CELEX: 62008CJ0022
Evropsko državljanstvo
Prosto gibanje oseb
Člena 12 ES in 39 ES
Direktiva 2004/38/ES
Člen 24(2)
Presoja veljavnosti
Državljani države članice
Poklicna dejavnost v drugi državi članici
Višina plačila in trajanje dejavnosti
Ohranitev statusa ,delavca‘
Pravica do socialne pomoči, ki se dodeljuje iskalcem zaposlitve

Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago členov 12 ES in 39 ES ter na veljavnost člena 24(2) Direktive 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (
UL L 158, str. 77
, in popravki – UL 2004, L 229, str. 35, in L 197, str. 34, ter UL 2007, L 204, str. 28).
Ta predloga sta bila predstavljena v dveh sporih med A. Vatsourasom in J. Koupatantzem na eni strani ter Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900 (center za zaposlovanje mesta Nürnberg 900, v nadaljevanju: ARGE) na drugi strani zaradi ukinitve dodeljene osnovne dajatve, ki se dodeljuje iskalcem zaposlitve.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
V uvodni izjavi 1 in 9 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(1)
Državljanstvo Unije podeljuje vsakemu državljanu Unije temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbi, in ukrepov, sprejetih za njeno izvajanje.
[…]
(9)
Državljani Unije bi morali imeti pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici za obdobje do treh mesecev, ne da bi bili zavezani kakršnim koli pogojem ali formalnostim razen zahtevi, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list, kar ne vpliva na ugodnejšo obravnavo za iskalce zaposlitve, kot jo priznava sodna praksa Sodišča.“
Člen 6 Direktive 2004/38 določa:
„1.   Državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju do treh mesecev brez kakršnih koli pogojev ali kakršnih koli formalnosti, razen zahteve, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list.
2.   Določbe odstavka 1 se uporabijo tudi za družinske člane, ki imajo veljavni potni list, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali se pridružijo državljanu Unije.“
Člen 7 Direktive 2004/38 določa:
„1.   Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev[,] če:
(a)
so delavci ali samozaposlene osebe v državi članici gostiteljici […]
[…]
3.   Za namene odstavka 1(a) državljan Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba, ohrani status delavca ali samozaposlene osebe v naslednjih primerih:
[…]
(c)
če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je iztekla pogodba o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta, ali potem, ko je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih in se je prijavil kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje. V tem primeru ohrani status delavca za dobo najmanj šestih mesecev;
[…]“
Člen 14 te direktive me drugim določa:
„1.   Državljani Unije in njihovi družinski člani imajo pravico do prebivanja, predvideno v členu 6, dokler ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici.
2.   Državljani Unije in njihovi družinski člani imajo pravico do prebivanja, predvideno v členih 7, 12 in 13, dokler izpolnjujejo pogoje[,] določene v teh členih.
[…]
4.   Z odstopanjem od odstavkov 1 in 2 ter brez poseganja v določbe poglavja VI se ukrep izgona v nobenem primeru ne sme sprejeti proti državljanom Unije ali njihovim družinskim članom, če:
[…]
(b)
[…] so državljani Unije vstopili na ozemlje države članice gostiteljice z namenom iskanja zaposlitve. V tem primeru se državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne sme izgnati, dokler lahko državljani Unije predložijo dokazilo o tem, da še naprej iščejo zaposlitev in da imajo resnično možnost, da se zaposlijo.“
Člen 24 Direktive 2004/38 določa:
„1.   Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. Uživanje te pravice se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki imajo pravico do prebivanja ali do stalnega prebivanja.
2.   Z odstopanjem od odstavka 1 država članica gostiteljica ni dolžna podeliti pravice do socialne pomoči v prvih treh mesecih prebivanja ali, kjer ustreza, v daljšem obdobju, predvidenem v členu 14(4)(b), niti ni dolžna, pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča, dodeliti pomoči za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila, drugim osebam, razen delavcem, samozaposlenim osebam, osebam, ki ohranijo takšen status in članom njihovih družin.“
Nacionalna ureditev
Člen 7(1) knjige II nemškega zakonika o socialni varnosti – Osnovne dajatve, ki se dodeljujejo iskalcem zaposlitve (Sozialgesetzbuch II, v nadaljevanju: SGB II) določa:
„1.   Dajatve, predvidene v tej knjigi, se dodelijo osebam, ki:
1)
so dopolnile 15 let, niso pa še dopolnile 65 let,
2)
so zmožne opravljati dejavnost,
3)
potrebujejo pomoč in
4)
imajo običajno prebivališče na ozemlju Zvezne republike Nemčije […].
Do dajatev niso upravičeni […]
2.   tuji državljani, ki imajo pravico do prebivanja izključno zaradi iskanja zaposlitve, njihovi družinski člani in upravičenci iz člena 1 zakona o dajatvah, dodeljenih prosilcem za azil [Asylbewerberleistungsgesetz]. Predhodne določne ne vplivajo na določbe o pravici do prebivanja.“
V skladu s členom 23(3) knjige XII nemškega zakonika o socialni varnosti – Socialna pomoč za tujce (Sozialgesetzbuch XII) tuji državljani, ki v državo vstopijo zato, da bi pridobili socialno pomoč, ali ki imajo pravico do prebivanja izključno zaradi iskanja zaposlitve, niso upravičeni do socialne pomoči.
Člen 1 zakona o dajatvah, dodeljenih prosilcem za azil (Asylbewerberleistungsgesetz), določa:
„1.   Pravico do dajatev imajo v skladu s tem zakonom tuji državljani, ki dejansko prebivajo na zveznem ozemlju in ki
1)
imajo začasno dovoljenje za prebivanje za prosilce azila v skladu z zakonom o azilnem postopku [Asylverfahrengesetz].
[…]“
Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Zadeva C-22/08
A. Vatsouras, rojen 10. decembra 1973 in grški državljan, je prišel v Nemčijo marca 2006.
Pri ARGE je 10. julija 2006 zaprosil za dajatve v skladu s SGB II. Z odločbo ARGE z dne so mu bile te dajatve dodeljene do . Prihodek A. Vatsourasa iz naslova njegove poklicne dejavnosti je bil odštet od zneska zadevnih dajatev, tako da je mesečni znesek dajatev znašal 169 EUR. Z odločbo ARGE z dne je bilo prejemanje teh dajatev podaljšano do .
A. Vatsouras je prenehal opravljati poklicno dejavnost konec januarja 2007.
Z odločbo z dne 18. aprila 2007 je ARGE odpravil izplačevanje teh dajatev z učinkom od . Ugovor A. Vatsourasa zoper to odločbo je bil z odločbo ARGE z dne zavrnjen, ker A. Vatsouras ni imel pravice do dajatev na podlagi člena 7(1), drugi stavek, točka 2, SGB II. Ta odločba je bila predmet tožbe, ki jo je vložil A. Vatsouras pri Sozialgericht Nürnberg.
V tem času, in sicer 4. junija 2007, je A. Vatsouras ponovno začel opravljati poklicno dejavnost, zaradi katere ni bil več odvisen od socialne pomoči.
Zadeva C-23/08
J. Koupatantze, rojen 15. maja 1952, je grški državljan.
V Nemčijo je vstopil oktobra 2006 in 1. novembra 2006 sprejel delovno mesto. Njegova pogodba o zaposlitvi se je iztekla 21. decembra istega leta, potem ko je delodajalec [kot razlog] navedel pomanjkanje naročil.
J. Koupatantze je 22. decembra 2006 pri ARGE zaprosil za dajatev, ki se dodeljuje iskalcem zaposlitve na podlagi SGB II. ARGE mu je z odločbo z dne dodelil to dajatev v višini 670 EUR do 31. maja istega leta. Vendar je ARGE odpravil izplačevanje dodeljenih dajatev z odločbo z dne z učinkom od .
Ugovor J. Koupatantza zoper to odločbo je ARGE z odločbo z dne 11. maja 2007 zavrnil, ker J. Koupatantze ni imel pravice do dajatev na podlagi člena 7(1), drugi stavek, točka 2, SGB II. Ta odločba je bila predmet tožbe, ki jo je vložil J. Koupatantze pri predložitvenem sodišču.
J. Koupatantze je 1. junija 2007 ponovno začel opravljati poklicno dejavnost, zaradi katere ni bil več odvisen od socialne pomoči.
Vprašanja za predhodno odločanje
Sozialgericht Nürnberg je 18. decembra 2007 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je člen 24(2) Direktive 2004/38/ES […] združljiv s členom 12 ES v povezavi s členom 39 ES?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali člen 12 ES v povezavi s členom 39 ES nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero državljani Unije niso upravičeni do prejemanja socialne pomoči, če so prekoračili najdaljše dovoljeno trajanje prebivanja iz člena 6 Direktive 2004/38 […] in če niti na podlagi drugih predpisov nimajo pravice do prebivanja?
3.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali člen 12 ES nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero državljani države članice Evropske unije niso upravičeni niti do prejemanja socialnih dajatev, ki so zagotovljene nezakonitim priseljencem?“
Zadevi C-22/08 in C-23/08 sta bili s sklepom predsednika Sodišča z dne 7. aprila 2008 združeni za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.
Vprašanja za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
Pri delitvi pristojnosti med sodišči Skupnosti in nacionalnimi sodišči je resda načeloma pristojno nacionalno sodišče, da preveri, ali so izpolnjeni pogoji dejanskega stanja za uporabo določbe Skupnosti v postopku, ki ga obravnava, vendar lahko Sodišče, ko odloča o vprašanju za predhodno odločanje, po potrebi poda pojasnila, ki nacionalno sodišče usmerjajo pri njegovi razlagi (glej v tem smislu sodbo z dne 4. julija 2000 v zadevi Haim, C-424/97, Recueil, str. I-5123, točka 58).
Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, zastavljena vprašanja temeljijo na predpostavki, da v času nastanka dejstev A. Vatsouras in J. Koupatantze nista imela statusa „delavca“ v smislu člena 39 ES.
Predložitveno sodišče je ugotovilo, da „manjša“ poklicna dejavnost, ki jo je A. Vatsouras opravljal „krajši čas, ni zadoščala za njegovo preživetje“ in da je poklicna dejavnost, ki jo je opravljal J. Koupatantze, „trajala le malo več kot en mesec“.
V zvezi s tem je treba spomniti, da ima po ustaljeni sodni praksi pojem „delavec“ v smislu člena 39 ES veljavo po pravu Skupnosti in se ne sme razlagati ozko. Za „delavca“ je treba šteti vsakogar, ki opravlja dejansko in resnično dejavnost, razen dejavnosti, ki imajo tako majhen obseg, da so zgolj podrejene in pomožne. Značilnost delovnega razmerja na podlagi te sodne prakse je, da neka oseba v določenem času v korist druge osebe in pod njenim vodstvom opravi storitve, za katere dobi kot protidajatev plačilo (glej zlasti sodbi z dne 3. julija 1986 v zadevi Lawrie-Blum, 66/85, Recueil, str. 2121, točki 16 in 17, ter z dne v zadevi Petersen, C-228/07, ZOdl., str. I-6989, točka 45).
Niti omejena višina plačila niti izvor sredstev zanj ne moreta imeti kakršnih koli posledic za status „delavca“ v smislu prava Skupnosti (glej sodbi z dne 31. maja 1989 v zadevi Bettray, 344/87, Recueil, str. 1621, točka 15, in z dne v zadevi Mattern in Cikotic, C-10/05, ZOdl., str. I-3145, točka 22).
Dejstvo, da je dohodek iz plačane dejavnosti manjši od eksistenčnega minimuma, ne izključuje, da se osebo, ki opravlja to dejavnost, šteje za „delavca“ v smislu člena 39 ES (glej sodbi z dne 23. marca 1982 v zadevi Levin, 53/81, Recueil, str. 1035, točki 15 in 16, ter z dne v zadevi Nolte, C-317/93, Recueil, str. I-4625, točka 19), čeprav zadevna oseba poskuša dobiti nadomestilo iz drugih sredstev za preživetje, kakršna je finančna pomoč iz javnih skladov države prebivališča (glej sodbo z dne v zadevi Kempf, 139/85, Recueil, str. 1741, točka 14).
Glede trajanja izvajane dejavnosti okoliščina, da je plačana dejavnost kratkotrajna, sama po sebi ne izključuje uporabe člena 39 ES (glej sodbi z dne 26. februarja 1992 v zadevi Bernini, C-3/90, Recueil, str. I-1071, točka 16, in z dne v zadevi Ninni-Orasche, C-413/01, Recueil, str. I-13187, točka 25).
Ne glede na omejeno višino plačila in kratkotrajnost poklicne dejavnosti torej ni mogoče izključiti, da je to dejavnost v skladu s celovito presojo zadevnega delovnega razmerja mogoče obravnavati kot dejansko in resnično dejavnost, na podlagi katere je delavcu priznan status „delavca“ v smislu člena 39 ES.
Če bi predložitveno sodišče to ugotovilo glede dejavnosti, ki sta jo izvajala A. Vatsouras in J. Koupatantze, bi lahko ta ohranila status delavca vsaj šest mesecev, če bi bili izpolnjeni pogoji iz člena 7(3)(c) Direktive 2004/38. Taka presoja dejstev je zgolj v pristojnosti nacionalnega sodišča.
Če bi A. Vatsouras in J. Koupatantze ohranila status delavca, bi imela v tem obdobju šestih mesecev pravico do dajatev, kot so določene v SGB II in ob uporabi člena 24(1) Direktive 2004/38.
Prvo vprašanje
S tem vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je člen 24(2) Direktive 2004/38 združljiv s členom 12 ES v povezavi s členom 39 ES.
Člen 24(2) Direktive 2004/38 določa odstopanje od načela enakega obravnavanja, ki ga uživajo državljani Evropske unije, glede drugih oseb, razen delavcev, samozaposlenih oseb, oseb, ki ohranijo tak status, in članov njihovih družin, ki prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice.
V skladu s to določbo država članica gostiteljica ni dolžna podeliti pravice do dajatev socialne pomoči, med drugim, iskalcem zaposlitve v daljšem obdobju, v katerem imajo ti pravico do prebivanja.
Za državljane države članice, ki iščejo zaposlitev v drugi državi članici, se uporablja člen 39 ES, zato imajo pravico do enakega obravnavanja, določenega v odstavku 2 te določbe (sodba z dne 15. septembra 2005 v zadevi Ioannidis, C-258/04, ZOdl., str. I-8275, točka 21).
Upoštevajoč uvedbo državljanstva Unije in razlago pravice do enakega obravnavanja, ki jo imajo državljani Unije, s področja uporabe člena 39(2) ES ni več mogoče izključiti finančnih dajatev, namenjenih lajšanju dostopa do zaposlitve na trgu dela države članice (sodba z dne 23. marca 2004 v zadevi Collins, C-138/02, Recueil, str. I-2703, točka 63, in zgoraj navedena sodba Ioannidis, točka 22).
Legitimno je, da država članica iskalcu zaposlitve dodeli dodatek šele po tem, ko je ugotovljeno, da obstaja dejanska povezava med osebo, ki išče delo, in trgom dela v navedeni državi (sodba z dne 11. julija 2002 v zadevi D’Hoop, C-224/98, Recueil, str. I-6191, točka 38, in zgoraj navedena sodba Ioannidis, točka 30).
Obstoj take povezave je mogoče ugotoviti med drugim takrat, ko zadevna oseba v razumnem obdobju dejansko išče delo v zadevni državi članici gostiteljici (zgoraj navedena sodba Collins, točka 70).
Državljani držav članic, ki iščejo zaposlitev v drugi državi članici in ki so vzpostavili dejansko povezavo s trgom dela te države članice, se lahko sklicujejo na člen 39(2) ES ob vložitvi prošnje za finančno pomoč, ki je namenjena lajšanju dostopa do zaposlitve.
Pristojni nacionalni organi in po potrebi tudi nacionalna sodišča so pristojni ne le za ugotovitev obstoja take dejanske povezave s trgom dela, temveč tudi za analizo temeljnih elementov navedene dajatve, predvsem glede namena in pogojev dodelitve.
Kot je navedel generalni pravobranilec v točki 57 sklepnih predlogov, je namen dajatve treba preučiti glede na njene rezultate in ne glede na njeno formalno strukturo.
Pogoj, kakršen je naveden v členu 7(1) SGB II, v skladu s katerim mora biti zadevna oseba pridobitno sposobna, je lahko pokazatelj za to, da je dajatev namenjena lajšanju dostopa do zaposlitve.
Vsekakor je treba odstopanje iz člena 24(2) Direktive 2004/38 razlagati v skladu s členom 39(2) ES.
Za „pravico do socialne pomoči“ v smislu člena 24(2) Direktive 2004/38 ni mogoče šteti finančnih dajatev, ki so neodvisno od nacionalne zakonodaje namenjene lažjemu dostopu na trg dela.
Glede na navedeno je treba odgovoriti, da glede pravic državljanov držav članic, ki iščejo zaposlitev v drugi državi članici, pri preučitvi prvega vprašanja ni bilo ugotovljeno nič, kar bi vplivalo na veljavnost člena 24(2) Direktive 2004/38.
Drugo vprašanje
Glede na odgovor na prvo vprašanje ni treba odgovoriti na drugo.
Tretje vprašanje
S tem vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali člen 12 ES nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero so državljani države članice Evropske unije niso upravičeni do prejemanja socialne pomoči, ki je zagotovljena nezakonitim priseljencem.
V okviru tega vprašanja predložitveno sodišče navaja določbe zakona o dajatvah, dodeljenih prosilcem za azil, katerega člen 1(1), točka 1, določa, da imajo pravico do teh dajatev tujci, ki dejansko prebivajo na ozemlju Zvezne republike Nemčije, če imajo začasno dovoljenje za prebivanje za prosilce azila.
Zato je treba zastavljeno vprašanje razumeti tako, da predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 12 ES nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero državljani držav članic niso upravičeni do prejemanja socialne pomoči, medtem ko se ta dodeljuje državljanom tretjih držav.
V skladu s členom 12, prvi odstavek, ES je na področju uporabe Pogodbe ES, ne da bi to vplivalo na njene posebne določbe, prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo.
Ta določba se nanaša na položaje s področja prava Skupnosti, v katerih državljan države članice utrpi diskriminatorno obravnavanje glede na državljane druge države članice zgolj na podlagi svojega državljanstva, in se ne uporablja v primerih morebitnega različnega obravnavanja med državljani držav članic in državljani tretjih držav.
Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da člen 12 ES ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero državljani držav članic niso upravičeni do prejemanja socialne pomoči, ki se dodeljuje državljanom tretjih držav.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

1.
Glede državljanov držav članic, ki iščejo zaposlitev v drugi državi članici, pri preučitvi prvega vprašanja ni bilo ugotovljeno nič, kar bi vplivalo na veljavnost člena 24(2) Direktive 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS.

2.
Člen 12 ES ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero državljani držav članic niso upravičeni do prejemanja socialne pomoči, ki se dodeljuje državljanom tretjih držav.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.