CELEX: 62007CJ0228
Zabezpieczenie społeczne
Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71
Artykuł 4 ust. 1 lit. b) i g), art. 10 ust. 1 i art. 69
Swobodny przepływ osób
Artykuł 39 i 42 WE
Ustawowe ubezpieczenie emerytalno-rentowe lub wypadkowe
Świadczenie ubezpieczeniowe z tytułu obniżonej zdolności do pracy bądź inwalidztwa
Zaliczka wypłacana bezrobotnym ubiegającym się o zasiłek
Kwalifikacja świadczenia jako "zasiłek dla bezrobotnych" lub jako "świadczenie z tytułu inwalidztwa"
Warunek zamieszkania

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni przepisów art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (
Dz.U. L 149, s. 2
), w wersji zmienionej i uaktualnionej przez rozporządzenie Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (
Dz.U. 1997, L 28, s. 1
, zwane dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”), a także wykładni art. 39 WE.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy J. Petersenem a Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Niederösterreich (krajowym biurem urzędu pracy Dolnej Austrii, zwanym dalej „Arbeitsmarktservice”) dotyczącego odmowy dalszego wypłacania przez urząd pracy zaliczki dla bezrobotnych, o którą skarżący ubiegał się na poczet świadczenia z tytułu obniżonej zdolności do pracy bądź inwalidztwa w ramach ustawowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego lub wypadkowego w następstwie przeniesienia miejsca zamieszkania do Niemiec.
Ramy prawne
Ustawodawstwo wspólnotowe
Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą:
[…]
b)
świadczeń z tytułu inwalidztwa, włącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania;
[…]
g)
zasiłków dla bezrobotnych;
[…]”.
Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia:
„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne z tytułu inwalidztwa, emerytalne lub renty rodzinne, renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz świadczenia z tytułu śmierci uzyskane na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich, nie podlegają zmniejszeniu, zmianie, zawieszeniu, zniesieniu ani przepadkowi z tego tylko powodu, że uprawniony zamieszkuje terytorium innego państwa członkowskiego niż to, gdzie znajduje się instytucja zobowiązana do wypłaty świadczeń”.
Artykuł 69 ust. 1 niniejszego rozporządzenia przewiduje:
„Bezrobotny w pełnym wymiarze pracownik najemny lub bezrobotna w pełnym wymiarze osoba prowadząca działalność na własny rachunek, którzy spełniają warunki wymagane przez ustawodawstwo państwa członkowskiego w celu uzyskania prawa do świadczeń i którzy udają się do jednego lub kilku państw członkowskich w celu poszukiwania tam zatrudnienia, zachowują prawo do tych świadczeń, na warunkach i w granicach niżej określonych:
a)
przed wyjazdem zainteresowany musi zarejestrować się jako poszukujący pracy i pozostawać do dyspozycji służb zatrudnienia państwa właściwego co najmniej przez cztery tygodnie od początku okresu bezrobocia. Jednakże właściwe służby lub instytucje mogą zezwolić na jego wyjazd przed upływem tego terminu;
b)
musi zarejestrować się jako poszukujący pracy w służbach zatrudnienia każdego z państw członkowskich, do których się udaje, i podporządkować się organizowanej przez nie kontroli. Warunek ten uważa się za spełniony w odniesieniu do okresu poprzedzającego rejestrację, jeżeli zainteresowany dokona jej w ciągu siedmiu dni, licząc od dnia, w którym przestał pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, z którego wyjechał. W wyjątkowych przypadkach termin ten może być przedłużony przez właściwe służby lub instytucje;
c)
prawo do świadczeń zachowywane jest przez okres najwyżej trzech miesięcy, licząc od chwili, gdy zainteresowany przestał pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, które opuścił, przy czym łączny okres, przez który przyznawane są świadczenia, nie może przekraczać okresu udzielania świadczeń, do których przysługuje mu prawo na podstawie ustawodawstwa tego państwa. W przypadku pracownika sezonowego okres ten ograniczony jest do czasu, jaki pozostaje do końca sezonu, na jaki został zatrudniony”.
Paragraf 71 tego rozporządzenia reguluje pobieranie świadczeń przez bezrobotnych, którzy w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwali na terytorium państwa członkowskiego, innego niż państwo właściwe.
Uregulowania krajowe
Artykuł 7 Arbeitslosenversicherungsgesetz 1977 (ustawy o ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia z 1977 r., BGBl. 609/1977, w mającym zastosowanie brzmieniu BGBl. I, 71/2003, zwanej dalej „AlVG”), zatytułowany „Zasiłek dla bezrobotnych — przesłanki nabycia prawa do świadczenia” stanowi:
„1.   Roszczenie o zasiłek dla bezrobotnych ma każdy, kto:
1)
pozostaje do dyspozycji biura pośrednictwa pracy,
2)
nabył ekspektatywę świadczenia i
3)
nie wyczerpał dotychczas okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych.
2.   Do dyspozycji biura pośrednictwa pracy pozostaje osoba mogąca podjąć pracę i do tego uprawniona (ust. 3), zdolna do pracy (§ 8), wykazująca wolę podjęcia pracy (§ 9) i bezrobotna (§ 12).
[…]
4.   Przesłanka zdolności do pracy nie dotyczy bezrobotnych, którym przyznano środki rehabilitacji zawodowej, którzy zrealizowali cel tych środków [(§ 300 ust. 1 i 3 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (ustawy o zabezpieczeniu społecznym, zwanej dalej »ASVG«)] i od czasu przyznania tych środków nabyli ekspektatywę świadczenia.
[…]”.
W brzmieniu § 16 AlVG zatytułowanego „Zawieszenie zasiłku dla bezrobotnych”:
„1.   Prawo do zasiłku dla bezrobotnych zawiesza się na czas:
[…]
g)
pobytu za granicą, o ile nie mają zastosowania ust. 3 lub postanowienia umów międzynarodowych;
[…].
3.   W okresie przysługiwania świadczenia (§ 18) odstępuje się na wniosek bezrobotnego uzasadniony szczególnymi okolicznościami i po wysłuchaniu stanowiska regionalnego komitetu doradczego, na okres do trzech miesięcy, od zawieszenia wypłat zasiłku dla bezrobotnych zgodnie z ust. 1 lit. g). Za szczególne okoliczności uważa się okoliczności przyczyniające się do zakończenia okresu bezrobocia, w szczególności, gdy bezrobotny udaje się za granicę w wyraźnym celu poszukiwania pracy lub przeprowadzenia rozmowy z pracodawcą albo w celu zdobycia kwalifikacji, lub okoliczności związane z ważnymi względami rodzinnymi.
[…]”.
Paragraf 23 AlVG zatytułowany „Zaliczka na poczet świadczeń z tytułu ubezpieczenia emerytalno-rentowego” ma następującą treść:
„1.   Bezrobotnemu, ubiegającemu się o przyznanie:
1)
świadczenia z tytułu wystąpienia zdarzenia ubezpieczeniowego obniżonej zdolności do pracy bądź niezdolności do zarobkowania lub tymczasowego zasiłku w ramach ustawowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego lub wypadkowego albo
2)
świadczenia z tytułu wystąpienia jednego ze zdarzeń ubezpieczeniowych związanych z wiekiem w ramach ubezpieczenia emerytalno-rentowego na podstawie ustawy o zabezpieczeniu społecznym, ustawy o zabezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą lub rolników albo specjalnej renty na podstawie ustawy o pracy w porze nocnej,
do czasu wydania decyzji w sprawie złożonego wniosku może zostać przyznana zaliczka na poczet zasiłku dla bezrobotnych lub zasiłku losowego.
2.   Dla przyznania zaliczki na poczet zasiłku dla bezrobotnych lub zasiłku losowego wymaga się, aby:
1)
niezależnie od zdolności do pracy, woli pracy i gotowości do podjęcia pracy […], wnioskodawca spełniał pozostałe przesłanki nabycia prawa do tych świadczeń,
2)
okoliczności stanu faktycznego czyniły prawdopodobnym przyznanie świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego i
3)
w przypadku określonym w ust. 1 pkt 2 właściwy zakład ubezpieczeń emerytalno-rentowych dodatkowo przedłożył potwierdzenie, że ustalenie podstawy obowiązku świadczenia nie jest możliwe w ciągu dwóch miesięcy od wyznaczonej daty rozpoczęcia wypłaty emerytury względnie renty.
3.   Przyjmuje się także, że w wypadku ubiegania się o świadczenie na podstawie ust. 1 pkt 1 wnioskodawca jest bezrobotny, gdy wygasło jego prawo do wynagrodzenia lub prawo do pobierania świadczenia w razie choroby z tytułu nadal istniejącego stosunku zatrudnienia.
4.   Zaliczkę przyznaje się w wysokości należnego zasiłku dla bezrobotnych (względnie zasiłku losowego) nieprzekraczającej jednej trzydziestej przeciętnej wysokości świadczeń łącznie z dodatkami na dzieci na podstawie ust. 1 pkt 1 i 2. Jeżeli na podstawie pisemnej informacji udzielonej regionalnemu urzędowi pracy przez zakład ubezpieczeń społecznych wiadomo, że spodziewane świadczenie będzie niższe, należy odpowiednio obniżyć wysokość zaliczki. W przypadku określonym w ust. 1 pkt 2 zaliczkę przyznaje się z mocą wsteczną od wyznaczonej daty rozpoczęcia wypłaty emerytury względnie renty, jeżeli uprawniony do niej złożył wniosek w ciągu czternastu dni od dnia wydania potwierdzenia zgodnie z ust. 2 pkt 3.
5.   Jeżeli regionalny urząd pracy przyznał zaliczkę na podstawie ust. 1, zasiłek dla bezrobotnych lub zasiłek losowy, prawo bezrobotnego do świadczenia na podstawie ust. 1 pkt 1 lub ust. 1 pkt 2 za tenże okres i w wysokości świadczenia przyznanego przez biuro regionalne przechodzi na Federację z przeznaczeniem na wspieranie polityki zatrudnienia, z wyjątkiem składek na ubezpieczenie na wypadek choroby, z chwilą powołania się przez biuro regionalne na cesję tego prawa wobec zakładu ubezpieczeń społecznych (cesja ustawowa). Cesja jest skuteczna tylko do wysokości kwot przewidzianych dopłat, a roszczenie podlega zaspokojeniu w pierwszej kolejności.
6.   Składki na ubezpieczenie na wypadek choroby, uiszczone ze środków ubezpieczenia na wypadek bezrobocia (§ 42 ust. 3) za okres określony w ust. 5 są zwracane przez zakłady ubezpieczeń na wypadek choroby za pośrednictwem głównego związku austriackich zakładów ubezpieczeń społecznych, w procentowej części kwot zwróconych przez zakłady ubezpieczeń emerytalno-rentowych zgodnie z ust. 5, ustalonej na podstawie § 73 ust. 2 ASVG.
7.   W przypadku nieprzyznania emerytury lub renty na podstawie ust. 1 zaliczkę wypłaconą w danym okresie i w danej wysokości uznaje się za zasiłek dla bezrobotnych lub zasiłek losowy, co oznacza w szczególności brak jakichkolwiek dopłat wyrównawczych i skrócenie okresu poboru zgodnie z § 18”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
J. Petersen, obywatel niemiecki wykonywał w Austrii pracę najemną. W dniu 14 kwietnia 2000 r. wystąpił on do austriackiego zakładu ubezpieczeń emerytalno-rentowych z wnioskiem o przyznanie renty przysługującej na podstawie ustawowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Wniosek ten został oddalony, w związku z czym zaskarżył on decyzję odmowną do sądu.
W czasie gdy przed sądem toczyło się postępowanie, Arbeitsmarktservice przyznał J. Petersenowi zaliczkę na podstawie § 23 AlVG. J. Petersen, który wtedy mieszkał jeszcze w Austrii, ale zamierzał przenieść się do Niemiec, wystąpił do Arbeitsmarktservice o dalszą wypłatę tego świadczenia także po przeniesieniu miejsca zamieszkania do Niemiec.
W dniu 28 października 2003 r. Arbeitsmarktservice oddalił wniosek. J. Petersen zaskarżył wówczas tę decyzję w Verwaltungsgerichtshof.
W swoim postanowieniu sąd odsyłający zwrócił uwagę, że eksportowanie świadczenia będącego przedmiotem postępowania przed sądem krajowym zależy od jego kwalifikacji jako „świadczenia z tytułu inwalidztwa” lub jako „zasiłku dla bezrobotnych” w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71; podczas gdy art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje możliwość eksportowania drugiego z wymienionych świadczeń, to art. 69 tego samego rozporządzenia ogranicza możliwość eksportowania tego pierwszego do jednego szczególnego przypadku, który nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.
Zdaniem sądu odsyłającego świadczenie będące przedmiotem w postępowaniu przed sądem krajowym zawiera cechy dwóch wskazanych świadczeń. Bowiem z jednej strony takie świadczenie jest wypłacane w ramach ubezpieczenia na wypadek bezrobocia i zakłada ono, że wnioskujący jest bezrobotny i nabył ekspektatywę świadczenia w ramach zabezpieczenia dla bezrobotnych. Z drugiej strony świadczenie to wpisuje się w ramy ubezpieczenia emerytalno-rentowego lub wypadkowego i jego przyznanie nie wymaga od wnioskodawcy spełnienia warunku zdolności do pracy, gotowości oraz woli pracy. Te dwa ostatnie elementy odróżniają niniejszą sprawę od sprawy
C-66/92 Acciardi, która zakończyła się wyrokiem z dnia 2 sierpnia 1993 r., Rec. s. I-4567
, w którym Trybunał orzekł, że świadczenie dla bezrobotnych częściowo niezdolnych do pracy pobierających z tego tytułu zasiłek stanowi „zasiłek dla bezrobotnych ” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71.
Zdaniem sądu odsyłającego, jeżeli świadczenie będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym należy uznać za „zasiłek dla bezrobotnych” w rozumieniu tego przepisu, to pojawia się wątpliwość, czy zawieszenie prawa do świadczenia w przypadku pobytu za granicą nie jest sprzeczne z art. 39 WE, tym bardziej że w odróżnieniu od przypadku przewidzianego w art. 69 rozporządzenia nr 1408/71, nie ma obowiązku kontroli woli podjęcia pracy przez Arbeitsmarktservice ani w Austrii, ani w innym państwie członkowskim.
W tej sytuacji Verwaltungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy świadczenie pieniężne z tytułu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, wypłacane, do czasu wydania decyzji w sprawie wniosku bezrobotnego ubiegającego się o przyznanie świadczenia z tytułu wystąpienia zdarzenia ubezpieczeniowego obniżonej zdolności do pracy bądź niezdolności do zarobkowania w ramach ustawowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego lub wypadkowego, jako zaliczka na poczet przyszłych świadczeń i następnie od nich odliczane, przy czym dla jego przyznania wymaga się, aby wnioskodawca miał status bezrobotnego i nabył ekspektatywę świadczenia, natomiast nie wymaga się, aby wnioskodawca posiadał zdolność do pracy, gotowość do jej podjęcia i wolę pracy, które są wymagane dla przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a poza tym przyznawane tylko, w przypadku gdy okoliczności stanu faktycznego czynią prawdopodobnym przyznanie świadczenia z tytułu ustawowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego lub wypadkowego, stanowi »zasiłek dla bezrobotnych« w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 czy »świadczenie z tytułu inwalidztwa« w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia?
2)
W przypadku stwierdzenia w odpowiedzi na pytanie pierwsze, że przedmiotowe świadczenie stanowi »zasiłek dla bezrobotnych« w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71:

Czy art. 39 WE stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, zgodnie z którym prawo do tego świadczenia — pomijając przypadek odstąpienia od zawieszenia wypłaty świadczenia na okres do trzech miesięcy na wniosek bezrobotnego uzasadniony szczególnymi okolicznościami — ulega zawieszeniu, gdy bezrobotny przebywa za granicą (w innym państwie członkowskim)?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży do ustalenia, jaki charakter ma świadczenie będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. Sąd odsyłający zwraca się zasadniczo z pytaniem, czy rozpatrywane świadczenie należy uznać za „świadczenie z tytułu inwalidztwa” zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 czy też za „zasiłek dla bezrobotnych” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia.
Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) i g) rozporządzenia nr 1408/71 rozporządzenie to stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń z tytułu inwalidztwa, włącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania i zasiłków dla bezrobotnych.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dane świadczenie można uznać za świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego, jeżeli jest przyznawane uprawnionym bez jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych, w oparciu o sytuację określoną prawnie oraz jeżeli dotyczy ono jednego z ryzyk wyraźnie wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (zob. w szczególności wyroki: z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie
C-286/03 Hosse, Zb.Orz. s. I-1771
, pkt 37; z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawach połączonych
C-396/05, C-419/05 i C-450/05 Habelt i in., Zb.Orz. s. I-11895
, pkt 63).
W niniejszym przypadku nie można zakwestionować, że tak jest w odniesieniu do świadczenia będącego przedmiotem postępowania przed sądem krajowym: jeżeli jego przyznanie zależy od spełnienia obiektywnych kryteriów określonych w przepisach § 23 AlVG, właściwe organy nie posiadają uprawnień dyskrecjonalnych do indywidualnej oceny potrzeb wnioskującego i świadczenie takie ma na celu objęcie, w zależności od okoliczności, ryzyka inwalidztwa lub bezrobocia, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. b) i g) rozporządzenia nr 1408/71.
Co się tyczy dokładnego określenia charakteru rozpatrywanego przez sąd krajowy świadczenia, z orzecznictwa Trybunału wynika, że dla uznania danych świadczeń za świadczenia z zabezpieczenia społecznego winny one być postrzegane jako posiadające taką samą naturę, niezależnie od cech właściwych różnym ustawodawstwom krajowym, gdy ich cel, podstawa wyliczenia i warunki przyznania są identyczne. Natomiast cechy wyłącznie formalne nie mogą być uznawane za elementy konstytutywne przy określaniu świadczeń (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 lipca 1983 r. w sprawie
171/82 Valentini, Rec. s. 2157
, pkt 13; z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie
C-406/04 De Cuyper, Zb.Orz. s. I-6947
, pkt 25).
To w świetle tych zasad należy zbadać, czy dane świadczenie, takie jak świadczenie w sprawie przez sądem krajowym, należy uznać za „świadczenie z tytułu inwalidztwa” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) lub g) rozporządzenia nr 1408/71.
Co się tyczy po pierwsze celu świadczenia będącego przedmiotem w sprawie przed sądem krajowym, z przepisów § 23 AlVG, a konkretnie z jego ust. 1–3 wynika — jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 58 i 59 opinii — że omawiane świadczenie ma na celu zapewnienie osobie bezrobotnej lub nieuzyskującej żadnego dochodu, ubiegającej się o rentę inwalidzką i znajdującej się w okolicznościach, w których można przewidywać przyznanie takiego świadczenia — środków finansowych pozwalających na zaspokojenie potrzeb w oczekiwaniu na ostateczną decyzję w sprawie złożonego wniosku, a zatem w okresie, w którym istnieje stan niepewności w odniesieniu do możliwości powrotu tej osoby do aktywności zawodowej.
Zgodnie z uwagami rządu niemieckiego świadczenie będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym ma na celu umożliwienie ubiegającemu się o świadczenie z tytułu inwalidztwa pozostania na rynku pracy w tym niepewnym okresie, tak aby nie utrudnić mu późniejszego dostępu do tego rynku, w przypadku gdyby wniosek o rentę inwalidzką nie został uwzględniony.
Z powyższego wynika, że podobnie jak w odniesieniu do wszystkich zasiłków dla bezrobotnych rozpatrywane przez sąd krajowy świadczenie, które jest wypłacane przez właściwe organy ds. bezrobocia, ma co do zasady na celu zastąpienie wynagrodzenia utraconego z powodu bezrobocia, tak aby pomóc w utrzymaniu bezrobotnego pracownika (zob. wyrok z dnia 8 lipca 1992 r. w sprawie
C-102/91 Knoch, Rec. s. I-4341
, pkt 44 i 45, ww. wyrok w sprawie Acciardi, pkt 16 i 17, a także wyrok z dnia 27 listopada 1997 r. w sprawie
C-57/96 Meints, Rec. s. I-6689
, pkt 27). W przypadku odmowy renty inwalidzkiej sporne świadczenie w kwocie i na okres jego przyznania należy więc uznać za zasiłek dla bezrobotnych w rozumieniu § 23 ust. 7 AlVG.
Przyznanie świadczenia, którego dotyczy sprawa przed sądem krajowym ma także związek z wnioskiem o przyznanie renty inwalidzkiej i, w przypadku gdy wnioskowane świadczenie byłoby przyznane, właściwe organy ds. świadczeń z tytułu inwalidztwa są zobowiązane dokonać zwrotu kwot wypłaconych w ramach tego świadczenia właściwym organom ds. bezrobocia.
W każdym razie należy stwierdzić, jak podniósł rząd austriacki, że o ile w celu przyznania świadczenia będącego przedmiotem postępowania przed sądem krajowym prawo do uzyskania renty inwalidzkiej zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 2 AlVG musi mieć charakter prawdopodobny, o tyle brak zatrudnienia musi zostać wykazany, ponieważ stan bezrobocia stanowi niezbędny warunek dla przyznania tego świadczenia.
Wynika z tego w szczególności, że jeżeli uprawniony do świadczenia będącego przedmiotem postępowania przed sądem krajowym podejmie pracę zarobkową, traci on prawo do tego świadczenia. Wreszcie Trybunał miał okazję orzec, że świadczenie przyznane w następstwie wystąpienia ryzyka braku zatrudnienia, które dłużej nie przysługuje z powodu ustania takiego stanu po podjęciu przez osobę zainteresowaną pracy zarobkowej, należy traktować jako zasiłek dla bezrobotnych (ww. wyrok w sprawie De Cuyper, pkt 27).
Co się tyczy podstawy obliczenia wysokości świadczenia będącego przedmiotem w sprawie przed sądem krajowym, należy zauważyć, że jego wysokość jest ustalana na podstawie § 23 ust. 4 AlVG w taki sam sposób co zasiłek dla bezrobotnych. Oczywiście, zgodnie z tym przepisem, wysokość świadczenia jest ograniczona wysokością wnioskowanej renty inwalidzkiej Jednak, jak to wskazał rząd niemiecki, ww. pułap ma jedynie na celu niedopuszczenie do sytuacji, w której uprawniony do świadczenia musiałby zwrócić nadpłaconą kwotę w przypadku przyznania mu renty inwalidzkiej.
Wreszcie w odniesieniu do warunków, od których spełnienia zależy przyznanie tego świadczenia, należy stwierdzić, że poza tym, iż kwestię niniejszego świadczenia reguluje ustawa o ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia i że jest ono przyznawane przez właściwe organy ds. bezrobocia, to ubiegający się o rentę inwalidzką musi spełnić warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych dotyczące ekspektatywy świadczenia i niewyczerpania okresu pobierania zasiłku.
Ponadto nie ulega wątpliwości, że jeżeli prawo do zasiłku dla bezrobotnych zostaje wyczerpane w okresie wypłaty świadczenia będącego przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, to prawo do tego świadczenia w tym momencie wygasa bez względu na brak ostatecznej decyzji w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia z tytułu inwalidztwa.
J. Petersen i rząd hiszpański zwracają jednak uwagę, że w celu przyznania świadczenia, o którym mowa w postępowaniu przed sądem krajowym, w drodze odstępstwa od wymogów przewidzianych ustawą w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie jest konieczne, żeby osoba ubiegająca się o to świadczenie wykazała zdolność i wolę pracy czy też gotowość do jej podjęcia.
Prawdą jest jednak, że o ile wymogi te mogą stanowić ważną charakterystykę przesłanek kwalifikacji do przyznania zasiłku dla bezrobotnych (zob. podobnie wyrok z dnia 23 marca 1982 r. w sprawie
79/81 Baccini, Rec. s. 1063
, pkt 15 i 16, ww. wyrok w sprawie Acciardi, pkt 16 i 17, wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie
C-25/95 Otte, Rec. s. I-3745
, pkt 36 i ww. wyrok w sprawie De Cuyper, pkt 27), to samo zwolnienie z wymogu ich spełnienia w szczególnym przypadku nie może wpłynąć na charakter rozpatrywanego przed sądem krajowym świadczenia.
W niniejszym przypadku bowiem takie zwolnienie ma jedynie na celu dostosowanie warunków przyznania tego świadczenia do sytuacji osoby ubiegającej się o rentę inwalidzką, której zdolność i gotowość do pracy są właśnie niepewne w okresie oczekiwania na ostateczną decyzję w tej sprawie (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie De Cuyper, pkt 30 i 34).
W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarówno z celu świadczenia będącego przedmiotem w sprawie przed sądem krajowym jak również z podstawy obliczania tego świadczenia i przesłanek jego przyznania, bez względu na fakt, że świadczenie to jest związane ze świadczeniem z tytułu inwalidztwa, wynika, że odnosi się ono bezpośrednio do ryzyka bezrobocia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71.
W konsekwencji należy odpowiedzieć na pytanie pierwsze, że świadczenie rozpatrywane przez sąd krajowy należy uznać za „zasiłek dla bezrobotnych” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży do ustalenia, co do zasady, czy art. 39 WE należy interpretować w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, żeby państwo członkowskie uzależniło przyznanie świadczenia takiego jak będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, które należy uznać za „zasiłek dla bezrobotnych” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71, od spełnienia przez uprawnionego do tego świadczenia warunku zamieszkania na obszarze tego państwa, i czy w związku z tym stoi on na przeszkodzie eksportowaniu tego świadczenia do innego państwa członkowskiego.
Na wstępie należy wskazać, że o ile art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 —który przewiduje, „o ile [niniejsze] rozporządzenie nie stanowi inaczej”, uchylenie klauzul zamieszkania dotyczących wyliczonych w nim świadczeń — wymienia wyraźnie świadczenie z tytułu inwalidztwa, które od tego czasu może być co do zasady eksportowane do innego państwa członkowskiego (zob. wyrok z dnia 4 listopada 1997 r. w sprawie
C-20/96 Snares, Rec. s. I-6057
, pkt 40), o tyle nie wymienia on zasiłku dla bezrobotnych. Wskazany przepis nie zabrania zatem, żeby ustawodawstwo danego państwa członkowskiego uzależniało przyznanie tego świadczenia od spełnienia warunku zamieszkania na obszarze tego państwa (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie De Cuyper, pkt 37).
W tym względzie rozporządzenie nr 1408/71 przewiduje tylko dwie sytuacje, w których właściwe państwo członkowskie ma obowiązek zezwolić uprawnionym do zasiłku dla bezrobotnych na zamieszkiwanie w innym państwie członkowskim, przy zachowaniu uprawnień do tego zasiłku. Pierwsza z nich określona jest w art. 69 tego rozporządzenia, który pozwala bezrobotnym udającym się do państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe „w celu poszukiwania zatrudnienia” zachować prawo do świadczenia dla bezrobotnych. Druga z nich określona jest w art. 71 tego rozporządzenia, który dotyczy bezrobotnych w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkującym na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe (ww. wyrok w sprawie De Cuyper, pkt 38).
Z postanowienia odsyłającego wyraźnie jednak wynika, że sytuacja, w której znajduje się J. Petersen, co nie zostało zakwestionowane, nie podlega żadnemu z tych artykułów i w związku z tym rozporządzenie nr 1408/71 nie zawiera przepisów regulujących taki przypadek, jaki jest przedmiotem sporu przed sądem krajowym.
W tej kwestii należy jeszcze przypomnieć, że rozporządzenie nr 1408/71 nie wprowadza wspólnego systemu zabezpieczenia społecznego, lecz pozostawia odrębne systemy krajowe i ma na celu jedynie zapewnienie ich koordynacji (wyroki: z dnia 5 lipca 1988 r. w sprawie
21/87 Borowitz, Rec. s. 3715
, pkt 23, z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie
C-331/06 Chuck, Zb.Orz. s. I-1957
, pkt 27).
Nawet jeżeli ze względu na brak harmonizacji na poziomie wspólnotowym państwa członkowskie zachowują swoje kompetencje w zakresie organizacji własnych systemów zabezpieczenia społecznego, to mimo wszystko powinny one, w ramach wykonania tychże kompetencji, przestrzegać prawa wspólnotowego, a w szczególności przepisów traktatu WE dotyczących swobodnego przepływu pracowników (wyroki: z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie
C-135/99 Elsen, Rec. s. I-10409
, pkt 33; z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie
C-227/03 Van Pommeren-Bourgondiën, Zb.Orz. s. I-6101
, pkt 39).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem cel art. 39–42 WE nie zostałby osiągnięty, gdyby w wyniku korzystania ze swego prawa do swobodnego przepływu pracownicy musieli utracić uprawnienia do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego, jakie zapewnia im ustawodawstwo państwa członkowskiego, w szczególności, gdy korzyści te stanowią kompensatę opłaconych przez nich składek na ubezpieczenie. Konsekwencja taka mogłaby bowiem powstrzymać pracowników wspólnotowych od korzystania z prawa do swobodnego przepływu, a co za tym idzie, stanowiłaby przeszkodę dla tej swobody (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 października 1991 r. w sprawie
C-349/87 Paraschi, Rec. s. I-4501
, pkt 22, z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie
C-215/99 Jauch, Rec. s. I-1901
, pkt 20, ww. wyrok w sprawie Hosse, pkt 24).
Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom rządów austriackiego i niemieckiego należy zbadać, czy system mający zastosowanie do świadczenia będącego przedmiotem w postępowaniu przed sądem krajowym jest zgodny z art. 39 WE.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie „pracownik” w rozumieniu art. 39 WE ma wymiar wspólnotowy i nie powinno być interpretowane zawężająco. Za „pracownika” należy uważać każdą osobę, która wykonuje czynności rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je jedynie uznać za marginalne i pomocnicze. Zgodnie z tym orzecznictwem cechą charakterystyczną stosunku pracy jest to, że przez pewien okres jedna osoba świadczy usługi na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie
66/85 Lawrie-Blum, Rec. s. 2121
, pkt 16 i 17; z dnia 7 września 2004 r. w sprawie
C-456/02 Trojani, Zb.Orz. s. I-7573
, pkt 15; z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie
C-109/04 Kranemann, Zb.Orz. s. I-2421
, pkt 12).
W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że przed wystąpieniem okoliczności będących podstawą sporu przed sądem krajowym J. Petersen wykonywał pracę najemną w państwie członkowskim i co za tym idzie posiadał w tym czasie status „pracownika” w rozumieniu art. 39 WE. Obywatela państwa członkowskiego, który tak jak J. Petersen wyjechał ze swojego państwa pochodzenia w celu podjęcia pracy najemnej w innym państwie członkowskim, należy bowiem uznać za osobę korzystającą z prawa swobodnego przepływu pracowników, o którym mowa w art. 39 WE.
Tego twierdzenia nie podważa fakt, że w chwili późniejszego przeniesienia swojego miejsca zamieszkania do państwa pochodzenia po przyznaniu mu przez właściwe organy świadczenia, którego dotyczy sprawa przed sądem krajowym, J. Petersen był bezrobotny i ubiegał się o przyznanie renty inwalidzkiej.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem niektóre prawa związane ze statusem pracownika gwarantowane są pracownikom migrującym, nawet jeśli pracownicy ci nie pozostają już w stosunku pracy (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 czerwca 1988 r. w sprawie
39/86 Lair, Rec. s. 3161
, pkt 36, z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie
C-85/96 Martínez Sala, Rec. s. I-2691
, pkt 32, z dnia 24 września 1998 r. w sprawie
C-35/97 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-5325
, pkt 41, z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie
C-413/01 Ninni-Orasche, Rec. s. I-13187
, pkt 34, z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie
C-138/02 Collins, Rec. s. I-2703
, pkt 27).
Odnosi się to do świadczeń, których przyznanie zależy od wcześniejszego istnienia stosunku pracy, który został zakończony, i jest nieodłącznie związane z posiadaniem przez uprawnionego obiektywnego statusu pracownika (zob. ww. wyrok w sprawie Meints, pkt 41, wyrok z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie
C-43/99 Leclere i Deaconescu, Rec. s. I-4265
, pkt 57).
W sytuacji takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym, gdzie rozpatrywane świadczenie miało na celu zapewnienie dochodu ubiegającemu się o rentę inwalidzką bezrobotnemu, który wykonywał pracę najemną w danym państwie członkowskim, należy stwierdzić, że skoro takie świadczenie jest związane — jak wskazał rzecznik generalny w pkt 72 opinii — zarówno z ryzykiem bezrobocia, jak i ryzykiem inwalidztwa, to wynika ono bezpośrednio ze stosunku pracy w rozumieniu art. 39 WE.
Z tego wynika, że dla przyznania świadczenia będącego przedmiotem postępowania przed sądem krajowym obywatela państwa członkowskiego znajdującego się w sytuacji takiej jak J. Petersen należy uznać za osobę, która zachowała status „pracownika” w rozumieniu art. 39 WE i w związku z tym wchodzi ona w zakres stosowania tego artykułu.
W związku z tym należy zbadać, czy warunek zamieszkania, jaki został nałożony w celu przyznania świadczenia będącego przedmiotem w sprawie przed sądem krajowym stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników w rozumieniu art. 39 WE.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania, zapisana w art. 39 ust. 2 WE, zabrania nie tylko jawnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ale również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które poprzez stosowanie innych kryteriów rozróżniających powodują de facto ten sam skutek (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Meints, pkt 44, wyroki z dnia 18 lipca 2007 r.: w sprawie
C-212/05 Hartmann, Zb.Orz. s. I-6303
, pkt 29; w sprawie
C-213/05 Geven, Zb.Orz. s. I-6347
, pkt 18).
O ile przepis prawa krajowego nie jest obiektywnie uzasadniony i nie jest proporcjonalny do realizowanego celu, to należy go uznać za pośrednio dyskryminujący, gdy ze swej natury dotyka on bardziej pracowników migrujących niż pracowników krajowych i w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji (zob. ww. wyroki w sprawach: Meints, pkt 44, Hartmann, pkt 30, Geven, pkt 19).
Tak jest w przypadku warunku zamieszkania uzależniającego przyznanie świadczenia, o którym mowa przed sądem krajowym, łatwiejszego do spełnienia dla pracowników krajowych niż pracowników z innych państw członkowskich, ponieważ to głównie ci ostatni w sytuacji bezrobocia lub inwalidztwa są skłonni wyjeżdżać z państwa, w którym byli ostatnio zatrudnieni, i wracać do swoich państw pochodzenia (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Paraschi, pkt 24; wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie
C-290/00 Duchon, Rec. s. I-3567
, pkt 38).
Tymczasem należy stwierdzić, że rząd austriacki nie próbował uzasadnić celu, jakiemu służy warunek zamieszkania nałożony przez przepisy krajowe dla przyznania świadczenia będącego przedmiotem w postępowaniu przed sądem krajowym, i nie przedstawił on najmniejszego dowodu w celu uzasadnienia tego warunku nadrzędnymi względami interesu ogólnego chronionymi art. 39 WE.
Aby udzielić wyczerpującej odpowiedzi sądowi odsyłającemu, należy jednak doprecyzować, że jeżeli ryzyko poważnego naruszenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego może stanowić nawet nadrzędną przesłankę interesu ogólnego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie
C-158/96 Kohll, Rec. s. I-1931
, pkt 41; z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie
C-208/05 ITC, Zb.Orz. s. I-181
, pkt 43), to takie ryzyko byłoby trudno udowodnić, ponieważ — jak zauważył rzecznik generalny w pkt 81 opinii — przyznając świadczenie, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym osobom ubiegającym się o rentę inwalidzką, które w chwili złożenia wniosku mieszkają na terytorium państwa, właściwe organy dokładnie wykazały, że w oczekiwaniu na decyzję ostateczną w tej sprawie są w stanie ponieść ciężar finansowy z tym związany.
Ponadto należy zauważyć, że sporny warunek zamieszkania rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym okazuje się nieproporcjonalny, jeżeli dotyczy świadczenia w ramach zabezpieczenia społecznego, które, tak jak świadczenie w sprawie przed sądem krajowym, jest wypłacane osobom ubiegającym się o rentę inwalidzką przez czas określony, nieprzekraczający zdaniem rządu austriackiego średnio od trzech do czterech miesięcy, w trakcie którego w oczekiwaniu na ostateczną decyzję w przedmiocie przyznania takiego świadczenia nie wymaga się od tych osób, żeby miały zdolność do pracy, wolę pracy ani żeby były gotowe do jej podjęcia (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Collins, pkt 68 i 69).
Jeżeli bowiem po upływie okresu oczekiwania renta inwalidzka zostanie przyznana, właściwe organy danego państwa członkowskiego, które będą musiały z niej potrącić kwotę wypłaconą w ramach świadczenia będącego przedmiotem w postępowaniu przed sądem krajowym, będą w każdym razie zobowiązane na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 do wypłacenia tego świadczenia, niezależnie od przeniesienia miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do innego państwa członkowskiego.
Jeżeli natomiast po upływie tego okresu renta inwalidzka nie zostanie przyznana, a w takim przypadku świadczenie będące przedmiotem w postępowaniu przed sądem krajowym powinno zostać zaliczone na poczet zasiłku dla bezrobotnych co do wysokości i okresu przyznania, właściwe organy danego państwa członkowskiego nie będą dłużej zobowiązane do wypłacenia tego zasiłku uprawnionemu, chyba że wykaże on, iż spełnił warunki, o których mowa w art. 69 rozporządzenia nr 1408/71 w celu zachowania przywileju wynikającego ze statusu pracownika, co oznacza, że musi on spełnić wszystkie warunki wymagane prawem krajowym państwa członkowskiego pochodzenia w celu uzyskania prawa do świadczeń z tytułu bezrobocia.
Co więcej, warunek zamieszkania będący przedmiotem w sprawie przed sądem krajowym wydaje się także nieproporcjonalny z tego względu, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż w okresie oczekiwania na decyzję w sprawie wniosku o rentę inwalidzką osoby ubiegające się o świadczenie będące przedmiotem w sprawie przed sądem krajowym — podobnie jak bezrobotni poszukujący zatrudnienia w innym państwie członkowskim podlegający art. 69 rozporządzenia nr 1408/71 (wyrok z dnia 20 marca 1979 r. w sprawie
139/78 Coccioli, Rec. s. 991
, pkt 7) — nie zostają poddawani żadnej specjalnej kontroli przez urząd pracy danego państwa członkowskiego, ponieważ nie dotyczy ich obowiązek spełnienia warunków w odniesieniu do zdolności do pracy, woli pracy i gotowości do jej podjęcia.
W każdym razie, gdyby nawet takie kontrole zostały przewidziane, należałoby sprawdzić, czy nie wystarczyłoby, żeby osoba uprawniona stawiła się w danym państwie członkowskim w celu poddania się takiej kontroli i to z sankcją zawieszenia wypłaty świadczenia w razie nieuzasadnionej odmowy ze strony tej osoby (zob. podobnie wyrok z dnia 22 maja 2008 r. w sprawie
C-499/06 Nerkowska, Zb.Orz. s. I-3993
, pkt 45).
Z powyższego wynika, że w odniesieniu do przyznania świadczenia, o którym mowa w postępowaniu przed sądem krajowym, w zakresie, w jakim akta przedstawione Trybunałowi nie zawierają żadnego dowodu mogącego obiektywnie uzasadnić warunek zamieszkania, rzeczony warunek należy uznać za sprzeczny z art. 39 WE.
W konsekwencji na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że wykładni art. 39 WE należy dokonywać w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, żeby państwo członkowskie uzależniało przyznanie świadczenia takiego jak będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, które należy uznać za „zasiłek dla bezrobotnych” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71, od warunku posiadania miejsca zamieszkania na terytorium tego państwa przez osoby do niego uprawnione, w zakresie, w jakim dane państwo nie przedstawiło żadnego dowodu mogącego wykazać, że taki warunek jest obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Świadczenie takie jak będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym należy uznać za „zasiłek dla bezrobotnych” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej przez rozporządzenie Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r.

2)
Wykładni art. 39 WE należy dokonywać w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, żeby państwo członkowskie uzależniało przyznanie świadczenia takiego jak będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, które należy uznać za „zasiłek dla bezrobotnych” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71, od warunku posiadania miejsca zamieszkania na terytorium tego państwa przez osoby do niego uprawnione w zakresie, w jakim dane państwo nie przedstawiło żadnego dowodu mogącego wykazać, że taki warunek jest obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.