CELEX: 61993TJ0485(01)
Biståndsaktion från gemenskapen till staterna i tidigare Sovjetunionen
Anbudsinfordran
Talan om ogiltigförklaring
Skadeståndstalan

Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1 Efter att ha konstaterat behovet av att lämna livsmedelsbistånd och medicinskt bistånd till Sovjetunionen och dess delrepubliker, antog rådet den 16 december 1991 beslut 91/658/EEG om beviljande av ett medelfristigt lån till Sovjetunionen och dess delrepubliker (EGT L 362, s. 89). I artikel 4.3 i detta beslut föreskrivs följande:
"Importen av de produkter vars finansiering säkerställs genom lånet skall ske till världsmarknadspriser. Fri konkurrens skall säkerställas för inköp och leverans av produkterna som skall motsvara internationellt erkända kvalitetsnormer."
2 Genom förordning (EEG) nr 1897/92 av den 9 juli 1992 antog kommissionen vissa genomförandebestämmelser för det medelfristiga lån som beviljades genom beslut 91/658 (EGT L 191, s. 22). Enligt artikel 4 i denna förordning skall lån som beviljas av gemenskapen till delrepublikerna i tidigare Sovjetunionen endast användas till att finansiera inköp och leverans av produkter som omfattas av sådana kontrakt som kommissionen har godkänt såsom överensstämmande med bestämmelserna i beslut 91/658 samt med de avtal som träffats mellan dessa delrepubliker och kommissionen för beviljande av dessa lån. I artikel 5 i förordning nr 1897/92 klargörs att detta godkännande endast beviljas om bland annat följande villkor är uppfyllda:
"1) Kontraktet har slutits enligt ett förfarande som säkerställer fri konkurrens. För detta ändamål skall delrepublikernas inköpsorgan, vid urvalet av leverantörer inom gemenskapen, infordra åtminstone tre anbud från företag som är oberoende i förhållande till varandra.
2) Kontraktet erbjuder bästa möjliga inköpsvillkor jämfört med de priser som normalt gäller på internationella marknader."
3 Den 9 december 1992 undertecknade Europeiska gemenskapen, Ryska federationen och dess finansiella ombud Vnesheconombank (nedan kallad VEB) i enlighet med förordning nr 1897/92 ett "Memorandum of Understanding" (nedan kallat samförståndsförklaring), enligt vilket Europeiska gemenskapen skulle bevilja Ryska federationen det lån som hade fastslagits genom beslut 91/658. Denna samförståndsförklaring återger i artikel 7 sjunde och tolfte strecksatserna de ovannämnda bestämmelserna i artikel 5 i förordning nr 1897/92.
4 Samma dag undertecknade kommissionen och VEB det låneavtal som angavs i förordning nr 1897/92 och i den ovannämnda samförståndsförklaringen. Detta kontrakt anger formerna för utbetalningen av lånet. I artikel 5.1 a föreskrivs att VEB skall tillställa kommissionen en begäran om godkännande i överensstämmelse med bland annat den förlaga som bifogas till bilaga 2-A till kontraktet. Av denna bilaga framgår emellertid att VEB till sin begäran skall bifoga dels en kopia av leveranskontraktet, dels de tre anbudsinfordringarna som tillställts de oberoende företagen innan avtalet träffades, liksom svaren på dessa.
5 Den 15 januari 1993 ingick kommissionen, i enlighet med artikel 2 i beslut 91/658, i egenskap av låntagare ett låneavtal för gemenskapens räkning med ett bankkonsortium under ledning av Crédit Lyonnais.
Bakgrund till tvisten
6 Sökandena, som är internationella handelsföretag, kontaktades under det sista kvartalet 1992 inom ramen för en informell anbudsinfordran som organiserades av företaget Exportkhleb, ett statligt företag som Ryska federationen givit i uppdrag att förhandla om inköp av vete.
7 Den 27 och den 28 november 1992 undertecknade sökandena kontrakt med Exportkhleb med följande bestämmelser. Société anonyme Louis Dreyfus & Cie (nedan kallat Louis Dreyfus) åtog sig att leverera 325 000 ton vete till ett pris av 140,50 USA-dollar (USD) per ton, CIF Free out-östersjöhamn. Glencore Grain slöt ett kontrakt om leverans av 700 000 ton vete till ett pris av 140 USD per ton under samma villkor. Compagnie Continentale (France) å sin sida undertecknade två kontrakt. Det första kontraktet avsåg leverans av 500 000 ton vetemjöl, varav 50 000 senare avbeställdes, till ett pris av 140,40 USD per ton, CIF Free out-östersjöhamn, medan det andra kontraktet avsåg leverans av 20 000 ton durumvete till ett pris av 145 USD per ton, CIF Free out-svarta havshamn. Det andra kontraktet ändrades den 2 december 1992 med avseende på leverans av ytterligare 15 000 ton durumvete till ett pris av 148 USD per ton, CIF Free out-svarta havshamn. I samtliga kontrakt angavs att varorna skulle lastas under januari och februari 1993.
8 Efter det att lånekontraktet hade undertecknats, begärde VEB att kommissionen skulle godkänna de kontrakt som hade slutits mellan Exportkhleb och sökandena.
9 Efter det att kommissionen hade erhållit viss nödvändig kompletterande information från sökandena, bland annat angående växelkursen ecu/USD, som inte hade fastställts i kontrakten, gav kommissionen slutligen sitt godkännande den 27 januari 1993 i form av meddelanden om bekräftelse riktade till VEB.
10 Enligt sökandena kunde kreditbreven, på grundval av vilka finansieringen skulle ordnas, tas i anspråk först under den andra halvan av februari år 1993, det vill säga endast några dagar före slutet av den i kontrakten föreskrivna lastningsperioden.
11 Även om en betydande del av varorna hade levererats eller höll på att lastas, var det enligt sökandena uppenbart att samtliga varor inte kunde levereras före februari månads utgång 1993.
12 Exportkhleb kallade genom telex den 19 februari 1993 exportörerna till ett möte i Bryssel, vilket ägde rum den 22 och den 23 februari 1993. Under mötet begärde Exportkhleb att exportörerna skulle avge nya anbud avseende priset för leveransen av det som företaget kallade "den förutsägbara återstoden", det vill säga de kvantiteter som skäligen kunde förutsättas inte skulle komma att levereras före den 28 februari 1993. Enligt sökandena skall världsmarknadspriset på vete ha ökat betydligt under perioden mellan november 1992, då försäljningskontrakten slöts, och februari 1993, då de nya förhandlingarna hölls.
13 Efter detta möte i Bryssel nåddes en överenskommelse mellan sökandena och Exportkhleb om nya veteleveranser som skulle fullgöras före slutet av april 1993. Louis Dreyfus fann sig tilldelat ett kontrakt omfattande 185 000 ton vete till ett pris av 155 USD. Glencore Grain åtog sig att leverera 450 000 ton vete till samma pris. Slutligen fick Compagnie Continentale (France) i uppdrag att leverera 300 000 ton vete, varav 120 000 ton till det inledningsvis överenskomna priset och 180 000 ton till ett pris av 155 USD, samt 20 000 ton durumvete eller vete till detta pris.
14 Med anledning av det behov av skyndsamhet som föranleddes av den svåra försörjningssituationen i Ryssland, beslutades det enligt sökandena på Exportkhlebs begäran att ändringarna skulle formaliseras genom enkla tillägg till de ursprungliga kontrakten.
15 Den 9 mars 1993 informerade Exportkhleb kommissionen dels om att de kontrakt som hade slutits med fem av leverantörerna hade ändrats, dels att framtida leveranser från och med det tillfället skulle utföras till ett pris av 155 USD per ton (CIF Free out-östersjöhamn) och att omräkning till ecu skulle ske enligt en växelkurs om 1,17418 (det vill säga 132 ecu per ton).
16 Den 12 mars 1993 svarade generaldirektören för generaldirektoratet för jordbruk (GD VI) Exportkhleb att han önskade fästa dess uppmärksamhet på det faktum att eftersom kontraktens maximivärde redan hade fastställts genom kommissionens meddelande om bekräftelse, och eftersom hela den lånesumma som hade anslagits för vete redan hade tagits i anspråk, skulle kommissionen inte kunna godkänna en sådan begäran annat än om det totala värdet av kontrakten bibehölls, vilket kunde uppnås genom en motsvarande minskning av de kvantiteter som skulle levereras. Han tillade att begäran om godkännande av ändringarna enbart kunde beaktas av kommissionen under förutsättning att den framfördes officiellt av VEB.
17 Enligt sökandena tolkades dessa uppgifter som en principiell bekräftelse från kommissionens sida av överenskommelsen, om än med reservation för att granskning skulle ske före det formella godkännande som skulle ges när väl akten hade överlämnats av VEB.
18 Tilläggen till kontrakten avtalades då formellt, även om de fiktivt antedaterades till den 22 februari 1993, vilket var den dag då mötet i Bryssel ägde rum. Även om tonpriset inte ändrades i förhållande till det pris som meddelades den 9 mars 1993, anpassades volymen för att undvika att den totala summan översteg den summa som avtalats inledningsvis. Sökandena återupptog eller fortsatte då sina leveranser.
19 VEB överlämnade officiellt de akter som innehöll de nya anbuden samt ändringarna av kontrakten till kommissionen den 22 mars och den 26 mars 1993.
20 Genom skrivelse av den 1 april 1993, undertecknad av den ledamot av kommissionen som var ansvarig för jordbruksfrågor, informerade kommissionen VEB att kommissionen vägrade att godkänna ändringarna av de ursprungliga kontrakten.
21 I denna skrivelse meddelade kommissionsledamoten att kommissionen, efter att ha granskat ändringarna av de kontrakt som hade slutits mellan Exportkhleb och vissa leverantörer, kunde godkänna de ändringar som gällde framflyttandet av förfallodagarna för leverans och betalning. Däremot hävdade han att "omfattningen av prisökningarna är sådan att vi inte kan anse att de utgör en nödvändig anpassning utan en betydande ändring av de ursprungligen överenskomna kontrakten". Han fortsatte: "I själva verket är världsmarknadsprisernas nuvarande nivå (slutet av mars 1993) inte väsentligt olik den som gällde när priserna ursprungligen avtalades (slutet av november 1992)." Kommissionsledamoten påminde om att nödvändigheten av att säkerställa såväl fri konkurrens mellan möjliga leverantörer som förmånligast möjliga inköpsvillkor var en av de tyngst vägande faktorerna när kommissionen godkände kontrakt. Efter att ha konstaterat att ändringarna i det föreliggande fallet hade överenskommits direkt med de berörda företagen, utan konkurrens från andra leverantörer, drog han följande slutsats: "Kommissionen kan inte godkänna att så viktiga ändringar sker genom enkla ändringar av föreliggande kontrakt." Vidare förklarade han att "om det bedöms vara nödvändigt att ändra priser eller kvantiteter, borde nya kontrakt förhandlas fram och dessa tillställas kommissionen för godkännande i enlighet med det normala förfarandet i dess helhet (som inbegriper att minst tre anbud läggs fram)".
22 Louis Dreyfus och Glencore Grain har hävdat att de blev informerade av Exportkhleb om kommissionens vägran den 5 april 1993. Compagnie Continentale (France) har gjort gällande att det samma dag erhöll ett telex från Exportkhleb i vilket det informerades om kommissionens vägran, men att det erhöll den fullständiga lydelsen av skrivelsen av den 1 april 1993 först den 20 april 1993.
Förfarandet
23 Louis Dreyfus, Glencore Grain respektive Compagnie Continentale (France) har genom ansökningar, som inkom till domstolens kansli den 9 juni, den 5 juli och den 22 juni 1993, var för sig väckt talan. De registrerades under målnummer C-311/93, C-343/93 och C-357/93.
24 Med tillämpning av rådets beslut 93/350/Euratom, EKSG, EEG av den 8 juni 1993 om ändring av beslut 88/591/EKSG, EEG, Euratom om upprättandet av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (EGT L 144, s. 21; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 21) hänsköt domstolen genom beslut av den 27 september 1993 målen till Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt.
25 Målen registrerades vid förstainstansrättens kansli under målnummer T-485/93, T-491/93 och T-494/93.
26 Genom domar av den 24 september 1996 i mål T-485/93, Dreyfus mot kommissionen (REG 1996, s. II-1101), i mål T-491/93, Richco mot kommissionen (REG 1996, s. II-1131) och i mål T-494/93, Compagnie Continentale mot kommissionen (REG 1996, s. II-1157) avvisade förstainstansrätten sökandenas talan om ogiltigförklaring och lämnade kommissionens invändning om rättegångshinder utan bifall i den del den avsåg Louis Dreyfus och Glencore Grains skadeståndstalan.
27 Sökandena har genom inlagor, som inkom till domstolens kansli mellan den 28 november och den 23 december 1996, överklagat dessa domar i den mån förstainstansrätten avvisade talan om ogiltigförklaring.
28 Förstainstansrätten beslutade den 27 januari 1997 att skjuta upp handläggningen av det skriftliga förfarandet vad avser skadeståndstalan i avvaktan på domstolens domar.
29 Compagnie Continentale (France) har genom ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansli den 8 april 1998, väckt en ny talan om att kommissionen skall förpliktas att ersätta den skada som sökanden lidit till följd av beslutet av den 1 april 1993. Målet registrerades vid förstainstansrättens kansli under målnummer T-61/98.
30 Genom domar av den 5 maj 1998 i mål C-386/96 P, Dreyfus mot kommissionen (REG 1998, s. I-2309), i mål C-391/96 P, Compagnie Continentale mot kommissionen (REG 1998, s. I-2377) och i mål C-403/96 P, Glencore Grain mot kommissionen (REG 1998, s. I-2405) upphävde domstolen förstainstansrättens domar i den utsträckning som förstainstansrätten hade avvisat talan om ogiltigförklaring, återförvisade ärendena till förstainstansrätten för att denna skulle döma i sak och fastställde att beslut om rättegångskostnaderna skulle meddelas senare.
31 Enligt artikel 119.2 i förstainstansrättens rättegångsregler återupptogs det skriftliga förfarandet vid förstainstansrätten i det skede i vilket det senast befann sig.
32 Genom beslut av den 9 juni 1998 erinrade förstainstansrätten (tredje avdelningen) om att den i domen av den 24 september 1996 i mål T-494/93 inte hade prövat kommissionens påstående att talan väckts för sent och beslutade att pröva invändningen om rättegångshinder i samband med att talan prövas i sak.
33 Ordföranden på förstainstansrättens tredje avdelning beslutade den 11 juni 1998 att förena målen T-494/93 och T-61/98 vad avser det skriftliga förfarandet, det muntliga förfarandet och den slutliga domen i enlighet med artikel 50 i rättegångsreglerna.
34 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (andra avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
35 Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning beslutade den 19 januari 2000 att förena målen T-485/93, T-491/93, T-494/93 och T-61/98 vad avser det muntliga förfarandet i enlighet med ovannämnda artikel 50.
36 Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid sammanträdet den 23 februari 2000.
37 Vid sammanträdet uppgav sökandena att de inte hade något att erinra mot att förstainstansrätten förenade målen T-485/93, T-491/93, T-494/93 och T-61/98 vad avser den slutliga domen.
38 I enlighet med artikel 50 i rättegångsreglerna beslutar förstainstansrätten att förena dessa mål vad avser den slutliga domen.
Parternas yrkanden
39 I mål T-485/93 har sökanden yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara beslutet av den 1 april 1993,
- förplikta kommissionen att ersätta den ekonomiska och ideella skada som sökanden lidit, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
40 I mål T-491/93 har sökanden yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara beslutet av den 1 april 1993,
- förplikta kommissionen att, som ersättning för den skada som sökanden lidit på grund av detta beslut, till sökanden betala 7 374 023,78 euro jämte dröjsmålsränta på detta belopp från och med den dag då ansökan inkom, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
41 I de förenade målen T-494/93 och T-61/98 har sökanden yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara kommissionens beslut av den 1 april 1993,
- förplikta kommissionen att, som ersättning för den skada som sökanden lidit på grund av detta beslut, till sökanden betala 1 858 987 euro jämte dröjsmålsränta på detta belopp, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
42 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- i mål T-491/93 avvisa eller i andra hand ogilla skadeståndstalan,
- i mål T-494/93 avvisa eller i andra hand ogilla talan om ogiltigförklaring,
- ogilla talan om ogiltigförklaring i mål T-491/93 och talan i mål T-485/93 och T-61/98, och
- förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Huruvida talan om ogiltigförklaring inkommit för sent i mål T-494/93
Kommissionens argument
43 Kommissionen har gjort gällande att talan om ogiltigförklaring, som inkom den 22 juni 1993, har inkommit för sent.
44 Kommissionen har nämligen hävdat att sökanden vitsordat att sökanden informerades om det ifrågasatta beslutet redan den 5 april 1993 genom ett telex från Exportkhleb. Sökanden fick genom detta telex entydigt kännedom om innehållet i och skälen till kommissionens inställning. Talan skulle således ha väckts inom två månader från och med den 5 april 1993, det vill säga senast den 11 juni 1993, inklusive förlängning av tidsfristen med hänsyn till avstånd.
45 I andra hand har kommissionen påpekat att sökanden först den 20 april 1993 erhöll en kopia på beslutet. Med beaktande av den tydliga lydelsen i telexet av den 5 april 1993 och de brådskande och allvarliga konsekvenser som denna information innebar, borde ett vaksamt företag inte ha väntat till den 20 april 1993 för att erhålla lydelsen av beslutet av den 1 april 1993, utan i stället omedelbart ha vidtagit åtgärder på grund därav.
Förstainstansrättens bedömning
46 Enligt artikel 173 femte stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 femte stycket EG) skall en talan om ogiltigförklaring väckas inom två månader från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då denne fick kännedom om åtgärden, alltefter omständigheterna.
47 Enligt bilaga II till domstolens rättegångsregler, som artikel 102.2 i förstainstansrättens rättegångsregler hänvisar till, skall den ovannämnda tidsfristen på två månader, med hänsyn till avstånd, förlängas med sex dagar om sökanden är etablerad i Frankrike.
48 Beslutet av den 1 april varken offentliggjordes eller delgavs sökanden i förevarande mål.
49 När en handling varken har offentliggjorts eller delgivits ankommer det på den som känner till förekomsten av en rättsakt som berör honom att inom rimlig tid begära att få ta del av rättsaktens text i dess helhet. Bortsett från detta skall fristen för att väcka talan börja löpa från och med det att den berörde får exakt kännedom om innehållet i och skälen till rättsakten i fråga, så att han kan utnyttja sin rätt att väcka talan (se förstainstansrättens dom av den 19 maj 1994 i mål T-465/93, Consorzio gruppo di azione locale "Murgia Messapica" mot kommissionen, REG 1994, s. II-361, punkt 29, av den 7 mars 1995 i de förenade målen T-432/93-T-434/93, Socurte m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-503, punkt 49, och av den 13 december 1995 i mål T-109/94, Windpark Groothusen mot kommissionen, REG 1995, s. II-3007, punkt 26). Uttrycket "exakt kännedom" innebär inte kännedom om samtliga omständigheter i beslutet utan kännedom om det väsentliga däri (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens beslut av den 10 februari 1994 i mål T-468/93, Frinil mot kommissionen, REG 1994, s. II-33, punkt 32).
50 I förevarande mål noterar förstainstansrätten att Exportkhlebs telex av den 5 april 1993 till sökanden endast innehöll två korta utdrag ur beslutet av den 1 april 1993. Dessa citat, som för övrigt var ofullständiga, innehöll inte någon upplysning om en av de viktigaste anmärkningarna som kommissionen framställde i detta beslut, nämligen att tilläggen till kontrakten avtalades utan konkurrens från andra möjliga leverantörer.
51 Även om telexet av den 5 april 1993 under dessa omständigheter gjorde det möjligt för sökanden att förstå att kommissionens generaldirektorat var negativt inställt till tilläggen, fick sökanden därigenom inte någon exakt kännedom om skälen till beslutet.
52 Således kan inte telexet utgöra den tidpunkt från vilken fristen börjar löpa för väckande av talan om ogiltigförklaring
53 Vad avser svarandens andrahandsargument anser förstainstansrätten att under förevarande omständigheter är de femton dagar som förflöt mellan den 5 april 1993, då sökanden erhöll Exportkhlebs telex, och den 20 april 1993, då sökanden erhöll beslutet, inte en orimlig tid enligt ovannämnda rättspraxis, trots att det av Exportkhlebs upplysningar framgick att ärendet var brådskande.
54 Yrkandet om att avvisa talan på grund av att den väckts för sent skall således ogillas.
Talan om ogiltigförklaring
sidosättandet av beslut 91/658 och förordning nr 1897/92
55 Det är ostridigt mellan parterna att de nya bestämmelserna i försäljningskontrakten, vilka avsåg pris, kvantitet och till och med i ett fall vilken produkt som skulle levereras, skulle godkännas av kommissionen för att kunna omfattas av gemenskapens finansiella garantier. I detta avseende är det mindre viktigt huruvida dessa nya bestämmelser skall kvalificeras som tillägg till de ursprungliga kontrakten eller som nya kontrakt.
56 Vidare är det ostridigt mellan parterna att bland de villkor som uppställs i relevanta bestämmelser för kommissionens godkännande avser ett det avtalade priset och ett annat att den fria konkurrensen iakttas då kontraktet ingås. Det framgår av det ifrågasatta beslutet att kommissionen ansåg att inget av dessa villkor var uppfyllt.
57 För övrigt är det ostridigt mellan parterna att dessa två villkor är kumulativa, vilket innebär att det är tillräckligt att ett av dem inte är uppfyllt för att motivera beslutet att inte godkänna kontrakten.
58 Under förevarande omständigheter kommer förstainstansrätten att först pröva det andra villkoret.
Sökandenas argument
59 Till skillnad från vad kommissionen anförde i det ifrågasatta beslutet har sökandena gjort gällande att den fria konkurrensen iakttogs vid ingåendet av kontrakten i februari 1993, liksom då kontrakten i november 1992 ingicks.
60 Sökandena har i detta avseende erinrat om mot vilken bakgrund som förhandlingarna fördes vid mötet den 22 och den 23 februari 1993, och i synnerhet den brådskande situationen (se särskilt domen av den 5 maj 1998 i det ovannämnda målet Dreyfus mot kommissionen, punkt 50).
61 Vidare har sökandena observerat att bestämmelserna i beslut 91/658 och i förordning nr 1897/92 inte kräver att något visst formellt förfarande skall iakttas för att uppmana leverantörerna inom gemenskapen till anbudsgivning. För övrigt föreskrivs det endast i artikel 5.1 i förordning nr 1897/92 att Exportkhleb, i egenskap av inköpsorgan, skall "infordra" åtminstone tre anbud från i förhållande till varandra oberoende företag.
62 Sökandena har dessutom betonat att vid upphandlingen i november 1992 uppfylldes kravet på konkurrens mellan minst tre oberoende företag genom att de kontaktades per telefon. Vid avtalet om tilläggen var däremot uppmaningen till anbudsgivning mer formell, eftersom företagen då kontaktades genom telex. Vidare har sökandena angivit att fackpressen rapporterade om mötet i Bryssel den 22 och den 23 februari 1993. Eftersom kommissionen inte framförde några anmärkningar mot förfarandet då de ursprungliga kontrakten ingicks, finns det inte någon grund för dess anmärkningar mot förfarandet då tilläggen avtalades.
63 Förhandlingarna vid mötet i Bryssel den 22 och den 23 februari 1993 ledde, även om de fördes separat, till att samtliga leverantörer anpassade sig efter det lägsta pris som erbjöds de ryska myndigheterna.
64 Slutligen är det enligt sökandena logiskt att Exportkhleb, vid den andra anbudsinfordran, önskade skaffa sig de kvantiteter som ännu inte levererats. Omständigheten att de begärda kvantiteterna, inom ramen för den andra anbudsinfordran, överensstämde med de kvantiteter som inte levererats innebär således inte att förfarandet ägde rum utan konkurrens.
Förstainstansrättens bedömning
65 Inledningsvis betonar förstainstansrätten att villkoret att den fria konkurrensen skall iakttas vid ingåendet av kontrakt är väsentligt för den störningsfria tillämpningen av det av gemenskapen inrättade lånesystemet. Förutom att systemet förhindrar bedrägerier och hemlig samverkan, syftar det mer allmänt till att säkerställa att gemenskapens medel som ställts till förfogande för bistånd till delrepublikerna i tidigare Sovjetunionen används på ett optimalt sätt. Systemet syftar till att skydda både gemenskapen i dess egenskap av långivare och delrepublikerna i deras egenskap av mottagare av livsmedelsbistånd och medicinskt bistånd.
66 Att detta villkor verkligen iakttas är således inte bara ett formellt krav utan det är även nödvändigt för genomförandet av lånesystemet.
67 Under dessa omständigheter kommer förstainstansrätten att pröva huruvida kommissionen, då den fattade det ifrågasatta beslutet, på goda grunder ansåg att tilläggen till kontrakten avtalades utan iakttagande av den fria konkurrensen. Beslutets lagenlighet skall prövas mot bakgrund av samtliga bestämmelser som kommissionen skall följa, inklusive avtalen med de ryska myndigheterna.
68 Tilläggen som avtalades med de olika företagen inom gemenskapen utgjorde var för sig specifika kontrakt som vart och ett skulle godkännas av kommissionen. Således skall det undersökas huruvida var och en av sökandena - då de nya kontraktsbestämmelserna avtalades med Exportkhleb - konkurrerade med minst två oberoende företag.
69 Det telex som Exportkhleb tillställde sökandena med inbjudan till ett möte i Bryssel den 22 och den 23 februari 1993 kan först och främst inte anses styrka att vart och ett av företagen konkurrerade med minst två i förhållande till varandra oberoende företag innan tilläggen avtalades.
70 Det är riktigt att de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna inte föreskriver någon särskild form för anbudsinfordran. I förevarande mål är det emellertid inte fråga om huruvida ett telex kan utgöra en giltig anbudsinfordran, utan huruvida detta telex styrker att vart och ett av företagen konkurrerade med andra företag innan de nya bestämmelserna avtalades. Det måste emellertid konstateras att Exportkhlebs telex, som utformades i generella ordalag och som bland annat inte angav vilka kvantiteter som skulle levereras eller leveransvillkoren, inte utgör något bevis för detta.
71 De urklipp från fackpressen som givits in av sökandena och som angav att företrädare för Exportkhleb anlänt till Europa för att bland annat diskutera veteleveransen inom ramen för gemenskapslånet styrker inte heller på något sätt att tilläggen avtalades med företag som dessförinnan konkurrerade med åtminstone två andra oberoende företag.
72 Såsom Glencore Grain betonat är det riktigt att tillämpliga bestämmelser endast föreskriver att Exportkhleb skall "infordra" åtminstone tre konkurrerande anbud. Det är således inte uteslutet att vissa företag, även om de erhåller en sådan anbudsinfordran, avstår från att ge in ett anbud.
73 Handlingarna i förevarande mål utvisar emellertid inte ens för vart och ett av de tillägg som slutligen avtalades att åtminstone två utomstående konkurrerande företag avstod från att efterkomma Exportkhlebs begäran.
74 I det telefax som Exportkhleb tillställde kommissionen den 9 mars 1993 för att anmäla ändringarna i kontrakten inskränkte Exportkhleb sig till att ange de kontrakt som avtalats med varje företag. För varje kontrakt angavs endast det anbud som lämnats av företaget som fick kontraktet och de villkor som avtalats efter förhandlingar med Exportkhleb och detta företag. Inte i något av dessa kontrakt nämndes det någonting om åtminstone två andra svar, om än endast negativa, på anbudsinfordran. Av detta telefax framgår endast att varje företag slöt ett kontrakt med Exportkhleb som motsvarade det tonnage som återstod för företagen att leverera det datum då mötet i Bryssel ägde rum. Även om anbud hade bilagts telefaxet av den 9 mars 1993, var det fråga om separata anbud beträffande separata kontrakt och inte beträffande ett och samma kontrakt. Det är således inte heller utifrån detta telefax möjligt att fastställa att varje tillägg avtalades i konkurrens mellan åtminstone tre i förhållande till varandra oberoende företag.
75 För övrigt har kommissionen angivit att den vid VEB:s officiella anmälan av de nya kontraktsbestämmelserna, det vill säga den 22 och den 26 mars 1993, inte erhöll några svar, positiva eller negativa, från åtminstone tre oberoende företag. Detta har inte heller bestritts av sökandena.
76 Sökandena har emellertid hävdat att den fria konkurrensen iakttogs, eftersom de var tvungna att anpassa sig efter det lägsta lämnade priset.
77 Det är riktigt att Exportkhlebs telefax av den 9 mars 1993 till kommissionen angav att de erbjudna priserna sträckte sig från 155 till 158,50 USD, men att det med Exportkhleb överenskomna priset till slut blev 155 USD för vart och ett av företagen.
78 Detta visar emellertid på sin höjd att förhandlingar fördes mellan Exportkhleb och vardera sökanden innan kontrakten slöts. Med beaktande även av vad som redovisats ovan visar detta däremot inte att detta pris var resultatet av att minst tre i förhållande till varandra oberoende företag konkurrerade med varandra beträffande varje kontrakt.
79 Således har det inte styrkts att kommissionen gjorde en felaktig bedömning då den ansåg att principen om fri konkurrens inte iakttogs då kontraktstilläggen avtalades.
80 Eftersom ett av de kumulativa villkoren i de tillämpliga bestämmelserna inte är uppfyllt, kan talan inte vinna bifall på den första grunden. Det saknas därvid anledning att pröva huruvida det i tilläggen avtalade priset motsvarade världsmarknadspriset.
sidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar
Sökandenas argument
81 Sökanden i mål T-485/93 har gjort gällande att kommissionens generaldirektorat muntligen gav denne tydliga försäkringar om att tilläggen skulle godkännas. Det var för övrigt av denna anledning som sökanden redan den 4 mars 1993 återupptog vetesändningarna till Ryssland.
82 Vidare har var och en av sökandena gjort gällande att generaldirektörens för GD VI skrivelse av den 12 mars 1993 till Exportkhleb väckte grundade förhoppningar hos de ryska myndigheterna och sedan hos sökandena om att den i kontraktstilläggen föreskrivna prisökningen skulle godkännas. Av denna skrivelse framgår det nämligen att
- kommissionen inte ifrågasatte själva förhandlingsförfarandet som ägde rum i Bryssel i februari 1993 och som meddelades kommissionen,
- det lämnades ett principgodkännande till tillägget och till det nya priset i den mån den totala krediten som redan beviljats av gemenskapen förblev oförändrad, vilket förutsatte en minskning av kvantiteterna, och
- det erinrades om skyldigheten att göra en formell anmälan om tillägget till kommissionen, vilket gjordes inom de följande dagarna.
83 Sökandena i målen T-491/93 och T-494/93 har dessutom åberopat en skrivelse av den 26 mars 1993 från den ledamot av kommissionen som var ansvarig för jordbruksfrågor till Ryska federationens viceminister. Ledamoten gav nämligen inte uttryck för något tvivel om att priset som avtalades den 23 februari 1993 överensstämde med marknadspriserna.
84 Genom att den 1 april 1993 inta en motsatt inställning jämfört med tidigare beträffande identiska frågor åsidosatte kommissionen principen om skydd för berättigade förväntningar (se särskilt förstainstansrättens dom av den 14 september 1995 i mål T-571/93, Lefebvre m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-2379, punkt 74).
Förstainstansrättens bedömning
85 Det framgår av fast rättspraxis att rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar tillkommer varje enskild person som befinner sig i en situation av vilken det framgår att gemenskapsadministrationen, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar (förstainstansrättens dom av den 8 juli 1999 i mål T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschappij mot kommissionen, REG 1999, s. II-2329, punkt 71).
86 I förevarande mål har sökandena åberopat muntliga försäkringar från kommissionens generaldirektorat, en skrivelse av den 12 mars 1993 från generaldirektören för GD VI och en skrivelse av den 27 mars 1993 från den ledamot av kommissionen som var ansvarig för jordbruksfrågor.
87 Först och främst finns det inte några uppgifter i akten som styrker att de påstådda muntliga försäkringarna verkligen lämnats, vilket bestritts av kommissionen, eller a fortiori att de var av sådan art att de skulle kunna väcka grundade förhoppningar.
88 Talan kan således inte vinna bifall på denna delgrund.
89 Sökandena har därefter åberopat skrivelsen av den 12 mars 1993 från generaldirektören för GD VI till Exportkhleb. Av denna skrivelse påstås det framgå att kommissionen förklarade sig beredd att godkänna ändringarna i kontrakten, i synnerhet prisökningen, under förutsättning att det totala värdet av kontraktet inte ändrades, vilket kunde uppnås genom en minskning av de kvantiteter som skulle levereras.
90 Sista stycket i denna skrivelse har emellertid följande lydelse:
"För att kommissionen skall kunna pröva och godkänna de ändrade kontrakten måste [VEB] framställa en officiell begäran därom genom att så snart som möjligt översända de ändrade eller nya kontrakten."
("In order to be able to examine and to approve the amended contracts, the Commission needs an official request from the [VEB] to do so by transmitting the amended or new contracts as soon as possible.")
91 Sökandena har gjort gällande att denna mening tolkades som om den officiella begäran endast var en formalitet.
92 Det är emellertid inte möjligt att tolka lydelsen på detta sätt. Generaldirektören för GD VI angav nämligen uttryckligen att anmälan var nödvändig för att kunna "pröva" och "godkänna" de ändrade kontrakten.
93 Vidare angav inte generaldirektören i skrivelsen i fråga att det nya priset fastställts i enlighet med marknadspriset eller att förfarandet då tilläggen avtalades överensstämde med kravet på fri konkurrens i enlighet med tillämpliga bestämmelser. Det är emellertid ostridigt mellan parterna att det var dessa två omständigheter som låg till grund för beslutet av den 1 april 1993. Detta beslut grundades däremot inte på att kommissionen, även vid minskning av volymerna, inte skulle kunna godkänna en prisökning, vilket skulle strida mot skrivelsen från generaldirektören för GD VI.
94 Omständigheten att generaldirektören sade sig vara beredd att godkänna en prisökning om volymerna anpassades därefter innebär inte att detta nya pris stämde överens med marknadspriset eller att tilläggen avtalades med iakttagande av den fria konkurrensen.
95 Sökandena har visserligen hävdat att skrivelsen från generaldirektören för GD VI skall tolkas mot bakgrund av de brådskande förhållanden som rådde vid tillfället och som domstolen erinrat om i sina ovannämnda domar av den 5 maj 1998 (se exempelvis domen i målet Dreyfus mot kommissionen, punkt 50).
96 Kommissionens godkännande var emellertid av grundläggande betydelse för systematiken i kontrakten om leverans av vete till Ryssland, vilket också sökandena betonat vid prövningen av sakprövningsförutsättningarna för förevarande talan.
97 Detta nära samband har domstolen fastslagit i de ovannämnda domarna av den 5 maj 1998. Domstolen har således slagit fast att det var "riktigt att anse att leveranskontraktet endast hade ingåtts med hänsyn till gemenskapens åtaganden" (särskilt domen i det ovannämnda målet Dreyfus mot kommissionen, punkt 50) och att "betalning för spannmålsleveransen endast kunde ske med hjälp av finansiella resurser som gemenskapen hade ställt till köparnas förfogande" (samma dom, punkt 51). Vidare har domstolen slagit fast att i avsaknad av finansieringsgarantier från gemenskapen var "Exportkhlebs möjlighet att verkställa leveranskontrakten ... rent teoretisk" (samma dom, punkt 52).
98 Med beaktande av gemenskapsfinansieringens väsentliga karaktär kan det inte godtas att sökandena hade anledning att förlita sig på en skrivelse från generaldirektören för GD VI, som dessutom tillställdes Exportkhleb och inte VEB, utan att invänta kommissionens slutliga beslut.
99 Sammantaget kan inte sökandena göra gällande att skrivelsen av den 12 mars 1993 från generaldirektören för GD VI väckte deras grundade förhoppningar i den mening som avses i rättspraxis.
100 Vad slutligen avser skrivelsen av den 26 mars 1993, från den ledamot av kommissionen som var ansvarig för jordbruksfrågor, angavs däri följande slutsats:
"Som Ni känner till skall VEB underställa dessa ändringar [i kontrakten] för kommissionens godkännande. Den officiella begäran beträffande dessa kontraktsändringar kom just in till generaldirektoratet via telefax (22 mars) och är för närvarande föremål för granskning."
("As you are aware, these amendments must be presented by the VEB for approval to the Commission. The official demand concerning such amendments to the contracts has only just reached my services by fax (22/3) and is currently being studied.")
101 Vidare finns det inte någon uppgift i denna skrivelse som kunde föranleda någon att tro att kommissionen ansåg att den fria konkurrensen iakttagits och att priserna motsvarade marknadspriset.
102 Skrivelsen av den 26 mars 1993 var följaktligen inte av sådan art att den kunde väcka grundade förhoppningar hos sökandena.
103 Under dessa omständigheter kan talan inte vinna bifall på den grunden att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
sidosättandet av motiveringsskyldigheten
Parternas argument
104 Sökandena har gjort gällande att kommissionen åsidosatt sin motiveringsskyldighet i den mening som avses i artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) (förstainstansrättens dom av den 25 juni 1998 i de förenade målen T-371/94 och T-394/94, British Airways m.fl. och British Midland Airways mot kommissionen, REG 1998, s. II-2405, punkterna 89 och 95).
105 Vid ett möte i Bryssel den 13 maj 1993 mellan representanter för kommissionen och EEG:s kommitté för handel med spannmål och foder (Comité du commerce des céréales et des aliments du bétail de la CEE, Coceral), i vilken sökandena är medlemmar, framgick det att kommissionen hade beaktat andra skäl än dem som redovisades i beslutet. Enligt en redogörelse från detta möte ansåg kommissionen att de i tilläggen avtalade priserna var resultatet av en föregående samordning mellan exportörerna.
106 Detta skäl, vars förekomst aldrig styrkts, angavs emellertid inte i beslutet. Beslutet av den 1 april 1993 angav således inte samtliga skäl, eller rent av de egentliga skälen, till avslaget.
107 I mål T-491/93 har sökanden förklarat sig beredd att - genom förhör med personer som deltog i mötet den 13 maj 1993 - ge in ytterligare uppgifter till styrkande av de yttranden som gjordes under mötet.
108 Kommissionen har i sitt svaromål för övrigt bekräftat att det fanns andra skäl än dem som redovisades i beslutet, eftersom den hänvisat till "mer övergripande överväganden av politisk och ekonomisk natur" - som dessutom inte preciserats - som beaktades då tilläggen inte godkändes.
109 I målen T-485/93 och T-494/93 har svaranden inledningsvis gjort gällande att talan inte kan prövas på denna grund, eftersom villkoren i artikel 44.1 c i förstainstansrättens rättegångsregler inte är uppfyllda. Eftersom beslutet har motiverats saknas det anledning att inom ramen för artikel 190 i fördraget fråga sig huruvida andra skäl också skulle kunna motivera beslutet. Det föreligger inte någon uppgift som utvisar på vilket sätt artikel 190 i fördraget har åsidosatts i förevarande mål.
110 Kommissionen har noterat att den av sökandena åberopade redogörelsen från mötet upprättades av en företrädare för Coceral och att kommissionen inte vitsordat att redogörelsen är riktig.
111 Till skillnad från vad sökandena gjort gällande har kommissionen inte heller, i sitt svaromål, vitsordat att andra omständigheter beaktades då den fattade beslutet.
112 Kommissionen har i andra hand erinrat om att kravet på motivering i den mening som avses i artikel 190 i fördraget skall bedömas med hänsyn till den ifrågavarande rättsaktens beskaffenhet (domstolens dom av den 14 maj 1998 i mål C-48/96 P, Windpark mot kommissionen, REG 1998, s. I-2873, punkterna 34 och 35) med beaktande av det sammanhang i vilket rättsakten antagits. I förevarande mål avser beslutet ett förhållande av privaträttslig natur där kommissionen oinskränkt kan göra en skönsmässig bedömning. Det erfordras således inte att kommissionen ger någon särskild motivering a fortiori gentemot sökanden, som endast är tredje man i förhållande till kontraktet av den 9 december 1992.
Förstainstansrättens bedömning
113 Enligt artikel 44.1 c i rättegångsreglerna skall en ansökan bland annat innehålla en kortfattad framställning av grunderna för talan. Till skillnad från vad svaranden gjort gällande anser förstainstansrätten att detta krav är uppfyllt i förevarande mål. Kommissionens invändningar hänför sig i själva verket inte till huruvida talan formellt kan tas upp till sakprövning på den grunden utan till prövningen i sak.
114 Invändningen att talan inte kan prövas på den grunden kan således inte vinna bifall.
115 Enligt en fast rättspraxis skall det av den motivering som krävs enligt artikel 190 i fördraget - och som utgör ett väsentligt formkrav i den mening som avses i artikel 173 i fördraget - klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt.
116 Av beslutet i förevarande mål framgår det klart att kommissionen ansåg att de ändrade kontrakten som var föremål för dess prövning inte kunde godkännas, eftersom de inte uppfyllde de villkor som erfordras enligt gällande bestämmelser, det vill säga att dessa kontrakt inte hade slutits med iakttagande av principen om fri konkurrens och att de nya priserna inte överensstämde med marknadspriset.
117 Sökandena har för övrigt inte bestritt att de förstått detta resonemang, vilket framgår av de argument som åberopats till stöd för den första grunden.
118 Således uppfyller beslutet de krav som föreskrivs i artikel 190 i fördraget.
119 Det ankommer däremot inte på förstainstansrätten att, inom ramen för en grund avseende åsidosättande av artikel 190 i fördraget, pröva huruvida andra skäl än de som angivits i ett beslut skulle kunna motivera det. Detta faller nämligen utanför förstainstansrättens kontroll av motiveringen såsom den erinrats om ovan.
120 Talan kan således inte vinna bifall på denna grund.
Talan om ersättning för den ekonomiska skadan
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
121 Kommissionen har i mål T-491/93 gjort gällande att talan om ersättning för den ekonomiska skadan inte kan tas upp till sakprövning. Det är nämligen utifrån ansökan inte möjligt att förstå vad som avses med talan och i synnerhet inte vad som avses med den påstådda skadans art. Ansökan uppfyller således inte de villkor som föreskrivs i artikel 44.1 c i förstainstansrättens rättegångsregler.
122 Enligt denna bestämmelse skall ansökan innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för denna. Förstainstansrätten konstaterar att detta villkor är uppfyllt i förevarande mål. Kommissionens invändning hänför sig inte till huruvida skadeståndstalan formellt kan tas upp till sakprövning, utan till prövningen i sak.
123 Kommissionens invändning om rättegångshinder skall således ogillas.
Prövning i sak
124 Gemenskapens ansvar förutsätter att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det agerande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan agerandet och den åberopade skadan (se särskilt förstainstansrättens dom av den 16 oktober 1996 i mål T-336/94, Efisol mot kommissionen, REG 1996, s. II-1343, punkt 30).
125 I förevarande mål konstaterar förstainstansrätten att det av sökandena åberopade skadeståndsgrundande agerandet alltefter omständigheterna utgörs av samtliga eller vissa av de grunder som åberopats till stöd för talan om ogiltigförklaring.
126 Förstainstansrätten har enligt ovanstående inte godtagit dessa grunder. Härav följer att sökandena inte styrkt att kommissionen gjort sig skyldig till något skadeståndsgrundande agerande.
127 Under dessa omständigheter skall talan om ersättning för den påstådda ekonomiska skadan ogillas.
Talan om ersättning för den ideella skadan
128 I mål T-485/93 har sökanden gjort gällande att de uttalanden som gjordes av generaldirektören för GD VI i närvaro av företrädare för exportörer av spannmål inom gemenskapen vid mötet den 13 maj 1993 (se ovan punkt 105), och som insinuerade att sökanden deltagit i ett otillåtet förfarande då tillägget till kontraktet förhandlades, har tillfogat sökanden en ideell skada.
129 Som ersättning för denna skada har sökanden yrkat att kommissionen skall förpliktas att betala en euro.
130 Sökanden har åberopat en redogörelse från mötet i fråga, upprättad av Coceral, för att styrka kommissionens skadeståndsgrundande agerande. Det är således inte fråga om ett officiellt protokoll eller ens ett protokoll som på ett eller annat sätt godkänts av kommissionen.
131 Det kan således inte anses styrkt att de uttalanden som nämns i detta dokument, vilka inte vitsordats av kommissionen, verkligen har förekommit.
132 Under dessa omständigheter skall talan om ersättning för den ideella skadan i mål T-485/93 ogillas.
133 Av detta följer att talan i samtliga mål skall ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
134 Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna kan förstainstansrätten besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Under föreliggande omständigheter beslutar förstainstansrätten att kommissionen skall bära samtliga rättegångskostnader som uppkommit fram till och med det att domstolen avkunnade domarna av den 5 maj 1998. Varje sökande skall bära sin rättegångskostnad och sökandena skall solidariskt ersätta kommissionens rättegångskostnader som uppkommit efter det att dessa domar avkunnades.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(andra avdelningen)
följande dom:
135 Mål T-485/93, T-491/93, T-494/93 och T-61/98 förenas vad avser den slutliga domen.
136 Talan ogillas.
137 Kommissionen skall bära sin rättegångskostnad och ersätta varje sökandes rättegångskostnad som uppkommit fram till och med det att domstolen avkunnade domarna av den 5 maj 1998. Varje sökande skall bära sin rättegångskostnad och sökandena skall solidariskt ersätta kommissionens rättegångskostnader som uppkommit efter det att dessa domar avkunnades.