CELEX: 61991CJ0225
Aiuti di Stato
Reclamo di un concorrente
Mancato inizio del procedimento di esame
Ricorso d'annullamento

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 6 settembre 1991, la Matra SA (in prosieguo: la "Matra") ha chiesto, ai sensi dell' art. 173, secondo comma, del Trattato CEE, l' annullamento di una decisione della Commissione, comunicatale in data 30 luglio 1991, di non sollevare obiezioni in merito ad un progetto di aiuti della Repubblica portoghese a favore di un' impresa comune tra la Ford of Europe Inc. (in prosieguo: la "Ford") e la Volkswagen AG (in prosieguo: la "VW") per la creazione di un' unità di produzione di autoveicoli monovolume a Setúbal (Portogallo).
2 Dagli atti risulta che il 26 marzo 1991 la Repubblica portoghese, a norma dell' art. 93, n. 3, del Trattato, e della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato all' industria automobilistica (GU 1989, C 123, pag. 3), ha notificato alla Commissione un progetto di aiuto per il periodo 1991-1995 a favore della società Newco, fondata a quote uguali dalla Ford e dalla VW per impiantare una fabbrica di autoveicoli monovolume a Setúbal.
3 L' aiuto notificato ammonta a 97,44 miliardi di escudos (ESC) per un investimento a costo complessivo di 454 miliardi di ESC, dei quali 297 danno diritto ad un aiuto. L' aiuto è composto da una sovvenzione regionale di 89,1 miliardi di ESC erogati nell' ambito del "Sistema de Incentivos de Base Regional" (in prosieguo: il "SIBR"), regime portoghese di aiuti regionali approvato dalla Commissione nel 1988, e da sgravi fiscali per 8,34 miliardi di ESC, concessi a partire dal 1997. Sono inoltre previsti un programma di formazione professionale, organizzato dal governo portoghese e dalla Newco, dell' importo di 36 miliardi di ESC finanziato per il 90% dal governo portoghese, e taluni investimenti per infrastrutture in materia di costruzione di strade, di approvvigionamento idrico ed elettrico e di smaltimento dei rifiuti.
4 A seguito di un reclamo presentato dalla Matra il 26 giugno 1991 per violazione degli artt. 92 e seguenti del Trattato da parte della Repubblica portoghese e dell' art. 85 del Trattato da parte della Ford e della VW, aveva luogo un colloquio tra la Commissione e la Matra, nel corso del quale veniva sentita la reclamante e la Commissione esponeva i motivi per cui non aveva iniziato il procedimento ex art. 23, n. 2, del Trattato.
5 Il 16 luglio 1991, la Commissione informava il governo portoghese di non avere obiezioni contro il progetto di aiuto notificato.
6 Il 30 luglio 1991, la Commissione comunicava per informazione alla Matra la decisione 16 luglio 1991.
7 Con ordinanza 4 dicembre 1991, procedimento C-225/91 R, Matra/Commissione (Racc. pag. I-5823), il presidente della Corte ha respinto la domanda della Matra di sospendere l' esecuzione della decisione oggetto del ricorso d' annullamento.
8 Con ordinanze 8 aprile 1992, la Repubblica portoghese, le società Ford of Europe Inc., Ford Werke AG e Volkswagen AG sono state ammesse ad intervenire nella causa a sostegno della Commissione.
9 Per una più ampia illustrazione dei fatti di causa, dello svolgimento del procedimento, dei motivi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla ricevibilità
10 La Ford-Werke AG e la Repubblica portoghese, intervenienti eccepiscono la irricevibilità del ricorso adducendo che la Matra non può sostenere che la decisione impugnata la riguardi direttamente ed individualmente. La Commissione, invece, pur affermando che la Matra non è destinataria della decisione, non nega che questa riguardi direttamente ed individualmente la ricorrente.
11 Al riguardo occorre ricordare che, ai sensi dell' art. 37, terzo comma, dello Statuto CEE della Corte, le conclusioni dell' istanza di intervento possono avere come oggetto soltanto l' adesione alle conclusioni di una delle parti. Inoltre, a tenore dell' art. 93, n. 4, del regolamento di procedura, l' interveniente accetta il procedimento nello stato in cui questo si trova all' atto del suo intervento.
12 Ne consegue che gli intervenienti non hanno titolo per sollevare un' eccezione di irricevibilità e che la Corte non è pertanto tenuta ad esaminare i motivi da essi dedotti (v. sentenza 24 marzo 199, causa C-313/90, CIRFS/Commissione, Racc. pag. I-1125).
13 Tuttavia, trattandosi di improcedibilità per motivi di ordine pubblico, occorre esaminare d' ufficio la ricevibilità del ricorso, a norma dell' art. 92, n. 2, del regolamento di procedura (v. in particolare sentenza 11 luglio 1990, cause C-305/86 e C-160/87, Neotype/Commissione, Racc. pag. I-2945, e la precitata sentenza CIRFS/Commissione).
14 Al riguardo, occorre ricordare come dalla giurisprudenza costante della Corte risulti che il soggetto che non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda ai sensi dell' art. 173, secondo comma, soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari (sentenza 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 195).
15 Per stabilire se tali condizioni si verifichino nel caso di specie, occorre ricordare l' oggetto dei procedimenti previsti rispettivamente dai nn. 2 e 3 dell' art. 93 del Trattato.
16 Come la Corte ha già affermato (v., da ultimo, sentenza 19 maggio 1993, causa C-198/91, Cook, Racc. pag. I-2487), occorre distinguere fra, da un lato, la fase preliminare d' esame degli aiuti, istituita dall' art. 93, n. 3, che ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale dell' aiuto in questione e, d' altro lato, la fase di esame di cui all' art. 92, n. 2, del Trattato. Solo nell' ambito di questa fase di esame, diretta a consentire alla Commissione di aver un' informazione completa su tutti i dati della pratica, il Trattato prevede l' obbligo della Commissione di intimare agli interessati di presentare le loro osservazioni.
17 Qualora, senza aver iniziato il procedimento ex art. 93, n. 2, la Commissione constati, sulla base del n. 3 dello stesso articolo, che un dato aiuto è compatibile con il mercato comune, i beneficiari di dette garanzie procedurali possono ottenerne il rispetto solo se hanno la possibilità di impugnare dinanzi alla Corte tale decisione della Commissione.
18 Gli interessati ai sensi dell' art. 93, n. 2, del Trattato, sono stati definiti dalla Corte come le persone, le imprese o le associazioni eventualmente lese nei loro interessi dalla concessione dell' aiuto, vale a dire, in particolare, le imprese concorrenti e le organizzazioni di categoria (v., in particolare, sentenza 14 novembre 1984, causa 323/82, Intermills/Commissione, Racc. pag. 3809, punto 16 della motivazione, e sentenza Cook, già citata, punto 24 della motivazione).
19 Nella specie non si può negare che la concessione dell' aiuto controverso leda gli interessi della Matra, nella sua qualità di principale produttore comunitario di autoveicoli monovolume e di futuro concorrente della società Newco, e che essa abbia di conseguenza la qualità di interessata ai sensi dell' art. 93, n. 2, del Trattato.
20 Ne consegue che il ricorso presentato della Matra dev' essere dichiarato ricevibile.
Nel merito
21 A sostegno del ricorso la Matra deduce tre motivi: il primo riguarda una valutazione manifestamente errata dell' aiuto di cui trattasi, il secondo una violazione delle norme procedurali, il terzo l' inosservanza di taluni principi generali di diritto.
Sul motivo attinente ad un manifesto errore di valutazione
22 Con questo motivo d' annullamento la Matra deduce tre censure relative ad una valutazione manifestamente errata da parte della Commissione del pericolo di creazione di sovraccapacità produttiva, nonché dell' handicap, e a una qualificazione manifestamente errata degli aiuti per le infrastrutture e per la formazione.
23 Per esaminare tali censure occorre preliminarmente ricordare che in sede di ricorso di legittimità alla Corte compete solo verificare se la decisione impugnata sia viziata da uno dei motivi di illegittimità di cui all' art. 173 del Trattato; essa non può però sostituire la propria valutazione dei fatti, in particolare sotto il profilo economico, a quella dell' autore della decisione.
24 Si deve aggiungere che, secondo la costante giurisprudenza della Corte nell' applicazione dell' art. 93, n. 3, del Trattato, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di carattere economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario (v. in particolare, sentenza 21 marzo 1991, causa C-303/88, Italia/Commissione, Racc. pag. I-1433, punto 34 della motivazione).
25 Nell' ambito di detto controllo di legittimità la Corte deve quindi limitarsi ad esaminare se la Commissione non abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale a seguito di un travisamento o di un manifesto errore di valutazione dei fatti, oppure a causa di uno sviamento di potere o di procedura.
26 Per quanto riguarda la valutazione del pericolo di creazione di sovraccapacità produttive, occorre constatare che, come ha rilevato l' avvocato generale (nei paragrafi 13-15 delle sue conclusioni), la Commissione ha compiuto un esame accurato e minuzioso di tale questione prima di concludere nel senso dell' inesistenza di tale rischio. Nel corso di tale esame, essa ha in particolare fatto riferimento ad analisi di mercato realizzate da esperti indipendenti, che prevedevano una notevole espansione del mercato degli autoveicoli monovolume fino alla metà degli anni '90, nonché al prevedibile sviluppo della produzione dei vari costruttori interessati, per ritenere che l' aiuto in questione non incidesse in modo sostanziale sull' adeguamento dell' offerta alla domanda.
27 Per quanto riguarda la valutazione dell' handicap regionale, occorre rilevare che la Commissione ha anche effettuato un esame ed una valutazione dei vari fattori costitutivi degli svantaggi connessi ad un investimento nella regione di Setúbal. Essa ha, in particolare, menzionato la lontananza geografica dell' area di Setúbal rispetto ai principali mercati e il ritardo economico di questa regione, fattori che contribuiscono ad aumentare il costo del trasporto, dell' immagazzinamento, del personale esterno e delle infrastrutture, ed essa ha constatato che tale svantaggio solo in parte era compensato dai costi inferiori relativi alla manodopera e all' edilizia. Occorre aggiungere che l' entità dell' aiuto attribuito è ampiamente inferiore ai tassi autorizzati in base al SIBR approvato dalla Commissione.
28 Di conseguenza, gli argomenti addotti dalla Matra, basati sulle analisi effettuate dalla ricorrente circa lo sviluppo del mercato e la valutazione dell' handicap regionale, non sono atti a dimostrare che la Commissione abbia basato la sua decisione su una valutazione manifestamente errata dei dati economici.
29 Per quanto riguarda gli investimenti per le infrastrutture ed il programma di formazione, occorre sottolineare come nella decisione litigiosa la Commissione abbia constatato che le infrastrutture e la formazione non avrebbero giovato esclusivamente all' impresa comune, il che le ha consentito di concludere nel senso che il sostegno finanziario accordato dalla Repubblica portoghese non doveva essere considerato aiuto di Stato.
30 Si deve pertanto rilevare che la Matra non è stata neanche in grado di provare che, con detta analisi e la conseguente qualificazione del sostegno finanziario, la Commissione abbia effettuato una valutazione manifestamente errata dei dati economici.
31 Il primo motivo va pertanto respinto.
Sul motivo attinente alla violazione delle norme procedurali
32 La Matra sostiene che, tenuto conto delle gravi difficoltà di valutazione della compatibilità dell' aiuto controverso con il mercato comune, la Commissione aveva l' obbligo di iniziare il procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato, e che essa non poteva adottare una decisione senza aver atteso gli esiti del procedimento iniziato in forza del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d' applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE (GU 1962, n. 13, pag. 204), relativo all' accordo tra la Ford e la VW. La Matra aggiunge che la Commissione non ha sufficientemente motivato la decisione impugnata.
33 Per quanto riguarda la censura riguardante il mancato inizio del procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato, occorre ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte (v. da ultimo, precitata sentenza 19 maggio 1993, Cook, punto 29 della motivazione), tale procedimento risulta indispensabile quando la Commissione incontra gravi difficoltà per valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato comune. La Commissione può quindi limitarsi alla fase preliminare di cui all' art. 93, n. 3, per adottare una decisione favorevole ad un aiuto solo se essa sia in grado di acquisire, al termine di un primo esame, la convinzione della compatibilità di tale aiuto con il Trattato. Se invece questo primo esame ha indotto la Commissione a convincersi del contrario, o non ha consentito di risolvere tutti i problemi della valutazione della compatibilità dell' aiuto con il mercato comune, la Commissione deve munirsi di tutti i pareri necessari e iniziare, a tale scopo, il procedimento ex art. 93, n. 2.
34 Occorre pertanto verificare se, nella specie, le valutazioni sulle quali la Commissione si è basata presentassero difficoltà tali da giustificare l' inizio di detto procedimento.
35 Tra le gravi difficoltà di valutazione che la Commissione avrebbe incontrato, la Matra cita la portata del progetto e l' ammontare dell' aiuto, il pericolo di creazione di sovraccapacità produttiva e la necessità di chiedere alla Repubblica portoghese di apportare modifiche al progetto di aiuto iniziale.
36 Al riguardo occorre rilevare che l' entità di un investimento o di un aiuto di per sé non può dar luogo a gravi difficoltà, a meno di volere obbligare la Commissione ad iniziare il procedimento ex art. 93, n. 2, tutte le volte in cui l' investimento o l' aiuto superino determinati importi, i quali dovrebbero essere precisati. Peraltro, l' elemento decisivo non è tanto l' ammontare dell' aiuto, quanto la sua incidenza sugli scambi intracomunitari. Infine, occorre sottolineare che l' entità dell' aiuto rimane ampiamente al di sotto dei tassi autorizzati dalla Commissione in base al SIBR.
37 Per quanto riguarda la valutazione del pericolo di creazione di sovraccapacità produttiva, la Corte ha già affermato al punto 26 della presente sentenza, che la Commissione ha compiuto un' analisi economica di tale questione in base, in particolare, ad uno studio di esperti indipendenti, e che essa non ha oltrepassato i limiti della sua discrezionalità nella valutazione dei dati economici.
38 Per quanto riguarda lo svolgimento del procedimento, la Commissione giustamente afferma che il governo portoghese si è limitato ad apportare al progetto inizialmente notificato alcune precisazioni e informazioni supplementari che non possono considerarsi modifiche rilevanti corrispondenti a condizioni imposte dalla Commissione. La Matra non ha quindi provato la propria asserzione secondo la quale l' uso delle infrastrutture da parte dei terzi e l' accesso al programma di formazione di imprese diverse dalla Newco sarebbero stati introdotti su richiesta della Commissione. Occorre infine osservare che la stesura di una relazione annuale di valutazione da parte della Repubblica portoghese ha il solo scopo di consentire alla Commissione di esaminare se questo Stato membro abbia rispettato le modalità di concessione degli aiuti e non può quindi essere considerata una prova dell' esistenza di serie difficoltà di valutazione.
39 Occorre pertanto dichiarare che la Commissione non ha commesso un atto illegittimo ritenendo di non incontrare serie difficoltà per valutare la compatibilità dell' aiuto con il mercato comune, e che, pertanto, essa non doveva iniziare il procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato.
40 La Matra rimprovera altresì alla Commissione di aver deciso di non sollevare obiezioni nei confronti degli aiuti controversi senza attendere l' esito del procedimento iniziato in forza del precitato regolamento n. 17, concernente l' accordo tra la Ford e la VW, e di aver così ignorato il nesso tra gli artt. 85 e 92 del Trattato.
41 Al riguardo, si deve ricordare che, anche se la procedura di cui agli artt. 92 e 93 lascia alla Commissione, e, in determinati casi, al Consiglio, un ampio margine discrezionale per sindacare la compatibilità di un regime di aiuti statali con le esigenze del mercato comune, dall' economia generale del Trattato si ricava che tale procedura non deve mai pervenire ad un risultato contrario a norme specifiche del Trattato (sentenza 21 maggio 1980, causa 73/79, Commissione/Italia, Racc. pag. 1533, punto 11 della motivazione). La Corte ha anche rilevato che le modalità di un aiuto contrastanti con norme specifiche del Trattato diverse dagli artt. 92 e 93 possono essere così indissolubilmente connesse con l' oggetto dell' aiuto da far sì che sia impossibile valutarle isolatamente (sentenza 22 marzo 1977, causa 74/76, Iannelli, Racc. pag. 557).
42 Tale obbligo della Commissione di rispettare la coerenza tra gli artt. 92 e 93 ed altre norme del Trattato s' impone in particolare qualora anche le altre norme riguardino, come nel caso di specie, l' obiettivo di una concorrenza non falsata nel mercato comune.
43 Infatti, adottando una decisione sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune, la Commissione non può ignorare il pericolo di un pregiudizio alla concorrenza nel mercato comune causato da singoli operatori economici.
44 Ciò non toglie che il procedimento ex art. 85 e seguenti e quello ex art. 92 e seguenti del Trattato costituiscano procedimenti indipendenti, disciplinati da norme specifiche.
45 Conseguentemente, adottando una decisione sulla compatibilità di un aiuto statale con il mercato comune, la Commissione non è tenuta ad attendere l' esito di un parallelo procedimento iniziato in base al regolamento n. 17 qualora sulla base dell' analisi economica della situazione, non viziata da alcun manifesto errore di valutazione, abbia acquisito la convinzione che il beneficiario dell' aiuto non si trova in una situazione tale da contravvenire agli artt. 85 e 86 del Trattato.
46 Orbene, nel caso di specie occorre rilevare che la Commissione ha rispettato la coerenza fra i due procedimenti, infatti, nella decisione controversa essa ha esaminato in quale misura la concorrenza nel mercato comune potesse essere danneggiata. Nella comunicazione (91/C 182/07), emessa a norma dell' art. 19, n. 3, del regolamento n. 17, (GU 1991, C 182, pag. 8), pubblicata prima dell' adozione della decisione controversa, la Commissione ha annunciato l' intenzione di adottare una decisione favorevole sugli accordi tra la Ford e la VW in base all' art. 85, n. 3, del Trattato. Infine, nella lettera con cui ha inviato alla Matra la decisione litigiosa, la Commissione ha anche dichiarato che la cooperazione in questione rispondeva ai requisiti che consentono di fruire dell' esenzione contemplata dall' art. 85, n. 3, del Trattato.
47 Di conseguenza, ingiustamente la Matra addebita alla Commissione di aver adottato la decisione litigiosa senza attendere l' esito del procedimento di accertamento svolto in base al regolamento n. 17.
48 Per quanto concerne infine la censura della mancata motivazione della decisione di cui trattasi, è sufficiente rilevare che la decisione di non iniziare il procedimento ex art. 92, n. 2, del Trattato, la quale è adottata in tempi brevi, deve esporre unicamente i motivi per i quali la Commissione ritiene che non sussistano gravi difficoltà per la valutazione della compatibilità dell' aiuto litigioso con il mercato comune. Occorre aggiungere che la motivazione della decisione litigiosa dev' essere esaminata in base al SIBR ed ai criteri fissati dalla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato all' industria automobilistica.
49 Alla luce delle precedenti considerazioni, la decisione litigiosa dev' essere considerata sufficientemente motivata.
50 Anche il secondo motivo va pertanto respinto.
Sul motivo attinente alla violazione di taluni principi generali di diritto
51 Con tale motivo la Matra deduce due censure relative alla violazione dei diritti della difesa e all' inosservanza da parte della Commissione del principio di buona amministrazione.
52 Per quanto attiene alla prima censura, occorre ricordare che, come la Corte ha precisato al punto 16 della presente sentenza, soltanto nell' ambito della fase di esame di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato, la Commissione è tenuta a consentire alle imprese interessate di presentare le loro osservazioni.
53 Il Trattato non ha invece previsto tale obbligo quando la Commissione può legittimamente limitarsi a constatare la compatibilità dell' aiuto nel corso della fase preliminare istituita dall' art. 93, n. 3 del Trattato.
54 Di conseguenza, qualora sia provato che per motivi legittimi la Commissione non ha iniziato il procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato, la Matra non può far valere la violazione dei diritti della difesa.
55 Per quanto concerne la censura di violazione del principio di buona amministrazione, la Matra reitera l' addebito relativo alla mancata instaurazione del procedimento ex art. 93, n. 2; al riguardo è sufficiente rinviare ai punti 32 e seguenti della presente sentenza.
56 Anche il terzo motivo va pertanto respinto.
57 Poiché non è stato accolto nessuno dei motivi dedotti dalla Matra il ricorso dev' essere respinto integralmente.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
58 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La ricorrente è rimasta soccombente e va pertanto condannata alle spese, comprese quelle del procedimento sommario.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente è condannata alle spese, comprese quelle del procedimento sommario.