CELEX: 61998CJ0260
Traktatbrud
Artikel 4, stk. 5, i sjette momsdirektiv
Veje, der stilles til rådighed mod betaling af vejafgift
Momsfritagelse
Forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 og nr. 1553/89
Egne indtægter hidrørende fra moms

Dommens præmisser
$ C2601DA (1 - 45) $$ C2601DA (1 - 45) $ 1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 16. juli 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af EF-traktaten, idet den i strid med artikel 2 og 4 i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EFT L 145, s. 1, herefter »sjette direktiv«) har undladt at opkræve merværdiafgift (herefter »moms«) af vejafgifter, som betales af brugerne som vederlag for en tjenesteydelse bestående i, at motorveje og andre vejanlæg stilles til rådighed for dem, og idet den således har undladt at indbetale egne indtægter med forfaldne renter i henhold til Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (EFT L 155, s. 1) og Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989 om den endelige ordning for ensartet opkrævning af egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften (EFT L 155, s. 9).
Retsforskrifter
2 Sjette direktivs artikel 2 har følgende ordlyd:
»Merværdiafgift pålægges:
1. Levering af goder og tjenesteydelser, som mod vederlag foretages i indlandet af en afgiftspligtig person, der optræder i denne egenskab.
2. Indførsel af goder.«
3 Det bestemmes i sjette direktivs artikel 4, stk. 1, 2 og 5:
»1. Som afgiftspligtig person anses enhver, der selvstændigt og uanset stedet udøver en af de i stk. 2 nævnte former for økonomisk virksomhed uanset formålet med eller resultatet af den pågældende virksomhed.
2. De former for økonomisk virksomhed, der er omhandlet i stk. 1, er alle former for virksomhed som producent, handlende eller tjenesteyder, herunder minedrift og landbrug, samt virksomhed inden for liberale og dermed sidestillede erhverv. Som økonomisk virksomhed anses blandt andet transaktioner, der omfatter udnyttelse af materielle eller immaterielle goder med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter.
...
5. Stater, regioner, amter, kommuner og andre offentligretlige organer anses ikke som afgiftspligtige personer for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed, også selv om de i forbindelse med denne virksomhed eller disse transaktioner modtager gebyrer, afgifter, bidrag eller vederlag.
Når de udøver sådanne former for virksomhed eller foretager sådanne transaktioner, skal de dog betragtes som afgiftspligtige personer for så vidt angår disse former for virksomhed eller disse transaktioner, såfremt deres fritagelse for afgiftspligten ville føre til konkurrencefordrejning af en vis betydning.
Under alle omstændigheder anses de ovennævnte organer for afgiftspligtige personer for så vidt angår de i bilag D opregnede former for virksomhed, medmindre den udøvede virksomhed er ubetydelig.
Medlemsstaterne kan anse den virksomhed, som udøves af ovennævnte organer, og som er fritaget for afgift i henhold til artikel 13 eller 28, som virksomhed udøvet i egenskab af offentlig myndighed.«
4 Det er ubestridt, at virksomheden bestående i at stille vejanlæg til rådighed mod betaling af en afgift ikke henhører under nogen af de transaktioner, der er nævnt i bilag D til sjette direktiv.
5 Forordning nr. 1553/89, som fra den 1. januar 1989 har erstattet Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 2892/77 af 19. december 1977 om anvendelse af afgørelsen af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabernes egne indtægter på egne indtægter hidrørende fra merværdiafgifter (EFT L 336, s. 8), som ændret senest ved Rådets forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 3537/85 af 20. december 1985 (EFT L 356, s. 1), bestemmer i artikel 1:
»Momsindtægterne fremkommer ved, at en ensartet sats, der fastsættes i overensstemmelse med afgørelse 88/376/EØF, Euratom, anvendes på et beregningsgrundlag, som fastlægges i overensstemmelse med denne forordning.«
6 Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1553/89 bestemmer:
»Grundlaget for momsindtægterne fastlægges ud fra de afgiftspligtige transaktioner, der er nævnt i artikel 2 i Rådets direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag, senest ændret ved direktiv 84/386/EØF, bortset fra transaktioner, som i henhold til artikel 13 til 16 i nævnte direktiv er fritaget for afgift.«
7 Forordning nr. 1552/89, som fandt anvendelse fra den 1. januar 1989, og som ophævede Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 2891/77 af 19. december 1977 om gennemførelsen af afgørelsen af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabernes egne indtægter (EFT L 336, s. 1), som senest ændret ved Rådets forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 1990/88 af 30. juni 1988 (EFT L 176, s. 1), bestemmer i artikel 9, stk. 1:
»Som nærmere fastlagt i artikel 10 fører hver enkelt medlemsstat egne indtægter til kredit for den konto, som er oprettet med henblik herpå i Kommissionens navn hos medlemsstatens finansforvaltning eller hos det af medlemsstaten udpegede organ.«
8 Artikel 11 i forordning nr. 1552/89 har følgende ordlyd:
»Enhver forsinkelse af krediteringen af den i artikel 9, stk. 1, foreskrevne konto medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale en rente, hvis sats er lig med den på forfaldsdagen på medlemsstatens pengemarked gældende rentesats for kortfristet statsfinansiering, forhøjet med 2 procentpoint. Denne sats forhøjes med 0,25 procentpoint for hver måneds forsinkelse. Den således forhøjede sats anvendes på hele forsinkelsesperioden.«
Den administrative procedure
Proceduren vedrørende sjette direktiv
9 Ved skrivelse af 12. august 1987 opfordrede Kommissionen Den Hellenske Republik til at tilpasse sin lovgivning om vejafgifter til bestemmelserne i sjette direktivs artikel 2.
10 Ved skrivelse af 20. april 1988 fremsendte Kommissionen i overensstemmelse med den i traktatens artikel 169 foreskrevne procedure en åbningsskrivelse til den græske regering og opfordrede den til at fremsætte sine bemærkninger om det påståede traktatbrud vedrørende sjette direktiv som følge af den manglende opkrævning af moms af motorvejsafgifter.
11 De græske myndigheder svarede ved skrivelse af 4. juli 1988, at vejafgifterne udgjorde en indirekte skat, og at opkrævningen af disse derfor var en transaktion, der foretoges af en offentlig myndighed inden for rammerne af udøvelsen af offentlig myndighed, og at den ikke henhørte under anvendelsesområdet for moms.
12 Da Kommissionen ikke fandt, at de græske myndigheders forklaringer var overbevisende, fremsendte den den 8. august 1989 en begrundet udtalelse til den græske regering, hvori den konkluderede, at Den Hellenske Republik ikke overholdt de forpligtelser, der fulgte af sjette direktiv, idet den ikke opkrævede moms af vejafgifter, der blev oppebåret som modydelse for benyttelse af vejanlæg. Som følge heraf opfordrede den medlemsstaten til inden for en frist på to måneder at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme sine forpligtelser.
13 Ved skrivelse af 21. november 1989 svarede de græske myndigheder, at de fastholdt deres standpunkt, hvorefter sjette direktiv ikke var til hinder for, at der ikke afkrævedes moms af opkrævede vejafgifter.
Proceduren vedrørende ordningen for Fællesskabernes egne indtægter
14 Ved skrivelse af 24. oktober 1989 henledte Kommissionen den græske regerings opmærksomhed på den omstændighed, at den overtrædelse af sjette direktiv, som følger af undladelsen af at opkræve moms af motorvejsafgifter, indebar en uberettiget nedsættelse af Fællesskabernes egne indtægter. Den anmodede regeringen om inden den 31. januar 1990 at indbetale de skyldige beløb vedrørende regnskabsårene 1987 og 1988 med tillæg af morarenter. Kommissionen anmodede endvidere om, at de egne indtægter for hvert regnskabsår blev stillet til rådighed for Kommissionen senest den første arbejdsdag i december måned det følgende regnskabsår med tillæg af morarenter fra denne dato.
15 I deres svar af 31. januar 1990 bestred de græske myndigheder, at der var grundlag for disse krav, idet de henviste til de samme anbringender, som var blevet påberåbt i deres svar på åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse, som Kommissionen havde tilstillet dem i forbindelse med proceduren vedrørende manglende overholdelse af sjette direktiv.
16 Ved skrivelse af 21. juni 1990 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til den græske regering og opfordrede den til at fremsætte sine bemærkninger om det påståede traktatbrud.
17 Da der ikke fremkom noget svar fra de græske myndigheder, fremsendte Kommissionen ved skrivelse af 6. maj 1992 en begrundet udtalelse til den græske regering, hvori Kommissionen opfordrede regeringen til inden for en frist på to måneder at træffe de fornødne foranstaltninger for at efterkomme sine forpligtelser med hensyn til betaling af egne indtægter.
18 Ved skrivelse af 10. september 1992 svarede Den Hellenske Republik, at den ikke ville efterkomme Kommissionens krav.
19 Kommissionen besluttede herefter at anlægge nærværende søgsmål både vedrørende den påståede overtrædelse af bestemmelserne i sjette direktiv og denne overtrædelses følgevirkninger for betalingen af Fællesskabernes egne indtægter.
Realiteten
20 Under sagen har Kommissionen gjort gældende, at Den Hellenske Republik med urette dels ikke har overholdt bestemmelserne i sjette direktiv, idet den har undladt at opkræve moms af de vejafgifter, der oppebæres som modydelse for brug af motorveje og andre vejanlæg, dels har tilsidesat bestemmelserne vedrørende ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, idet den ikke til Fællesskabets budget har betalt de egne indtægter, der hidrører fra moms (herefter »egne momsindtægter«) vedrørende de beløb, som burde havde været opkrævet som moms af de nævnte vejafgifter.
Det første klagepunkt
21 Ifølge Kommissionen udgør den omstændighed, at der stilles vejanlæg til rådighed mod brugerens betaling af en vejafgift, økonomisk virksomhed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i sjette direktivs artikel 2 og 4. Virksomheden bør anses for at være en tjenesteydelse, der præsteres af en afgiftspligtig person i forbindelse med udnyttelse af et gode med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter, jf. sjette direktivs artikel 4, stk. 1 og 2.
22 Den omstændighed, at denne virksomhed - som det er tilfældet i Grækenland - udøves af et offentligretligt organ, Den Nationale Fond til Anlæggelse af Veje, der er en juridisk offentligretlig person, som har eneret til at opkræve vejafgifter, kan ifølge Kommissionen ikke medføre, at disse transaktioner falder uden for sjette direktivs anvendelsesområde.
23 I denne forbindelse har Kommissionen fremhævet, at i medfør af sjette direktivs artikel 4, stk. 5, første afsnit, er det udelukkende for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed, at offentligretlige organer ikke anses for afgiftspligtige personer. Dette er imidlertid ikke tilfældet med den omtvistede virksomhed, der ikke indebærer ansvar, som er karakteristisk for den offentlige myndighed, og som ikke under nogen omstændigheder kan delegeres til private organer, når samtidig henses til, at bestemmelsen om at afgiftsfritage offentligretlige organer nødvendigvis må fortolkes snævert.
24 Det skal indledningsvis bemærkes, at sjette direktiv har fastlagt et meget vidt anvendelsesområde for moms, da det i artikel 2 vedrørende afgiftspligtige transaktioner ved siden af indførsel af goder nævner levering af goder og tjenesteydelser, som mod vederlag foretages i indlandet, og da det i artikel 4, stk. 1, som afgiftspligtig person definerer enhver, der selvstændigt udøver økonomisk virksomhed uanset formålet med eller resultatet af den pågældende virksomhed (dom af 26.3.1987, sag 235/85, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1471, præmis 6).
25 Begrebet økonomisk virksomhed er defineret i sjette direktivs artikel 4, stk. 2, som omfattende alle former for virksomhed som producent, handlende eller tjenesteyder. Bl.a. anses transaktioner, der omfatter udnyttelse af materielle eller immaterielle goder med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter for økonomisk virksomhed.
26 En gennemgang af disse definitioner viser dels det vide omfang af det anvendelsesområde, der dækkes af begrebet økonomisk virksomhed, dels dets objektive karakter i den forstand, at virksomheden betragtes i sig selv, uafhængigt af sit formål eller sine resultater (dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 8).
27 Henset til anvendelsesområdets omfang som fastlagt ved begrebet økonomisk virksomhed må det konstateres, at Den Nationale Fond til Anlæggelse af Veje i Grækenland, for så vidt som den stiller vejanlæg til rådighed for brugerne mod betaling, udøver en økonomisk virksomhed i sjette direktivs forstand.
28 I betragtning af den objektive karakter af begrebet økonomisk virksomhed er det uden betydning, at den virksomhed, der er omtalt i foregående præmis, består i at udøve funktioner, som af almene hensyn er tillagt og reguleret ved lov. Sjette direktiv bestemmer i artikel 6 udtrykkeligt, at visse former for virksomhed, som udføres ifølge lov, er omfattet af momsordningen (dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 10).
29 Det bemærkes, at i henhold til Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 8.3.1988, sag 102/86, Apple and Pear Development Council, Sml. s. 1443, præmis 12, og af 16.10.1997, sag C-258/95, Fillibeck, Sml. I, s. 5577, præmis 12) forudsætter begrebet levering af tjenesteydelser mod vederlag som omhandlet i artikel 2, nr. 1, i sjette direktiv, at der består direkte sammenhæng mellem tjenesteydelsen og den modtagne modværdi.
30 Som Kommissionen med rette har anført, opfylder det forhold, at vejanlæg stilles til rådighed mod betaling af en vejafgift, denne definition. Benyttelsen af vejanlægget er betinget af betaling af en vejafgift, som bl.a. er fastsat på grundlag af det benyttede køretøj og den tilbagelagte strækning. Der består således en direkte og nødvendig sammenhæng mellem den leverede tjenesteydelse og den modtagne modværdi erlagt i penge.
31 Under disse omstændigheder udgør det forhold, at vejanlæg stilles til rådighed mod betaling af en vejafgift, levering af en tjenesteydelse mod vederlag, jf. sjette direktivs artikel 2, nr. 1.
32 Det skal herefter undersøges, om Den Nationale Fond til Anlæggelse af Veje - som den græske regering har gjort gældende - er omfattet af den afgiftsfritagelse, der er omhandlet i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, for så vidt angår den virksomhed, som består i at stille vejanlæg til rådighed mod betaling af en vejafgift.
33 I henhold til denne bestemmelses første afsnit anses offentligretlige organer ikke for afgiftspligtige personer for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed.
34 Som Domstolen gentagne gange har fastslået, fremgår det af en gennemgang af denne bestemmelse i lyset af direktivets formål, at to kumulative betingelser skal være opfyldt, for at reglen om afgiftsfritagelse finder anvendelse, nemlig et offentligretligt organs udøvelse af virksomhed og udøvelse af virksomhed, der varetages i egenskab af offentlig myndighed (jf. bl.a. dom af 25.7.1991, sag C-202/90, Ayuntamiento de Sevilla, Sml. I, s. 4247, præmis 18).
35 Hvad angår den sidste betingelse fremgår det af Domstolens faste praksis (dom af 17.10.1989, forenede sager 231/87 og 129/88, Comune di Carpaneto Piacentino m.fl., Sml. s. 3233, præmis 16, af 15.5.1990, sag C-4/89, Comune di Carpaneto Piacentino m.fl., Sml. I, s. 1869, præmis 8, og af 6.2.1997, sag C-247/95, Marktgemeinde Welden, Sml. I, s. 779, præmis 17), at den virksomhed, der udøves i egenskab af offentlig myndighed i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, første afsnits forstand, er den, som varetages af offentligretlige organer på grundlag af deres særlige retlige status, hvilket dog ikke omfatter den virksomhed, som de pågældende organer udøver på samme retlige vilkår som private erhvervsdrivende.
36 Henset til denne retspraksis må Kommissionens standpunkt, som er anført i denne doms præmis 23, og hvorefter et organ alene handler »i ... egenskab af offentlig myndighed« for så vidt angår virksomhed, som henhører under begrebet offentlige myndigheder i dette udtryks snævre forstand, der ikke omfatter virksomhed bestående i at stille vejanlæg til rådighed mod betaling af en vejafgift, forkastes.
37 Kommissionen, hvis retlige standpunkt således ikke er lagt til grund af Domstolen, har hverken godtgjort eller forsøgt at godtgøre, at Den Nationale Fond til Anlæggelse af Veje handler på de samme betingelser som en privat erhvervsdrivende i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis. Den græske regering har derimod forsøgt at godtgøre, at den pågældende virksomhed blev udført af det nævnte organ på grundlag af dets særlige retlige status i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i denne praksis.
38 Det må derfor konstateres, at Kommissionen ikke har fremlagt oplysninger for Domstolen, der gør det muligt for denne at fastslå, om det påståede traktatbrud med hensyn til betingelsen om udøvelse af virksomhed i egenskab af offentlig myndighed foreligger.
39 Som det ligeledes er bemærket i denne doms præmis 34, forudsætter reglen i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, om afgiftsfritagelse - ud over at virksomheden skal varetages i egenskab af offentlig myndighed - at virksomheden udøves af et offentligretligt organ.
40 Domstolen har i denne forbindelse udtalt, at en virksomhed, der udøves af en privatperson, ikke er fritaget for moms, blot fordi den består i at foretage handlinger, som henhører under den offentlige myndigheds prærogativer (dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 21, og Ayuntamiento de Sevilla-dommen, præmis 19). Domstolen har i Ayuntamiento de Sevilla-dommens præmis 20 heraf udledt, at når en kommune overlader afgiftsopkrævningen til en selvstændig tredjemand, finder undtagelsen i henhold til sjette direktivs artikel 4, stk. 5, ikke anvendelse. På samme måde har Domstolen i præmis 22 i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene udtalt, at selv om notarer, fogeder og stævningsmænd ved varetagelsen af deres offentlige funktioner eventuelt udøver myndighedsprærogativer i henhold til offentlig bemyndigelse, følger det derfor ikke heraf, at de er omfattet af fritagelsen i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, eftersom de ikke udøver denne virksomhed som offentligretligt organ, da de ikke er integreret i det offentliges forvaltningsapparat, men i form af en selvstændig økonomisk virksomhed, som udøves inden for rammerne af et liberalt erhverv.
41 Det er imidlertid i denne sag ubestridt, at virksomheden bestående i at stille vejanlæg til rådighed for brugerne mod betaling af en vejafgift i Grækenland udøves af Den Nationale Fond til Anlæggelse af Veje, som er et offentligretligt organ.
42 Da den af Kommissionen fremførte argumentation således ikke kan tages til følge, må klagepunktet vedrørende overtrædelsen af sjette direktiv forkastes.
Det andet klagepunkt
43 Det er Kommissionens opfattelse, at når der foreligger en overtrædelse af sjette direktiv, og når beregningsgrundlaget for egne momsindtægter som følge heraf er nedsat, skal den krediteres beløbet for egne indtægter i forbindelse med den afgift, der burde have været opkrævet, idet der ellers ville blive lidt et økonomisk tab, der skulle erstattes ved hjælp af bidraget på grundlag af bruttonationalproduktet. Denne overtrædelse ville således medføre et økonomisk tab for de øvrige medlemsstater og ville dermed tilsidesætte lighedsprincippet.
44 Da det første klagepunkt vedrørende manglende overholdelse af sjette direktiv er blevet forkastet som værende uden grundlag, kan det andet klagepunkt ikke tages til følge.
45 Den Hellenske Republik bør herefter frifindes i det hele.
$ C2601DA $
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
46 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den part, der taber sagen at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Den Hellenske Republik har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Den Hellenske Republik frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.