CELEX: 61989CJ0305
Ayudas de Estado
Aportaciones de capital
Sector del automóvil

Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de octubre de 1989, la República Italiana solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de la Decisión 89/661/CEE de la Comisión, de 31 de mayo de 1989, relativa a la ayuda otorgada por el Gobierno italiano a Alfa Romeo, empresa del sector del automóvil (
DO L 394, p. 9
).
A tenor del artículo 1 de dicha Decisión,
«La ayuda en concepto de aportaciones de capital por valor de 615.100 millones de LIT, que el Gobierno italiano concedió a Alfa Romeo a través de las empresas públicas IRI y Finmeccanica es ilegal y, por consiguiente, incompatible con el mercado común, con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE, ya que fue otorgada en violación de las reglas de procedimiento previstas en el apartado 3 del artículo 93. La ayuda es igualmente incompatible porque no puede acogerse a las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92.»
De acuerdo con el párrafo primero del artículo 2 de la misma Decisión,
«El Gobierno italiano deberá suprimir las ayudas contempladas en el artículo 1 mediante su restitución por parte de Finmeccanica, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión.»
En los considerandos de la Decisión impugnada, la Comisión señala que Alfa Romeo, segundo fabricante italiano de automóviles, perteneciente al holding público IRI (Istituto per la ricostruzione industriale; en lo sucesivo, «IRI»), registró pérdidas de forma ininterrumpida durante los catorce años siguientes a la primera crisis del petróleo de 1973-1974. El plan estratégico para diez años adoptado en 1980 resultó ineficaz y tuvo que ser revisado entre finales de 1983 y principios de 1984, lo que no evitó que los resultados económicos de Alfa Romeo empeoraran drásticamente en 1984 y 1985. La adopción de un nuevo plan trienal de inversiones en 1984-1985 no contribuyó a resolver los problemas estructurales subyacentes a la empresa, consistentes en un exceso de capacidad productiva y en costes de producción y gastos generales elevados.
En respuesta a una petición de información de la Comisión, el Gobierno italiano confirmó, en noviembre de 1986, que en 1985 se había otorgado a Alfa Romeo, a través de Finmeccanica y el IRI, la cantidad de 206200 millones de LIT, destinada a cubrir las pérdidas registradas en 1984 y en el primer semestre de 1985. Los fondos procedían de dotaciones presupuestarias asignadas a los organismos gestores de las participaciones estatales, entre ellos el IRI, con arreglo a la Ley n° 887/84, de 22 de diciembre de 1984, de Presupuestos para 1985 (GURI 1984, n° 356, Supl. ord.), y repartidas de acuerdo con una Decisión del Comitato interministeriale per la programmazione economica (en lo sucesivo, «CIPE»), de 3 de abril de 1985 (GURI 1985, n° 163).
El 29 de julio de 1987, la Comisión inició un procedimiento de acuerdo con el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. En el curso de dicho procedimiento, esta Institución comprobó que, en 1986, Finmeccanica había otorgado a Alfa Romeo una nueva aportación de capital por valor de 408900 millones de LIT. Los fondos procedían de empréstitos contraídos por el IRI con arreglo al Decreto-Ley n° 547/85, de 19 de octubre de 1985 (GURI 1985, n° 248), convalidado por la Ley n° 749/85, de 20 de diciembre de 1985 (GURI 1985, n° 299), que autoriza a los organismos públicos, entre ellos el IRI, a emitir obligaciones reembolsables con intereses a cargo del Estado, y cuyo producto fue repartido por Decisión del CIPE de 28 de noviembre de 1985 (GURI 1986, n° 6), con arreglo a la Ley n° 41/86, de 28 de febrero de 1986, de Presupuestos para 1986 (GURI 1986, n° 49, Supl. ord. n° 1).
El 10 de mayo de 1988, la Comisión amplió el procedimiento iniciado en 1987 a las ayudas otorgadas en forma de esta segunda aportación de capital.
En noviembre de 1986, los intentos de cesión de las actividades del grupo Alfa Romeo en el sector del automóvil a otro fabricante, iniciados a principios de año, concluyeron con un contrato de venta entre Finmeccanica y FIAT, en virtud del cual todos los activos de Alfa Romeo fueron transferidos a FIAT por un valor total de 1024600 millones de LIT. A través de la nueva empresa Alfa-Lancia, de la que era propietaria, FIAT asumió el pasivo financiero de la antigua empresa Alfa Romeo, por valor de 700000 millones de LIT. El resto del activo y del pasivo no adquirido por FIAT fue transferido a Finmeccanica.
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
La República Italiana alega, con carácter principal, varios motivos de anulación relativos a la inexistencia de una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Con carácter subsidiario, apunta diversos motivos relativos al comportamiento presuntamente ilegal de la Comisión y a la compatibilidad de las ayudas con el mercado común. Por último, la República Italiana critica el hecho de que la obligación de restituir las ayudas se haya impuesto a Finmeccanica.
Sobre los motivos relativos a la inexistencia de una ayuda de Estado que perjudique a la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado
La República Italiana invoca, a este respecto, tres motivos relativos a que las aportaciones de capital no eran de carácter estatal, a la existencia de un comportamiento normal en un inversor privado
y
a que la competencia intracomunitária no ha resultado perjudicada.
En primer lugar, la República Italiana afirma que la Comisión considera erróneamente que las aportaciones de capital de que se trata son ayudas de Estado, cuando dichas aportaciones son el resultado de decisiones autónomas, de naturaleza económica, adoptadas por el IRI o por Finmeccanica. En particular, la Comisión no ha demostrado que las dotaciones económicas asignadas por el Estado al IRI, establecidas mediante procedimientos legales, hayan sido destinadas a la realización de las aportaciones de capital.
En este punto, es necesario recordar que, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véase, principalmente, la sentencia de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy, asuntos acumulados
67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219, apartado 35
), no cabe distinguir entre aquellos casos en los que el Estado concede directamente la ayuda y aquellos otros en los que la ayuda la conceden organismos públicos o privados que el Estado instituye o designa para gestionar la ayuda. En el caso que nos ocupa, varios elementos de los autos inducen a pensar que las aportaciones de capital eran el resultado de un comportamiento imputable al Estado italiano.
A este respecto, es preciso indicar que, de acuerdo con el Decreto legislativo n° 51, de 12 de febrero de 1948, relativo al nuevo estatuto del IRI (GURI 1948, n° 44), ratificado por la Ley n° 561, de 17 de abril de 1956 (GURI 1956, n° 156), el Estado italiano asignó al IRI un fondo de dotación y que, por otra parte, el IRI controla el capital de Finmeccanica. Además, el Gobierno italiano nombra a los miembros del órgano de gestión del IRI, el cual nombra, a su vez, a los miembros del órgano de gestión de Finmeccanica. Por último, procede señalar que, aun cuando se supone que el IRI actúa según criterios económicos, dicha entidad no dispone de una total y absoluta autonomía, ya que debe ajustarse a las orientaciones dictadas por el CIPE. Estos elementos, considerados en conjunto, demuestran que el IRI y Finmeccanica actúan fundamentalmente bajo el control del Estado italiano.
Aun cuando las dotaciones económicas asignadas al IRI o a Finmeccanica no hubieran sido específicamente destinadas a las aportaciones de capital de que se trata, no cabe duda de que las aportaciones controvertidas se efectuaron a través de fondos públicos destinados a intervenciones económicas.
Estas observaciones bastan para afirmar que las aportaciones de capital objeto del litigio son el resultado de un comportamiento imputable al Estado italiano y, por lo tanto, pueden incluirse en el concepto de ayudas otorgadas por los Estados en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
En segundo lugar, la República Italiana acusa a la Comisión de no haber indicado las razones por las que las aportaciones de capital objeto de litigio habrían resultado inaceptables para un inversor privado teniendo en cuenta las características particulares del sector afectado y de las inversiones de que se trata. En un sistema de economía mixta, la asignación de fondos de dotación por parte del Estado a los organismos gestores del sector público constituye, en efecto, una opción de política económica, pero las intervenciones de dichos organismos, por ejemplo el IRI, o empresas, por ejemplo Finmeccanica, se realizan según criterios de rentabilidad a largo plazo, teniendo en cuenta las particularidades del sector. Al calificar las aportaciones de capital como ayudas de Estado debido a que los fondos procedían de dotaciones públicas, la Comisión ha incumplido el artículo 222 del Tratado CEE.
A este respecto, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, la intervención de las autoridades públicas en el capital de una empresa, bajo cualquier forma, puede constituir una ayuda de Estado cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo 92 del Tratado.
Para determinar si dichas medidas presentan el carácter de ayudas de Estado, procede analizar si, en circunstancias similares, un inversor privado de dimensiones comparables con las de los organismos gestores del sector público habría efectuado aportaciones de capital de esta importancia.
A este respecto, es necesario precisar que, aun cuando el comportamiento del inversor privado, al que debe compararse la actuación del inversor público que persigue objetivos de política económica, no es necesariamente el del inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto, sí debe ser, por lo menos, el de un holding privado o un grupo privado de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo.
En el presente caso, se deduce de los autos que la empresa Alfa Romeo acumuló, desde la primera crisis del petróleo de los años 1973 y 1974, continuas pérdidas que, en el período 1979-1986, alcanzaron un total de 1484500 millones de LIT, principalmente a causa de un exceso de capacidad de producción y de costes de producción demasiado elevados. Ante el deterioro de los resultados económicos de Alfa Romeo en 1984 y en 1985, consistente en un rápido aumento de las pérdidas durante dichos años, un agravamiento del endeudamiento neto y un margen de financiación bruto negativo, la Comisión pudo apreciar, acertadamente, que un inversor privado, incluso aunque actuara a escala de grupo en un contexto económico amplio, no habría podido obtener, ni siquiera a más largo plazo, en las condiciones normales de una economía de mercado, una rentabilidad aceptable por los capitales invertidos, que en 1986 alcanzaron la cifra de 1387500 millones de LIT.
La República Italiana no puede afirmar que las aportaciones de capital estaban vinculadas a la realización de un plan de reestructuración de la empresa, ya que el plan de inversiones a diez años adoptado en 1980 había resultado inadecuado, a pesar de su revisión en 1983-1984, para corregir la situación económica de Alfa Romeo en el momento en que se efectuaron las aportaciones de capital objeto de litigio. A falta de un verdadero plan de reestructuración que previera, en particular, una reducción del exceso de la capacidad de producción que existe en todo el sector del automóvil, una mejora de la productividad de las instalaciones subsistentes y una reducción significativa de los costes de producción, la Comisión podía considerar acertadamente que las aportaciones de capital controvertidas se destinaban únicamente a cubrir las deudas de la empresa beneficiaria para asegurar su supervivencia.
En estas circunstancias, la Comisión estimó acertadamente que un inversor privado, aun persiguiendo una política de conjunto a largo plazo, sin buscar una rentabilidad inmediata, no habría aceptado, en las condiciones normales de una economía de mercado, realizar las aportaciones de capital efectuadas por Finmeccanica y, en consecuencia, pudo calificarlas como ayuda de Estado.
Al considerar las aportaciones de capital a Alfa Romeo, efectuadas por el Estado italiano a través del organismo público IRI y de la empresa Finmeccanica, como ayudas incompatibles con el mercado común, la Comisión tampoco incumplió el artículo 222 del Tratado, con arreglo al cual dicho Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de propiedad en los Estados miembros. En efecto, al calificar, en estas circunstancias, las aportaciones de capital efectuadas por un organismo público como una ayuda incompatible con el mercado común, la Comisión no ha menoscabado en modo alguno el régimen de la propiedad pública y se ha limitado a tratar de forma idéntica al propietario público y al propietario privado de una empresa.
La República Italiana alega, por último, que las aportaciones de capital efectuadas no han perjudicado a la competencia intracomunitária. En efecto, la cuota de Alfa Romeo en el mercado europeo era marginal y las medidas controvertidas no produjeron disminución alguna en la cuota de mercado que poseían las empresas competidoras.
A este respecto, procede señalar que, cuando una empresa opera en un sector, caracterizado por un exceso de capacidad de producción, en el que se ejerce una competencia efectiva por parte de fabricantes de diferentes Estados miembros, cualquier ayuda procedente de las autoridades públicas de la que aquélla se beneficie puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y perjudicar a la competencia, en la medida en que su mantenimiento en el mercado impide que sus competidores incrementen su cuota de mercado y reduce las posibilidades de que aumenten sus exportaciones. En este sentido, basta indicar que, sólo en el mercado italiano, la cuota de Alfa Romeo suponía un 14,6 % en 1986.
De todo lo anterior se deduce que las aportaciones de capital controvertidas podían afectar a la competencia intracomunitária.
En consecuencia, procede desestimar los motivos alegados con carácter principal por el Gobierno italiano relativos a la inexistencia de una ayuda de Estado que perjudique a la competencia, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
Sobre los motivos relativos a la ilegalidad del comportamiento de la Comisión
Respecto a la presunta ilegalidad del comportamiento de la Comisión, la República Italiana alega que esta Institución se abstuvo de actuar durante un largo período, que violó el principio de igualdad de trato y que no motivó la Decisión impugnada.
Por lo que respecta a la crítica que se hace a la Comisión por no haber iniciado el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado hasta julio de 1987, cuando la Ley de Presupuestos que preveía las dotaciones presupuestarias en beneficio del IRI había sido adoptada en 1984, es necesario indicar, tal como la Comisión ha señalado acertadamente durante el procedimiento, que dichos retrasos se debían al comportamiento de la República Italiana, que no notificó las ayudas en la fase de proyecto y que no colaboró activamente durante el procedimiento de investigación administrativa. En consecuencia, esta crítica no puede ser acogida.
Lo mismo ocurre con el motivo relativo a la contradicción entre la postura adoptada por la Comisión en este asunto y la adoptada en relación con medidas similares en materia CECA. En efecto, tal como indica la Comisión, los argumentos basados en el Tratado CECA no son pertinentes en el ámbito de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE. En cualquier caso, la República Italiana no se ha acogido a las reglas de procedimiento específicas que rigen las ayudas en favor de las zonas de reconversión CECA.
En cuanto a la crítica según la cual la Comisión violó el principio de igualdad de trato al rechazar las ayudas entregadas a Alfa Romeo, cuando había declarado compatibles con el mercado común las ayudas concedidas a otros fabricantes de automóviles europeos, de los autos se deduce que, en los casos alegados por la República Italiana, la Comisión tuvo en cuenta la existencia de programas de reestructuración que implicaban reducciones importantes de las capacidades de producción, proporcionadas en relación con el importe de las ayudas. A falta de un plan de reestructuración semejante para Alfa Romeo, que garantizara la continuidad de las actividades de la empresa en condiciones normales de competencia, la Comisión no violó el principio de igualdad de trato al examinar según criterios económicos la compatibilidad de las ayudas con el mercado común.
De la misma forma, debe desestimarse el motivo relativo a la falta de motivación de la Decisión impugnada, ya que los considerandos de dicha Decisión incluyen una enumeración detallada de las razones que llevaron a la Comisión a declarar que las aportaciones de capital de que se trata constituían ayudas incompatibles con el mercado común.
Sobre los motivos relativos a la compatibilidad de las ayudas con el mercado común
La República Italiana alega, además, que las ayudas objeto de litigio son compatibles con el mercado común en la medida en que están vinculadas a un plan de reestructuración y cumplen los criterios de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
En relación con la crítica que se hace a la Comisión por no haber considerado las aportaciones de capital como ayudas de acompañamiento dirigidas a la reestructuración y venta de Alfa Romeo, es necesario indicar, tal como la Comisión ha observado acertadamente, que las aportaciones de capital de que se trata eran ayudas de rescate que no cumplían los requisitos enunciados en la comunicación dirigida por la Comisión a los Estados miembros el 24 de enero de 1979, principalmente porque dichas aportaciones no estaban vinculadas a un programa de reestructuración. En cuanto a la alegación relativa a la existencia de una relación entre las aportaciones de capital y la posterior adquisición y reestructuración de Alfa Romeo por parte de FIAT, basta con señalar que dicha alegación es infundada, ya que las aportaciones de capital se efectuaron independientemente de cualquier plan de adquisición o de reestructuración.
La República Italiana alega también que las ayudas de que se trata quedan incluidas en la letra a) del apartado 3 del artículo 92, por estar destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que existe una grave situación de subempleo, en el presente caso el Mezzogiorno, o en la letra c) de dicho apartado, por estar destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas. Este motivo debe ser desestimado, ya que, tal como la Comisión ha subrayado acertadamente en la Decisión impugnada, las aportaciones de capital controvertidas eran ayudas de rescate que, a falta de un verdadero plan de reestructuración, no podían alcanzar el objetivo del desarrollo duradero de regiones en las que existe una grave situación de subempieo o de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas.
En estas circunstancias, deben desestimarse también los motivos, alegados con carácter subsidiario por la República Italiana, relativos a la ilegalidad del comportamiento de la Comisión y a la compatibilidad de las ayudas con el mercado común.
Sobre la restitución de las ayudas objeto de litigio
La República Italiana afirma que el apartado 2 del artículo 93 del Tratado no exige la restitución de la ayuda, sino que, a lo sumo, autoriza a la Comisión a imponer dicha sanción, siempre que la motive y demuestre que es necesaria para restablecer la situación del mercado. Sin embargo, en el presente caso, la obligación de restituir la ayuda de que se trata, impuesta a Finmeccanica, no estaba motivada y tampoco podía restablecer el equilibrio del mercado.
Por lo que atañe al motivo relativo a la falta de motivación, procede declarar que es infundado. En efecto, en el punto XI de los considerandos de la Decisión impugnada, la Comisión enumera detalladamente las razones que le inducen a exigir la devolución de la ayuda por parte de la empresa Finmeccanica en su calidad de empresa responsable de las deudas de Alfa Romeo, en lo que excedieron del pasivo adquirido por FIAT, y de beneficiaria del producto de la venta de sus activos.
Por lo que respecta al argumento de la República Italiana según el cual la obligación de restituir la ayuda no podía imponerse a Finmeccanica, la cual había cedido la empresa de que se trata a un agente económico del sector privado, basta con observar que Finmeccanica, en su condición de holding del que formaba parte Alfa Romeo en la época en que se produjeron los hechos de que se trata, debe ser considerada como beneficiaria de las ayudas controvertidas. En consecuencia, por este motivo, queda obligada a restituir las ayudas.
En cuanto al argumento según el cual una devolución no sería capaz de restablecer el equilibrio del mercado, es necesario recordar que, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véase, recientemente, la sentencia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión,
C-142/87, Rec. p. I-959, apartado 66
), la supresión de una ayuda ilegal por vía de restitución es la consecuencia lógica de la declaración de su ilegalidad.
De todo lo anterior se deduce que el motivo relativo a la ilegalidad de la obligación impuesta a Finmeccanica de restituir las ayudas objeto de litigio debe ser también desestimado.
Por no haber sido acogido ninguno de los motivos alegados por la República Italiana, procede desestimar la totalidad del recurso.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la República Italiana.

Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Slynn
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de marzo de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.