CELEX: 61991CJ0047(01)
Recurso de anulação
Aides étatiques
Lettre d'ouverture de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, premier alinéa, du traité
Suspensão des aides
Qualification des aides: aides nouvelles

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de Janeiro de 1991, a República Italiana, nos termos do artigo 173. do Tratado CEE, pediu a anulação da decisão da Comissão, que lhe foi comunicada por carta de 23 de Setembro de 1990, de desencadear o procedimento de apreciação previsto no artigo 93. , n.  2, primeiro parágrafo, do Tratado CEE contra a concessão de auxílios pelas autoridades italianas à sociedade Italgrani, decisão acompanhada de uma ordem de suspensão dos referidos auxílios (a seguir "decisão de início do procedimento"). Essa decisão foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, C 315 de 14.12.1990, p. 7, e a sua versão rectificada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 11 de 17.1.1991, p. 32.
2 Resulta dos autos que a Lei italiana n.  64, de 1 de Março de 1986 (a seguir "lei de apoio ao Mezzogiorno"), instituiu um regime geral de auxílios a favor do Mezzogiorno. Nos termos do disposto no artigo 93. , n.  3, do Tratado, esse regime foi notificado à Comissão em 2 de Maio de 1986.
3 Através da Decisão 88/318/CEE de 2 de Março de 1988 (a seguir "decisão de aprovação do regime geral italiano", JO L 143, p. 37), a Comissão aprovou o regime geral de auxílios instituído a favor do Mezzogiorno. No entanto, o artigo 9. da decisão obrigava a República Italiana a observar as disposições e regulamentos comunitários, em vigor ou a adoptar pelas instituições comunitárias, em matéria de coordenação dos vários tipos de auxílios nos sectores industrial, agrícola e da pesca.
4 Na sequência desta decisão, o ministro italiano para as intervenções no Mezzogiorno concedeu auxílios à sociedade napolitana Italgrani, com ela celebrando um "contrato-programa", aprovado em 12 de Abril de 1990 pelo comité interministerial para a coordenação da política industrial (a seguir "CIPI").
5 O contrato-programa em questão comportava diversos capítulos: construção de instalações industriais com recurso a matérias-primas de origem agrícola (cereais, beterrabas, soja, frutos), entre as quais uma fábrica de amido e uma fábrica de glicose, produção de óleo de sementes, produção de sêmolas e de farinhas, constituição de existências de produtos agrícolas, um programa de investigação e a formação do pessoal da sociedade.
6 Em 26 de Julho de 1990, na sequência de uma queixa apresentada pela Casillo Grani, sociedade concorrente da Italgrani, a Comissão pediu às autoridades italianas que lhe transmitissem informações sobre os auxílios. Em 7 de Setembro de 1990, as autoridades italianas comunicaram a decisão do CIPI que aprovou o contrato-programa celebrado com a Italgrani. Forneceram informações complementares sobre estes auxílios numa reunião ocorrida em Setembro de 1990 e em diversa correspondência ao longo do mês de Outubro do mesmo ano.
7 Por carta de 23 de Novembro de 1990, a Comissão anunciou ao Governo italiano a sua decisão de dar início ao procedimento contraditório de apreciação previsto no artigo 93. , n.  2, primeiro parágrafo, do Tratado relativamente à maior parte dos auxílios concedidos à Italgrani e intimou-o a suspender a referida concessão.
8 Nos fundamentos da sua decisão, a Comissão manifestava dúvidas quanto ao respeito pelas autoridades italianas de duas condições estabelecidas na decisão de aprovação do regime geral. As referidas autoridades terão violado as disposições e regulamentos comunitários em matéria de coordenação dos diferentes tipos de auxílios no sector agrícola, contrariamente ao que lhe impunha o artigo 9. da decisão de aprovação do regime geral. Por outro lado, a Comissão sublinhou que as informações em sua posse não lhe permitiam verificar se tinham sido respeitadas as taxas máximas de intensidade a que, segundo afirma, tinha feito referência na decisão de aprovação do regime geral (ponto D da decisão de início do procedimento).
9 Após os analisar, a Comissão concluiu que os diversos auxílios concedidos à Italgrani não pareciam poder beneficiar de nenhuma das derrogações previstas no artigo 92. , n.  3, alínea a) (auxílios a favor de regiões desfavorecidas ou em dificuldade) e alínea c) (auxílios sectoriais ou regionais), do Tratado (ponto I.1 da decisão). Acrescentou que "nos termos do artigo 93. , n. 3, do Tratado CEE, as medidas projectadas não podem ser executadas antes de o procedimento previsto no n.  2 do referido artigo ter conduzido a uma decisão final" (ponto I.3 da decisão). Recordou igualmente que os auxílios atribuídos em violação desta regra poderiam ser objecto de um pedido de devolução aos respectivos beneficiários e que as despesas comunitárias que pudessem vir a ser afectados por eles poderiam não ser assumidas pelo FEOGA (ponto I.4 da decisão).
10 É esta decisão que é objecto do presente recurso.
11 O Governo italiano acusa a Comissão de ter considerado os auxílios inicialmente previstos a favor da Italgrani como auxílios novos, ou seja, como auxílios não autorizados e de, em consequência, ter ordenado a suspensão da sua atribuição em aplicação do artigo 93. , n.  3, último período, do Tratado.
12 Segundo o Governo italiano, o "contrato-programa" celebrado com a sociedade Italgrani e ratificado em 12 de Abril de 1990 pelo CIPI constitui, de facto, a mera implementação do regime geral de auxílios italiano. Como a Comissão aprovou este regime na sua Decisão 88/318, já referida, sem salvaguardar a possibilidade de uma apreciação posterior das medidas individuais de execução, o Governo italiano defende que os auxílios concedidos à Italgrani não tinham que ser notificados, uma vez que já haviam sido autorizados, devendo, consequentemente, ser tratados como auxílios existentes na acepção do artigo 93. , n.  1, do Tratado. Deste modo, a Comissão não teria podido ordenar a respectiva suspensão, uma vez que esta só está prevista, pelo artigo 93. , n.  3, último período, do Tratado, para os auxílios novos.
13 Ainda segundo o Governo italiano, a Comissão apenas ordenou a suspensão dos auxílios porque, embora afirmando, na decisão de início do procedimento, que se tinha limitado a controlar se os auxílios concedidos à Italgrani se enquadravam na decisão de aprovação, na realidade apreciou-os directamente à luz do artigo 92. do Tratado. Ao proceder deste modo contrariou implicitamente a sua Decisão 88/318, de 2 de Março de 1988 na qual considerara o regime geral compatível com o Tratado. Terá assim violado os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.
14 Em 14 de Abril de 1991, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade alegando que o acto impugnado era um mero acto preparatório. O Tribunal de Justiça rejeitou a questão prévia sem se pronunciar sobre o mérito da causa por acórdão de 30 de Junho de 1992 (Colect., p. I-4145).
15 Nas peças processuais que apresentou posteriormente a esse acórdão, a Comissão formula ainda três observações que qualifica de preliminares.
16 Em primeiro lugar, a Comissão sublinha que, em 16 de Agosto de 1991, autorizou finalmente os auxílios a favor da Italgrani mediante certas alterações e modalidades propostas pelas autoridades italianas ao longo do procedimento de apreciação (Decisão 91/474/CEE da Comissão, relativa aos auxílios concedidos pelo Governo italiano à sociedade Italgrani para a realização de um complexo agroalimentar no Mezzogiorno, JO L 254 de 11.9.1991, p. 14). Alega que a anulação da decisão de início do procedimento privaria a decisão final de autorização da necessária base jurídica, tornando-a, desse modo, ilegal.
17 Em segundo lugar, a Comissão sustenta que, uma vez que não submete à fiscalização do Tribunal de Justiça as apreciações económicas que estão subjacentes à decisão de início do procedimento, apenas cuidando de aspectos marginais desta última, o recurso não é susceptível de provocar a respectiva anulação.
18 Em terceiro lugar, a Comissão observa que, como a decisão impugnada deixou de produzir efeitos suspensivos a partir do momento em que as autoridades italianas alteraram os auxílios inicialmente previstos a favor da Italgrani, o recurso ficou desprovido de objecto.
19 Importa assinalar que as duas primeiras observações da Comissão não se baseiam em elementos de direito ou de facto que se tenham revelado posteriormente ao debate sobre a admissibilidade do recurso do Governo italiano, encerrado por acórdão de 30 de Junho de 1992, já referido. Essas observações devem, assim, ser afastadas. Quanto à terceira observação, basta recordar que a decisão de suspensão produziu efeitos durante um certo período.
20 Quanto ao mérito da causa, importa começar por sublinhar que os auxílios concedidos à Italgrani se inscrevem no âmbito do regime geral de auxílios instituído pela lei de apoio ao Mezzogiorno, como a própria Comissão reconheceu (ver a decisão de início do procedimento, ponto A, quinto parágrafo e ponto C e a decisão final de autorização dos auxílios, de 16 de Agosto de 1991, ponto I, terceiro parágrafo).
21 Cabe ainda notar que, uma vez que foi aprovado um regime geral de auxílios, as medidas individuais de execução não devem, salvo se a Comissão tiver emitido reservas nesse sentido na decisão de aprovação, ser-lhe notificadas, como a própria Comissão admitiu no Décimo Quarto Relatório sobre a Política de Concorrência (ponto 203) e nos processos Irish Cement/Comissão (v. processos apensos 166/86 e 220/86, Colect., p. 6482). Efectivamente, como os auxílios individuais são simples medidas de execução do regime geral de auxílios, os factores que a Comissão deveria tomar em consideração para os apreciar seriam os mesmos que aplicou quando procedeu à apreciação do regime geral. Assim, é inútil sujeitar os auxílios individuais à apreciação da Comissão.
22 No caso vertente, a Comissão afirma ter levantado reservas à aprovação do regime geral italiano. Na contestação alega que, num telex que enviou ao Governo italiano em 14 de Novembro de 1986, reservou-se o direito de tomar posteriormente posição sobre as disposições da lei de apoio ao Mezzogiorno relativas aos produtos agrícolas. Afirma ter advertido o Governo italiano de que não se pronunciaria sobre tais disposições enquanto não lhe fossem notificadas as "modalidades de aplicação dos auxílios aos produtos dos sectores agrícola e agro-alimentar... que as diversas regiões do Mezzogiorno (deviam) adoptar no âmbito das suas competências". Dado que essas medidas de aplicação nunca foram adoptadas, os auxílios concedidos à Italgrani, relativos a produtos agrícolas, não beneficiavam, segundo a Comissão, da dispensa de notificação decorrente da decisão de aprovação do regime geral italiano.
23 Este argumento não pode ser acolhido. Seja qual for o sentido a atribuir a esse telex, basta ter presente que a Comissão não reproduziu o seu conteúdo na decisão de aprovação do regime geral italiano.
24 Importa igualmente sublinhar que, quando confrontada com um auxílio individual que se sustenta foi concedido em aplicação de um regime previamente autorizado, a Comissão não pode começar por examiná-lo directamente à luz do Tratado. Deve limitar-se, em primeira linha, antes de dar início a qualquer procedimento, a verificar se o auxílio se enquadra no regime geral e se satisfaz as condições fixadas na decisão de aprovação deste. Se assim não procedesse, a Comissão poderia, ao apreciar cada um dos auxílios individuais, alterar a sua decisão de aprovação do regime de auxílios, a qual pressupunha já uma análise à luz do artigo 92. do Tratado. Os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica seriam então postos em causa tanto para os Estados-membros como para os operadores económicos, uma vez que auxílios individuais rigorosamente conformes à decisão de aprovação do regime de auxílios poderiam, a qualquer momento, ser postos em causa pela Comissão.
25 Se, na sequência de uma apreciação assim limitada, a Comissão constata que o auxílio individual está em conformidade com a sua decisão de aprovação do regime, o auxílio deverá ser tratado como um auxílio autorizado e, portanto, como um auxílio existente. Por conseguinte, a Comissão não poderá ordenar a respectiva suspensão, uma vez que o n.  3 do artigo 93. do Tratado apenas lhe confere esse poder relativamente a auxílios novos.
26 Ao invés, na hipótese de a Comissão verificar que o auxílio individual não é abrangido pela sua decisão de aprovação do regime, o auxílio deve ser considerado auxílio novo. Caso esse auxílio não lhe tenha sido notificado, a Comissão pode, após ter dado ao Estado-membro em causa a possibilidade de apresentar observações, intimá-lo, através de uma decisão provisória e enquanto aguarda o resultado do exame do auxílio, a que suspenda imediatamente o pagamento deste e que forneça à Comissão, no prazo por ela fixado, todos os documentos, informações e dados necessários à análise da compatibilidade do auxílio com o mercado comum (v. acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Boussac, C-301/87, Colect., p. I-307, n.  19).
27 A este propósito, a Comissão defende que, na medida em que previa auxílios à produção de amido, o contrato-programa celebrado com a Italgrani violava a sua decisão de aprovação do regime geral italiano de auxílios de Estado. Em 1987, anunciou, numa publicação intitulada "Política de concorrência na agricultura", que os Estados não podiam conceder auxílios nos sectores excluídos dos financiamentos comunitários. Era o caso do sector do amido: efectivamente, o Regulamento (CEE) n.  355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, relativo a uma acção comum para a melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas (JO L 51, p. 1; EE 03 F11 p. 239), pôs termo aos financiamentos comunitários para os investimentos neste sector. Dado que o artigo 9. da decisão de aprovação impunha às autoridades italianas que respeitassem, ao dar execução ao regime geral, as disposições e regulamentos comunitários em matéria de coordenação dos vários tipos de auxílios no sector agrícola, os auxílios concedidos pela Itália à Italgrani deviam ser considerados proibidos pela regulamentação comunitária e, portanto, não abrangidos pela decisão de aprovação do regime geral. Nestes condições, a Comissão entende que teve razão ao tratá-los como auxílios novos e ao ordenar a sua suspensão.
28 Este argumento deve ser afastado. Resulta da decisão de início do procedimento que a Comissão apreciou directamente a compatibilidade do auxílio para a construção de uma fábrica de amido com o artigo 92. do Tratado. Efectivamente, a Comissão sublinhou que, dado que os investimentos relativos ao amido estavam excluídos do financiamento comunitário, só poderia autorizar os auxílios de Estado nesse domínio se eles preenchessem os requisitos do artigo 92. do Tratado. Considerou que não era o que acontecia naquele caso: por um lado, o sector do amido caracterizava-se por um importante excedente de capacidades e, por outro, a criação de uma capacidade de produção suplementar de cerca de 357 000 toneladas ° que não estava demonstrado que encontrasse novas possibilidades de escoamento ° ameaçava perturbar o mercado da indústria do amido (ponto E.1).
29 Resulta igualmente da decisão de início do procedimento que a Comissão analisou outros auxílios previstos a favor da Italgrani à luz do Tratado e não da sua decisão de aprovação do regime geral. Assim, a Comissão apenas estava disposta a reconhecer a compatibilidade do auxílio à produção de óleo de sementes com o artigo 92. do Tratado na medida em que a sua intensidade não ultrapassasse 50% e que, simultaneamente, fossem abandonadas capacidades de produção equivalentes (ponto E.3). No que respeita aos auxílios à produção de sêmolas e de farinhas, a Comissão sublinhou que havia um excedente estrutural de capacidades de produção e que a concessão de auxílios neste domínio ameaçava perturbar as trocas entre os Estados-membros (ponto E.4). Quanto aos auxílios à investigação, a Comissão entendeu que não dispunha de informações suficientes para apreciar a sua compatibilidade com o artigo 92. do Tratado (ponto F).
30 Destas constatações resulta que, ao ordenar a suspensão do seu pagamento, a Comissão considerou os auxílios supra enumerados como auxílios novos sem verificar se eles estariam autorizados pela decisão de aprovação do regime geral.
31 Em contrapartida, resulta da decisão de início do procedimento que a Comissão declarou nos termos devidos a desconformidade do auxílio para a constituição de existências de produtos agrícolas com a decisão de aprovação do regime geral. Efectivamente, sublinhou que as autoridades italianas tinham concedido esse auxílio em violação das organizações comuns de mercado, cujo respeito lhes era imposto pelo artigo 9. da decisão de aprovação do regime geral (ponto G).
32 A Comissão defende ainda que, apesar de repetidos pedidos feitos entre 26 de Julho e 23 de Novembro de 1990, o Governo italiano não lhe forneceu as informações necessárias para dissipar as suas dúvidas quanto à conformidade dos auxílios concedidos à Italgrani com a decisão de aprovação do regime geral italiano. A falta de colaboração das autoridades italianas, de resto, levou-a a dar início ao procedimento contraditório de apreciação dos auxílios e a ordenar a respectiva suspensão.
33 Cabe sublinhar que, atendendo a que o n.  3 do artigo 93. do Tratado apenas habilita a Comissão a ordenar a suspensão do pagamento de auxílios novos, não basta que tenha simples dúvidas sobre a conformidade dos auxílios individuais com a sua decisão de aprovação do regime de auxílios.
34 Se a Comissão tem dúvidas sobre a conformidade de auxílios individuais com a decisão de aprovação do regime geral, compete-lhe intimar o Estado-membro em causa a fornecer-lhe, dentro do prazo por si fixado, todos os documentos, informações e dados necessários para se pronunciar sobre a conformidade do auxílio em questão com a decisão de aprovação do regime de auxílios.
35 Caso o Estado-membro não forneça, apesar da intimação, as informações solicitadas, a Comissão pode, por razões análogas às referidas no acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Boussac, já referido, ordenar a suspensão dos auxílios e apreciar directamente a sua conformidade com o Tratado, como se se tratasse de auxílios novos.
36 No caso em apreço, é certo que resulta da decisão de início do procedimento que a Comissão considerou que as informações fornecidas pelas autoridades italianas não lhe permitiam pronunciar-se sobre a compatibilidade dos auxílios à produção de isoglicose (ponto E.2, último parágrafo), e dos auxílios à formação (ponto H) com a sua decisão de aprovação do regime geral italiano. No entanto, o Governo italiano contesta formalmente ter deixado de cumprir o seu dever de colaboração. Além disso, a Comissão não apresentou qualquer documento através do qual, antes de ordenar a suspensão dos auxílios inicialmente previstos a favor da Italgrani, teria intimado as autoridades italianas a fornecer-lhe, dentro de um certo prazo, todos os dados necessários para controlar a conformidade desses auxílios com a sua decisão de aprovação do regime geral italiano.
37 Das considerações que precedem, resulta que, ao ordenar a suspensão dos auxílios para a construção de uma fábrica de amido e de uma fábrica de glicose, dos auxílios à produção de óleo de sementes, à produção de sêmola e de farinhas, dos auxílios à investigação e à formação em razão de simples dúvidas quanto à sua conformidade com a decisão de aprovação do regime geral italiano, a Comissão violou os n.os 2 e 3 do artigo 93. do Tratado. Só escapa a esta declaração a injunção para suspender o auxílio à constituição de existências de produtos agrícolas, como sublinhado no n.  31, supra.
38 A crítica do Governo italiano apenas incide sobre as disposições da decisão de início do procedimento que suspendem a concessão dos auxílios inicialmente previstos a favor da Italgrani. Dado que esta parte é dissociável do resto da decisão, anulam-se apenas os pontos I.3 e I.4 da decisão, salvo na medida em que dizem respeito ao auxílio à constituição de existências de produtos agrícolas. O ponto I.3 ordena a suspensão do pagamento dos auxílios e o ponto I.4 recorda que os auxílios pagos não obstante esta injunção podem ser objecto de um pedido de devolução aos seus beneficiários e que as despesas comunitárias que por eles pudessem ser afectadas poderiam não ser assumidas pelo FEOGA.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 Por força do disposto no n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Os pontos I.3 e I.4 da decisão da Comissão, notificada ao Governo italiano por carta de 23 de Novembro de 1990, de iniciar o procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, primeiro parágrafo, do Tratado contra a concessão pelas autoridades italianas de auxílios à sociedade Italgrani são anulados, salvo na medida em que dizem respeito aos auxílios à constituição de existências de produtos agrícolas.
2) A Comissão é condenada nas despesas.