CELEX: 61990CJ0313
Statligt stöd
Skyldighet att göra förhandsanmälan

1 Genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 12 oktober 1990 har Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques (nedan kallad CIRFS), en sammanslutning enligt fransk rätt, AKZO NV (nedan kallat AKZO), ett bolag enligt nederländsk rätt, Hoechst Aktiengesellschaft (nedan kallat Hoechst), ett bolag enligt tysk rätt, Imperial Chemical Industries plc (nedan kallat ICI), ett bolag enligt engelsk rätt, och SNIA Fibre SpA (nedan kallat SNIA Fibre), ett bolag enligt italiensk rätt, väckt talan enligt artikel 173 andra stycket i EEG-fördraget. Talan avser ogiltigförklaring av ett beslut av kommissionen av den 1 augusti 1990, samt, i den mån det behövs, av en skrivelse från kommissionens vice ordförande Sir Leon Brittan av den 4 oktober 1990. I det omtvistade beslutet har kommissionen funnit att det inte förelåg någon skyldighet att göra förhandsanmälan om det stöd som den franska regeringen beviljat bolaget Allied Signal för att inrätta en enhet för polyesterfibrer med hög hållfasthet i Longwyregionen och att innehållet i och omfattningen av detta stöd var tillfredsställande. Sir Leon Brittan bekräftade denna analys i den ifrågavarande skrivelsen.
Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten
2 Genom sitt beslut 85/18/EEG av den 10 oktober 1984 om avgränsning av de områden i Frankrike som kunde komma i åtnjutande av regionplaneringsstöd (prime d'amenagement du territoire) (EGT 1985 L 11, s. 28, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), godkände kommissionen, såsom förenligt med den gemensamma marknaden, beviljandet av regionplaneringsstöd i vissa områden i det franska moderlandet, däribland Longwyregionen i Meurthe-et-Moselle. Enligt artikel 7 i beslutet påverkar det dock inte tillämpningen av befintliga eller framtida särskilda regler beträffande vissa sektorer.
3 Den 19 juli 1977 tillställde kommissionen medlemsstaterna en skrivelse med rubriken "Stöd till sektorn för syntetfibrer". I denna skrivelse angavs bl.a. att "syntetfiberindustrin kännetecknas i EEG av en produktionskapacitet som vida överstiger avsättningsmöjligheterna", och att "kommissionen ... anser att medlemsstaterna hädanefter och för en tvåårsperiod framåt bör avhålla sig från att fatta nya beslut om att bevilja stöd som skulle leda till en ökning av den befintliga produktionskapaciteten ... Vad gäller regionalt stöd, bör denna begränsning gälla även i de fall då ... regionalt stöd beviljas automatiskt och inte kräver förhandsanmälan". I skrivelsen preciserades också att kommissionen i förväg skulle underrättas om varje stödåtgärd som medlemsstaterna föreslog skulle beviljas, oavsett om denna hade till verkan att öka kapaciteten eller ej. Det är ostridigt att medlemsstaterna samtyckte till den "stödordning" som fastställdes i skrivelsen.
4 Efter att ha erhållit svar från medlemsstaterna, tillställde kommissionen dessa år 1978 ett memorandum med vissa detaljer beträffande tolkningen av den nämnda stödordningen, bl.a. beträffande dess tillämpningsområde som skulle "omfatta akryl-, polyester- och polyamidfibrer avsedda för såväl textilbranschen som för industriellt bruk". Det är ostridigt att denna definition av stödordningens tillämpningsområde vid detta tillfälle inte bestreds av de medlemsstater memorandumet var riktat till.
5 Den stödordning som därmed infördes förlängdes vartannat år och dess tillämpningsområde utvidgades i förekommande fall, så att den version som var i kraft när föreliggande talan väcktes var den som anmälts i ett meddelande av den 8 juli 1989 (EGT C 173, s. 5, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). I detta meddelande, med rubriken "Stöd till gemenskapens syntetfiberindustri" förutsågs bl.a. att kommissionen "på förhand skulle motsätta sig de stödåtgärder medlemsstaterna föreslår, om åtgärderna har till verkan att öka nettoproduktionskapaciteten bland bolagen inom syntetfiberindustrin (fibrer och garn av akryl, polyester, polypropen och polyamid samt texturering av sådant garn, oavsett produktens art eller typ och för vilken slutanvändning den är avsedd)".
6 Det framgår av handlingarna i målet att CIRFS år 1989 fick veta att Allied Signal Inc., ett bolag enligt amerikansk rätt, och dess dotterbolag Allied Signal Fibers Europe SA, ett bolag enligt fransk rätt (nedan kallade Allied Signal), hade tagit kontakt med den spanska, den österrikiska och den franska regeringen i syfte att undersöka möjligheterna att erhålla subventioner för inrättandet av en enhet för polyestergarn för industriellt bruk. CIRFS delgav kommissionen denna information och bad den ingripa hos de berörda regeringarna. CIRFS kontaktade också dessa regeringar direkt samt företrädarna för Allied Signal, och informerade dem om att enligt CIRFS mening var varje stödåtgärd inom denna sektor oförenlig med den gällande stödordningen.
7 Allied Signals förhandlingar med den spanska respektive österrikiska regeringen ledde inte till något resultat, och inga subventioner beviljades alltså av dessa regeringar.
8 Den 20 juni 1990 begärde CIRFS att kommissionen skulle ingripa hos de franska myndigheterna för att dessa inte skulle bevilja Allied Signal några subventioner. Efter att ha fått veta att den franska regeringen hade beslutat att bevilja Allied Signal regionplaneringsstöd för att i Longwyregionen uppföra en fabrik för tillverkning av polyesterfibrer avsedda för industriellt bruk, nämligen för leverans till europeiska däcktillverkare, skrev AKZO den 29 juni 1990 till kommissionens vice ordförande Sir Leon Brittan, ansvarig för konkurrensfrågor, för att delge honom sin oro beträffande beviljandet av detta stöd och bad om eventuella kommentarer.
9 Den 1 augusti 1990 tillställde kommissionen CIRFS en skrivelse där den angav att stödåtgärden i fråga bestod i en tillämpning av den regionala ordningen för regionplaneringsstöd, att beslutet om beviljande hade meddelats företaget "före den sista utvidgningen av stödordningen för syntetfibrer" och att det därmed inte förelåg någon skyldighet att göra förhandsanmälan.
10 I en skrivelse av den 4 oktober 1990 ställd till AKZO bekräftade Sir Leon Brittan den ståndpunkt som antagits, och påpekade bl.a. att även om den ordning som antagits inom området var avfattad i ganska allmänna termer, hade kommissionen före juli 1989 tolkat den mer snävt, så att den skulle tillämpas enbart på fibrer avsedda för textilbranschen.
11 Sökandena väckte då föreliggande talan.
12 Genom beslut av den 20 mars 1991 godkände domstolen ansökan från Frankrike, Allied Signal och Allied Signal Fibers Europe att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
13 I skrivelse av den 7 januari 1993 meddelade AKZO domstolen att bolaget enligt artikel 78 i rättegångsreglerna återkallade sin talan. Genom beslut av den 18 februari 1993 förordnade ordföranden på domstolens femte avdelning att mål C-313/90 skulle avskrivas till den del det avsåg AKZO:s talan.
14 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i tvisten, rättegångens förlopp samt parternas grunder och argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
Föremålet för talan
15 Inledningsvis skall föremålet för talan fastställas.
16 Sökandena har yrkat att kommissionens beslut av den 1 augusti 1990 och Sir Leon Brittans skrivelse av den 4 oktober 1990 skall ogiltigförklaras. De har hävdat att tvärtemot den analys som kommissionen gjort, omfattas det omtvistade stödet av tillämpningsområdet för stödordningen, och att det därmed i enlighet med denna borde ha förhandsanmälts enligt artikel 93.3 i fördraget.
17 Det följer av artikel 93.3 att skyldigheten att göra förhandsanmälan har till syfte att göra det möjligt för kommissionen att avgöra om det förfarande som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget skall inledas. Under dessa förhållanden motsvarar kommissionens beslut, enligt vilket det omtvistade stödet inte var underkastat denna skyldighet, en vägran att inleda förfarandet enligt artikel 93.2, med motiveringen att det rörde sig om ett befintligt stöd, som godkänts i förväg genom ovannämnda beslut 85/18.
18 Det följer av det ovanstående att talan skall tolkas så att den avser ogiltigförklaring av kommissionens vägran att inleda förfarandet enligt artikel 93.2, såsom denna vägran kommit till uttryck i de två ovannämnda meddelandena.
Upptagande till sakprövning
19 Intervenienterna har framställt en invändning om rättegångshinder och i huvudsak hävdat att sökandena inte har talerätt enligt artikel 173 andra stycket i fördraget. Sökandena har bestritt intervenienternas rätt att göra denna invändning.
20 I detta hänseende skall det erinras om att kommissionen i sina yrkanden endast har begärt att talan skall ogillas, och inte har bestritt sökandenas talerätt. Tvärtom har kommissionen hävdat att om konkurrenterna till ett företag som erhållit stöd nekades talerätt mot ett beslut av kommissionen genom vilket denna vägrar att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget, skulle detta skapa en allvarlig brist i det system för rättsskydd som föreskrivs i artikel 164 i fördraget.
21 Beträffande intervenienternas rätt att framställa invändning om rättegångshinder, föreskrivs i artikel 37 tredje stycket i stadgan för Europeiska ekonomiska gemenskapens domstol att genom yrkanden i interventionsansökan får endast en av parternas yrkanden biträdas. För övrigt måste intervenienten enligt artikel 93.4 i rättegångsreglerna godtaga målet sådant det föreligger vid tidpunkten för hans intervention.
22 Härav följer att intervenienterna inte hade rätt att framställa invändning om rättegångshinder, och att domstolen därmed inte är skyldig att pröva de invändningar som intervenienterna framställt.
23 Då det emellertid rör sig om ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas, skall domstolen på eget initiativ pröva om talan skall avvisas i enlighet med artikel 92.2 i rättegångsreglerna (se bl.a. dom av den 11 juli 1990 i förenade målen C-305/86 och C-160/87 Neotype Techmashexport mot kommissionen och rådet, Rec. s. I-2945).
24 I detta hänseende skall det för det första erinras om att en åtgärd endast kan bli föremål för talan enligt artikel 173 i fördraget om den har rättsverkningar (se dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70 kommissionen mot rådet, det s.k. AETR-målet, Rec. s. 263).
25 I detta hänseende skall det inledningsvis fastslås att genom att inta den ståndpunkten att stödet inte omfattades av det förfarande med förhandsanmälan som föreskrivs i artikel 93.3 i fördraget, ansåg kommissionen dels att stödet i fråga inte omfattades av tillämpningsområdet för stödordningen, dels att det, såsom regionplaneringsstöd som omfattades av beslut 85/18, utgjorde ett befintligt stöd.
26 Vidare skall det fastslås att det angripna beslutet inte enbart utgör en förberedande åtgärd, vars eventuella rättsstridighet skulle kunna göras gällande genom möjligheten att väcka talan mot det beslut som avslutar förfarandet, vilket skulle utgöra ett tillräckligt rättsskydd. Beslutet om vägran att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget är nämligen slutgiltigt, och kan därmed inte anses utgöra enbart en förberedande åtgärd.
27 Därmed har det omtvistade beslutet slutgiltiga rättsverkningar och kan angripas enligt artikel 173 i fördraget.
28 För det andra, och med beaktande av att det är Frankrike och inte sökandena som beslutet riktar sig till, skall det prövas om beslutet direkt och personligen berör de sistnämnda enligt artikel 173 andra stycket i fördraget.
29 Det är ostridigt att CIRFS, en sammanslutning vars medlemmar består av de viktigaste internationella producenterna av syntetfibrer, i sina medlemmars intresse har genomfört en rad åtgärder beträffande restruktureringspolitiken inom denna sektor. CIRFS har bl.a. varit kommissionens samtalspartner vid inrättandet av stödordningen, liksom vid förlängningen och anpassningen av denna. Dessutom har CIRFS under det förfarande som föregått denna tvist aktivt fört förhandlingar med kommissionen, särskilt genom att skriftligt delge denna sina synpunkter och genom att upprätthålla en nära kontakt med de behöriga enheterna.
30 Det angripna beslutet påverkar därmed CIRFS i dess egenskap av förhandlingspartner beträffande stödordningen. Därav följer att talan kan tas upp till sakprövning till den del den berör CIRFS (se dom av den 2 februari 1988 i förenade målen 67, 68 och 70/85 Van der Kooy m.fl. mot kommissionen, Rec. s. 219).
31 Eftersom det rör sig om en och samma talan, föreligger inte skäl att pröva de övriga sökandenas talerätt.
Saken
32 I syfte att visa att talan helt saknar grund har den franska regeringen och Allied Signal gjort gällande att ett företag som är tredje part inte har rätt att bestrida kommissionens och medlemsstaternas tolkning av stödordningen. Intervenienterna har också erinrat om att det är medlemsstaterna som en stödordning i huvudsak riktar sig till, och att en sådan stödordning, enligt domstolens rättspraxis (se dom av den 24 februari 1987 i mål 310/85 Deufil mot kommissionen, Rec. s. 901), endast innehåller enkla riktlinjer som bara definierar den praxis som kommissionen har för avsikt att följa efter det att medlemsstaterna tillstyrkt ordalydelsen i och räckvidden av kommissionens meddelanden.
33 Detta argument kan inte godtas.
34 För det första skiljer sig nämligen föreliggande mål från ovannämnda mål Deufil mot kommissionen. Det målet gällde i huvudsak om den stödordning som där var i fråga kunde innehålla en avvikelse från fördragets regler, medan det i föreliggande mål är frågan om huruvida en stödordning kan ha tvingande verkan. Den argumentation som förs i domen Deufil mot kommissionen kan alltså inte överföras på föreliggande mål.
35 För det andra skall det fastslås att i detta fall har de regler som fastställts i stödordningen och som godkänts av medlemsstaterna själva bl.a. till verkan att - beträffande vissa stödåtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för stödordningen - återkalla tillstånd som redan givits, så att de därmed är att betrakta som nya stödåtgärder, för vilka skyldighet att göra förhandsanmälan föreligger.
36 Därav följer att det faktum att stödordningen är resultatet av ett avtal mellan medlemsstaterna och kommissionen inte kan medföra en ändring av dess objektiva betydelse eller dess tvingande verkan.
37 Därmed skall de grunder som åberopats av sökandena prövas.
38 Sökandena har med sin första grund gjort gällande att stödordningen var tillämplig på fibrer för industriellt bruk vid den tidpunkt som den franska regeringen anger att den fattat sitt beslut, nämligen i juni 1989. Enligt sökandena tillämpades stödordningen sedan 1977 på sektorn för syntetfibrer avsedda såväl för industrin som för textilbranschen. I detta hänseende grundar sig sökandena bl.a. på texten i stödordningen av den 19 juli 1977, där det inte görs någon åtskillnad mellan fibrer på grundval av deras användningsområde, och på 1978 års memorandum, i vilket kommissionen förklarade att stödordningens tillämpningsområde omfattade akryl-, polyester- och polyamidfibrer som var avsedda för såväl textilbranschen som för industrin.
39 Kommissionen har i sin svarsinlaga och under sammanträdet gjort gällande att stödordningen utarbetats för att undvika produktionsökningar i sektorer där det redan förelåg överproduktion och överkapacitet för produktion. Det var dock endast i sektorn för syntetfibrer avsedda för textilbranschen som det förelåg överkapacitet. Emellertid har kommissionen även medgett att den i ett första skede preciserat att stödordningens tillämpningsområde omfattade akryl-, polyester- och polyamidfibrer som var avsedda för såväl textilbranschen som för industrin. Kommissionen har dessutom under sammanträdet, mot bakgrund av ordalydelsen i ovannämnda 1978 års memorandum, medgett att stödordningen vid denna tid omfattade alla typer av fibrer.
40 Det skall alltså fastslås att 1977, då stödordningen trädde i kraft, omfattade dess tillämpningsområde alla typer av syntetfibrer, däribland dem som var avsedda för industriellt bruk.
41 Det återstår att pröva om tillämpningsområdet för stödordningen senare har ändrats, så att fibrer avsedda för industriellt bruk var uteslutna vid tiden för omständigheterna i detta mål.
42 I detta hänseende har kommissionen gjort gällande att stödordningen ändrats genom ett beslut i juni 1988, genom vilket den godkänt beviljandet av stöd till en tysk producent av syntetfibrer, nämligen bolaget Faserwerk Bottrop, i syfte att inrätta en ny enhet för produktion av mycket fina och ospunna stapelfibrer av polypropen och polyetylen. Detta beslut grundades på konstaterandet att denna produktionsenhet inte kunde leverera till den traditionella textil- och beklädnadssektorn, vilken enligt kommissionens åsikt var den enda sektor som avsågs i stödordningen. Enligt kommissionen utgjorde detta beslut en underförstådd ändring av stödordningen, som den i fortsättningen måste beakta för att kunna respektera principen om lika behandling. Dessutom anser kommissionen att CIRFS har tagit del av denna underförstådda ändring, bl.a. eftersom CIRFS i samband med förnyandet av stödordningen år 1989 begärde att stödordningen skulle utvidgas till att omfatta garn med hög hållfasthet, d.v.s. för industriellt bruk.
43 Denna argumentering kan inte godtas.
44 En rättsakt med allmän räckvidd kan inte underförstått ändras genom ett enskilt beslut.
45 Dessutom kan varken principen om lika behandling eller principen om skydd för berättigade förväntningar åberopas för att rättfärdiga en upprepad felaktig tolkning av en rättsakt.
46 Slutligen kan inte CIRFS reaktion, att begära att stödordningens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta garn med hög hållfasthet, på något sätt anses påverka den objektiva tolkningen av denna rättsakt.
47 Slutsatsen blir alltså att stödordningens tillämpningsområde inte ändrats genom beslutet om Bottrop eller av det sätt som CIRFS reagerade på detta.
48 Den franska regeringen har också gjort gällande att stödordningens tillämpningsområde hade ändrats mellan dagen för dess antagande och dagen för beviljandet av det omtvistade stödet. Den franska regeringen har framhållit att kommissionen i sin skrivelse av den 7 juli 1987 om förnyandet av stödordningen för 1987-1989, påpekat att "gemenskapens efterfrågan på syntetfibrer och syntetgarn avsedda för textilbranschen i bästa fall kan förväntas stagnera under den närmaste framtiden...". Den har härav dragit den slutsatsen att fram till ikraftträdandet av de regler som fastställdes i skrivelsen av den 6 juni 1989, där fibrer för industriellt bruk obestridligen omfattas, fanns det grund för antagandet att det omtvistade stödet inte omfattades av stödordningen.
49 Detta argument kan inte godtas.
50 Med beaktande av att stödordningen tillämpats sedan 1977 på sektorn för syntetfibrer avsedda för såväl textilbranschen som för industrin, kan det inte godtas att stödordningens tillämpningsområde skulle kunna begränsas av ett övervägande om sektorns ekonomiska situation, som uttryckts i en skrivelse.
51 Slutsatsen blir därmed att stödordningen är och alltid har varit tillämplig på sektorn för syntetfibrer avsedda för industriellt bruk. Därav följer att det förelåg en skyldighet att göra förhandsanmälan om det omtvistade stödet, och detta utan att det finns anledning att fastställa exakt datum för beviljandet av stödet i fråga.
52 Med hänsyn till föregående överväganden skall det beslut ogiltigförklaras genom vilket kommissionen vägrade att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget beträffande det stöd som Frankrike beviljade Allied Signal för att i Longwyregionen inrätta en fabrik för tillverkning av polyesterfibrer, vilket meddelades CIRFS genom kommissionens skrivelse av den 1 augusti 1990.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
53 Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna, med undantag för de kostnader som härrör från det interimistiska förfarandet, som skall ersättas av de sökande parterna.
54 I enlighet med artikel 69.4 första och andra styckena skall Frankrike å ena sidan och Allied Signal och Allied Fibers Europe å den andra, bära sina egna kostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1)  Det beslut, genom vilket kommissionen har vägrat att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i EEG-fördraget beträffande ett stöd som Frankrike beviljat bolaget Allied Signal och som meddelades CIRFS genom skrivelse av den 1 augusti 1990, ogiltigförklaras.
2)  Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna, med undantag för de kostnader som härrör från det interimistiska förfarandet, som skall bäras av de sökande parterna. Intervenienterna skall bära sina egna kostnader.