CELEX: 62000CJ0057
Staatssteun
Compensatie van economische nadelen als gevolg van deling van Duitsland
Ernstige verstoring van economie van lidstaat
Regionale economische ontwikkeling
Communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan automobielindustrie

Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 23 februari 2000, hebben de Freistaat Sachsen, Volkswagen AG (hierna:
Volkswagen) en Volkswagen Sachsen GmbH (hierna:
VW Sachsen), krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 15 december
1999, Freistaat Sachsen e.a./Commissie (T-132/96 en T-143/96, Jurispr. blz. II-3663; hierna:
bestreden arrest), houdende verwerping van hun beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 96/666/EG van de Commissie van 26 juni
1996 betreffende steun van Duitsland aan het Volkswagen-concern voor de fabrieken in Mosel en in Chemnitz (PB L 308, blz. 46;
hierna:
litigieuze beschikking).
Bij beschikking van de president van het Hof van 18 mei 2000, zijn de zaken C-57/00 P en C-61/00 P voor de schriftelijke en
de mondelinge behandeling en voor het arrest gevoegd.
Het bestreden arrest is gewezen in de zaken die zijn ingeleid met de verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht
op 26 augustus respectievelijk 13 september 1996, waarbij de Freistaat Sachsen enerzijds en Volkswagen en VW Sachsen anderzijds
beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van de litigieuze beschikking hebben ingesteld.
Bij beschikkingen van 1 en 3 juli 1998 heeft het Gerecht de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië
en Noord-Ierland toegelaten tot interventie aan de zijde van, respectievelijk, verzoekers en de Commissie.
Naast de bij het Gerecht ingestelde beroepen, heeft de Bondsrepubliek Duitsland bij op 16 september 1996 ter griffie van het
Hof neergelegd verzoekschrift een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van de litigieuze beschikking ingesteld. Dit beroep
is ingeschreven onder het nummer C-301/96. Bij beschikking van 4 februari 1997 heeft het Hof de behandeling van deze zaak
geschorst, in afwachting van de uitspraak van het bestreden arrest.
Het rechtskader van het geschil is in het bestreden arrest als volgt uiteengezet:
Bij brief van 31 december 1988 stelde de Commissie de lidstaten ervan in kennis, dat tijdens haar vergadering van 22 december
1988 en ten vervolge op haar besluit van 19 juli 1988 om op grondslag van artikel 93, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 88,
lid 1, EG) een algemene communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie in te voeren, de uitvoeringsvoorwaarden
van die kaderregeling waren vastgesteld. Die voorwaarden waren vermeld in een bij de brief gevoegd document. Zij verzocht
de lidstaten, haar binnen een maand mede te delen of zij de kaderregeling aanvaardden.
De communautaire kaderregeling werd bekendgemaakt door een mededeling (89/C 123/03) in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
(PB 1989, C 123, blz. 3). Volgens punt 2.5 van die mededeling zou de kaderregeling op 1 januari 1989 in werking treden en
gedurende twee jaar gelden.
Volgens punt 1, vierde alinea, heeft de communautaire kaderregeling onder meer ten doel, een strengere discipline op te leggen
aan de toekenning van steun in de automobielsector, zodat de zekerheid wordt geschapen dat het concurrentievermogen van de
communautaire industrie niet door oneerlijke mededinging wordt vervalst. In dezelfde alinea beklemtoont de Commissie, dat
zij een doeltreffend beleid slechts kan toepassen indien zij stelling kan nemen inzake individuele gevallen alvorens de steun
is uitgekeerd.
Punt 2.2, eerste alinea, van de communautaire kaderregeling luidt als volgt: Alle steunmaatregelen van overheidsinstanties binnen het toepassingsgebied van een goedgekeurde steunregeling aan (een) onderneming(en),
die werkzaam is (zijn) in de automobielsector als boven omschreven, vallen, indien de kosten van het te steunen project de
12 miljoen ecu overschrijden, onder de verplichting tot voorafgaande aanmelding uit hoofde van artikel 93, lid 3, van het
EEG-Verdrag. Ten aanzien van buiten het toepassingsgebied van een goedgekeurde steunregeling te verlenen steun geldt voor
elk project uiteraard, ongeacht de ermee gemoeide uitgaven en de steunintensiteit, de verplichting van aanmelding overeenkomstig
artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag. [...] De lidstaten moeten de Commissie tijdig, om haar in staat te stellen haar opmerkingen
te maken, in kennis stellen van alle projecten tot toekenning of wijziging van steun.
In punt 3 van de communautaire kaderregeling, waarin de richtsnoeren voor de beoordeling van gevallen van steunverlening zijn
vervat, preciseert de Commissie onder meer:
─
Regionale steun [...] De Commissie beseft dat de vestiging van nieuwe auto- en onderdelenfabrieken en/of de uitbreiding van bestaande faciliteiten
in achtergebleven gebieden een waardevolle bijdrage kan leveren tot de regionale ontwikkeling. Zij neemt dan ook in het algemeen
een positief standpunt in jegens investeringssteun aan het verhelpen van structurele belemmeringen in achtergebleven delen
van de Gemeenschap. Deze steun wordt gewoonlijk automatisch toegekend volgens modaliteiten die tevoren door de Commissie zijn goedgekeurd. Door
in de toekomst voorafgaande aanmelding van dergelijke steun te verlangen, geeft de Commissie zichzelf, naar mag worden verwacht,
de gelegenheid de voordelen te taxeren die voor de regionale ontwikkeling ontstaan (te weten het bevorderen van een duurzame
ontwikkeling van de regio door levensvatbare banen te scheppen, connecties met lokale en communautaire economie) ten opzichte
van eventuele nadelige gevolgen voor de sector in zijn geheel (zoals het ontstaan van omvangrijke overcapaciteit). Zulk een
taxatie wil de wezenlijke betekenis van regionale steun voor het bereiken van samenhang binnen de Gemeenschap niet ontkennen,
maar streeft naar een situatie waarin andere aspecten van Gemeenschapsbelang, zoals de ontwikkeling van haar industrie, mede
in aanmerking worden genomen. [...].
Nadat de Duitse regering haar had meegedeeld, dat zij had besloten geen toepassing te geven aan de communautaire kaderregeling,
stelde de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag beschikking 90/381/EEG van 21 februari 1990 vast, betreffende
de op de automobielsector toepasselijke Duitse steunregelingen (PB L 188, blz. 55; hierna:
beschikking 90/381). Artikel 1 van deze beschikking bepaalt:
1.
Vanaf 1 mei 1990 meldt de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie elk
voornemen aan voor steunmaatregelen die betrekking hebben op projecten welke binnen het toepassingsgebied van de in de bijlage
bij deze beschikking vermelde steunregelingen vallen en waarvan de kosten meer dan 12 miljoen ecu bedragen, en die zijn bestemd
voor ondernemingen die bedrijvig zijn in de automobielsector zoals omschreven in punt 2.1 van het communautaire kader inzake
staatssteun aan de automobielindustrie. De aanmelding wordt verricht overeenkomstig het bepaalde in de punten 2.2 en 2.3.
Bovendien dient de Bondsrepubliek Duitsland jaarlijkse verslagen in zoals door het kader vereist.
2.
Behalve met betrekking tot de steunregelingen die zijn opgenomen in de (niet uitputtende) lijst in de bijlage bij deze beschikking,
komt de Bondsrepubliek Duitsland de in lid 1 vervatte verplichting ook na met betrekking tot alle andere bestaande, niet in
de bijlage vermelde steunregelingen die ten goede zouden kunnen komen aan de sector waarop het kader van toepassing is.
3.
Steunmaatregelen uit hoofde van het Berlijnse Förderungsgesetz ten gunste van de automobielindustrie in Berlijn zijn niet
aan de in het kader opgelegde verplichting tot voorafgaande aanmelding onderworpen, doch moeten wel in de daardoor vereiste
jaarlijkse verslagen worden opgenomen.
In een tot de Duitse regering gerichte brief van 2 oktober 1990 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan de regeling inzake
regionale steun voor het jaar 1991 overeenkomstig het negentiende kaderplan dat was vastgesteld op basis van het
Bundesgesetz über die Gemeinschaftsaufgabe
Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur van 6 oktober 1969 (hierna:
wet inzake de gezamenlijke taak), waarbij zij er echter op wees, dat bij de uitvoering van de voorgenomen maatregelen de in bepaalde sectoren van de industrie
bestaande communautaire kaderregeling in acht moest worden genomen. In het negentiende kaderplan (deel I, punt 9.3, blz. 43)
zelf is bepaald, dat de Commissie
besluiten heeft genomen die de steunverlening aan bepaalde sectoren, ook wanneer deze plaatsvindt in het kader van goedgekeurde
programma's (bijvoorbeeld inzake regionale steun), verbieden dan wel afhankelijk stellen van de voorafgaande goedkeuring van
elk van de steunvoornemens [...] Dergelijke regelingen bestaan voor de volgende sectoren: a) [...]
─
de automobielsector, voorzover de kosten van het te steunen project de 12 miljoen ecu overschrijden
.
Op 3 oktober 1990 werd de politieke hereniging van Duitsland uitgeroepen, wat leidde tot de toetreding tot de Bondsrepubliek
Duitsland van vijf nieuwe deelstaten (Länder), die voordien de Duitse Democratische Republiek hadden gevormd, waaronder de
Freistaat Sachsen.
Bij brief van 31 december 1990 berichtte de Commissie de lidstaten, dat zij het noodzakelijk achtte de communautaire kaderregeling
te verlengen.
Ook dit besluit van de Commissie werd bekendgemaakt door een mededeling (91/C 81/05) in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
(PB 1991, C 81, blz. 4). In die mededeling staat onder meer te lezen: [...] de Commissie acht het noodzakelijk om de kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie in haar huidige
vorm te verlengen. De enige wijziging waartoe de Commissie heeft besloten, is dat de verplichting tot voorafgaande aanmelding
voor de Bondsrepubliek Duitsland ook van toepassing wordt verklaard voor West-Berlijn en de voormalige DDR (artikel 1, lid 3,
van de beschikking van de Commissie van 21 februari 1990, zoals gepubliceerd in PB L 188 van 20 juli 1990, komt met ingang
van 1 januari 1991 te vervallen). Na twee jaar zal de kaderregeling opnieuw worden bezien door de Commissie. Indien er wijzigingen (of de mogelijke intrekking
van de regeling) noodzakelijk blijken te zijn, zal de Commissie hierover een besluit nemen na overleg met de lidstaten.
Bij tot de Duitse regering gerichte brieven van 5 december 1990 en 11 april 1991 keurde de Commissie de toepassing van de
wet inzake de gezamenlijke taak op de nieuwe deelstaten goed, waarbij zij er echter nogmaals op wees, dat bij de uitvoering
van de voorgenomen maatregelen de in bepaalde sectoren van de industrie bestaande communautaire kaderregeling in acht moest
worden genomen. Ook keurde zij bij brief van 9 januari 1991 de uitbreiding van de bestaande regionale steunregelingen tot
de nieuwe deelstaten goed, waarbij zij preciseerde dat de bepalingen van de communautaire kaderregeling moesten worden nageleefd.
Op 23 december 1992 besloot de Commissie
de bestaande kaderregeling niet te wijzigen. Deze regeling zou van kracht blijven tot de volgende door de Commissie georganiseerde herziening. Dit besluit werd bekendgemaakt
door een mededeling (93/C 36/06) in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
(PB 1993, C 36, blz. 17).
In het arrest van 29 juni 1995, Spanje/Commissie (C-135/93, Jurispr. blz. I-1651, punt 39) stelde het Hof vast, dat genoemd
besluit aldus moest worden uitgelegd, dat
de kaderregeling daarbij enkel is verlengd tot een volgende herziening, die evenals de vorige, na afloop van een nieuwe toepassingsperiode
van twee jaar diende plaats te vinden, dat wil zeggen op 31 december 1994.
Na de uitspraak van dat arrest deelde de Commissie de lidstaten bij brief van 6 juli 1995 mee, dat zij in het belang van de
Gemeenschap had beslist, haar besluit van 23 december 1992 met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 te verlengen, zodat
de kaderregeling ononderbroken van toepassing zou blijven. Daarbij preciseerde zij, dat die verlenging zou gelden totdat de
procedure van artikel 93, lid 1, van het Verdrag, die zij tegelijkertijd had ingeleid, zou zijn beëindigd (zie hierna, punt 15).
Dit besluit, dat werd bekendgemaakt door een mededeling (95/C 284/03) in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
(PB 1995, C 284, blz. 3), werd bij het arrest van het Hof van 15 april 1997, Spanje/Commissie (C-292/95, Jurispr. blz. I-1931),
nietig verklaard.
In een tweede brief van 6 juli 1995 stelde de Commissie de lidstaten bovendien in kennis van het daags tevoren door haar genomen
besluit hun naar aanleiding van het arrest Spanje/Commissie van 29 juni 1995 (reeds aangehaald) voor te stellen, de communautaire
kaderregeling weer in te voeren voor een periode van twee jaar, zij het met bepaalde wijzigingen en, inzonderheid, met een
verhoging van de aanmeldingsdrempel tot 17 miljoen ecu (zie mededeling 95/C 284/03, reeds aangehaald). De voorgestelde nieuwe
tekst van de communautaire kaderregeling bepaalde in punt 2.5:
De dienstige maatregelen treden in werking zodra alle lidstaten hun goedkeuring hebben gegeven of uiterlijk op 1 januari 1996.
Alle steunprojecten die op dat moment nog geen definitieve goedkeuring van de bevoegde instanties hebben ontvangen, vallen
onder de verplichting tot voorafgaande aanmelding. De Duitse regering stemde bij brief van 15 augustus 1995 in met deze hernieuwde invoering van de communautaire kaderregeling.
De feiten zijn in het bestreden arrest als volgt uiteengezet:
De inwerkingtreding van de economische, monetaire en sociale unie tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Duitse Democratische
Republiek op 1 juli 1990 had in Saksen een spectaculaire daling van de vraag naar en de productie van Trabant-auto's tot gevolg.
Met het oog op het behoud van de automobielindustrie in deze streek begon Volkswagen AG (hierna:
Volkswagen) onderhandelingen met de Treuhandanstalt (publiekrechtelijk orgaan dat belast is met de herstructurering van de ondernemingen
van de voormalige DDR; hierna:
THA), die in oktober 1990 resulteerden in een basisovereenkomst, die onder meer de volgende punten omvatte:
─
de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming die belast werd met het behoud van de arbeidsplaatsen (
Beschäftigungsgesellschaft), de Sächsische Automobilbau GmbH (hierna:
SAB), waarin de THA aanvankelijk een belang van 87,5 % en Volkswagen een belang van 12,5 % had;
─
de overname door SAB van de (destijds in aanleg zijnde) lakstraat en van de eindmonteringswerkplaatsen in Mosel (hierna:
Mosel I);
─
de overname door Volkswagen Sachsen GmbH (hierna:
VW Sachsen), een 100 %-dochteronderneming van Volkswagen, van een bestaande automotorenfabriek in Chemnitz (hierna:
Chemnitz I);
─
de overname door VW Sachsen van de cilinderkopproductie in Eisenach, en
─
de bouw door VW Sachsen van een nieuwe autofabriek in Mosel, die een perserij, een carrosserieafdeling, een lakstraat en een
werkplaats voor eindmontering zou omvatten (hierna:
Mosel II), en van een nieuwe automotorenfabriek in Chemnitz (hierna:
Chemnitz II).
Aanvankelijk werden de overname en de herstructurering van Mosel I en Chemnitz I gezien als een tijdelijke oplossing, waarmee
moest worden voorkomen dat de bestaande arbeidskrachten hun baan zouden verliezen zolang de inbedrijfstelling van Mosel II
en Chemnitz II, die voor 1994 was gepland, nog geen feit was.
Bij brief van 19 september 1990 verzocht de Commissie de Duitse regering, de overheidssteun voor die investeringsplannen overeenkomstig
de communautaire kaderregeling aan te melden. In brieven van 14 december 1990 en 14 maart 1991 beklemtoonde zij, dat die steun
niet kon worden verleend zonder vooraf bij haar te zijn aangemeld en door haar te zijn goedgekeurd. Dit onderwerp stond ook
op de agenda van twee bilaterale bijeenkomsten in Bonn op 31 januari en 7 februari 1991.
Bij twee decreten van 22 maart 1991 kende de minister van Economische zaken en Werkgelegenheid van de Freistaat Sachsen op
basis van de wet inzake de gezamenlijke taak aan VW Sachsen bepaalde investeringssubsidies voor Mosel II en Chemnitz II toe
(hierna:
decreten van 1991). In totaal was voor Mosel II een bedrag van 757 miljoen DEM voorzien, dat in de periode 1991-1994 in tranches zou worden
uitbetaald, en voor Chemnitz II een bedrag van 147 miljoen DEM, waarvan de betaling zou worden gespreid over de periode 1991-1996.
Bij besluit van 18 maart 1991 kende het Finanzamt Zwickau-Land aan VW Sachsen bepaalde fiscale investeringspremies toe overeenkomstig
het Duitse Investitionszulagengesetz (wet inzake fiscale investeringspremies) van 1991.
Het Volkswagen-concern verzocht ook, overeenkomstig het Duitse Fördergebietsgesetz (wet steungebieden) van 1991 tot versnelde
afschrijving (
Sonderabschreibungen) te mogen overgaan.
Bij brief van 25 maart 1991 verstrekten de Duitse autoriteiten de Commissie bepaalde inlichtingen betreffende de in de punten 19
tot en met 21 van dit arrest bedoelde steunmaatregelen. Daarbij merkten zij op, dat zij nog niet over meer gedetailleerde
informatie beschikten en dat het de bedoeling was, dat de steun zou worden toegekend in het kader van de door de Commissie
voor de nieuwe deelstaten goedgekeurde steunregelingen. Bij schrijven van 17 april 1991 gaf de Commissie te kennen, dat de
brief van de Duitse autoriteiten van 25 maart 1991 weliswaar een aanmelding overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag
was, maar dat aanvullende informatie noodzakelijk was.
Bij brief van 29 mei 1991 verklaarden de Duitse autoriteiten onder meer, dat naar hun mening de communautaire kaderregeling
tussen 1 januari en 31 maart 1991 niet op de nieuwe deelstaten van toepassing was geweest. Aangezien de litigieuze steunmaatregelen
vóór 31 maart 1991 waren goedgekeurd, kon de Commissie deze volgens de Duitse autoriteiten uitsluitend aan de regelingen inzake
regionale steun (zie hiervóór, punt 7) toetsen. Tijdens een bilaterale bijeenkomst op 10 juli 1991 wees de Commissie dit standpunt
van de Duitse autoriteiten van de hand, en bij brief van 16 juli 1991 verzocht zij om nadere gedetailleerde informatie. Nadat
de Duitse regering op 17 september 1991 had geantwoord, zond de Commissie haar bij brief van 27 november 1991 opnieuw een
vragenlijst toe.
In oktober en december 1991 ontving het Volkswagen-concern voor Mosel II en Chemnitz II een bedrag van 360,8 miljoen DEM aan
rechtstreekse investeringssubsidies en een bedrag van 10,6 miljoen DEM aan fiscale investeringspremies.
Bij beschikking van 18 december 1991 (PB 1992, C 68, blz. 14; [...]), aan de Duitse regering ter kennis gebracht op 14 januari
1992, besloot de Commissie ten aanzien van de verschillende steunmaatregelen voor de financiering van de investeringen in
Mosel I en II, Chemnitz I en II, en in de fabriek te Eisenach, de onderzoeksprocedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag
in te leiden.
In die beschikking concludeerde de Commissie onder meer: [...] de steun die uw autoriteiten voornemens zijn te verlenen, [geeft] om de volgende redenen aanleiding tot ernstige bedenkingen:
─
de steunmaatregelen zijn niet correct, overeenkomstig de procedure van artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag, aangemeld bij
de Commissie;
─
de vermoedelijk hoge steunintensiteit voor een plan dat een aanzienlijke capaciteitsuitbreiding op de Europese automarkt behelst,
zou kunnen leiden tot vervalsing van de concurrentie;
─
tot op heden is niet overtuigend aangetoond dat de relatief hoge intensiteit van de regionale steun, het verlenen van indirecte
investeringssteun door de THA en het eveneens door de THA verlenen van tijdelijke bedrijfssteun, in redelijke verhouding staan
tot de structurele en economische problemen waarmee [het Volkswagen-concern] in de nieuwe deelstaten ongetwijfeld wordt geconfronteerd;
integendeel, de totale steunintensiteit lijkt onevenredig hoog en onverenigbaar met de criteria van de communautaire kaderregeling
inzake staatssteun aan de automobielindustrie.
Bij schrijven van 29 januari 1992 verklaarde de Duitse regering zich bereid alle steunbetalingen op te schorten totdat de
onderzoeksprocedure zou zijn afgerond.
Bij brief van 24 april 1992 verzocht de Commissie de Duitse autoriteiten, de THA en Volkswagen om nadere gegevens. Nadat op
28 april 1992 een bijeenkomst was gehouden, die was gevolgd door brieven van de Commissie van 14 mei, 5 juni, 21 augustus
en 17 november 1992, verstrekten de Duitse autoriteiten aanvullende inlichtingen bij brieven van 20 mei, 3 en 12 juni, 20
en 29 juli, 8 en 25 september, 16 en 21 oktober, en 4 en 25 november 1992. Volkswagen deed dit bij brieven van 15 juni en
30 oktober 1992 en van 12 en 20 juni 1993. Partijen kwamen ook nog bijeen op 16 juni, 9 september, 12 en 16 oktober, en 3 december
1992, alsmede op 8 en 11 juni 1993.
Op 13 januari 1993 besloot Volkswagen essentiële onderdelen van de oorspronkelijk voor Mosel en Chemnitz geplande investeringen
uit te stellen. De lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II zouden pas in 1997 operationeel worden en de motorenfabriek
Chemnitz II zou eerst in 1996 met de productie beginnen. De Commissie stemde ermee in haar beoordeling te herzien met inachtneming
van de nieuwe investeringsplannen van Volkswagen.
Op 30 maart 1993 stelde de minister van Economische zaken en Werkgelegenheid van de Freistaat Sachsen twee decreten tot wijziging
van de decreten van 1991 vast (hierna:
decreten van 1993). Het totale bedrag aan subsidies voor de gewijzigde investeringsplannen kwam op 708 miljoen DEM voor Mosel II, in tranches
uit te keren over de periode 1991-1997, en op 195 miljoen DEM voor Chemnitz II, in tranches uit te keren over de periode 1992-1997.
Tijdens een bespreking op 5 mei 1993 werden de Commissie enkele bijzonderheden over de nieuwe investeringsplannen van Volkswagen
verstrekt. De eerste schriftelijke informatie hierover gaven de Duitse autoriteiten bij schrijven van 6 juni 1993. Deze informatie
werd door Volkswagen aangevuld bij brieven van 24 juni en 6 juli 1993 en in een faxbericht van 10 november 1993. Deze nieuwe
informatie werd voorts besproken tijdens bijeenkomsten op 18 mei, 10 juni en 2 en 22 juli 1993. Bij schrijven van 15 februari
1994 en in een faxbericht van 25 februari 1994 zond de Duitse regering nieuwe gegevens over de door Volkswagen geplande productiecapaciteit.
De Commissie kreeg ook nieuwe informatie over die plannen tijdens een fabrieksbezoek begin april 1994 en tijdens bijeenkomsten
op 11 mei en op 2, 7 en 24 juni 1994. Deze informatie werd aangevuld met verdere schriftelijke informatie die deels tijdens
deze bijeenkomsten werd verstrekt en deels op 10 mei, 30 juni, 4 en 12 juli 1994 door de Duitse autoriteiten en door Volkswagen
werd toegezonden.
Op 24 mei 1994 stelde de minister van Economische zaken en Werkgelegenheid van de Freistaat Sachsen twee decreten tot wijziging
van de decreten van 1991 en 1993 vast (hierna:
decreten van 1994). Het totale bedrag aan subsidies voor de nieuwe investeringsplannen kwam op 648 miljoen DEM voor Mosel II, in tranches uit
te keren over de periode 1991-1997, en op 167 miljoen DEM voor Chemnitz II, in tranches uit te keren over de periode 1992-1997.
Bij overeenkomst van 21 juni 1994, aangevuld op 1 november daaraanvolgend, verkreeg Volkswagen van de THA het belang van 87,5 %
dat deze in SAB had.
Op 27 juli 1994 stelde de Commissie beschikking 94/1068/EG vast, betreffende steun aan het Volkswagen-concern voor investeringen
in de nieuwe Duitse deelstaten (PB L 385, blz. 1; hierna:
Mosel I-beschikking). Daarin stelde zij onder meer het volgende vast (hoofdstuk IV, vierde alinea, van de considerans): Bij het inleiden van de procedure had de Commissie de investeringsplannen van Volkswagen in Saksen als één geheel beschouwd
en zij wenste daarom over alle steunelementen tezamen een beslissing te nemen. Ook na zijn besluit in 1993 om de investeringen
in de nieuwe fabrieken uit te stellen, voerde Volkswagen aanvankelijk aan dat dit voor de productietechniek, het gebruik van
de factor arbeid en andere belangrijke variabelen geen gevolgen had. Dit jaar werd echter tijdens een fabrieksbezoek en aan
de hand van deskundigenadvies, duidelijk dat dit standpunt niet langer kon worden gehandhaafd. Volkswagen gaf bovendien tegenover
de Commissie toe dat de vroegere plannen voor de projecten inmiddels achterhaald zijn en dat aan nieuwe plannen wordt gewerkt.
De nieuwe plannen voor de nieuwe automobiel- en motorfabrieken Mosel II en Chemitz II zijn nauw verbonden met de ontwikkeling
van de Golf A4 die op hetzelfde tijdstip in productie zal gaan als waarop Mosel II operationeel wordt, namelijk in 1997. De
definitieve versie van de nieuwe plannen zal eerst eind 1994 beschikbaar zijn. Voorzover thans bekend, zullen deze nieuwe
plannen fundamentele wijzigingen in technologie en productiestructuur inhouden. Het is dus duidelijk dat het verband dat aanvankelijk
bestond tussen de investeringen in de oude THA-fabrieken en de plannen voor nieuwe fabrieken in het vrije veld, thans niet
meer bestaat. Daarom heeft de Commissie besloten zich vooreerst bij de onderhavige beschikking te beperken tot de herstructureringssteun
voor de bestaande fabrieken ─ waarover zij zich op basis van de beschikbare gegevens een duidelijke mening kan vormen ─ en
over de steun voor de nieuwbouwprojecten eerst een besluit te nemen wanneer Volkswagen en Duitsland definitieve investerings- en
staatssteunplannen kunnen voorleggen.
Uit de Mosel I-beschikking blijkt, dat de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel I overeenkomstig de met de THA
gesloten overeenkomst (zie hiervóór, punt 16) werden gemoderniseerd en getransformeerd. Tot in 1992 werd Mosel I gebruikt
voor de eindassemblage van de VW Polo- en Golf A2-modellen, waarvan de onderdelen in andere fabrieken van het Volkswagen-concern
werden vervaardigd en vervolgens aan Mosel werden geleverd. Vanaf juli 1992 kon dankzij het gecombineerde gebruik van de lakstraat
en de montageband van Mosel I, waarvan de transformatie pas was voltooid, en van de nieuwe carrosserieafdeling van de Mosel II,
die pas operationeel was geworden, in Mosel worden begonnen met de productie van de Golf A3. Het persen vond toen nog elders
plaats. Vervolgens werd in januari 1993 de logistiek overgebracht van Wolfsburg naar Mosel I, in de buurt waarvan zich nieuwe
toeleveranciers vestigden, die de voor Mosel I en Chemnitz I benodigde onderdelen konden leveren. De nieuwe perserij van Mosel II
werd in maart 1994 naast de fabriek Mosel I operationeel.
In artikel 1 van de Mosel I-beschikking verklaarde de Commissie onder meer verschillende steunbedragen die tot eind 1993 ─ toen
de herstructurering moest zijn voltooid ─ waren toegekend, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Het ging om een bedrag
van 487,3 miljoen DEM voor Mosel I en van 84,8 miljoen DEM voor Chemnitz I. Daarentegen beschouwde zij bepaalde steunbedragen
die na die tijd waren toegekend, als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Het betrof hier in het bijzonder de bedragen
die als steun voor vervangings- en moderniseringsinvesteringen moesten worden beschouwd en ─ aldus de Mosel I-beschikking ─
volgens de bepalingen van de communautaire kaderregeling niet konden worden toegestaan (zie de Mosel I-beschikking, hoofdstukken IX
en X).
Vervolgens liet de Duitse regering de Commissie herhaalde malen mondeling weten, dat bij het opstellen van de plannen voor
Mosel II en Chemnitz II vertraging was ontstaan. Een brief van 12 april 1995, waarin de Commissie de Duitse autoriteiten eraan
herinnerde, dat zij haar de plannen van Volkswagen voor die nieuwe fabrieken moesten voorleggen, zodat zij de desbetreffende
steunmaatregelen kon onderzoeken, bleef onbeantwoord. Bij schrijven van 4 augustus 1995 drong de Commissie erop aan, dat de
benodigde informatie haar zo spoedig mogelijk zou worden toegezonden. Ook kondigde zij aan, dat zij, ingeval Duitsland geen
gehoor zou geven aan deze oproep, op basis van de haar ter beschikking staande informatie een voorlopige beschikking, gevolgd
door een eindbeschikking, zou vaststellen. In antwoord op dit schrijven deelde de Duitse regering de Commissie op 22 augustus
1995 schriftelijk mee, dat de investeringsplannen van Volkswagen nog steeds niet waren voltooid.
Bij beschikking 96/179/EG van 31 oktober 1995 maande de Commissie de Duitse regering aan, haar alle documentatie, informatie
en gegevens te verstrekken inzake de plannen voor nieuwe investeringen van het Volkswagen-concern in de nieuwe deelstaten,
en inzake de daarvoor te verlenen steun (PB 1996, L 53, blz. 50).
Naar aanleiding van deze beschikking werden de Commissie tijdens een gesprek op 20 november 1995 enkele inlichtingen over
het project en de productiecapaciteit verstrekt. Een en ander werd in een schrijven van 13 december 1995 bevestigd en tijdens
een fabrieksbezoek op 21 en 22 december 1995 nader toegelicht. Op 15 januari 1996 stelde de Commissie opnieuw vragen aan de
Duitse autoriteiten. Na een gesprek op 23 januari 1996 werd het merendeel van de nog ontbrekende gegevens haar bij brieven
van 1 en 12 februari verstrekt.
Op 21 februari 1996 stelde de minister van Economische zaken en Werkgelegenheid van de Freistaat Sachsen twee decreten tot
wijziging van de decreten van 1991, 1993 en 1994 vast (hierna:
decreten van 1996). Het totale bedrag aan rechtstreekse investeringssubsidies bedroeg voortaan 499 miljoen DEM voor Mosel II, in tranches uit
te keren over de periode 1991-1997, en 109 miljoen DEM voor Chemnitz II, in tranches uit te keren over de periode 1992-1997.
In een brief van 23 februari 1996 herinnerde de Commissie de Duitse autoriteiten eraan, dat bepaalde gegevens nog ontbraken.
Deze werden haar tijdens een gesprek op 25 maart 1996 verstrekt en in twee gesprekken op 2 en 11 april 1996 nader toegelicht.
Op 29 mei 1996 vond opnieuw een gesprek plaats.
Op 26 juni 1996 stelde de Commissie de [litigieuze] beschikking vast. Het dispositief van deze beschikking luidt als volgt:
Artikel 1
De volgende steunbedragen die Duitsland heeft voorgenomen voor de onderscheiden investeringsprojecten van VW AG in Saksen,
zijn verenigbaar met artikel 92, lid 3, c, van het Verdrag en met artikel 61, lid 3, c, van de [Overeenkomst betreffende de
Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3; hierna:
EER-overeenkomst)]:
─
door Duitsland aan [het Volkswagen-concern] toegekende steun ten behoeve van [diens] investeringsprojecten in Mosel (Mosel II)
en in Chemnitz (Chemnitz II) in de vorm van rechtstreekse investeringssubsidies ter hoogte van 418,7 miljoen DEM;
─
door Duitsland aan [het Volkswagen-concern] toegekende steun ten behoeve van diens investeringsprojecten in Mosel (Mosel II)
en in Chemnitz (Chemnitz II) in de vorm van fiscale investeringspremies ter hoogte van 120,4 miljoen DEM. Artikel 2De volgende, door Duitsland voorgenomen steun voor de onderscheiden investeringsprojecten van Volkswagen [...] in Saksen is
niet verenigbaar met artikel 92, lid 3, c, van het Verdrag en met artikel 61, lid 3, c, van de EER-Overeenkomst en mag niet
worden uitgekeerd:
─
de voorgenomen investeringssteun aan [het Volkswagen-concern] voor diens investeringsprojecten in Mosel II en Chemnitz II
in de vorm van versnelde afschrijvingen op investeringen in het kader van de Duitse Wet steungebieden met een nominale waarde
van 51,67 miljoen DEM;
─
de voorgenomen investeringssteun aan [het Volkswagen-concern] voor diens investeringen in Mosel II in de vorm van rechtstreekse
investeringssubsidies ten belope van 189,1 miljoen DEM, die het in artikel 1, eerste streepje, genoemde bedrag overschrijdt.
Artikel 3Duitsland garandeert dat de capaciteit van de fabrieken in Mosel in 1997 niet groter zal zijn dan 432 eenheden per dag. [...]
Voorts verstrekt Duitsland de Commissie jaarverslagen, waarbij het de Commissie toelichtingen verstrekt, over de uitvoering
van de subsidiabele investeringen ter hoogte van 2 654,1 miljoen DEM in Mosel II en Chemnitz II en over de inderdaad uitgekeerde
steun om te waarborgen dat de gecombineerde effectieve steunintensiteit, uitgedrukt in bruto-subsidie-equivalent, voor Mosel II
niet hoger dan 22,3 % en voor Chemnitz II niet hoger dan 20,8 % is [...] Artikel 4Duitsland stelt de Commissie binnen één maand te rekenen vanaf de bekendmaking van deze beschikking in kennis van de maatregelen
die zijn genomen om deze beschikking na te komen. Artikel 5Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Naar aanleiding van een op 8 juli 1996 door de voorzitter van de Raad van Bestuur van Volkswagen aan de minister-president
van de Freistaat Sachsen geschreven brief keerde de Freistaat Sachsen nog diezelfde maand aan Volkswagen een bedrag van 90,7 miljoen
DEM aan rechtstreekse investeringssubsidies uit, die door de [litigieuze] beschikking onverenigbaar met de gemeenschappelijke
markt waren verklaard.
Het bestreden arrest
Blijkens punt 97 van het bestreden arrest, heeft het Gerecht de middelen en argumenten van verzoekers in drie hoofdrubrieken
ingedeeld, te weten schending van artikel 92, lid 2, sub c, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 2, sub c, EG),
schending van artikel 92, lid 3, EG-Verdrag, en schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Voorts
heeft het Gerecht besloten dat de grieven inzake de onjuiste voorstelling van de feiten en het middel betreffende de ontoereikende
motivering van de litigieuze beschikking hoe dan ook uitputtend konden worden onderzocht, ook al waren zij formeel ondergebracht
bij een van die drie rubrieken.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van rekwiranten in de onderhavige hogere voorziening verworpen en hen
in de kosten verwezen.
Tot staving van de tegen het bestreden arrest ingestelde hogere voorzieningen, voeren rekwiranten vijf middelen aan: schending
van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag; schending van artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG); schending van
artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag; schending van de artikelen 92, lid 3, en 93 van het Verdrag, en het feit dat het
Gerecht ervan is uitgegaan dat partijen gedeeltelijk afstand van instantie hebben gedaan.
Eerste middel: schending van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
Het Gerecht heeft in het bestreden arrest als volgt geoordeeld:
Volgens artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag zijn met de gemeenschappelijke markt verenigbaar
steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling
van Duitsland, voorzover deze maatregelen noodzakelijk zijn om de door deze deling berokkende economische nadelen te compenseren.
Deze bepaling is na de hereniging van Duitsland geenszins stilzwijgend ingetrokken, doch zowel in het Verdrag van Maastricht
van 7 februari 1992 als in het Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997 gehandhaafd. Bovendien is een gelijkluidende bepaling
opgenomen in artikel 61, lid 2, sub c, van de [EER-overeenkomst].
Gelet op de objectieve gelding van de voorschriften van gemeenschapsrecht, waarvan de inachtneming en het nuttig effect moeten
worden gewaarborgd, kan dan ook niet worden aangenomen, dat deze bepaling na de hereniging van Duitsland haar betekenis heeft
verloren, zoals de Commissie in strijd met haar eigen administratieve praktijk (zie, onder meer, de Daimler-Benz-beschikking
en de Tettau-beschikking) ter terechtzitting heeft betoogd.
Aangezien artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag echter voorziet in een afwijking van het in artikel 92, lid 1, geformuleerde
algemene beginsel van onverenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt, moet deze bepaling strikt worden
uitgelegd.
Bovendien dient men volgens de rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht niet uitsluitend
met de aldaar gebezigde bewoordingen te rade te gaan, doch ook met het redeverband en met de doelstellingen van de regeling
waarvan de bepaling deel uitmaakt (zie arresten Hof van 17 november 1983, Merck, 292/83, Jurispr. blz. 3781, 3792, en 21 februari
1984, St. Nikolaus Brennerei [und Likörfabrik], 337/82, Jurispr. blz. 1051, 1062).
134 In casu refereert de uitdrukking
deling van Duitsland aan de totstandkoming van de scheidingslijn tussen de twee zones in 1948. Met de
door deze deling berokkende economische nadelen kunnen derhalve alleen die economische nadelen worden bedoeld, welke hun oorzaak vinden in het isolement dat de instelling
of handhaving van die grens heeft teweeggebracht, zoals de insluiting van bepaalde streken (zie de Daimler-Benz-beschikking),
de onderbreking van verkeerswegen (zie de Tettau-beschikking), of het verlies van de natuurlijke afzetmarkten van bepaalde
ondernemingen, die daarom ondersteuning behoeven, hetzij om zich aan de nieuwe omstandigheden te kunnen aanpassen, hetzij
om deze nadelige situatie te kunnen overleven (zie, in deze zin, maar met betrekking tot artikel 70, vierde alinea, EGKS-Verdrag,
arrest [van 10 mei 1960,] Barbara Erzbergbau e.a./Hoge Autoriteit, [3/58─18/58, 25/58 en 26/58, Jurispr. blz. 375,] blz. 409).
Door zich echter op het standpunt te stellen, dat artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag het mogelijk maakt, de onbetwistbare
economische achterstand van de nieuwe deelstaten volledig te compenseren, totdat deze een ontwikkelingsniveau zullen hebben
bereikt dat vergelijkbaar is met dat van de oude deelstaten, miskennen verzoekers en de Duitse regering zowel het uitzonderingskarakter
van deze bepaling alsook de context en het doel ervan.
De economische nadelen die de nieuwe deelstaten algemeen ondervinden, zijn immers niet in de zin van artikel 92, lid 2, sub c,
van het Verdrag door de deling van Duitsland berokkend. De deling van Duitsland als zodanig heeft de economische ontwikkeling
van beide zones slechts marginaal beïnvloed. Bovendien heeft zij in het begin die zones gelijkelijk getroffen en niet eraan
in de weg gestaan, dat de economie van de oude deelstaten zich daarna gunstig ontwikkelde.
Vastgesteld moet dan ook worden, dat voor de verschillen in ontwikkeling tussen de oude en de nieuwe deelstaten andere oorzaken
zijn aan te wijzen dan de deling van Duitsland als zodanig, in het bijzonder de verschillende politiek-economische systemen
die aan deze en aan gene zijde van de grens werden ingevoerd.
Uit het voorgaande volgt tevens, dat de Commissie geen rechtsdwaling heeft begaan, door in hoofdstuk X, derde alinea, van
de [litigieuze] beschikking in het algemeen te stellen, dat de afwijking overeenkomstig artikel 92, lid 2, sub c, van het
Verdrag niet voor regionale investeringssteun mag gelden, en dat de in artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag bedoelde
afwijkingen en de communautaire kaderregeling volstaan om aan de problemen in de nieuwe deelstaten het hoofd te bieden.
Verzoekers stellen in dit verband ten onrechte, dat de motivering tegenstrijdig is, voorzover de Commissie de betrokken investeringen
elders in de [litigieuze] beschikking als
uitbreidingsinvesteringen heeft aangemerkt. De uitdrukking
regionale investeringssteun wordt namelijk gebezigd in reactie op een algemeen argument van de Duitse regering (zie hoofdstuk V, eerste alinea, sub 1,
van de [litigieuze] beschikking) en heeft dus niet specifiek betrekking op de steun voor de investeringsprojecten van Volkswagen
in Mosel II en Chemnitz II, maar op alle steunmaatregelen ter bevordering van de algemene economische ontwikkeling van de
nieuwe deelstaten.
Met betrekking tot de vraag, of de litigieuze steunmaatregelen, afgezien van het feit dat zij de economische ontwikkeling
van de Freistaat Sachsen beogen te bevorderen, specifiek bedoeld zijn om de door de deling van Duitsland veroorzaakte nadelen
te compenseren, moet bovendien in herinnering worden gebracht, dat de lidstaat die om een machtiging verzoekt om steun te
verstrekken in afwijking van de verdragsregels, verplicht is met de Commissie samen te werken. Ingevolge deze verplichting
dient hij met name alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan, of aan de voorwaarden voor
de gevraagde afwijking is voldaan (arrest [van 23 april 1993,] Italië/Commissie, [C-364/90, Jurispr. blz. I-2097,] punt 20).
Niets in het aan het Gerecht voorgelegde dossier wijst er echter op, dat de Duitse regering of verzoekers tijdens de administratieve
procedure specifieke argumenten hebben aangevoerd om het bestaan van een causaal verband tussen de situatie van de Saksische
automobielindustrie na de hereniging en de deling van Duitsland aan te tonen.
De Commissie heeft dan ook terecht gesteld, dat partijen geen concrete elementen hebben aangevoerd die de toepassing van artikel 92,
lid 2, sub c, van het Verdrag op het onderhavige geval zouden rechtvaardigen.
Verzoekers en de Duitse regering, die in dit verband heeft verwezen naar haar memories in zaak C-301/96, hebben wel voor het
Gerecht betoogd, dat een vergelijking van de Duitse automobielproductie in Saksen vóór 1939 met die in 1990 moet worden gezien
als het bewijs van de economische nadelen die de deling van Duitsland deze streek heeft berokkend. Huns inziens is de relatieve
terugval van de Saksische automobielindustrie, vergeleken met die van West-Duitsland in het algemeen, vooral veroorzaakt door
de opsplitsing van de Duitse markt en het daarmee samenhangende verlies van de traditionele afzetgebieden van deze industrie
in het Westen.
Dit betoog moet, voorzover het in de procedure voor het Gerecht al ontvankelijk is nu het niet tijdens de administratieve
procedure is voorgedragen (zie arrest Hof van 14 september 1994, Spanje/Commissie, C-278/92, C-179/92 en C-280/92, Jurispr.
blz. I-4103, punt 31, en arrest Gerecht van 25 maart 1999, Forges de Clabecq/Commissie, T-37/97, Jurispr. blz. II-859, punt 93),
van de hand worden gewezen.
Immers, zelfs indien de handel tussen de beide Duitslanden was belemmerd en daardoor de traditionele afzetgebieden van de
Saksische automobielindustrie waren weggevallen, zou dit nog niet betekenen, dat de slechte economische situatie van deze
industrie in 1990 een rechtstreekse consequentie is van dit verlies van afzetgebieden, waarvan wordt aangenomen dat het is
veroorzaakt door de deling van Duitsland in 1948. De door verzoekers uiteengezette moeilijkheden zijn hoofdzakelijk een gevolg
van de andere economische organisatie van het Oost-Duitse systeem zelf, die niet in de zin van artikel 92, lid 2, sub c, van
het Verdrag is
berokkend door
de deling van Duitsland.
Een vergelijking van de situatie van de Saksische automobielindustrie vóór 1939 met die in 1990 is dus op zichzelf onvoldoende
om het bestaan van een voldoende rechtstreeks verband tussen de economische nadelen die deze industrie ten tijde van de toekenning
van de litigieuze steun ondervond, en de
deling van Duitsland in de zin van genoemde bepaling aan te tonen.
Met betrekking tot de [beschikking van de Commissie van 11 december 1964 betreffende de steunmaatregelen ter bevordering van
de integratie van het Saargebied in de economie van de Bondsrepubliek Duitsland (
Bulletin van de Europese Economische Gemeenschap
2-1965, blz. 33; hierna:
Saargebied-beschikking)] moet worden opgemerkt, dat geen der partijen deze beschikking in het kader van de onderhavige procedure heeft overgelegd
of om overlegging ervan heeft verzocht. Verzoekers hebben niet aangetoond, dat uit deze beschikking blijkt dat de Commissie
in het verleden een andere benadering heeft gevolgd, noch dat deze benadering ─ gesteld dat zij zou zijn aangetoond ─ de geldigheid
van de in 1996 verrichte juridische beoordelingen aantast.
Verzoekers en interveniënte hebben derhalve niets aangevoerd dat de conclusie zou rechtvaardigen, dat de Commissie de grenzen
van haar beoordelingsvrijheid heeft overschreden door zich op het standpunt te stellen, dat de in geding zijnde steunmaatregelen
niet voldeden aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de in artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag voorziene
afwijking.
Het eerste onderdeel
Met het eerste onderdeel van het eerste middel stellen rekwiranten en de Duitse regering dat de door het Gerecht gegeven uitlegging
van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet verenigbaar is met de bewoordingen, het ontstaan, het nuttig effect en
de opzet van deze bepaling.
De bewoordingen van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
─ Argumenten van partijen
Inzake de bewoordingen van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag, stellen rekwiranten en de Duitse regering dat het Gerecht
blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, en dat met de uitdrukking
deling van Duitsland in deze bepaling de gevolgen van het naast elkaar bestaan van twee verschillende politiek-economische systemen worden bedoeld,
en niet wordt verwezen naar materiële of vervoersgebonden criteria.
Tot staving van hun argumenten stellen rekwiranten en de Duitse regering om te beginnen, dat de gemeenschapsinstellingen,
binnen het kader van het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland, met het begrip
deling van Duitsland de differentiatie tussen tegengestelde economische systemen hebben bedoeld, vervolgens, dat het Hof in het arrest van 5 juli
1994, Anastasiou e.a. (C-432/92, Jurispr. blz. I-3087) inzake Cyprus de term
deling in de zin van
opsplitsing heeft gehanteerd, en, ten slotte, dat de gemeenschapsinstellingen in het antwoord op schriftelijke vraag nr. 2654/85 van
Europees parlementslid G. Pordea met betrekking tot de splitsing van Europa in twee blokken, het begrip
deling van Europa hebben gehanteerd (PB 1988, C 236, blz. 4). Hieruit blijkt dat met de term
deling van Duitsland niet de louter fysieke totstandbrenging van de grens tussen Oost en West, maar de politiek-economische scheiding van het
Europese continent wordt bedoeld.
De Duitse regering voegt hieraan toe dat, anders dan het Gerecht zonder enige motivering en op historisch onjuiste wijze heeft
vastgesteld, het begrip
deling van Duitsland in artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet alleen op het jaar 1948 betrekking heeft. Dit begrip kan immers enkel worden
opgevat als een verwijzing naar een voortdurende en met de tijd meer en meer uitgesproken ontwikkeling tussen 1945 en 1990.
Waar het Gerecht aan deze vaststelling belangrijke gevolgen heeft verbonden voor de uitlegging van de bepaling inzake de deling
van Duitsland, heeft het blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, die grond oplevert voor vernietiging van het bestreden
arrest.
De Duitse regering betwist de vaststelling van het Gerecht dat artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag strikt moet worden
uitgelegd. Volgens haar zou een dergelijke uitlegging immers tot een resultaat leiden dat strijdig is met de bewoordingen
en de geest van deze bepaling.
De Commissie stelt daarentegen dat de uitlegging volgens welke met de term
deling niet enkel de deling van de staat wordt bedoeld, maar tevens ─ en vooral ─ een scheiding tussen twee verschillende politieke,
sociale en economische systemen, helemaal geen steun vindt in de Duitse, de Franse of de Engelse versie van vorenbedoelde
bepaling.
Het argument ontleend aan het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland, is volgens haar niet-ontvankelijk,
omdat het niet is aangevoerd voor het Gerecht, dan wel ongegrond, omdat het niet inhoudt dat met de uitdrukking
deling van Duitsland de opsplitsing van één vroegere economische zone in twee verschillende politiek-economische systemen wordt bedoeld.
Bovendien is de verwijzing naar de feitelijke deling van Cyprus irrelevant, aangezien deze deling niet internationaal erkend
is. Voorts is het antwoord op de schriftelijke vraag van G. Pordea van politieke aard en dus niet dwingend.
─ Beoordeling door het Hof
Wat om te beginnen de exceptie van niet-ontvankelijkheid betreft die de Commissie krachtens de artikelen 42, lid 2, en 118
van het Reglement voor de procesvoering van het Hof tegen de aan het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland
ontleende argumenten van rekwiranten en de Duitse regering heeft opgeworpen, moet worden vastgesteld dat deze redenering niet
een nieuw middel vormt, maar een argument tot staving van een in eerste aanleg reeds aangevoerd middel. De exceptie van niet-ontvankelijkheid
moet derhalve worden verworpen.
Wat de uitlegging van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag betreft, heeft het Gerecht in punt 134 van het bestreden arrest
terecht geoordeeld dat met de uitdrukking
deling van Duitsland in deze bepaling de nadelen worden bedoeld welke hun oorzaak vinden in het isolement dat de instelling of handhaving van
de grens door Duitsland heeft teweeggebracht.
Deze uitlegging door het Gerecht stemt overeen met die welke het Hof heeft gegeven in de arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie
(C-156/98, Jurispr. blz. I-6857), en 28 januari 2003, Duitsland/Commissie (C-334/99, Jurispr. blz. I-1139).
Het Hof herinnerde er in punt 49 van het arrest van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald aan dat artikel 92,
lid 2, sub c, van het Verdrag een uitzondering vormt op het algemene beginsel van de onverenigbaarheid van staatssteun met
de gemeenschappelijke markt en dus strikt moet worden uitgelegd, en oordeelde in punt 52 van dat arrest dat met de door de
deling van Duitsland berokkende economische nadelen alleen die economische nadelen worden bedoeld, die in bepaalde gebieden
in Duitsland zijn veroorzaakt door het isolement dat de instelling van een materiële grens heeft teweeggebracht, zoals de
onderbreking van verkeerswegen of het verlies van afzetmarkten door het afbreken van de handelsbetrekkingen tussen de twee
delen van het Duitse grondgebied.
Anders dan rekwiranten en de Duitse regering stellen, kan deze bepaling echter niet aldus worden uitgelegd, dat zij het mogelijk
maakt de ─ overigens geheel onbetwistbare ─ economische achterstand van de nieuwe deelstaten, die te wijten is aan de gevolgen
van concrete politiek-economische beslissingen van de Duitse Democratische Republiek, volledig te compenseren.
Het Hof oordeelde namelijk reeds in punt 54 van het arrest van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, dat
de economische nadelen die de nieuwe deelstaten in het algemeen ondervinden, niet in de zin van artikel 92, lid 2, sub c,
van het Verdrag rechtstreeks door de geografische deling van Duitsland zijn veroorzaakt, en, in punt 55 van hetzelfde arrest,
dat de verschillen in ontwikkeling tussen de oude en de nieuwe deelstaten derhalve niet hun verklaring vinden in de geografische
breuk die het gevolg is van de deling van Duitsland, maar in het feit dat in de twee delen van Duitsland verschillende politiek-economische
systemen werden ingevoerd.
Het door rekwiranten en de Duitse regering aangevoerde Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland van 1957
doet niet af aan deze conclusie, aangezien het niet bedoeld was om de gevolgen weg te nemen van het bestaan van twee verschillende
politiek-economische systemen, maar om te vermijden dat de totstandbrenging van de buitengrens van het communautaire douanegebied
het vrij verkeer van goederen, met name het handelsverkeer tussen de twee economische zones, onevenredig zou belemmeren.
Het arrest Anastasiou e.a., reeds aangehaald, inzake de deling Cyprus, en het antwoord op de schriftelijke vraag van G. Pordea,
doen in casu niet ter zake, aangezien zij geen uitlegging behelzen van het begrip
deling van Duitsland als bedoeld in artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag.
Het ontstaan en het nuttig effect van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
─ Argumenten van partijen
Inzake het ontstaan en het nuttig effect van de bepalingen van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag, wijzen rekwiranten
en de Duitse regering erop dat deze bepalingen, die reeds deel uitmaakten van het EEG-Verdrag, ook ná de Duitse hereniging
deel zijn blijven uitmaken van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag van Amsterdam, waaruit zij afleiden
dat de lidstaten met deze afwijking het hoofd hebben willen bieden aan de bijzondere situatie die uit de politieke en economische
deling van Duitsland is voortgevloeid.
Dienaangaande is de uitlegging die het Gerecht in punt 134 van het bestreden arrest heeft gegeven, volgens rekwiranten en
de Duitse regering onverenigbaar met de handhaving van deze bepalingen na de Duitse hereniging. Opdat deze bepalingen hun
nuttig effect zouden behouden, mogen zij niet uitsluitend worden toegepast op de nadelen die zijn veroorzaakt door het isolement
van bepaalde streken, de onderbreking van de verkeerswegen of het verlies van afzetmarkten aan de andere zijde van de grens
door Duitsland.
Bovendien heeft de Commissie artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag toegepast in haar beschikking betreffende het Saargebied.
Dienaangaande stellen zij dat het door het Gerecht in punt 147 van het bestreden arrest opgeworpen procedurele bezwaar met
name in strijd is met artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
Volgens rekwiranten heeft de Commissie haar eerdere beschikking slechts in dupliek bij het geding betrokken, waar zij erop
heeft gewezen dat de Saargebied-beschikking op grond van artikel 92, lid 2, sub b, van het Verdrag was vastgesteld, terwijl
zij in haar verweerschrift had erkend dat deze beschikking op artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag was gebaseerd. In
die omstandigheden had het Gerecht de hem in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering toegekende bevoegdheden moeten
uitoefenen, door de overlegging van deze beschikking te gelasten.
Overigens zijn de bepalingen van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag in het verleden niet uitsluitend op de vlak bij
de grens gelegen zones toegepast, maar op nagenoeg een derde van het Duitse grondgebied. Bovendien kon, volgens rekwiranten,
steun aan de zones langs de grens met Oost-Duitsland worden toegekend ter vrijwaring van gezonde industriële structuren, zonder
dat behoefde te worden aangetoond dat de geografische ligging van de grens tussen West- en Oost-Duitsland concrete nadelen
had veroorzaakt.
De Commissie erkent dat de bepalingen van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag ten tijde van de feiten nog steeds van
toepassing waren, maar ontkent dat in casu was voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing ervan. Zij herinnert er overigens
aan dat zij dit artikel weliswaar heeft toegepast in haar beschikking 92/465/EEG van 14 april 1992 betreffende een steunmaatregel
van de deelstaat Berlijn ten gunste van Daimler-Benz AG Duitsland (PB L 263, blz. 15; hierna:
Daimler-Benz-beschikking), en in die van 13 april 1994 betreffende steun aan producenten van hol glas en porselein in Tettau (PB C 178, blz. 24; hierna:
Tettau-beschikking), maar het in de nieuwe deelstaten nooit heeft toegepast op staatssteun die geen verband houdt met de grens tussen Oost- en
West-Duitsland.
Het argument ontleend aan de Saargebied-beschikking is, volgens de Commissie, om te beginnen niet-ontvankelijk, omdat rekwiranten
het Gerecht niet hebben verzocht de overlegging van deze beschikking te gelasten, en evenmin tijdig bezwaar hebben gemaakt.
Subsidiair, namelijk gesteld dat het Gerecht artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering heeft geschonden, stelt de
Commissie dat bedoeld argument irrelevant is. Enerzijds vormt een dergelijke schending immers geen grond tot nietigverklaring
van het arrest, aangezien het een onregelmatigheid betreft die rekwiranten geen schade heeft berokkend. Anderzijds is de omstandigheid
─ zelfs gesteld dat zij is aangetoond ─ dat de steun in het kader van de beschikking betreffende het Saargebied op grond van
artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag is toegekend, niet van belang, nu het Gerecht in punt 147 van het bestreden arrest
heeft vastgesteld dat verzoekers niet hadden bewezen dat deze benadering ─ gesteld dat zij zou zijn aangetoond ─ de geldigheid
van de in 1996 verrichte juridische beoordelingen aantast. Ook in hogere voorziening hebben zij dit bewijs niet geleverd.
Wat de steun aan de gebieden langs de grens met Oost-Duitsland betreft, wijst de Commissie erop dat de oude deelstaten, om
uit dien hoofde voor steun in aanmerking te komen, moesten aantonen dat de grens tussen Oost- en West-Duitsland een concreet
nadeel teweegbracht, en dat verder gelegen gebieden hoe dan ook niet voor steun in aanmerking kwamen. De fabrieken van Volkswagen
in Saksen zijn méér dan 100 kilometer van deze grens verwijderd.
Het behoud van de bepalingen van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag in het Verdrag betreffende de Europese Unie en
het Verdrag van Amsterdam, is volgens de Commissie enkel te wijten aan de unanimiteitsregel die ter zake geldt en aan het
feit dat de Bondsrepubliek Duitsland daar een punt van maakte. De EER-Overeenkomst bevat soortgelijke bepalingen, omdat aan
het vereiste van de eerbiediging van het acquis communautaire moest worden voldaan.
─ Beoordeling door het Hof
Aangezien vaststaat dat de bepalingen van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet zijn afgeschaft, noch door het Verdrag
betreffende de Europese Unie, noch door het Verdrag van Amsterdam, kan, gelet op de objectieve draagwijdte van de regels van
het gemeenschapsrecht, waarvan de inachtneming en het nuttig effect moeten worden gewaarborgd, niet worden verondersteld dat
deze bepalingen sinds de hereniging van Duitsland zonder voorwerp zijn geworden (zie arrest van 19 september 2000, Duitsland/Commissie,
reeds aangehaald, punten 47 en 48).
Maar anders dan het Gerecht in punt 134 van het bestreden arrest heeft overwogen, kan niet worden gesteld dat artikel 92,
lid 2, sub c, van het Verdrag ertoe strekt het hoofd te bieden aan de bijzondere situatie die uit de politieke en economische
deling van Duitsland is voortgevloeid.
Een dergelijke uitlegging zou immers met zich brengen dat het gehele grondgebied van de nieuwe deelstaten voor alle vormen
van steun in aanmerking komt.
Artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag maakt het niet mogelijk de, overigens onbetwistbare, economische achterstand van
de nieuwe deelstaten volledig te compenseren. Anders zou worden voorbijgegaan aan het feit dat deze bepaling een afwijking
vormt, en aan de context en het doel ervan (zie punt 24 van het onderhavige arrest en arrest van 19 september 2000, Duitsland/Commissie,
reeds aangehaald, punt 53).
Dienaangaande kan, zoals de advocaat-generaal in de punten 46 en 47 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, slechts worden
vastgesteld dat de streken van Mosel en Chemnitz van de geografische deling van Duitsland economische nadelen hebben ondervonden,
indien de politiek-economische grens tussen beide delen van Duitsland hun economische ontwikkeling heeft belemmerd op een
wijze die hen onderscheidt van de overige streken van de voormalige Duitse Democratische Republiek.
De streken van Mosel en Chemnitz zijn echter méér dan 100 kilometer van de vroegere grens tussen Oost- en West-Duitsland verwijderd
en hebben, zoals de Duitse regering overigens erkent, na de periode van 1945 tot 1949 binnen het communistisch economisch
systeem een opmerkelijke heropleving gekend.
De Saargebied-beschikking waarop rekwiranten en de Duitse regering zich beroepen, doet aan deze vaststelling niet af.
Dienaangaande zij om te beginnen vastgesteld dat het Gerecht, door de Commissie niet te gelasten een kopie van deze beschikking
over te leggen, artikel 64, leden 1 en 2, van zijn Reglement voor de procesvoering niet heeft geschonden.
Het staat immers uitsluitend ter beoordeling van het Gerecht, of de gegevens waarover het beschikt betreffende de aan hem
voorgelegde zaken, eventueel aanvulling behoeven (arrest van 10 juli 2001, Ismeri Europa/Rekenkamer, C-315/99 P, Jurispr.
blz. I-5281, punt 19). Bovendien moet worden vastgesteld dat, nu rekwiranten en de Duitse regering het Gerecht niet hebben
verzocht om, bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang, de overlegging van de Saargebied-beschikking te gelasten,
hun argument dat het Gerecht deze overlegging had moeten gelasten, faalt.
Het Gerecht heeft dus in punt 147 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat rekwiranten en de Duitse regering niet hebben
aangetoond dat de Commissie blijkens deze beschikking in het verleden een andere benadering heeft gevolgd.
In ieder geval rechtvaardigt de Saargebied-beschikking geen andersluidende conclusie.
Uit deze beschikking blijkt immers dat de Commissie krachtens artikel 92, lid 2, sub b, van het Verdrag, dan wel krachtens
artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag, bepaalde steunmaatregelen heeft toegestaan, in de eerste plaats ten behoeve van
ontheemden, vluchtelingen en personen die ten gevolge van de oorlog of de demontage schade hebben geleden, in de tweede plaats
ten behoeve van de grensgebieden langs de Sovjetzone, in de derde plaats in verband met de bijzondere situatie van Berlijn,
en, ten slotte, ter bevordering van de integratie van het Saargebied in de Bondsrepubliek Duitsland.
Anders dan de Duitse regering stelt, werd deze steun echter niet uitsluitend ten behoeve van het Saarland toegekend. Met name
is niet duidelijk aangegeven op welke rechtsgrond de Commissie de steun aan deze deelstaat heeft goedgekeurd. Zoals de advocaat-generaal
in punt 71 van zijn conclusie opmerkt, is in de Saargebied-beschikking sprake van artikel 92, lid 2, sub b, of artikel 92,
lid 2, sub c, van het Verdrag, en refereert zij eveneens aan steunmaatregelen ten gunste van gebieden die aan de Sovjetzone
en Berlijn grenzen, zodat de verwijzing naar artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag mogelijkerwijs enkel deze grensgebieden
en Berlijn betreft, en dus niet noodzakelijkerwijs uitsluitend op het Saargebied betrekking heeft.
In ieder geval doet de uitlegging die de Commissie in het verleden aan artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag heeft gegeven,
ongeacht de inhoud ervan, geen afbreuk aan de juistheid ─ en dus de geldigheid ─ van de uitlegging die zij in de litigieuze
beschikking aan deze bepaling geeft.
De geldigheid van de litigieuze beschikking moet immers uitsluitend aan artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag worden getoetst,
en niet aan een of andere praktijk die vroeger zou zijn gevolgd.
De opzet van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
─ Argumenten van partijen
Wat de opzet van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag betreft, wijzen rekwiranten en de Duitse regering erop dat de compensatie,
in de vervoersector, van de door de deling van Duitsland veroorzaakte nadelen onder een bijzondere verdragsbepaling valt,
namelijk artikel 82 EG-Verdrag (thans artikel 78 EG) in titel IV van het Derde deel van het Verdrag, betreffende het vervoerbeleid.
De door Duitsland genomen maatregelen inzake vervoer om aan de vroegere deling het hoofd te bieden, vallen in de eerste plaats
onder deze bepaling.
Volgens de Commissie doet de verwijzing naar artikel 82 van het Verdrag niet ter zake. Het Gerecht heeft de door de deling
van Duitsland veroorzaakte nadelen immers niet alleen op het vlak van het verkeer gesitueerd. Bovendien heeft deze bepaling
geen betrekking op staatssteun.
─ Beoordeling door het Hof
Dienaangaande kan worden volstaan met vast te stellen dat, anders dan rekwiranten en de Duitse regering stellen, het Gerecht
in punt 134 van het bestreden arrest de toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet heeft willen beperken
tot de gevolgen op het vlak van de verkeerswegen ─ die overigens slechts bij wijze van voorbeeld zijn genoemd ─, aangezien
in hetzelfde punt ook andere gevolgen zijn genoemd, zoals het isolement van bepaalde streken en het verlies van natuurlijke
afzetmarkten.
Overigens mogen de Duitse autoriteiten weliswaar op grond van artikel 82 van het Verdrag nationale maatregelen inzake vervoerbeleid
nemen of handhaven die afwijken van het gemeenschappelijke vervoerbeleid, maar dergelijke maatregelen mogen niet afwijken
van de regels inzake overheidssteun voor vervoersinfrastructuur.
Het eerste onderdeel van het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Het tweede onderdeel
Argumenten van partijen
Met het tweede onderdeel van het eerste middel stellen Volkswagen en VW Sachsen dat het Gerecht in punt 136 van het bestreden
arrest het in het Verdrag voorgeschreven institutionele evenwicht in het gedrang heeft gebracht, nu het omtrent de oorzaken
van de door de nieuwe deelstaten geleden economische nadelen bepaalde eigen vaststellingen heeft gedaan die niet in de litigieuze
beschikking van de Commissie zijn terug te vinden. Het staat echter in de eerste plaats aan de Commissie te onderzoeken of
de door een lidstaat voorgenomen steun als bedoeld in artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag de voorwaarden voor de toepassing
van deze bepaling vervult. Het Gerecht mag zijn eigen vaststellingen niet in de plaats stellen van die van de Commissie.
Zo is de vaststelling van het Gerecht dat artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet van toepassing was omdat de economische
nadelen niet aan de deling van Duitsland te wijten waren, méér dan een loutere uitlegging van het begrip
deling met het oog op de toepassing van voormelde bepaling op het concrete geval. Deze toepassing is echter, overeenkomstig de regels
die in deze bepaling en in artikel 93 van het Verdrag zijn vastgesteld, in de eerste plaats een taak van de lidstaat en, in
de tweede plaats ─ om te verifiëren dat er geen misbruik heeft plaatsgehad ─, van de Commissie.
De Commissie ziet niet in hoe het bestreden arrest het evenwicht tussen de gemeenschapsinstellingen in het gedrang zou brengen
en aldus het Verdrag zou schenden. Volgens haar heeft het Gerecht, anders dan Volkswagen en VW Sachsen stellen, de motivering
van de litigieuze beschikking niet aangevuld, maar de geldigheid van die van de Commissie erkend. Overigens beperkt de taak
van de Commissie ter zake zich niet tot het verifiëren dat de discretionaire beslissingen van de lidstaten geen misbruik vormen.
Beoordeling door het Hof
In dit verband heeft het Gerecht zich ertoe beperkt in punt 136 van het bestreden arrest het argument van de Commissie over
te nemen, dat de slechte algemene economische toestand van de nieuwe deelstaten geen rechtstreeks gevolg is van de deling
van Duitsland, maar wel van het politieke systeem van de Duitse Democratische Republiek.
Dat dit argument niet exhaustief in de litigieuze beschikking is weergegeven, belet niet dat het Gerecht op het argument van
de verzoekers dat de vaststelling van een achterstand in de economische ontwikkeling van de nieuwe deelstaten voldoende grond
vormde voor de toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag, antwoordt dat er geen rechtstreeks oorzakelijk verband
bestond tussen deze toestand en de deling van Duitsland.
Het tweede onderdeel van het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Mitsdien moet worden vastgesteld dat het Gerecht met zijn uitlegging van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet blijk
heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, zodat het eerste middel in zijn geheel moet worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 190 van het Verdrag
Het Gerecht heeft in het bestreden arrest als volgt geoordeeld:
Wat het gestelde motiveringsgebrek betreft, zij eraan herinnerd, dat in de door artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering
de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet komen, zodat
de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen en de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel
kunnen kennen (zie, bijvoorbeeld, arrest Gerecht van 7 november 1997, Cipeke/Commissie, T-84/96, Jurispr. blz. II-2081, punt 46).
In casu bevat de [litigieuze] beschikking slechts een summiere uiteenzetting van de redenen waarom de Commissie in casu heeft
geweigerd de uitzonderingsbepaling van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag toe te passen.
De beschikking is echter vastgesteld in een context die de Duitse regering en verzoekers goed kennen, en zij ligt in de lijn
van een vaste beschikkingspraktijk, in het bijzonder ten aanzien van deze partijen. Een dergelijke beschikking mag summierlijk
worden gemotiveerd (arrest Hof van 26 november 1975, Papiers peints/Commissie, 73/74, Jurispr. blz. 1491, punt 31, en arrest
Gerecht van 27 oktober 1994, Fiatagri en New Holland Ford/Commissie, T-34/92, Jurispr. blz. II-905, punt 35).
De Duitse regering heeft immers sinds 1990 in haar contacten met de Commissie herhaaldelijk gerefereerd aan artikel 92, lid 2,
sub c, van het Verdrag en daarbij gewezen op het belang van deze bepaling voor de wederopbouw van het voormalige Oost-Duitsland
(zie, onder meer, de [...] brief van kanselier Kohl aan voorzitter Delors van 9 december 1992).
De argumenten die de Duitse regering in dit verband heeft aangevoerd, zijn door de Commissie in verschillende brieven of beschikkingen
van de hand gewezen [zie, onder meer, de mededeling overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het EEG-Verdrag, aan de overige
lidstaten en andere belanghebbenden, inzake steun welke de Duitse regering voornemens is te verlenen aan het Opel-concern
voor diens investeringsplannen in de nieuwe deelstaten (PB 1993, C 43, blz. 14); de mededeling overeenkomstig artikel 93,
lid 2, van het EEG-Verdrag, aam de overige lidstaten en andere belanghebbenden, inzake steun welke Duitsland voornemens is
te verlenen aan de onderneming Rhône-Poulenc Rhotex GmbH (PB 1993, C 210, blz. 11); beschikking 94/266/EG van de Commissie
van 21 december 1993 betreffende het steunvoornemen ten behoeve van SST-Garngesellschaft GmbH, Thüringen (PB 1994, L 114,
blz. 21); de Mosel I-beschikking, en beschikking 94/1074/EG van de Commissie van 5 december 1994 inzake het voornemen van
de Duitse autoriteiten steun te verlenen aan Textilwerke Deggendorf GmbH, Thüringen (PB L 386, blz. 13)].
Bijzondere betekenis komt in dit verband toe aan de Mosel I-beschikking, waarbij de Commissie enkele van de in geding zijnde
steunmaatregelen, ten belope van 125,2 miljoen DEM, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaarde, nadat zij met
dezelfde motivering als in de [litigieuze] beschikking had vastgesteld, dat die steunmaatregelen niet onder de uitzonderingsbepaling
van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag konden vallen. Overigens hebben noch verzoekers, noch de Duitse autoriteiten
tegen deze eerdere beschikking beroep ingesteld.
Ofschoon er tussen de vaststelling van de Mosel I-beschikking en die van de [litigieuze] beschikking tussen de Commissie,
de Duitse autoriteiten en verzoekers tal van contacten zijn geweest waarbij duidelijk is geworden, dat zij nog steeds verschillend
denken over de toepasselijkheid van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag op de litigieuze steunmaatregelen (zie de hoofdstukken V
en VI van de [litigieuze] beschikking), is daarbij geen enkel specifiek of nieuw argument naar voren gebracht, met name betreffende
het bestaan van een causaal verband tussen de deling van Duitsland en de situatie van de Saksische automobielindustrie na
de Duitse hereniging (zie hiervóór, punt 141).
In deze omstandigheden moet worden aangenomen, dat verzoekers en interveniënte genoegzaam over de aan de [litigieuze] beschikking
ten grondslag liggende motieven zijn geïnformeerd en dat de Commissie, nu meer specifieke argumenten achterwege zijn gebleven,
de beschikking niet uitvoeriger had behoeven te motiveren.
De grieven inzake schending van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag en inzake een gebrekkige motivering falen derhalve.
Argumenten van partijen
Volgens rekwiranten en de Duitse regering kunnen zij en het Gerecht uit de litigieuze beschikking niet opmaken waarom de Commissie
artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet heeft willen toepassen.
Volkswagen en VW Sachsen stellen dat de verwijzing door het Gerecht naar andere beschikkingen, die eveneens gebrekkig zijn
gemotiveerd, er niet toe leidt dat de litigieuze beschikking voor de belanghebbenden begrijpelijk wordt. Bovendien moet, volgens
de rechtspraak van het Hof, een beschikking op zichzelf beschouwd begrijpelijk zijn, en kan, wanneer dit niet het geval is,
dit gebrek niet worden verholpen door een verwijzing naar beschikkingen die geen nadere inlichtingen verschaffen over de overwegingen
die de Commissie ertoe hebben gebracht artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet toe te passen. Overigens zijn de beschikkingen
die het Gerecht in punt 153 van het bestreden arrest aanhaalt, in de litigieuze beschikking niet genoemd, en evenmin overgelegd.
Daarnaast heeft het Gerecht artikel 190 van het Verdrag geschonden door er geen rekening mee te houden dat een door de Commissie
vastgestelde beschikking niet alleen voor de belanghebbende begrijpelijk moet zijn, maar eveneens voor het Gerecht, dat immers
moet kunnen controleren of aan de motiveringsplicht is voldaan.
Volgens Volkswagen en VW Sachsen blijkt uit het bestreden arrest dat de litigieuze beschikking geen redenen geeft voor de
niet-toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag. De Commissie had de litigieuze beschikking inzonderheid moeten
motiveren met betrekking tot de uitlegging van deze bepaling, aangezien de Duitse autoriteiten en de Commissie hierover van
mening verschilden en de Commissie volledig op de hoogte was van het belang van haar standpuntbepaling hieromtrent.
De Commissie benadrukt dat in een hogere voorziening slechts middelen mogen worden aangevoerd die zijn ontleend aan een schending
van het gemeenschapsrecht door het Gerecht. In hogere voorziening onderzoekt het Hof immers geen feitenkwesties en geeft het
geen eigen juridische beoordeling van de feiten. De Commissie wijst erop dat de vraag of een bepaalde motivering door het
Gerecht kan worden begrepen en getoetst, een feitenkwestie is die enkel door het Gerecht zelf kan worden beslecht.
Zij herinnert eraan dat, wanneer een beschikking binnen een bepaalde context is vastgesteld, een verwijzing naar deze context
in de beschikking volstaat om aan artikel 190 van het Verdrag te voldoen. Zij wijst erop dat rekwiranten hebben deelgenomen
aan de procedures die aan de Mosel I-beschikking en de litigieuze beschikking voorafgingen, zodat hun argument hieromtrent
moet worden afgewezen.
Het argument van Volkswagen en VW Sachsen dat de beschikkingen van de Commissie die de context van de litigieuze beschikking
vormen, zelf niet naar behoren zijn gemotiveerd, komt in wezen hierop neer dat het Gerecht zich heeft vergist bij de vaststelling
en de beoordeling van een feit. Dit argument is derhalve niet-ontvankelijk.
Volgens de Commissie vormen de in de litigieuze beschikking aangehaalde beschikkingen, zoals de Daimler-Benz- en de Tettau-beschikking,
een voor het concrete geval relevante context die het Gerecht heeft vastgesteld en juist heeft beoordeeld.
Wat de Mosel I-beschikking betreft, herinnert de Commissie eraan dat zij uitdrukkelijk haar goedkeuring heeft geweigerd voor
een deel van de betrokken steun, en voor het resterende deel uitdrukkelijk heeft gesteld dat artikel 92, lid 2, sub c, van
het Verdrag niet van toepassing was. Rekwiranten hebben geen beroep ingesteld tegen deze beschikking, ofschoon deze voor hen
bezwarend was en inging tegen hun uitlegging van vorenbedoelde bepaling.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken
handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking
doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter
zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden
van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en
het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een
verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden
gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag
voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels
die de betrokken materie beheersen (zie met name arresten van 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie,
296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809, punt 19, en 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink's France, C-367/95 P, Jurispr.
blz. I-1719, punt 63).
Het Gerecht heeft dus op goede gronden geoordeeld dat de litigieuze beschikking naar behoren was gemotiveerd. Immers, ofschoon
de beschikking op dit punt summier gemotiveerd is, zet zij in de eerste plaats uiteen dat zij is vastgesteld in een welbekende
context, en in de lijn ligt van een vaste beschikkingspraktijk.
In de tweede plaats geeft zij aan dat eerder aangevoerde stellingen ten betoge dat artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
van toepassing is, in het verleden om dezelfde redenen zijn afgewezen, met name in de Mosel I-beschikking, waartegen rekwiranten
en de Duitse regering niet zijn opgekomen.
Ten slotte blijkt uit de litigieuze beschikking dat, ofschoon de contacten tussen de Duitse regering en rekwiranten enerzijds
en de Commissie anderzijds een voortdurend verschil van mening omtrent de toepasselijkheid van deze bepaling aan het licht
hadden gebracht, tijdens de administratieve procedure geen enkel specifiek argument is aangevoerd (zie arrest van 19 september
2000, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punten 104-108).
Het tweede middel is derhalve ongegrond.
Derde middel: schending van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag
Het Gerecht heeft in het bestreden arrest als volgt geoordeeld:
Volgens artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag kunnen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd
steunmaatregelen om [...] een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.
Uit de context en de algemene opzet van deze bepaling blijkt, dat de verstoring de gehele economie van de betrokken lidstaat
moet raken en niet enkel de economie van een van de streken of gebiedsdelen van die lidstaat. Dit is overigens in overeenstemming
met het beginsel dat een uitzonderingsbepaling als artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag strikt moet worden uitgelegd.
Het arrest [van 17 september 1980,] Philip Morris/Commissie, [730/79, Jurispr. blz. 2671,] waarop verzoekers zich tot staving
van hun stelling beroepen, zegt niets over het punt waarom het hier gaat.
Verzoekers' betoog moet bijgevolg als niet ter zake dienend van de hand worden gewezen. Zij verwijzen namelijk enkel naar
de economische situatie van de Freistaat Sachsen en stellen niet eens, dat deze tot een ernstige verstoring in de gehele economie
van de Bondsrepubliek Duitsland heeft geleid.
Bovendien impliceert de vraag, of de Duitse hereniging heeft geleid tot een ernstige verstoring in de economie in de Bondsrepubliek
Duitsland, een ingewikkelde afweging van economische en sociale gegevens, die dient te geschieden in een communautair kader.
Die afweging vindt plaats in de uitoefening van de ruime beoordelingsvrijheid waarover de Commissie op het gebied van artikel 92,
lid 3, van het Verdrag beschikt (zie, per analogie, arrest Hof van 15 mei 1997, TWD/Commissie, C-355/95 P, Jurispr. blz. I-2549,
punt 26). De rechterlijke toetsing moet op dit punt beperkt blijven tot de vraag, of de procedure- en motiveringsvoorschriften
in acht zijn genomen, of de feiten materieel juist zijn, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van
de feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid. Met name behoort de gemeenschapsrechter zijn beoordeling op economisch vlak
niet in de plaats te stellen van die van de Commissie (arresten Gerecht van 12 december 1996, AIUFFASS en AKT/Commissie, T-380/94,
Jurispr. blz. II-2169, punt 56, en 5 november 1997, Ducros/Commissie, T-149/95, Jurispr. blz. II-2031, punt 63).
In casu hebben verzoekers geen enkel concreet element aangevoerd waaruit blijkt, dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout
heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen, dat de nadelige gevolgen van de hereniging van Duitsland voor de Duitse
economie, hoe reëel deze ook mogen zijn geweest, op zichzelf geen reden vormden om artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag
op een steunregeling toe te passen.
Ook al is de motivering van de [litigieuze] beschikking summier, gelet op de context van de zaak, de eerdere beschikkingen
─ inzonderheid de Mosel I-beschikking ─ en het feit dat tijdens de administratieve procedure geen specifieke argumenten zijn
aangevoerd, moet zij toereikend worden geacht. Hetgeen hiervóór in de punten 140 tot en met 142 en 149 tot en met 156 is overwogen,
geldt mutatis mutandis voor de weigering van de Commissie de uitzonderingsbepaling van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag
op het onderhavige geval toe te passen.
De grieven inzake schending van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag en inzake een gebrekkige motivering falen derhalve.
Argumenten van partijen
Rekwiranten betwisten de zienswijze van het Gerecht, dat artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag enkel kan worden toegepast
indien het gehele grondgebied van een lidstaat is geraakt. De conclusie van het Gerecht, volgens welke de instorting, tijdens
de hereniging, van de vroegere socialistische economie van de Duitse Democratische Republiek niet als een
ernstige verstoring in de economie van Duitsland kan worden aangemerkt, strookt niet met de bewoordingen en het nuttig effect van deze bepaling. De auteurs
van het Verdrag hebben bewust de ruime term
ernstige verstoring in de economie van een lidstaat gekozen, opdat voormelde bepaling niet enkel zou gelden in geval van één bepaalde vorm van ernstige economische crisis. Artikel 92,
lid 3, sub b, van het Verdrag is aldus geformuleerd, dat daarin niet is beslist of de daarin bedoelde ernstige economische
crisis uit de instorting van een bepaalde sector van de economie voortvloeit, dan wel uit de algemene conjunctuur of uit de
economische neergang van een streek die belangrijk is voor de lidstaat in zijn geheel.
De Duitse regering voegt hieraan toe dat een verstoring, als bedoeld in deze bepaling, ernstig is wanneer zij de gehele economie
dan wel ten minste verschillende streken of economische sectoren raakt.
Voorts preciseert zij dat een uiterst beperkende uitlegging van een bepaling als artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag,
voorbijgaat aan het feit dat deze bepaling, anders dan de bepaling inzake de deling in artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag,
geen wettelijke uitzondering vormt die automatisch van toepassing is wanneer aan de materiële voorwaarden ervan is voldaan.
Het staat aan de Commissie te oordelen over de toepassing van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag. Door de beoordelingsmarge,
die de auteurs van het Verdrag aan deze instelling hebben willen laten, middels een zo strikt mogelijke uitlegging in te perken,
zou tegen de geest van deze bepaling worden ingegaan.
Rekwiranten en de Duitse regering wijzen er verder op dat de Duitse hereniging de economische wederopbouw van bijna één derde
van het Duitse grondgebied noodzakelijk maakte, zodat niet kan worden gesteld dat de ernstige economische verstoring in de
nieuwe deelstaten niet tot de in artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag bedoelde omstandigheden behoort. De gemeenschapsinstellingen
wisten bovendien dat de economische gevolgen van de hereniging niet enkel tot het grondgebied van deze deelstaten beperkt
bleven.
Overigens heeft het Gerecht, nu het zonder enige motivering heeft vastgesteld dat de uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd,
arbitrair de door de auteurs van het Verdrag aan deze bepaling verbonden uitleggingsmarge verkleind. Zelfs de uitzonderingen
moeten met inachtneming van hun ontstaansgeschiedenis, bewoordingen en geest worden uitgelegd.
Volgens de Commissie is dit middel deels niet-ontvankelijk, deels irrelevant, en voor het overige ongegrond.
Zij stelt om te beginnen dat het argument ontleend aan schending van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag niet-ontvankelijk
is, nu het door de Freistaat Sachsen niet voor het Gerecht is aangevoerd. Dit argument kan derhalve ingevolge de artikelen 42,
lid 2, en 118 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet in beschouwing worden genomen.
Bovendien is dit middel irrelevant, aangezien rekwiranten en de Duitse regering niet aanvoeren dat de toepassing van artikel 92,
lid 3, sub b, van het Verdrag berust op een fout van de Commissie bij de uitoefening van de haar toekomende beoordelingsvrijheid,
en evenmin dat het Gerecht dienaangaande tot onjuiste conclusies is gekomen. Zelfs indien, zoals rekwiranten en de Duitse
regering stellen, deze bepaling van toepassing was op verstoringen die slechts een deel van het grondgebied van een lidstaat
raken, bestaat er geen grond tot vernietiging van het bestreden arrest.
Een hogere voorziening is immers eveneens ongegrond wanneer het bestreden arrest rechtens gerechtvaardigd is op andere gronden
dan die welke het Gerecht in aanmerking heeft genomen. Aangezien geen enkele beoordelingsfout is aangevoerd, kan het derde
middel van de hogere voorzieningen niet leiden tot de vernietiging van het bestreden arrest.
Ten slotte is het middel voor het overige ongegrond. Anders dan artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag, betreft lid 3,
sub b, van deze bepaling niet een ernstige verstoring van de economie van een
streek, maar van de economie
van een lidstaat in zijn geheel.
De Commissie preciseert dat het aanvullende argument van rekwiranten en de Duitse regering volgens welke de economische problemen
van de nieuwe deelstaten van de gehele Bondsrepubliek Duitsland financiële inspanningen hebben geëist, niet-ontvankelijk is,
omdat daarmee de juistheid van een beoordeling van de feiten door het Gerecht wordt betwist. Het is hoe dan ook een irrelevant
argument, aangezien voormelde inspanningen niet tot een ernstige verstoring van de economie hebben geleid.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat, op grond van artikel 118 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, artikel 42,
lid 2, van dit Reglement, dat het aanvoeren van nieuwe middelen in de loop van het geding in beginsel verbiedt, ook van toepassing
is op de procedure voor het Hof in hogere voorziening tegen een beslissing van het Gerecht. In hogere voorziening is het Hof
dus enkel bevoegd de beslissing van het Gerecht te onderzoeken ten aanzien van de middelen die voor de rechter in eerste aanleg
zijn bepleit (zie arresten van 1 juni 1994, Commissie/Brazzelli Lualdi e.a., C-136/92 P, Jurispr. blz. I-1981, punt 59, en
16 mei 2002, ARAP e.a./Commissie, C-321/99 P, Jurispr. blz. I-4287, punt 112).
Vaststaat dat het argument ontleend aan schending van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag, door de Freistaat Sachsen
niet voor het Gerecht is aangevoerd (zie met name punt 95 van het bestreden arrest).
Ten aanzien van de Freistaat Sachsen moet het derde middel dus worden afgewezen.
Betreffende het argument van Volkswagen en VW Sachsen dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat deze bepaling slechts
kan worden toegepast indien het gehele grondgebied van een lidstaat is geraakt, moet worden vastgesteld dat uit punt 167 van
het bestreden arrest duidelijk blijkt, dat het Gerecht het niet had over het gehele grondgebied van een lidstaat, maar over
de gehele economie van de betrokken lidstaat.
Zoals de Commissie bovendien terecht heeft opgemerkt, veronderstelt artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag, anders dan
artikel 92, lid 3, sub a en c, een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat, en niet van die van bepaalde streken.
De verstoring van de economie van bepaalde streken heeft immers niet noodzakelijk ongunstige gevolgen voor de economie van
de betrokken lidstaat.
In die omstandigheden heeft het Gerecht, na eraan te hebben herinnerd dat artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag een afwijking
vormt en dus strikt moet worden uitgelegd, in punt 167 van het bestreden arrest op goede gronden vastgesteld dat de verstoring
ongunstige gevolgen moet hebben voor de gehele economie van de betrokken lidstaat en niet enkel voor de economie van een streek
of een deel van het grondgebied van die lidstaat.
Betreffende het argument van Volkswagen, VW Sachsen en de Duitse regering dat het oordeel van het Gerecht, dat de instorting
van de vroegere socialistische economie van de Duitse Democratische Republiek tijdens de hereniging niet als een
ernstige verstoring in de economie van Duitsland kan worden aangemerkt, niet strookt met de bewoordingen en het nuttig effect van deze bepaling, moet worden
opgemerkt dat het Gerecht in de punten 169 en 170 van het bestreden arrest heeft vastgesteld dat de vraag van de omvang van
de ernstige verstoring van de economie na de hereniging, een ingewikkelde afweging van economische en sociale gegevens impliceerde,
waarbij de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, en dat geen enkel concreet element was aangevoerd waaruit
blijkt dat deze instelling ter zake een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.
Tegen deze vaststelling van het Gerecht valt niets in te brengen. De Duitse regering stelt dus ten onrechte dat, binnen een
bekende feitelijke situatie, de loutere verwijzing naar de norm volstaat om te bewijzen dat aan de voorwaarden voor de toepassing
van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag was voldaan.
Voor het overige bekritiseren Volkswagen, VW Sachsen en de Duitse regering in het onderhavige middel enkel de beoordeling
van de feiten door het Gerecht, zonder evenwel iets aan te voeren ten betoge dat het Gerecht de feiten onjuist zou hebben
voorgesteld.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de beoordeling van de feiten door het Gerecht, behoudens het geval van een
onjuiste voorstelling van de aan het Gerecht voorgelegde bewijselementen, geen rechtsvraag oplevert die als zodanig vatbaar
is voor toetsing door het Hof (zie met name arrest van 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie, C-238/99 P,
C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P─C-252/99 P en C-254/99 P, Jurispr. blz. I-8375, punt 330).
Uit een en ander volgt dat het derde middel deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond is.
Vierde middel: schending van de artikelen 92, lid 3, en 93 van het Verdrag
Het Gerecht heeft in het bestreden arrest als volgt geoordeeld:
Anders dan verzoekers stellen, konden de litigieuze steunmaatregelen niet worden geacht deel uit te maken van een programma
inzake regionale steun dat reeds door de Commissie was goedgekeurd, waardoor zij van de verplichting tot voorafgaande aanmelding
zouden zijn vrijgesteld.
Door in het op basis van de wet inzake de gezamenlijke taak vastgestelde negentiende kaderplan te verwijzen naar bepaalde
sectoren waarin elk steunvoornemen vooraf door de Commissie moest worden goedgekeurd (zie hiervóór, punt 7), heeft Duitsland
er akte van genomen, dat de goedkeuring van de in dit plan voorziene regionale steun zich niet uitstrekte tot de betrokken
sectoren, in het bijzonder de automobielsector, voorzover de kosten van het te steunen project de 12 miljoen ecu overschreden.
Dit wordt onder meer bevestigd door de brief van de Commissie van 2 oktober 1990 waarbij de in het negentiende kaderplan voorziene
regeling inzake regionale steun voor het jaar 1991 werd goedgekeurd (zie hiervóór, punt 7), en door de brief van de Commissie
van 5 december 1990 waarbij de toepassing van de wet inzake de gezamenlijke taak op de nieuwe deelstaten werd goedgekeurd
(zie hiervóór, punt 11), waarin de Commissie de Duitse regering uitdrukkelijk erop wees, dat bij de uitvoering van de voorgenomen
maatregelen de in bepaalde sectoren van de industrie bestaande communautaire kaderregeling in acht moest worden genomen; door
de brieven van 14 december 1990 en 14 maart 1991, waarin de Commissie beklemtoonde, dat de steun voor de nieuwe investeringen
van Volkswagen niet zonder voorafgaande aanmelding en zonder haar goedkeuring mocht worden verleend (zie hiervóór, punt 18),
en door het feit dat elk van de decreten van 1991 is vastgesteld
onder voorbehoud van goedkeuring door de Commissie. Verzoekers stellen ten onrechte, dat deze toevoeging zonder betekenis was, aangezien door de goedkeuring van het negentiende
kaderplan de steun reeds was toegestaan. Zoals hiervóór in punt 204 is beklemtoond, strekte die goedkeuring zich immers niet
uit tot de automobielsector. Voorts kunnen verzoekers niet op goede gronden stellen, dat de overlegging van voormelde brieven
in bijlage bij de dupliek tardief en niet-ontvankelijk is. In de eerste plaats immers worden die brieven zowel in hoofdstuk II
van de [litigieuze] beschikking als in het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure genoemd. In de tweede plaats zijn
zij overgelegd in reactie op een bezwaar dat voor het eerst in de repliek was geformuleerd.
Gelet op dit een en ander kon de opschorting van de toepassing van de communautaire kaderregeling tussen januari en april
1991, al zou hiervoor het bewijs zijn geleverd, rechtens niet tot gevolg hebben, dat de goedkeuring van het negentiende kaderplan
moest worden geacht zich ook uit te strekken tot de steunmaatregelen ten behoeve van de automobielsector. In deze omstandigheid
moet integendeel worden aangenomen, dat artikel 93, lid 3, van het Verdrag volledig op de betrokken steunmaatregelen van toepassing
bleef.
Bijgevolg gold voor de litigieuze steunmaatregelen hoe dan ook een verplichting tot voorafgaande aanmelding bij de Commissie
en mochten die maatregelen niet tot uitvoering worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing had geleid.
Daarentegen is de vraag, of de communautaire kaderregeling in maart 1991 al dan niet verbindend was voor Duitsland, voor het
onderhavige geschil irrelevant.
Dienaangaande moet worden beklemtoond, dat ofschoon de voorschriften van de communautaire kaderregeling, die de Commissie
overeenkomstig artikel 93, lid 1, van het Verdrag als
dienstige maatregelen aan de lidstaten heeft voorgesteld, geenszins dwingend zijn en de lidstaten enkel binden, indien deze ermee hebben ingestemd
(zie arrest Spanje/Commissie van 15 april 1997, reeds aangehaald, punten 30-33), niets de Commissie belet om, in het kader
van de uitoefening van de ruime beoordelingsvrijheid waarover zij bij de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag
beschikt, de steunmaatregelen die bij haar moeten worden aangemeld, met inachtneming van die voorschriften te onderzoeken.
Overigens vindt de door verzoekers verdedigde zienswijze volgens welke de Commissie bij haar beoordeling van de verenigbaarheid
van de litigieuze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt in 1996 enkel mocht uitgaan van de gegevens die in 1991
voorhanden waren, geen steun in de communautaire rechtspraak. Zo heeft het Hof in zijn arresten van 10 juli 1986, België/Commissie
(234/84, Jurispr. blz. 2263, punt 16), en 26 september 1996, Frankrijk/Commissie (C-241/94, Jurispr. blz. I-4551, punt 33),
verklaard, dat de wettigheid van een beschikking betreffende steunmaatregelen moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens
waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar beschikking gaf. Het Gerecht heeft op gelijke wijze beslist
in zijn arrest van 25 juni 1998, British Airways e.a. en British Midland Airways/Commissie (T-371/94 en T-394/94, Jurispr.
blz. II-2405, punt 81).
Bovendien zijn volgens artikel 92, lid 1, van het Verdrag alle steunmaatregelen
die de mededinging [...] vervalsen of dreigen te vervalsen, verboden, voorzover zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Wanneer zij nagaat, of er sprake is
van een steunmaatregel in de zin van deze bepaling, is de Commissie dus niet strikt gebonden door de ten tijde van de vaststelling
van haar beschikking bestaande mededingingsvoorwaarden. Zij dient haar beoordeling te verrichten vanuit een dynamisch perspectief
en daarbij rekening te houden met de te verwachten ontwikkeling van de mededinging en met de gevolgen die de betrokken steun
voor de mededinging zal hebben.
Bijgevolg kan de Commissie niet worden aangewreven, dat zij rekening heeft gehouden met omstandigheden die na de vaststelling
van een voornemen tot invoering of wijziging van een steunmaatregel zijn ingetreden. De omstandigheid dat de betrokken lidstaat
in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag de voorgenomen maatregelen tot uitvoering heeft gebracht voordat de onderzoeksprocedure
tot een eindbeslissing heeft geleid, is in dit verband irrelevant.
Verzoekers' betoog, dat een dergelijke praktijk op gespannen voet staat met het rechtszekerheidsbeginsel, kan niet worden
aanvaard. Immers, ofschoon de Commissie in de inleidende onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag
over een redelijke termijn moet kunnen beschikken, dient zij nochtans met voortvarendheid te werk te gaan en rekening te houden
met het belang dat de lidstaten erbij hebben spoedig te weten waar zij aan toe zijn op gebieden waar ingrijpen dringend noodzakelijk
kan zijn in verband met het effect dat deze lidstaten van de voorgenomen stimulerende maatregelen verwachten. De Commissie
dient derhalve haar standpunt te bepalen binnen een redelijke termijn, die door het Hof is bepaald op twee maanden [arrest
Hof van 11 december 1973, Lorenz/Commissie, 120/73, Jurispr. blz. 1471, punt 4; zie ook artikel 4 van verordening (EG) nr. 659/1999
van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag,
PB L 83, blz. 1]. Deze algemene verplichting met voortvarendheid te werk te gaan, geldt voor de Commissie ook wanneer zij
besluit de contradictoire onderzoeksprocedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden; wanneer zij op dit punt
in gebreke blijft, kan dit nalaten in voorkomend geval door de gemeenschapsrechter worden bestraft in het kader van een procedure
krachtens artikel 175 EG-Verdrag (thans artikel 232 EG).
Voorts is een mogelijke schending van het rechtszekerheidsbeginsel in casu niet aan de orde. Het tijdsinterval tussen de vaststelling
van de eerste decreten houdende toekenning van steun (maart 1991) en de vaststelling van de [litigieuze] beschikking (26 juni
1996) is immers in de eerste plaats toe te schrijven aan het feit dat niet alle in geding zijnde maatregelen werden aangemeld,
in de tweede plaats aan de wijzigingen die verzoekers achtereenvolgens in hun plannen aanbrachten, waardoor ook steeds de
toekenningsdecreten werden gewijzigd, en in de derde plaats aan de aanzienlijke moeilijkheden die de Commissie ondervond bij
haar pogingen om van de Duitse regering en van verzoekers de informatie te verkrijgen die zij nodig had om een beslissing
te kunnen nemen (zie hiervóór, punten 16-42).
In het bijzonder blijkt uit de Mosel I-beschikking, dat de Commissie begin 1993 in staat was een beslissing te nemen over
alle investeringsplannen van Volkswagen, zoals deze aanvankelijk aan haar waren voorgelegd. Op een uitdrukkelijk verzoek van
Volkswagen van 31 januari 1993 beperkte de Commissie zich bij haar beoordeling tot de steun voor Mosel I en Chemnitz I. Pas
toen zij in 1995 aan de Duitse autoriteiten meedeelde, dat zij wellicht een beschikking zou vaststellen op basis van het onvolledige
dossier waarover zij beschikte, ontving zij ten slotte de informatie die zij nodig had. Uiteindelijk was zij pas in de loop
van 1996 in staat, met volledige kennis van zaken een beslissing te nemen.
In de tussentijd waren verzoekers' oorspronkelijke plannen tot drie maal toe veranderd en waren als gevolg daarvan de decreten
van 1991 gewijzigd bij die van 1993, 1994 en 1996. Ofschoon verzoekers het niet eens zijn over de omvang van die wijzigingen,
staat vast dat zij in elk geval hebben geleid tot een aanzienlijke verkleining van de projecten en, vooral, tot een uitstel
van de inbedrijfstelling van de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II en van de fabriek Chemnitz II met drie
à vier jaar.
In deze omstandigheden kunnen verzoeksters niet op goede gronden stellen, dat de Commissie plannen die in 1993, 1994 of 1996
waren opgesteld, enkel aan de hand van de haar in 1991 ter beschikking staande gegevens mocht beoordelen. De Commissie heeft
integendeel de successieve wijzigingen terecht in haar beoordeling betrokken.
Zelfs indien de Commissie aanvankelijk haar goedkeuring had gehecht aan de ingevolge de decreten van 1991 toegekende steun,
had zij die steunmaatregelen na hun wijziging opnieuw mogen onderzoeken overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag,
waarin is bepaald dat zij van elk voornemen tot wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht, zodat zij
haar opmerkingen kan maken. Gesteld dat er in 1991 geen sprake was geweest van overcapaciteit in de automobielsector, dan
had de Commissie dus in beginsel rekening mogen houden met de overcapaciteit die na 1993 was ontstaan.
Bijgevolg moeten verzoekers' argumenten inzake de noodzaak van een onderzoek
ex ante en inzake de niet-toepasselijkheid van de communautaire kaderregeling in hun geheel worden afgewezen.
Argumenten van partijen
Volgens rekwiranten heeft het Gerecht de artikelen 92, lid 3, en 93 van het Verdrag geschonden, waar het heeft vastgesteld
dat de litigieuze steun afzonderlijk moest worden aangemeld, ofschoon hij valt onder het negentiende kaderplan dat de Commissie
bij haar brief van 2 oktober 1990 aan de Duitse regering had goedgekeurd.
Dienaangaande wijzen rekwiranten erop dat de Commissie bij diverse brieven heeft ingestemd met de toepassing van de wet inzake
de gezamenlijke taak, en met de uitbreiding van de bestaande regelingen inzake regionale steun tot de nieuwe deelstaten. De
Commissie heeft er in haar brieven weliswaar aan herinnerd dat de Duitse autoriteiten bij de tenuitvoerlegging van de steunprogramma's
de communautaire regels voor bepaalde sectoren, waaronder de automobielsector, in acht moesten nemen, maar volgens rekwiranten
was de communautaire kaderregeling in de periode van januari tot april 1991 geen geldende bepaling van gemeenschapsrecht.
De communautaire kaderregeling was namelijk slechts van toepassing tijdens een periode van twee jaar die verstreek op 31 december
1990, en tot de verlenging ervan werd pas in april 1991 besloten. Aangezien deze regeling een dienstige maatregel in de zin
van artikel 93, lid 1, van het Verdrag vormt, is zij slechts van toepassing sinds april 1991, dat wil zeggen na de toekenning
van de steun op 22 maart 1991.
In die omstandigheden moest de litigieuze steun worden beschouwd als een onderdeel van een steunregeling die door de Commissie
in het algemeen was goedgekeurd, en dus als bestaande steun worden aangemerkt.
De steun behoefde derhalve niet te worden aangemeld. Nu het om bestaande steun ging, diende de Commissie enkel te verifiëren
dat de individuele steun onder de algemene regeling viel en dat aan de in de goedkeuringsbeschikking vastgestelde voorwaarden
voor de toekenning van steun was voldaan.
Volgens de Commissie zijn de argumenten van rekwiranten deels irrelevant en deels onjuist. In wezen betoogt zij, in de eerste
plaats, dat zij zich op 26 juni 1996 ─ toen zij de litigieuze beschikking vaststelde ─ niet op de feitelijke en rechtstoestand
van maart 1991 hoefde te baseren, en in de tweede plaats, dat zelfs indien zij dit wél had moeten doen, de litigieuze steun
toch bij haar had moeten worden aangemeld en onbeperkt door haar had moeten worden gecontroleerd, en, ten slotte, dat zij,
zelfs indien zij zich had moeten baseren op een datum waarop de Bondsrepubliek Duitsland nog niet had ingestemd met de toepassing
van de communautaire kaderregeling in de automobielsector, deze regeling toch had kunnen toepassen.
Beoordeling door het Hof
De argumentatie van rekwiranten berust op de zienswijze dat de communautaire kaderregeling niet gold van januari tot en met
maart 1991, zodat de litigieuze steun, die deel uitmaakte van de in het negentiende kaderplan vastgestelde regeling inzake
regionale steun, als goedgekeurd moest worden beschouwd.
Het Gerecht is, op grond van de gegevens die hem zijn meegedeeld en die in de punten 204 en 205 van het bestreden arrest zijn
genoemd, tot de conclusie gekomen dat, zelfs indien de communautaire kaderregeling niet van toepassing was, de goedkeuring
van de regeling inzake regionale steun als bedoeld in het negentiende kaderplan, niet gold voor de steun aan de automobielsector.
Zoals het Hof er in punt 102 van het onderhavige arrest aan heeft herinnerd, levert de beoordeling van de feiten door het
Gerecht, behoudens ingeval van een onjuiste voorstelling ervan, geen rechtsvraag op die als zodanig vatbaar is voor toetsing
door het Hof.
Vastgesteld moet worden dat het Gerecht geen onjuiste voorstelling van de feiten heeft gegeven waar het heeft overwogen dat
de litigieuze steun vooraf bij de Commissie moest worden aangemeld, zodat hij niet ten uitvoer kon worden gelegd voordat de
procedure tot een eindbeslissing had geleid.
De goedkeuring door de Commissie van de regeling inzake regionale steun als bedoeld in het negentiende kaderplan, gold dus
in geen geval voor de steun in de automobielsector.
Blijkens het citaat uit het negentiende kaderplan in punt 7 van het bestreden arrest, dat in punt 6 van het onderhavige arrest
is weergegeven, had de Duitse regering het ook zo begrepen.
Aangezien de goedkeuring dus niet gold voor de steun in de automobielsector, moest de litigieuze steun krachtens de communautaire
kaderregeling dan wel, gesteld dat deze niet van toepassing was, krachtens artikel 93, lid 3, van het Verdrag, worden aangemeld.
Het Gerecht heeft dus in punt 207 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat voor de litigieuze steunmaatregelen een
verplichting tot voorafgaande aanmelding bij de Commissie gold en dat die maatregelen niet tot uitvoering mochten worden gebracht
voordat de procedure tot een eindbeslissing had geleid.
Aangezien de vraag of de communautaire kaderregeling gold tussen januari en april 1991, niet relevant is, en de overige argumenten
van rekwiranten ertoe strekken aan te tonen dat deze regeling niet van toepassing was, moet het vierde middel worden afgewezen.
Vijfde middel: de gevolgen van het feit dat het Gerecht ervan is uitgegaan dat partijen gedeeltelijk afstand van instantie
hebben gedaan
In punt 65 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld: Ter terechtzitting van 30 juni 1999 hebben [Volkswagen en VW Sachsen] het Gerecht verzocht vast te stellen, dat het beroep
zonder voorwerp is geraakt voorzover het strekt tot nietigverklaring van artikel 2, eerste streepje, van de [litigieuze] beschikking,
waarin de investeringssteun in de vorm van versnelde afschrijvingen op investeringen onverenigbaar met de gemeenschappelijke
markt wordt verklaard, en dienaangaande artikel 87, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering toe te passen. Het Gerecht
heeft er tevens akte van genomen, dat dit verzoek volgens de Commissie moet worden beschouwd als een gedeeltelijke afstand
van instantie en tot toepassing van artikel 87, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering moet leiden.
In punt 309 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld: Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten
worden verwezen, indien dit is gevorderd. Volgens artikel 87, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering wordt de partij
die afstand doet van instantie, in de kosten veroordeeld, voorzover dit is gevorderd. [...]
Punt 1 van het dictum van het arrest luidt: Verleent [Volkswagen en VW Sachsen] akte dat zij afstand doen van instantie voorzover hun beroep strekt tot nietigverklaring
van artikel 2, eerste streepje, van de [litigieuze] beschikking.
Argumenten van partijen
Volkswagen en VW Sachsen betwisten deze punten van het bestreden arrest, op grond dat zij het Gerecht hebben verzocht vast
te stellen dat, ingeval zij in het gelijk worden gesteld, hen ingevolge een wijziging van de Duitse fiscale regelgeving niet
kon worden toegestaan om a posteriori versnelde afschrijvingen te doen. In feite hebben zij het Gerecht dus verzocht dit punt
af te doen zonder beslissing, en ten aanzien van de kosten te beslissen overeenkomstig artikel 87, lid 6, van het Reglement
voor de procesvoering van het Gerecht.
Beoordeling door het Hof
Dienaangaande kan worden volstaan met te herinneren aan de vaste rechtspraak, dat wanneer alle andere middelen in hogere voorziening
zijn afgewezen, de conclusies betreffende de beweerde onregelmatigheid van de beslissing van het Gerecht over de kosten niet-ontvankelijk
moeten worden verklaard krachtens artikel 51, tweede alinea, van 's Hofs Statuut-EG, naar luid waarvan hogere voorziening
niet uitsluitend betrekking kan hebben op de veroordeling in of het bedrag van de proceskosten (zie met name arresten van
14 september 1995, Henrichs/Commissie, C-396/93 P, Jurispr. blz. I-2611, punten 65 en 66, en 12 juli 2001, Commissie en Frankrijk/TF1,
C-302/99 P en C-308/99 P, Jurispr. blz. I-5603, punt 31).
Het vijfde middel moet dus worden afgewezen.
Nu alle middelen hebben gefaald, moeten de hogere voorzieningen worden afgewezen.
Kosten
Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat volgens artikel 118 van dit Reglement van toepassing
is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voorzover
dit is gevorderd. Aangezien de Freistaat Sachsen, Volkswagen en VW Sachsen in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig
de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Volgens artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering, dat volgens artikel 118 van dit Reglement
eveneens van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding
zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Derhalve moet worden beslist dat de Bondsrepubliek Duitsland haar eigen kosten draagt.
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1)
Wijst de hogere voorzieningen af.
2)
Verwijst de Freistaat Sachsen in de kosten in zaak C-57/00 P.
3)
Verwijst Volkswagen AG en Volkswagen Sachsen GmbH in de kosten in zaak C-61/00 P.
4)
Verstaat dat de Bondsrepubliek Duitsland haar eigen kosten draagt.
Rodríguez Iglesias
Puissochet
Wathelet
Schintgen
Timmermans
Edward
Jann
Skouris
Macken
von Bahr
Cunha Rodrigues
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 september 2003.
De griffier
De president
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
–
Procestaal: Duits.