CELEX: 62001CJ0500
Traktatbrud
markedet for teletjenester
udligning af takster
adgang til abonnentledninger
direktiv 90/388/EØF
artikel 4c

Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. december 2001 har Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber
i medfør af artikel 226 EF nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i
henhold til EF-traktaten og artikel 4c i Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet
for teletjenester (EFT L 192, s. 10), som ændret ved Kommissionen direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996 (EFT L 74, s. 13, herefter
»direktiv 90/388«), idet det ikke har sat de nødvendige administrative love og bestemmelser i kraft for at efterkomme disse
direktiver.
Relevante retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelserne
Femte betragtning til direktiv 96/19 har følgende ordlyd:
»[…] For at give teleselskaberne mulighed for at afslutte deres forberedelser til konkurrence og især den påkrævede udligning
af taksterne, kan medlemsstaterne beholde deres nuværende særlige og eksklusive rettigheder til at udbyde taletelefoni indtil
den 1. januar 1998. Medlemsstater med mindre udviklede eller meget små net kan få en midlertidig fritagelse, når dette kan
begrundes i behovet for at udføre strukturtilpasning, men udelukkende i det omfang, denne tilpasning kræver. Sådanne medlemsstater
kan efter anmodning tildeles en yderligere overgangsperiode på op til henholdsvis fem og to år, hvis det er nødvendigt for
at kunne fuldføre den påkrævede strukturtilpasning. De medlemsstater, der kan anmode om en sådan undtagelse, er Spanien, Irland,
Grækenland og Portugal med hensyn til mindre udviklede net og Luxembourg med hensyn til meget små net. […]«
Af betragtning 20 til direktiv 96/19 fremgår følgende:
»[…] Medlemsstaterne skal hurtigst muligt aftrappe alle uberettigede restriktioner for teleselskabernes gradvise udligning
af taksterne, navnlig dem, der forhindrer indførelse af takster, der ikke svarer til omkostningerne, og øger byrden ved alment
tjenesteudbud. […]«
Artikel 4c i direktiv 90/388, som blev indføjet ved artikel 1, punkt 6 i direktiv 96/19, har følgende ordlyd:
»Uden at foregribe Europa-Parlamentets og Rådets harmonisering i forbindelse med ONP, skal enhver national ordning, der er
påkrævet for at fordele nettoomkostningerne ved opfyldelsen af teleselskabernes forpligtelser om alment tjenesteudbud, blandt
alle selskaber, uanset om de består af et system af tillægstakster eller en samlet tjenestefond:
a)
kun gælde virksomheder, der stiller offentlige telenet til rådighed
b)
fordele de respektive andele blandt virksomhederne efter objektive og ikke-diskriminerende kriterier og i overensstemmelse
med proportionalitetsprincippet.
Medlemsstaterne anmelder enhver sådan ordning til Kommissionen, så den kan undersøge, om ordningen er forenelig med traktaten.
Medlemsstaterne skal tillade deres teleselskaber at udligne taksterne under hensyntagen til specifikke markedsvilkår og behovet
for at sikre alment tjenesteudbud til en overkommelig pris, og medlemsstaterne skal især tillade dem at tilpasse nuværende
takster, der ikke er baseret på omkostninger, og som forøger byrden ved at sørge for alment tjenesteudbud, for at nå frem
til takster baseret på faktiske omkostninger. Kan en sådan udligning ikke afsluttes inden den 1. januar 1998, skal de pågældende
medlemsstater underrette Kommissionen om den kommende gradvise udligning af de resterende takstforskelle. Heri skal indgå
en detaljeret tidsplan for gennemførelsen.
Under alle omstændigheder vil Kommissionen senest tre måneder efter, at Europa-Parlamentet og Rådet har vedtaget et direktiv
om harmonisering af sammenkoblingsvilkår, vurdere, om der er behov for yderligere initiativer for at sikre overensstemmelsen
mellem de to direktiver, og træffe de nødvendige forholdsregler.
Kommissionen foretager desuden senest den 1. januar 2003 en vurdering af situationen i medlemsstaterne, og vurderer navnlig,
om de gældende finansieringsordninger ikke begrænser adgangen til de pågældende markeder. I så fald vil Kommissionen undersøge,
om der findes andre metoder og eventuelt fremsætte passende forslag.«
Den 10. juni 1997 vedtog Kommissionen beslutning 97/603/EF om indrømmelse af yderligere gennemførelsesfrister til Spanien
til gennemførelse af Kommissionens direktiv 90/388/EØF om liberalisering af markedet for teletjenester (EFT L 243, s. 48).
Artikel 1 heri tillader Kongeriget Spanien indtil den 1. december 1998 at udskyde den faktiske meddelelse af yderligere tilladelser
inden for taletelefoni og offentlige telenet.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2887/2000 af 18. december 2000 om ubundtet adgang til abonnentledninger
(EFT L 336, s. 4) bør i henhold til sin anden betragtning supplere de gældende bestemmelser i fællesskabsretten og sikre forsyningspligt
og adgang til overkommelige priser for alle borgere ved at fremme konkurrence, økonomisk effektivitet og størst mulig nytte
for brugerne.
Det følger af syvende betragtning til forordningen, at ubundtet adgang til abonnentledninger giver nye udbydere mulighed for
at konkurrere med de notificerede operatører inden for højhastighedstransmissionsydelser til åben opkobling til internettet
og til multimedieapplikationer baseret på digital abonnentledningsteknologi (DSL) og taletelefonitjenester.
Forordningens artikel 3, stk. 3, har følgende ordlyd:
»[…] notificerede operatører [skal] prissætte ubundtet adgang til abonnentledningerne og tilhørende faciliteter på grundlag
af princippet om omkostningsrelaterede priser.«
Nationale bestemmelser
Den 18. marts 1997 vedtog de spanske myndigheder Orden por la que se determinan las tarifas y condiciones de interconexión
a la red adscrita al servicio público de telefonía básica que explota el operador dominante para la prestación del servicio
final de telefonía básica y el servicio portador soporte del mismo (bekendtgørelse til fastsættelse af priserne og betingelserne
for opkobling til det offentlige taletelenet, som anvendes af en markedsdominerende operatør) (BOE nr. 74 af 27.3.1997, s. 10079).
Bekendtgørelsen medførte en prisstigning på 16% for det månedlige abonnement og 13% for lokalopkald og en prissænkning på
5% for provinsopkald, 15% for opkald mellem provinserne og 12% for internationale opkald.
I Orden sobre reequilibro tarifario de servicios prestados por Telefónica Sociedad Anónima (bekendtgørelse om prisomlægningen
vedrørende Telefónicas tjenesteydelser) af 31. juli 1998 (BOE nr. 188 af 7.8.1998, s. 26858) blev den månedlige abonnementspris
fastsat til 1 442 ESP for såkaldte »hustilslutninger« og 1 797 ESP for »forbindelsestilslutninger«.
Ved Real Decreto-Ley 16/1999 por el que se adoptan medidas para combatir la inflación y facilitar un mayor grado de competencia
en las telecommunicaciones (kongeligt lovdekret vedrørende visse foranstaltninger til bekæmpelse af inflationen og til fremme
af konkurrencen på telemarkedet) af 15. oktober 1999 (BOE nr. 248 af 16.10.1999, s. 36561) fastsattes yderligere prisstigninger
for telefonabonnementet. I henhold til den fastsatte tidsplan skulle gebyret stige med 100 ESP tre gange: den 1. august 2000,
den 1. marts 2001 og den første august 2001.
Ved Orden por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de
27 de julio de 2000, por el que se establece un nuevo marco regulatorio de precios para los servicios prestados por »Telefónica
de España, Sociedad Anónima Unipersonal« (bekendtgørelse om offentliggørelse af økonomiudvalgets beslutning af 27. juli 2000
om indførsel af et nyt prissystem for tjenesteydelser leveret af Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal) af 31.
juli 2000 (BOE nr. 183 af 1.8.2000, s. 27564) blev der for perioden 2001-2002 indført et prissystem benævnt »price cap«, som
bygger på en prisloftordning. Price cap-systemet bygger på beregningsmetoder, som tager højde for den spanske regerings prognoser
vedrørende forbrugerprisindekset (herefter »FI«) og korrektionsfaktorer.
Price cap-systemet blev opretholdt i 2003 ved l'Orden por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Delegada
del Gobierno para Asuntos Económicos del Acuerdo por el que se modifica el Acuerdo de 27 de julio de 2000, por el que se establece
un nuevo marco regulatorio de precios para los servicios prestados por »Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal«
(bekendtgørelse om offentliggørelse af økonomiudvalgets beslutning om ændring af udvalgets beslutning af 27. juli 2000 om
indførsel af et nyt prissystem for tjenesteydelser leveret af Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal) af 10. maj
2001 (BOE nr. 118 af 17.5.2001, s. 17456). Ved den nye ordning fastsættes følgende:
–
Alle fastnetsteletjenester og telefonsamtaler fra fastnettet til mobilnettet underlægges en reguleret afgift svarende til
den påregnede årlige ændring i FI -9% i 2001, den forudsete årlige ændring i FI -8% i 2002 og den forudsete årlige ændring
i FI -4% i 2003.
–
I 2001 må abonnementsafgiften ikke forhøjes. I 2002 må afgiften forhøjes med den påregnede årlige ændring i FI +9,4% og i
2003 med den forudsete årlige ændring i FI +6% og
–
Opkoplingsomkostningerne må forhøjes med den påregnede årlige ændring i FI -16,5% i 2001 og 2002 og med den årlige forudsete
ændring i FI -2% i 2003.
Ved Real Decreto-Ley 7/2000 de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones (kongeligt dekret om hasteforanstaltninger
i telekommunikationssektoren) af 23. juni 2000 (BOE nr. 151 af 24.6.2000, s. 22458) fastsattes en pligt til at give ubundtet
adgang til abonnentledninger. Denne foranstaltning blev suppleret af Real Decreto 3456/2000 por el que se aprueba el Reglamento
que establece las condiciones para el acceso al bucle de abonado de la red pública telefónica fija de los operadores dominantes
(kongeligt dekret til godkendelse af reglerne om betingelserne for adgang til abonnentledninger for abonnenter på de dominerende
virksomheders offentlige fastnet) af 22. december 2000 (BOE nr. 307 af 23.12.2000, s. 45567). I henhold til sidstnævnte dekrets
artikel 5, stk. 1, fastsættes prisen for adgang til abonnentledningerne ud fra omkostningerne.
I Orden por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, por
el que se establecen los precios de la primera oferta de acceso al bucle de abonado en las modalidades de acceso completamente
desagregado, de acceso compartido y de acceso indirecto, a la red pública telefónica fija de Telefónica de España, Sociedad
Anónima Unipersonal (bekendtgørelse om offentliggørelse af økonomiudvalgets aftale om fastsættelse af priserne for abonnenters
første adgang til abonnentledningerne samt betingelserne for den ubundtede adgang, den delte adgang og den indirekte adgang
til Telefónicas telefonfastnet) af 29. december 2000 (BOE nr. 131 af 30.12.2000, s. 49758) fastsættes månedsprisen for ubundtet
adgang til abonnentledninger til 2 163 ESP i 2001, 2 100 ESP i 2002 og 2 050 ESP i 2003.
Den administrative procedure
Den administrative procedure indeholdt to på hinanden følgende faser.
I den første fase sendte Kommissionen den 11. december 1998 en åbningsskrivelse til Kongeriget Spanien, hvori det bemærkedes,
at den fra denne medlemsstat endnu ikke havde modtaget en detaljeret tidsplan for afskaffelsen af hindringerne for udligningen
af takster som forskrevet i direktiv 90/388's artikel 4c.
Den 11. februar svarede de spanske myndigheder, at forordningen af 31. juli 1998 gennemførte denne takstudligning, og at tidsplanen
kunne strække sig frem til den 31. december 2000.
Idet Kommissionen fandt, at de foranstaltninger, som de spanske myndigheder havde truffet, ikke var tilstrækkelige, og da
myndighederne havde anerkendt, at de ikke havde udarbejdet en detaljeret tidsplan for gennemførelsen af foranstaltningerne,
fremsatte Kommissionen den 4. maj 1999 en begrundet udtalelse.
De spanske myndigheder oplyste ved skrivelse af 26. april 1999 Kommissionen om nye foranstaltninger til sænkning af taksterne
på samtaler inden for provinserne, mellem proviserne og internationalt.
Med henblik på at kunne tage hensyn til disse foranstaltninger meddelte Kommissionen ved skrivelse af 26. maj 1999 Kongeriget
Spanien, at den begrundede udtalelse af 4. maj 1999 var blevet forældet.
I den administrative procedures anden fase fortsatte Kommissionen sin undersøgelse i lyset af en klage af 23. november 1998
indgivet af den oprindelige teleoperatør, Telefónica de España SA (herefter »Teléfonica«). Den 25. november 1999 udbad Kommissionen
sig visse oplysninger fra den spanske regering vedrørende denne klage. Ved skrivelse af 21. januar 2000 svarede de spanske
myndigheder, at det var umuligt for dem at efterprøve, om der som påtalt af Teléfonica var underskud på adgangen. Endvidere
oplyste myndighederne Kommissionen om deres intention om at indføre price cap-systemet.
Den 4. maj 2000 stilede Kommissionen på ny en åbningsskrivelse til Kongeriget Spanien, som den foreholdt ikke at have givet
Teléfonica tilstrækkelig med fleksibilitet til at gøre det muligt for virksomheden at gennemføre den ved direktiv 90/388's
artikel 4c fastsatte udligning af takster.
Kommissionen fandt ikke de spanske myndigheders svar på denne skrivelse tilfredsstillende og fremsendte en ny begrundet udtalelse
den 29. januar 2001. I denne udtalelse understregede Kommissionen, at takstudligningen ikke var blevet gennemført i 1999,
og at den sandsynligvis heller ikke ville blive gennemført i 2001. Kommissionen understregede ligeledes, at Teléfonicas underskud
på adgangen i 1999 var på 258 mia. ESP, og den opfordrede Kongeriget Spanien til at træffe de nødvendige foranstaltninger
for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse.
I deres svar af 29. marts 2001 bestred de spanske myndigheder Kommissionens vurdering. Det af Teléfonica angiveligt lidte
underskud på adgangen var, efter deres opfattelse, på 173,449 mia. ESP, dvs. 85 mia. mindre end det af Kommissionen påståede.
Endvidere varslede disse myndigheder en række ændringer af price cap-systemet.
Den 18. april 2001 meddelte Teléfonica, at virksomheden, henset til de af den spanske regering varslede foranstaltninger,
trak klagen tilbage.
Den 27. juli 2001 fremsendte Kommissionen en begrundet yderligere udtalelse til Kongeriget Spanien, for herved at tage højde
for vedtagelsen af visse regler, som forpligtede Teléfonica til at tilbyde ubundtet adgang til abonnentledninger, ændringer
af price cap-systemet fra 2001 samt de præcise beregninger, den spanske regering havde foretaget af Teléfonicas underskud
på adgangen i 1999.
De spanske myndigheder besvarede denne yderligere begrundede udtalelse ved skrivelse af 9. oktober 2001. Da Kommissionen ikke
var tilfreds med dette svar, har den anlagt denne sag.
Traktatbruddet
Parternes argumenter
Kommissionen gør gældende, at Kongeriget Spanien har anvendt fællesskabsreglerne om udligning af takster forkert. De spanske
myndigheder burde have tilladt Teléfonica at udligne dets takster således som foreskrevet ved direktiv 90/388. Ved at pålægge
virksomheden at bibeholde en for konkurrenterne skadelig prisstruktur, ved at fordreje virksomhedens økonomiske beregninger
og ved i lang tid at bibeholde takster, som ikke stod i forhold til omkostningerne, skabte disse myndigheder en for konkurrenterne
– navnlig for så vidt angår den ubundtede adgang til abonnentledninger – ufordelagtig situation.
Henset til de ved price cap-systemet indførte begrænsninger kunne priserne på månedsabonnementer ikke før i begyndelsen af
2003 baseres på de reelle udgifter. Kommissionen har i den sammenhæng understreget, at de spanske myndigheders hypotese om
en årlig produktivitetsstigning på 6%, som er nødvendig for at afskaffe underskuddet på adgangen, er usandsynlig, hvis effektivitetsforbedringerne
knyttet til infrastrukturen er beskedne.
Ifølge den spanske regering er den ikke i medfør af direktiv 90/388's artikel 4c forpligtet til at pålægge Teléfonica takster,
som bygger på dets reelle udgifter, og bestemmelsen pålægger heller ikke regeringen en fast tidsfrist for gennemførelsen af
pligten til at fjerne hindringer for udligningen af takster. Bestemmelsen indeholder alene en pligt til at fjerne hindringer,
som afholder Teléfonica fra at afstemme dets takster efter de reelle udgifter. I mangel af en tidsfrist i denne bestemmelse
skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var
ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse af 29. januar 2001. Da Teléfonica imidlertid ikke havde underskud på adgangen
i 2002 og 2003, hvilket bevises af det forhold, at virksomheden trak sin klage tilbage, kan de spanske myndigheder ikke foreholdes
noget traktatbrud.
Domstolens bemærkninger
Selv om der i direktiv 90/388's artikel 4c ganske vist ikke fastsættes en tidsfrist for gennemførelse af pligten til takstudligning,
fremgår det ikke desto mindre af flere elementer i direktiv 96/19, at takstudligningen bør gennemføres hurtigt for at lette
åbningen af telekommunikationsmarkedet for konkurrence. Som det fremgår af punkt 58-60 i generaladvokatens forslag til afgørelse,
følger det af betragtning 20 og betragtning 5 til direktiv 96/19, sammenholdt med direktiv 90/388's artikel 4c, at medlemsstaterne
var forpligtede til at afskaffe hindringer for udligningen af takster hurtigst muligt efter direktiv 96/19’s ikrafttræden,
dog senest den 1. januar 1998. Medlemsstater med små eller mindre udviklede net skulle udarbejde en tidsplan for gennemførelsen
af deres forpligtelser.
Den spanske regering har imidlertid ikke bevist, at den i henhold til direktiv 90/388's artikel 4c inden for den fastsatte
tidsfrist vedtog en tidsplan, som er blevet godkendt af Kommissionen.
For så vidt angår beslutning 97/603 giver denne ikke Kongeriget Spanien mulighed for at udskyde gennemførelsen af dens pligt
til inden den 1. januar 1998 at afskaffe hindringerne for udligningen af takster. Beslutningen giver udelukkende medlemsstaten
lov til indtil den 1. december 1998 at udskyde den faktiske meddelelse af yderligere tilladelser inden for taletelefoni og
offentlige telenet, at udskyde underretningen af Kommissionen om indførelse af godkendelses- eller anmeldelsesordninger for
tilrådighedsstillelse af taletelefoni, etableringen af offentlige telenet samt de nærmere vilkår i ordningen, der indføres
til deling af nettoomkostningerne ved det almene tjenesteudbud.
I sit svarskrift har den spanske regering udtrykkelig anerkendt, at Teléfonica i 1999 havde et underskud på adgangen på 173,449
mia. ESP, og at dette underskud ud fra de mest optimistiske beregninger af den årlige produktivitetsstigning først ville være
udlignet i 2002. I svarskriftet anerkendes det ligeledes, at der eksisterer en forskel mellem prisen på et månedsabonnement
og taksten for adgang til abonnentledningerne.
For så vidt angår den spanske myndigheders ansvar for dette underskud skal det bemærkes, at disse myndigheder frem til price
cap-systemet trådte i kraft i 2001 selv foretog forskellige forhøjelser og sænkninger af taksterne på taleteletjenester, således
at den oprindelige teleoperatør ikke havde noget råderum til at fastsætte taksterne. Som det bemærkes i punkt 88 og 89 i generaladvokatens
forslag til afgørelse, var den manglende udligning af takster i 1999 og 2000 alene de spanske myndigheders ansvar.
Efter indførslen af price cap-systemet i 2001 blev det ganske vist Teléfonica tilladt hvert år at hæve eller sænke priserne.
Ansvaret for den takstmæssige uligevægt i 2001 og 2002 kan imidlertid ikke alene pålægges denne virksomhed, men delvist de
spanske myndigheder. Teléfonicas frihed vedrørende takstfastsættelsen blev nemlig begrænset ved et prisloft eller en maksimumspris
fastsat af disse myndigheder. Denne begrænsning var til skade for udviklingen af konkurrencen med den oprindelige operatør
og således i strid med direktiv 90/388’s formål.
Den ved direktiv 90/388's artikel 4c påkrævede udligning af takster kunne ikke gennemføres af den oprindelige spanske operatør
før i begyndelsen af 2003, dvs. med fem års forsinkelse i forhold til kravene i dette direktiv, hvorfor den takstmæssige ubalance
og den for udviklingen af konkurrencen skadelige situation kan tilregnes de spanske myndigheder.
Det skal således fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 90/388's artikel
4c, idet det ikke har sat de nødvendige administrative love og bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger,
og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1)
Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4c i Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni
1990 om liberalisering af markedet for teletjenester, som ændret ved Kommissionens direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996, idet
det ikke har sat de nødvendige administrative love og bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv.
2)
Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger
Jann
Edward
La Pergola
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. januar 2004.
Justitssekretær
Præsident
R. Grass
V. Skouris
–
Processprog: spansk.