CELEX: 61999CJ0354
Fördragsbrott
Direktiv 86/609/EEG
Ofullständigt införlivande

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 23 september 1999, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 86/609/EEG av den 24 november 1986 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om skydd av djur som används för försök och andra vetenskapliga ändamål (EGT L 358, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 157, nedan kallat direktivet), särskilt dess artikel 25, samt enligt EG-fördraget, särskilt dess artikel 5 (nu artikel 10 EG), genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att fullständigt införliva artiklarna 2 d, 11 och 12 i direktiv 86/609 och genom att underlåta att införa ett lämpligt system för påföljder vid underlåtenhet att uppfylla kraven enligt samma direktiv.
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 Genom direktivet fastställs minimiregler för användning av djur för försök eller andra vetenskapliga ändamål, som företas i syfte att utveckla, tillverka och kontrollera läkemedel, livsmedel och andra substanser eller produkter, samt i syfte att skydda miljön. Utrotningshotade djur får endast användas för forskning i syfte att bevara den berörda arten eller tillgodose viktiga biomedicinska syften där den berörda arten visar sig vara den enda som kan användas för dessa ändamål.
3 I direktivet uppställs allmänna och särskilda krav vad beträffar uppstallning av djur, deras rörelsefrihet, tillsyn av dem, förebyggande av smärta eller ångest samt eliminering av eventuellt obehag eller lidande. I direktivet föreskrivs en skyldighet att avliva försöksdjur på ett humant sätt. Försök skall utföras endast av behöriga personer med tillstånd och skall utformas och genomföras på ett sådant sätt att lidandet minimeras. Försök som kan orsaka stark smärta skall anmälas i förväg till de behöriga nationella myndigheterna eller beviljas tillstånd. Laboratoriepersonalen skall ha lämplig utbildning. Bilaga 2 till direktivet innehåller riktlinjer för uppstallning och tillsyn av djur.
4 Uppfödnings-, leverans- och användaranläggningar skall godkännas eller registreras och föra en förteckning över de djur som används. Hundar, katter och primater (andra än människor) skall ges en identifieringsmarkering. Vissa djur som uppräknas i bilaga 1, särskilt möss, råttor, hundar och katter, skall, om inte tillstånd har erhållits i förväg, vara uppfödda djur. För att undvika all dubblering av försök skall medlemsstaterna i största möjliga utsträckning godkänna data som härrör från försök som utförts i andra medlemsstater.
5 Artikel 2 d i direktivet har följande lydelse:
"I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
...
d) Försök: varje användning av djur för försök eller andra vetenskapliga ändamål som hos djuret kan vålla smärta, lidande, ångest eller bestående skada, däri inräknat varje handling som är avsedd att eller sannolikt kan medföra födsel av ett djur i ett sådant tillstånd, men med undantag för de mest skonsamma metoderna för avlivning eller märkning av djur (d.v.s 'humana' metoder) som upptagits i modern praxis. Ett försök inleds i det ögonblick ett djur första gången förbereds för användning och avslutas när inga fler observationer skall göras under det aktuella försöket. Eliminering av smärta, lidande, ångest eller bestående men hos djuret med hjälp av framgångsrik användning av anestesi eller analgesi eller andra metoder medför inte att användningen av djuret skall anses vara något annat än ett försök. Veterinärverksamhet som inte är försök omfattas inte av detta direktiv."
6 I artikel 11 i direktivet föreskrivs följande:
"Oavsett övriga bestämmelser i detta direktiv kan myndigheten, om syftet med försöket kräver det, tillåta att det berörda djuret släpps fritt, under förutsättning att den övertygat sig om att största möjliga ansträngningar gjorts för att sörja för djurets välbefinnande och förutsatt att dess hälsotillstånd tillåter det och det inte utgör någon fara för folkhälsan eller miljön."
7 Artikel 12.1 i direktivet har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall fastställa förfaranden genom vilka själva försöken i förväg anmäls till myndigheten eller uppgifter lämnas om de personer som leder dem."
8 Enligt artikel 25 i direktivet skulle medlemsstaterna anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet före den 24 november 1989 och genast underrätta kommissionen om detta. De skulle även till kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser i den nationella lagstiftningen som de antagit inom det område som omfattas av direktivet.
Den nationella lagstiftningen
9 Den irländska lagstiftningen på det område som omfattas av direktivet utgörs av Cruelty to Animals Act 1876 (1876 års lag om djurplågeri, nedan kallad 1876 års lag). Enligt den irländska regeringen har direktivet införlivats med nationell rätt, inledningsvis genom en omarbetning av de tillstånds- och registreringsförfaranden som föreskrevs i 1876 års lag och därefter genom antagandet av European Communities (Amendment of Cruelty to Animals Act 1876) Regulations 1994 (Europeiska gemenskapernas förordning 1994 (ändring av 1876 års lag), nedan kallad ändringslagen).
10 I 1876 års lag, i dess lydelse enligt ändringslagen (nedan kallad den ändrade lagen), anges bland annat i vilka fall och på vilka villkor djurförsök får genomföras. I artikel 2 förbjuds alla försök som är utformade så att de vållar levande djur smärta, med förbehåll för de undantag som anges i lagen.
11 Artikel 12 A första meningen i den ändrade lagen, som tillkom genom ändringslagen, har följande lydelse: "Vad beträffar de försök som anges i denna lag, skall följande bestämmelser iakttas."
12 Artikel 12 A.9 i den ändrade lagen har följande lydelse:
"Oavsett övriga bestämmelser i denna lag kan det berörda djuret, om syftet med försöket kräver det, släppas fritt, under förutsättning att största möjliga ansträngningar gjorts för att sörja för djurets välbefinnande och förutsatt att dess hälsotillstånd tillåter det och det inte utgör någon fara för folkhälsan eller miljön."
13 I artikel 12 A.10.1 i den ändrade lagen föreskrivs att "hälsoministern skall införa förfaranden genom vilka försöken i förväg anmäls till myndigheten eller uppgifter lämnas om de personer som leder dem." Det preciseras dessutom att "om ett djur skall användas till försök under vilka det kommer att eller kan förväntas få starka smärtor som förväntas bli långvariga, måste en särskild motiverad anmälan lämnas in om försöket och dess berättigande till hälsoministern eller detta i särskild ordning godkännas av denne" och att "ministern skall vidta lämpliga rättsliga eller administrativa åtgärder om denne inte anser att försöket är av tillräcklig vikt för att tillgodose de grundläggande behoven hos människor eller djur".
14 I artikel 2 i den ändrade lagen föreskrivs att påföljder kan ådömas personer "som genomför eller deltar i ett försök som är utformat så att det vållar lidande och således åsidosätter denna lag". Den tillämpliga påföljden är, för en första överträdelse, böter på högst 50 IEP och, för en andra överträdelse, böter på högst 100 IEP eller fängelse i högst tre månader.
15 Enligt artikel 13 i den ändrade lagen kan böter på högst 5 IEP dessutom ådömas för förhindrande av vissa undersökningar.
Det administrativa förfarandet
16 Efter det att kommissionen anmodat Irland att yttra sig angående införlivandet av direktivet med dess nationella rätt, riktade den genom skrivelser av den 27 maj 1993 och den 17 december 1998 ett motiverat yttrande respektive ett kompletterande motiverat yttrande till denna stat och anmodade vid båda tillfällena denna stat att inom två månader från delgivningen av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.
17 Eftersom de uppgifter som meddelades kommissionen av den irländska regeringen som svar på det kompletterande motiverade yttrandet visade att direktivet fortfarande inte hade införlivats med irländsk rätt, beslutade kommissionen att väcka denna talan.
Talan
18 Kommissionen har erinrat om medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 5 första stycket i fördraget, artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget (nu artikel 249 tredje stycket EG) och artikel 25 i direktivet och gjort gällande att Irland har underlåtit att uppfylla dessa genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att följa nämnda artiklar och/eller genom att inte underrätta kommissionen om sådana åtgärder.
19 Kommissionen har framfört anmärkningar mot Irlands införlivande av direktivet enligt följande fyra punkter, som skall granskas en efter en:
- Det saknas en definition av begreppet försök (felaktigt införlivande av artikel 2 d i direktivet).
- Det har inte utsetts en behörig nationell myndighet för att lämna tillstånd till att ett djur släpps fritt (felaktigt införlivande av artikel 11 i direktivet).
- Det saknas förfaranden genom vilka försöken anmäls i förväg till en behörig myndighet eller uppgifter lämnas om de personer som leder dem (felaktigt införlivande av artikel 12.1 i direktivet).
- Det saknas ett lämpligt system för påföljder vid underlåtenhet att uppfylla kraven enligt direktivet.
Avsaknaden av en definition av begreppet försök
20 Kommissionen har genom sin första anmärkning gjort gällande att begreppet försök, enligt definitionen i artikel 2 d i direktivet, avgränsar direktivets tillämpningsområde, medan detta begrepp används i de irländska införlivandebestämmelserna utan att det definieras vad det innebär. Som framgår av artikel 12 A första meningen i den ändrade lagen är denna nämligen endast tillämplig på djurförsök som redan omfattas av 1876 års lag, nämligen de som kan vålla smärta. Den typ av försök som omfattas har således uttryckligen begränsats till fall där det förekommer en subjektiv avsikt (utformade) som är knuten till ett enda resultat (smärta).
21 Enligt kommissionen är direktivet däremot tillämpligt på försök för vilka det finns en objektiv möjlighet (kan) att de vållar smärta, lidande, ångest eller bestående skada, således ett mer omfattande urval av följder än det som anges i den ändrade lagen, såvitt dessa försök företas i ett av de syften som anges i artikel 3 i direktivet. Det är nämligen tänkbart att ett djur som använts för försök lider bestående skada, till exempel att dess förväntade livslängd förkortas på grund av genmodifikationer, utan att det känner någon smärta.
22 Enligt kommissionen medför avsaknaden av en klar definition av begreppet försök i den aktuella nationella lagstiftningen dessutom en rättslig osäkerhet, eftersom det inte är känt i vilken omfattning andra delar av definitionen i direktivet, såsom ett försöks varaktighet eller ett försöks inledning och avslutning, har införts i det irländska rättssystemet.
23 Kommissionen har erinrat om att begreppet försök, enligt direktivets ordalydelse, även täcker "varje handling som är avsedd att ... medföra födsel av ett djur i ett sådant tillstånd", det vill säga varje handling som kan påverka djur som ännu inte är födda. Direktivet täcker därmed bland annat genmodifikationer och försök till kloning som leder till att det föds djur som senare lider varaktig skada, i form av fysiska missbildningar och efterblivenhet samt genom förekomst av cancer eller andra sjukdomar som uppkommit på grund av främmande gener. Detta är inte fallet vad gäller den ändrade lagen, som endast avser levande djur.
24 Den irländska regeringen har gjort gällande att kommissionens bekymmer vad beträffar definitionen av begreppet försök till stor del är av semantisk art. Eftersom alla försök på djur vållar dem smärta eller obehag omfattas de alla, i princip, av definitionen i direktivet av begreppet försök.
25 Den irländska regeringen har i detta avseende gjort gällande att de personer som önskar använda levande djur i sin forskning skall inneha ett tillstånd från hälsoministern och bedriva sitt arbete i godkända anläggningar. Ministern kan för övrigt vägra att bevilja ett tillstånd om han anser att djurens hälsa och välbefinnande inte beaktas och han kan även återkalla ett tillstånd om villkoren för dess beviljande inte längre iakttas och vägra att utfärda ett nytt tillstånd.
26 Den irländska regeringen har medgett att det kan vara lämpligt att ändra den definition av begreppet försök som framgår av nu gällande lagstiftning, men har samtidigt gjort gällande att kriterierna att nöd och varaktigt lidande vållas djuren faktiskt omfattas av den definition av detta begrepp som följer av den ändrade lagen.
27 Domstolen erinrar i detta avseende om att varje medlemsstat enligt fast rättspraxis har en skyldighet att genomföra direktiv på ett sätt som motsvarar de krav på tydlighet och säkerhet i rättsförhållanden som gemenskapslagstiftaren föreskrivit med hänsyn till berörda personer som är etablerade i medlemsstaterna. För att uppnå detta skall bestämmelser i ett direktiv genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett tillräckligt tydligt, precist och klart sätt (se dom av den 4 december 1997 i mål C-207/96, kommissionen mot Italien, REG 1997, s. I-6869, punkt 26).
28 Enbart administrativ praxis, som till sin art är sådan att den fritt kan ändras av myndigheten och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, kan inte anses som ett giltigt fullgörande av den skyldighet att införliva som åvilar de medlemsstater till vilka direktiven är riktade (se särskilt dom av den 6 maj 1980 i mål 102/79, kommissionen mot Belgien, REG 1980, s. 1473, punkt 11).
29 I detta fall är det klart att definitionen av begreppet försök, som den framgår av artikel 2 d i direktivet, inte har införlivats med irländsk rätt. Även om det godtas att kriterierna beträffande nöd och varaktiga skador som vållas djur i praktiken omfattas av det försöksbegrepp som framgår av den ändrade lagen, befinner sig de berörda personerna under dessa omständigheter i en osäker ställning vad gäller deras rättsliga situation.
30 Domstolen finner därför att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2 d i direktivet.
Underlåtenhet att utse en nationell myndighet med behörighet att tillåta att ett djur släpps fritt
31 Genom sin andra anmärkning har kommissionen gjort gällande att artikel 12 A.9 i den ändrade lagen, vilken är den relevanta irländska bestämmelsen, till skillnad från artikel 11 i direktivet inte innehåller något krav på tillstånd av en behörig myndighet, som har till uppgift att i förväg kontrollera om de tillämpliga villkoren är uppfyllda, för att ett djur skall kunna släppas fritt.
32 Den irländska regeringen har anfört att en ansökan om det nödvändiga tillståndet till att genomföra försök skall innehålla information om vilket öde som väntar de djur som används i försöken. Dessutom skall det i varje ansökan anges under vilka villkor försöken skall genomföras. Bland dessa villkor finns ett krav på att innehavaren av tillståndet skall se till att ursprunget för, användningen av och det slutliga ödet för djur i en anläggning för försöksändamål nedtecknas i detaljerade akter, som ställs till hälsoministerns eller dennes representants förfogande för granskning.
33 Domstolen konstaterar i detta avseende att artikel 11 i direktivet inte har införlivats fullständigt, eftersom de relevanta nationella bestämmelserna inte föreskriver någon form för kontroll, av en behörig myndighet, av ett djurs frisläppande.
34 Vad beträffar den irländska regeringens argument att den största delen av de djur som används för försök i Irland är uppfödda för detta syfte i godkända anläggningar och avlivas efter försöket, skall det erinras om att eftersom en underlåtenhet att uppfylla skyldigheter som följer av en gemenskapsrättslig bestämmelse i sig utgör ett fördragsbrott saknar det betydelse att denna underlåtenhet inte har medfört några negativa följder (se dom av den 1 februari 2001 i mål C-333/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-1025, punkt 37).
35 Domstolen finner således att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktivet.
Avsaknad av förfaranden genom vilka försöken anmäls i förväg till en behörig myndighet eller uppgifter lämnas om de personer som leder dem
36 Genom sin tredje anmärkning har kommissionen gjort gällande att, trots att artikel 12 A.10.1 i den ändrade lagen ålägger hälsoministern att införa förfaranden genom vilka försök som skall utföras kan anmälas i förväg till den behöriga myndigheten eller uppgifter kan lämnas om de personer som skall utföra dem, den inte har underrättats om införandet av sådana förfaranden. Det anges för övrigt inte i den ändrade lagen vilken person eller vilket organ som utgör den behöriga myndighet till vilken dessa försök eller dessa uppgifter skall anmälas i förväg i enlighet med artikel 12.1 i direktivet.
37 Den irländska regeringen har gjort gällande att en sökande, enligt de relevanta nationella bestämmelserna, är skyldig att till hälsoministern i förväg anmäla detaljerna angående det försök han avser att genomföra och de förfaranden han avser att använda sig av. Dessa uppgifter rör försökens art, platsen för dem och ändamålet med dem, sökandens kvalifikationer samt hans ställning i forskningsanläggningen eller i den organisation för vilken han utför försöken. I enlighet med den tillämpliga irländska lagstiftningen skall det dessutom intygas att det försök för vilket tillstånd söks är väsentligt och det skall bevisas att det inte finns någon annan vetenskaplig metod som rimligen eller rent praktiskt kan ersätta försöket.
38 Domstolen konstaterar i detta avseende att artikel 12.1 i direktivet inte har införlivats fullständigt, eftersom hälsoministern, trots bestämmelserna i artikel 12 A.10.1 i den ändrade lagen, har underlåtit att införa förfaranden som gör det möjligt att i förväg till en namngiven utsedd behörig myndighet anmäla de försök som skall utföras eller lämna uppgifter om de personer som skall genomföra dem.
39 Domstolen finner därför att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 i direktivet.
Avsaknaden av ett lämpligt system för påföljder vid underlåtenhet att uppfylla kraven enligt direktivet
40 Genom sin fjärde anmärkning har kommissionen gjort gällande, för det första, att artiklarna 2 och 13 i den ändrade lagen, som rör de påföljder som kan ådömas om kraven i direktivet inte följs, inte avser överträdelser avseende uppstallning och tillsyn av djur eller överträdelser avseende driften av uppfödnings-, leverans- och användaranläggningar, eftersom lydelsen av denna artikel 2 endast hänför sig till personer som genomför försök eller hjälper till vid försöken och artikel 13 endast riktar sig mot förhindrande av utredningar.
41 Kommissionen anser att avsaknaden av tillämpliga påföljder för överträdelser avseende uppstallning och tillsyn av djur samt avseende driften av uppfödnings-, leverans- och användaranläggningar innebär att verkan av den ändrade lagens skyddssystem i dess helhet kan ifrågasättas och strider mot artikel 5 i fördraget. Även i de fall då ingen påföljd eller särskilda böter har föreskrivits i ett direktiv vid underlåtelse att uppfylla de särskilda skyldigheter som föreskrivs, har medlemsstaterna en allmän skyldighet enligt artikel 5 i fördraget att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att gemenskapsrätten genomförs.
42 För det andra är de påföljder som föreskrivs i artiklarna 2 och 13 i den ändrade lagen till följd av den inflation som ägt rum sedan de aktuella böterna infördes, enligt kommissionen, varken effektiva, proportionella eller avskräckande. Irland beivrar för övrigt inte överträdelser av de bestämmelser som föreskrivs i direktivet på samma sätt som överträdelser av de bestämmelser i nationell rätt som är av jämförbar art och svårighetsgrad. Kommissionen har i detta avseende som exempel angett att de tillämpliga böterna för vissa nationella överträdelser som är likvärdiga vad gäller grymhet mot djur uppgår till 1 000 IEP.
43 Den irländska regeringen anser att de talrika villkor som utfärdandet av tillstånd att genomföra försök är förenat med och den befogenhet som hälsoministern har att återkalla beviljade tillstånd avskräcker betydligt mer effektivt från att åsidosätta de tillämpliga bestämmelserna på området än böter, vilka inte kan ådömas förrän rättsliga åtgärder med framgång har vidtagits.
44 Denna regering har emellertid medgett att kommissionens argumentation, att de tillämpliga ekonomiska påföljdernas aktuella belopp är inadekvat, är välgrundad. Den har i sina yttranden angett att den avser att öka detta belopp och att ett lagförslag härom håller på att utarbetas.
45 För det första skall erinras om att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se särskilt dom av den 21 juni 2001 i mål C-119/00, kommissionen mot Luxemburg, REG 2001, s. I-4800, punkt 14).
46 För det andra bör det erinras om att, när det i gemenskapslagstiftning inte uttryckligen föreskrivs någon påföljd för överträdelser av bestämmelserna däri, eller det i detta hänseende hänvisas till nationella lagar och författningar, medlemsstaterna enligt artikel 5 i fördraget är skyldiga att vidta alla åtgärder som är ägnade att säkerställa gemenskapsrättens tillämplighet och verkan. För detta ändamål skall medlemsstaterna, som dock har möjlighet att välja påföljder, ombesörja att överträdelser av gemenskapsrätten beivras enligt regler motsvarande de materiella och processuella regler som gäller för överträdelser av liknande art och svårighetsgrad enligt nationell rätt. Påföljderna skall dock under alla omständigheter vara effektiva, stå i rimlig proportion till överträdelsen samt vara avskräckande (dom av den 21 september 1989 i mål 68/88, kommissionen mot Grekland, REG 1989, s. 2965, punkterna 23 och 24, och av den 7 december 2000 i mål C-213/99, de Andrade, REG 2000, s. I-11083, punkt 19).
47 Domstolen finner därför att de påföljder som föreskrivs i den irländska lagstiftningen vid underlåtenhet att iaktta kraven enligt direktivet inte uppfyller de villkor som framgår av den rättspraxis som angetts ovan.
48 Den irländska regeringens argument, att de kontroller som utförs i samband med utfärdandet av tillstånd gör det möjligt att, i förekommande fall, ålägga tillräckliga påföljder, grundas dessutom på det felaktiga antagandet att alla överträdelser av de krav som anges i direktivet kan beivras enligt detta förfarande. Som kommissionen med fog har påpekat kan en vägran att utfärda eller ett återkallande av ett tillstånd under alla omständigheter inte ses som en effektiv och avskräckande påföljd när ett försök som omfattas av direktivet genomförs helt i strid med nationella bestämmelser om tillstånd.
49 Under dessa omständigheter skall talan bifallas även vad gäller kommissionens fjärde anmärkning.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
50 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 86/609/EEG av den 24 november 1986 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om skydd av djur som används för försök och andra vetenskapliga ändamål, särskilt dess artikel 25, samt enligt EG-fördraget, särskilt dess artikel 5 (nu artikel 10 EG), genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att fullständigt införliva artiklarna 2 d, 11 och 12 i direktiv 86/609 och genom att underlåta att införa ett lämpligt system för påföljder vid underlåtenhet att uppfylla kraven enligt direktivet.
2) Irland skall ersätta rättegångskostnaderna.