CELEX: 61990CJ0026
Cogumelos em conserva
Medidas de protecção

Por decisão de 24 de Outubro de 1989, que deu entrada no Tribunal em 24 de Janeiro de 1990, o Bundesfinanzhof colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação e à validade dos regulamentos (CEE) n.
os
796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que institui as medidas aplicáveis à importação de cogumelos de Paris (
JO L 82, p. 8
) e 1755/81 da Comissão, de 30 de Junho de 1981, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura (
JO L 175, p. 23
).
Estas questões foram levantadas num litígio que opõe o Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «Hauptzollamt») à sociedade Wünsche, com sede em Hamburgo (a seguir «Wünsche»), a propòsito do pagamento dos montantes suplementares de 2870912,33 DM e de 1185407,33 DM exigido pelo Hauptzollamt, por força do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança
a posteriori
dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (
JO L 197, p. 1
; EE 02 F6 p. 54) e dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81.
O primeiro montante suplementar em litígio era o previsto no artigo 1.° do Regulamento n.° 796/81, nos termos do qual:
«A colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de Paris em conserva classificados na subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum, diferentes das referidas no artigo 3.°, que ultrapassem as quantidades fixadas nos n.
os
1 e 3 do artigo
2°
está sujeita, durante o período compreendido entre 1 de Abril e 30 de Junho de 1981, ao pagamento de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido.»
O segundo montante suplementar estava previsto no artigo 1.° do Regulamento n.° 1755/81 que, sob as mesmas condições, previa desta vez, para o período compreendido entre 1 de Julho e 30 de Setembro de 1981, o nível do montante suplementar em 160 ecus por cada 100 kg de peso líquido.
Do despacho de reenvio resulta que, durante Junho e Julho de 1981, a Wünsche solicitou a colocação em livre prática de 90000 caixas de mercadorias declaradas como cogumelos silvestres enlatados, provenientes da China, acompanhados de certificados de importação relativos a cogumelos silvestres, sobre os quais o Haupzollamt imputou as quantidades importadas. Posteriormente à colocação em livre prática das mercadorias e na sequência de peritagens efectuadas, o Hauptzollamt considerou que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura. Tendo sido imediatamente informada das conclusões do perito, a Wünsche apresentou dois certificados de importação relativos a cogumelos de cultura; desta vez, o Hauptzollamt imputou as quantidades de mercadorias importadas sobre estes últimos certificados. Porém, entendendo que os certificados não podem ser apresentados
a posteriori,
o Hauptzollamt considerou que as importações não estavam cobertas por um certificado válido, o que o levou, ą exigir a soma atrás mencionada, a título de montante suplementar.
Uma vez que o Hauptzollamt decidiu rejeitar a reclamação apresentada pela Wünsche, esta interpôs recurso para o Finanzgericht que anulou aquela decisão. O Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof que, por considerar que a resolução do litígio dependia da interpretação e da validade dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81, decidiu, por despacho de 24 de Outubro de 1989, suspender a instância e-colocar ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Os
montantes suplementares são também de aplicar, nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 796/81 e do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1755/81, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válido, foram postos em livre prática?
2)
Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa, os regulamentos (CEE) n.
os
796/81 e 1755/81 são válidos, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, das disposições comunitárias em causa, da tramitação do processo, bem como das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à primeira questão
Segundo a Wünsche, da redacção e da finalidade do artigo l.° dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81 resulta que o critério de cobrança do montante suplementar é apenas o da colocação em livre prática das mercadorias que ultrapassem as quantidades fixadas nestes regulamentos. Consequentemente, estes diplomas não poderão aplicar-se às importações já efectuadas pelo facto de, depois da colocação em livre prática, deixar de ser possível garantir a protecção comunitária.
Esta argumentação deve ser afastada. Com efeito, os artigos 1.° dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81 exigem que a colocação em livre prática de cogumelos em conserva que ultrapassem as quantidades fixadas em conformidade com os n.
os
1 e 3 do artigo 2.° dos referidos regulamentos, esteja sujeita à cobrança do montante suplementar, sem fazer qualquer distinção quanto às modalidades da colocação em livre prática. De acordo com o regime estabelecido por estes regulamentos, o respeito das quantidades fixadas é garantido pela concessão, aos operadores económicos, de certificados de importação que, no total, não ultrapassem aquelas quantidades. Assim, a eficácia deste regime estaria posta em causa se a colocação em livre prática na Comunidade pudesse ser efectuada sem ser possível verificar, mediante a apresentação de um certificado de importação, se às quantidades de mercadorias em causa não ultrapassavam as quantidades fixadas nos regulamentos atrás citados.
Com efeito, a eficácia do sistema previsto nos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81 é garantida pela cobrança do montante suplementar. Daí resulta que, ainda que o importador esteja de boa-fé, deve entender-se que cada importação efectuada sem certificado de importação válido ultrapassa as quantidades fixadas nestes regulamentos e implica a cobrança do montante suplementar previsto. Esta função do montante suplementar tem como consequência que o mesmo deve igualmente ser cobrado quando se tenha verificado, depois da colocação em livre prática da referidas mercadorias, que a importação foi efectuada sem certificado de importação válido.
Assim, deve responder-se à primeira questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que o montante suplementar previsto nos artigos 1.° dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81 deve ser igualmente cobrado no caso de as conservas de cogumelos terem sido colocadas em livre prática na Comunidade ou, após esta colocação em livre prática, se ter verificado que não estavam acompanhadas de um certificado válido.
Quanto à segunda questão
Na segunda questão, o órgão jurisdicional nacional coloca, essencialmente, o problema da legalidade do montante suplementar previsto nos regulamentos e, especialmente, do nível deste montante à luz do princípio da proporcionalidade.
Segundo jurisprudência assente, resulta deste princípio que a legalidade das medidas que impõem encargos financeiros aos operadores está sujeita à condição de estas medidas serem adequadas e necessárias a realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando se oferece a possibilidade de escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer-se à menos onerosa e que os encargos impostos não devem ser excessivos relativamente aos objectivos prosseguidos (ver, por exemplo, o acórdão de 11 de Julho de 1989, Schrãder, n.° 21,
265/87, Colect., p. 2237
). A fim de responder à segunda questão prejudicial, deve recordar-se previamente o objectivo dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81.
A base legal deste diploma é o Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, relativo à organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (
JO L 73, p. 1
; EE 03 Fl2 p. 46) e, nomeadamente, o n.° 2 do seu artigo 14.°, ao abrigo do qual a Comissão, a pedido de um Estado-membro ou por sua própria iniciativa, decide sobre as medidas necessárias que são comunicadas aos Estados-membros e imediatamente aplicáveis.
Em aplicação desta disposição, o n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 521/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que define as regras de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (
JO L 73, p. 28
; EE 03 F12 p. 71) estabeleceu um determinado número de medidas.
Relativamente ao alcance de tais medidas, o n.° 2 do artigo 2.° deste último Regulamento n.° 521/77 esclarece, nomeadamente, que as mesmas só podem ser tomadas na medida e para a duração estritamente necessárias, podendo ser limitadas a determinadas proveniências, origens, destinos, qualidades ou apresentações.
Partindo destas diferentes disposições, a cobrança do montante suplementar foi instituída pelos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81 como medida de protecção. Apesar de não figurar entre as medidas expressamente previstas no Regulamento n.° 521/77, o Tribunal reconheceu, no entanto, a sua legalidade no acórdão de 12 de Abril de 1984, Wünsche, n.° 24 (
345/82, Recueil, p. 1995
), a propósito do Regulamento (CEE) n.° 3429/80 da Comissão, idêntico, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de Paris (
JO L 358, p. 66
).
A este propòsito, deve recordar-se que, segundo os seus primeiros três considerandos lidos em conjugação com os dois primeiros considerandos do Regulamento n.° 3429/80, os regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81 destinam-se a conservar, por um período suplementar e enquanto o Conselho não adoptar um regulamento, as medidas de salvaguarda instituídas pelo Regulamento n.° 3429/80, tendo em vista a protecção do mercado comunitário dos cogumelos ameaçado de sofrer, devido a importações provenientes de países terceiros, perturbações graves susceptíveis de colocar em perigo os objectivos do artigo 39.° dó Tratado.
Como o terceiro considerando do Regulamento n.° 3429/80 esclarece, e na medida em que as circunstâncias não se alteraram, como determinam os três considerandos dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81, a Comissão considerou oportuno, tendo em conta as correntes comerciais tradicionais com os países terceiros fornecedores, não aplicar medidas de suspensão das importações, e sujeitar as importações que ultrapassem o volume tradicional, a uma medida menos restritiva, a saber, a cobrança de um montante suplementar de molde a salvaguardar o equilíbrio do mercado comunitário.
Tendo em conta o objectivo dos regulamentos em litígio, assim definido, deve declarar-se que a exigência de um montante suplementar era adequada e necessária à sua realização. Porém, uma vez que este montante foi fixado, respectivamente, pelo Regulamento n.° 796/81 e pelo Regulamento n.° 1755/81, em 175 ecus e em 160 ecus por cada 100 kg de peso líquido, sem que se tivesse previsto uma graduação deste montante relativamente à qualidade das mercadorias e às circunstâncias em que as mesmas foram importadas, deve verificar-se se este montante não ultrapassa o limite que o respeito do princípio da proporcionalidade implica, do qual o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 constitui a expressão.
A este propósito, a Comissão alega que respeitou o princípio da proporcionalidade uma vez que a medida impugnada é menos restritiva para as trocas do que a proibição total das importações, a que poderia ter recorrido, e que é mais flexível, uma vez que pode ser ajustada às exigências do mercado através de uma simples modificação do montante suplementar.
Este argumento não poderá ser acolhido dado que os regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81, tal como o Regulamento n.° 3429/80, se destinavam não a proibir as importações que ultrapassassem determinadas quantidades, mas a deixar em aberto, mesmo para além das quantidades fixadas, a possibilidade de concessão de certificados de importação mediante o pagamento de um montante suplementar (ver acórdão de 12 de Abril de 1984, Wünsche, atrás citado, n.° 25). Assim, a Comissão não poderia ter recorrido a uma proibição.
No que respeita ao quantitativo, a Comissão alega que o montante suplementar foi fixado a um nível elevado, para ser dissuasivo.
Também este argumento não poderá ser acolhido pela razão, atrás invocada, de que o objectivo prosseguido pelo regulamento não era a exclusão total das importações para além das quantidades fixadas. Além disso, o objectivo do regulamento era não o de penalizar a importação sem certificado, mas proteger o mercado comunitário dos cogumelos das perturbações graves devidas às importações provenientes de países terceiros.
Quanto a este aspecto, a Comissão defende que o nível do montante suplementar se justificava na medida em que correspondia ao preço de custo dos cogumelos de primeira categoria em conserva que, sendo provenientes da França, tinham sido vendidos no mercado alemão. Optou-se por esta solução porque a França é o primeiro país produtor da Comunidade e a Alemanha o principal comprador. No entender da Comissão, um montante suplementar igual à diferença entre o preço praticado no país de exportação e o preço praticado no interior da Comunidade não teria permitido alcançar os objectivos dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81.
Esta argumentação deve ser afastada. Com efeito, tal como o advogado-geral demonstrou nas suas conclusões (ponto 41 e 44), o nível do montante suplementar fixado quer pelo Regulamento n.° 796/81 quer pelo Regulamento n.° 1755/81 e que corresponde ao preço de custo dos cogumelos de produção comunitária teve por efeito o aumento sensível do custo dos cogumelos em conserva produzidos, como acontece no processo principal, na China, relativamente ao preço dos cogumelos em conserva produzidos no mercado comunitário.
Deve recordar-se igualmente que, tal como a Comissão afirma, o montante suplementar tinha sido fixado nos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81 exclusivamente com base no custo das conservas de cogumelos de primeira categoria produzidos na Comunidade. Daí resulta que o nível do montante suplementar para as categorias inferiores dos cogumelos importados de países terceiros se fez sentir muito mais gravemente e, consequentemente, ultrapassou bastante o custo das conservas de cogumelos de categorias inferiores produzidos na Comunidade. Consequentemente, o nível do montante suplementar, que constituiu um encargo financeiro considerável para os importadores, é desproporcional relativamente ao objectivo que a Comissão se tinha fixado ao adoptar os regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81.
Acrescente-se, quanto a este aspecto, que, tal como o Tribunal declarou no acórdão de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association, n.° 29 (
77/86, Colect., p. 757
), relativo a um direito de compensação imposto a título de medida de protecção relativa a uvas secas, tal direito não é ilegal pelo simples facto de estar previsto em taxa fixa. Com efeito, a sua legalidade depende de um conjunto de circunstâncias, como os preços das importações praticados ou as necessidades de eficácia, para atingir o objectivo visado.
No mesmo acórdão, o Tribunal esclareceu que o objectivo desta medida de protecção não era penalizar economicamente o operador que efectuou uma importação a um preço abaixo do preço mínimo previsto (n.° 32). Ora, o lançamento de um direito de compensação único de taxa fixa, cobrado mesmo no caso de existir uma diferença mínima entre o preço à importação e o preço mínimo, constitui uma penalização económica.
O mesmo se diga em relação ao montante suplementar fixado em 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido no Regulamento n.° 796/81 e em 160 ecus por cada 100 kg de peso líquido no Regulamento n.° 1755/81 e que se aplica indistintamente às conservas de cogumelos de todas as origens e categorias e que, desta forma, penaliza mais os importadores de cogumelos de qualidade inferior do que os importadores de cogumelos de primeira categoria, quando o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 autorizava a Comissão a ter em conta, nomeadamente, a origem ou
a
qualidade dos cogumelos e a fixar eventualmente, à luz destes aspectos, montantes suplementares distintos.
Resulta do conjunto das considerações que antecedem que deve responder-se à segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que os artigos l.° dos regulamentos n.
os
796/81 e 1755/81 são inválidos quanto ao nível do montante suplementar fixado.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Bundesfinanzhof, por despacho de 24 de Outubro de 1990, declara:

1)
O montante suplementar previsto no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de Paris, e no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1755/81 da Comissão, de 30 de Junho de 1981, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura, deve ser igualmente cobrado no caso de cogumelos em conserva terem sido colocados em livre prática na Comunidade e, após esta colocação em livre prática, se ter verificado que não estavam acompanhados de um certificado de importação válido.

2)
Os artigos 1.° dos regulamentos (CEE) n.
os
796/81 e 1755/81, acima citados, não são válidos quanto ao nível do montante suplementar fixado.

Kapteyn
Mancini
Kakouris
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de Outubro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente em exercício
P. J. G. Kapteyn
presidente de secção
(
*1
)	Língua do processo: alemão.