CELEX: 62005CJ0016
ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus
Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta
Standstill-lauseke
Soveltamisala
Jäsenvaltion lainsäädäntö, jolla on lisäpöytäkirjan voimaantulon jälkeen otettu käyttöön uusia rajoituksia, jotka koskevat Turkin kansalaisten pääsyä sen alueelle, kun kyse on sijoittautumisvapauden käyttämisestä

Tuomion perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72 (EYVL L 293, s. 1; jäljempänä lisäpöytäkirja), 41 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty kahdessa asiassa, joissa asianosaisina ovat Turkin kansalaiset Veli Tum ja Mehmet Dari sekä Secretary of State for the Home Department (sisäasiainministeriö, jäljempänä Secretary of State) ja joissa on kyse Secretary of Staten päätöksistä, joilla Tumilta ja Darilta evättiin oikeus tulla Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan alueelle itsenäisinä ammatinharjoittajina toimimista varten ja joissa määrättiin heidän karkottamisestaan kyseisestä jäsenvaltiosta, jossa heidän oli sallittu oleskella ainoastaan väliaikaisesti.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
ETY–Turkki-assosiaatio
3. Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen, jonka allekirjoittivat Ankarassa 12.9.1963 yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta ETY:n jäsenvaltiot ja yhteisö ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685; jäljempänä assosiaatiosopimus), tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista, myös työvoiman alalla, erityisesti toteuttamalla asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus (assosiaatiosopimuksen 12 artikla) sekä poistamalla sijoittautumisvapautta (mainitun sopimuksen 13 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapautta (saman sopimuksen 14 artikla) koskevia rajoituksia, Turkin kansan elintason parantamiseksi ja myöhemmin Turkin tasavallan yhteisöön liittymisen helpottamiseksi (kyseisen sopimuksen johdanto-osan neljäs perustelukappale ja 28 artikla).
4. Tätä varten assosiaatiosopimus sisältää valmistelevan vaiheen, jonka aikana Turkin tasavalta voi vahvistaa talouttaan yhteisön avustuksella (kyseisen sopimuksen 3 artikla), siirtymävaiheen, jonka aikana toteutetaan asteittain tulliliitto ja lähennetään talouspolitiikkaa (mainitun sopimuksen 4 artikla) sekä loppuvaiheen, joka perustuu tulliliittoon ja joka merkitsee sopimuspuolten talouspolitiikan yhteensovittamisen vahvistamista (saman sopimuksen 5 artikla).
5. Assosiaatiosopimuksen 6 artiklan sanamuoto on seuraava:
”Assosiaatiojärjestelmän soveltamisen ja asteittaisen kehittämisen varmistamiseksi sopimuspuolet kokoontuvat assosiaationeuvostossa, joka toimii sille tällä sopimuksella annettujen toimivaltuuksien rajoissa.”
6. Assosiaatiosopimuksen 8 artikla kuuluu tämän sopimuksen II osastoon, jonka otsikkona on ”Siirtymävaiheen täytäntöönpano”, ja siinä määrätään seuraavaa:
”Assosiaationeuvosto vahvistaa 4 artiklassa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi ennen siirtymävaiheen alkamista ja väliaikaisen pöytäkirjan 1 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen yhteisön perustamissopimuksessa tarkoitetuilla aloilla, jotka on otettava huomioon, ja erityisesti tässä osastossa tarkoitetuilla aloilla annettavien säännösten ja määräysten edellytykset, yksityiskohtaiset säännöt ja aikataulun sekä kaikki hyödyllisiksi osoittautuvat suojalausekkeet.”
7. Assosiaatiosopimuksen 12–14 artikla kuuluvat niin ikään tämän sopimuksen II osaston 3 lukuun, jonka otsikkona on ”Muut taloudelliset määräykset”.
8. Assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 39], [EY 40] ja [EY 41] artiklaan toteuttaakseen välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden.”
9. Assosiaatiosopimuksen 13 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 43] – [EY 46] ja [EY 48] artiklaan poistaakseen väliltään sijoittautumisvapauden rajoitukset.”
10. Assosiaatiosopimuksen 14 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 45] ja [EY 46] sekä [EY 48] – [EY 54] artiklaan poistaakseen väliltään palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset.”
11. Assosiaatiosopimuksen 22 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Assosiaationeuvosto käyttää päätösvaltaa sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden toteuttamiseksi ja siinä määrätyissä tapauksissa. Kummankin sopimuspuolen on toteutettava toimenpiteet, jotka ovat tarpeen tehtyjen päätösten täytäntöönpanemiseksi. – –”
12. Lisäpöytäkirja on sen 62 artiklan mukaan erottamaton osa assosiaatiosopimusta, ja sen 1 artiklan mukaan sillä vahvistetaan kyseisen sopimuksen 4 artiklassa tarkoitetun siirtymävaiheen edellytykset, yksityiskohtaiset säännöt ja aikataulu.
13. Lisäpöytäkirjan II osaston otsikkona on ”Henkilöiden ja palveluiden liikkuvuus”, ja sen I luvun otsikkona on ”Työntekijät” ja II luvun puolestaan ”Sijoittautumisoikeus, palvelut ja liikenne”.
14. Lisäpöytäkirjan 36 artiklassa, joka kuuluu kyseiseen I lukuun, määrätään, että työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin välillä toteutetaan asteittain assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti mainitun sopimuksen voimaantuloa seuraavien kahdennentoista vuoden ja kahdennenkymmenennentoisen vuoden lopun välillä ja että assosiaationeuvosto päättää tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä.
15. Lisäpöytäkirjan 41 artiklan, joka kuuluu kyseisen II osaston II lukuun, sanamuoto on seuraava:
”1. Sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia.
2. Assosiaationeuvosto vahvistaa assosiaatiosopimuksen 13 ja 14 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti aikataulut ja yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaisesti sopimuspuolet poistavat asteittain väliltään sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjonnan vapauden rajoitukset.
Assosiaationeuvosto vahvistaa aikataulut ja yksityiskohtaiset säännöt eri toimintaluokille, ottaen huomioon yhteisössä jo annetut vastaavat määräykset näillä aloilla ja Turkin taloudellisen ja sosiaalisen erityisaseman. Etusija on annettava toiminnoille, jotka edistävät osaltaan erityisesti tuotannon ja kaupan kehittymistä.”
16. On selvää, että assosiaationeuvosto, joka perustettiin assosiaatiosopimuksella ja joka muodostuu yhtäältä jäsenvaltioiden hallitusten jäsenistä sekä Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan yhteisöjen komission jäsenistä ja toisaalta Turkin hallituksen jäsenistä (jäljempänä assosiaationeuvosto), ei ole tähän mennessä tehnyt päätöksiä lisäpöytäkirjan 41 artiklan 2 kohdan perusteella.
17. Sitä vastoin assosiaationeuvosto teki 19.9.1980 päätöksen N:o 1/80 assosiaation kehittämisestä (jäljempänä päätös N:o 1/80).
18. Päätöksen N:o 1/80 13 artiklan, joka sisältyy tämän päätöksen II luvun, jonka otsikkona on ”Sosiaaliset määräykset”, 1 jaksoon, jonka otsikkona on ”Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset”, sanamuoto on seuraava:
”Yhteisön jäsenvaltiot ja Turkki eivät voi ottaa käyttöön uusia työhön pääsyä koskevan oikeuden edellytysten rajoituksia niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti jäsenvaltioiden tai Turkin alueella.”
Kansallinen lainsäädäntö
19. Vuoden 1971 maahanmuuttolain (Immigration Act 1971) 11 §:n 1 momentissa määritellään ”maahantulo [entry] Yhdistyneeseen kuningaskuntaan” seuraavasti:
”Henkilön, joka saapuu Yhdistyneeseen kuningaskuntaan meri- tai ilma-aluksella, on tässä laissa katsottava tulleen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan vasta, kun hän on noussut maihin aluksesta; satamassa tai lentokentällä hänen ei ole katsottava tulleen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan niin kauan kuin hän pysyy satamassa tai lentokentällä alueella, jonka maahanmuuttoviranomainen on tätä tarkoitusta varten hyväksynyt (jos sellainen on); henkilön, joka ei muutoin ole tullut Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, ei ole katsottava tulleen maahan niin kauan kuin hän on kiinniotettuna, maassa väliaikaisella luvalla tai vapautettuna siten, että hänet voidaan ottaa kiinni – –.”
20. Lisäpöytäkirja tuli Yhdistyneen kuningaskunnan osalta voimaan 1.1.1973, jolloin kyseisessä jäsenvaltiossa liiketoiminnan harjoittamiseen ja palvelujen tarjoamiseen sovelletut maahanmuuttosäännöt sisältyivät Statement of Immigration Rules for Control on Entry -nimiseen kokoelmaan (House of Commons Paper 509, jäljempänä vuoden 1973 maahanmuuttosäännöt).
21. Vuoden 1973 maahanmuuttosääntöjen 30 §:n, jonka otsikko on ”Elinkeinonharjoittajat”, sanamuoto oli seuraava:
”Matkustajien, joilla ei ole esittää selvitystä maahantulo-oikeudesta [yrityksen perustamista varten] mutta jotka näyttävät kuitenkin voivan täyttää jommatkummat kahdessa seuraavassa pykälässä asetetuista vaatimuksista, sallitaan tulla maahan korkeintaan kahden kuukauden pituiseksi ajaksi siten, että heillä ole oikeutta tehdä työtä, ja heitä kehotetaan kääntymään asiassaan Home Officen puoleen.”
22. Mainittujen sääntöjen 31 §:n mukaan hakijalla oli oltava riittävästi varoja sijoitettavaksi yritykseen, jos se oli jo perustettu, ja yrityksestä aiheutuvien tappioiden hänelle kuuluvan osuuden kattamiseksi. Siinä säädettiin muun muassa, että hakijan on voitava elättää itsensä ja huollettavansa ja että hänen on osallistuttava aktiivisesti yrityksen hoitamiseen.
23. Samojen sääntöjen 32 §:ssä säädettiin seuraavaa:
”Jos hakija haluaa työskennellä Yhdistyneessä kuningaskunnassa itsenäisenä ammatinharjoittajana, hänen on osoitettava, että hän tuo maahan riittävästi varoja aloittaakseen liiketoiminnan, jonka voidaan realistisesti olettaa voivan elättää hänet ja hänen mahdolliset huollettavansa ilman, että hän tekee työtä, jota varten vaaditaan työlupa.”
24. Yhdistynyt kuningaskunta on sittemmin ottanut asteittain käyttöön tiukempia maahantulosääntöjä sellaisten henkilöiden osalta, jotka pyrkivät kyseiseen jäsenvaltioon tarkoituksenaan perustaa yritys tai tarjota palveluja.
25. Tältä osin House of Commonsin vuonna 1994 antamien maahanmuuttoon liittyvien sääntöjen (United Kingdom Immigration Rules 1994, House of Commons Paper 395), sellaisina kuin niitä on sovellettu 1.10.1994 alkaen ja sellaisina kuin ne ovat tällä hetkellä muutettuina voimassa (jäljempänä vuoden 1994 maahanmuuttosäännöt), 201–205 §:ssä on tältä osin yksityiskohtaisia säännöksiä.
26. Asiassa on riidatonta, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa tällä hetkellä voimassa olevat vuoden 1994 maahanmuuttosäännöt ovat rajoittavampia kuin vuoden 1973 maahanmuuttosääntöjen vastaavat säännökset sellaisten henkilöiden maahantulolupahakemusten käsittelyn osalta, joiden tarkoituksena on harjoittaa kyseisessä jäsenvaltiossa itsenäistä taloudellista toimintaa.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymys
27. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Tum saapui Yhdistyneeseen kuningaskuntaan meriteitse marraskuussa 2001 Saksasta ja Dari lokakuussa 1998 Ranskasta.
28. Heidän turvapaikkahakemuksensa hylättiin, jolloin heidät määrättiin karkotettaviksi Dublinissa 15.6.1990 allekirjoitetun Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion ratkaisemisesta tehdyn yleissopimuksen (EYVL 1997, C 254, s. 1) nojalla, mutta toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät panneet tätä maastapoistamistoimenpidettä täytäntöön, joten asianomaiset henkilöt ovat edelleen Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
29. Koska Tumille ja Darille myönnettiin vuoden 1971 maahanmuuttolain 11 §:n 1 momentin mukaisesti ainoastaan väliaikainen maahantulolupa, joka ei vastaa kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaista muodollista maahantulo-oikeutta ja johon liitettiin lisäksi palkkatyön tekemistä koskeva kielto, he hakivat maahantulolupaa mainittuun jäsenvaltioon harjoittaakseen siellä taloudellista toimintaa itsenäisinä ammatinharjoittajina.
30. Asianomaiset tukeutuivat tässä tarkoituksessa assosiaatiosopimukseen, ja he väittivät erityisesti, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan nojalla heidän vastaanottavalle jäsenvaltiolle osoitettuja maahantulolupahakemuksiaan piti tarkastella sen maahanmuuttoa koskevan kansallisen lainsäädännön perusteella, jota sovellettiin silloin, kun mainittu pöytäkirja tuli voimaan Yhdistyneen kuningaskunnan osalta, eli 1.1.1973 voimassa olleen lainsäädännön perusteella.
31. Secretary of State kuitenkin hylkäsi Tumin ja Darin hakemukset, ja se sovelsi hakemusten tekoaikaan voimassa ollutta maahanmuuttoa koskevaa kansallista lainsäädäntöä.
32. Tum ja Dari esittivät näistä päätöksistä, joilla heidän hakemuksensa hylättiin, judicial review -menettelyssä kumoamisvaatimukset, jotka High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) käsitteli samanaikaisesti ja jotka se katsoi 19.11.2003 antamassaan tuomiossa perustelluiksi. Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) pysytti tämän tuomion olennaisilta osin 24.5.2004 antamassaan tuomiossa. Kyseisten tuomioistuimien mukaan näiden kahden Turkin kansalaisen tilanteessa ei ole kyse vilpillisestä menettelystä, eikä valtion oikeutetun intressin, kuten yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden, suojelua vaaranneta . Mainitut tuomioistuimet katsoivat myös, että asianomaiset voivat pätevästi nojautua lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevaan standstill-lausekkeeseen siinä tarkoituksessa, että heidän hakemuksiaan, jotka koskevat maahantulolupaa Yhdistyneeseen kuningaskuntaan itsenäisinä ammatinharjoittajina toimimista varten, tarkasteltaisiin vuoden 1973 maahanmuuttosääntöjen perusteella.
33. Secretary of Staten sallittiin tämän jälkeen saattaa oikeusriidat House of Lordsin käsiteltäväksi.
34. Koska pääasian asianosaiset ovat eri mieltä siitä, onko mainittua 41 artiklan 1 kohdassa olevaa standstill-lauseketta sovellettava Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädäntöön, joka koskee sellaisten Turkin kansalaisten ensimmäistä maahantulolupaa, jotka vaativat saada käyttää sijoittautumisoikeutta kyseisessä jäsenvaltiossa, House of Lords päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko – – lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltio ei saa ottaa käyttöön siitä päivästä alkaen, jona kyseinen pöytäkirja tuli voimaan asianomaisessa jäsenvaltiossa, uusia rajoituksia niiden edellytysten ja sen menettelyn osalta, jotka koskevat sellaisen Turkin kansalaisen maahantuloa sen alueelle, jonka tarkoituksena on liiketoiminnan harjoittaminen kyseisessä jäsenvaltiossa?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
35. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan Tumin ja Darin kaltaisiin ulkomaalaisiin, joiden ei ole missään vaiheessa muodollisesti sallittu tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle, ei sovelleta lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevalla standstill-lausekkeella käyttöön otettua taetta. Kyseisen määräyksen soveltamisala näet rajoittuu ulkomaalaisiin, jotka ovat yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-37/98, Savas, 11.5.2000 antamassa tuomiossa (Kok. 2000, s. I-2927) kyseessä olleen Turkin kansalaisen tapaan tulleet jäsenvaltioon laillisesti ja jotka ovat sittemmin pyrkineet vakiinnuttamaan asemansa perustamalla yrityksen. Sillä seikalla, että Tum ja Dari ovat hakeneet asianmukaisesti lupaa tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, ei ole Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan asian kannalta merkitystä.
36. Mainittu hallitus päättelee tästä, että sillä oli pääasiassa kyseessä olevien kahden Turkin kansalaisen osalta, jotka eivät ole ”tulleet” Yhdistyneeseen kuningaskuntaan vuoden 1971 maahanmuuttolain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla , oikeus soveltaa tällä hetkellä voimassa olevia vuoden 1994 maahanmuuttosääntöjä, jotka ovat rajoittavampia kuin maahanmuuttosäännöt, joita sovellettiin 1.1.1973, siltä osin kuin niissä säädetään muun muassa uudesta edellytyksestä, jonka mukaan ulkomaalaisten, jotka aikovat käyttää sijoittautumisvapautta mainitun jäsenvaltion alueella, on esitettävä pätevä selvitys maahantulo-oikeudesta.
37. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus nojautuu näiden perustelujen tueksi edellä mainitussa asiassa Savas annettuun tuomioon, ja se väittää, että kyseisen tuomion 58–67 kohdasta ilmenee, että henkilön, jolle ei ole annettu laillista lupaa tulla jäsenvaltioon, on katsottava jäävän lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, koska kyseinen määräys koskee ainoastaan sijoittautumisen edellytyksiä ja vastaavasti oleskelun edellytyksiä. Tältä osin sellaisen päätöksen, joka koskee Turkin kansalaiselle Yhdistyneessä kuningaskunnassa myönnettävää ensimmäistä maahantulolupaa, ja sellaisen päätöksen, joka koskee Turkin kansalaiselle, joka on tullut laillisesti kyseisen valtion alueelle, myönnettävää lupaa oleskella siellä liikkeenharjoittajan asemassa, välillä on kyseisen hallituksen mukaan huomattava ero. Mainitussa asiassa Savas annetussa tuomiossa selvitettiin ainoastaan, että kun Turkin kansalainen on päässyt laillisesti jäsenvaltion alueelle, hän voi vedota lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevaan standstill-lausekkeeseen, ja että näin on, vaikka asianomainen henkilö ei oleskele enää laillisesti kyseisessä valtiossa ajankohtana, jolloin hän nojautuu kyseiseen määräykseen. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan mainittua lauseketta ei sitä vastoin yksinkertaisesti voida soveltaa siinä tapauksessa, että Turkin kansalainen hakee ensimmäistä maahantulolupaa. Tämä asia nimittäin kuuluu kunkin jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan, niin kauan kuin Turkin tasavalta ei ole Euroopan unionin jäsenvaltio (ks. vastaavasti mm. em. asia Savas, tuomion 58 kohta).
38. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää toissijaisesti, että lisäpöytäkirjalla ei ole tarkoitus myöntää oikeuksia turvapaikanhakijoille, joiden hakemus on hylätty ja jotka voidaan karkottaa 15.6.1990 tehdyn Dublinin yleissopimuksen perusteella toiseen jäsenvaltioon. Näin ollen Tumin ja Darin kaltaisille Turkin kansalaisille, joille ei ole myönnetty turvapaikkaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ei ole myönnettävä mitään lisäpöytäkirjassa määrättyjä etuja. Muunlainen tulkinta voisi johtaa oikeuden väärinkäyttöön.
39. Alankomaiden hallitus puolusti istunnossa samaa näkemystä kuin Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus.
40. Tum ja Dari puolestaan myöntävät sen, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevalla standstill-lausekkeella ei sinänsä myönnetä heille mitään oikeutta, joka koskee jäsenvaltioon sijoittautumista tai siellä oleskelua, taikka oikeutta tulla tähän jäsenvaltioon, ja että tällaisia oikeuksia koskevia oikeusriitoja on lähtökohtaisesti tarkasteltava ainoastaan kyseessä olevan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella. He väittävät kuitenkin, että mainitun lausekkeen soveltamisalaan kuuluvat sekä sijoittautumista ja oleskelua koskevat edellytykset että loogisesti myös edellytykset, jotka ovat suorassa yhteydessä ensiksi mainittuihin, eli edellytykset, jotka liittyvät Turkin kansalaisten maahantuloon vastaanottavan jäsenvaltion alueelle. He päättelevät tästä, että heidän hakemuksiaan, jotka koskivat maahantulolupaa taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi itsenäisinä ammatinharjoittajina Yhdistyneessä kuningaskunnassa, on tarkasteltava sellaisten maahanmuuttosääntöjen perusteella, jotka eivät ole tiukempia kuin ne, jotka olivat voimassa 1.1.1973.
41. Tum ja Dari vetoavat näkemyksensä tueksi erityisesti seuraaviin argumentteihin:
– Edellä mainittu tulkinta on yhdenmukainen assosiaatiosopimuksen ja lisäpöytäkirjan tarkoituksen kanssa eli sen kanssa, että sijoittautumisvapautta koskevat rajoitukset poistetaan asteittain.
– Yhteisön oikeudessa yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneesti tulkinnut sijoittautumisvapautta siten, että se koskee jäsenvaltion alueelle saapumisen ja siellä oleskelun, jotka liittyvät välttämättä sijoittautumisvapauden käyttämiseen, edellytyksiä (ks. vastaavasti mm. asia 48/75, Royer, tuomio 8.4.1976, Kok. 1976, s. 497, Kok. Ep. III, s. 79, 50 kohta; yhdistetyt asiat C-100/89 ja C-101/89, Kaefer ja Procacci, tuomio 12.12.1990, Kok. 1990, s. I-4647, 15 kohta ja asia C-257/99, Barkoci ja Malik, tuomio 27.9.2001, Kok. 2001, s. I-6557, 44, 50, 58 ja 83 kohta), eikä mikään estä sitä, että myös lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevaa standstill-lauseketta tulkitaan tämän mukaisesti erityisesti, kun otetaan huomioon assosiaatiosopimuksen 13 artiklassa määritelty tavoite.
– Standstill-lauseke menettäisi merkityksensä ja tehokkaan vaikutuksensa, jos jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus vaikeuttaa Turkin kansalaisten maahantuloa niiden alueelle tai jopa estää se, koska takeella siitä, että olemassa oleva tilanne säilyy Turkin kansalaisten sijoittautumista ja/tai oleskelua koskevien edellytysten osalta, ei olisi tällöin mitään käytännön merkitystä.
– Mainitussa standstill-lausekkeessa tai yleisesti ETY–Turkki-assosiaatiosopimukseen liittyvässä sääntelyssä ei ole mitään, minkä perusteella voitaisiin olettaa, että kyseistä lauseketta sovelletaan ainoastaan oleskelua ja sijoittautumista koskeviin edellytyksiin eikä lainkaan maahantuloa koskeviin edellytyksiin. Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan sisältyvän standstill-lausekkeen ja päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa olevan samanluonteisen työntekijöihin sovellettavan lausekkeen sanamuotojen väliset erot ovat tältä osin merkittäviä. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen tätä alaa koskeva oikeuskäytäntö on luonteeltaan yleistä.
42. Tum ja Dari korostavat, että heidän näkemystään tukee yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Savas antama tuomio, josta ilmenee, että ensiksi mainittua standstill-lauseketta sovelletaan henkilöön, joka on oleskellut laittomasti Yhdistyneessä kuningaskunnassa 11 vuoden ajan, kun taas Tum ja Dari ovat hakeneet asianmukaisesti lupaa tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Koska yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että Savas saattoi pätevästi vedota mainittuun lausekkeeseen ja että hänen hakemukseensa oli näin ollen sovellettava sellaisia kansallisia sääntöjä, jotka eivät olleet tiukempia kuin 1.1.1973 voimassa olleet säännöt, tällaisen tulkinnan on pädettävä myös Tumin ja Darin osalta.
43. Tumin ja Darin mukaan sillä, että heidän turvapaikkahakemuksensa hylättiin, ei ole merkitystä ratkaistaessa sitä, sovelletaanko lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa heidän tilanteeseensa vai ei.
44. Slovakian hallitus ja Euroopan yhteisöjen komissio tukevat Tumin ja Darin tulkintaa suurelta osin.
Yhteisöjen tuomioistuimen vastaus
45. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen vastaamiseksi on muistutettava, että kuten tämän tuomion 29 kohdassa todettiin, vuoden 1971 maahanmuuttolain 11 §:n 1 momentin mukaisesti Tumin ja Darin ei katsottu tulleen Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle, koska heille myönnetty lupa tulla fyysisesti maahan väliaikaisesti ei asian kannalta merkityksellisen kansallisen lainsäädännön mukaan vastaa – siitä syystä, että heillä ei ole maahantulolupaa kyseiseen jäsenvaltioon – todellista oikeutta tulla tähän jäsenvaltioon.
46. Tässä yhteydessä ei ole riitautettu sitä, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdalla on jäsenvaltioissa välitön oikeusvaikutus, joten niillä Turkin kansalaisilla, joihin kyseistä määräystä sovelletaan, on oikeus vedota kansallisissa tuomioistuimissa heille tällä määräyksellä myönnettyihin oikeuksiin kyseisen määräyksen vastaisten kansallisen oikeuden sääntöjen soveltamatta jättämiseksi. Tässä määräyksessä nimittäin määrätään selvästi, täsmällisesti ja ehdottomasti yksiselitteisestä standstill-lausekkeesta, joka sisältää sopimuspuolten hyväksymän velvoitteen, joka ilmenee oikeudellisesti pelkkänä toimenpiteistä pidättymisenä (ks. em. asia Savas, tuomion 46–54 kohta ja 71 kohdan toinen luetelmakohta ja yhdistetyt asiat C-317/01 ja C-369/01, Abatay ym., tuomio 21.10.2003, Kok. 2003, s. I-12301, 58 ja 59 kohta sekä 117 kohdan ensimmäinen luetelmakohta).
47. Lisäksi on riidatonta, että siinä tapauksessa, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa olisi sovellettava jäsenvaltiossa sellaisten Turkin kansalaisten ensimmäiseen maahantulolupaan, jotka aikovat käyttää sijoittautumisoikeutta kyseisessä jäsenvaltiossa assosiaatiosopimuksen nojalla, maahanmuuttoa koskeva lainsäädäntö, jota Secretary of State sovelsi, kun se ratkaisi Tumin ja Darin hakemukset, on lisäpöytäkirjan kyseisessä määräyksessä tarkoitettu ”uusi rajoitus”, koska pääasian asianosaiset ovat myöntäneet, että mainitulla kansallisella lainsäädännöllä, jota on ollut sovellettava 1.10.1994 alkaen, on tavoitteena tai vaikutuksena se, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovelletaan Turkin kansalaisten maahantuloon aineellisia ja/tai menettelyllisiä edellytyksiä, jotka ovat tiukempia kuin ne edellytykset, joita sovellettiin silloin, kun mainittu pöytäkirja tuli voimaan kyseisen jäsenvaltion osalta, eli 1.1.1973.
48. Mainitussa 41 artiklan 1 kohdassa olevan standstill-lausekkeen asiallisen soveltamisalan määrittämisen osalta on muistutettava, että kyseisen määräyksen sanamuodon mukaan siinä kielletään muun muassa uudet sijoittautumisvapauden rajoitukset.
49. Tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että mainitulla standstill-lausekkeella estetään jäsenvaltiota toteuttamasta sellaisia uusia toimenpiteitä, joiden tavoitteena tai vaikutuksena on se, että Turkin kansalaisen sijoittautumiselle jäsenvaltion alueelle ja vastaavasti hänen oleskelulleen siellä asetetaan sellaisia edellytyksiä, jotka ovat rajoittavampia kuin ne, joita sovellettiin kyseisen lisäpöytäkirjan tullessa voimaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa (ks. em. asia Savas, tuomion 69 kohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 66 kohta).
50. Tämä oikeuskäytäntö ei koske eksplisiittisesti Turkin kansalaisten ensimmäistä maahantulolupaa vastaanottavaan jäsenvaltioon.
51. Lisäksi edellä mainitussa asiassa Savas ja edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Abatay ym. annettujen tuomioiden osalta yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvinnut ratkaista tätä kysymystä, koska sekä Savas että yhdistetyissä asioissa Abatay ym. annettuun tuomioon johtaneissa asioissa kyseessä olleet kuorma-autonkuljettajat olivat päässeet asianomaisiin jäsenvaltioihin viisumeilla, jotka oli myönnetty asian kannalta merkityksellisen kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
52. Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevan standstill-lausekkeen merkityksen osalta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kyseisessä lausekkeessa tai määräyksessä, johon se sisältyy, ei sinänsä myönnetä Turkin kansalaiselle sijoittautumisoikeutta eikä vastaavasti oleskeluoikeutta, jotka johdettaisiin suoraan yhteisön lainsäädännöstä (ks. em. asia Savas, tuomion 64 kohta ja 71 kohdan kolmas luetelmakohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 62 kohta). Tämä pätee kuitenkin myös Turkin kansalaisen ensimmäiseen maahantuloon jäsenvaltion alueelle.
53. Mainitun oikeuskäytännön mukaan tällainen standstill-lauseke on sitä vastoin ymmärrettävä siten, että siinä kielletään ottamasta käyttöön uusia toimenpiteitä, joiden tavoitteena tai vaikutuksena on se, että Turkin kansalaisen sijoittautumiselle jäsenvaltioon asetetaan sellaisia edellytyksiä, jotka ovat rajoittavampia kuin ne, jotka seurasivat säännöistä, joita heihin sovellettiin lisäpöytäkirjan tullessa voimaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa (ks. em. asia Savas, tuomion 69 ja 70 kohta sekä 71 kohdan neljäs luetelmakohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 66 kohta ja 117 kohdan toinen luetelmakohta).
54. Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdasta ei näin ollen seuraa, että Turkin kansalaisille myönnettäisiin oikeus tulla jäsenvaltion alueelle, sillä sellaista positiivista oikeutta ei voida johtaa tällä hetkellä sovellettavasta yhteisön sääntelystä, vaan siitä päinvastoin säännellään kansallisessa oikeudessa.
55. Tästä seuraa, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevan kaltainen standstill-lauseke ei toimi aineellisen säännön tapaan niin, että asian kannalta merkityksellisiä oikeussääntöjä, jotka se korvaisi, ei voitaisi soveltaa, vaan se toimii kuten sääntö, joka on luonteeltaan lähestulkoon menettelyllinen ja jonka mukaan määräytyy ajallisesti se, mitä ovat ne jäsenvaltion lainsäädännön säännökset, joiden perusteella Turkin kansalaisen, joka haluaa käyttää jäsenvaltiossa sijoittautumisvapautta, tilannetta on arvioitava.
56. Näin ollen on hylättävä Yhdistyneen kuningaskunnan perustelut, joiden mukaan pääasian kantajien näkemyksestä seuraisi, että jäsenvaltioiden yksinomaista toimivaltaa maahanmuuton alalla koskevaa periaatetta, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan sitä tulkinnut, loukattaisiin sellaisella tavalla, jota ei voida hyväksyä.
57. Vaikka näet on niin, että mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että yhteisön oikeuden nykytilassa Turkin kansalaisten ensimmäistä maahantulolupaa jäsenvaltion alueelle koskee lähtökohtaisesti yksinomaan mainitun valtion kansallinen oikeus (ks. mm. em. asia Savas, tuomion 58 ja 65 kohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 63 ja 65 kohta), yhteisöjen tuomioistuin totesi näin ainoastaan vastatakseen kieltävästi kysymykseen siitä, voidaanko lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevalla standstill-lausekkeella sellaisenaan myöntää Turkin kansalaiselle tiettyjä sijoittautumisvapauteen liittyviä positiivisia oikeuksia (em. asia Savas, tuomion 58–67 kohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 62–65 kohta).
58. Mainitulla standstill-lausekkeella ei kuitenkaan kyseenalaisteta jäsenvaltioilla lähtökohtaisesti olevaa toimivaltaa päättää maahanmuuttoon liittyvästä kansallisesta politiikastaan. Pelkästään sen seikan perusteella, että tällaisella lausekkeella asetetaan voimaantulostaan alkaen kyseisille jäsenvaltioille pidättymisvelvollisuus, jolla rajoitetaan jossain määrin niiden toimintavapautta tällä alalla, ei nimittäin ole mahdollista katsoa, että tällä tavoin loukataan niillä ulkomaalaisia koskevan säännöstön alalla olevan yksinomaisen toimivallan ydinsisältöä (ks. vastaavasti asia C-372/04, Watts, tuomio 16.5.2006, Kok. 2006, s. I-4325, 121 kohta).
59. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen sitä tulkintaa ei voida hyväksyä, jonka mukaan edellä mainitussa asiassa Savas annetusta tuomiosta ilmenee, että Turkin kansalainen voi vedota mainittuun standstill-lausekkeeseen ainoastaan, jos hän on tullut jäsenvaltioon laillisesti, jolloin sillä, onko hänen oleskelunsa vastaanottavassa jäsenvaltiossa sijoittautumista koskevan hakemuksen tekoaikaan laillista vai ei, ei ole asian kannalta merkitystä, kun taas mainittua lauseketta ei sitä vastoin sovelleta edellytyksiin, jotka koskevat Turkin kansalaisen ensimmäistä maahantulolupaa jäsenvaltion alueelle.
60. Tässä yhteydessä on todettava, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta koskee yleisesti muun muassa sijoittautumisvapauteen kohdistuvia uusia rajoituksia ja että kyseisessä määräyksessä ei rajoiteta sen soveltamisalaa, kuten päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa, jättämällä määrätyt erityiset asiat sen perusteella tunnustetun suojan ulkopuolelle.
61. On todettava lisäksi, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdalla pyritään luomaan suotuisat olosuhteet, joiden vallitessa voidaan asteittain toteuttaa sijoittautumisvapaus, asettamalla kansallisille viranomaisille ehdoton kielto ottaa käyttöön uusia kyseisen vapauden esteitä, joiden johdosta tiettynä ajankohtana olemassa olleet edellytykset tiukkenisivat, ja tällä pyritään siihen, että sijoittautumisvapauden asteittainen toteuttaminen jäsenvaltioiden ja Turkin tasavallan välillä ei vaikeutuisi. Lisäpöytäkirjan mainittu määräys on siten assosiaatiosopimuksen 13 artiklan tarpeellinen seuraus ja välttämätön edellytys sijoittautumisvapauden kansallisten esteiden asteittaiseksi poistamiseksi (em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 68 ja 72 kohta). Vaikka mainitun vapauden asteittaisen toteuttamisen ensimmäisessä vaiheessa voidaankin pysyttää voimassa aikaisemmat sijoittautumisoikeuden kansalliset rajoitukset (ks. vastaavasti asia 77/82, Peskeloglou, tuomio 23.3.1983, Kok. 1983, s. 1085, 13 kohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 81 kohta), on tärkeää pitää huolta siitä, ettei uusia esteitä oteta käyttöön, jotta tällaisen vapauden asteittaista toteuttamista ei haitata.
62. On kuitenkin todettava, että assosiaationeuvosto ei ole tähän mennessä hyväksynyt lisäpöytäkirjan 41 artiklan 2 kohdan perusteella mitään toimenpiteitä, joilla sopimuspuolet tosiasiassa poistaisivat sijoittautumisvapautta koskevia olemassa olevia rajoituksia assosiaatiosopimuksen 13 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti.  Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei kummallakaan näistä määräyksistä ole välitöntä oikeusvaikutusta (em. asia Savas, tuomion 45 kohta).
63. Näistä syistä on katsottava, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevaa standstill-lauseketta on sovellettava myös lainsäädäntöön, joka liittyy Turkin kansalaisten ensimmäiseen maahantulolupaan jäsenvaltiossa, jonka alueella he aikovat käyttää sijoittautumisoikeutta assosiaatiosopimuksen nojalla.
64. Yhdistyneen kuningaskunnan toissijaisen väitteen osalta, jonka mukaan pääasian kantajien kaltaisten kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden ei pidä sallia vedota lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan, koska muunlaisella tulkinnalla kannustettaisiin vilpilliseen menettelyyn tai väärinkäytöksiin, on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäyt ännön mukaan oikeussubjektit eivät saa vedota yhteisön oikeuteen vilpillisesti tai käyttää sitä väärin (asia C‑255/02, Halifax ym., tuomio 21.2.2006, Kok. 2006, s. I-1609, 68 kohta) ja että kansalliset tuomioistuimet voivat tapauskohtaisesti objektiivisten seikkojen perusteella ottaa huomioon sen, että asianomainen henkilö on käyttänyt oikeuttaan väärin tai menetellyt vilpillisesti, jättääkseen tarvittaessa soveltamatta häneen yhteisön oikeuden niitä säännöksiä ja määräyksiä, joihin asiassa on vedottu (ks. mm. asia C-212/97, Centros, tuomio 9.3.1999, Kok. 1999, s. I-1459, 25 kohta).
65. Pääasioissa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle toimittamista asiakirjoista ilmenee kuitenkin, että tuomioistuimet, jotka ovat ratkaisseet aineellisen kysymyksen tällä hetkellä House of Lordsissa vireillä olevissa asioissa, ovat nimenomaisesti todenneet, että Tum ja Dari eivät ole menetelleet vilpillisesti ja että kyse ei ole valtion oikeutetun intressin, kuten yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden, suojelusta (ks. tämän tuomion 32 kohta).
66. Yhteisöjen tuomioistuimessa ei ole myöskään vedottu mihinkään konkreettiseen seikkaan, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että asianomaiset henkilöt olisivat vedonneet pääasioissa lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevan standstill-lausekkeen soveltamiseen yksinomaan joidenkin yhteisön lainsäädännössä säädettyjen etujen väärinkäyttämiseksi.
67. Näin ollen siinä seikassa, että Tum ja Dari olivat tehneet turvapaikkahakemukset – jotka Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaiset viranomaiset kuitenkin hylkäsivät – ennen kuin he hakivat maahantulolupaa kyseiseen jäsenvaltioon sijoittautumisvapautta käyttääkseen, ei voida sellaisenaan katsoa olevan kyse vilpillisestä menettelystä tai väärinkäytöksestä.
68. Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan ei myöskään sisälly kyseisen määräyksen soveltamisalaa koskevaa rajoitusta, joka koskisi erityisesti Turkin kansalaisia, joille mainitut viranomaiset eivät ole myöntäneet pakolaisasemaa, joten Tumin ja Darin turvapaikkahakemusten hylkäämisellä ei ole lainkaan merkitystä ratkaistaessa sitä, sovelletaanko mainittua määräystä pääasioihin.
69. Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä kielletään siitä alkaen, kun kyseinen pöytäkirja tulee voimaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, ottamasta käyttöön uusia sijoittautumisvapauden käyttämiseen kohdistuvia rajoituksia, mukaan lukien rajoitukset, jotka koskevat Turkin kansalaisille, joiden tarkoituksena on työskennellä kyseisessä valtiossa itsenäisinä ammatinharjoittajina, tämän valtion alueelle myönnettävän ensimmäisen maahantuloluvan aineellisia ja/tai menettelyllisiä edellytyksiä.
Oikeudenkäyntikulut
70. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72, 41 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä kielletään siitä alkaen, kun kyseinen pöytäkirja tulee voimaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, ottamasta käyttöön uusia sijoittautumisvapauden käyttämiseen kohdistuvia rajoituksia, mukaan lukien rajoitukset, jotka koskevat Turkin kansalaisille, joiden tarkoituksena on työskennellä kyseisessä valtiossa itsenäisinä ammatinharjoittajina, tämän valtion alueelle myönnettävän ensimmäisen maahantuloluvan aineellisia ja/tai menettelyllisiä edellytyksiä.