CELEX: 62002CJ0118
Reglamentos (CE) nos 603/95 y 785/95
Forrajes desecados
Régimen de ayudas
Requisitos que deben cumplir las empresas transformadoras
Exigencias suplementarias impuestas por una normativa nacional

Mediante auto de 6 de febrero de 2002, recibido en el Tribunal de Justicia el 29 de marzo siguiente, el Tribunal Supremo ha
planteado varias cuestiones prejudiciales acerca de la interpretación, en particular, de los Reglamentos (CE) n
os
603/95 del Consejo, de 21 de febrero de 1995, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los
forrajes desecados (DO L 63, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), y 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995,
por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 603/95 (DO L 79, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento
de aplicación»). Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por una
empresa transformadora contra un Real Decreto aplicable en el sector de los forrajes deshidratados.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
La organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados  se estableció en el Reglamento de base. El artículo
1 de dicho Reglamento prevé un régimen de ayudas a tanto alzado para los siguientes productos, obtenidos mediante la transformación
de forrajes desecados:
–
Harina y «pellets» de alfalfa desecada artificialmente.
–
Harina y «pellets» de alfalfa desecada por otro procedimiento y molida.
–
Alfalfa, esparceta, trébol, altramuces, vezas y productos forrajeros análogos, desecados artificialmente, con exclusión del
heno y de las coles forrajeras, así como de los productos que contengan heno.
–
Alfalfa, esparceta, trébol, altramuces, vezas, trébol de olor, almorta y serradella desecados por otro procedimiento y molidos.
–
Concentrados de proteínas obtenidos a partir de jugo de alfalfa y de hierba.
–
Productos deshidratados obtenidos exclusivamente a partir de residuos sólidos y jugos resultantes de la preparación de los
concentrados mencionados en el primer guión.
Las cantidades para las que se concede la ayuda son limitadas para restringir la producción de forrajes desecados en la Comunidad.
Con este fin, se fijan cantidades máximas garantizadas, por un lado, para los forrajes secados artificialmente y, por otro
lado, para los forrajes secados al sol, que se distribuyen entre los Estados miembros. Si se superan dichas cantidades, la
ayuda para los forrajes desecados se reduce en los Estados miembros.
El artículo 8 del Reglamento de base establece determinados requisitos que deben reunirse para poder acceder a la ayuda contemplada
en el artículo 1 del mismo Reglamento. En dicho artículo se fijan el contenido máximo de humedad y el contenido mínimo de
proteína bruta, al tiempo que se exige que los forrajes desecados sean de calidad sana, cabal y comercial.
Mediante el Reglamento de aplicación, la Comisión de las Comunidades Europeas estableció las disposiciones de aplicación del
Reglamento de base.
Normativa nacional
En España, el Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero (BOE nº 46/1999, de 23 de febrero, p. 7463), establece la normativa
básica relativa al régimen de ayudas en el sector de los desecados (en lo sucesivo, «Real Decreto»). El artículo 5 de este
Real Decreto versa sobre las obligaciones de las empresas transformadoras. Conforme a su apartado 3:
«Los forrajes destinados a deshidratación serán aquellos que lleguen a la planta de transformación picados, no empacados,
con más del 30 por 100 de humedad, cuyo período de retención máximo desde la entrada en la planta transformadora hasta su
procesado sea inferior a veinticuatro horas, y que procedan de parcelas situadas a una distancia máxima de 100 kilómetros
de la planta de transformación correspondiente, salvo que, en este último caso, se justifique una mayor distancia con la garantía
pertinente de transporte especializado. Asimismo, solamente tendrán derecho a la ayuda aquellas partidas cuya humedad media,
a la entrada en la industria transformadora, sea al menos del 35 por 100 medida como máximo cada diez días.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante escrito de demanda presentado ante el Tribunal Supremo el 31 de marzo de 1999, la sociedad Industrias de Deshidratación
Agrícola, S.A., interpuso un recurso contencioso-administrativo, por el que solicitaba la anulación del artículo 5, apartado
3, del Real Decreto.
Alegaba que con la adopción de tal norma se superaron las competencias atribuidas a los Estados miembros en el marco de la
organización común de mercado de que se trata.
Al albergar dudas acerca del alcance de estas competencias, el Tribunal Supremo, mediante resolución de 6 de febrero de 2002,
decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Los artículos 249, párr. 2, 10 y 34.2, párr. 2 TCE, el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, y el Reglamento
(CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, son compatibles con una regulación nacional que somete la concesión de ayudas al
desecado de forrajes verdes o frescos a la condición de ser presentados para su desecación en las empresas transformadoras
picados y no empacados?
2)
¿Los artículos 249, párr. 2, 10 y 34.2, párr. 2 TCE, el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, y el Reglamento
(CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, son compatibles con una regulación nacional que somete la concesión de ayudas al
desecado de forrajes verdes o frescos a la condición de que lleguen a la planta de transformación con más del 30 por 100 de
humedad y su humedad media, a la entrada en la industria transformadora, sea al menos del 35 por 100 medida como máximo cada
diez días?
3)
Los artículos 249, párr. 2, 10 y 34.2, párr. 2 TCE, el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, y el Reglamento
(CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, son compatibles con una regulación nacional que somete la concesión de ayudas al
desecado de forrajes verdes o frescos a la condición de que el período de retención máximo desde la entrada en la planta transformadora
hasta su procesado sea inferior a veinticuatro horas?
4)
Los artículos 249, párr. 2, 10 y 34.2, párr. 2 TCE, el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, y el Reglamento
(CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, son compatibles con una regulación nacional que somete la concesión de ayudas al
desecado de forrajes verdes o frescos a la condición de que procedan de parcelas situadas a una distancia máxima de 100 kilómetros
de la planta de transformación correspondiente, salvo que, en este último caso, se justifique una mayor distancia con la garantía
pertinente de transporte especializado?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante estas cuestiones, que procede analizar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita en esencia que
se dilucide si el Reglamento de base y el Reglamento de aplicación deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una
normativa nacional que impone, en relación con los forrajes verdes o frescos para transformar, exigencias particulares relativas
al modo de entrega, al contenido de humedad, al plazo de transformación y a su cultivo en un área definida.
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
La demandante en el asunto principal propone que se responda que el Derecho comunitario se opone a la normativa nacional controvertida.
A su juicio, con la adopción del artículo 5, apartado 3, del Real Decreto se excedieron las competencias del Estado español,
que se limitan al control del destino de las ayudas concedidas para la deshidratación de forrajes y a la gestión del pago
en el marco de la organización común de mercado de que se trata.
En efecto, según la demandante en el asunto principal, el Reglamento de base enuncia los diferentes requisitos que deben cumplir
las empresas transformadoras y su producción para poder acogerse al régimen de ayudas. No obstante, el mencionado Reglamento
no prevé precepto alguno que regule la forma de recolección de los forrajes para deshidratar o que imponga una forma de recolección
en vez de otra u otras, que establezca un período máximo de almacenamiento de la materia prima en la planta transformadora
antes de su deshidratación, ni, mucho menos, que limite la distancia máxima que debe existir entre las fincas productoras
de la materia prima y la planta transformadora. Puesto que la normativa comunitaria constituye un sistema exhaustivo, los
Estados miembros no tienen competencia para introducir requisitos adicionales de este tipo.
El Gobierno español y la Comisión mantienen la postura contraria.
Afirman que los Estados miembros, si bien sólo disponen, en principio, de una competencia legislativa residual en las materias
cubiertas por una organización común de mercado, son libres de regular las situaciones a las que no se aplica el Derecho comunitario.
Las partes demandadas en el procedimiento principal alegan que en el presente caso, ni el Reglamento de base ni el Reglamento
de aplicación definen, a día de hoy, el forraje verde o fresco, esto es, la materia prima. El Reglamento de aplicación sólo
describe exhaustivamente el producto acabado: el forraje desecado, que, con arreglo al artículo 1 del Reglamento de base,
puede acogerse a la ayuda.
Añaden que en estas circunstancias, los Estados miembros disponen de una competencia residual para dotar de contenido al concepto
de forraje fresco, siempre que las medidas que adopten a este respecto no sean contrarias al Derecho comunitario ni obstaculicen
el buen funcionamiento de la organización común de mercado.
Sobre este último aspecto, la Comisión señala que las prácticas que implican una pérdida del contenido de humedad del forraje
verde o fresco para deshidratar se han desarrollado en España y suponen, a un tiempo, una disminución del esfuerzo de secado
artificial, que justifica lo elevado de la ayuda para esta categoría de productos, y un aumento de la producción de forrajes
deshidratados, con el consiguiente riesgo de que se superen las cantidades máximas garantizadas y, a fin de cuentas, de que
se penalice a los productores de otros Estados miembros, víctimas de la reducción general de las cantidades máximas. Por tanto,
el Gobierno español podía atajar esta situación mediante la adopción de medidas legislativas concretas.
El Gobierno español sostiene que la normativa de que se trata se estableció con el fin esencial de combatir las prácticas
abusivas y el fraude, así como de garantizar la calidad de la mercancía, tal como prevé el artículo 8 del Reglamento de base.
Respuesta del Tribunal de Justicia
Debe recordarse que con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en los campos cubiertos por una organización
común de mercado, los Estados miembros ya no pueden, en principio, intervenir mediante disposiciones nacionales unilaterales
(sentencia de 29 de junio de 1978, Dechmann, 154/77, Rec. p. 1573, apartado 16). Su competencia legislativa sólo puede ser
residual y se limita a las situaciones no contempladas por el régimen comunitario y a los casos en que éste les reconoce competencia
de manera explícita (sentencia de 18 de septiembre de 1986, Comisión/Alemania, 48/85, Rec. p. 2549, apartado 12).
Además, procede destacar que, ante un reglamento que establezca una organización común de mercados en un sector determinado,
los Estados miembros tienen que abstenerse de adoptar cualquier medida que pueda significar una excepción o infrinja dicho
reglamento. Son igualmente incompatibles con una organización común de mercados las normativas que se oponen a su correcto
funcionamiento, aunque la organización común de mercados no haya regulado de manera exhaustiva la materia de que se trate
(sentencias de 8 de enero de 2002, Denkavit, C‑507/99, Rec. p. I‑169, apartado 32, y de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión,
C‑332/00, Rec. p. I‑3609, apartado 29).
En el presente caso, la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados abarca, tal como se desprende
del artículo 1 del Reglamento de base, un determinado número de productos obtenidos mediante la transformación de forrajes
verdes o frescos. Como ha señalado la Abogado General en los puntos 33 y 34 de sus conclusiones, los forrajes frescos no forman
parte, por sí mismos, de esta organización común de mercado.
Por consiguiente, ni el Reglamento de base ni el Reglamento de aplicación prevén requisitos, como los recogidos en el artículo
5, apartado 3, del Real Decreto, para los forrajes frescos destinados a la deshidratación. Asimismo, el artículo 8 del Reglamento
de base, que enumera los criterios de calidad mínima que deben respetarse, se refiere expresamente a los forrajes desecados,
pero no a los forrajes frescos.
En consecuencia, los Estados miembros son, en principio, libres de determinar los requisitos particulares que deben reunir
estos últimos productos. La eventual desigualdad de trato que podría derivarse no va más allá de lo necesario en estas circunstancias,
como ha señalado la Abogado General en el punto 42 de sus conclusiones. Por tanto, los artículos 249 CE, párrafo segundo,
10 CE y 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, no resultan vulnerados.
En cuanto a la cuestión de si los requisitos previstos por la normativa nacional pueden obstaculizar el buen funcionamiento
de la organización común de mercado de que se trata, el Gobierno español y la Comisión han subrayado, sin ser rebatidas, que
el objetivo esencial de tal normativa era combatir las prácticas abusivas y el fraude, así como garantizar la calidad de la
materia prima de los productos que pueden acogerse a la ayuda.
En estas circunstancias, por las razones expuestas por la Abogado General en los puntos 37 a 41 de sus conclusiones, los criterios
establecidos en la normativa nacional controvertida no entorpecen el buen funcionamiento de la organización común de mercado
de que se trata.
Por tanto, procede responder a las cuestiones planteadas que el Reglamento de base y el Reglamento de aplicación deben interpretarse
en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que impone, en relación con los forrajes verdes o frescos para
transformar, exigencias particulares relativas al modo de entrega, al contenido de humedad, al plazo de transformación y a
su cultivo en un área definida.
Costas
Los gastos efectuados por el Gobierno español y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia,
no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de
un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal Supremo mediante resolución de 6 de febrero de 2002, declara:
El Reglamento (CE) nº 603/95 del Consejo, de 21 de febrero de 1995, por el que se establece la organización común de mercados
en el sector de los forrajes desecados, y el Reglamento (CE) nº 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995, por el que se
establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 603/95, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen
a una normativa nacional que impone, en relación con los forrajes verdes o frescos para transformar, exigencias particulares
relativas al modo de entrega, al contenido de humedad, al plazo de transformación y a su cultivo en un área definida.
Jann
Timmermans
Rosas
La Pergola
von Bahr
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de marzo de 2004.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lengua de procedimiento: español.