kontrakt
om præstation af en anden tjenesteydelse. Direktiv 2005/29 skal imidlertid fortolkes således, at det er til hinder for en
national lovgivning, som, bortset fra visse undtagelser og uden at tage hensyn til særlige omstændigheder i hver enkelt sag,
forbyder enhver tilgift, der ydes af en sælger til en forbruger.

Det andet spørgsmål
Henset til besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål, er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.

Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet
og -tjenester (rammedirektivet) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og
brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (forsyningspligtdirektivet) skal fortolkes
således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, såsom artikel 57, stk. 1, nr. 1), i lov om telekommunikation
(ustawa – Prawo telekomunikacyjne) af 16. juli 2004 i den version, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder
i hovedsagen, som forbyder, at indgåelsen af en kontrakt om præstation af tjenesteydelser gøres betinget af, at slutbrugeren
indgår en kontrakt om præstation af en anden tjenesteydelse.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne
på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF
og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis) skal
fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning, som, bortset fra visse undtagelser og uden at tage hensyn
til særlige omstændigheder i hver enkelt sag, forbyder enhver tilgift, der ydes af en sælger til en forbruger.
Underskrifter
*
Processprog: polsk.