CELEX: 61992CJ0013
Saneamiento estructural de la navegación interior
Primas de desguace
Contribución especial
Régimen transitorio
Principio de no retro-actividad de los actos
Principio de protección de la confianza legítima
Principio de igualdad
Principio de proporcionalidad

Motivación de la sentencia
1 Mediante resoluciones de 8 de noviembre de 1991, recibidas en el Tribunal de Justicia el 22 de enero de 1992, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Bajos) planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la validez de la letra a) del apartado 1 y de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, de 27 de abril de 1989, relativo al saneamiento estructural de la navegación interior (DO L 116, p. 25; en lo sucesivo, "Reglamento").
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de litigios entre las sociedades Driessen en Zonen (en lo sucesivo, "Driessen"), A. Molewijk (en lo sucesivo, "Molewijk"), Motorschiff Sayonara Basel (en lo sucesivo, "Sayonara") y C. Mourik en Zoon (en lo sucesivo, "Mourik"), de una parte, y el Minister van Verkeer en Waterstaat, de otra.
3 El Reglamento tiene por objeto poner fin a los excesos de capacidad estructurales en el ámbito de la navegación interior. A tal efecto, en el mismo se establece un sistema de acciones de desguace coordinadas a escala comunitaria.
4 Con arreglo al apartado 1 del artículo 3 del Reglamento, cada uno de los Estados miembros cuyas vías navegables estén enlazadas con las de otro Estado miembro y cuya flota tenga un tonelaje superior a 100.000 toneladas debe crear un fondo de desguace. En el artículo 4 se establece que, por cada barco sometido al Reglamento, el propietario abonará una cotización a uno de los fondos creados en virtud del artículo 3. Según el apartado 1 del artículo 5, el propietario de un barco al que se aplique el Reglamento recibirá del fondo que corresponda a dicho barco, si procede a desguazarlo, una prima de desguace. En el apartado 1 del artículo 6 se dispone que la Comisión fijará el tipo de las cotizaciones anuales que deberán abonarse al fondo por cada barco, el tipo de las primas de desguace, los períodos de las acciones de desguace durante las cuales se abonarán las primas de desguace y las condiciones en que podrán obtenerse dichas primas, así como los coeficientes de valorización para los distintos tipos y categorías de material fluvial.
5 Con objeto de impedir que los efectos derivados de la acción de desguace sean contrarrestados por la entrada en servicio simultánea de capacidades de carga adicionales, en la letra a) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento se dispone que, durante un período de cinco años a partir de la entrada en vigor de dicho Reglamento, la puesta en servicio de barcos de nueva construcción queda sometida a la siguiente condición:
"° que el propietario del barco que vaya a entrar en servicio desguace, sin prima por desguace, un tonelaje de capacidad de carga equivalente al de dicho barco [régimen denominado regla del 'viejo por nuevo' ];
° o que, si no desguaza ningún barco, abone al fondo que corresponda a su nuevo barco o que haya elegido con arreglo a las disposiciones del artículo 4, una contribución especial por un importe igual a la prima por desguace fijada para un tonelaje igual al del nuevo barco;
[...]".
6 En la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento se establece un período transitorio durante el cual los propietarios de barcos de nueva construcción no están obligados a desguazar barcos de tonelaje equivalente ni a abonar una contribución especial, siempre que demuestren:
"° que se hallaban en curso de construcción en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento,
° que la obra ya realizada representa por lo menos la utilización del 20 % de la cantidad de acero necesaria o de 50 toneladas, y
° que la entrega y la entrada en servicio tendrán lugar en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del presente Reglamento".
7 Dado que el Reglamento entró en vigor, con arreglo a lo dispuesto en su artículo 11, el mismo día de su publicación, es decir, el 28 de abril de 1989, el plazo previsto en el tercer guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 venció el 28 de octubre de 1989.
8 Las tres condiciones para la aplicación del régimen transitorio, enunciadas en el apartado 6 anterior, no figuraban en la primera Propuesta de Reglamento presentada por la Comisión al Consejo el 19 de mayo de 1988 (DO C 297, p. 13). En efecto, el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 8 de la Propuesta se limitaba a exigir que el beneficiario del régimen transitorio demuestre que los nuevos buques estaban en proceso de construcción en la fecha en que se decidió una acción de desguace.
9 El 2 de septiembre de 1988, la Unión Internacional de Navegación Fluvial (UINF) y la Organización Europea de Patrones de Embarcaciones Fluviales (OEB) dirigieron un escrito a la Comisión. Al considerar que la redacción del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 8 de la citada Propuesta no era lo suficientemente estricta, sugerían que la aplicación del régimen de referencia se sometiese al cumplimiento de tres condiciones. El 14 de octubre de 1988, el Nederlandse Sociaal-Economische Raad (SER) dirigió al Minister van Verkeer en Waterstaat (Ministro de Transportes y Agua; en lo sucesivo, "Ministro") un dictamen en el que se proponía una formulación más estricta. Por último, durante los meses comprendidos entre septiembre y noviembre de 1988, en varias publicaciones especializadas aparecieron artículos en los que se expresaba un punto de vista similar.
10 El 16 de noviembre de 1988, el Parlamento Europeo emitió su dictamen sobre la Propuesta de la Comisión (DO C 326, p. 54). En él se modificaba el artículo 8 con el fin de incluir las tres condiciones propuestas por la UINF y la OEB en el citado escrito.
11 El 23 de diciembre de 1988, la Comisión presentó una Propuesta modificada (DO 1989, C 31, p. 14), en la que se mencionaban las tres condiciones indicadas en términos idénticos a los que había propuesto el Parlamento. Las condiciones primera y tercera, cuyo tenor literal difiere en ciertos aspectos del texto del Reglamento finalmente adoptado, reproducido en el apartado 6 anterior, estaban redactadas del siguiente modo:
"a) estaban en proceso de construcción en la fecha en que se decidió una acción de desguace;
[...]
c) la entrega y la puesta en funcionamiento se producirán dentro de los 6 meses posteriores a la fecha contemplada en la letra a)".
12 Mediante contrato de 14 de diciembre de 1988, Driessen, parte en el procedimiento principal en el asunto C-13/92, encargó a los astilleros Van Eijk Scheepsbouw la construcción y entrega de un casco de acero para un barco de navegación interior, que debía entregarse, a más tardar, durante la cuarta semana de 1990. Mediante escrito de 5 de enero de 1990, el Ministro indicó que Driessen no había cumplido el requisito relativo a la entrada en servicio en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento. Los astilleros entregaron el casco en la segunda semana de 1990, y el buque entró en servicio el 17 de febrero de 1990.
13 Mediante contrato de 25 de noviembre de 1988, Molewijk, parte en el procedimiento principal en el asunto C-14/92, encargó a los astilleros Grave BV la construcción de un barco de navegación interior, cuya entrega debía producirse, a más tardar, el 31 de marzo de 1990. Mediante resolución de 27 de marzo de 1990, el Ministro impuso a Molewijk la obligación de abonar la suma de 873.933 HFL en concepto de la contribución especial a que se refiere el segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento. La entrega del barco tuvo lugar el 7 de abril de 1990 y su entrada en servicio, el 21 de abril de 1990.
14 Mediante contrato de 1 de marzo de 1989, Sayonara, parte en el procedimiento principal en el asunto C-15/92, encargó a los astilleros Scheepswerf Slob BV la construcción de un barco de navegación interior, cuya entrega debía producirse el 31 de enero de 1990. Mediante resolución de 28 de mayo de 1990, el Ministro impuso a Sayonara la obligación de abonar la contribución especial contemplada en el segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento. El primer transporte de mercancías en el barco de que se trata se llevó a cabo el 22 de junio de 1990.
15 Mediante contrato de 25 de febrero de 1989, Mourik, parte en el procedimiento principal en el asunto C-16/92, encargó a los astilleros Gebroeders Buys Scheepsbouw BV la construcción de un barco de navegación interior, cuya entrega debía producirse en el mes de abril de 1990. Mediante escrito de 13 de octubre de 1989, el Ministro comunicó a la sociedad Mourik que el barco en construcción no cumplía la condición exigida en la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento, según la cual la obra realizada debía representar por lo menos la utilización del 20 % de la cantidad de acero necesaria o de 50 toneladas. Mediante resolución de 9 de abril de 1990, el Ministro impuso a la sociedad la obligación de abonar una contribución especial con arreglo al segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento, debido a que, además de no cumplirse dicha condición, el barco había sido puesto en servicio a mediados de 1990.
16 Los cuatro demandantes en los procedimientos principales (en lo sucesivo, "demandantes") interpusieron sendos recursos ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven, destinados a obtener la anulación de las resoluciones por las que se les obligaba a abonar la contribución especial.
17 En este contexto, el órgano jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial, idéntica en los cuatro asuntos principales:
"Las disposiciones relativas al régimen de la contribución especial contemplado en el segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, en relación con las relativas al régimen transitorio, contenidas en la letra a) del apartado 3 de dicho artículo 8, ¿son inválidas en la medida en que no tienen en cuenta o, cuando menos, en la medida en que tienen en cuenta de forma insuficiente una situación como la suscitada en el marco del presente procedimiento?"
18 Las situaciones a las que se refiere el órgano jurisdiccional nacional son las descritas en los apartados 12 a 15.
19 Para una más amplia exposición de los hechos de los litigios principales, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
20 Procede examinar sucesivamente los distintos motivos de invalidez que invocaron en sus observaciones las partes demandantes en los procedimientos principales.
Sobre el derecho de consulta del Parlamento Europeo
21 Tres de las cuatro partes demandantes en los procedimientos principales sostienen que debía haberse consultado de nuevo al Parlamento Europeo, ya que el texto de los apartados 1 y 3 del artículo 8 finalmente adoptado por el Consejo se apartaba sustancialmente de la Propuesta inicial de la Comisión.
22 Alegan, por una parte, que el texto finalmente adoptado por el Consejo añadió dos nuevas condiciones, incluidas en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento, a la condición inicialmente prevista en la Propuesta de la Comisión para poder acogerse al régimen transitorio, con lo que las condiciones de dicho régimen se endurecieron considerablemente. Por otra parte, alegan que la fecha de aplicación del régimen de desguace previsto en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento y en la cual deben haberse cumplido las condiciones establecidas para acogerse al régimen transitorio es, en el texto adoptado por el Consejo, la de entrada en vigor del Reglamento y no ya, como en la Propuesta inicial de la Comisión, el inicio de cada acción de desguace decidida por dicha Institución.
23 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es necesario consultar nuevamente al Parlamento Europeo siempre que el texto finalmente adoptado, considerando su conjunto, difiera en su contenido material del texto sobre el cual ya se haya consultado al Parlamento, salvo en los casos en que las enmiendas respondan, en lo fundamental, al deseo expresado por el propio Parlamento (sentencia de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo, C-65/90, Rec. p. I-4593, apartado 16).
24 Sobre el primer punto, baste destacar que, si bien la Propuesta inicial de la Comisión se limitaba a establecer que no estaban sometidos al régimen previsto en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento los buques cuyo propietario demostrase que estaban en proceso de construcción en la fecha en que se decidió una acción de desguace, mientras que el texto finalmente adoptado por el Consejo añadió, en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 de su artículo 8, dos nuevas condiciones, a saber, por una parte, que la obra ya realizada represente por lo menos la utilización del 20 % de la cantidad de acero necesaria o de 50 toneladas y, por otra, que la entrega y la entrada en servicio tengan lugar en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento, estas dos condiciones se añadieron a solicitud expresa del Parlamento.
25 Por lo que respecta al segundo punto, baste con señalar que, si bien en la Propuesta inicial de la Comisión, la fecha a partir de la cual se aplicaba el régimen de desguace previsto en el apartado 1 del artículo 8, y en la cual debía apreciarse la condición establecida para acogerse al régimen transitorio, es decir, la condición posteriormente recogida en el primer guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento, era la del inicio de la acción de desguace decidida por la Comisión, mientras que, en el texto finalmente adoptado por el Consejo, dicha fecha es la de entrada en vigor del Reglamento, semejante modificación no puede considerarse una modificación sustancial del texto adoptado por el Parlamento, ya que la Comisión hubiera podido, con base en este último texto, iniciar una acción de desguace desde el momento de la entrada en vigor del Reglamento.
26 En estas circunstancias, no era necesaria una nueva consulta al Parlamento Europeo.
Sobre los principios de no retroactividad y de la confianza legítima
27 Los demandantes alegan que el régimen establecido por el Reglamento se aplica a situaciones jurídicas constituidas antes de su entrada en vigor y que, por ello, es contrario a los principios de seguridad jurídica y de no retroactividad de las leyes. Destacan que los contratos que celebraron para la construcción de nuevas embarcaciones fueron suscritos antes de la entrada en vigor del Reglamento controvertido, que, en consecuencia, les impone nuevas obligaciones de forma retroactiva.
28 El Reglamento controvertido entró en vigor el 28 de abril de 1989. Ahora bien, su aplicación se aplazó expresamente, con arreglo al párrafo segundo de su artículo 11, hasta el 1 de mayo de 1989. Por consiguiente, sus disposiciones no son aplicables antes de su entrada en vigor.
29 No obstante, es cierto que el Reglamento produce efectos onerosos para determinados operadores económicos, como los demandantes, que cursaron pedidos de barcos con anterioridad a su entrada en vigor.
30 Por ello, procede examinar si, al imponer dichas cargas a determinados operadores económicos, el Consejo respetó, en el ejercicio de su potestad normativa, la confianza legítima de los interesados.
31 A este respecto, los demandantes alegan que la Propuesta de Reglamento publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 22 de noviembre de 1988 ya preveía un régimen transitorio y que, en consecuencia, podían esperar legítimamente que los nuevos barcos encargados poco después de la publicación de dicha Propuesta podrían ponerse en servicio libremente, sin que tuvieran que cumplir las condiciones más restrictivas que finalmente exigió el Reglamento.
32 No cabe acoger dichas alegaciones.
33 En primer lugar, no puede admitirse que los demandantes en los procedimientos principales tuvieran fundamento para confiar legítimamente en que se mantendría el régimen previsto en la citada Propuesta de la Comisión, dado que del artículo 149 del Tratado se desprende que dicha Institución puede modificar en todo momento sus propuestas de este tipo y que el Consejo puede adoptar un acto que introduzca una modificación a la Propuesta.
34 En segundo lugar, habida cuenta del escrito de la UINF y de la OEB dirigido a la Comisión, del dictamen del SER dirigido al Ministro y de los distintos artículos publicados en la prensa especializada, los demandantes en los procedimientos principales debían saber que en los medios profesionales interesados se consideraba que el régimen transitorio, tal y como se encontraba previsto en la Propuesta inicial de la Comisión, no era suficientemente estricto. Sobre este extremo ha de señalarse que, ya en septiembre de 1988, las organizaciones profesionales propusieron someter la aplicación del mencionado régimen a tres requisitos que, en lo fundamental, corresponden a los que fueron finalmente adoptados.
35 De ello se desprende que las disposiciones controvertidas no violan el principio de la confianza legítima.
Sobre el principio de proporcionalidad
36 Por lo que respecta a la proporcionalidad de las disposiciones controvertidas, cuestionada por los demandantes, procede señalar, en primer lugar, que dichas disposiciones son apropiadas para limitar las nuevas inversiones en un sector caracterizado por excesos de capacidad estructurales, que era el objetivo perseguido por el Reglamento, como se desprende de su tercer considerando.
37 En segundo lugar, hay que destacar que las condiciones a las cuales la letra a) del apartado 3 del artículo 8 supedita la excepción transitoria no parecen ir más allá de lo necesario para alcanzar el fin perseguido.
38 En efecto, el Consejo pudo estimar razonablemente que unas condiciones menos restrictivas hubieran permitido a las empresas efectuar rápidamente sus pedidos de construcción de nuevas embarcaciones poco antes de la entrada en vigor del Reglamento, con la consecuencia de que la incorporación de dichas embarcaciones hubiera incrementado el exceso de capacidad existente.
39 Por lo demás, dicho riesgo había sido subrayado por organizaciones profesionales del sector y por el Parlamento Europeo en su dictamen de 16 de noviembre de 1988.
40 En estas circunstancias, procede concluir que las disposiciones controvertidas respetan el principio de proporcionalidad.
Sobre el principio de igualdad
41 Según los demandantes, el Consejo violó el principio de igualdad de trato, debido a que las condiciones a las que se supedita la posibilidad de acogerse a la excepción transitoria implican una desventaja para las empresas que encargaron la construcción de barcos a astilleros pequeños, incapaces de acelerar la entrega, en relación con aquéllas que, habiendo elegido astilleros grandes, pueden obtener el adelanto de la entrega y, con ello, poner en servicio sus barcos dentro del plazo fijado en el Reglamento para poder acogerse a la mencionada excepción.
42 Debe desestimarse dicha alegación. En efecto, no puede exigirse al legislador comunitario, basándose en el principio de igualdad de trato, que diseñe unas condiciones objetivamente establecidas para la aplicación de un régimen en función de decisiones particulares, propias de cada operador, tales como la elección de los astilleros navales a los que encarga la construcción de una embarcación.
43 En consecuencia, procede responder al órgano jurisdiccional de remisión que el examen de la cuestión no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de las disposiciones del segundo guión de la letra a) del apartado 1, en relación con las de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, de 27 de abril de 1989, relativo al saneamiento estructural de la navegación interior.
Decisión sobre las costas
Costas
44 Los gastos efectuados por el Gobierno neerlandés, por el Consejo y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven mediante resoluciones de 8 de noviembre de 1991, declara:
El examen de la cuestión no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de las disposiciones del segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 8, en relación con las de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, de 27 de abril de 1989, relativo al saneamiento estructural de la navegación interior.