CELEX: 61994CJ0143
Directivas 71/305/CEE e 89/440/CEE do Conselho
Concursos públicos
Propostas com carácter anormalmente baixo em relação à prestação

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 31 de Março de 1994, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de Maio de seguinte, o Tribunale amministrativo regionale del Lazio submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, uma questão prejudicial relativa à interpretação do artigo 29. , n.  5, da Directiva 71/305/CEE do Conselho, de 26 de Julho de 1971, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas (JO L 185, p. 5; EE 17 F1 p. 9), na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1. , n.  20, da Directiva 89/440/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1989 (JO L 210, p. 1).
2 Esta questão foi suscitada por ocasião de um recurso interposto pela sociedade Furlanis costruzioni generali (a seguir "Furlanis") de uma decisão tomada pela Azienda nazionale autonoma strade (a seguir "ANAS"), entidade adjudicante de direito público, no âmbito de um concurso limitado para adjudicação de uma empreitada de obras públicas.
3 O artigo 29. , n.  5, da Directiva 71/305, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1. , n.  20, da Directiva 89/440, estabelece o procedimento a seguir, em matéria de adjudicação de empreitadas de obras públicas, quando as propostas pareçam ser anormalmente baixas em relação à prestação. Nos termos do primeiro parágrafo da disposição em questão,
"Se, para um determinado contrato, as propostas parecerem anormalmente baixas em relação à prestação, a entidade adjudicante, antes de as poder rejeitar, solicitará, por escrito, os esclarecimentos que julgar oportunos sobre a composição da proposta em causa e verificará essa composição tendo em conta as justificações fornecidas."
4 No último parágrafo desta disposição estabeleceu-se, a título temporário, uma excepção a esta regra, nos seguintes termos
"Todavia, até ao final de 1992 e sempre que a legislação nacional em vigor assim o permitir, as entidades adjudicantes podem, excepcionalmente e excluindo qualquer discriminação com base na nacionalidade, rejeitar propostas de carácter anormalmente baixo em relação às prestações a efectuar sem ter de se submeter ao processo previsto no primeiro parágrafo, no caso de o número dessas propostas para um determinado contrato ser de tal modo elevado que a aplicação desse processo conduziria a um atraso substancial e comprometeria o interesse público inerente ao cumprimento do contrato em questão. O recurso a este procedimento excepcional será objecto de referência no anúncio referido no n.  5 do artigo 12. "
5 A Directiva 89/440 foi transposta para a ordem jurídica italiana através do Decreto presidencial n.  406/91, de 19 de Dezembro de 1991. O artigo 29. , sexto parágrafo, desse decreto, que transpõe a disposição derrogatória supra-referida, estabelece que, até 31 de Dezembro de 1992, "... a entidade adjudicante pode excluir automaticamente as propostas com carácter anormalmente baixo..., caso o número de propostas apresentadas seja superior a trinta. A faculdade de exclusão e o valor percentual do aumento em relação à média devem constar do anúncio ou aviso de concurso".
6 Dos autos resulta que, por anúncio de concurso de 28 de Setembro de 1992, publicado na Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana de 2 de Outubro de 1992, a ANAS lançou um concurso limitado, nos termos do artigo 29. do Decreto presidencial n.  406/91, já referido, para adjudicação da empreitada destinada à realização da estrada Piceno-Aprutina, troço Ascoli Piceno-Comunanza, segundo lanço, segunda fase, por um valor máximo de 36 900 000 000 LIT.
7 O anúncio de concurso referia que seriam consideradas como apresentando um carácter anormalmente baixo relativamente à prestação, na acepção da disposição em questão, as propostas que incluíssem uma percentagem de redução (calculada por referência ao preço de base fixado para a adjudicação) superior à média das percentagens das propostas aceites, aumentada de sete pontos.
8 A Furlanis apresentou um pedido de participação, acompanhado dos documentos exigidos, na sequência da qual recebeu, por comunicação de 12 de Dezembro de 1992, um convite para participar no procedimento de adjudicação que devia ocorrer em 4 de Fevereiro de 1993. Na sequência desse convite, a Furlanis apresentou uma proposta. Em 4 de Fevereiro de 1993, a administração adjudicante atribuiu a empreitada à sociedade Edilvie, que mais tarde se tornou na Itinera CO. GE. SpA (a seguir "Itinera"). A Furlanis foi excluída, com o fundamento de que, em aplicação do critério estabelecido pelo anúncio de concurso, a sua proposta devia ser considerada anormalmente baixa.
9 A Furlanis impugnou no Tribunale amministrativo regionali del Lazio o acto pelo qual a empreitada em causa foi adjudicada à Edilvie. Fundamentalmente, a Furlanis alegou perante esse órgão jurisdicional que, tanto em aplicação da regulamentação comunitária como em aplicação do decreto italiano de transposição, o procedimento excepcional previsto para as propostas anormalmente baixas só dizia respeito às adjudicações que se tornaram definitivas antes de 31 de Dezembro de 1992, não bastando para a sua aplicação a publicação do anúncio de concurso antes dessa data.
10 Considerando que se colocava uma questão de interpretação relativamente à data de 31 de Dezembro de 1992, como data última de aplicabilidade da disposição derrogatória em questão, o órgão jurisdicional nacional suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
"O disposto no artigo 1. , n.  20, da Directiva 89/440/CEE, que altera a anterior Directiva 71/305/CEE, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de obras públicas, deve ser interpretado no sentido de a eficácia do procedimento derrogatório relativo à apreciação das propostas com carácter anormalmente baixo em relação às prestações a efectuar, previsto até finais de 1992, se referir a) aos processos de concurso efectivamente concluídos até essa data, ou, pelo contrário, b) aos processos de concurso iniciados antes dessa data?"
Quanto à admissibilidade
11 A Itinera contesta a pertinência e, portanto, a admissibilidade da questão prejudicial, na medida em que o conteúdo da disposição comunitária em causa não podia dar origem a qualquer incerteza quanto à sua interpretação. Com efeito, em conformidade com o princípio geral segundo o qual o regime aplicável a um procedimento, como o que precede a adjudicação de uma empreitada de obras públicas, é determinado pelo acto que inicia esse procedimento, deveria considerar-se que a data de 31 de Dezembro de 1992 só se refere à publicação do anúncio de concurso.
12 Recorde-se a este respeito que, segundo jurisprudência constante, é da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais, que são chamados a conhecer do litígio e aos quais cabe a responsabilidade pela decisão a proferir, apreciar, tendo em conta as particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poderem proferir a sua decisão, como a pertinência das questões submetidas ao Tribunal. A rejeição de um pedido formulado por um órgão jurisdicional nacional só é possível se for manifesto que a interpretação do direito comunitário não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal (v., em último lugar, acórdão de 6 de Julho de 1995, Soupergaz, C-62/93, Colect., p. I-1907, n.  10). Mas não é esse o caso do processo principal.
13 Assim, o Tribunal de Justiça deve examinar a questão que lhe é submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.
Quanto à questão prejudicial
14 Através da sua questão, o órgão jurisdicional pretende em substância saber se o artigo 29. , n.  5, último parágrafo, da Directiva 71/305, após as alterações, deve ser interpretado no sentido de que apenas podem beneficiar da derrogação aí prevista os procedimentos em que a adjudicação definitiva ocorreu o mais tardar em 31 de Dezembro de 1992, ou se são abrangidos todos os procedimentos relativamente aos quais foi publicado um anúncio de concurso antes dessa data.
15 A Itinera e o Governo italiano sustentam que os procedimentos relativamente aos quais o anúncio de concurso foi publicado antes de 31 de Dezembro de 1992, sem que a adjudicação definitiva tenha ainda sido feita, se encontram igualmente abrangidos pela disposição derrogatória em questão, na medida em que a tramitação material de um procedimento de adjudicação se rege pelas regras estabelecidas no aviso de concurso que juridicamente tem o valor de acto de autolimitação da entidade adjudicante.
16 Em contrapartida, a Furlanis e a Comissão alegam que a disposição em causa, sendo derrogatória, deve ser interpretada de forma estrita, no sentido de que abrange apenas os procedimentos de adjudicação concluídos antes de 31 de Dezembro de 1992.
17 A este respeito, importa sublinhar que, em conformidade com a redacção da disposição em questão, a entidade adjudicante pode "rejeitar", até ao final de 1992, as propostas com carácter anormalmente baixo em relação à prestação. O texto desta disposição tem a ver, portanto, com a decisão pela qual a entidade adjudicante se pronuncia definitivamente sobre as propostas que lhe foram submetidas e não apenas com o acto pelo qual se iniciou o procedimento de adjudicação.
18 Esta interpretação é corroborada pelo facto de a disposição em causa figurar no capítulo da directiva intitulado "Critérios de adjudicação das obras", que diz respeito à última fase do procedimento de adjudicação.
19 Outras razões militam ainda a favor de uma interpretação estrita da disposição em causa.
20 Com efeito, importa sublinhar que o Tribunal de Justiça considerou, no acórdão de 10 de Março de 1987, Comissão/Itália (199/85, Colect., p. 1039, n.  14), a propósito de disposições que autorizam derrogações às disposições da directiva que visam garantir a efectividade dos direitos reconhecidos pelo Tratado no sector das empreitadas de obras públicas, que elas devem ser objecto de interpretação estrita. Esta consideração vale igualmente para a disposição em causa, que introduz um regime temporário, derrogatório e excepcional ao procedimento normalmente estabelecido pela regulamentação comunitária.
21 A favor de uma interpretação estrita da disposição em causa milita, por outro lado, o facto de o regime derrogatório e temporário em questão ter sido introduzido, como a Comissão referiu, a pedido de um único Estado-Membro, em virtude das dificuldades específicas que se colocavam na sua ordem jurídica interna.
22 Por conseguinte, deve responder-se à questão submetida declarando que o artigo 29. , n.  5, último parágrafo, da Directiva 71/305, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1. , n.  20, da Directiva 89/440, deve ser interpretado no sentido de que apenas podem beneficiar da derrogação nele prevista os procedimentos em que a adjudicação definitiva se verificou o mais tardar em 31 de Dezembro de 1992.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
23 As despesas efectuadas pelo Governo italiano e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Tribunale amministrativo regionale del Lazio, por decisão de 31 de Março de 1994, declara:
O artigo 29. , n.  5, último parágrafo, da Directiva 71/305/CEE do Conselho, de 26 de Julho de 1971, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1. , n.  20, da Directiva 89/440/CEE, do Conselho, de 18 de Julho de 1989, deve ser interpretado no sentido de que apenas podem beneficiar da derrogação nele prevista os procedimentos em que a adjudicação definitiva se verificou o mais tardar em 31 de Dezembro de 1992.