CELEX: 61998CJ0256
Traktatbrud
Direktiv 92/43/EØF
Bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. juli 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i henhold til EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7, herefter »direktivet«), og EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (nu artikel 249, stk. 3, EF), idet den ved at undlade at udstede de bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme artikel 6 i nævnte direktiv, ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette.
De relevante retsregler
2 Formålet med direktivet er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse, jf. direktivets artikel 2, stk. 1.
3 Ifølge direktivets artikel 2, stk. 2, tager de foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.
4 Ifølge sjette betragtning til direktivet skal der for at sikre genopretning eller opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og andre arter af fællesskabsbetydning udpeges særlige bevaringsområder (herefter »SBVO«) for at oprette et sammenhængende europæisk økologisk net i henhold til en fastlagt tidsplan.
5 Ifølge direktivets artikel 3, stk. 1, omfatter dette net, der betegnes »Natura 2000« SBVO samt de særligt beskyttede områder (herefter »SBO«), som medlemsstaterne har udlagt i henhold til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter »fugledirektivet«).
6 I direktivets artikel 1, litra l), defineres SBVO som »et område af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, og hvor der gennemføres de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget«.
7 I direktivets artikel 4 fastlægges en fremgangsmåde for udpegelse af SBVO i tre etaper. Ifølge bestemmelsens stk. 1 skal hver medlemsstat foreslå en liste over lokaliteter med oplysning om, hvilke naturtyper efter bilag I og hvilke naturligt hjemmehørende arter efter bilag II der findes på disse lokaliteter. Listen skal sendes til Kommissionen inden tre år efter direktivets meddelelse sammen med oplysninger om hver lokalitet.
8 Ifølge direktivets artikel 4, stk. 2, opstiller Kommissionen i forståelse med hver af medlemsstaterne på grundlag af disse lister og kriterierne i bilag III et udkast til en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning. Listen over de lokaliteter, der er udvalgt som lokaliteter af fællesskabsbetydning, vedtages af Kommissionen efter fremgangsmåden i direktivets artikel 21. Denne liste skal efter direktivets artikel 4, stk. 3, opstilles inden seks år efter direktivets meddelelse.
9 I direktivets artikel 4, stk. 4, er det bestemt, at når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt efter fremgangsmåden i samme artikels stk. 2, udpeger den pågældende medlemsstat denne lokalitet som SBVO hurtigst muligt og inden for højst seks år, idet prioriteringen fastsættes i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I eller en art i bilag II og for sammenhængen i Natura 2000 og i lyset af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for.
10 Ifølge direktivets artikel 4, stk. 5, er en lokalitet, så snart den er opført på den af Kommissionen opstillede liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning, omfattet af direktivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4.
11 Direktivets artikel 6 har følgende ordlyd:
»1. For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.
2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de - hvis det anses for nødvendigt - har hørt offentligheden.
4. Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
12 Direktivets artikel 7 indeholder følgende bestemmelse:
»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409/EØF, for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409/EØF, hvis denne dato er senere.«
13 Efter direktivets artikel 23, stk. 1, skal medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden for en frist på to år fra dets meddelelse og straks underrette Kommissionen herom. Direktivet blev meddelt Den Franske Republik den 5. juni 1992, og fristen for dennes gennemførelse af direktivet udløb således den 5. juni 1994.
Den administrative procedure
14 Da den franske regering på sidstnævnte dato ikke havde meddelt Kommissionen de bestemmelser, den havde truffet for at efterkomme direktivet, mente Kommissionen, der ikke rådede over andre oplysninger, på grundlag af hvilke den kunne fastslå, at Den Franske Republik havde truffet de nødvendige foranstaltninger, at Den Franske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet. Den opfordrede derfor i overensstemmelse med proceduren i traktatens artikel 169 ved skrivelse af 9. august 1994 den franske regering til inden to måneder at fremsætte sine bemærkninger hertil.
15 Den franske regering oplyste i skrivelse af 16. februar 1995 Kommissionen om, at direktivet var blevet gennemført ved cirkulære nr. 38 af 21. januar 1993 som suppleret ved cirkulære nr. 24 af 28. januar 1994. Den oplyste i øvrigt, at direktivets artikel 6, stk. 3 og 4, om vurdering af projekterne var genstand for retlige overvejelser, samt at et udkast til dekret om fortegnelsen over levestederne var under forberedelse.
16 Ved skrivelse af 18. april 1995 tilstillede den franske regering Kommissionen lov nr. 95-101 af 2. februar 1995 om udbygning af miljøbeskyttelsen (JORF af 3.2.1995, s. 1840), vedlagt en skematisk oversigt over direktivets bestemmelser og de bestemmelser i fugledirektivet, der var gennemført ved denne lov. Den franske regering oplyste endvidere, at et dekret, der i mere speciel forstand vedrørte direktivet, var under forberedelse i vedkommende ministeriers tjenestegrene.
17 Kommissionen nåede såvel på grundlag af oversigten vedrørende lov nr. 95-101 som de andre oplysninger i de franske myndigheders skrivelser til det resultat, at direktivet kun var delvist gennemført, og at der navnlig for så vidt angår direktivets artikel 6 måtte træffes yderligere foranstaltninger for at sikre en fuldstændig gennemførelse af det.
18 Da de bebudede gennemførelsesforanstaltninger ikke blev meddelt, tilstillede Kommissionen ved skrivelse af 21. september 1995 den franske regering en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden to måneder efter udtalelsens meddelelse.
19 Den franske regering tilstillede ved skrivelse af 30. oktober 1995 Kommissionen dekret nr. 95-631 af 5. maj 1995 om bevaring af naturtyper og levesteder for vilde dyrearter af fællesskabsbetydning (JORF af 7.5.1995, s. 7612). Kommissionen kunne ikke på grundlag af dette svar fra de franske myndigheder fastslå, om gennemførelsen af direktivet i national ret var fuldstændig. Men da den begrundede udtalelse af 21. september 1995 ikke omtalte de franske myndigheders skrivelse af 18. april 1995 til Kommissionen, sendte denne ved skrivelse af 31. oktober 1997 en supplerende begrundet udtalelse.
20 Kommissionen anførte heri for det første, at Den Franske Republik uden en gennemførelse af direktivets artikel 6 ikke gav de fremtidige lokaliteter af fællesskabsbetydning en retlig status, der var udformet i overensstemmelse med fællesskabsretten, hvilket efter direktivets artikel 4, stk. 5, skal være tilfældet, når disse lokaliteter opføres på den i samme bestemmelses stk. 2, tredje afsnit, omhandlede liste. Kommissionen anførte for det andet, at Den Franske Republik med undladelsen af at gennemføre direktivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4, også hindrede de SBO, der allerede var udlagt i henhold til fugledirektivet, i at opnå en retlig status, der var udformet i overensstemmelse med fællesskabsretten, hvilket strider mod direktivets artikel 7.
21 Kommissionen har desuden anført, at oplysningerne fra den franske regering gør det muligt at fastslå, at de franske myndigheder agter at iværksætte forvaltningsplaner i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1. Den franske regering har imidlertid ikke givet oplysninger om de fremgangsmåder og akter, hvorigennem kravene ifølge direktivets artikel 6, stk. 1, skal opfyldes. Men det er klart, at efter denne bestemmelse skal der inden udløbet af den frist, de nationale myndigheder har til at efterkomme direktivet, dvs. senest den 5. juni 1994, iværksættes en retlig ramme for indførelsen af de nødvendige bevaringsforanstaltninger, der opfylder de økologiske behov, som er omhandlet i bilag I og II, og disse skal indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, retsakter og administrative bestemmelser eller aftaler.
22 Kommissionen har tilføjet, at selv om den ikke er ubekendt med, at der i fransk ret findes forskellige foranstaltninger og bestemmelser om naturbeskyttelse, som den er blevet bekendt med navnlig ved modtagelsen af underretning om udlægning til SBO efter fugledirektivets regler, har de franske myndigheder ikke klart angivet, hvilke foranstaltninger der efter dens opfattelse opfylder formålene med direktivet og navnlig med dettes artikel 6, stk. 1 og 2.
23 Kommissionen modtog ikke efter fremsendelsen af den supplerende begrundede udtalelse andre oplysninger fra de franske myndigheder vedrørende vedtagelsen af foranstaltninger til gennemførelse af direktivet, og har derfor besluttet at anlægge denne sag.
24 Kommissionen har i stævningen fremført de samme klagepunkter som i den supplerende begrundede udtalelse.
Klagepunkterne vedrørende gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 1 og 2
25 Kommissionen har med hensyn til gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, i stævningen oplyst, at de franske myndigheder ikke meddelte den de foranstaltninger, der efter dens opfattelse udgør en gennemførelse af formålene med de relevante bestemmelser i direktivet.
26 Den franske regering har i svarskriftet henvist til en liste over de foranstaltninger, der findes i fransk ret, og som efter dens opfattelse udgør et lovgivningsmæssigt, administrativt og aftalemæssigt »beredskab«, der effektivt kan sikre, at formålene med direktivet og navnlig formålene ifølge de ovenfor nævnte bestemmelser virkeliggøres.
27 Kommissionen har vedrørende denne argumentation i replikken erkendt, at de franske foranstaltninger omfatter bestemmelser, der skal gøre det muligt at opfylde forpligtelserne ifølge de nævnte bestemmelser. Den har imidlertid fastholdt, at der ikke i fransk ret findes udtrykkelige bestemmelser om, at de franske myndigheder for SBVO skal anvende bevarings- og beskyttelsesforanstaltninger i overensstemmelse med direktivets artikel 6, stk. 1 og 2. Ifølge Kommissionen skal der i alt fald efter direktivet, for at der kan være tale om en korrekt opfyldelse af dettes artikel 6, stk. 1 og 2, i den franske retsorden vedtages ikke blot retsregler, hvorved det sikres, at SBVO beskyttes, men desuden og navnlig, når disse retsregler ikke er blevet udformet med henblik på gennemførelsen af det omhandlede direktiv, en udtrykkelig almengyldig bestemmelse om, at de franske myndigheder skal anvende disse beskyttelsesregler i de i direktivet omhandlede tilfælde og på de deri fastlagte betingelser. En sådan national bestemmelse vil bidrage såvel til gennemførelsen af fællesskabsretten som til borgernes retssikkerhed ved en styrkelse af disses mulighed for at påberåbe sig de kompetente myndigheders undladelse af at opfylde forpligtelsen til at træffe passende beskyttelsesforanstaltninger.
28 Af det anførte fremgår, at Kommissionen såvel i den begrundede udtalelse som i stævningen kritiserer Den Franske Republik for ikke at have skabt en retlig ramme med henblik på indførelsen af de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre beskyttelsen af SBVO, således at forstå, at disse foranstaltninger er fastlagt og bestemt i nationale retsforskrifter, når - i overensstemmelse med direktivets artikel 23 - de generelle regler med henblik på at efterkomme direktivet vedtages.
29 Kommissionen har i replikken ændret sin kritik, således at der herefter bliver spørgsmål om, hvorvidt der efter fællesskabsretten består en forpligtelse for medlemsstaterne til i deres nationale retsorden at indføre udtrykkelige bestemmelser om, at de kompetente nationale myndigheder er forpligtet til for SBVO at anvende de bevarings- og beskyttelsesforanstaltninger, der er omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 1 og 2.
30 Det må imidlertid fastslås, at denne ændring går ud over en blot og bar præcisering af de oprindelige klagepunkter, således at Domstolen får forelagt påstande, der hverken har været fremført under den administrative procedure eller i stævningen.
31 Sådanne påstande kan ikke admitteres, idet de strider mod bestemmelserne i procesreglementets artikel 38, stk. 1, litra c), hvorefter parterne er forpligtet til at angive søgsmålets genstand i stævningen. Selv om procesreglementets artikel 42 under visse omstændigheder tillader, at der fremføres nye søgsmålsgrunde og indsigelser, kan en part ikke ændre søgsmålets genstand under sagens behandling. Det følger heraf, at prøvelsen af sagens realitet alene kan ske på grundlag af den i stævningen nedlagte påstand (jf. dom af 25.9.1979, sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2729, præmis 3).
32 Det skal lægges til grund, at Kommissionen har frafaldet sine søgsmålsgrunde vedrørende direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, således som disse oprindelig var formuleret, og sagen skal derfor for så vidt afvises.
33 Henset hertil er det ufornødent at undersøge det i øvrigt ikke under sagen drøftede spørgsmål om, hvorvidt medlemsstaterne er forpligtet til at gennemføre direktivet, navnlig for så vidt angår dettes artikel 6, stk. 1, før Kommissionen har vedtaget listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2, tredje afsnit.
Klagepunktet vedrørende gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 3 og 4
34 Først bemærkes vedrørende direktivets artikel 6, stk. 3, at den franske regering har erkendt, at de i fransk ret eksisterende regler vedrørende forudgående vurdering af en udviklingsplans eller et udviklingsprojekts indvirkning på miljøet ikke gør det muligt for de kompetente myndigheder i alle tilfælde at afslå en tilladelse på grundlag af en sådan vurderings negative resultat. Regeringen har anført, at den med henblik på at efterkomme direktivet på dette punkt er i gang med at forberede bestemmelser, der kan supplere den gældende lovgivning.
35 Den franske regering har derimod bl.a. under henvisning til lov nr. 76-629 af 10. juli 1976 om naturbeskyttelse (JORF af 12. og 13.7.1976, s. 4203) bestridt rigtigheden af Kommissionens anbringender om, at denne lovgivning ikke gør det muligt for de kompetente nationale myndigheder fuldt ud at opfylde forpligtelsen ifølge direktivets artikel 6, stk. 3, til at gennemføre en forudgående vurdering af alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som kan påvirke den væsentligt.
36 I denne forbindelse bemærkes det, at selv om det er ubestridt, at der i fransk ret allerede i nogen tid har eksisteret regler, herunder specielt reglerne i lov nr. 76-629, der påbyder gennemførelse af en vurdering af virkninger på miljøet svarende til den i direktivet omhandlede, står det dog fast, at det er de nationale myndigheder, som det påhviler at gennemføre direktivet, der skal påse, at sådanne regler effektivt og på en tilstrækkelig klar og præcis måde sikrer, at den pågældende fællesskabsbestemmelse fuldt ud finder anvendelse.
37 Dog bemærkes, at direktivet ikke er gennemført på tilstrækkelig klar og præcis måde for så vidt angår to af de tre punkter, med hensyn til hvilke Kommissionen gør gældende, at de eksisterende nationale bestemmelser ikke gør det muligt fuldt ud at sikre, at forpligtelserne ifølge direktivet opfyldes.
38 Denne utilstrækkelige gennemførelse vedrører ikke det første punkt, som Kommissionen har kritiseret. For så vidt angår Kommissionens anbringende om, at de i Frankrig gældende regler ikke giver sikkerhed for en vurdering, når det gælder »planer«, der kan påvirke lokaliteterne væsentligt, kan det, som anført af generaladvokaten i punkt 32, 33 og 34 i forslaget til afgørelse, konstateres, at direktivet ikke indeholder en definition af ordet »plan«, og at der efter fransk ret skal ske en forudgående vurdering af virkningerne på lokaliteten af udviklingsarbejder og -projekter og af byplanlægningsdokumenterne, jf. artikel 2 i lov nr. 76-629. Det kan herefter ikke anses for godtgjort, at de gældende franske bestemmelser ikke udgør en tilfredsstillende gennemførelse af det i direktivets artikel 6, stk. 3, omhandlede begreb »plan«.
39 Derimod må det med hensyn til Kommissionens ubestridte anbringende om, at de eksisterende franske bestemmelser fra vurderingen af virkningerne på lokaliteten i strid med direktivets bestemmelser udelukker forskellige projekter under henvisning til de dermed forbundne omkostninger eller deres genstand fastslås, at en sådan udelukkelse ikke kan begrundes ved den skønsbeføjelse, der efter den franske regerings opfattelse er tillagt medlemsstaterne ved anvendelsen af ordene »som ... kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt«. Det er her tilstrækkeligt at nævne, at denne bestemmelse under alle omstændigheder ikke kan give en medlemsstat adgang til at vedtage nationale bestemmelser, der generelt bringer virkninger på lokaliteten af udviklingsprojekter, der kun giver anledning til mindre udgifter eller vedrører specielle former for virksomhed, uden for vurderingspligtens område.
40 Endelig bemærkes det vedrørende Kommissionens anbringende om, at ingen bestemmelser i fransk ret i strid med kravene ifølge direktivets artikel 6, stk. 3, lader pligten til at vurdere de miljømæssige virkninger på en lokalitet hænge sammen med »bevaringsmålsætningerne for denne«, at ingen af de bestemmelser, som den franske regering har nævnt i sine indlæg, påbyder, at vurderingen skal gælde indvirkningerne på miljøet af udviklingsplaner især på baggrund af bevaringsmålsætningerne for lokaliteten. Det må derfor fastslås, at disse punkter i artikel 6, stk. 3, ikke er blevet gennemført på tilstrækkelig klar og præcis måde i fransk ret.
41 Af det anførte fremgår, at direktivets artikel 6, stk. 3, ikke på to af de tre punkter, der er blevet gennemgået i denne doms præmis 38, 39 og 40, er blevet gennemført på en tilstrækkelig klar og præcis måde i den franske retsorden. Kommissionens påstande skal derfor for så vidt tages til følge.
42 Kommissionen har dernæst med hensyn til gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 4, kritiseret Den Franske Republik for ikke i fransk ret at have udformet de materielretlige betingelser ifølge direktivets artikel 6, stk. 4, for så vidt angår gennemførelsen af en plan eller et projekt på trods af, at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, og uden at der findes nogen alternativ løsning.
43 Det bemærkes herved, at den franske regering har erkendt, at den ikke har vedtaget de bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 6, stk. 4.
44 Det må herefter fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til dette direktiv, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 6, stk. 3 og 4.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
45 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Kommissionen og Den Franske Republik delvis har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktivs artikel 6, stk. 3 og 4.
2) I øvrigt frifindes Den Franske Republik.
3) Hver part bærer sine egne omkostninger.