CELEX: 61993CJ0384
Libre prestación de servicios
Artículo 59 del Tratado CEE
Prohibición de venta a domicilio por teléfono para servicios financieros

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 28 de abril de 1993, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de agosto siguiente, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (en lo sucesivo, "College van Beroep") planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 59 del Tratado.
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso interpuesto por Alpine Investments BV contra la prohibición que le había impuesto el Ministerio de Hacienda neerlandés de ponerse en contacto por teléfono con particulares sin que éstos le hubieran dado su previo consentimiento por escrito para ofrecerles diversos servicios financieros (práctica conocida como "cold calling").
3 Alpine Investments BV, demandante en el litigio principal (en lo sucesivo, "Alpine Investments"), es una sociedad neerlandesa con domicilio social en los Países Bajos especializada en los contratos de futuros sobre mercancías.
4 Las partes de un contrato de futuros sobre mercancías se comprometen a comprar o a vender una cierta cantidad de mercancías de una calidad determinada a un precio y a una fecha fijados en el momento de la celebración del contrato. Sin embargo, no tienen la intención de entregar o de hacerse cargo efectivamente de la entrega de las mercancías, sino que sólo contratan esperando poder beneficiarse de las fluctuaciones de precios entre el momento de la celebración del contrato y el mes de la entrega, lo que puede hacerse efectuando en el mercado de futuros, antes del inicio del mes de entrega, la operación inversa a la primera transacción.
5 Alpine Investments ofrece tres tipos de servicios en materia de contratos de futuros sobre mercancías: gestión de cartera, asesoría en inversiones y transmisión de las órdenes de los clientes a entidades habilitadas para operar en los mercados de futuros sobre mercancías situadas tanto fuera como dentro de la Comunidad. Tiene clientes no sólo en los Países Bajos, sino también en Bélgica, en Francia y en el Reino Unido. No obstante, no dispone de ningún establecimiento fuera de los Países Bajos.
6 En el momento de los hechos del litigio principal, los servicios financieros estaban regulados en los Países Bajos por la Wet Effectenhandel de 30 de octubre de 1985 (Ley sobre operaciones bursátiles; en lo sucesivo, "WEH"). El apartado 1 del artículo 6 de dicha Ley prohibía a toda persona actuar como intermediario en las operaciones bursátiles sin haber obtenido una licencia. El apartado 1 del artículo 8 permitía al Ministro de Hacienda conceder, en circunstancias particulares, una excepción a esta prohibición. Sin embargo, a tenor del apartado 2 del artículo 8, la excepción podía "quedar sujeta a determinadas restricciones y requisitos a fin de impedir evoluciones no deseables en el mercado de valores negociables".
7 El 6 de septiembre de 1991, el Ministro de Hacienda, demandado en el litigio principal, concedió una exención a Alpine Investments que permitía a esta última cursar pedidos a través de una entidad habilitada, a saber, Merill Lynch Inc. La excepción precisaba que Alpine Investments debía ajustarse a todas las normas que el Ministro de Hacienda pudiera adoptar en un futuro próximo acerca de sus contactos con clientes potenciales.
8 El 1 de octubre de 1991, el Ministro de Hacienda decidió prohibir de manera general a los intermediarios financieros que proponían inversiones en el mercado no bursátil de futuros sobre mercancías que se pusieran en contacto con clientes potenciales mediante "cold calling".
9 Según el Gobierno neerlandés, esta decisión se adoptó a raíz de numerosas denuncias, recibidas por el Ministro de Hacienda durante el año 1991, de inversores que habían hecho inversiones desafortunadas en este sector. Dado que una parte de estas denuncias procedían de inversores establecidos en otros Estados miembros, el Ministro extendió la prohibición a los servicios ofrecidos en otros Estados desde los Países Bajos, con la intención de proteger la reputación del sector financiero neerlandés.
10 En estas circunstancias, el 12 de noviembre de 1991, el Ministro de Hacienda prohibió a Alpine Investments que se pusiera en contacto con clientes potenciales por teléfono o en persona, salvo que éstos hubieran previamente manifestado, de modo expreso y por escrito, que le autorizaban a ponerse en contacto con ellos de esta manera.
11 Alpine Investments presentó una reclamación contra la decisión del Ministro por la que se le prohibía practicar el "cold calling". Posteriormente, puesto que su excepción había sido sustituida, el 14 de enero de 1992, por otra excepción que le permitía cursar órdenes a través de otra entidad habilitada, Rodham & Renshaw Inc., que también estaba sujeta a la prohibición de practicar el "cold calling", presentó una nueva reclamación el 13 de febrero de 1992.
12 Mediante decisión de 29 de abril de 1992, el Ministro de Hacienda desestimó la reclamación de Alpine Investments. El 26 de mayo siguiente, Alpine Investments interpuso un recurso ante el College van Beroep.
13 Dado que Alpine Investments alegó especialmente que la prohibición del "cold calling" era incompatible con el artículo 59 del Tratado en la medida en que afectaba a clientes potenciales establecidos en Estados miembros distintos de los Países Bajos, el College van Beroep planteó al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de dicha disposición:
"1) ¿Debe interpretarse lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado CEE en el sentido de que también comprende los servicios que el prestador de servicios ofrece por teléfono, desde el Estado miembro de establecimiento, a clientes [potenciales] establecidos en otro Estado miembro y que a continuación realiza desde aquel Estado miembro?
2) ¿Contemplan asimismo las disposiciones del mencionado artículo las normas y/o restricciones que, en el Estado miembro de establecimiento del prestador de servicios, regulan el ejercicio legal de la profesión o actividad de que se trata, pero que no se aplican, al menos de la misma forma o en la misma medida, al ejercicio de las referidas profesión o actividad en el Estado miembro de establecimiento de los destinatarios [potenciales] de la prestación de servicios de que se trata y que, por tanto, para el prestador de servicios pueden crear obstáculos a la oferta de sus servicios a [potenciales] clientes establecidos en otro Estado miembro, obstáculos que no afectan a los prestadores de servicios similares establecidos en este otro Estado miembro?
En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión:
3 a) ¿Pueden los intereses de protección del consumidor y de protección de la reputación de las prestaciones de servicios financieros en los Países Bajos, intereses que fundamentan una norma destinada a hacer frente a evoluciones no deseadas en el comercio de valores negociables, ser considerados como razones imperativas de interés general que justifican un obstáculo como el referido en la cuestión anterior?
14 Con carácter preliminar, debe observarse que, aun suponiendo que fuera aplicable a las transacciones en los mercados de futuros sobre mercancías, la Directiva 93/22/CEE del Consejo, de 10 de mayo de 1993, relativa a los servicios de inversión en el ámbito de los valores negociables (DO L 141, p. 27) es posterior a los hechos del litigio principal. Además, la Directiva 85/577/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, referente a la protección de los consumidores en el caso de contratos negociados fuera de los establecimientos comerciales (DO L 372, p. 31; EE 15/06, p. 131), no se aplica ni a los contratos celebrados por teléfono ni a los contratos relativos a los valores muebles [letra e) del apartado 2 del artículo 3].
15 Por lo tanto, las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia deben examinarse únicamente con arreglo a las disposiciones del Tratado aplicables en materia de libre prestación de servicios. A este respecto, ha quedado acreditado que, al ser retribuidas, las prestaciones efectuadas por Alpine Investments constituyen efectivamente servicios contemplados por el artículo 60 del Tratado CEE.
16 Mediante sus cuestiones primera y segunda, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si la prohibición del "cold calling" está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado. En caso afirmativo, pide, mediante su tercera cuestión, que se determine si dicha prohibición puede no obstante estar justificada.
Sobre la primera cuestión
17 La primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional hace referencia a dos extremos.
18 En primer lugar, se trata de determinar si el hecho de que los servicios controvertidos constituyan meras ofertas y no tengan todavía un destinatario determinado impide la aplicación del artículo 59 del Tratado.
19 A este respecto, debe señalarse que la libre prestación de servicios sería ilusoria si las normativas nacionales pudieran libremente crear obstáculos a las ofertas de servicios. Por lo tanto, la aplicabilidad de las disposiciones en materia de libre prestación de servicios no puede quedar supeditada a la previa existencia de un destinatario determinado.
20 En segundo lugar, se trata de determinar si el artículo 59 comprende los servicios que un prestador ofrece por teléfono a personas establecidas en otro Estado miembro y que presta sin desplazarse desde el Estado miembro en el que está establecido.
21 En el presente caso, se trata de un prestador establecido en un Estado miembro que ofrece los servicios a un destinatario establecido en otro Estado miembro. Del propio tenor literal del artículo 59 se deduce que se trata, por este motivo, de una prestación de servicios en el sentido de esta disposición.
22 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que el artículo 59 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que comprende los servicios que un prestador ofrece por teléfono a destinatarios potenciales establecidos en otros Estados miembros y que presta sin desplazarse desde el Estado miembro en el que está establecido.
Sobre la segunda cuestión
23 Mediante su segunda cuestión, el Juez nacional pide que se dilucide si la normativa de un Estado miembro que prohíbe a los prestadores de servicios establecidos en su territorio efectuar llamadas telefónicas no solicitadas a clientes potenciales establecidos en otros Estados miembros con vistas a ofrecerles sus servicios constituye una restricción a la libre prestación de servicios a efectos del artículo 59 del Tratado.
24 Con carácter preliminar, debe subrayarse que la prohibición de que se trata se aplica a la oferta de servicios transfronterizos.
25 Para responder a la cuestión del órgano jurisdiccional nacional, deben examinarse sucesivamente tres extremos.
26 En primer lugar, debe determinarse si la prohibición de ponerse en contacto por teléfono con clientes potenciales que se encuentran en otro Estado miembro sin su previo consentimiento puede constituir una restricción a la libre prestación de servicios. A este respecto, el órgano jurisdiccional de remisión señala al Tribunal de Justicia que los prestadores establecidos en los Estados miembros en que residen los destinatarios potenciales no están necesariamente sujetos a la misma prohibición o, por lo menos, no de la misma forma.
27 Es preciso observar que una prohibición como la que se discute en el litigio principal no constituye una restricción a la libre prestación de servicios a efectos del artículo 59 por el mero hecho de que otros Estados miembros apliquen disposiciones menos rigurosas a los prestadores de servicios similares establecidos en su territorio (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 1994, Peralta, C-379/92, Rec. p. I-3453, apartado 48).
28 No obstante, dicha prohibición priva a los operadores afectados de una técnica rápida y directa de publicidad y de toma de contacto con los clientes potenciales que se encuentran en otros Estados miembros. Por lo tanto, puede constituir una restricción a la libre prestación de los servicios transfronterizos.
29 En segundo lugar, debe examinarse si esta conclusión puede verse modificada por el hecho de que la prohibición de que se trata emana del Estado miembro en el que está establecido el prestador y no del Estado miembro en el que está establecido el destinatario potencial.
30 El párrafo primero del artículo 59 del Tratado prohíbe las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad en general. En consecuencia, esta disposición no sólo comprende las restricciones establecidas por el Estado de acogida, sino también las establecidas por el Estado de origen. Como ha declarado en repetidas ocasiones el Tribunal de Justicia, el derecho a la libre prestación de servicios puede ser invocado por una empresa con respecto al Estado en el que esté establecida, siempre que los servicios se presten a destinatarios establecidos en otro Estado miembro (véanse las sentencias de 17 de mayo de 1994, Corsica Ferries, C-18/93, Rec. p. I-1783, apartado 30; Peralta, antes citada, apartado 40, y de 5 de octubre de 1994, Comisión/Francia, C-381/93, Rec. p. I-5145, apartado 14).
31 Por consiguiente, la prohibición del "cold calling" no escapa al ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado por el mero hecho de que esté impuesta por el Estado en el que está establecido el prestador de los servicios.
32 Por último, deben examinarse algunos argumentos expuestos por los Gobiernos neerlandés y del Reino Unido.
33 Estos alegan que la prohibición de que se trata no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado porque es una medida de aplicación general, no es discriminatoria y no tiene por objeto o como efecto otorgar al mercado nacional una ventaja frente a los prestadores de servicios de otros Estados miembros. Así pues, al afectar solamente a la manera en que se ofrecen los servicios, es análoga a las medidas no discriminatorias que regulan las modalidades de venta que, según la jurisprudencia Keck y Mithouard (sentencia de 24 de noviembre de 1993, asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097, apartado 16), no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado CEE.
34 Estos argumentos no pueden ser acogidos.
35 Si bien es cierto que una prohibición como la que se discute en el litigio principal es de carácter general y no discriminatorio y que no tiene por objeto ni como efecto otorgar al mercado nacional una ventaja frente a los prestadores de servicios de otros Estados miembros, no lo es menos que, como se ha señalado anteriormente (véase el apartado 28 supra), puede constituir una restricción a la libre prestación de los servicios transfronterizos.
36 Una prohibición de estas características no es análoga a las normativas sobre modalidades de venta que la jurisprudencia Keck y Mithouard consideró que no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado.
37 Según esta jurisprudencia, no puede obstaculizar el comercio entre los Estados miembros la aplicación a productos procedentes de otros Estados miembros de disposiciones que limiten o prohíban, en el territorio del Estado miembro de importación, ciertas modalidades de venta, siempre que, en primer lugar, se apliquen a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional y, en segundo lugar, que afecten del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y de los procedentes de otros Estados miembros. El motivo es que no puede impedir el acceso de estos últimos al mercado del Estado miembro de importación o dificultarlo más que al de los productos nacionales.
38 Ahora bien, una prohibición como la controvertida emana del Estado miembro de establecimiento del prestador de los servicios y no sólo afecta a las ofertas hechas a destinatarios establecidos en el territorio de dicho Estado, o que se desplazan a él para recibir dichos servicios, sino también a las ofertas dirigidas a destinatarios que se encuentran en el territorio de otro Estado miembro. Por este motivo, condiciona directamente el acceso al mercado de los servicios en los demás Estados miembros. Por lo tanto, puede obstaculizar el comercio intracomunitario de los servicios.
39 Procede, pues, responder a la segunda cuestión que la normativa de un Estado miembro que prohíbe a los prestadores de servicios establecidos en su territorio efectuar llamadas telefónicas no solicitadas a clientes potenciales establecidos en otros Estados miembros para ofrecerles sus servicios constituye una restricción a la libre prestación de servicios a efectos del artículo 59 del Tratado.
Sobre la tercera cuestión
40 Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide si determinadas razones imperativas de interés general justifican la prohibición del "cold calling" y si dicha prohibición debe considerarse objetivamente necesaria y proporcionada con el fin perseguido.
41 El Gobierno neerlandés alega que la prohibición del "cold calling" en el mercado no bursátil de futuros sobre mercancías tiene por objeto, por un lado, salvaguardar la reputación de los mercados financieros neerlandeses y, por otro, proteger al público inversor.
42 Debe señalarse, en primer lugar, que los mercados financieros desempeñan una función importante en la financiación de los agentes económicos y que, habida cuenta del carácter especulativo y de la complejidad de los contratos de futuros sobre mercancías, su buen funcionamiento depende en gran parte de la confianza que inspiren en los inversores. Esta confianza está especialmente condicionada por la existencia de normativas profesionales destinadas a garantizar la competencia y la lealtad de los intermediarios financieros de quienes dependen particularmente los inversores.
43 Luego, si bien es cierto que la protección de los consumidores en el territorio de los demás Estados miembros no incumbe, en cuanto tal, a las autoridades neerlandesas, no lo es menos que la naturaleza y la amplitud de dicha protección incide directamente en la buena reputación de los servicios financieros neerlandeses.
44 Por lo tanto, el mantenimiento de la buena reputación del sector financiero nacional puede constituir una razón imperativa de interés general que puede justificar determinadas restricciones a la libre prestación de servicios financieros.
45 Por lo que se refiere a la proporcionalidad de la restricción de que se trata, debe recordarse que, conforme a una jurisprudencia reiterada, las exigencias impuestas a los prestadores de servicios deben ser apropiadas para garantizar la realización del objetivo que se proponen y no ir mas allá de lo necesario para su consecución (véase la sentencia de 25 de julio de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda y otros, C-288/89, Rec. p. I-4007, apartado 15).
46 Como señaló acertadamente el Gobierno neerlandés, en caso de "cold calling", el particular, que generalmente recibe la llamada de improviso, no puede informarse sobre los riesgos inherentes a la naturaleza de las operaciones que se le proponen ni comparar la calidad y el precio de los servicios del solicitante con las ofertas de los competidores. Puesto que el mercado de futuros sobre mercancías es muy especulativo y apenas comprensible para los inversores poco experimentados, era necesario evitar que quedaran expuestos a las formas de venta a domicilio más agresivas.
47 Alpine Investments sostiene, no obstante, que la prohibición del "cold calling" por parte del Gobierno neerlandés no es necesaria porque el Estado miembro del prestador debería confiar en el control efectuado por el Estado miembro del destinatario.
48 Este argumento debe desestimarse. En efecto, el Estado miembro desde el que se efectúa la llamada telefónica está en mejor situación para regular el "cold calling". Aun cuando el Estado de acogida deseara prohibir el "cold calling" o supeditarlo a determinados requisitos, no puede impedir o controlar las llamadas telefónicas procedentes de otro Estado miembro sin la cooperación de las autoridades competentes de este Estado.
49 Por consiguiente, no puede considerarse que la prohibición del "cold calling" por parte del Estado miembro desde el que se realiza la llamada telefónica, con el objeto de proteger la confianza de los inversores en los mercados financieros de dicho Estado, sea inapropiada para conseguir el objetivo de garantizar la reputación de estos últimos.
50 Alpine Investments objeta, por otra parte, que una prohibición general de venta directa por teléfono a clientes potenciales no es necesaria para la consecución de los objetivos perseguidos por las autoridades neerlandesas. La grabación obligatoria por parte de las empresas de corretaje de sus llamadas telefónicas no solicitadas bastaría para proteger eficazmente a los consumidores. Añade que normas similares han sido adoptadas en el Reino Unido por la Securities and Futures Authority (autoridad de control de los valores negociables y de las operaciones de futuros).
51 No puede acogerse este punto de vista. Como ha señalado acertadamente el Abogado General en el punto 88 de sus conclusiones, el hecho de que un Estado miembro imponga disposiciones menos rigurosas que las impuestas por otro Estado miembro no significa que estas últimas sean desproporcionadas y, por lo tanto, incompatibles con el Derecho comunitario.
52 Alpine Investments alega finalmente que, al ser de carácter general, la prohibición del "cold calling" no tiene en cuenta el comportamiento de las empresas individuales y, por consiguiente, impone innecesariamente una carga a las empresas que nunca han dado lugar a denuncias de consumidores.
53 También debe desestimarse este argumento. La limitación de la prohibición del "cold calling" a determinadas empresas a causa de su comportamiento en el pasado no bastaría para alcanzar el objetivo de restaurar y preservar la confianza de los inversores en el mercado nacional de los valores negociables en general.
54 En cualquier caso, la normativa de que se trata tiene un alcance limitado. En primer lugar, sólo prohíbe ponerse en contacto con clientes potenciales por teléfono o en persona sin su previo consentimiento escrito, pero quedan autorizadas las demás técnicas de comunicación directa. Además, esta medida afecta a las relaciones con clientes potenciales, pero no con los clientes existentes, quienes mantienen la posibilidad de dar su consentimiento por escrito a nuevas comunicaciones. Por último, la prohibición de las llamadas telefónicas no solicitadas queda limitada al mercado en el que se ha podido comprobar la existencia de abusos, en el presente caso, el de los contratos de futuros sobre mercancías.
55 A la luz de las anteriores consideraciones, no se aprecia que la prohibición del "cold calling" sea desproporcionada en relación con el objetivo que persigue.
56 Procede, pues, responder a la tercera cuestión que el artículo 59 del Tratado no se opone a una normativa nacional que, con el fin de proteger la confianza de los inversores en los mercados financieros nacionales, prohíbe la práctica consistente en efectuar llamadas telefónicas no solicitadas a clientes potenciales que residen en otros Estados miembros para ofrecerles servicios relacionados con la inversión en los mercados de futuros sobre mercancías.
Decisión sobre las costas
Costas
57 Los gastos efectuados por los Gobiernos belga, neerlandés, helénico y del Reino Unido, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven mediante resolución de 28 de abril de 1993, declara:
1) El artículo 59 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que comprende los servicios que un prestador ofrece por teléfono a destinatarios potenciales establecidos en otros Estados miembros y que presta sin desplazarse desde el Estado miembro en el que está establecido.
2) La normativa de un Estado miembro que prohíbe a los prestadores de servicios establecidos en su territorio efectuar llamadas telefónicas no solicitadas a clientes potenciales establecidos en otros Estados miembros para ofrecerles sus servicios constituye una restricción a la libre prestación de servicios a efectos del artículo 59 del Tratado.
3) El artículo 59 del Tratado no se opone a una normativa nacional que, con el fin de proteger la confianza de los inversores en los mercados financieros nacionales, prohíbe la práctica consistente en efectuar llamadas telefónicas no solicitadas a clientes potenciales que residen en otros Estados miembros para ofrecerles servicios relacionados con la inversión en los mercados de futuros sobre mercancías.