CELEX: 62007TJ0074
ERFA
A pénzügyi támogatás csökkentése
A finanszírozási terv módosítása a Bizottság jóváhagyása nélkül
Az egyedi intézkedések tekintetében előírt maximális finanszírozási arányok
A jelentős módosítás fogalma
A 4253/88/EGK rendelet 24. cikke
Indokolási kötelezettség
Megsemmisítés iránti kereset

Jogi háttér
1989-től 1999-ig a gazdasági és társadalmi kohéziónak az EK 158. cikkben előírt megvalósítására vonatkozó szabályokat a strukturális alapok feladatairól és eredményességéről, továbbá tevékenységüknek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolásáról szóló, 1988. június 24-i 2052/88/EGK tanácsi rendelet (
HL L 185., 9. o.
) tartalmazta. E rendelet minősült a strukturális alapokat, és különösen az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERFA) szabályozó elsődleges rendelkezésnek. A 2052/88 rendeletet többek között az 2081/93/EGK tanácsi rendelet (
HL L 193., 5. o.
) módosította.
A 2052/88 rendelet 1. cikke határozza meg azokat az elsődleges célkitűzéseket, amelyeket az Európai Közösség fellépésével a strukturális alapok segítségével el kíván érni.
A 2052/88 rendelet 4. cikke a komplementaritásra, a partnerségre és a technikai segítségnyújtásra vonatkozik. E cikk (1) bekezdése előírja:
„(1)   A közösségi támogatás célja a megfelelő nemzeti fellépések kiegészítése, illetve azok elősegítése. A közösségi támogatás a Bizottság, az érintett tagállam, továbbá a tagállam által nemzeti, regionális, helyi vagy egyéb szinten illetékes kijelölt hatóságok és szervezetek […] közötti szoros együttműködésen alapul, ahol a felek a közös cél megvalósításában egymás partnerei. Ezt az együttműködést a továbbiakban »partnerségnek« nevezzük. A partnerség a fellépések előkészítésére, finanszírozására, továbbá előzetes felmérésére, ellenőrzésére és utólagos értékelésére terjed ki.
A partnerség az egyes partnerek megfelelő intézményi, jogi és pénzügyi hatásköreinek teljes tiszteletben tartása mellett működik. [nem hivatalos fordítás]”
A 2052/88 rendeletnek „A támogatás formái” címet viselő 5. cikke (2) bekezdésének a) pontjában előírja, hogy „[a] strukturális alapok vonatkozásában […] a pénzügyi támogatás [elsősorban] az operatív programok társfinanszírozása [formájában] érhető el [nem hivatalos fordítás]”. Ugyanezen rendelkezés (5) bekezdése az „operatív program” fogalmát úgy határozza meg, mint „olyan több évre szóló intézkedések koherens együttese, amelyek megvalósítása céljából [különösen] egy vagy több strukturális alaphoz lehet fordulni [nem hivatalos fordítás]”.
A 2052/88 rendeletnek „A támogatási arányok modulációja” című 13. cikke (3) bekezdésében előírja:
„Az […] alapokból származó közösségi részvétel korlátai a következők:
—
a teljes költség legfeljebb 75%-a, és főszabály szerint a közkiadások legalább 50%-a az 1. célkitűzés keretében nyújtott támogatás hatókörébe tartozó régiókban végrehajtott intézkedések esetében;
—
a teljes költség legfeljebb 50%-a, és főszabály szerint a közkiadások legalább 25%-a az egyéb régiókban végrehajtott intézkedések esetében.
[…] [nem hivatalos fordítás]”
1988. december 19-én a Tanács elfogadta a 2052/88 rendeletnek a különböző strukturális alapok tevékenységeinek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolása tekintetében történő végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló 4253/88/EGK rendeletet (
HL L 374., 1. o.
). A 4253/88 rendeletet az 2082/93/EGK tanácsi rendelet (
HL L 193., 20. o.
) módosította.
A 4253/88 rendeletnek „Az alapokból származó pénzügyi hozzájárulás” című 17. cikke így rendelkezik:
„[…]
(2)   Az alapok pénzügyi hozzájárulása az adott tevékenységgel (operatív program, támogatási rendszer, globális támogatás, projekt, technikai segítségnyújtás vagy tanulmány) kapcsolatos támogatásra jogosult összköltség, illetve támogatásra jogosult (nemzeti, regionális vagy helyi és közösségi) köz-, illetve azzal egyenértékű kiadások összessége arányában kerül meghatározásra.
[…]
(4)   Az alapokból származó, az egyéni intézkedésekhez az operatív programok keretében történő hozzájárulás a partnerség keretében kötendő megállapodások szerint eltérő lehet. [nem hivatalos fordítás]”
A 4253/88 rendelet „A támogatás csökkentése, felfüggesztése és megszüntetése” című 24. cikke így rendelkezik:
„(1)   Amennyiben a projekt vagy intézkedés megvalósítása a számára elkülönített pénzügyi támogatást sem részben, sem egészben nem igazolja, a Bizottság a partnerség keretében megfelelő módon kivizsgálja az esetet, nevezetesen felhívva a tagállamot vagy a tagállam által a projekt végrehajtására kijelölt hatóságokat észrevételeik meghatározott határidőn belüli megtételére.
(2)   E vizsgálat eredményeképpen a Bizottság csökkentheti, vagy felfüggesztheti az adott projekt vagy intézkedés számára elkülönített támogatást, amennyiben a vizsgálat során bizonyossá válik, hogy szabálytalanság történt, illetve, hogy a projekt vagy intézkedés jellegét vagy végrehajtásának feltételeit a Bizottság előzetes jóváhagyása nélkül jelentősen módosították.
(3)   Minden jogtalanul kifizetett és behajtandó összeget vissza kell fizetni a Bizottság részére. […] [nem hivatalos fordítás]”
Végül, a 4253/88 rendeletnek az alapokból származó támogatás felhasználásának ellenőrzésére vonatkozó 25. cikke (5) bekezdése értelmében:
„A támogatásfelügyeleti bizottság a rendelkezésre álló összegek és a költségvetési szabályok tiszteletben tartása mellett […] kiigazítja a benyújtott finanszírozási tervet, a közösségi finanszírozási források közötti esetleges átcsoportosításokat és a támogatás mértékének ebből eredő módosításait is beleértve. […]
E módosításokat haladéktalanul közölni kell a Bizottsággal és az érintett tagállammal. A módosítások a Bizottság és az érintett tagállam jóváhagyását követően alkalmazhatók, e jóváhagyásnak az értesítés kézhezvételétől számított húsz munkanapon belül kell megtörténnie, amely kézhezvétel időpontját a Bizottság tértivevénnyel igazolja.
Az egyéb módosítások tekintetében a Bizottság az érintett tagállammal együttműködve dönt, a támogatásfelügyeleti bizottság véleményét követően. [nem hivatalos fordítás]”
A jogvita előzményei
1995. szeptember 28-i C (95) 2271 határozatában a Bizottság közösségi pénzügyi támogatást ítélt oda egy, az Interreg II közösségi kezdeményezés keretében indított, a Saar-vidék-, Lotaringia- és Westpfalz-régióra vonatkozó operatív programhoz. Az odaítélő határozat 2. cikke előírja, hogy „a pénzügyi támogatás odaítélésének módjai – az alapoknak a jelen program részét képező különböző alprogramokban és intézkedésekben való részvételét is ideértve – […] a programra vonatkozó, és [a hivatkozott határozat] mellékletét képező pénzügyi tervben kerülnek feltüntetésre”. Míg az odaítélő határozat szövege a programozás harmadik szintjére (a továbbiakban: intézkedések vagy intézkedéscsoport) az „intézkedés” kifejezéssel utal, a mellékelt pénzügyi terv az „intézkedéscsoport” kifejezéssel hivatkozik e szintre. A pénzügyi terv továbbá a közösségi, illetve a nemzeti hozzájárulásokat tartalmazó oszlopok címében előírja, hogy e hozzájárulások mindegyike minden egyes prioritás, intézkedés vagy intézkedéscsoport összköltségének 50%-át jelenti.
Az odaítélő határozatot az 1998. április 7-i, illetve az bizottsági határozat módosította. Az ez utóbbi módosítás szerinti változatában az odaítélő határozat 66898400 euróban határozta meg az összköltséget, ebből 23726800 eurót az ERFA, 42171600 eurót pedig a nemzeti hatóságok terhére. Az e módosító határozatok mindegyikéhez mellékelt pénzügyi terv egyik lábjegyzete szerint biztosításra került, hogy a közösségi hozzájárulások nem haladják meg az összes közkiadás 50%-át.
A programnak a támogatást odaítélő határozatban előírt végrehajtási szabályainak értelmében a szóban forgó végrehajtás a partnerség keretében létrehozandó támogatásfelügyeleti bizottság feladata. A támogatásfelügyeleti bizottság különösen a szabályozás tiszteletben tartása felett őrködik, a cselekvések és a projektek támogathatóságára vonatkozót is beleértve, továbbá előkészíti a támogatás módosításával kapcsolatos esetleges javaslatokat, és határoz ezekről. Valamennyi, a program végrehajtására vonatkozó lényegi kérdésről egyhangúlag kell határozni. A Bizottság a támogatásfelügyeleti bizottságban egy szavazattal rendelkezett.
1999. május 12-i levelében a Bizottság azt kérte, hogy a program módosításait előtt terjesszék elé jóváhagyás céljából, mivel e módosítások a teljes összeg emelkedésével vagy a pénzeszközök közötti átcsoportosításokkal járnak. A kérelem a támogatásfelügyeleti bizottság ülésén került napirendre. Ezen ülés során a Bizottság képviselője kijelentette, hogy véglegesen meg kell határozni az operatív program ERFA-ból történő támogatásának teljes összegét.
Tekintettel a strukturális alapok által finanszírozott, az 1994–1999 programozási időszakra vonatkozó programok 1999. december 31-i lezárására, a Bizottság 1999. szeptember 9-én elfogadta a strukturális alapok operatív támogatásainak (1994–1999) pénzügyi lezárásáról szóló iránymutatást (a továbbiakban: iránymutatás), és ezt közölte a tagállamokkal. Az iránymutatás német nyelvű változata elsősorban a következőket írja elő:
„6. Finanszírozási tervek
6.1
A finanszírozási terv a kötelezettségvállalások végső időpontját követően nem módosítható.
6.2
A programok pénzügyi lezárását a finanszírozási terv hatályos változata alapján kell elvégezni (általában három szintre – programra, alprogramra, intézkedésre – osztott finanszírozási tervről van szó). A tagállamok által benyújtott elszámolásoknak ugyanolyan részleteseknek kell lenniük, mint az operatív támogatások jóváhagyásáról szóló határozatokhoz csatolt finanszírozási terveknek, tehát az intézkedések szintjére vetített ténylegesen viselt költségek állapotát kell általánosságban tükrözniük.
Az intézkedésenként az egyes alapokból való hozzájárulás 20%-os túllépése elfogadható, amennyiben az alprogramnak a hatályos finanszírozási tervben megállapított teljes összege nem emelkedik.
[…]
7. Végső elszámolás
7.1.
A tagállamok kötelesek a kapott közösségi támogatás teljes összegét a végső kedvezményezetteknek kifizetni. Figyelemmel arra a tényre, hogy a múltban bizonyos problémák megállapítására került sor a végső elszámolás során, a 6.2. pontban előírt módozatoknak megfelelően kiszámolt közösségi hozzájárulás a következő két összeg közül a kisebbre korlátozódik:
a)
az intézkedés tekintetében hatályban lévő finanszírozási tervből eredő közösségi társfinanszírozás arányának a bejelentett kiadásokra történő alkalmazásából eredő összeg;
b)
a végső kedvezményezetteket ténylegesen megillető (az intézkedés keretében kifizetett és kifizetendő) összeg […] [nem hivatalos fordítás]”
A támogatásfelügyeleti bizottság 1999. november 10-i ülését követő írásbeli szakasz során a Bizottság „Regionális politikai és kohéziós” főigazgatósága levelében hangsúlyozta, hogy nem emel semmiféle kifogást a szóban forgó program jogcímén jóváhagyott projektekre vonatkozóan javasolt módosításokkal szemben, és azt kérte, hogy ne tájékoztassák a projektek további módosításairól, kivéve, ha a projekt vagy intézkedés jellegét vagy végrehajtásának feltételeit a 4253/88 rendelet 24. cikkében foglaltak értelmében jelentősen módosítják (a projektek tárgya, költségek, kedvezményezettek stb.) és/vagy ez hatást gyakorol a közösségi költségvetésre.
A záródokumentumokat 2003. március 20-án levélben küldték meg a Bizottságnak a végösszeg kifizetésére vonatkozó kérelemmel együtt. A végösszeg kifizetésére vonatkozó kérelmükben a német hatóságok úgy ítélték meg, hogy a teljes közösségi hozzájárulást az egyes megvalósított projektekre fordított közösségi hozzájárulásokat összeadva kell kiszámítani, amely utóbbiakat úgy kell kiszámítani, hogy a projekt összköltségeire alkalmazni kell a támogatásfelügyeleti bizottság által meghatározott hozzájárulási arányt, amely a projektek nagyobb részében közel 50%-os volt, kivéve azon igen költséges projekteket, amelyek esetében alacsonyabb hozzájárulási arányt határoztak meg. Ugyanakkor tekintettel arra, hogy a projektek egy része esetében a támogatható teljes költségek alacsonyabbak voltak a tervezettnél, a fizetési kérelemben szereplő összegek nem feleltek meg az utolsó módosító határozathoz csatolt finanszírozási tervben szereplő összegeknek. Ily módon az operatív programhoz az ERFA-ból történő hozzájárulás jogcímén kérelmezett összeg valamennyi prioritás és intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében alacsonyabb volt, mint a hivatkozott finanszírozási tervben szereplő összeg, a 3.2. intézkedés vagy intézkedéscsoport kivételével, amelynek esetében az ERFA-ból történő hozzájárulás jogcímén kért összeg valamivel magasabb volt a finanszírozási tervben szereplő összegnél.
2006. december 27-i C (2006) 7271 határozatában (a továbbiakban: megtámadott határozat) a Bizottság az ERFA-nak az Interreg II közösségi kezdeményezés keretében megvalósuló operatív programban a Saar-vidék-, Lotaringia- és Westpfalz-régióban nyújtott pénzügyi hozzájárulását 933691,04 euróval csökkentette. E határozatában a Bizottság a szóban forgó közösségi támogatás csökkentését az alább következőkkel indokolta.
A Bizottság hangsúlyozza, hogy a közösségi alapokból támogatott programokat a támogatást odaítélő határozatoknak és az általa jóváhagyott pénzügyi táblázatoknak megfelelően kell végrehajtani, és semmiféle módosítás nem volt lehetséges a kötelezettségvállalások határidejét, tehát 1999. december 31-ét követően, mivel a programozási időszak már lezárult. A Bizottság rámutat, hogy míg a támogatást odaítélő határozatban az ERFA hozzájárulása az egész program vonatkozásában a közkiadások 50%-ában lett rögzítve, az módosító határozat az egyes intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében eltérő finanszírozási mértéket írt elő. A Bizottság megjegyzi, hogy a teljes tényleges kiadások és az ERFA hozzájárulásának az egyes intézkedéseknek vagy intézkedéscsoportoknak megfelelő összegei nem egyeznek a hatályos finanszírozási tervben szereplő összegekkel. A Bizottság ugyanakkor kifejti, hogy mivel az iránymutatásban lemondott arról, hogy jelentős módosításnak minősítsen bizonyos, a finanszírozási tervhez viszonyított felfelé vagy lefelé történő eltéréseket, az említett iránymutatás 6.2. pontjának megfelelően bizonyos rugalmasság alkalmazásával ugyanazon prioritáson belül kompenzáció útján elfogadja a felfelé történő eltéréseket. Ezzel szemben, a kizárólag lefelé történő eltérések esetében az iránymutatás 7. pontját alkalmazza, és a közösségi hozzájárulást a két összeg közül az alacsonyabbra korlátozza: a finanszírozási mértéknek a minden egyes intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében a tényleges költségekre történő alkalmazásából eredő összegre vagy a kedvezményezetteknek ténylegesen kifizetendő összegre. Ily módon az 1.2., 2.2., 3.1., 4.1. és 4.2. intézkedéseket vagy intézkedéscsoportokat illetően a Bizottság megtagadja a német hatóságok által kérelmezett, a kedvezményezetteknek kifizetendő összegnek megfelelő összeg kifizetését, mivel ennek kifizetése azzal a hatással járna, hogy a hatályos finanszírozási tervben az ezen intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében meghatározott finanszírozási mértékek túllépésére, tehát a finanszírozási terv módosítására kerülne sor.
Az eljárás és a felek kérelmei
Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2007. március 12-én benyújtott keresetlevelével a Németországi Szövetségi Köztársaság előterjesztette a jelen keresetet.
A Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
—
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
—
kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
—
utasítsa el a keresetet;
—
kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.
A jogkérdésről
A Németországi Szövetségi Köztársaság lényegében három, a 4253/88 rendelet 24. cikkének megsértésén, az indokolási kötelezettség megsértésén és a 2052/88 rendelet 4. cikkében előírt „partnerség” tiszteletben nem tartásán alapuló jogalapra hivatkozik.
A 4253/88 rendelet 24. cikkének megsértésén alapuló első jogalapról
A felek érvei
A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság megsértette a 4253/88 rendelet 24. cikkét, mivel anélkül csökkentette a szóban forgó pénzügyi támogatást, hogy az e rendelkezésben előírt feltételek fennálltak volna. A felperes ugyanis egyfelől úgy ítéli meg, hogy a finanszírozási tervben szereplő összköltség és a végső összköltség közötti eltérést, valamint az ERFA hozzájárulása és az összköltség közötti viszonyban ezen eltérésekből eredő változásokat nem lehet a 4253/88 rendelet 24. cikke szerinti „jelentős módosításoknak” minősíteni, a Bizottság pedig egyébként már előzetesen hozzájárulását adta, és másfelől, a Bizottság elmulasztotta az e rendelkezés által annak megállapítása érdekében ráruházott mérlegelési jogkörének gyakorlását, hogy a közösségi támogatás igazolt volt-e.
Először is, a módosítás jelentőségét illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság elsősorban arra hivatkozik, hogy mivel a finanszírozási tervek jelzésértékűek, és jellegüknél fogva ideiglenesek voltak, ezek bármely módosítása nem minősül jelentős módosításnak. Vitatja a Bizottságnak a megtámadott határozat (12) preambulumbekezdésében tett azon megállapítását is, miszerint ez utóbbinak jogában áll „elfogadhatatlannak minősíteni egy fizetési kérelem benyújtását, ha egy vagy több intézkedés eltéréseket mutat a végleges finanszírozási tervhez viszonyítva”. E tekintetben arra hivatkozik, hogy mivel az ERFA-nak a finanszírozási tervben szereplő támogatási összegei maximális értékek, az összeg csökkentése nem minősülhet eltérésnek.
A Németországi Szövetségi Köztársaság másodsorban arra hivatkozik, hogy a „jelentős módosítás” kifejezés fogalmának meghatározásától függetlenül a szóban forgó program végrehajtása során nem történtek ilyen módosítások, mivel ezt az odaítélő határozat és a támogatásfelügyeleti bizottság határozatainak utolsó változatának megfelelően valósították meg. E tekintetben arra hivatkozik, hogy a hatályos finanszírozási terv egyrészről kizárólag az ERFA hozzájárulásának maximális összegét tartalmazta, másrészt pedig az ERFA maximális részvételi arányát, amely az összköltség 50%-ának felelt meg, és amelyet valamennyi programszinten alkalmazni kellett, különösen az egyéni projektek szintjén, ezeket a határokat pedig tiszteletben tartották.
A felperes vitatja a Bizottságnak a megtámadott határozat (2) és (13) preambulumbekezdésében szereplő azon megállapítását, miszerint az odaítélő határozat módosítására vonatkozó határozatok a finanszírozási tervet is módosították, abban az értelemben, hogy ez az intézkedések vagy intézkedéscsoportok szintjére alkalmazandó maximális, 50%-nál alacsonyabb finanszírozási arányokat írt elő. A felperes azt állítja, hogy a hivatkozott határozatok csak a támogatás maximális összegének növelésére vagy csökkentésére irányultak az egyes intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében, de a hozzájárulási arány, azaz az összköltség legfeljebb 50%-a változatlan maradt, amint az az említett határozatokhoz csatolt finanszírozási tervekben szereplő megjegyzésekből is kiderül, amelyek szerint biztosítva volt, hogy a közösségi pénzeszközök ne haladják meg a teljes közkiadás 50%-át (lásd fentebb, 11. pont). Azt állítja, hogy azon tény ellenére, hogy a szóban forgó tervek a nemzeti kiadások emelkedését tartalmazták, ez az emelkedés csak az ERFA pénzeszközei által történő finanszírozás ráeső részének számviteli csökkenéséhez vezetett, és nem egyedi arányok rögzítéséhez minden egyes intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében.
A felperes következésképpen arra hivatkozik, hogy a Bizottság által a megtámadott határozat (1) és (13) preambulumbekezdésében megjelölt arányokat nem a módosító határozatok rögzítették, és egyszerűen csak abból a tényből következnek, hogy – bizonyos projektek vonatkozásában – az ERFA-támogatást a támogatásfelügyeleti bizottság az 50%-os felső határ alatt határozta meg, ily módon a különböző intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében módosításokat előíró határozatok finanszírozási terveiben szereplő kumulált értékek szükségszerűen alacsonyabbak e felső határnál.
A Németországi Szövetségi Köztársaság harmadsorban arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem támaszkodhat – amint azt a megtámadott határozat (17) és (21) preambulumbekezdésében tette – az iránymutatás 7a. pontjára annak eldöntése tekintetében, hogy a projektek tervezett és a tényleges költségei közötti különbségek a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése szerinti jelentős módosításnak minősülnek-e, mivel az iránymutatás nem hivatkozik e rendelkezésre, és ezért nem képezheti valamely ERFA-támogatás csökkentésének jogalapját. E tekintetben azt állítja továbbá, hogy a szóban forgó iránymutatást csak 1999 szeptemberében fogadták el, tehát már nem lehetett teljesen átalakítani egy, már 1994. november 4-e óta folyamatban lévő programot. Továbbá, maga a Bizottság is hangsúlyozta a megtámadott határozat (24) preambulumbekezdésében az iránymutatás belső jellegét.
A felperes mindenesetre úgy ítéli meg, hogy még az iránymutatás 7a. pontjának alkalmazását elfogadva sem lehet igazolni a csökkentést a jelen ügyben. E tekintetben arra emlékeztet, hogy a 7a. vagy a 7b. pontban meghatározott legkisebb összeg választása az iránymutatás 7.1. pontja értelmében azért szükséges, hogy biztosítani lehessen, hogy „a közösségi támogatás teljes egészében a végső kedvezményezettek számára kerüljön kifizetésre”. A felperes ebből arra a következtetésre jut, hogy a 7a. pontban szereplő összeg csak referenciaértéknek minősül a végső kedvezményezettnek ténylegesen kifizetett összeghez viszonyítva, és azt állítja, hogy ez a pont nem tartalmaz semmiféle, a támogatás csökkentésére vonatkozó sajátos szabályozást. Azt állítja ugyanakkor, hogy a szóban forgó programban a referenciaérték megfelel az azzal a feltétellel odaítélt ERFA-támogatásnak, hogy a finanszírozási mérték nem haladja meg az összköltség 50%-át. E körülményekre tekintettel hangsúlyozza, hogy a jelen ügyben a Bizottság három különböző összeget vesz figyelembe, hogy aztán minden esetben a legkisebb összeget válassza ki.
A felperes negyedsorban arra hivatkozik, hogy a program megvalósítása során maga a Bizottság is úgy vélte, hogy a költségeknek a projektek szintjén való eltérései nem voltak jelentősek, mivel 1999. május 12-i levelében (lásd fentebb, 13. pont) hangsúlyozta, hogy a jóváhagyásához kötött módosítások egyedül azok, amelyek a pénzeszközök teljes összegének növekedésével vagy az ezek közötti átcsoportosításokkal járnak. Továbbá, levelében (lásd fentebb, 15. pont) a Bizottság megállapította, hogy a projektek szokásos módosításai nem minősülnek a 4253/88 rendelet 24. cikke szerinti „jelentős módosításnak”.
Másodszor, a Bizottság feltételezett jóváhagyását illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy még abban az esetben is, ha a szóban forgó módosítások a Bizottság jóváhagyásához kötött jelentős módosításoknak minősülnek, e módosításokat a Bizottság által jóváhagyottnak kell tekinteni, mivel a támogatásfelügyeleti bizottság egyetértéséből következnek, amelynek munkájában a Bizottság képviselője is részt vesz, ez utóbbi hatáskörében eljárva. A felperes e tekintetben azt állítja, hogy a 4253/88 rendelet 17. cikkének az egyedi projektekre vonatkozó megállapodások megkötésére felhatalmazó (4) bekezdése nem tiltja a támogatásfelügyeleti bizottság számára, hogy az ERFA-támogatásokat a Bizottsággal együttműködve állapítsa meg.
Harmadik és legvégül, azt illetően, hogy a Bizottság elmulasztotta mérlegelési jogkörének gyakorlását, a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy még ha a finanszírozási terv és a fizetési kérelem közötti eltéréseket a Bizottság által jóvá nem hagyott jelentős módosításoknak kell is minősíteni, az a tény, hogy nem kérték a Bizottság jóváhagyását, pusztán az eljárási szabályok megsértésének minősül, és jellegénél fogva, az arányosság elvének megfelelően nem igazolhatja az ERFA pénzügyi támogatásának csökkentését, és a fennmaradó összeg kifizetésének megtagadását. Úgy ítéli meg továbbá, hogy a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie határozatának az előírtaknak megfelelően haladó, támogatott projektekre gyakorolt hatását. Hozzáfűzi, hogy a Bizottság nem fejtette ki, hogy a támogatásfelügyeleti bizottság által jóváhagyott és a fizetési kérelemben említett ERFA-támogatások miért nem voltak többé igazoltak, akár az intézkedések vagy intézkedéscsoportok, akár a projektek szintjén.
A Bizottság ezen érvek összességét vitatja.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
A Németországi Szövetségi Köztársaság érveire figyelemmel először azt kell megvizsgálni, hogy a finanszírozási tervben és a fizetési kérelemben szereplő összegek eltérése a 4253/88 rendelet 24. cikke szerinti jelentős módosításnak minősül-e, majd azt, hogy a Bizottság előzetesen jóváhagyta-e ezt a módosítást a jelen ügyben, és végül azt, hogy elmulasztotta-e az e rendelkezés által annak megállapítása érdekében ráruházott mérlegelési jogkörének gyakorlását, hogy a közösségi támogatás igazolt volt-e.
Először is, a 4253/88 rendelet 24. cikke szerinti jelentős módosítások fennállását illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság lényegében arra hivatkozik, hogy a finanszírozási tervben szereplő és a tényleges költségek közötti eltérések nem minősülnek jelentős módosításoknak, először is abból az indokból, hogy az odaítélő határozathoz csatolt finanszírozási terv csak jelzésértékű, másodszor azért, mert ezen eltérések nem sértik az odaítélő határozat utolsó változatában foglalt és a támogatásfelügyeleti bizottság által előírt feltételeket, harmadszor, mert az iránymutatás 7a. pontja nem teszi lehetővé a szóban forgó eltérések jelentős módosításokként történő minősítését, és végül, mert a Bizottság elismerte, hogy az eltérések a projektek szintjén nem minősülnek jelentős módosításoknak.
Ami először is az odaítélő határozathoz csatolt finanszírozási terv állítólagosan jelzésértékű és ideiglenes jellegét illeti, az Elsőfokú Bíróságnak a
T-349/06., T-371/06., T-14/07., T-15/07. és T-332/07. sz., Németország kontra Bizottság egyesített ügyekben 2008. szeptember 9-én hozott ítélete (EBHT 2008., II-2181. o.)
60–64. pontjára kell hivatkozni, amely pontokban a Németországi Szövetségi Köztársaságnak a jelen ügyben hivatkozottakkal lényegében azonos érvelése került elutasításra (lásd ebben az értelemben, a közösségi bíróság azon lehetőségét illetően, hogy valamely döntését egy korábbi, lényegében azonos kérdésekről határozó hivatkozással indokolja, a
C-229/04. sz. Crailsheimer Volksbank ügyben 2005. október 25-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-9273. o.]
47–49. pontját és az Elsőfokú Bíróságnak a T-47/03. sz., Sison kontra Tanács ügyben 2007. július 11-én hozott ítélete [az EBHT-ban nem tették közzé] 102. pontját). Ebben az ítéletben az Elsőfokú Bíróság megállapította, hogy az ítélkezési gyakorlat által értelmezett, alkalmazandó szabályozásból az következik, hogy a strukturális alapokból odaítélt bármely pénzügyi támogatást az ezt jóváhagyó határozatnak és különösen az e határozathoz csatolt pénzügyi táblázatnak megfelelően kell végrehajtani, és ebből következően a Bizottság által jóváhagyott finanszírozási tervnek az ez utóbbi egyetértése nélkül történt módosításai főszabály szerint a szóban forgó programhoz nyújtott támogatás csökkentését vonják maguk után.
E tekintetben el kell utasítani a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvelését, miszerint a támogatásfelügyeleti bizottság módosíthatja a finanszírozási tervet anélkül, hogy a Bizottság elé terjesztené e módosításokat, ha ezek nem igénylik további források odaítélését a programhoz. Meg kell ugyanis állapítani, hogy a 4253/88 rendelet 25. cikkének (5) bekezdéséből egyértelműen az következik, hogy a finanszírozási terv bármely módosítását vagy a támogatásfelügyeleti bizottság általi elfogadását követően jóváhagyás céljából közölni kell a Bizottsággal és az érintett tagállammal, vagy ezt közvetlenül maga a Bizottság fogadja el a tagállammal együttműködve, a támogatásfelügyeleti bizottság véleményét követően. Ebből következik, hogy a finanszírozási tervet semmiképpen nem lehet módosítani a Bizottság előzetes vagy utólagos jóváhagyása nélkül.
Másodsorban, a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvelését illetően, miszerint a finanszírozási tervben szereplő összegek és a végleges összegek közötti eltérések nem sértik az odaítélő határozat utolsó változatában előírt feltételeket, mivel – többek között – az alkalmazott hozzájárulási arány nem haladja meg az összköltségek 50%-ának felső határértékét, meg kell állapítani, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság ezen érvelésével a megtámadott határozatban szereplő azon megállapítást próbálja támadni, miszerint az odaítélő határozat utolsó változata az esetek többségében az 50%-ot el nem érő, egyedi hozzájárulási arányokat ír elő minden egyes intézkedés vagy intézkedéscsoport vonatkozásában.
E tekintetben rá kell mutatni, hogy azok a hozzájárulási arányok, amelyekre a Bizottság hivatkozik a megtámadott határozatban, az ERFA-támogatás összegei és a finanszírozási tervben az egyes intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében előírt összköltség közötti viszonyból erednek. Meg kell állapítani, hogy az ERFA hozzájárulási arányának a finanszírozási tervben előírt összegek alapján történő kiszámításával a Bizottság csak a 4253/88 rendelet 17. cikke (2) bekezdésének alkalmazására szorítkozott, amelynek értelmében az ERFA pénzügyi hozzájárulása százalékban és az összköltség, illetve a támogatásra jogosult teljes közkiadások arányában kerül meghatározásra (lásd ebben az értelemben az Elsőfokú Bíróságnak a T-65/04. sz., Nuova Gela Sviluppo kontra Bizottság ügyben 2007. június 27-én hozott ítélete [az EBHT-ban nem tették közzé] 82. pontját).
Noha igaz az, hogy a 4253/88 rendelet 17. cikkének (2) bekezdése a fellépések összessége (operatív program, támogatási rendszer stb.) tekintetében egységes hozzájárulási arány elvéből indul ki, e rendelet 17. cikkének (4) bekezdése az egyéni vagy egyedi intézkedések tekintetében kifejezetten megengedi a hozzájárulási arányok meghatározását, abban az értelemben, hogy az e rendelkezés szerinti „egyéni intézkedéseknek” szükségszerűen meg kell felelniük a finanszírozási tervben szereplő egyik programozási szintnek. Az ítélkezési gyakorlatból ugyanis az következik, hogy a közösségi hozzájárulási arány egyike a támogatás azon módozatainak, amelyeket az odaítélés időpontjában határoznak meg, és amelyek utólagos módosítása a 4253/88 rendelet 25. cikkének (5) bekezdésében előírt eljárási szabályok szerint történik (a fenti 39. pontban hivatkozott Nuova Gela Sviluppo kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 92. pontja). Ez az egyetlen olyan értelmezés tehát, amely összeegyeztethető a 4253/88 rendelet 25. cikkének (5) bekezdésével, amely előírja, hogy az odaítélő határozatokhoz csatolt finanszírozási tervek kiigazítása a részvételi arány módosításával jár, ez egyértelműen azt jelenti, hogy e részvételi arányokat ténylegesen a finanszírozási tervek írják elő, és ezek módosítása automatikusan következik a tervben véghezvitt egyéb módosításokból. Meg kell továbbá állapítani, hogy a jelen ügyhöz hasonló esetben, ahol a végleges költségek alacsonyabbak, mint a finanszírozási tervben szereplők, a költségek e csökkentése a jelen ügyhöz hasonló esetben, amikor a végleges költségek a finanszírozási tervben előírtnál alacsonyabbak, csak így osztható meg a Bizottság és a tagállamok között, ugyanolyan arányban, mint amilyenben hozzájárultak volna a költségekhez, ha azok olyan szintűek lettek volna, mint amit a partnerség keretében létrehozott finanszírozási terv előírt.
Ebből következik, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem állíthatja, hogy a különböző intézkedésekhez vagy intézkedéscsoportokhoz való nemzeti és közösségi hozzájárulásoknak a módosító határozatokban előírt módosítása nem járt azzal a következménnyel, hogy módosult az ERFA-ból a minden egyes intézkedéshez vagy intézkedéscsoporthoz nyújtott hozzájárulási arány, ami ily módon eltérő, és az esetek többségében minden egyes intézkedés tekintetében 50% nál alacsonyabb arányokhoz vezetett. Azon érvelés elfogadása, miszerint csak az 50%-os maximális és egységes arány került rögzítésre, azon megállapításhoz vezetne, hogy az ERFA hozzájárulásának végleges arányát csak a program lezárásakor lehetne meghatározni, ellentétben azzal, amit az ítélkezési gyakorlat által értelmezett szabályozás előír (lásd fentebb, 39. pont).
E körülményekre figyelemmel, az a tény, hogy a módosító határozatok indokolása nem jelöli meg kifejezetten, hogy a tervezett összköltség és a közösségi hozzájárulás közötti új arányból az következik, hogy az 50%-os egységes arány helyébe minden egyes intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében egyedi arány lép, nem releváns, mivel e helyettesítés közvetlenül a szabályozásból következik. Meg kell egyébként állapítani, hogy – amint arra a Bizottság rámutat – a szóban forgó határozatok indokolásai a 4253/88 rendelet 25. cikkének (5) bekezdésére hivatkoznak.
Végül meg kell állapítani, hogy az egyedi hozzájárulási arány minden egyes intézkedés vagy intézkedéscsoport vonatkozásában való rögzítéséből nem következik, hogy a módosító határozatok az ERFA-támogatás csökkentését eredményezték, mivel – amint azt a Bizottság hangsúlyozza – e támogatás egésze kifizetésre került volna, ha a program végső költségei megfeleltek volna az e határozatokból következő finanszírozási tervben előírt költségeknek.
Ezt a következtetést a Németországi Szövetségi Köztársaságnak az elsősorban az azon tényen alapuló érvelése sem cáfolja meg, hogy a jelen ügyben egyrészt a módosító határozatokhoz mellékelt pénzügyi tervek előírták, hogy biztosítva van, hogy a közösségi hozzájárulások nem haladhatják meg az az összes közkiadás 50%-át, és másfelől, hogy az operatív program a támogatásfelügyeleti bizottság határozatainak megfelelően került végrehajtásra.
A módosító határozatokhoz mellékelt finanszírozási tervekben szereplő azon megjegyzésen alapuló érvelést illetően, miszerint ennek értelmében biztosításra került, hogy a közösségi hozzájárulások nem haladhatják meg az összes közkiadás 50%-át, meg kell állapítani, hogy – amint arra a Bizottság rámutat – ez nem akadályozza meg annak megállapítását, hogy a hivatkozott határozatok által módosított odaítélő határozat egyes intézkedések vagy intézkedéscsoportok vonatkozásában 50%-nál kisebb hozzájárulási arányt írt elő, mivel ezen 50%-os maximális arányt az egyedi projektek szintjén kellett tiszteletben tartani. Ily módon nem lehetett egy projektet az 50%-ot jóval meghaladó arányban finanszírozni, és ennél jóval alacsonyabb arányokat előírni az ugyanazon intézkedéshez vagy intézkedéscsoporthoz tartozó más projektek vonatkozásában, még akkor sem, ha az intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében előírt globális arányt tiszteletben tartották.
Azon érvelést illetően, miszerint az operatív program a támogatásfelügyeleti bizottság határozatainak megfelelően került végrehajtásra, elegendő annak megállapítása, hogy a megtámadott határozatból, valamint az ehhez csatolt táblázatból világosan kiderül, hogy a szóban forgó operatív program nem e határozatoknak megfelelően került végrehajtásra, mivel a szóban forgó programhoz odaítélt pénzeszközök egy része végül is nem került felhasználásra. Amint arra a Bizottság rámutat, éppen az a tény alkotja ugyanis a jelen jogvita tárgyát, hogy a program a tervezettekhez képest nem valósult meg teljes egészében, mivel a felek nem értenek egyet abban, hogy miképpen kell kiszámítani a Közösség hozzájárulását akkor, ha a program összköltsége a tervezettnél kisebb. Az a tény, hogy a projekteket megfelelően hajtották végre, fontos, de nem elegendő annak megállapításához, hogy a tervet megfelelően megvalósították, mivel e tekintetben ugyancsak elengedhetetlen az odaítélő határozatban előírt feltételek összességének tiszteletben tartása, a hozzájárulási arányokat is beleértve.
Harmadsorban, azt az érvelést illetően, miszerint az iránymutatás 7a. pontja nem teszi lehetővé a szóban forgó eltérések jelentős módosításokként való minősítését, először is meg kell állapítani, hogy amint az a megtámadott határozat második bevezető megjegyzéséből és (28) preambulumbekezdéséből is következik, a Bizottság támogatást csökkentő határozatát nem az iránymutatásra, hanem a 4253/88 rendelet 24. cikkére alapozta. Az iránymutatásban a Bizottság csupán emlékeztette a tagállamokat az alkalmazandó rendelkezéseknek általa adott értelmezésre, és értesítette őket, hogy a 4253/88 rendelet 24. cikke által ráruházott mérlegelési mozgásterének megfelelően – amint azt határozatának (15) preambulumbekezdésében megjegyezte – úgy határozott, hogy elfogadja a bizonyos feltételeknek megfelelő eltéréseket. Igaz, hogy mivel a tagállamokhoz intézett közleményekben a Bizottság kötelezte magát, hogy mérlegelési mozgásterét a 4253/88 rendelet 24. cikkének alkalmazásához az iránymutatásban előírt kritériumoknak megfelelően alkalmazza, a megtámadott határozatot az iránymutatásra történő hivatkozással indokolta, de ebből nem következik, hogy a megtámadott határozat jogi alapja az iránymutatás lenne. Továbbá, abból a tényből, hogy az iránymutatás csak 1999 szeptemberében került elfogadásra, a Németországi Szövetségi Köztársaság állításával szemben nem következik, hogy az iránymutatás elfogadása a folyamatban lévő programok átalakítását követelte meg. Amint az a jelen ítélet 36–46. pontjában is megállapításra került, a finanszírozási terv kötelező jellege és az egyes intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében rögzített hozzájárulási arány ugyanis az alkalmazandó jogszabályi rendelkezésekből következik, ily módon az iránymutatás 7. pontja, amelynek tartalma semmiképp nem tűnik ellentétesnek e rendelkezésekkel, a programok semmiféle módosítását nem követelte meg.
Mindenesetre meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem alkalmazta tévesen az iránymutatás 7. pontját a jelen ügyben, mivel – amint az a fenti 39–46. pontból következik – „a finanszírozási tervből eredő társfinanszírozás arányát”, amelyre az iránymutatás 7a. pontja hivatkozik, csak úgy lehet értelmezni, mint ami a közösségi hozzájárulás és a finanszírozási tervben az egyes intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében előírt összköltség közötti viszony alapján kiszámolt és a Bizottság által a megtámadott határozat (1) preambulumbekezdésében hivatkozott finanszírozási arányra, és nem az egységes és maximálisan 50%-os arányra utal.
Végül, azon érvelést illetően, miszerint a Bizottság elismerte, hogy az eltérések a projektek szintjén nem minősülnek jelentős módosításoknak, meg kell állapítani, hogy abból a tényből, hogy a Bizottság 1999. május 12-i levelében (lásd fentebb, 13. pont) azt kérte, hogy a teljes összeg emelkedésével vagy a pénzeszközök közötti átcsoportosításokkal járó módosításokat egy meghatározott időpont előtt terjesszék elé jóváhagyás céljából, nem következik, hogy a Bizottság úgy vélte, hogy az ezektől eltérő módosításokat a nemzeti hatóságok szabadon bevihetik a programba a támogatásfelügyeleti bizottságnak a 4253/88 rendelet 25. cikke (5) bekezdésében előírt azon kötelezettsége ellenére, hogy valamennyi módosítást közölni kell a Bizottsággal, és meg kell várni jóváhagyását. Hasonlóképpen, a levélből (lásd fentebb, 15. pont) nem következik, hogy a projektek módosításai soha nem tartoznak a 4253/88 rendelet 24. cikkének hatálya alá. Éppen ellenkezőleg, e levélben a Bizottság egyértelműen rámutatott, hogy a projektekre vonatkozó módosításokat csak akkor nem kell vele közölni, ha nem áll fenn jelentős módosítás és a közösségi költségvetésre gyakorolt hatás. Amint azt a Bizottság hangsúlyozza, a projektek szintjén való eltérések kizárólag akkor tartoznak a 4253/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének hatálya alá, ha a finanszírozási tervben szereplő összegekhez viszonyított eltérésekkel járnak.
Másodsorban, azt a tényt illetően, hogy a Bizottság állítólag jóváhagyta a szóban forgó módosításokat, el kell utasítani a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvelését, miszerint a Bizottság egy képviselőjének jelenléte az operatív program támogatásfelügyeleti bizottságában és aktív részvétele a szóban forgó program megvalósításában a véghezvitt módosítások Bizottság általi jóváhagyásával lenne egyenértékű. A 4253/88 rendelet 25. cikkének (5) bekezdéséből ugyanis egyértelműen az következik, hogy jóllehet főszabály szerint a támogatásfelügyeleti bizottságnak hatáskörében áll elfogadni a finanszírozási tervet, amennyiben ez nem jár a program összköltségének emelkedésével, az általa végrehajtott bármely módosítást haladéktalanul közölni kell a Bizottsággal és az érintett tagállammal, és az csak akkor alkalmazható, ha ez utóbbiak jóváhagyták. Meg kell állapítani, hogy e rendelkezés csak úgy értelmezhető, hogy a Bizottság képviselője a támogatásfelügyeleti bizottságban nem maga a „Bizottság” a hivatkozott rendelet értelmében, mivel, tekintve, hogy e képviselő a támogatásfelügyeleti bizottság tagja, a módosítás közlésének kötelezettsége a határozatnak a támogatásfelügyeleti bizottság általi meghozatalát követően, valamint a Bizottság jóváhagyása megvárásának kötelezettsége különben értelmét veszítené.
Vitathatatlan egyébiránt, hogy az odaítélő határozatot módosító, a 4253/88 rendelet 25. cikke (5) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében elfogadott két határozatot, mivel ezek nem tartoznak a támogatásfelügyeleti bizottság hatáskörébe, a Bizottság fogadta el, mint testület, és nem a támogatásfelügyeleti bizottságban jelen lévő képviselője. Márpedig a 4253/88 rendelet 25. cikkének (5) bekezdésében szereplő, a „Bizottságra” történő hivatkozást nem lehet úgy értelmezni, hogy ez felváltva vonatkozik a testületre, illetve a támogatásfelügyeleti bizottságban jelen lévő képviselőjére attól függően, hogy a szóban forgó rendelkezés melyik albekezdéséről van szó.
E körülményekre figyelemmel úgy kell tekinteni, hogy csak akkor lehet megállapítani, hogy a Bizottság jóváhagyta a támogatásfelügyeleti bizottság által elhatározott módosítást, ha e módosítást e célból kifejezetten közölték a Bizottsággal (lásd ebben az értelemben a fenti 39. pontban hivatkozott Nuova Gela Sviluppo kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 64. és 66. pontját; lásd analógia útján az Elsőfokú Bíróságnak a T-282/04. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2006. november 22-én hozott ítélete [az EBHT-ban nem tették közzé] 72. és 78. pontját). Mivel a jelen ügyben a Németországi Szövetségi Köztársaság a szóban forgó módosításokat nem közölte a Bizottsággal, nem állíthatja, hogy ezeket jóváhagyták.
Végül és harmadsorban, a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvelését illetően, miszerint a Bizottság nem gyakorolta a 4253/88 rendelet 24. cikke által ráruházott mérlegelési jogkörét, és különösen azon érvelését illetően, miszerint az a tény, hogy nem kérte a Bizottság által megállapított módosítások jóváhagyását, kizárólag az eljárási szabályok megsértésének minősül, ami nem indokolja, hogy a Bizottság csökkentse a pénzügyi támogatást és veszélyeztesse a megfelelően végrehajtott projektek finanszírozását, arra kell emlékeztetni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a közösségi alapokból származó támogatást szabályozó nemzeti vagy közösségi rendelkezések megsértése – a pénzügyi jellegűeket is beleértve – indokolja az odaítélt támogatás csökkentését vagy megszüntetését (lásd ebben az értelemben a
C-199/03. sz., Írország kontra Bizottság ügyben 2005. szeptember 15-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-8027. o.]
29–34. pontját és a
C-240/03. P. sz., Comunità montana della Valnerina kontra Bizottság ügyben 2006. január 19-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-731. o.]
76. és 97. pontját). Hangsúlyozni kell, hogy a fenti 52. pontban hivatkozott, Olaszország kontra Bizottság ügyben hozott, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) által finanszírozott vidékfejlesztési tervekre vonatkozó ítéletében (72. és 78. pont) az Elsőfokú Bíróság megállapította, hogy az Olasz Köztársaság nem tartott tiszteletben egy olyan rendelkezést, amelynek tartalma nagyon hasonló a 4253/88 rendelet 25. cikke (5) bekezdésének tartalmához, és ez az operatív programhoz nyújtott támogatás csökkentését vonta maga után.
Hangsúlyozni kell, hogy annak elfogadása, amint azt a Németországi Szövetségi Köztársaság kéri, hogy mivel nem sértette meg az eljárási szabályokat, a Bizottság nem csökkenthette volna a támogatást, mert a csökkentés megfelelően végrehajtott projektekre vonatkozott, azt jelentené, hogy következmények nélkül maradna az, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette azon kötelezettségét, hogy az operatív programot a Bizottság által jóváhagyott finanszírozási tervnek megfelelően kell végrehajtani. Ez a megoldás megfosztaná tartalmától e kötelezettséget, mivel elegendő lenne, ha a nemzeti hatóságok az odaítélt támogatás összességének kifizetése érdekében bizonyítanák egyes projektek megfelelő végrehajtását, függetlenül attól, hogy tiszteletben tartották-e azokat a pénzügyi rendelkezéseket, amelyek tekintetében a Bizottsággal megállapodtak.
Mindenesetre meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat nem alkalmas arra, hogy veszélyeztesse a végrehajtott projektek finanszírozását. Mivel ugyanis a szóban forgó operatív program költségei alacsonyabbak a tervezettnél, a nemzeti hatóságok az így megtakarított nemzeti pénzeszközök egy részét a megfelelően végrehajtott projektek finanszírozásának kiegészítésére fordíthatják.
E tekintetben a Németországi Szövetségi Köztársaság által a tárgyalás során az Elsőfokú Bíróság kérdésére adott válaszként hivatkozott azon körülmény, miszerint – mivel a jelen ügyben az Interreg II közösségi kezdeményezés keretében kidolgozott programról van szó – a nemzeti hozzájárulás három különböző nemzeti hatóság költségvetésébe tartozik, nem releváns. Az a tény, hogy a különböző nemzeti hatóságok közötti viszony keretében a végre nem hajtott projekteket az egyik nemzeti hatóságnak kell finanszíroznia, a végrehajtottakat pedig egy másiknak, nem akadályozza meg annak megállapítását, hogy a bizonyos projektek meg nem valósításának következményeképpen megtakarított nemzeti pénzeszközök egy részét a végrehajtott projektek finanszírozásának kiegészítésére lehessen fordítani.
Ha ugyanis a szóban forgó projektek valódi határokon átnyúló érdeket képviselnek, amint annak az Interreg II közösségi kezdeményezésbe tartozó operatív program keretében finanszírozandó bármely projekt esetében történnie kellene, az a nemzeti hatóság, amelynek projektjeit nem hajtották végre, vagy amely projektjei kevésbé költségesnek bizonyultak, magára vállalhatja az előírásoknak megfelelően végrehajtott projektekhez nyújtott nemzeti hozzájárulás egy részét. Mindenesetre rá kell mutatni, hogy a valamely operatív program támogatására irányuló kérelmeket az említett program által érintett területeken illetékes nemzeti hatóságok összessége együttesen nyújtja be, és az odaítélő határozatok csak a közösségi és a nemzeti hozzájárulások között tesznek különbséget, az egyes nemzeti hatóságok hozzájárulásai között pedig nem.
A fentiekre figyelemmel a Németországi Szövetségi Köztársaság első jogalapját el kell utasítani.
Az indokolási kötelezettség megsértésén alapuló második jogalapról
A felek érvei
A Németországi Szövetségi Köztársaság a Bizottság által a megtámadott határozat (16) preambulumbekezdésében az iránymutatás 6.2. pontjára tett hivatkozást illetően azt állítja, hogy a Bizottság nem fejti ki, hogy a finanszírozási tervben előírt kiadásoktól „felfelé” történő eltérés miért tartozik az iránymutatás hatályába, míg a „lefelé” történő eltérés a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése szerinti jelentős módosításnak minősül. A felperes úgy ítéli meg, hogy ha a Bizottság a jelen ügyben alkalmazta volna az iránymutatásban előírt 20%-os rugalmasságot, akkor nem történt volna csökkentés. E tekintetben hozzáteszi, hogy különösen érthetetlen, hogy a Bizottság miért nem alkalmazta e rugalmasságot, mivel a Bizottság szerint az ERFA-támogatás összességét ki lehetett volna fizetni, még e szabály alkalmazása nélkül is, ha ezt megfelelően kérelmezték volna (a megtámadott határozat (20) preambulumbekezdése). Azt állítja, nem érti, hogy a Bizottság, amely a megtámadott határozatban alapvető jelentőséget tulajdonított a finanszírozási tervben az egyes intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében előírt finanszírozási arányoknak, miért nem fogadta el az iránymutatás alkalmazását a célból, hogy a tervben előírt támogatás 20%-os túllépése helyett a finanszírozási arány hasonló mértékű túllépése váljék lehetővé, még akkor is, ha a kérelmezett összeg a tervben előírt támogatás összegénél alacsonyabb marad.
A megtámadott határozat mellékletében szereplő táblázatot illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy érthetetlen, és úgy véli, hogy ez annak a ténynek köszönhető, hogy a magyarázatok és az oszlopok címei nem német nyelven, az eljárás nyelvén kerültek megszerkesztésre. Azt állítja továbbá, hogy az Európai Gazdasági Közösség által használt nyelvek meghatározásáról szóló, 1958. április 15-i 1. tanácsi rendelet (
HL 1958. 17., 385. o.
; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 3. o.) 3. cikkének megsértéséből egy másik indokolási hiányosság ered. Vitatja a Bizottság azon megállapítását, miszerint a táblázatban szereplő matematikai képletek világosak.
A Bizottság vitatja, hogy a megtámadott határozatban megsértette volna az indokolási kötelezettséget.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
A megtámadott határozat (16) preambulumbekezdését illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság elsősorban arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem magyarázza meg, hogy a finanszírozási tervben előírt kiadásoktól „felfelé” történő eltérés miért elfogadható, míg a „lefelé” történő eltérés a 4253/88 rendelet 24. cikke szerinti jelentős módosításnak minősül. Rá kell mutatni, hogy márpedig a Bizottság a megtámadott határozat (12) és (15) preambulumbekezdésében hangsúlyozza, hogy minden eltérés, a felfelé és lefelé történő is, egyaránt jelentős módosításnak minősül. A szóban forgó határozat (16) preambulumbekezdésében hangsúlyozza továbbá, hogy a felfelé történő eltérések ugyanakkor elfogadhatók azzal a feltétellel, hogy ezek mértéke korlátozott (a szóban forgó intézkedés összegének 20%-a), és ezeket az alprogramban/prioritásban egy egyenértékű, lefelé történő eltéréssel kompenzálják, oly módon, hogy „az alprogram összege […] ne emelkedjen”. E körülményekre figyelemmel meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem állította, hogy a „felfelé” történő eltéréseket mindig elfogadja, míg a „lefelé” történő eltéréseket nem, következésképpen a megtámadott határozat nem tartalmazhatott indokolást e tekintetben.
A Németországi Szövetségi Köztársaság másodsorban arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem fejtette ki, hogy a jelen ügyben miért nem alkalmazta az iránymutatás 6. pontjában előírt 20%-os rugalmassági mozgásteret. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az iránymutatás 6.2. pontjából, valamint a megtámadott határozat (19) preambulumbekezdéséből az következik, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság állításával ellentétben a 20%-os rugalmasság alkalmazásra került, de ez csak a 3. prioritás keretében volt lehetséges, mivel csak e prioritásban szerepel olyan intézkedés vagy intézkedéscsoport, amelyek tekintetében a finanszírozási tervben szereplő összeget túllépték. Ezen indokolásból egyértelműen az derül ki, hogy az iránymutatás 6.2. pontját nem lehetett a többi prioritás tekintetében alkalmazni, mivel alkalmazásának egyik feltétele, nevezetesen a tervezett összeg túllépése legalább egy intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében, nem teljesült.
A Németországi Szövetségi Köztársaság harmadsorban azt állítja, nem érti, hogy a Bizottság miért nem alkalmazta az iránymutatást abban az értelemben, hogy a valamely intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében rögzített hozzájárulási arány 20%-os túllépése elfogadható, ha ez nem jár a prioritás tekintetében tervezett támogatás túllépésével, hasonlóképpen, mint a valamely intézkedés vagy intézkedéscsoport tekintetében előírt támogatás összegének túllépése is elfogadott az említett iránymutatás 6.2. pontja értelmében, amennyiben ez nem jár a prioritás tekintetében előírt támogatási összeg túllépésével. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság tulajdonképpen az iránymutatás analógia útján történő alkalmazását kéri. A Bizottság ugyanakkor a megtámadott határozat (24) preambulumbekezdésében hangsúlyozta, hogy az iránymutatást, mint szervezeti egységeinek szóló utasításokat az egyenlő bánásmód elvének megfelelően kell végrehajtani, ily módon ezt nem alkalmazhatta attól eltérő módon a Németországi Szövetségi Köztársaság programjaira, mint ahogyan ezt más tagállamok programjaira alkalmazza. Ebből következően a megtámadott határozat e tekintetben kellőképpen indokolt.
Végül, a megtámadott határozat mellékletében szereplő táblázatot illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság úgy ítéli meg, hogy az érthetetlen, mivel sem a magyarázatok, sem az oszlopok címei nem német nyelvűek, és vitatja a Bizottság azon megállapítását, miszerint az e táblázatban szereplő matematikai képletek könnyen érthetőek. Elegendő azt megállapítani, hogy – amint arra a Bizottság rámutat – abból a hivatkozásból, amelyet a Németországi Szövetségi Köztársaság keresetében a táblázat tartalmára tesz, az következik, hogy tökéletesen megértette azt. Hangsúlyozni kell továbbá, hogy a megtámadott határozat szövegében szereplő indokolás lehetővé teszi az egyes intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében végzett számítások, valamint azon indokok megértését, amelyek miatt a Németországi Szövetségi Köztársaság által kérelmezett összegeket elfogadták, illetve nem fogadták el.
E körülményekre figyelemmel a Németországi Szövetségi Köztársaság második jogalapját el kell utasítani.
A „partnerség” tiszteletben nem tartásán alapuló harmadik jogalapról
A felek érvei
A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy míg a szóban forgó program együttesen került kidolgozásra, és a projektek finanszírozásának összegét a program tiszteletben tartásával rögzítették, a Bizottság, eltérve az ebben előírt feltételektől, egyoldalúan módosította az ERFA-támogatást, és nem tartotta tiszteletben a „partnerséget”.
A felperes azt állítja, hogy a Bizottság által alkalmazott számítási módszer azzal a következménnyel jár, hogy már nem létezik garantált teljes finanszírozás ezen projektek egyike tekintetében sem, mivel a hatáskörrel rendelkező szervezeti egységek és a projektek felelősei nem tudják meghatározni az ERFA-támogatás összegét a kiadások beillesztésének 2001. december 31-i határidejének lejárta és a fizetési kérelem benyújtása előtt.
Arra hivatkozik továbbá, hogy a Bizottság a „partnerséget” sem tartotta tiszteletben, mivel magatartása ellentétes a bizalomvédelem elvével, tekintve, hogy a támogatásfelügyeleti bizottságban jelen lévő képviselője a kötelezettségvállalás határidejének lejárta előtt nem magyarázta el partnereinek a pénzügyi táblázatokban szereplő összegek jelentését, sem pedig azt, hogy a projekteknek a támogatásfelügyeleti bizottság által meghatározott finanszírozása veszélybe került. Válaszában a felperes azt állítja, hogy a Bizottság megpróbált részvételének kisebb jelentőséget tulajdonítani a támogatásfelügyeleti bizottságban. Arra hivatkozik, hogy e részvétel ugyanakkor hatást gyakorolt a program végrehajtására, és azt állítja, hogy a Bizottság együttműködése a projektekhez történő ERFA-hozzájárulások meghatározásában, a támogatásfelügyeleti bizottság belső szabályzatának megfelelően, az előírt jogi keretek tiszteletben tartásával történt. Ugyanakkor úgy ítéli meg, hogy a Bizottság számítási módszere összeegyeztethetetlen a támogatásfelügyeleti bizottság határozataival, és nem alkalmazható, legkevésbé akkor, ha ez utóbbi előzetesen részt vett a támogatásfelügyeleti bizottság ezzel ellentétes határozatainak meghozatalában.
A felperes arra hivatkozik továbbá, hogy a „partnerség” a program végrehajtására vonatkozó alapvető nézeteltérés esetén megköveteli, hogy a Bizottság felhatalmazza őt a fizetési kérelem kiigazítására.
A Bizottság vitatja ezeket az érveket.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
Először is arra kell emlékeztetni, hogy a 2052/88 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében (lásd fentebb, 3. pont) a „partnerség” fogalma annak hangsúlyozására szolgál, hogy „a [közösségi támogatás] a Bizottság, az érintett tagállam, továbbá a tagállam által kijelölt […] illetékes hatóságok és szervezetek közötti szoros együttműködésen alapul”. A partnerség a cselekvések előkészítésére, finanszírozására, ellenőrzésére és értékelésére terjed ki, és az egyes partnerek megfelelő intézményi, jogi és pénzügyi hatásköreinek teljes tiszteletben tartása mellett működik.
Továbbá, azon érvelést illetően, miszerint a Bizottság nem tartotta tiszteletben a „partnerséget”, mivel egyoldalúan módosította az ERFA-támogatás feltételeit, meg kell állapítani, hogy az első jogalap vizsgálatából az következik, hogy – a Németországi Szövetségi Köztársaság állításával szemben – a Bizottság nem tért el az odaítélő határozat utolsó változatában előírt feltételektől, következésképpen nem módosította egyoldalúan az ERFA-támogatást. Továbbá, tekintve, hogy a finanszírozási arányok a támogatást odaítélő határozatban kerültek rögzítésre, azt sem lehet állítani, hogy a Bizottság által a vonatkozó rendelkezéseknek és az odaítélő határozatnak megfelelően alkalmazott számítási módszer azzal a következménnyel jár, hogy nem lehet előzetesen meghatározni a közösségi támogatás összegét.
Azon érvet illetően, miszerint a Bizottság magatartása ellentétes lenne a bizalomvédelem elvével a támogatásfelügyeleti bizottságban jelen lévő képviselőjének hozzáállása okán, elegendő arra emlékeztetni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a jogos bizalom akkor jön létre, ha valamely erre jogosult személy konkrét és az alkalmazandó rendelkezéseknek megfelelő ígéreteket tesz (lásd ebben az értelemben az Elsőfokú Bíróság
T-203/97. sz., Forvass kontra Bizottság ügyben 1999. július 6-án hozott ítélete [EBHT-KSZ 1999., I-A-129. és II-705. o.]
70. pontját és a
T-347/03. sz., Branco kontra Bizottság ügyben 2005. június 30-án hozott ítélete [EBHT 2005., II-2555. o.]
102. pontját). Márpedig a jelen ügyben, túl azon a tényen, hogy a Bizottságnak a támogatásfelügyeleti bizottságban jelen lévő képviselője részéről elmulasztott figyelmeztetés az intézkedések vagy intézkedéscsoportok szintjén a finanszírozási arányok meglétéről nem minősíthető konkrét ígéretnek, ráadásul az ügy irataiból az is kiderül, hogy e képviselő azt állította, hogy a projektekre vonatkozó határozatok meghozatala során tartózkodott a szavazástól, hogy ne előlegezze meg a Bizottság belső pénzügyi ellenőrzésének kimenetelét, ezek az „ígéretek” semmi esetre sem felelnek meg az alkalmazandó jognak, amint az a fenti vizsgálatból is következik.
Végül, a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvelését illetően, miszerint a Bizottságnak fel kellett volna őt hatalmaznia fizetési kérelmének kiigazítására, meg kell állapítani, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság, amely távolról sem fogadja el a Bizottság értelmezését, és ez utóbbitól nem egy új kérelem benyújtásának engedélyezését kéri magasabb összeg kifizetését kérve azon intézkedések vagy intézkedéscsoportok tekintetében, amelyek vonatkozásában az eredeti kérelem a finanszírozási tervben szereplő finanszírozási arány alkalmazásából eredő összegnél alacsonyabb összeget tartalmazott, a jelen keresetet nyújtotta be ezen értelmezés vitatása céljából. E körülményekre figyelemmel, feltéve, hogy ezt lehetővé teszi az alkalmazandó szabályozás, a Bizottság saját kezdeményezésére nem engedélyezhette a kérelem kiigazítását.
E körülményekre figyelemmel a jelen jogalapot, és – következésképpen – az egész keresetet el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §-a alapján az Elsőfokú Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Németországi Szövetségi Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján
AZ ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁG (negyedik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A keresetet elutasítja.

2)
A Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.

Czúcz
Labucka
Frimodt Nielsen
Kihirdetve Luxembourgban, a 2009. január 28-i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.