CELEX: 62006CJ0242
Dohoda o přidružení EHS-Turecko
Volný pohyb pracovníků
Zavedení poplatků pro účely obdržení povolení k pobytu v hostitelském členském státě
Porušení klauzule ‚standstill‘ zakotvené v článku 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení (dále jen „rozhodnutí č. 1/80“). Rada přidružení byla zřízena Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, podepsanou dne v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé, která byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne (Úř. věst. 1964, 217, s. 3685; Zvl. vyd. 11/11, s. 10).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi T. Sahinem a Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (ministr pro záležitosti cizinců a integraci, dále jen „ministr“) ohledně povinnosti tureckých státních příslušníků platit poplatky za posouzení jejich žádosti o povolení k pobytu nebo o prodloužení jeho platnosti.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Přidružení EHS-Turecko
– Dohoda o přidružení
V souladu se svým čl. 2 odst. 1 má dohoda o přidružení za cíl podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami, včetně vztahů v oblasti pracovních sil, zejména postupným zaváděním volného pohybu pracovníků (článek 12 dohody o přidružení), jakož i odstraněním omezení svobody usazování (článek 13 uvedené dohody) a volného pohybu služeb (článek 14 téže dohody) s cílem zlepšování životní úrovně tureckého lidu a usnadnění následného přistoupení Turecké republiky ke Společenství (čtvrtý bod odůvodnění preambule a článek 28 této dohody).
Za tímto účelem dohoda o přidružení obsahuje přípravnou etapu umožňující Turecké republice posílit s pomocí Společenství své hospodářství (článek 3 této dohody), přechodnou etapu, v průběhu které bude docházet k postupnému zavádění celní unie a ke sbližování hospodářských politik (článek 4 uvedené dohody), a konečnou etapu založenou na celní unii a implikující posílení koordinace hospodářských politik smluvních stran (článek 5 téže dohody).
Článek 6 dohody o přidružení zní následovně:
„Za účelem zajištění provádění a postupného rozvoje režimu přidružení se smluvní strany scházejí v Radě přidružení, která jedná v mezích pravomocí, které jí svěřuje tato dohoda.“ (
citace z uvedené dohody použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem
)
Podle článku 8 dohody o přidružení, obsaženého v hlavě II této dohody, nazvané „Provádění přechodné etapy“:
„Pro dosažení cílů uvedených v článku 4 určí Rada přidružení před začátkem přechodné etapy postupem podle článku 1 prozatímního protokolu podmínky, pravidla a harmonogram provádění ustanovení týkajících se jednotlivých oblastí Smlouvy o založení Společenství, které je nutno vzít v úvahu, což se týká především oblastí uvedených v této hlavě a veškerých ochranných klauzulí, které se jeví jako účelné.“
Články 12 až 14 dohody o přidružení jsou rovněž obsahem hlavy II této dohody kapitoly 3, nazvané „Jiná hospodářská ustanovení“.
Článek 12 stanoví:
„Smluvní strany se dohodly, že se při vzájemném postupném zavádění volného pohybu pracovníků budou inspirovat články [39 ES], [40 ES] a [41 ES].“
Článek 13 stanoví:
„Smluvní strany se dohodly, že se při vzájemném odstraňování omezení svobody usazování budou inspirovat články [43 ES] až [46 ES] a [48 ES].“
Článek 14 uvádí:
„Smluvní strany se dohodly, že se při vzájemném odstraňování omezení volného pohybu služeb budou inspirovat články [45 ES], [46 ES] a [48 ES] až [54 ES].“
Podle čl. 22 odst. 1 dohody o přidružení:
„Rada přidružení je oprávněna za účelem dosažení cílů této dohody a v případech uvedených v této dohodě přijímat rozhodnutí. Každá z obou stran této dohody je povinna přijmout opatření k provedení těchto rozhodnutí. […]“
– Dodatkový protokol
Dodatkový protokol, podepsaný dne 23. listopadu 1970 v Bruselu a uzavřený, schválený a potvrzený jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince1972 (
Úř. věst. L 293, s. 1
; Zvl. vyd. 11/11, s. 41, dále jen „dodatkový protokol“), který je podle svého článku 62 nedílnou součástí dohody o přidružení, stanoví ve svém článku 1 podmínky, pravidla a harmonogram realizace přechodné etapy uvedené v článku 4 uvedené dohody.
Dodatkový protokol obsahuje hlavu II, nazvanou „Pohyb osob a služeb“, jejíž kapitola I se týká „[p]racovníků“ a kapitola II je věnována „[p]rávu usazování, službám a dopravě“.
Článek 36 dodatkového protokolu, který je součástí uvedené kapitoly I, stanoví, že volný pohyb pracovníků mezi členskými státy Společenství a Tureckem bude zaváděn postupně v souladu se zásadami uvedenými v článku 12 dohody o přidružení v období mezi koncem dvanáctého a dvacátého druhého roku po vstupu zmíněné dohody v platnost a že Rada přidružení bude rozhodovat o pravidlech za tímto účelem nezbytných.
Článek 41 odst. 1 dodatkového protokolu, který je obsažen v kapitole II uvedené hlavy II, zní následovně:
„Smluvní strany mezi sebou nebudou zavádět nová omezení svobody usazování a volného pohybu služeb.“
Článek 59 dodatkového protokolu zní následovně:
„V oblastech, na které se vztahuje tento protokol, se Turecku nesmí poskytovat zacházení příznivější, než které si vzájemně poskytují členské státy na základě Smlouvy o založení Společenství.“
– Rozhodnutí č. 1/80
Dne 19. září 1980 Rada přidružení, zřízená dohodou o přidružení a tvořená na jedné straně členy vlád členských států, Rady Evropské unie, jakož i Komise Evropských společenství a na straně druhé členy turecké vlády, přijala rozhodnutí č. 1/80.
Článek 6 tohoto rozhodnutí je součástí jeho kapitoly II, nazvané „Sociální ustanovení“, oddílu 1 týkajícího se „otázek vztahujících se k zaměstnání a k volnému pohybu pracovníků“. Odstavec 1 tohoto článku zní takto:
„Aniž jsou dotčena ustanovení článku 7 o volném přístupu jeho rodinných příslušníků k zaměstnání, turecký pracovník působící na řádném trhu práce v členském státě:
—
má právo v tomto členském státě po jednom roce řádného zaměstnání na obnovení platnosti svého pracovního povolení u stejného zaměstnavatele, pokud je u něho pracovní místo k dispozici;
—
má právo v tomto členském státě po třech letech řádného zaměstnání a s výhradou přednosti, která bude poskytnuta pracovníkům z členských států Společenství, odpovědět na jinou nabídku ve stejné profesi u zaměstnavatele podle svého výběru, učiněnou za obvyklých podmínek a zaregistrovanou u pracovních úřadů tohoto členského státu;
—
je oprávněn v tomto členském státě po čtyřech letech řádného zaměstnání k volnému přístupu k jakékoli zaměstnanecké činnosti podle svého výběru.“ (
citace z uvedeného rozhodnutí použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem
)
Článek 13 rozhodnutí č. 1/80, který je obsažený ve stejném oddíle 1, stanoví:
„Členské státy Společenství a Turecko nemohou přijmout nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání zaměstnanců a jejich rodinných příslušníků, kteří se nacházejí na jejich příslušném území v legálním postavení, co se týče pobytu a zaměstnání.“
Podle svého článku 30 vstoupilo rozhodnutí č. 1/80 v platnost dne 1. července 1980. V souladu s článkem 16 tohoto rozhodnutí jsou však ustanovení oddílu 1 kapitoly II tohoto rozhodnutí použitelná od .
Směrnice 68/360/EHS
Článek 9 odst. 1 směrnice Rady ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (
Úř. věst. L 257, s. 13
; Zvl. vyd. 05/01, s. 27) stanovil:
„Státním příslušníkům členského státu EHS […] se doklady o pobytu vydávají a jejich platnost se prodlužuje bezplatně nebo za částku nepřevyšující poplatky požadované pro vydání průkazů totožnosti státním příslušníkům dotyčného členského státu.“
Směrnice 68/360 byla s účinkem od 30. dubna 2006 zrušena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96 (
Úř. věst. L 158, s. 77
; Zvl. vyd. 05/05, s. 46; a opravy Úř. věst. 2004, L 229, s. 35, Úř. věst. 2005, L 197, s. 34, a Úř. věst. 2007, L 204, s. 28).
Směrnice 2004/38
Podle článku 8 směrnice 2004/38 mohou členské státy u pobytů delších než tři měsíce vyžadovat od občanů Unie registraci u příslušného orgánu v místě pobytu, přičemž splnění této formality se stvrzuje osvědčením o registraci vydaným pro tyto účely. Navíc podle článku 9 uvedené směrnice mohou členské státy stanovit povinnost pro rodinné příslušníky občanů Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, aby si obstarali pobytovou kartu, pokud jejich pobyt přesáhne tři měsíce. Nedodržení povinnosti vyžádat si pobytovou kartu může vést k uložení nediskriminačních a přiměřených sankcí. Podle čl. 11 odst. 1 této směrnice má pobytová karta platnost po dobu pěti let ode dne vydání nebo po dobu předpokládaného pobytu občana Unie, je-li kratší než pět let.
Článek 25 směrnice 2004/38, nazvaný „Obecná ustanovení o povoleních k pobytu“, zní následovně:
„1.   Držení osvědčení o registraci podle článku 8, dokladu osvědčujícího trvalý pobyt, osvědčení o podání žádosti o pobytovou kartu rodinného příslušníka, pobytové karty nebo karty trvalého pobytu nesmí být za žádných okolností podmínkou výkonu práva nebo splnění správních formalit, může-li být existence práv prokázána jinými doklady.
2.   Všechny doklady uvedené v odstavci 1 jsou vydávány bezplatně nebo za poplatek nepřesahující poplatek vybíraný za vydání obdobných dokladů od [vlastních] státních příslušníků.“
Vnitrostátní právní úprava
Podle údajů uvedených v předkládacím rozhodnutí, ke dni 1. prosince 1980, což je datum, od kterého vstupují, pokud jde o Nizozemské království, v platnost ustanovení o zaměstnávání a volném pohybu pracovníků uvedená v rozhodnutí č. 1/80 – mezi něž patří i článek 13 tohoto rozhodnutí – tento členský stát nevyžaduje placení poplatků při podání žádosti o povolení k pobytu a neukládá takové poplatky ani v případě žádosti o prodloužení platnosti takového povolení.
Cizí státní příslušníci musí platit poplatky za vyřízení žádosti o povolení k pobytu až ode dne 1. dubna 2001, tedy od vstupu v platnost zákona o celkové revizi zákona o cizích státních příslušnících (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet), ze dne (Stb. 2000, č. 495, dále jen „Vw 2000“), dekretu o cizích státních příslušnících z roku 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, č. 497), jakož i nařízení o cizích státních příslušnících (Voorschrift Vreemdelingen).
Krom toho na základě změny nařízení o cizích státních příslušnících, která vstoupila v platnost dne 1. května 2002, jsou poplatky ukládány rovněž v případě žádosti o prodloužení platnosti povolení k pobytu. Při této příležitosti byla částka vybíraných poplatků zvýšena.
Podle čl. 24 odst. 2 Vw 2000 má nezaplacení poplatku za žádost o povolení k pobytu ve stanovené lhůtě za následek, že příslušný orgán nemůže tuto žádost posuzovat. Navíc v případě zamítnutí žádosti se uhrazené poplatky nevracejí.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že T. Sahin je turecký státní příslušník, který dne 13. července 2000 obdržel dočasné povolení k pobytu, na jehož základě přicestoval dne 12. září téhož roku do Nizozemska.
Dne 2. října 2000, tedy v době, kdy pobýval v Nizozemsku legálně, podal žádost o povolení k pobytu, aby mohl žít u své manželky, která má nizozemskou státní příslušnost.
Dne 14. prosince 2000 mu ministr udělil toto povolení k pobytu, jehož doba platnosti uplynula dne . Toto povolení neobsahovalo žádné omezení výkonu profesní činnosti.
Na žádost T. Sahina prodloužil ministr dne 28. září 2001 platnost tohoto povolení k pobytu až do .
Dotyčný však o nové prodloužení platnosti tohoto povolení zažádal až dne 10. února 2003.
Ministr dne 23. dubna 2003 na základě nizozemské právní úpravy posledně uvedenou žádost odmítl posoudit s odůvodněním, že T. Sahin nezaplatil za tuto žádost poplatek, který činil 169 eur.
Poté, co T. Sahin uvedenou částku uhradil, byť až po lhůtě stanovené k tomuto účelu, podal dne 26. května 2003 stížnost proti rozhodnutí ministra ze dne , kterou tento ministr zamítl dne jako neopodstatněnou.
Dne 16. května 2004 podal T. Sahin u Rechtbank ‘s-Gravenhage proti tomuto rozhodnutí žalobu, ve které se opíral o článek 13 rozhodnutí č. 1/80. Uvedený soud této žalobě vyhověl rozsudkem ze dne , kterým zrušil rozhodnutí ministra ze dne , a nařídil mu, aby přijal nové rozhodnutí.
Dne 17. září 2004 ministr znovu zamítl stížnost T. Sahina jako neopodstatněnou.
Rozsudkem ze dne 30. května 2005 vyhověl Rechtbank ‘s-Gravenhage žalobě, kterou podal T. Sahin dne proti tomuto druhému zamítavému rozhodnutí ministra, a rozhodl, že povinnost uložená žalobci, aby zaplatil poplatek za žádost o prodloužení platnosti svého povolení k pobytu v Nizozemsku, je v rozporu s článkem 13 rozhodnutí č. 1/80.
Na podporu odvolání, které ministr podal proti uvedenému rozsudku u Raad van State, tento ministr uvádí, že soud prvního stupně měl nesprávně za to, že situace, ve které se nachází T. Sahin, spadá do oblasti působnosti uvedeného článku 13.
Podle Raad van State nezaplatil T. Sahin ve stanovené lhůtě dlužný poplatek, takže ministr měl na základě vnitrostátního práva povinnost žádost dotyčného neposuzovat.
Je nesporné, že od 14. prosince 2000 do měl T. Sahin v Nizozemsku legální pobyt ve smyslu vnitrostátní právní úpravy, protože po celou tuto dobu byl držitelem platného povolení k pobytu. Po celou tuto dobu byl rovněž oprávněn k výkonu profesní činnosti na nizozemském území. Od března roku 2001 vykonával dotyčný také několik zaměstnání, z nichž však žádné netrvalo déle než jeden rok bez přerušení zaměstnání u stejného zaměstnavatele, takže se nemůže dovolávat práv upravených v článku 6 rozhodnutí č. 1/80.
Vyvstává tedy otázka, zda nějaké jiné ustanovení právní úpravy přijaté v rámci přidružení EHS-Turecko brání použití nizozemských právních předpisů upravujících povinnost platit poplatky za získání dokladu o pobytu, a rozhodnutí ministra, kterým odmítl posoudit žádost podanou za tímto účelem v případě nezaplacení tohoto poplatku.
Předkládající soud v této souvislosti uvádí, že T. Sahin podal žádost o prodloužení svého povolení k pobytu až dne 10. února 2003, tedy po uplynutí jeho platnosti, takže v období mezi 2. říjnem 2002 a 10. únorem 2003 byl již jeho pobyt na základě vnitrostátního práva nelegální, a neměl již až do vyřízení této žádosti ani oprávnění vykonávat zaměstnaneckou činnost na nizozemském území. Podle uvedeného soudu vykonával tedy T. Sahin během tohoto časového úseku z hlediska vnitrostátního nizozemského práva zaměstnání nelegálně.
Naopak od okamžiku podání žádosti T. Sahina o prodloužení platnosti jeho povolení k pobytu, tedy od 10. února 2003, musel být jeho pobyt v Nizozemsku považován v souladu s nizozemským právem znovu za legální pobyt. Dále platí, že vzhledem k tomu, že tato opožděná žádost byla podána v přiměřené lhůtě šesti měsíců po skončení legálního pobytu, musí být posouzena z hlediska vnitrostátních podmínek požadovaných pro prodloužení pobytu, a nikoli z hlediska podmínek stanovených pro účely prvního přijetí na nizozemské území.
V projednávaném případě je třeba konkrétně určit, zda se turecký státní příslušník, který se nachází v takové situaci, jaká je popsána v bodech 29 až 44 tohoto rozsudku, může s úspěchem dovolávat článku 13 rozhodnutí č. 1/80. Krom toho, ačkoli není pochyb o tom, že vnitrostátní právní úprava, která je předmětem původního řízení, musí být považována za „novou“ ve smyslu tohoto článku vzhledem k tomu, že vede ke zhoršení postavení tureckých státních příslušníků ve srovnání s postavením, které vyplývá z pravidel, která se na ně uplatňovala v době vstupu v platnost uvedeného článku 13 v Nizozemském království, je třeba dále rozhodnout o tom, zda požadavky, které na tyto státní příslušníky klade, spadají pod pojem „omezení“ ve smyslu tohoto článku, zejména s ohledem na skutečnost, že výše poplatků vybíraných u uvedené žádosti zdaleka přesahuje výši poplatků ukládaných státním příslušníkům Společenství a jejich rodinným příslušníkům.
Za těchto podmínek se Raad van State rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
a)
Je třeba s ohledem na body 81 a 84 rozsudku Soudního dvora ze dne 21. října 2003, Abatay a další (
C-317/01 a C-369/01, Recueil, s. I-12301
) vykládat článek 13 rozhodnutí č. 1/80 […] v tom smyslu, že se cizinec, státní příslušník Turecka, který dodržel pravidla uplatňovaná na první vstup a pobyt na území a který ode dne do dne legálně vykonával zaměstnaneckou činnost u různých zaměstnavatelů, avšak nepožádal ve lhůtě o prodloužení doby platnosti svého povolení k pobytu, takže po uplynutí platnosti tohoto povolení a v okamžiku žádosti o jeho prodloužení již podle vnitrostátního práva neměl legální pobyt ani povolení vykonávat v dané zemi zaměstnání, může dovolávat tohoto ustanovení?
b)
Bude odpověď na otázku 1 písm. a) odlišná, pokud bude žádost o prodloužení, kterou cizinec podal po lhůtě, ale která došla během šesti měsíců od uplynutí doby platnosti tohoto povolení k pobytu, posouzena z hlediska podmínek vyžadovaných k povolení dalšího pobytu a cizinec bude mít možnost vyčkat rozhodnutí o této žádosti na nizozemském území, třebaže je ve vnitrostátním právu považována za žádost o udělení prvního povolení k pobytu?
2)
a)
Je třeba pojem ‚omezení‘ v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 vykládat v tom smyslu, že tento pojem zahrnuje povinnost zaplatit poplatky v rámci posouzení žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k pobytu, která je uložena státnímu příslušníkovi Turecka, jenž spadá do působnosti rozhodnutí č. 1/80, a při jejímž nesplnění nebude jeho žádost v souladu s čl. 24 odst. 2 Vw 2000 posouzena?
b)
Bude odpověď na otázku 2 písm. a) odlišná, pokud výše poplatků nepřekročí náklady na posouzení žádosti?
3)
Je třeba článek 13 rozhodnutí č. 1/80, které má zejména provádět dodatkový protokol k [dohodě o přidružení], ve spojení s článkem 59 tohoto protokolu, vykládat v tom smyslu, že výše poplatků (která v rozhodné době činila pro cizince 169 eur) ukládaných tureckým státním příslušníkům, na něž se vztahuje rozhodnutí č. 1/80, v rámci posouzení žádosti o udělení povolení k pobytu nebo jeho prodloužení, nesmí překročit výši poplatků (30 eur), které mohou být vyžadovány od státních příslušníků Evropského společenství v rámci vyřízení žádosti o přezkum podle práva Společenství a vydání dokladů k pobytu s tím spojených (viz čl. 9 odst. 1 směrnice [68/360], jakož i čl. 25 odst. 2 směrnice [2004/38])?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je jednak to, zda se takový turecký státní příslušník, jako je T. Sahin, nachází v hostitelském členském státě v legálním postavení, v důsledku čehož se na něj vztahuje článek 13 rozhodnutí č. 1/80. Dále se tento soud dotazuje Soudního dvora, zda klauzule „
standstill
“, zakotvená v uvedeném článku, brání tomu, aby byla v tomto státě uložena k tíži takového státního příslušníka povinnost platit poplatky za posouzení jeho žádosti o získání povolení k pobytu nebo o prodloužení jeho platnosti, zvláště pokud jsou tyto poplatky citelně vyšší než poplatky požadované od státních příslušníků Společenství, kteří se nacházejí ve srovnatelné situaci.
Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi uvedenému soudu, aby mohl vyřešit spor, který projednává, je třeba postupně posoudit tato dvě hlediska.
K osobní oblasti působnosti článku 13 rozhodnutí č. 1/80
Předkládající soud si klade otázku, zda takový turecký státní příslušník, jako je T. Sahin, splňuje požadavek legality pobytu a zaměstnání uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80. Tento soud sice konstatoval, že dotyčná osoba jednak do 2. října 2002 dodržela nejen příslušná vnitrostátní pravidla týkající se prvního vstupu na nizozemské území, ale i pravidla upravující pobyt, a dále že tento turecký státní příslušník zde byl do stejného data z hlediska vnitrostátního práva legálně zaměstnán. Tento soud se však táže, zda se T. Sahin může i poté platně opírat o uvedený článek 13, pokud na základě vnitrostátního práva vedlo uplynutí platnosti jeho povolení k pobytu, jakož i podání jeho žádosti o prodloužení pobytu po uplynutí stanovené lhůty z důvodu opožděného zaplacení poplatků dlužných z tohoto titulu, k tomu, že jeho postavení není v souladu s vnitrostátními požadavky týkajícími se jak pobytu, tak i zaměstnání, a pokud zatím navíc nesplňuje podmínky k tomu, aby mohl požívat zvláštního oprávnění v oblasti zaměstnání a pobytu v hostitelském členském státě na základě čl. 6 odst. 1 tohoto rozhodnutí.
V tomto ohledu je třeba jednak připomenout, že v bodech 75 až 84 výše uvedeného rozsudku Abatay a další Soudní dvůr rozhodl, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 nepodléhá podmínce, aby dotčený turecký státní příslušník splňoval požadavky čl. 6 odst. 1 tohoto rozhodnutí, a že působnost tohoto ustanovení není omezena na migrující turecké státní příslušníky, kteří vykonávají zaměstnaneckou činnost.
Tato dvě ustanovení rozhodnutí č. 1/80 se totiž vztahují na odlišné případy, protože článek 6 upravuje podmínky výkonu zaměstnání umožňující postupnou integraci dotyčné osoby v hostitelském členském státě, zatímco článek 13 se týká vnitrostátních opatření ohledně přístupu k zaměstnání, přičemž do své působnosti zahrnul i rodinné příslušníky, jejichž připuštění na území určitého členského státu nezávisí na výkonu zaměstnání. Soudní dvůr z toho ve výše uvedeném rozsudku Abatay a další vyvodil, že uvedený článek 13 není určen k ochraně tureckých státních příslušníků, kteří jsou již integrováni na pracovním trhu členského státu, ale že se má uplatňovat právě na turecké státní příslušníky, kteří dosud nepožívají práv v oblasti zaměstnání a s tím spojeného pobytu podle čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80.
Za těchto podmínek není okolnost, že T. Sahin nesplňuje požadavky k tomu, aby byl nositelem konkrétních práv na základě tohoto posledně uvedeného ustanovení, takové povahy, aby jej zbavila možnosti dovolat se užitečně článku 13 rozhodnutí č. 1/80.
Dále pak, pokud jde o termín „legální“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80, z judikatury vyplývá, že tento pojem znamená, že turecký pracovník nebo jeho rodinný příslušník musí k tomu, aby se na území hostitelského členského státu pohyboval legálně, dodržovat pravidla tohoto státu ohledně vstupu, pobytu a případně zaměstnání (viz zejména výše uvedený rozsudek Abatay a další, bod 84 a citovaná judikatura). Tento článek tak nemůže sloužit ku prospěchu tureckého státního příslušníka, který se nachází v nelegálním postavení (výše uvedený rozsudek Abatay a další, bod 85).
V této souvislosti ze spisu vyplývá, že T. Sahin legálně vstoupil a pobýval na nizozemském území a že mu krom toho příslušné vnitrostátní orgány poskytly bezpodmínečné právo vykonávat v hostitelském členském státě profesní činnost podle svého výběru, kterého navíc skutečně využil.
Je tedy nesporné, že T. Sahin po svém legálním vstupu do Nizozemska dne 12. září 2000, a to až do , kdy uplynula doba platnosti jeho povolení k pobytu, dodržel veškerá rozhodná vnitrostátní pravidla v oblasti cizinecké politiky, jakož i politiky zaměstnanosti. Dotyčný se především nacházel v tomto členském státě v legálním postavení v době, kdy vstoupila v platnost nová vnitrostátní právní úprava ukládající úhradu poplatků za získání a prodloužení povolení k pobytu, a která je podle spisu, který měl Soudní dvůr k dispozici, jediným předmětem sporu v původním řízení.
Podle údajů předkládajícího soudu se situace T. Sahina, pokud jde o pobyt a zaměstnání, dostala dočasně do rozporu s požadavky vnitrostátní právní úpravy až od 3. října 2002, a to až do doby, kdy v době kratší než šest měsíců následující po dni, kdy uplynula platnost jeho povolení k pobytu, dotyčný požádal ve stanovené formě o prodloužení uvedeného povolení a dodržel při tom povinnost uhradit za tím účelem stanovený poplatek.
Jak uvedl předkládající soud, pobyt T. Sahina v Nizozemsku musel být totiž od data podání této žádosti považován v souladu s vnitrostátním právem znovu za legální pobyt. Podle téhož práva musela být navíc takováto opožděná žádost o prodloužení posouzena z hlediska vnitrostátních podmínek požadovaných k prodloužení povolení k pobytu, a nikoli z hlediska podmínek, jimiž se řídí první udělení takového povolení.
Je třeba dodat, že není zpochybňováno, že by T. Sahinovi bylo prodlouženo jeho povolení k pobytu, kdyby včas uhradil poplatek za svou žádost. Spis neobsahuje žádné skutečnosti, které by mohly naznačovat, že příslušné nizozemské orgány zamýšlely ukončit pobyt dotyčného nebo by hrozily jeho vyhoštěním.
Soudní dvůr již každopádně judikoval, že povolení k pobytu vydané vnitrostátními orgány má pouze deklaratorní povahu a důkazní hodnotu, a že přestože mají členské státy možnost požadovat, aby cizinci na jejich území byli držiteli platného povolení k pobytu a podali včas žádost za účelem jeho prodloužení, a i když jsou v zásadě příslušné k uložení sankcí za porušení těchto povinností, nemění to nic na tom, že členské státy nemohou přijmout v této souvislosti opatření, která jsou nepřiměřená ve vztahu ke srovnatelným vnitrostátním situacím (viz rozsudek ze dne 16. března 2000, Ergat,
C-329/97, Recueil, s. I-1487
, body 52, 55, 56, 61 a 62).
Je na předkládajícím soudu, aby pro účely použití článku 13 rozhodnutí č. 1/80 posoudil, zda situace T. Sahina v hostitelském členském státě musí být považována za situaci, která již není legální, pokud jde o pobyt a zaměstnání, a musí při tom náležitě zohlednit všechny tyto zvláštní okolnosti charakteristické pro věc v původním řízení.
Za předpokladu, že uvedená podmínka legality bude v projednávaném případě splněna, je třeba rozhodnout o druhém dotazu obsaženém v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce uvedeném v bodu 47 tohoto rozsudku, který se týká správného významu klauzule „
standstill
“ uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80.
K rozsahu klauzule „standstill“ uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80
V tomto ohledu je třeba úvodem připomenout, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že turečtí státní příslušníci, na něž se vztahuje článek 13 rozhodnutí č. 1/80, se mohou tohoto článku platně dovolávat před soudy členských států za účelem vyloučení použití pravidel vnitrostátního práva, která nejsou s tímto ustanovením v souladu (viz rozsudky ze dne 20. září 1990, Sevince,
C-192/89, Recueil, s. I-3461
, bod 26, jakož i výše uvedený rozsudek Abatay a další, body 58, 59 a 117, první odrážka).
Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že klauzule „
standstill
“ upravená v uvedeném článku 13 obecně zakazuje přijetí jakéhokoliv nového opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu volného pohybu pracovníků tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu rozhodnutí č. 1/80 ve vztahu k dotčenému členskému státu v platnost (viz výše uvedený rozsudek Abatay a další, body 66 a 117, druhá odrážka, jakož i analogicky, pokud jde o klauzuli „
standstill
“ v oblasti práva usazování a volného pohybu služeb zakotvenou v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, rozsudek ze dne 19. února 2009, Soysal a Savatli,
C-228/06, Sb. rozh. s. I-1031
, bod 47).
Soudní dvůr tak měl konkrétně za to, že čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu zakazuje od data, kdy v hostitelském členském státě vstoupí v platnost právní akt, jehož součástí je toto ustanovení, zavádění jakýchkoliv nových omezení výkonu svobody usazování nebo volného pohybu služeb, včetně omezení týkajících se hmotných nebo procesních podmínek v oblasti prvního vstupu na území dotyčného členského státu tureckých státních příslušníků, kteří zde hodlají využít uvedené hospodářské svobody (viz rozsudky ze dne 20. září 2007, Tum a Dari, C-16/05, Sb. rozh. s. I-7415, bod 69, jakož i výše uvedený rozsudek Soysal a Savatli, body 47 a 49).
Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr již rozhodl, že klauzule „
standstill
“ uvedená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 má stejnou povahu jako klauzule upravená v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, a že obě tyto klauzule sledují shodný cíl (viz rozsudky ze dne 11. května 2000, Savas,
C-37/98, Recueil, s. I-2927
, bod 50, jakož i výše uvedený rozsudek Abatay a další, body 70 až 74), musí výklad připomenutý v předcházejícím bodě platit rovněž u povinnosti týkající se
statu quo
, která je základem uvedeného článku 13 v oblasti volného pohybu pracovníků.
V projednávaném případě předkládající soud již dříve konstatoval, že dotyčná vnitrostátní právní úprava musí být považována za „novou“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 vzhledem k tomu, že byla přijata po vstupu v platnost tohoto rozhodnutí.
Soudní dvůr však v této souvislosti dále rozhodl, že přijetí nových pravidel, která se uplatňují stejně na turecké státní příslušníky, tak i na státní příslušníky Společenství, není v rozporu se žádnou z klauzulí „
standstill
“ upravených v oblastech, na které se vztahuje přidružení EHS-Turecko (viz analogicky, pokud jde o čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, výše uvedený rozsudek Soysal a Savatli, bod 61). Soudní dvůr v témže bodu uvedeného rozsudku dodal, že kdyby se tato pravidla uplatňovala na státní příslušníky členských států, aniž by byla použitelná na turecké státní příslušníky, byli by posledně uvedení v příznivějším postavení než státní příslušníci Společenství, což by bylo zjevně v rozporu s požadavkem článku 59 dodatkového protokolu, podle něhož nemůže být Turecká republika předmětem příznivějšího zacházení, než je zacházení, které si členské státy přiznávají mezi sebou na základě Smlouvy o ES.
Přitom ve věci v původním řízení ze spisu jednak vyplývá, že v Nizozemsku podléhá vydání dokladů totožnosti vlastních státních příslušníků zaplacení poplatku v určité výši. Dále pak čl. 25 odst. 2 směrnice 2004/38 stanoví, že doklady uvedené v odstavci 1 tohoto článku, mezi něž patří doklady občanů Unie, kteří vstupují do jiného členského státu, než je členský stát, jehož jsou státními příslušníky, nebo v něm pobývají, jakož i pobytové karty jejich rodinných příslušníků, kteří je doprovázejí, bez ohledu na jejich státní příslušnost, jsou vydávány za poplatek nepřesahující poplatek vybíraný za vydání obdobných dokladů od státních příslušníků dotyčného členského státu.
Z toho vyplývá, že se turečtí pracovníci a jejich rodinní příslušníci nemohou platně opírat o některé z pravidel zachovávajících
status quo
upravených v rámci přidružení EHS-Turecko, jakým je článek 13 rozhodnutí č. 1/80, k tomu, aby je hostitelský členský stát vyňal z povinnosti platit jakékoli poplatky, které je třeba uhradit před posouzením žádosti o udělení povolení k pobytu nebo prodloužení jeho platnosti, a to ani tehdy, když v době vstupu uvedeného rozhodnutí v platnost v tomto členském státě, tento stát uvedeným příslušníkům žádnou takovou povinnost neukládal. Odlišný výklad by totiž nebyl v souladu s článkem 59 dodatkového protokolu, který zakazuje členským státům, aby tureckým státním příslušníkům poskytovaly příznivější zacházení, než které poskytují státním příslušníkům členských států Společenství, kteří se nacházejí ve srovnatelné situaci.
Klauzule „
standstill
“ zakotvená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 tak není sama o sobě překážkou zavedení právní úpravy tohoto druhu, která podmiňuje udělení povolení k pobytu nebo prodloužení jeho platnosti zaplacením poplatku ukládaného cizincům pobývajícím na území dotyčného členského státu.
To nemění nic na tom, že taková právní úprava nesmí vést k vytvoření omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80. Tento článek 13 totiž ve spojení s článkem 59 dodatkového protokolu znamená, že tureckému státnímu příslušníkovi, na kterého se tato ustanovení použijí a který jistě nesmí být v příznivějším postavení než státní příslušníci členských států Společenství, nemohou být naproti tomu uloženy nové povinnosti, které jsou nepřiměřené ve vztahu k povinnostem stanoveným pro posledně uvedené státní příslušníky.
Z předkládacího rozhodnutí přitom vyplývá, že v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení měli turečtí státní příslušníci podle nizozemské právní úpravy povinnost platit pro účely posouzení žádosti o povolení k pobytu nebo prodloužení jeho platnosti částku ve výši 169 eur, zatímco částka, která mohla být v Nizozemsku vyžadována od státních příslušníků Společenství pro účely posouzení podobné žádosti, činila pouhých 30 eur. Navíc je nesporné, že doba platnosti dotčených dokladů vydávaných tureckým státním příslušníkům je v některých případech kratší, takže tito státní příslušníci jsou nuceni žádat o prodloužení těchto dokladů častěji než státní příslušníci Společenství, a že tedy finanční dopad je pro turecké státní příslušníky značný, a to tím spíše, že v případě zamítnutí žádosti není uhrazená částka vrácena.
V tomto ohledu neuvedla nizozemská vláda ani v písemném vyjádření předloženém Soudnímu dvoru, ani v odpovědi na otázky, které jí byly položeny v průběhu jednání, žádný relevantní argument, který by mohl odůvodnit tak značný rozdíl mezi výší poplatku ukládaného tureckým státním příslušníkům a poplatku stanoveného pro státní příslušníky Společenství. V této souvislosti je třeba uvést, že nelze přijmout tvrzení nizozemské vlády, podle kterého jsou šetření a přezkumy předcházející vydání dokladu o povolení k pobytu tureckému státnímu příslušníkovi složitější a nákladnější než ta, která je nutno provést u státního příslušníka Společenství, vzhledem k tomu, že podle nizozemské právní úpravy představuje uhrazení poplatku předchozí podmínku pro samotné posouzení žádosti o povolení k pobytu nebo o prodloužení jeho platnosti, a že navíc nic nebrání tomu, aby členský stát vyžadoval, aby samotný žadatel předložil příslušným orgánům písemnosti obsahující veškeré podklady požadované na podporu takové žádosti.
Nelze tedy než dospět k závěru, že taková vnitrostátní právní úprava, jaká je předmětem původního řízení, představuje omezení zakázané článkem 13 rozhodnutí č. 1/80 v rozsahu, v němž pro účely posouzení žádosti o udělení povolení k pobytu nebo prodloužení jeho platnosti ukládá k tíži tureckých státních příslušníků, na které se použije uvedený článek 13, povinnost uhradit poplatek v nepřiměřené výši ve vztahu k výši poplatku požadované za obdobných okolností od státních příslušníků Společenství.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na položené otázky odpovědět tak, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby od vstupu v platnost tohoto rozhodnutí ve vztahu k dotyčnému členskému státu byla zavedena taková vnitrostátní právní úprava, jaká je předmětem původního řízení, která podmiňuje udělení povolení k pobytu nebo prodloužení jeho platnosti zaplacením poplatku, pokud je výše těchto poplatků vybíraných od tureckých státních příslušníků nepřiměřená ve vztahu k výši poplatku požadované od státních příslušníků Společenství.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení, přijatého Radou přidružení, zřízenou Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckou republikou, musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby od vstupu v platnost tohoto rozhodnutí ve vztahu k dotyčnému členskému státu byla zavedena taková vnitrostátní právní úprava, jaká je předmětem původního řízení, která podmiňuje udělení povolení k pobytu nebo prodloužení jeho platnosti zaplacením poplatku, pokud je výše těchto poplatků vybíraných od tureckých státních příslušníků nepřiměřená ve vztahu k výši poplatku požadované od státních příslušníků Společenství.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.