CELEX: 62005CJ0192
Świadczenia przyznawane cywilnym ofiarom wojennym przez państwo członkowskie
Przesłanka zamieszkiwania na terytorium tego państwa członkowskiego w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia
Artykuł 18 ust. 1 WE

1       Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 ust. 1 WE.
2       Wniosek ten został złożony w ramach sporu między K. Tas-Hagen i R.A. Tasem a Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad
(izbą rady ds. emerytur i innych świadczeń na rzecz cywilnych ofiar wojennych, zwaną dalej „PUR”) dotyczącego odmowy przyznania
skarżącym różnego rodzaju świadczeń, do których skarżący są w ich przekonaniu uprawnieni jako cywilne ofiary wojenne.

Uregulowanie krajowe
3       Uregulowanie krajowe stanowi Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940–1945 (ustawa o świadczeniach na rzecz cywilnych
ofiar wojny w latach 1940–1945) z dnia 10 marca 1984 r. (
Staatsblad
1984, nr 94, zwana dalej „WUBO”).
4       Artykuł 2 ust. 1 WUBO stanowi:
„1.      Dla celów stosowania niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy za cywilne ofiary wojenne uznaje się:
[…]
f)      wszystkie osoby cywilne, które doznały uszczerbku na zdrowiu psychicznym lub fizycznym prowadzącego do trwałego inwalidztwa
bądź śmierci, spowodowanego przez zdarzenia – porównywalne co do charakteru i następstw z okolicznościami określonymi w pkt a),
b), c) i d) – które wystąpiły po zakończeniu wojny i trwały do dnia 27 grudnia 1949 r. na terytorium dawnych Indii Holenderskich”.
5       Zgodnie z art. 3 WUBO:
„1.      Niniejsza ustawę stosuje się względem:
a)      wszystkich cywilnych ofiar działań wojennych – w rozumieniu art. 2 ust. 1 – trwających w latach 1940–1945 lub późniejszych,
pod warunkiem że w chwili tych działań miały obywatelstwo niderlandzkie, […] mają obywatelstwo niderlandzkie i zamieszkują
na terytorium Niderlandów w chwili złożenia wniosku;
b)      wszystkich cywilnych ofiar działań wojennych – w rozumieniu art. 2 ust. 1 – trwających w latach 1940–1945 lub późniejszych,
pod warunkiem że mając status cudzoziemca zamieszkującego w chwili tych działań w Niderlandach, gdzie zamieszkiwały z powodów
innych niż zarządzenie sił wroga, miały obywatelstwo niderlandzkie i zamieszkiwały na terytorium Niderlandów nieprzerwanie
do chwili złożenia wniosku;
c)      wszystkich cywilnych ofiar działań wojennych – w rozumieniu art. 2 ust. 1 – trwających w latach 1940–1945 lub późniejszych,
pod warunkiem że mając status cudzoziemca zamieszkującego w chwili tych działań na terytorium byłych Indii Holenderskich,
gdzie zamieszkiwały z powodów innych niż zarządzenie sił wroga, miały obywatelstwo niderlandzkie i zamieszkiwały na terytorium
byłych Indii Holenderskich, Indonezji bądź byłej Nowej Gwinei Holenderskiej nieprzerwanie do czasu przyjazdu do Niderlandów,
najpóźniej do dnia 1 kwietnia 1964 r., kiedy to zamieszkały w Niderlandach i przebywały w Niderlandach nieprzerwanie do chwili
złożenia wniosku […].
2.      Jeżeli osoba, która spełnia przesłanki określone w ust. 1 lit. b) i c), lub członkowie jej najbliższej rodziny […] uzyskali
obywatelstwo niderlandzkie podczas ich nieprzerwanego pobytu na terytorium Niderlandów bądź byłych Indii Holenderskich, Indonezji
bądź byłej Nowej Gwinei Holenderskiej, kontynuowanie nieprzerwanego pobytu na terytorium Niderlandów nie jest wymagane, jeżeli
zainteresowany lub członkowie jego najbliższej rodziny mają nadal obywatelstwo niderlandzkie lub mieli je aż do śmierci i zainteresowany
zamieszkuje na terytorium Niderlandów w chwili złożenia wniosku.
3.      Jeżeli osoba, która spełnia przesłanki określone w ust. 1 lit. a) i ust. 2, lub członkowie jej najbliższej rodziny […] osiedlili
się na terytorium Niderlandów po dacie wejścia w życie niniejszej ustawy, osoby te są pozbawione prawa do świadczenia przewidzianego
przez tę ustawę, jeżeli ponownie zamieszkają na terytorium innego państwa przed upływem pięciu lat.
4.      Przez osiedlenie się w Niderlandach, w rozumieniu ust. 1 lit. c), […] należy rozumieć w szczególności złożenie przez zainteresowanych
wniosku o pozwolenie na osiedlenie się w Niderlandach, pod warunkiem że wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie.
5.      Przez nieprzerwany pobyt, w rozumieniu ust. 1, należy rozmieć pobyt, który nie został przerwany przez pobyt w innym państwie
trwający dłużej niż rok.
6.      W przypadku gdy niezastosowanie niniejszej ustawy byłoby oczywiście krzywdzące, »Raad« może rozszerzyć jej zakres stosowania
na wszystkie osoby cywilne, które w latach 1940–1945 lub następnych były ofiarami działań wojennych, w rozumieniu art. 2 ust. 1,
oraz ich najbliższych, nawet jeśli przesłanki określone w ust. 1, 2 bądź 3 nie są spełnione”.
6       Klauzula słuszności, przewidziana w art. 3 ust. 6 WUBO, umożliwia w pewnych przypadkach odstąpienie od wymogu obywatelstwa
niderlandzkiego i zamieszkiwania w Niderlandach, jeżeli istniał szczególny związek cywilnej ofiary wojennej ze społeczeństwem
niderlandzkim w czasie wojny i istnieje w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. W takim przypadku zastosowanie
ma ogólne kryterium, że zamieszkiwanie poza terytorium Niderlandów spowodowane jest okolicznościami, na które obiektywnie
rzecz biorąc, zainteresowany nie ma bezpośredniego wpływu, w szczególności w przypadku korekty granic lub względów zdrowotnych.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
7       K. Tas-Hagen, urodzona w 1943 r. w byłych Indiach Holenderskich, przyjechała do Niderlandów w 1954 r. W roku 1961 uzyskała
obywatelstwo niderlandzkie. W roku 1987, po utracie zdolności do pracy, co zmusiło ją do zakończenia działalności zawodowej,
skarżąca osiedliła się w Hiszpanii.
8       W grudniu 1986 r., to znaczy gdy wciąż zamieszkiwała w Niderlandach, K. Tas-Hagen wystąpiła na podstawie WUBO o dodatek okresowy
oraz świadczenie odszkodowawcze w celu sfinansowania określonych wydatków. Wniosek ten został uzasadniony problemami zdrowotnymi
wynikającymi ze zdarzeń, które miały miejsce w Indiach Holenderskich podczas okupacji japońskiej i w okresie zwanym „Bersiap”,
który nastąpił po okresie okupacji.
9       Decyzją z dnia 5 czerwca 1989 r. PUR oddaliła ten wniosek. Z decyzji tej, która jest zgodna z opinią sporządzona przez lekarza
sprawozdawcę, wynika, że K. Tas-Hagen nie doznała żadnego uszczerbku na zdrowiu mogącego spowodować trwałe inwalidztwo, w związku
z czym nie może zostać uznana za cywilną ofiarę wojenną w rozumieniu WUBO. Zainteresowana nie wniosła środka zaskarżenia na
tę decyzję.
10     W 1999 r. K. Tas-Hagen złożyła nowy wniosek o uznanie jej za cywilną ofiarę wojenną i przyznanie jej dodatku okresowego oraz
dodatkowego świadczenia mającego służyć sfinansowaniu wydatków na cel poprawy warunków jej życia.
11     Decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. PUR oddaliła wniosek skarżącej. Biorąc pod uwagę wytyczne stosowane od dnia 1 lipca 1998 r.
w celu stwierdzenia trwałego inwalidztwa i w oparciu o opinię sporządzoną przez lekarza sprawozdawcę, PUR przyznała skarżącej
status cywilnej ofiary wojennej. Jednakże ze względu na okoliczność, iż w chwili złożenia wniosku skarżąca zamieszkiwała w Hiszpanii,
PUR stwierdziła, że wymóg terytorialności określony w WUBO nie został spełniony. W decyzji tej stwierdzono również, że okoliczności
sprawy nie są na tyle szczególne, aby usprawiedliwić zastosowanie klauzuli słuszności. Decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. PUR
oddaliła sprzeciw wobec decyzji z dnia 29 grudnia 2000 r. wniesiony przez K. Tas-Hagen.
12     R.A. Tas urodził się w Indiach Holenderskich w 1931 r. W roku 1947 osiedlił się w Niderlandach. W latach 1951–1971 miał obywatelstwo
indonezyjskie. W 1971 r. uzyskał ponownie obywatelstwo niderlandzkie.
13     W 1983 r. R.A. Tas zakończył pracę w charakterze urzędnika w gminie Haga i zostało stwierdzone jego 100-procentowe inwalidztwo
ze względu na utratę zdrowia psychicznego. W 1987 r. zainteresowany osiedlił się w Hiszpanii.
14     W kwietniu 1999 r. skarżący wystąpił na podstawie WUBO między innymi o dodatek okresowy oraz świadczenie dodatkowe mające
na celu poprawę jego warunków życia. Decyzją z dnia 28 grudnia 2000 r. PUR oddaliła jego wniosek. PUR stwierdziła, że skarżący
ma co prawda status cywilnej ofiary wojennej, jednakże nie spełnia on wymogu terytorialności określonego w WUBO, gdyż w chwili
złożenia wniosku zamieszkiwał w Hiszpanii. PUR uznała również, że okoliczności sprawy nie są na tyle szczególne, aby usprawiedliwić
zastosowanie klauzuli słuszności. Decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. PUR oddaliła sprzeciw wniesiony przez R.A. Tasa wobec
decyzji z dnia 28 grudnia 2000 r. jako bezzasadny.
15     K. Tas-Hagen i R.A. Tas wystąpili w związku z tym do sądu, zaskarżając przedmiotowe decyzje PUR oddalające ich sprzeciwy,
podnosząc w szczególności, że przesłanka zamieszkiwania w Niderlandach w chwili złożenia wniosku o świadczenie określona w art. 3
WUBO jest niezgodna z postanowieniami traktatu WE dotyczącymi obywatelstwa Unii.
16     W tych okolicznościach Centrale Raad van Beroep postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym
pytaniem prejudycjalnym:
„Czy prawo wspólnotowe, w szczególności art. 18 WE, nie stoi na przeszkodzie krajowemu uregulowaniu, które, tak jak w postępowaniu
przed sądem krajowym, odmawia przyznania świadczenia na rzecz cywilnych ofiar wojennych wyłącznie na tej podstawie, że zainteresowany,
który ma obywatelstwo danego państwa członkowskiego, w chwili złożenia wniosku nie zamieszkuje na jego terytorium, lecz na
terytorium innego państwa członkowskiego?”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

W przedmiocie zakresu zastosowania art. 18 ust. 1 WE
17     W celu udzielenia na przedłożone pytanie przydatnej odpowiedzi należy w pierwszej kolejności określić, czy sytuacja, jak ta
w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, należy do zakresu zastosowania prawa wspólnotowego, w szczególności art. 18 ust. 1 WE.
18     Jeżeli chodzi o podmiotowy zakres zastosowania tego postanowienia, wystarczy stwierdzić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 WE każda
osoba mająca przynależność państwa członkowskiego ma status obywatela Unii. Ponadto art. 17 ust. 2 WE łączy ze statusem obywatela
Unii prawa i obowiązki przewidziane w traktacie, do których należą prawa określone w art. 18 ust. 1 WE.
19     Jako obywatele niderlandzcy K. Tas-Hagen i R.A. Tas korzystają ze statusu obywateli Unii zgodnie z art. 17 ust. 1 i w związku
z tym mogą ewentualnie powoływać się na prawa wynikające z posiadania tego statusu, w szczególności prawo do swobodnego przemieszczania
się i przebywania na terytorium państw członkowskich określone w art. 18 ust. 1 WE.
20     Jeśli chodzi o przedmiotowy zakres zastosowania art. 18 ust. 1 WE, kwestia zastosowania tego postanowienia ratione materiae
w sprawie zawisłej przed sądem krajowym została podniesiona w postępowaniu przed Trybunałem. Zdaniem PUR i niektórych państw
członkowskich, które przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi, postanowienie to może być powoływane wyłącznie, jeżeli poza zwykłym
wykonywaniem prawa do swobodnego przemieszczania się, okoliczności sprawy zawisłej przed sądem krajowym są związane z dziedziną
uregulowaną przez prawo wspólnotowe w ten sposób, że prawo wspólnotowe ma zastosowanie w danym sporze ratione materiae. Zgodnie
z tą interpretacją K. Tas-Hagen i R.A. Tas nie mogą powołać się w niniejszej sprawie na naruszenie art. 18 ust. 1 WE, ponieważ
świadczenia dla cywilnych ofiar wojennych nie należą do zakresu zastosowania prawa wspólnotowego.
21     W tym kontekście należy zauważyć, że na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego świadczenie takie jak to stanowiące przedmiot
sporu w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego celem jest wynagrodzenie cywilnym ofiarom wojennym uszczerbku psychicznego
i fizycznego, jakiego doznali, należy do zakresu kompetencji państw członkowskich.
22     Jednakże państwa członkowskie powinny wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem prawa wspólnotowego, w szczególności postanowień
traktatu dotyczących przyznanej wszystkim obywatelom Unii swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
23     Ponadto z orzecznictwa wynika, że celem obywatelstwa Unii, ustanowionego w art. 17 WE, nie jest rozszerzenie przedmiotowego
zakresu stosowania traktatu na sytuacje wewnętrzne niemające związku z prawem wspólnotowym (wyrok z dnia 5 czerwca 1997 r.
w sprawach połączonych C‑64/96 i C‑65/96 Uecker i Jacquet, Rec. str. I‑3171, pkt 23, i wyrok z dnia 2 października 2003 r.
w sprawie C‑148/02 Garcia Avello, Rec. str. I‑11613, pkt 26).
24     W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że sytuacja jak ta, w której znajdują się skarżący w sprawie przed sądem krajowym,
należy do zakresu prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
25     W związku z tym należy zauważyć, że osiedlając się w Hiszpanii, K. Tas-Hagen i R.A. Tas skorzystali z prawa przyznanego przez
art. 18 ust. 1 WE wszystkim obywatelom Unii do przemieszczania się i przebywania na terytorium państwa członkowskiego innego
aniżeli to, którego są obywatelami.
26     Ponadto z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi przez sąd krajowy wynika jasno, że odmowne rozpatrzenie wniosków złożonych
przez K. Tas-Hagen i R.A. Tasa wynika z tego, iż w chwili złożenia tych wniosków skarżący zamieszkiwali w Hiszpanii.
27     Otóż w zakresie, w jakim dla uzyskania świadczenia przewidzianego dla cywilnych ofiar wojennych takiego jak to, którego dotyczy
postępowanie przed sądem krajowym, WUBO ustanawia wymóg, aby w chwili złożenia wniosku wnioskodawcy zamieszkiwali na terytorium
Niderlandów, należy stwierdzić, że w tej sytuacji skorzystanie przez zainteresowanych z prawa do swobodnego przemieszczania
się i przebywania na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo, którego mają obywatelstwo, spowodowało pozbawienie
ich prawa do otrzymania tego świadczenia.
28     Z powyższych rozważań wynika, że ponieważ skorzystanie przez K. Tas-Hagen i R.A. Tasa z prawa gwarantowanego przez wspólnotowy
porządek prawny miało wpływ na ich uprawnienie do uzyskania świadczenia przewidzianego przez ustawodawstwo krajowe, tego rodzaju
sytuacja nie może być uważana za czysto wewnętrzną i niemającą związku z prawem wspólnotowym.
29     W związku z tym należy zbadać, czy art. 18 ust. 1 WE, który ma zastosowanie w sytuacji takiej jak ta w postępowaniu przed
sądem krajowym, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, które wymaga, aby wnioskodawcy
świadczenia na rzecz cywilnych ofiar wojennych zamieszkiwali w chwili złożenia wniosku na terytorium Niderlandów.

W przedmiocie przesłanki zamieszkiwania na terytorium krajowym
30     Jeżeli chodzi o zakres art. 18 ust. 1 WE, Trybunał orzekł już, że ułatwienia ustanowione przez traktat w dziedzinie swobody
przemieszczania się nie mogą wywołać w pełni skutków, jeżeli obywatel państwa członkowskiego może zostać powstrzymany od korzystania
z nich przez przeszkody dotyczące jego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim ustanowione przez ustawodawstwo państwa
członkowskiego jego miejsca zamieszkania, które powodują zaistnienie niekorzystnej dla niego sytuacji, jeżeli z nich skorzysta
(wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑224/02 Pusa, Rec. str. I‑5763, pkt 19).
31     Uregulowanie krajowe, takie jak w niniejszej sprawie, które stawia w mniej korzystnej sytuacji obywateli danego kraju z tego
tylko powodu, że korzystają oni ze swobody przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, stanowi ograniczenie
swobód gwarantowanych przez art. 18 WE każdemu obywatelowi Unii (wyrok z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C‑406/04 De Cuyper,Zb.Orz. str. I‑835, pkt 39).
32     Otóż WUBO stanowi takie ograniczenie. Uzależniając powstanie prawa do świadczeń przewidzianych na rzecz cywilnych ofiar wojennych
od spełnienia przesłanki zamieszkiwania przez zainteresowanego na terytorium Niderlandów w chwili złożenia wniosku, ustawa
ta może zniechęcać obywateli niderlandzkich będących w sytuacji takiej jak skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym do
korzystania z przysługującej im swobody przemieszczania się i przebywania poza terytorium Niderlandów.
33     Ograniczenie takie może być z punktu widzenia prawa wspólnotowego uzasadnione jedynie wtedy, gdy jest oparte na obiektywnych
przesłankach interesu ogólnego niezwiązanych z obywatelstwem osób, których dotyczy i jest proporcjonalne do uzasadnionego
celu, jaki realizuje prawo krajowe (ww. wyrok w sprawie De Cuyper, pkt 40).
34     Jeżeli chodzi o pierwszy wymóg, który dotyczy istnienia obiektywnych przesłanek interesu ogólnego, z postanowienia odsyłającego
wynika, że u podstawy ograniczenia przez WUBO liczby potencjalnych beneficjentów świadczeń przewidzianych przez tę ustawę
za pomocą wymogu zamieszkiwania na terytorium Niderlandów, leży życzenie ustawodawcy niderlandzkiego sprowadzające się do
ograniczenia obowiązku solidarności względem cywilnych ofiar wojennych do tych tylko osób, które były związane ze społeczeństwem
niderlandzkim w okresie wojny i po jej zakończeniu. Przesłanka zamieszkiwania na terytorium Niderlandów stanowi zatem wyraz
stopnia związania tych osób ze społeczeństwem niderlandzkim.
35     Oczywiście cel dotyczący solidarności może stanowić obiektywną przesłankę interesu ogólnego. Dodatkowo konieczne jest, aby
spełniony był wymóg proporcjonalności, przywołany w pkt 33 niniejszego wyroku. Z orzecznictwa wynika, że środek jest proporcjonalny,
gdy pozostając zdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (ww.
wyrok w sprawie De Cuyper, pkt 42).
36     W tym kontekście, jeżeli chodzi o świadczenia, które nie są uregulowane przez prawo wspólnotowe, państwa członkowskie dysponują
szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w określeniu kryteriów oceny tego rodzaju związku, jednakże pod warunkiem poszanowania
ograniczeń ustanowionych przez prawo wspólnotowe.
37     Jednakże wymóg zamieszkiwania na terytorium Niderlandów, jak ten w postępowaniu przed sądem krajowym, nie może być uznany
za środek zdatny do osiągnięcia zamierzonego celu.
38     Jak podniósł rzecznik generalny w pkt 67 i 68 opinii, wymóg zamieszkania nie może być uważany za wymóg stanowiący dostateczny
wyraz związku wnioskodawców z państwem członkowskim, które przyznaje świadczenie, jeżeli możliwe jest, tak jak w postępowaniu
przed sądem krajowym, że prowadzi do powstania odmiennych skutków dla osób zamieszkujących za granicą, których stopień integracji
ze społeczeństwem państwa członkowskiego przyznającego przedmiotowe świadczenie jest z każdego punktu widzenia porównywalny
[z osobami zamieszkującymi na terytorium Niderlandów].
39     W związku z tym sformułowanie wymogu zamieszkiwania na terytorium krajowym, jak w postępowaniu przed sądem krajowym, związanego
wyłącznie z chwilą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia nie stanowi wymogu dostatecznie odzwierciedlającego siłę związku
wnioskodawcy ze społeczeństwem, na którym spoczywa względem niego obowiązek solidarności. Z powyższych rozważań wynika, że
przesłanka zamieszkiwania na terytorium krajowym narusza zasadę proporcjonalności przywołaną w pkt 33 i 35 niniejszego wyroku.
40     W świetle powyższych rozważań na przedłożone pytanie należy odpowiedzieć, że art. 18 ust. 1 WE należy interpretować w ten
sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie z którym to państwo członkowskie odmawia przyznania
swojemu obywatelowi świadczenia na rzecz cywilnych ofiar wojennych z tego tylko powodu, że w chwili złożenia wniosku zainteresowany
nie zamieszkiwał na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz na terytorium innego państwa członkowskiego.

W przedmiocie kosztów
41     Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 18 ust. 1 WE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie
z którym to państwo członkowskie odmawia przyznania swojemu obywatelowi świadczenia na rzecz cywilnych ofiar wojennych z tego
tylko powodu, że w chwili złożenia wniosku zainteresowany nie zamieszkiwał na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz
na terytorium innego państwa członkowskiego.
Podpisy
*
Język postępowania: niderlandzki.