CELEX: 62008CJ0317
Verzoek om prejudiciële beslissing
Beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
Elektronische-communicatienetwerken en -diensten
Richtlijn 2002/22/EG
Universele dienst
Geschillen tussen eindgebruikers en aanbieders
Verplichte poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
in verband met een nationale regeling die voor ontvankelijkheid van een beroep voor de rechter in bepaalde geschillen tussen
aanbieders van diensten en eindgebruikers, die vallen onder richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van
7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en‑ diensten
(universeledienstrichtlijn) (PB L 108, blz. 51), als voorwaarde stelt dat een poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting
wordt gedaan.
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van vier gedingen, van R. Alassini, L. Iacono en Multiservice Srl tegen Telecom
Italia SpA en van F. Califano tegen Wind SpA, over de gestelde niet-uitvoering van overeenkomsten tussen de partijen in de
hoofdgedingen, die betrekking hebben op het verlenen van telefoondiensten aan verzoeksters in de hoofdgedingen door de respectieve
verweersters in de hoofdgedingen, die deze diensten aanbieden.

Toepasselijke bepalingen

Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Onder het kopje „Recht op een eerlijk proces” bepaalt artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”):
„Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem
ingestelde vervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn,
door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. [...]”

Unierecht
Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat op 7 december 2000 te Nice is afgekondigd (PB C 364,
blz. 1), zoals aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg (PB C 303, blz. 1), met het opschrift „Recht op een doeltreffende
voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht” bepaalt:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende
voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk
en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen
en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand
noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.”
In punt 47 van de considerans van de universeledienstrichtlijn heet het:
„In een concurrerende omgeving dienen nationale regelgevende instanties rekening te houden met de standpunten van belanghebbende
partijen, waaronder gebruikers en consumenten, wanneer zaken worden behandeld in verband met eindgebruikersrechten. Er dient
te worden voorzien in doelmatige procedures voor het behandelen van geschillen tussen gebruikers enerzijds en ondernemingen
die openbare communicatiediensten aanbieden anderzijds. De lidstaten dienen ten volle rekening te houden met aanbeveling 98/257/EG
van de Commissie van 30 maart 1998 betreffende de principes die van toepassing zijn op de organen die verantwoordelijk zijn
voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen [PB L 115, blz. 31] […]”
Artikel 1 van de universeledienstrichtlijn luidt als volgt:
„1.      Binnen het kader van richtlijn 2002/21/EG (kaderrichtlijn) heeft deze richtlijn betrekking op het aanbieden van elektronische
communicatienetwerken en -diensten aan eindgebruikers. Doel van deze richtlijn is ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke
mededinging en keuzevrijheid in de gehele Gemeenschap diensten van hoge kwaliteit tegen een betaalbare prijs algemeen beschikbaar
zijn, en maatregelen vast te stellen voor situaties waarin de markt niet op bevredigende wijze in de behoeften van eindgebruikers
voorziet.
2.      Deze richtlijn regelt de rechten van eindgebruikers en dienovereenkomstig de plichten van ondernemingen die openbare elektronische
communicatienetwerken en -diensten aanbieden. Ter zake van het leveren van de universele dienst op open en concurrerende markten
wordt in deze richtlijn het minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit vastgelegd waartoe alle eindgebruikers
toegang hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring
te veroorzaken. Deze richtlijn voorziet voorts in verplichtingen inzake het leveren van bepaalde verplichte diensten, zoals
de eindgebruikersbepaling inzake huurlijnen.”
In artikel 34 van de universeledienstrichtlijn, met het opschrift „Buitengerechtelijke beslechting van geschillen”, is bepaald:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures beschikbaar zijn voor het
behandelen van niet-beslechte geschillen waarbij consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die
door deze richtlijn worden bestreken. De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat die procedures een eerlijke en
vlotte beslechting van geschillen mogelijk maken, en kunnen in gerechtvaardigde gevallen een regeling voor terugbetaling en/of
schadevergoeding invoeren. De lidstaten kunnen deze verplichtingen uitbreiden tot geschillen waarbij andere eindgebruikers
zijn betrokken.
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat hun wetgeving geen belemmeringen bevat voor de instelling van klachtenloketten en online-diensten
op geschikt territoriaal niveau om de toegang voor consumenten en eindgebruikers tot geschillenbeslechting te vergemakkelijken.
3.      Indien partijen uit verschillende lidstaten bij het geschil betrokken zijn, coördineren de lidstaten hun inspanningen om het
geschil te beslechten.
4.      Dit artikel geldt onverminderd nationaal procesrecht.”
Artikel 1, leden 1 en 2, van richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende bepaalde
aspecten van de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen (PB L 171, blz. 12), met het opschrift „Werkingssfeer
en definities” bepaalt:
„1.      Deze richtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende
bepaalde aspecten van de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen, teneinde in het kader van de interne markt een
eenvormig minimumniveau van consumentenbescherming te verzekeren.
2.      Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
b)      consumptiegoederen: alle roerende lichamelijke zaken, behalve:
–        goederen die executoriaal of anderszins gerechtelijk worden verkocht;
–        water en gas die niet marktklaar zijn gemaakt in een bepaald volume of in een bepaalde hoeveelheid;
–        elektriciteit;
[…]”

Aanbevelingen 98/257 en 2001/310/EG
De vijfde, de zesde en de negende overweging van de considerans van aanbeveling 98/257 luiden als volgt:
„Overwegende dat de ervaring die door verscheidene lidstaten is opgedaan, laat zien dat met de alternatieve mechanismen voor
buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen, mits de eerbiediging van bepaalde essentiële principes wordt gegarandeerd,
zowel voor de consumenten als voor de ondernemingen goede resultaten kunnen worden gewaarborgd, doordat zij de kosten en de
duur van de beslechting van consumentengeschillen verminderen;
overwegende dat de vaststelling van dergelijke beginselen op Europees niveau de uitvoering van buitengerechtelijke procedures
voor de beslechting van consumentengeschillen zou vergemakkelijken; dat dit ten aanzien van grensoverschrijdende geschillen
het wederzijdse vertrouwen van de bestaande buitengerechtelijke organen in de verschillende lidstaten, evenals het vertrouwen
van de consumenten in de verschillende bestaande nationale procedures, zou vergroten; dat deze criteria het de in een lidstaat
gevestigde buitengerechtelijke organen gemakkelijker zullen maken om hun diensten in andere lidstaten aan te bieden;
[…]
overwegende dat de onderhavige aanbeveling zich tot de procedures moet beperken die, ongeacht hun benaming, leiden tot de
beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die een oplossing voorstelt of oplegt; dat derhalve
de procedures die zich beperken tot een simpele poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke
oplossing te vinden, er dus niet onder vallen”.
Onder het kopje „Principe van vrijheid” bepaalt punt VI van aanbeveling 98/257:
„Het besluit van het orgaan kan slechts bindend zijn ten opzichte van de partijen als deze vooraf op de hoogte zijn gesteld
van het bindende karakter en daarmee uitdrukkelijk hebben ingestemd.
De deelneming van de consument aan de buitengerechtelijke procedure kan niet het gevolg zijn van een verbintenis die voorafgaat
aan het ontstaan van het meningsverschil, wanneer deze verbintenis tot gevolg heeft dat de consument het recht wordt ontnomen
zich voor de gerechtelijke beslechting van het geschil te wenden tot de bevoegde rechter.”
Onder het opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt punt I van aanbeveling 2001/310/EG van de Commissie van 4 april 2001 met
betrekking tot de beginselen voor de buitengerechtelijke organen die bij de consensuele beslechting van consumentengeschillen
betrokken zijn (PB L 109, blz. 56):
„1.      Deze aanbeveling is van toepassing op de organen met derde partijen voor de beslechting van consumentengeschillen die, ongeacht
hun benaming, geschillen beogen te beslechten door de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke
oplossing te vinden.
2.      Ze is niet van toepassing op bedrijfsregelingen voor de behandeling van klachten waarbij rechtstreeks contact tot stand wordt
gebracht tussen de onderneming en de consument, of op regelingen die door of namens een onderneming worden beheerd.”

Nationaal recht
De Italiaanse Republiek heeft de universeledienstrichtlijn omgezet bij decreto legislativo nr. 259 van 1 augustus 2003 tot
vaststelling van het wetboek inzake elektronische communicatie (GURI nr. 214 van 15 september 2003, blz. 3).
Artikel 84 van dit wetboek luidt als volgt:
„1.      De autoriteit in de zin van artikel 1, leden 11, 12 en 13, van wet nr. 249 van 31 juli 1997, [tot oprichting van de toezichthoudende
autoriteit op het gebied van de telecommunicatie en houdende bepalingen betreffende de telecommunicatie‑ en radio‑ en televisiesystemen
(gewoon supplement bij GURI nr. 177 van 31 juli 1997)] stelt transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures
vast voor de behandeling van geschillen waarbij consumenten en eindgebruikers betrokken zijn en die betrekking hebben op de
voorschriften van dit hoofdstuk, teneinde een eerlijke en vlotte beslechting van geschillen mogelijk maken, door in gerechtvaardigde
gevallen te voorzien in een regeling voor terugbetaling of schadevergoeding.
2.      De autoriteit bevordert, in samenwerking met de permanente conferentie voor de betrekkingen tussen de Staat, de regio’s en
de autonome provincies Trento en Bolzano, ook krachtens artikel 1, lid 13, van wet nr. 249 van 31 juli 1997, de instelling,
op geschikt territoriaal niveau, van klachtenloketten en online-diensten om de toegang voor consumenten en eindgebruikers
tot geschillenbeslechting te vergemakkelijken, met de feitelijke uitrusting aan personeel en middelen die kunnen worden bekostigd
met de normale begrotingskredieten zonder daarop volgende wijziging van de uitgaven.
3.      Indien partijen uit andere lidstaten bij het geschil betrokken zijn, pleegt de autoriteit overleg met de andere betrokken
regelgevende instanties om het geschil te beslechten.
4.      Dit artikel geldt onverminderd de procedures die gelden voor de gerechtelijke geschillenbeslechting, en, tot de uitvoering
van het bepaalde in de leden 1 en 2, de procedures die voor de buitengerechtelijke geschillenbeslechting gelden op de datum
van bekendmaking van het wetboek in het
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
[Publicatieblad van de Italiaanse Republiek].”
Overeenkomstig wet nr. 249 van 31 juli 1997 vallen onder de bevoegdheid van de toezichthoudende autoriteit in de communicatiesector
geschillen op het gebied van elektronische communicatie, tussen eindgebruikers en exploitanten, ten gevolge van de niet-naleving
van de voorschriften inzake de universele dienst en inzake de rechten van de eindgebruikers.
Bij besluit 173/07/CONS (GURI nr. 120 van 25 mei 2007, blz. 19) heeft de toezichthoudende autoriteit in de communicatiesector
de regeling vastgesteld voor de beslechting van geschillen tussen communicatie-exploitanten en eindgebruikers (hierna: „regeling
geschillenbeslechting”).
Artikel 3 van het regeling geschillenbeslechting bepaalt:
„1.      Voor geschillen als bedoeld in artikel 2, lid 1, is beroep bij de rechter niet-ontvankelijk zolang niet eerst de verplichte
poging tot bemiddeling is ondernomen bij het Co.re.com [bevoegde regionaal comité voor de communicatiesector] dat bij delegatie
voor het betrokken gebied is gemachtigd om de bemiddelende functie uit te oefenen, dan wel bij de instanties voor buitengerechtelijke
geschillenbeslechting als bedoeld in artikel 13.
2.      Indien de in lid 1 bedoelde taak niet aan het plaatselijk bevoegde Co.re.com is overgedragen, moet de verplichte poging tot
bemiddeling bij de instanties als bedoeld in artikel 13 worden ondernomen.
3.      De termijn voor beëindiging van deze bemiddelingsprocedure is dertig dagen vanaf de datum waarop deze is ingeleid; na het
verstrijken van deze termijn kunnen partijen beroep instellen bij de rechter ook indien de procedure niet was beëindigd.”
Artikel 13 van de regeling geschillenbeslechting luidt als volgt:
„1.      Als alternatief voor de bemiddelingsprocedure voor het Co.re.com hebben belanghebbenden de mogelijkheid om de verplichte poging
tot bemiddeling ook langs elektronische weg te ondernemen bij de buitengerechtelijke organen voor consumentengeschillen als
bedoeld in artikel 1, sub o, van deze regeling.
2.      Met ditzelfde doel heeft de gebruiker voorts de mogelijkheid om zich tot de organen te wenden die zijn ingesteld bij overeenkomsten
tussen de exploitanten en de op nationaal niveau vertegenwoordigde consumentenverenigingen, mits deze organen geen kosten
meebrengen en de beginselen van doorzichtigheid, billijkheid, en doeltreffendheid in de zin van aanbeveling 2001/310/EG eerbiedigen.
3.      De bijgewerkte lijst van de in de voorgaande leden bedoelde organen is te vinden op de website van de autoriteit.
4.      De overeenkomstig lid 2 ingestelde organen worden opgenomen op de in het voorgaande lid bedoelde lijst, indien zij daartoe
een door de partijen ondertekend verzoek indienen, vergezeld van de overeenkomst tussen de exploitant en ten minste twee derde
van de op nationaal niveau vertegenwoordigde consumentenverenigingen en een exemplaar van het reglement voor de procesvoering,
nadat is gecontroleerd of de in lid 2 genoemde beginselen zijn geëerbiedigd.
5.      Het verzoek dient om de twee jaar, volgens dezelfde procedures, te worden hernieuwd. Indien het verzoek niet wordt hernieuwd,
verwijdert de autoriteit het orgaan ambtshalve van de in lid 3 bedoelde lijst.
6.      Op aangifte van eenieder die daar belang bij heeft, kan de autoriteit besluiten organen ten aanzien waarvan zij vaststelt
dat de in lid 2 genoemde beginselen niet zijn geëerbiedigd, van de lijst te verwijderen.”

De hoofdgedingen en de prejudiciële vragen
Blijkens de verwijzingsbeslissingen hebben verweersters in de hoofdgedingen in alle door de verzoeksters in de hoofdgedingen
ingestelde vorderingen krachtens de artikelen 3 en 13 van de regeling geschillenbeslechting aangevoerd dat dergelijke vorderingen
niet kunnen worden ingesteld omdat verzoeksters in de hoofdgedingen niet eerst de in deze bepalingen voorziene verplichte
poging tot bemiddeling bij het Co.re.com hadden ondernomen.
Volgens de verwijzende rechter is het in de wettelijke regeling voorziene Co.re.com echter nog niet ingesteld in de regio
Campania, zodat de verplichte bemiddeling voor andere organen moest worden ondernomen, te weten de in artikel 13 van de regeling
geschillenbeslechting bedoelde organen. Er is evenwel geen enkele controle verricht naar de conformiteit van deze organen
met de beginselen die zijn opgenomen in aanbeveling 2001/310, met name op het punt of de bemiddelingspoging bij deze organen
gratis is of passende kosten meebrengt, en op het punt of de bemiddelingsprocedures algemeen bekend en eenvoudig zijn.
Hoe dan ook meent de verwijzende rechter dat zelfs indien het Co.re.com in de regio Campania wel operatief zou zijn geworden,
het feit dat de bemiddeling zoals deze in de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde regeling is voorzien, verplicht is gesteld,
een belemmering kan vormen voor de uitoefening van de rechten van de eindgebruikers, met name vanwege het feit dat deze bemiddeling
verplicht via elektronische weg moet worden ondernomen. Bovendien merkt de verwijzende rechter op dat bij de eerste hoorzitting
in de gewone gerechtelijke procedure reeds een bemiddelingspoging wordt ondernomen.
In deze context heeft de Giudice di pace di Ischia de behandeling van elke aanhangige zaak geschorst en het Hof de volgende
prejudiciële vraag gesteld:
„Hebben bovengenoemde gemeenschapsregelingen (artikel 6 [EVRM], de universeledienstrichtlijn, richtlijn [1999/44], en aanbevelingen
[2001/310] en [98]/257) rechtstreeks bindende werking en moeten zij aldus worden uitgelegd dat voor geschillen ‚op het gebied
van elektronische communicatie, tussen consumenten en exploitanten, ten gevolge van de niet-naleving van de voorschriften
inzake de universele dienst en inzake de rechten van de consumenten, zoals deze zijn geregeld bij wet, bij de besluiten van
de toezichthouder, in de contractuele voorwaarden en in de handvesten voor de diensten’ (geschillen als bedoeld in artikel 2
van de [regeling die is gehecht aan] besluit nr. 173/07/CONS van de toezichthouder voor de communicatiesector), de verplichte
poging tot bemiddeling, welke is voorzien op straffe van niet-ontvankelijkheid van een beroep bij de rechter, niet hoeft te
worden ondernomen, omdat het bepaalde in artikel 3, lid 1, [van de regeling die is gehecht aan] genoemd besluit nr. 173/07
daardoor opzij wordt geschoven?”
Bij beschikking van de president van het Hof van 16 september 2008 zijn de zaken C‑317/08 tot en met C‑320/08 gevoegd voor
de schriftelijke en de mondelinge behandeling en het arrest.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

Ontvankelijkheid
Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering betoogd dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is. Daar de verwijzende
rechter de door het Unierecht toegekende rechten die het voorwerp van de hoofdgedingen vormen, niet nader heeft bepaald, is
de prejudiciële vraag haars inziens volledig hypothetisch.
Zonder evenwel de niet-ontvankelijkheid van de vraag op te werpen, merkt ook de Commissie op dat de hoofdgedingen een aanknopingspunt
met het Unierecht moeten hebben. Dit kan volgens haar niet automatisch uit de verwijzingsbeslissingen worden afgeleid.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het in het kader van de procedure van artikel 234 EG uitsluitend een zaak is van de
nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing,
om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis
te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben
op de uitlegging van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arresten van
18 juli 2007, Lucchini, C‑119/05, Jurispr. blz. I‑6199, punt 43; 22 december 2008, Magoora, C‑414/07, Jurispr. blz. I‑10921,
punt 22, en 16 juli 2009, Mono Car Styling, C‑12/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).
Het Hof kan een verzoek om een prejudiciële beslissing van een nationale rechter dan ook slechts afwijzen wanneer duidelijk
blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het
hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens,
die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie onder meer arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra,
C‑379/98, Jurispr. blz. I‑2099, punt 39, en 5 december 2006, Cipolla e.a., C‑94/04 en C‑202/04, Jurispr. blz. I‑11421, punt 25;
arrest Magoora, reeds aangehaald, punt 23, en arrest Mono Car Styling, reeds aangehaald, punt 28).
Wat de onderhavige prejudiciële procedure betreft, moet worden geconstateerd dat de verwijzingsbeslissingen een gefundeerde
uiteenzetting bevatten van het rechtskader en het feitelijke kader van de hoofdgedingen alsook van de redenen waarom de verwijzende
rechter een antwoord op de in elk geding gestelde vraag noodzakelijk acht om uitspraak te kunnen doen.
Voorts zijn de hoofdgedingen, en met name de specifieke rechten en verplichtingen die het voorwerp van de gedingen vormen,
in de verwijzingsbeslissingen weliswaar niet in detail uiteengezet, doch dit neemt niet weg dat de gedingen betrekking hebben
op elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders en op buitengerechtelijke procedures voor de beslechting
van geschillen op dat gebied. De verwijzende rechter verwijst bovendien uitdrukkelijk naar punt 47 van de considerans van
de universeledienstrichtlijn en naar artikel 34 daarvan.
De slotsom dient derhalve te luiden dat de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht en dat deze
uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van de hoofdgedingen.
De prejudiciële vraag dient derhalve ontvankelijk te worden verklaard.

Ten gronde
Vooraf moet worden vastgesteld dat de door de verwijzende rechter gestelde vraag niet alleen betrekking heeft op de universeledienstrichtlijn,
op aanbeveling 98/257 en op het in artikel 6 van het EVRM verankerde recht op effectieve rechterlijke bescherming, maar tevens
op richtlijn 1999/44 en op aanbeveling 2001/310.
Ten aanzien van richtlijn 1999/44 moet worden vastgesteld dat communicatiediensten ingevolge artikel 1 daarvan daar niet onder
vallen, zodat zij niet van toepassing is op de hoofdgedingen.
Met betrekking tot aanbeveling 2001/310 dient in herinnering te worden gebracht dat de lidstaten volgens punt 47 van de considerans
van de universeledienstrichtlijn bij het voorzien in daarin bedoelde procedures voor het behandelen van geschillen, ten volle
rekening dienen te houden met aanbeveling 98/257.
Volgens de negende overweging van de considerans van laatstgenoemde aanbeveling is de werkingssfeer ervan beperkt tot procedures
die, ongeacht hun benaming, leiden tot de beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die
een oplossing voorstelt of oplegt, en betreft zij niet de procedures die, zoals die welke in aanbeveling 2001/310 zijn bedoeld,
zich beperken tot een poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden.
Bijgevolg dienen de in de universeledienstrichtlijn bedoelde procedures voor geschillenbeslechting niet beperkt te blijven
tot een poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden, maar moeten
zij leiden tot de beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die een oplossing voorstelt
of oplegt.
In de hoofdgedingen blijft de in de betrokken nationale regeling voorziene verplichte buitengerechtelijke procedure niet beperkt
tot het bij elkaar brengen van de partijen, maar stelt een oplossing aan hen voor middels de actieve tussenkomst van een bemiddelingsorgaan.
Derhalve is ook aanbeveling 2001/310 niet van toepassing op de hoofdgedingen.
Bijgevolg moet de vraag van de verwijzende rechter aldus worden begrepen dat hij daarmee in wezen wenst te vernemen of artikel 34
van de universeledienstrichtlijn en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in die zin moeten worden uitgelegd
dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die voor geschillen op het gebied van elektronische-communicatiediensten
tussen eindgebruikers en aanbieders van deze diensten, waarvoor de bij deze richtlijn toegekende rechten gelden, als voorwaarde
voor de ontvankelijkheid van beroepen bij de rechter stelt dat een verplichte poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting
wordt gedaan.
Artikel 34 van de universeledienstrichtlijn
Ingevolge artikel 34 van de universeledienstrichtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat transparante, eenvoudige en goedkope
buitengerechtelijke procedures beschikbaar zijn die een eerlijke en vlotte beslechting mogelijk maken van geschillen waarbij
consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die door deze richtlijn worden bestreken. Deze procedures
laten nationaal procesrecht steeds onverlet.
Zoals in punt 33 van het onderhavige arrest is vastgesteld, moeten de lidstaten bij het voorzien in die buitengerechtelijke
procedures, ten volle rekening houden met aanbeveling 98/257.
In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat aanbevelingen niet kunnen worden geacht geen rechtsgevolgen te hebben,
al hebben zij geen bindende kracht en kunnen zij geen rechten in het leven roepen waarop particulieren zich voor een nationale
rechter kunnen beroepen. De nationale rechterlijke instanties zijn immers gehouden de aanbevelingen bij de oplossing van de
bij hen aanhangige geschillen in aanmerking te nemen, met name wanneer deze duidelijkheid verschaffen over de uitlegging van
nationale bepalingen die ter uitvoering ervan zijn vastgesteld, of wanneer zij bedoeld zijn om dwingende bepalingen van de
Europese Unie aan te vullen (zie arresten van 13 december 1989, Grimaldi, C‑322/88, Jurispr. blz. 4407, punten 7, 16 en 18,
en 11 september 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Jurispr. blz. I‑8875, punt 41).
Afgezien van de in artikel 34 van de universeledienstrichtlijn genoemde elementen waarop in punt 38 van het onderhavige arrest
is gewezen, en de in aanbeveling 98/257 geformuleerde beginselen van onafhankelijkheid, doorzichtigheid, hoor en wederhoor,
doeltreffendheid, wettigheid, vrijheid en vertegenwoordiging, bevat echter noch de universeledienstrichtlijn noch aanbeveling
98/257 specifieke modaliteiten of kenmerken van de uit te voeren buitengerechtelijke procedures.
Ten aanzien van bovengenoemde elementen en beginselen dient te worden opgemerkt dat geen daarvan de slotsom kan rechtvaardigen
dat de bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de mogelijkheid om de buitengerechtelijke procedures voor geschillenbeslechting
verplicht te stellen, zou zijn beperkt.
In die zin is overeenkomstig artikel 34, lid 4, van de universeledienstrichtlijn en het in punt VI van aanbeveling 98/257
genoemde beginsel van vrijheid, de enige voorwaarde die in dit verband is opgelegd, het behoud van het recht om zich voor
de gerechtelijke beslechting van geschillen tot de bevoegde rechter te wenden.
Aangezien de universeledienstrichtlijn de modaliteiten of de kenmerken van de in artikel 34 daarvan bedoelde procedures niet
nader invult, staat het aan de lidstaten om de modaliteiten van die procedures te regelen, daaronder begrepen de verplichte
aard ervan, doch met inachtneming van de nuttige werking van deze richtlijn.
In dit verband moet worden geconstateerd dat artikel 34, lid 1, van de universeledienstrichtlijn als doelstelling voor de
lidstaten noemt het instellen van buitengerechtelijke procedures voor het behandelen van niet-beslechte geschillen waarbij
consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die door die richtlijn worden bestreken. Het feit dat
een nationale regeling zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, niet alleen een procedure voor buitengerechtelijke
geschillenbeslechting heeft ingesteld, maar het volgen daarvan bovendien verplicht heeft gesteld voordat beroep bij de rechter
mag worden ingesteld, doet in die omstandigheden geen afbreuk aan de verwezenlijking van bovengenoemde doelstelling. Integendeel,
doordat een dergelijke regeling verzekert dat systematisch een buitengerechtelijke procedure voor geschillenbeslechting wordt
gevolgd, versterkt zij de nuttige werking van de universeledienstrichtlijn.
Voor zover echter de instelling van een procedure voor de verplichte poging tot bemiddeling een voorwaarde vormt voor de ontvankelijkheid
van beroepen bij de rechter, dient te worden onderzocht of zij verenigbaar is met het recht op effectieve rechtelijke bescherming.
Beginselen van doeltreffendheid en van gelijkwaardigheid en beginsel van effectieve rechtelijke bescherming
In de eerste plaats is het volgens vaste rechtspraak bij gebreke van Unieregelgeving ter zake een aangelegenheid van de interne
rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor
de beroepen die dienen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, waarbij de lidstaten
evenwel gehouden zijn in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten te verzekeren (zie arrest van 15 april 2008,
Impact, C‑268/06, Jurispr. blz. I‑2483, punten 44 en 45, en arrest Mono Car Styling, reeds aangehaald, punt 48).
Uit dien hoofde mogen volgens vaste rechtspraak de procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van
de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen
(gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in
de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie arrest Impact, reeds aangehaald, punt 46
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven uitdrukking aan de algemene verplichting van lidstaten om de
bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Zij gelden zowel voor
de aanwijzing van de rechterlijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen die op dat recht zijn gebaseerd
als voor de vaststelling van de procedurevoorschriften (zie arrest Impact, reeds aangehaald, punten 47 en 48, en arrest van
29 oktober 2009, Pontin, C‑63/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44).
In de hoofdgedingen blijkt het gelijkwaardigheidsbeginsel te zijn geëerbiedigd.
Ten eerste heeft de verwijzende rechter immers niets aangevoerd met betrekking tot een eventuele schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel.
Ten tweede heeft de Italiaanse regering ter terechtzitting bevestigd dat de nationale bepaling die in de hoofdgedingen aan
de orde is, gelijkelijk van toepassing is op vorderingen die zijn gebaseerd op schending van het Unierecht en op vorderingen
wegens schending van het nationale recht op het gebied van de elektronische communicatie.
Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, is het inderdaad juist dat het feit dat een beroep bij de rechter slechts ontvankelijk
is indien eerst een procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gevolgd, afbreuk doet aan de uitoefening
van de bij de universeledienstrichtlijn aan particulieren toegekende rechten.
Dit neemt echter niet weg dat uit verschillende gegevens blijkt dat een verplichte bemiddelingsprocedure zoals die welke in
de hoofdgedingen aan de orde is, de uitoefening van de rechten die de justitiabelen aan de betrokken richtlijn ontlenen, in
de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
Ten eerste is de uitkomst van de bemiddelingsprocedure immers niet bindend ten aanzien van de betrokken partijen en doet deze
dus geen afbreuk aan hun recht op een beroep bij de rechter.
Ten tweede leidt de bemiddelingsprocedure onder normale voorwaarden niet tot een wezenlijke vertraging voor het instellen
van een beroep bij de rechter. De termijn voor beëindiging van deze bemiddelingsprocedure is immers dertig dagen na de inleiding
daarvan, en na het verstrijken van deze termijn kunnen partijen beroep instellen bij de rechter, ook indien de procedure niet
was beëindigd.
Ten derde is de verjaringstermijn geschorst gedurende de bemiddelingsprocedure.
Ten vierde brengt de bemiddelingsprocedure voor het Co.re.com geen kosten mee. Wat de procedures voor andere organen betreft,
bevat het aan het Hof overgelegde dossier er geen aanwijzingen voor dat deze kosten hoog zouden zijn.
De uitoefening van de bij de universeledienstrichtlijn toegekende rechten zou echter in de praktijk onmogelijk of uiterst
moeilijk kunnen worden gemaakt voor bepaalde justitiabelen, en met name voor degenen die niet over toegang tot internet beschikken,
indien enkel via elektronische weg toegang tot de bemiddelingsprocedure zou kunnen worden gekregen. Het staat aan de verwijzende
rechter om na te gaan of dit het geval is, met name gelet op artikel 13, lid 1, van de regeling geschillenbeslechting.
Deze rechter dient tevens na te gaan of de bemiddelingsprocedure in uitzonderlijke gevallen waarin voorlopige maatregelen
geboden zijn, toelaat dan wel niet belet dat deze maatregelen worden vastgesteld.
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling, het doeltreffendheidsbeginsel
eerbiedigt mits de elektronische weg niet de enige manier van toegang tot de bemiddelingsprocedure vormt, en voorlopige maatregelen
kunnen worden gelast in de uitzonderlijke gevallen waarin de spoedeisendheid van de situatie dit verlangt.
In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming een algemeen beginsel
van Unierecht vormt dat voortvloeit uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en is neergelegd in de
artikelen 6 en 13 EVRM, terwijl het overigens wederom is bevestigd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van
de Europese Unie (zie arrest Mono Car Styling, reeds aangehaald, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband staat in de hoofdgedingen vast dat de betrokken nationale regeling, doordat zij voor de ontvankelijkheid van
beroepen bij de rechter op het gebied van elektronische-communicatiediensten als voorwaarde stelt dat een verplichte poging
tot bemiddeling wordt ondernomen, een extra tussenstap heeft ingevoerd voor toegang tot de rechter. Deze voorwaarde zou afbreuk
kunnen doen aan het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
Niettemin volgt uit vaste rechtspraak dat de grondrechten geen absolute gelding hebben, maar beperkingen kunnen bevatten,
mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd,
en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep impliceren, waardoor de gewaarborgde
rechten in hun kern worden aangetast (zie in die zin arrest van 15 juni 2006, Dokter e.a., C‑28/05, Jurispr. blz. I‑5431,
punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak, alsmede arrest EHRM van 21 november 2001, Fogarty v. Verenigd Koninkrijk,
Recueil des arrêts et décisions
2001-XI, § 33).
Zoals de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt, moet om te beginnen worden vastgesteld dat de betrokken nationale
voorschriften een snellere en goedkopere beslechting van geschillen op het gebied van de elektronische communicatie alsmede
de ontlasting van de gerechten tot doel hebben, en dat daarmee dus legitieme doeleinden van algemeen belang worden nagestreefd.
Vervolgens blijkt dat het verplicht stellen van een procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting zoals die welke
is voorzien in de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, gelet op de in de punten 54 tot en met 57 van
het onderhavige arrest genoemde precieze modaliteiten van het functioneren van die procedure, niet onevenredig is aan de nagestreefde
doeleinden. Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van haar conclusie heeft vastgesteld, bestaat er immers geen minder dwingend
alternatief voor de instelling van een verplichte procedure, omdat het invoeren van een zuiver facultatieve procedure voor
buitengerechtelijke geschillenbeslechting niet een even efficiënt middel is om genoemde doelen te bereiken. Voorts is er geen
sprake van kennelijke onevenredigheid tussen de doelstellingen en de eventuele ongemakken die worden veroorzaakt doordat de
procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting verplicht is gesteld.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de nationale procedure die in de hoofdgedingen aan de orde is, ook het
beginsel van effectieve rechterlijke bescherming eerbiedigt, mits aan in de punten 58 en 59 van het onderhavige arrest genoemde
voorwaarden wordt voldaan.
Op de voorgelegde vraag moet bijgevolg worden geantwoord dat:
–        artikel 34 van de universeledienstrichtlijn in die zin moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van
een lidstaat die voor geschillen op het gebied van elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders
van deze diensten, waarvoor de bij deze richtlijn toegekende rechten gelden, als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van beroepen
bij de rechter stelt dat een verplichte poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gedaan.
–        het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel alsmede het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming zich
evenmin verzetten tegen een nationale regeling die voor dergelijke geschillen vereist dat eerst een procedure voor buitengerechtelijke
geschillenbeslechting wordt gevolgd, indien deze procedure niet tot een bindende beslissing voor de partijen leidt, geen wezenlijke
vertraging voor het instellen van een beroep bij de rechter meebrengt, de verjaring van de betrokken rechten schorst en geen
of zeer geringe kosten meebrengt voor de partijen, mits de elektronische weg niet de enige manier van toegang tot die procedure
vormt en voorlopige maatregelen kunnen worden gelast in de uitzonderlijke gevallen waarin de spoedeisendheid van de situatie
dit verlangt.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 34 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en
gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) moet in
die zin worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die voor geschillen op het gebied van
elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders van deze diensten, waarvoor de bij deze richtlijn toegekende
rechten gelden, als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van beroepen bij de rechter stelt dat een verplichte poging tot buitengerechtelijke
geschillenbeslechting wordt gedaan.
Het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel alsmede het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming verzetten
zich evenmin tegen een nationale regeling die voor dergelijke geschillen vereist dat eerst een procedure voor buitengerechtelijke
geschillenbeslechting wordt gevolgd, indien deze procedure niet tot een bindende beslissing voor de partijen leidt, geen wezenlijke
vertraging voor het instellen van een beroep bij de rechter meebrengt, de verjaring van de betrokken rechten schorst en geen
of zeer geringe kosten meebrengt voor de partijen, mits de elektronische weg niet de enige manier van toegang tot die procedure
vormt en voorlopige maatregelen kunnen worden gelast in de uitzonderlijke gevallen waarin de spoedeisendheid van de situatie
dit verlangt.
ondertekeningen
*
Procestaal: Italiaans.