CELEX: 61998TJ0156
Trattato CECA
Concentrazione tra imprese
Ricevibilità
Aiuti di Stato

Motivazione della sentenza
Contesto normativo
1 L'art. 66, n. 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio prevede l'autorizzazione preventiva della Commissione per le concentrazioni tra imprese. Il n. 2 dello stesso articolo così recita:
«La Commissione concede l'autorizzazione prevista alla sezione precedente, se riconosce che l'operazione prevista non darà alle persone o alle imprese interessate, per quanto concerne quello o quei prodotti in argomento compresi nella sua giurisdizione, il potere:
- di determinare i prezzi, controllare o limitare la produzione o la distribuzione, od ostacolare il mantenimento d'una concorrenza effettiva, su una parte importante del mercato di detti prodotti;
- o di sottrarsi, specialmente stabilendo una posizione artificialmente privilegiata ed implicante un vantaggio sostanziale nell'accesso agli approvvigionamenti o agli sbocchi, alle norme di concorrenza risultanti dall'applicazione del presente trattato.
(...)».
2 L'art. 33 del Trattato CECA dispone, in particolare:
«La Corte di giustizia è competente a giudicare dei ricorsi d'annullamento per incompetenza, violazione delle forme essenziali, violazione del trattato o di ogni norma giuridica concernente la sua applicazione, o sviamento di potere, proposti contro le decisioni e le raccomandazioni della Commissione da uno Stato membro o dal Consiglio. Tuttavia, l'esame della Corte di giustizia non può vertere sulla valutazione dello stato risultante da fatti o circostanze economiche in considerazione del quale sono state prese le dette decisioni o raccomandazioni, salvo che sia mossa accusa alla Commissione d'aver commesso uno sviamento di potere o di avere misconosciuto in modo patente le disposizioni del trattato oppure ogni norma giuridica concernente la sua applicazione.
Le imprese (...) possono proporre, alle medesime condizioni, ricorso contro le decisioni e le raccomandazioni singole che le concernono (...)».
3 Il Trattato CECA vieta, in linea di principio, gli aiuti di Stato accordati ad imprese carboniere. Così, l'art. 4 dispone che sono incompatibili col mercato comune del carbone e dell'acciaio e, di conseguenza, proibiti, alle condizioni previste dal detto Trattato, nell'interno della Comunità, in particolare, le sovvenzioni o gli aiuti concessi dagli Stati, in qualunque forma.
4 L'art. 95, primo comma, del Trattato CECA stabilisce quanto segue:
«In tutti i casi non previsti dal presente trattato, nei quali una decisione (...) della Commissione appaia necessaria per attuare, mentre è in funzione il mercato comune del carbone e dell'acciaio e conformemente alle disposizioni dell'articolo 5, uno degli scopi della Comunità, quali sono definiti agli articoli 2, 3 e 4, questa decisione (...) può essere presa con parere conforme del Consiglio deliberante all'unanimità e dopo consultazione del Comitato consultivo».
5 In forza di quest'ultima disposizione, l'Alta Autorità e, successivamente, la Commissione hanno adottato, a partire dal 1965, alcune normative che permettono la concessione di aiuti al settore carboniero. L'ultima della serie di tali normative è la decisione della Commissione 28 dicembre 1993, n. 3632/93/CECA, relativa al regime comunitario degli interventi degli Stati membri a favore dell'industria carboniera (GU L 329, pag. 12; in prosieguo: il «codice»).
Fatti all'origine della controversia
6 La ricorrente è una società carboniera privata, stabilita nel Regno Unito, che ha ripreso per l'essenziale la gestione mineraria della British Coal. Dato che la comparsa di fonti alternative di energia e l'aumento delle importazioni di carbone extracomunitario hanno avuto per effetto, dal 1990, una considerevole contrazione della domanda di carbone nel Regno Unito - il mercato «tradizionale» della ricorrente - la ricorrente ha tentato, senza riuscirci, di trovare un altro mercato geografico per una parte della sua produzione in eccesso.
7 Con lettera 13 novembre 1997, la Ruhrkohle AG, oggi RAG Aktiengesellschaft (in prosieguo: la «RAG»), informava la Commissione di aver l'intenzione di acquisire l'intero capitale sociale sia della Saarbergwerke AG (in prosieguo: la «SBW»), di proprietà del governo federale tedesco e del Land Saar, sia della Preussag Anthrazit GmbH, di proprietà della Preussag AG. Tale comunicazione veniva completata dalle lettere 27 novembre 1997, 15 dicembre 1997 e 23 gennaio 1998. L'operazione avrebbe dovuto portare alla fusione degli ultimi tre produttori di carbone tedeschi (in prosieguo: la «fusione») e costituire una concentrazione tra imprese ai sensi dell'art. 66, n. 1, del Trattato CECA.
8 Il prezzo che la RAG doveva pagare per l'acquisizione della SBW veniva fissato a 1 marco tedesco (DEM).
9 La fusione s'iscrive all'interno di un accordo (il Kohlekompromiß, in prosieguo: il «Compromesso sul carbone») concluso il 13 marzo 1997 tra le tre società citate, il governo federale tedesco, il Land Renania settentrionale-Vestfalia, il Land Saar e il sindacato dei lavoratori delle miniere e delle centrali elettriche. Il Compromesso sul carbone, che comprende la fusione di cui trattasi e la promessa concessione di un aiuto di Stato, ha lo scopo di fornire un contesto di transizione socialmente accettabile per l'adeguamento dell'industria carboniera tedesca ad un ambiente concorrenziale, in vista dell'anno 2005. Secondo le stime delle parti del Compromesso sul carbone, dei 17 pozzi ancora aperti al momento della conclusione del detto accordo circa dieci sarebbero rimasti in attività a lungo termine.
10 Il Compromesso sul carbone prevede la concessione di un aiuto di Stato per la chiusura di pozzi, per un importo totale di DEM 2,5 miliardi da parte della Repubblica federale di Germania. A ciò si aggiunge un aiuto eventuale a favore delle attività minerarie per un importo annuo di DEM 200 milioni, concesso dalla Repubblica federale di Germania e dal Land Renania settentrionale-Vestfalia. Il versamento di tali crediti pubblici supplementari è subordinato alla realizzazione della fusione.
11 Inoltre, nell'ambito del Compromesso sul carbone, la Repubblica federale di Germania ha accettato di liberare la RAG dai suoi obblighi relativi a taluni prestiti garantiti per un importo nominale di circa di DEM 4 miliardi.
12 D'altra parte, il Compromesso sul carbone si iscrive altresì nell'ambito di un aiuto esistente tramite il quale, in sostanza, la differenza tra il costo di produzione del carbone tedesco e il prezzo del carbone sul mercato mondiale è pagata ai produttori di carbone dal governo federale tedesco, nei limiti di un tetto massimo annuale che deve diminuire progressivamente. Senza quest'ultimo aiuto, i produttori di carbone tedeschi non sarebbero probabilmente in grado di vendere nessun quantitativo della loro produzione, poiché i loro costi di produzione ammontano a più del triplo del prezzo attuale del carbone sul mercato mondiale.
13 Il tetto massimo, nel cui limite il prezzo di vendita del carbone tedesco alle centrali elettriche e all'industria siderurgica è effettivamente garantito, determinato dall'importo dell'aiuto annuo concesso dal governo federale tedesco, nel 1997 ammontava a circa 51,5 milioni di tonnellate a fronte di una domanda di carbone complessiva in Germania di circa 75,1 milioni di tonnellate. Il resto della domanda nazionale di carbone è soddisfatto tramite le importazioni (circa 22,4 milioni di tonnellate nel 1997) e, in misura molto limitata (circa 1,5 milioni di tonnellate nel 1997), dai produttori tedeschi. A causa degli elevati costi di produzione, i produttori tedeschi non possono svolgere un ruolo importante al di fuori del segmento di mercato sovvenzionato dallo Stato, se non agendo anche in qualità di importatori.
14 Nell'ambito dell'art. 67 del Trattato CECA, il 9 marzo 1998 il governo federale tedesco notificava alla Commissione l'esistenza di misure statali che potevano avere una ripercussione sulla concorrenza, cioè la privatizzazione della SBW per effetto della sua cessione alla RAG per un importo simbolico di un marco.
15 Con lettera 16 marzo 1998, la ricorrente presentava alla Commissione le sue osservazioni sulla prevista fusione. Il 1° maggio 1998, la ricorrente completava le sue osservazioni tramite una nuova lettera indirizzata alla Commissione, in cui enumerava motivi di preoccupazione ulteriori con riferimento alla detta fusione.
16 Con lettera 5 maggio 1998, la ricorrente presentava alla Commissione una denuncia formale relativa a diversi aiuti di Stato e, in particolare, agli aiuti concessi all'industria carboniera tedesca nel 1997 e nel 1998 (in prosieguo: l'«aiuto del 1998»), nonché gli elementi aventi il carattere di aiuti di Stato che le sembravano riscontrabili nella prevista fusione. La denuncia veniva registrata dalla Commissione con il numero 98/4448.
17 Con lettera 7 maggio 1998, la Commissione accusava ricevuta delle lettere della ricorrente 16 marzo e 1° maggio 1998 e le chiedeva di aiutarla nella definizione del mercato geografico e del prodotto pertinente mediante la compilazione di un questionario. La ricorrente ottemperava a tale invito.
18 Con decisione 10 giugno 1998, la Commissione approvava l'aiuto concesso nel 1997.
19 Nell'ambito della prevista fusione, con lettera 16 giugno 1998 la Commissione chiedeva alla ricorrente di esprimere la propria opinione sugli impegni offerti dalla RAG.
20 Ritenendo che le mancassero determinati elementi per poter esprimere un'opinione, con lettera 19 giugno 1998 la ricorrente chiedeva di ricevere informazioni complementari. La Commissione non dava seguito a tale domanda.
21 Tuttavia, con lettera 30 giugno 1998, la ricorrente rispondeva alla domanda posta dalla Commissione il 16 giugno 1998, affermando che gli impegni offerti dalla RAG non rispondevano alle sue preoccupazioni in merito alla fusione.
22 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 20 luglio 1998, la ricorrente proponeva un ricorso avverso la decisione della Commissione 10 giugno 1998 recante approvazione dell'aiuto del 1997 (causa T-110/98).
23 In risposta alle riserve espresse dalla Commissione in occasione della procedura amministrativa, la parte che aveva notificato la fusione, la RAG, si impegnava ad accettare di vendere il ramo importazioni della SBW, ad adoperarsi perché le proprie attività d'importazione fossero affidate a una società distinta (la Ruhrkohle Handel GmbH), con una contabilità indipendente da quella relativa alle sue vendite di carbone tedesco (effettuate dalla Ruhrkohle Verkauf GmbH), e a ridurre la sua partecipazione al capitale di un altro importatore, la Brennstoff-Import GmbH.
24 La Commissione autorizzava la fusione con decisione 29 luglio 1998 (pratica n. IV/CECA.1252 - RAG/Saarbergwerke AG/Preussag Anthrazit, in prosieguo: la «decisione impugnata»).
25 Nella decisione impugnata (punti 21 e 26), il mercato dei prodotti interessati è quello del carbone e dei prodotti del carbone ed è geograficamente limitato alla Germania.
26 La decisione impugnata così dispone ai punti 6 e 7:
«Il progetto notificato fa parte di un accordo, noto comunemente come "Kohlekompromiß" (Compromesso sul carbone), concluso il 13 marzo 1997 tra lo Stato tedesco, i Land della Renania settentrionale-Vestfalia e della Saar, l'Industriegewerkschaft Bergbau und Energie (sindacato tedesco dell'industria mineraria ed energetica) e le tre imprese [che dovevano formare oggetto della fusione]. Tale accordo prevede che i settori dedicati all'attività carboniera delle tre imprese interessate, la RAG, la [SBW] e la Preussag Anthrazit, saranno raggruppati in una sola società, la Deutsche Steinkohle AG, guidata dalla RAG. Stando alle informazioni fornite dalle parti e dal governo tedesco, il progetto di fusione e gli aiuti pubblici accordati in tale ambito devono organizzare in maniera socialmente sostenibile il processo di adattamento del settore carboniero tedesco, riflesso di una volontà politica, e garantire a lungo termine, cioè oltre il 2005, la redditività e l'efficienza del settore carboniero. Secondo tale accordo, degli attuali 17 impianti carbonieri devono essere mantenuti a lungo termine da 10 a 11 siti per l'estrazione del carbone con una produzione annua di circa 30 milioni di tonnellate, che rappresentano pressappoco 36 000 posti di lavoro nel settore carboniero.
Nell'ambito del Compromesso sul carbone, parallelamente al progetto di acquisto, da parte della RAG, delle quote detenute dallo Stato tedesco e dalla Saar all'interno della [SBW], la Repubblica federale di Germania ha accordato interventi finanziari pubblici per un importo totale di [DEM] 2,5 miliardi in vista della futura chiusura di siti minerari (impegni di spesa). I detti aiuti saranno raggruppati, a partire dal 1998, in uno stanziamento complessivo con i crediti dello Stato tedesco e del Land Renania settentrionale-Vestfalia per sostenere le vendite di carbone per caldaie e di carbone da coke tedeschi (aiuti alla vendita). Gli aiuti pubblici al settore carboniero tedesco, il cui importo totale per il 1997 ammonta a [DEM] 10,5 miliardi devono poi essere progressivamente ricondotti a [DEM] 5,5 miliardi nel 2005. Oltre agli interventi finanziari dello Stato tedesco e del Land Renania settentrionale-Vestfalia, a partire dal 2001 sarà messa a disposizione una somma annua di [DEM] 200 milioni derivante da proventi di settori di attività "bianchi" (non carbonieri) della RAG. Se i risultati di tali attività non dovessero permetterlo, lo Stato e il Land Renania settentrionale-Vestfalia apporteranno ciascuno la metà della somma mancante. Il versamento dei fondi pubblici integrativi è subordinato alla condizione che la RAG rilevi le quote dello Stato tedesco e del Land Saar all'interno della [SBW]».
27 Inoltre, la decisione impugnata così recita, al punto 32:
«(...) L'analisi dovrebbe limitarsi alla vendita del carbone importato in tutti i settori e alla vendita di carbone nazionale ai clienti industriali diversi dai produttori di elettricità e dalle imprese siderurgiche (...)».
28 Infine, la decisione impugnata, al punto 54, alla rubrica «Aiuti di Stato» così dispone:
«La presente decisione riguarda solamente l'applicazione dell'art. 66 del Trattato CECA e non vincola in alcun modo una decisione della Commissione relativa all'applicazione di altre disposizioni del Trattato CE o del Trattato CECA e del corrispondente diritto derivato, in particolare l'applicazione delle disposizioni relative al controllo sugli aiuti di Stato».
29 Con lettera 19 agosto 1998, la Commissione trasmetteva alla ricorrente una copia in tedesco della decisione impugnata. Nella lettera, essa puntualizzava che la decisione impugnata riguardava solamente il carbone, poiché le questioni relative alle infrastrutture e ai trasporti erano escluse dall'ambito di applicazione del Trattato CECA.
30 Con decisione 2 dicembre 1998, la Commissione approvava l'aiuto del 1998.
31 Con lettera 23 dicembre 1998, la ricorrente invitava la Commissione, ai sensi dell'art. 35 del Trattato CECA, ad adottare una decisione che dichiarasse l'illegittimità dell'aiuto di Stato relativo alla fusione.
32 La ricorrente afferma di aver ricevuto l'11 gennaio 1999 una copia della comunicazione del governo federale tedesco inviata precedentemente alla Commissione ai sensi dell'art. 67 del Trattato CECA, relativa a provvedimenti statali che potevano avere ripercussioni sulla concorrenza, cioè alla privatizzazione della SBW.
33 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 18 gennaio 1999, la ricorrente proponeva un ricorso diretto all'annullamento della decisione della Commissione 2 dicembre 1998 recante approvazione dell'aiuto del 1998 (causa T-12/99).
34 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 3 marzo 1999, la ricorrente presentava un ricorso diretto a far dichiarare che la Commissione si era illegittimamente astenuta dal prendere una decisione in merito alla denuncia della ricorrente relativa all'esame di un presunto aiuto di Stato non notificato, che le autorità tedesche avrebbero concesso nell'ambito dell'acquisto della SBW e della Preussag Anthrazit da parte della RAG (causa T-64/99).
35 Nel maggio 1999, la RAG annunciava l'acquisto della società Cyprus Amax Coal Corp., grazie al quale essa diventava il secondo maggior produttore mondiale in termini di tonnellate di carbone.
36 Con lettera riportata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 8 aprile 2000 (GU C 101, pag. 3), la Commissione informava il governo tedesco di aver deciso di attivare la procedura prevista dall'art. 88 del Trattato CECA con riferimento all'operazione di concentrazione RAG/SBW, in quanto questa avrebbe potuto comportare un aiuto di Stato. Alla rubrica «Prezzo simbolico di 1 DEM» si afferma:
«(36) La Commissione è del parere che dalla lettera con cui è stata comunicata la privatizzazione si possa dedurre che la Repubblica federale di Germania giustifichi il prezzo simbolico di 1 DEM, stabilito per l'acquisto della [SBW] da parte della [RAG], sulla base dei seguenti fattori di rischio finanziario immanente all'operazione:
- le future decisioni politiche in materia di ristrutturazione dell'industria carboniera tedesca;
- le incertezze circa la posibilità che il governo continui a erogare aiuti finanziari anche dopo il 2002 o il 2005;
- il rischio di fluttuazioni dei prezzi del mercato mondiale che fungono da riferimento per il calcolo degli importi delle sovvenzioni per tonnellata di carbone. Ad ogni calo dei prezzi in assenza di un aumento della produttività dell'industria tedesca occorre fare fronte con un incremento delle sovvenzioni per tonnellata di carbone.
Il prezzo di cessione fissato a 1 DEM lascia spazio alle seguenti considerazioni: il valore del "settore bianco", stimato a circa un miliardo di DEM dalla società Roland Berger and Partner GmbH, si contrappone ad un valore di mercato negativo delle attività minerarie della società di circa un miliardo di DEM, dovuto ai rischi finanziari menzionati in precedenza. Se la Repubblica federale di Germania dovesse effettivamente sostenere questa posizione, la vendita al prezzo complessivo di 1 DEM potrebbe essere considerata dalla Commissione al pari di un aiuto non notificato a favore dell'industria carboniera comunitaria ai sensi dell'articolo 1, paragrafi 2 e 4, [del codice]».
Procedimento e conclusioni delle parti
37 L'atto introduttivo del presente ricorso è stato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 settembre 1998.
38 Con istanza depositata nella cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 1998, la RAG ha chiesto di poter intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
39 Con istanza depositata nella cancelleria del Tribunale il 22 febbraio 1999, la Repubblica federale di Germania ha chiesto di poter intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
40 Con ordinanza 1° marzo 1999 il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha ammesso l'intervento della RAG.
41 Con ordinanza 9 marzo 1999 il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha ammesso l'intervento della Repubblica federale di Germania.
42 Il 19 luglio 1999 la ricorrente ha depositato una domanda di esame d'urgenza ai sensi dell'art. 55, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale. Tale domanda non è stata accolta.
43 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione) ha deciso di aprire la fase orale senza procedere ad istruttoria.
44 All'udienza del 28 giugno 2000 sono state sentite le difese delle parti e le loro risposte ai quesiti orali posti dal Tribunale.
45 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione impugnata;
- condannare la Commissione a tutte le spese.
46 La convenuta chiede che il Tribunale voglia:
- in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile;
- in subordine, respingerlo;
- condannare la ricorrente alle spese.
47 L'interveniente RAG chiede che il Tribunale voglia:
- in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile;
- in subordine, respingerlo;
- condannare la ricorrente a tutte le spese, comprese quelle inerenti all'intervento della RAG.
48 La Repubblica federale di Germania, parte interveniente, chiede che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile o respingerlo.
49 In udienza la ricorrente ha confermato di rinunciare alla sua domanda limitatamente alla parte diretta contro l'aiuto concesso all'industria carboniera tedesca nel 1997.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
50 La Commissione si fonda su un motivo articolato in due parti al fine di dimostrare che il ricorso è irricevibile.
51 In primo luogo, essa rileva che la domanda della ricorrente, salvo nella parte dove essa affronta la questione dell'integrazione verticale costituita dalla presenza di attività di produzione e di consumo di carbone all'interno della società risultante dalla fusione, è irricevibile, in quanto il suo oggetto effettivo non è la decisione impugnata, bensì la contestazione degli aiuti di Stato legati alla fusione. Orbene, da un lato le concentrazioni e gli aiuti di Stato costituirebbero problemi diversi disciplinati da disposizioni diverse e darebbero luogo a decisioni diverse. Dall'altro, dalla giurisprudenza citata dalla ricorrente (in prosieguo: la «giurisprudenza Matra») a sostegno del ricorso, cioè dalla sentenza della Corte 15 giugno 1993, causa C-225/91, Matra/Commissione (Racc. pag. I-3203), e dalle sentenze del Tribunale 15 luglio 1994, causa T-17/93, Matra Hachette/Commissione (Racc. pag. II-595), e 18 settembre 1995, causa T-49/93, SIDE/Commissione (Racc. pag. II-2501), non si evincerebbe l'obbligo della Commissione di pronunciarsi sulla compatibilità o la legittimità di un eventuale aiuto di Stato nell'ambito di una procedura di concentrazione.
52 In secondo luogo, la Commissione afferma che la ricorrente non è interessata dalla decisione impugnata, in quanto essa non è in grado di competere con i produttori tedeschi nella vendita di carbone al di fuori del regime degli aiuti di Stato.
53 Secondo la RAG, che sostiene gli argomenti della Commissione, la ricorrente non ha un interesse ad agire «legittimo, effettivo, sufficientemente rilevante» (v., in particolare, sentenza della Corte 31 maggio 1988, causa 167/86, Rousseau/Corte dei conti, Racc. pag. 2705, punto 7) in relazione alla decisione impugnata e sostiene, ancora, che l'esito del presente procedimento potrebbe incidere sugli interessi della ricorrente solo se si verificassero altri determinati eventi, alquanto improbabili. Inoltre, dal momento che il dispositivo della decisione impugnata è a favore di un miglioramento delle future possibilità di accesso al mercato per i produttori di carbone non tedeschi, come la ricorrente, quest'ultima non avrebbe interesse giuridico ad agire (v., in questo senso, ordinanza della Corte 24 settembre 1987, causa 134/87, Vlachou/Corte dei conti, Racc. pag. 3633, punti 9 e 10).
54 A sostegno dell'argomento secondo cui la ricorrente non sarebbe interessata dalla decisione impugnata, la RAG fa presente che la ricorrente non ha mai venduto una sola tonnellata di carbone in Germania, né probabilmente lo farà in futuro. Anche se la ricorrente fosse un giorno in grado di vendere il suo carbone in Germania, ciò non la differenzierebbe dalle altre società carboniere del mondo.
55 Il governo tedesco sostiene le riserve espresse dalla Commissione.
56 Secondo la ricorrente, per quanto riguarda il suo interesse ad agire, occorre esaminare quale sarebbe la situazione se alla fine la fusione non fosse stata autorizzata. La ricorrente è convinta che, se le regole del Trattato CECA fossero rispettate, essa avrebbe, già ora o in un futuro prevedibile, la realistica prospettiva di essere effettivamente concorrenziale sul mercato del carbone tedesco e/o di aumentare in misura significativa le sue vendite sul mercato britannico.
57 Per quanto riguarda la sua legittimazione ad agire, la ricorrente si considera interessata dalla decisione impugnata e sottolinea che quest'ultima parla di ristrutturazione dell'industria carboniera tedesca e della sua evoluzione verso un ambiente concorrenziale. Essa è convinta che, se il regime degli aiuti di Stato da essa auspicato fosse applicato, la domanda di grandi quantitativi di carbone porterebbe a un adeguamento del prezzo sul mercato mondiale. In questo modo, la Comunità trarrebbe vantaggio dal mantenimento di almeno una fonte di carbone economicamente valida, cioè la ricorrente stessa, che produce il carbone di gran lunga meno caro della Comunità.
58 Infine, a suo avviso la Commissione stessa avrebbe riconosciuto la sua posizione di concorrente della RAG invitandola a formulare le sue osservazioni sulla fusione. Infatti, nella decisione impugnata (punto 39), la Commissione tratta delle preoccupazioni delle «concorrenti» della RAG.
Giudizio del Tribunale
59 Innanzi tutto, si deve ricordare che lart. 33, secondo comma, del Trattato CECA, la cui lettera differisce da quella dellart. 173, secondo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, secondo comma, CE), autorizza le imprese a proporre un ricorso dannullamento contro le decisioni e le raccomandazioni individuali che le concernono. Come riconosciuto dalla Corte, in particolare nelle sentenze 15 luglio 1960, cause riunite 24/58 e 34/58, Chambre syndicale de la sidérurgie de l'Est de la France/Alta Autorità (Racc. pag. 555), 19 settembre 1985, cause riunite 172/83 e 226/83, Hoogovens Groep/Commissione (Racc. pag. 2831, punti 14 e 15), e 6 luglio 1988, causa 236/86, Dillinger Hüttenwerke/Commissione (Racc. pag. 3761, punto 8), un'impresa è interessata da una decisione della Commissione che autorizzi la concessione di vantaggi ad una o più imprese sue concorrenti.
60 Con riferimento alla prima parte del motivo dedotto dalla Commissione e dalla RAG, si deve osservare che la Commissione riconosce che, per quanto riguarda la questione dell'integrazione verticale delle attività relative al carbone realizzata mediante la fusione, la ricorrente contesta direttamente la decisione che la Commissione ha preso in merito alla fusione, cioè la decisione impugnata.
61 D'altra parte, la ricorrente contesta il fatto che la legittimità degli aiuti di Stato controversi non sia stata esaminata dalla Commissione prima di autorizzare la fusione, ma colloca tale censura nell'ambito dell'esame effettuato dalla Commissione ai sensi dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA. Infatti, la ricorrente sostiene che la Commissione non poteva autorizzare la fusione prima di stabilire se il prezzo di acquisto di DEM 1 costituisse un aiuto di Stato e che, se così fosse, essa avrebbe dovuto valutare in che modo tale aiuto avrebbe potuto influenzare il potere della società risultante dalla fusione di controllare o restringere la concorrenza e di sottrarsi alle regole della medesima.
62 Conseguentemente, non si può ritenere che la domanda della ricorrente fosse volta ad ottenere, in mancanza di una decisione della Commissione in merito all'aiuto, gli stessi effetti di una domanda di annullamento di tale decisione, se essa fosse esistita.
63 Ne consegue che il primo argomento della Commissione e della RAG deve essere respinto.
64 Quanto all'argomento esposto dalla RAG, secondo cui la ricorrente tenterebbe di far annullare una decisione il cui dispositivo sarebbe a favore di un miglioramento delle future possibilità di accesso al mercato per i produttori non tedeschi di carbone, per cui essa non avrebbe alcun interesse ad agire, occorre procedere valutando se la fusione abbia inciso sugli interessi della ricorrente.
65 La ricorrente sostiene che le probabilità di ritrovarsi in posizione concorrenziale sul mercato tedesco aumenterebbero in misura significativa in caso di annullamento della decisione impugnata.
66 Si deve osservare, innanzi tutto, che il potere commerciale delle singole società è decisamente inferiore a quello di cui dispone la società risultante dalla fusione, cioè la RAG. Al contrario, il potere della RAG sul mercato internazionale, derivante dal fatto che essa è diventata il secondo maggior produttore mondiale in termini di tonnellate di carbone, incide inevitabilmente sulla posizione della ricorrente sul detto mercato.
67 Risulta, poi, dal punto 7 della decisione impugnata che il versamento di crediti pubblici supplementari per un importo di almeno DEM 2,5 miliardi è subordinato alla condizione che la RAG rilevi le partecipazioni rispettive dello Stato tedesco e del Land Saar all'interno della SBW. Ne consegue che la RAG beneficia degli aiuti relativi al Compromesso sul carbone che migliorano la sua competitività rispetto alla ricorrente.
68 Infine, l'avvenire dell'industria carboniera tedesca è ampiamente condizionato dall'operazione di fusione prevista, al punto che, qualora tale operazione non dovesse realizzarsi, solo un'infima parte del mercato tedesco potrebbe restare al di fuori della concorrenza mondiale. A questo proposito, se non è certo che la ricorrente possa, in tale ipotesi, penetrare sul mercato tedesco, è tuttavia indiscutibile che aumenterebbero le sue possibilità di accesso a tale mercato. Inoltre, se l'esistenza dell'industria carboniera tedesca fosse posta in pericolo, le centrali elettriche e le imprese siderurgiche tedesche probabilmente non si approvvigionerebbero esclusivamente da imprese carboniere extracomunitarie, ma si rifornirebbero in parte, per ragioni di sicurezza, dalla ricorrente, che è l'impresa comunitaria più competitiva e meno cara.
69 Conseguentemente, e senza che sia necessario stabilire se gli impegni sottoscritti dalla RAG per liberarsi del suo ramo importazioni migliorino effettivamente la situazione della ricorrente, è incontestabile che quest'ultima abbia un interesse ad agire.
70 Nell'ambito della seconda parte del motivo dedotto dalla Commissione e dalla RAG, queste negano che la ricorrente possa essere considerata un concorrente reale o potenziale delle società che partecipano alla fusione e che di conseguenza essa sia interessata dalla decisione impugnata.
71 E' noto che la ricorrente ha venduto carbone sul mercato tedesco solo a titolo di prova di approvvigionamento della società VBW Energie AG. Inoltre, la differenza tra i costi medi di produzione della ricorrente e i prezzi del mercato mondiale era considerevole al momento della presentazione del presente ricorso, raggiungendo almeno il 50%.
72 Tuttavia, la decisione impugnata al punto 6 parla della ristrutturazione dell'industria carboniera tedesca e della sua evoluzione verso un ambiente concorrenziale, in cui circa dieci pozzi della RAG rimarranno produttivi a lungo termine e in cui la detta industria sarà redditizia ed efficiente a partire dal 2005. La Commissione riconosce pertanto che la RAG può assumere il ruolo di concorrente della ricorrente, per lo meno a partire dal 2005.
73 La Commissione, poi, al punto 39 della decisione impugnata, tratta delle preoccupazioni delle «concorrenti» della RAG, con riferimento, in particolare, alla trasparenza nell'utilizzo degli aiuti di Stato da parte della RAG. Nelle osservazioni relative all'operazione di fusione del 1° maggio 1998, la ricorrente ha fatto espressa menzione di questo problema. Conseguentemente, si deve constatare che la Commissione, avendo essa stessa sollecitato le osservazioni della ricorrente, l'ha considerata una concorrente della RAG.
74 Inoltre, la ricorrente ritiene che una riduzione del suo costo d'esercizio del 15-20% su un arco di tempo di 4 anni sia assolutamente realizzabile e che, se la sua capacità di produzione in eccesso fosse sfruttata integralmente, i costi medi di produzione si ridurrebbero in modo spettacolare del 10% circa.
75 Ancora, essa prevede un aumento del prezzo del carbone sul mercato mondiale. Ne consegue che la ricorrente si considera una concorrente della RAG, ragion per cui essa ha proposto, oltre al presente ricorso, altri cinque ricorsi, tutti relativi alla situazione finanziaria della RAG.
76 D'altra parte, occorre ricordare che emerge dalla giurisprudenza della Corte che questa, nel valutare la ricevibilità di un ricorso, attribuisce una certa importanza al ruolo svolto dalle persone fisiche o giuridiche nell'ambito del procedimento precontenzioso (v., in questo senso, sentenze della Corte 20 marzo 1985, causa 264/82, Timex/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 849, punto 15; 28 gennaio 1986, causa 169/84, Cofaz/Commissione, Racc. pag. 391, punto 24, e 31 marzo 1998, cause riunite C-68/94 e C-30/95, Francia e a./Commissione, Racc. pag. I-1375, punto 54, detta «Kali & Salz»).
77 Nella sentenza 27 aprile 1995, causa T-435/93, ASPEC e a./Commissione (Racc. pag. II-1281, punto 64), il Tribunale ha interpretato la sentenza Cofaz/Commissione, già citata, nel senso che la Corte si è limitata a constatare che un'impresa che possa dimostrare che essa è stata all'origine della denuncia che ha dato luogo alle indagini, che le sue osservazioni sono state sentite e che lo svolgimento del procedimento è stato ampiamente determinato dalle sue osservazioni, se, malgrado ciò, la sua posizione sul mercato è sostanzialmente danneggiata dal provvedimento di aiuto che costituisce oggetto della decisione impugnata, è interessata ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE. Questo non esclude però che un'impresa possa essere in grado di dimostrare per altra via, mediante riferimento a circostanze specifiche che la contraddistinguono in maniera analoga a quella del destinatario, che essa è individualmente interessata.
78 Inoltre, nella sentenza 25 ottobre 1977, causa 26/76, Metro/Commissione (Racc. pag. 1875, punto 13), la Corte ha riconosciuto che è nell'interesse e di una sana amministrazione della giustizia e di una corretta applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CE (divenuti artt. 81 CE e 82 CE) che le persone fisiche o giuridiche che, in forza dell'art. 3, n. 2, lett. b), del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204), hanno facoltà di adire la Commissione per far rilevare le infrazioni dei suddetti artt. 85 e 86 siano legittimate, se la loro domanda viene, totalmente o parzialmente, respinta, ad esperire un'azione a tutela dei loro legittimi interessi.
79 Tenuto conto delle peculiarità del regime CECA, le condizioni di ricevibilità di un ricorso d'annullamento proposto da un'impresa nell'ambito del Trattato CECA sono meno rigorose di quelle di un ricorso analogo nell'ambito del Trattato CE. Tuttavia, la giurisprudenza sopra citata nell'ambito del Trattato CE contiene considerazioni che possono essere pertinenti anche per valutare la ricevibilità di un ricorso d'annullamento nell'ambito del Trattato CECA.
80 Occorre rilevare, a questo proposito, che la ricorrente ha svolto un ruolo nell'ambito del procedimento precontenzioso innanzi alla Commissione con riferimento non solo al fatto che essa ha presentato osservazioni sulla prevista fusione, ma anche, in particolare, che le sue opinioni sono state ascoltate e che essa ha fornito risposte in due occasioni nel corso del procedimento.
81 La ricorrente ha così dimostrato l'esistenza di una serie di elementi che consentono al Tribunale di dichiarare che la decisione impugnata può interessare la sua situazione concorrenziale, in particolare in relazione alla RAG. Ne consegue che la ricorrente è interessata dalla decisione impugnata.
82 Dal complesso delle precedenti considerazioni deriva che il ricorso deve essere dichiarato ricevibile.
Nel merito
83 La ricorrente deduce due motivi a sostegno della domanda di annullamento della decisione impugnata relativi, da un lato, ad una violazione da parte della Commissione del Trattato CECA e/o delle norme giuridiche concernenti la sua applicazione e, dall'altro, ad una violazione da parte della Commissione delle forme sostanziali, in particolare per vizio di motivazione, e ad una violazione del principio di buona amministrazione.
Sulla violazione del Trattato CECA e/o delle norme giuridiche relative alla sua applicazione
84 La ricorrente ha articolato questo motivo in quattro parti. Essa sostiene, in primo luogo, che la giurisprudenza Matra è stata manifestamente ignorata, in secondo e terzo luogo, che l'art. 66, n. 2, del Trattato CECA è stato manifestamente violato con riferimento, rispettivamente, al primo e secondo trattino del detto numero e, in quarto luogo, che la Commissione non ha valutato l'impatto dell'integrazione verticale delle attività carboniere in seno alla società risultante dalla fusione.
85 Il Tribunale esaminerà congiuntamente le due parti connesse alla violazione manifesta del primo e secondo trattino dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA.
86 Va rilevato, preliminarmente, che la ricorrente e la RAG non sono d'accordo sulla portata del sindacato giurisdizionale di cui all'art. 33 del Trattato CECA. La RAG sostiene infatti che la domanda non tiene conto del fatto che il sindacato esercitato dal Tribunale sulle decisioni della Commissione, in applicazione della detta disposizione, è limitato.
87 A questo proposito, è sufficiente ricordare che risulta da una giurisprudenza costante che, nell'esercizio del suo sindacato, il Tribunale, nella valutazione della situazione, risultante da fatti o circostanze economiche, alla base della decisione impugnata, deve limitarsi a verificare se mediante quest'ultima non sia stato commesso uno sviamento di potere o non siano state ignorate in modo patente le disposizioni del Trattato CECA oppure ogni norma giuridica concernente la sua applicazione, in quanto il termine «patente» dell'art. 33 presuppone una violazione delle norme giuridiche talmente grave da rivelarsi dovuta a un evidente errore nella valutazione, in relazione alla disposizioni del Trattato CECA, della situazione in base alla quale la decisione è stata emanata (sentenze della Corte 21 marzo 1955, causa 6/54, Paesi Bassi/Alta Autorità, Racc. pag. 203, in particolare pag. 226, e 12 febbraio 1960, cause riunite 15/59 e 29/59, Société métallurgique de Knutange/Alta Autorità, Racc. pag. 9, in particolare pag. 27, e ordinanza del presidente della Corte 3 maggio 1996, causa C-399/95 R, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2441, punti 61 e 62). Anche ammettendo che la domanda non tenga conto del fatto che il controllo esercitato dal Tribunale sulle decisioni della Commissione, in applicazione dell'art. 33 del Trattato CECA, è limitato, il Tribunale si limiterà, nell'esercizio del detto controllo, a quanto si deduce dalla giurisprudenza citata.
Sulla presunta violazione dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA
- Argomenti delle parti
88 La ricorrente deduce, in sostanza, che la Commissione avrebbe commesso un errore manifesto in occasione dell'esame, da essa condotto, della fusione ai sensi dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA. Essa sottolinea che un esame effettuato senza riferimento alla situazione relativa alla questione degli aiuti di Stato connessi, direttamente o indirettamente, alla fusione non consente alla Commissione di stabilire correttamente se la società risultante dalla fusione avrà il potere «di sottrarsi (...) alle norme di concorrenza risultanti dall'applicazione del (...) trattato». Il termine «norme» si riferirebbe chiaramente a tutte le regole del Trattato CECA o a quelle che da esse discendono (intendendo così il diritto derivato, tra cui le decisioni). Tali regole comprendono l'art. 4, lett. c), del Trattato CECA e le disposizioni che vietano e aboliscono le sovvenzioni e gli aiuti concessi dagli Stati.
89 A questo proposito, la ricorrente ricorda che tre aiuti distinti riguardavano l'operazione di fusione di cui si tratta e avrebbero dovuto condizionare l'esame della Commissione. In primo luogo, la Commissione avrebbe presunto che l'aiuto del 1998 fosse legittimo e non dovesse pertanto essere rimborsato dalle imprese che partecipavano alla fusione. In realtà, la concessione del detto aiuto sarebbe illegittima. Infatti, fino alla proposizione del ricorso in esame non sarebbe stato autorizzato, per il 1998, nessun aiuto all'industria carboniera tedesca. Poiché non sarebbe competente ad approvare gli aiuti già versati, la Commissione non avrebbe altra scelta se non rifiutare di approvare il citato aiuto del 1998.
90 In secondo luogo, per quanto riguarda l'aiuto connesso alla fusione, la ricorrente sostiene che la Commissione, in occasione dell'approvazione della fusione, non ha stabilito se la contropartita di DEM 1 da pagare per la totalità del capitale sociale della SBW costituisse un aiuto di Stato. A questo proposito, essa fa presente che la Commissione stessa ha constatato che le notificazioni della Repubblica federale di Germania lasciano pensare che la privatizzazione della SBW implicasse un aiuto non notificato per un importo di DEM un miliardo a favore della RAG. Orbene, la ricorrente ricorda che nel 1997 la SBW ha ricavato un utile di DEM 4,3 milioni ed è proprietaria di un certo numero di risorse di valore, tra cui tre siti di estrazione (Ensdorf, Göttelborn/Reden e Warndt/Luisenthal), una quota societaria consistente nelle cokerie di Fuerstenhausen e Zentralkokerei Saar e un certo numero di centrali elettriche.
91 In terzo luogo, con riferimento all'aiuto subordinato alla fusione, la ricorrente sottolinea che il punto 6 della decisione impugnata riguarda il progetto di fusione e gli aiuti pubblici accordati in tale ambito. La notificazione della fusione in conformità dell'art. 67 del Trattato CECA confermerebbe i particolari relativi alle remissioni di debito e agli altri aiuti concessi alla RAG per un importo di DEM 7-8 miliardi.
92 Il tentativo inesplicabile della Commissione di separare completamente gli aspetti finanziari della transazione e la situazione finanziaria delle società interessate, da un lato, dalla valutazione del potere, riconoscibile in capo alla società risultante dalla fusione, di determinare il prezzo, controllare o ridurre la produzione o la distribuzione od ostacolare una concorrenza effettiva, dall'altra, costituirebbe un errore evidente che vizierebbe la decisione impugnata.
93 Secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe a torto presunto che non esistesse alcun potenziale concorrente sul mercato della fornitura di carbone nazionale alle centrali elettriche nazionali e non avrebbe pertanto effettuato alcuna analisi dell'incidenza della fusione su tale mercato, mentre questa situazione sarebbe il risultato della concessione degli aiuti illegittimi. Lo stesso varrebbe in relazione all'analisi dell'incidenza della fusione sulle vendite di carbone importato. La ricorrente fa presente che, anche in quel caso, la Commissione avrebbe svolto l'analisi sulla base della presunzione che il carbone importato non fosse concorrenziale rispetto alla fornitura di carbone nazionale alle centrali elettriche e alle imprese siderurgiche sul mercato tedesco. Tale analisi avrebbe condotto la Commissione a limitare gli effetti della fusione alla vendita del carbone importato in tutti i settori e alla vendita di carbone nazionale ai clienti industriali diversi dai produttori di elettricità e dalle imprese siderurgiche.
94 La ricorrente sostiene, inoltre, che il modo in cui la Commissione procede nell'analisi sarebbe contrario anche alla sua affermazione di cui al punto 54 della decisione impugnata, secondo cui la detta decisione riguarderebbe solamente l'applicazione dell'art. 66 del Trattato CECA e non anticiperebbe affatto una decisione relativa agli aiuti di cui trattasi. Infatti, la Commissione si fonderebbe su un'errata interpretazione della natura dell'esame di cui all'art. 66 del Trattato CECA e su presunzioni che l'avrebbero condotta ad affermare che lo Stato tedesco poteva, in primo luogo, concedere un aiuto di Stato per eliminare la concorrenza rappresentata dagli importatori e, in secondo luogo, creare successivamente una struttura per il mercato per mezzo di una fusione che garantisse l'eliminazione definitiva della concorrenza. Tale impostazione della Commissione costituirebbe di per sé un errore manifesto.
95 La Commissione afferma di aver tenuto conto del sostegno finanziario apportato dagli aiuti di Stato nella determinazione del potere commerciale delle società partecipanti alla fusione. La decisione impugnata non inciderebbe in alcun modo sull'esito di un qualsiasi successivo procedimento vertente sui diversi elementi che, secondo la ricorrente, costituiscono aiuti illegittimi.
96 Nell'esaminare la fusione, la Commissione, come ha precisato in udienza, ne ha studiato, in conformità dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA, gli effetti verticali, in quanto raggruppamento di produttori di carbone e di centrali elettriche, e le conseguenze. La constatazione che la fusione non produce una concentrazione inaccettabile del potere commerciale non influenzerebbe in alcun modo la possibilità per la Commissione di far sì che un aiuto incompatibile sia rimborsato. Essa, inoltre, starebbe attualmente esaminando, in maniera indipendente, mediante un'analisi effettuata in base alle regole relative agli aiuti di Stato e non in base alle regole relative alle concentrazioni, le questioni relative agli aiuti e, in particolare, la questione del prezzo o del dono della SBW, a seconda dei casi.
97 In risposta alle argomentazioni della ricorrente, la Commissione precisa di aver considerato, nella decisione impugnata, che non ci fosse concorrenza tra i produttori tedeschi di carbone per quanto riguarda il carbone sovvenzionato dallo Stato. Ciò sarebbe vero indipendentemente dalla dimensione dell'industria sovvenzionata dallo Stato e dalla legittimità o dall'illegittimità dell'aiuto. Il rimborso dell'aiuto concesso non aprirebbe alla concorrenza il mercato del carbone sovvenzionato, ma eliminerebbe la produzione di carbone tedesco.
98 Quanto al mercato del carbone importato che, secondo la ricorrente, potrebbe dare luogo ad una concorrenza maggiore, la Commissione fa presente che, nella decisione impugnata, la sua analisi verte sulla posizione delle società che partecipano alla fusione sul mercato delle importazioni di carbone ed essa approva la fusione a condizione che l'aumento delle quote di mercato derivante dall'acquisizione delle attività di importazione della SBW sia controbilanciato dalla cessione di altre quote di mercato. In altri termini, la posizione sul mercato della società risultante dalla fusione non sarebbe migliore di quella detenuta dalla RAG prima della fusione. Ciò sarebbe vero a prescindere dalla dimensione del mercato e dal fatto che una certa quantità di approvvigionamenti alle centrali elettriche sia accessibile o meno in ragione degli aiuti di Stato.
99 Secondo la Commissione, l'argomento della ricorrente metterebbe in evidenza il punto debole principale del suo ragionamento. Se si ammettesse che la ricorrente giustamente considera illegittimi gli aiuti di cui si discute e che questi devono essere rimborsati, la fusione costituirebbe, allora, una minaccia per la concorrenza molto inferiore a quanto supponeva la Commissione, giacché la fusione riguarderebbe solamente attività non redditizie a detta della ricorrente.
100 Inoltre, la Commissione afferma che il problema di stabilire se la fusione avrebbe avuto luogo nella sua forma attuale se l'aiuto concesso sotto forma di prezzo d'acquisto insufficientemente alto non fosse stato accordato non è rilevante ai fini dell'esame della fusione.
101 In udienza, la Commissione ha precisato la sua interpretazione dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA, secondo cui l'aspetto della causalità è importante. Infatti, è la concentrazione di due imprese, precedentemente indipendenti, che dovrebbe avere come risultato il fatto che la società risultante dalla fusione sfugga alla regole della concorrenza e agisca pertanto indipendentemente dagli altri settori del mercato perché la Commissione possa negare l'autorizzazione alla fusione. Tale interpretazione emergerebbe altresì dal punto 39 della decisione impugnata.
102 Il governo tedesco sostiene che, per quanto riguarda le vendite di carbone nazionale all'industria elettrica e all'industria dell'acciaio, poiché non esisteva nessuna concorrenza in ragione degli aiuti di Stato concessi alle imprese interessate, si sarebbe potuto pensare di rifiutare la fusione solo se questa avesse soppresso proprio ogni possibilità di ricomparsa della concorrenza, tesi non sostenuta dalla ricorrente.
103 Quanto ai segmenti di mercato costituiti dalle vendite di carbone tedesco ad altri acquirenti industriali e dalle vendite di carbone importato, le imprese partecipanti alla fusione avrebbero assunto impegni in base ai quali sarebbe escluso qualsiasi aumento delle quote di mercato dell'attività d'importazione e sarebbe loro sottratta qualsiasi possibilità di sfruttare la loro posizione sul mercato delle vendite di carbone tedesco per influire sull'attività d'importazione. In base ai detti impegni, la Commissione a ragione avrebbe ritenuto che la posizione sul mercato delle imprese interessate non fosse rafforzata dalla fusione. Tuttavia, il governo tedesco sostiene che, se non vi è rafforzamento della loro posizione sul mercato, allora manca il necessario nesso di causalità tra la fusione e la posizione sul mercato delle imprese interessate.
104 Inoltre, il governo tedesco sostiene che il concetto di «norme di concorrenza» di cui all'art. 66, n. 2, secondo trattino, del Trattato CECA non riguarderebbe tutte le regole contenute in modo astratto nel detto Trattato. L'art. 66, n. 2, secondo trattino, del Trattato CECA concreterebbe semplicemente le norme di concorrenza considerate dalla detta disposizione e, in particolare, non sarebbe dimostrata l'esistenza di alcuna posizione artificiosamente privilegiata che comporti un vantaggio sostanziale nell'accesso agli approvvigionamenti o agli sbocchi.
105 La RAG fa presente che la fusione non implica alcuna modifica della situazione della concorrenza per quanto riguarda il carbone prodotto sul territorio nazionale poiché, nell'ambito attuale del regime degli aiuti di Stato nella Repubblica federale di Germania, non esiste alcuna prospettiva realistica di concorrenza tra la RAG, la SBW e la Preussag Anthrazit.
106 Quanto al carbone importato, la RAG sostiene che la Commissione ha ottenuto da essa stessa non solo l'impegno a cedere la Saarberg Coal International & Co e l'intera attività d'importazione della SBW, ma anche l'impegno a migliorare in misura sostanziale, rispetto alla situazione precedente alla fusione, l'accesso al mercato dei fornitori stranieri per mezzo di importatori indipendenti. In particolare, la Commissione avrebbe chiesto alla RAG di dissociare la vendita del carbone importato da quella del carbone nazionale, dividendo tali attività in due distinte società controllate (la Ruhrkohle Handel GmbH e la Ruhrkohle Verkauf GmbH), e di ridurre la sua partecipazione all'interno di un'altra società d'importazione, la Brennstoff-Import GmbH.
- Giudizio del Tribunale
107 In merito all'asserita violazione dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA, la ricorrente sostiene che l'analisi economica della fusione era legata alla concessione di aiuti di Stato per due ragioni principali. Da una parte, gli aiuti di Stato avrebbero circoscritto il mercato geografico quale esso è definito dalla decisione impugnata, giacché essi sono stati considerati «un ostacolo all'accesso al mercato». Dall'altra, essi avrebbero determinato l'analisi delle conseguenze della fusione, poiché gli aiuti all'industria carboniera «hanno praticamente eliminato la concorrenza» tra le società partecipanti alla fusione. Queste considerazioni avrebbero condotto la Commissione a limitare gli effetti della fusione alla «vendita del carbone importato in tutti i settori e alla vendita di carbone nazionale ai clienti industriali diversi dai produttori di elettricità e dalle imprese siderurgiche».
108 In merito alla prima ragione, si deve osservare che dalla decisione impugnata (punto 23) emerge che la Commissione ha ritenuto che non vi fosse alcuna concorrenza tra i produttori di carbone tedeschi e altri produttori, giacché i costi medi di produzione dei produttori tedeschi sono ampiamente superiori ai prezzi sul mercato mondiale (più di DEM 180 per tonnellata nel 1997). Conseguentemente, i produttori tedeschi non hanno alcuna seria possibilità di produrre e di tentare di vendere carbone tedesco non sovvenzionato.
109 A questo proposito, la Commissione sottolinea, giustamente, che un eventuale rimborso dell'aiuto concesso «non consentirebbe la concorrenza» nel settore del carbone tedesco sovvenzionato. Tale rimborso eliminerebbe la produzione tedesca di carbone. L'aumento della concorrenza a cui la ricorrente si riferisce si produrrebbe sul mercato del carbone importato, che ha formato oggetto di un altro esame da parte della Commissione. Come evidenziato da quest'ultima, la questione può essere impostata diversamente: o esiste in Germania un mercato specifico per il carbone sovvenzionato dallo Stato, nel qual caso la fusione non ha alcun effetto sulla concorrenza, ovvero tale mercato non esiste, e allora esiste un mercato mondiale nel quale i produttori tedeschi hanno un ruolo del tutto insignificante.
110 In merito alla seconda ragione esposta dalla ricorrente, si deve sottolineare che la Commissione, al punto 31 della decisione impugnata, constata che neanche prima della fusione vi era concorrenza tra i produttori di carbone tedeschi con riferimento al carbone sovvenzionato dallo Stato. Inoltre, essa prevede, al punto 52 della decisione impugnata, con riferimento alla vendita di carbone importato e dato l'impegno che essa aveva ottenuto dalla RAG, che la posizione sul mercato della società risultante dalla fusione non sarà migliore di quella della RAG prima della fusione.
111 Alla luce di quanto precede la ricorrente, sostenendo che gli aiuti di Stato avrebbero circoscritto il mercato geografico, essendo stati considerati un «ostacolo all'accesso al mercato», non ha dimostrato che la Commissione abbia analizzato male la situazione. La ricorrente non ha nemmeno dimostrato che gli aiuti di Stato citati nella decisione abbiano determinato l'analisi delle conseguenze della fusione. Ne consegue che le due ragioni sostenute dalla ricorrente debbono essere respinte.
112 D'altra parte, in merito alla presunta insufficiente considerazione degli elementi aventi il carattere di aiuti di Stato, in particolare per quanto riguarda le conseguenze finanziarie della fusione, dalla giurisprudenza della Corte si ricava che la Commissione deve, per principio, evitare le eventuali incoerenze che insorgano nell'applicazione delle varie disposizioni del diritto comunitario (v. sentenze della Corte Matra/Commissione, già citata, punto 41, e 27 gennaio 2000, causa C-164/98 P, DIR International Film e a./Commissione, Racc. pag. I-447, punti 21 e 30). Tale obbligo della Commissione di rispettare la coerenza tra le norme del Trattato sugli aiuti di Stato e le altre norme dello stesso Trattato si impone in particolare qualora anche le altre norme riguardino l'obiettivo di una concorrenza non falsata nel mercato comune (v. sentenze Matra/Commissione, già citata, punto 42, e SIDE/Commissione, già citata, punto 72).
113 Ne deriva, in particolare, che, adottando una decisione sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune, la Commissione non può ignorare il pericolo di un pregiudizio alla concorrenza nel mercato comune causato da singoli operatori economici (sentenza Matra/Commissione, già citata, punto 43).
114 Ne deriva altresì che, adottando una decisione sulla compatibilità di una concentrazione tra imprese con il mercato comune, la Commissione non può ignorare le conseguenze della concessione di un aiuto di Stato a tali imprese sulla salvaguardia di una concorrenza effettiva nel mercato interessato.
115 Tale ultimo obbligo non comporta tuttavia la conseguenza che la Commissione, al fine di adottare una decisione sulla compatibilità di un'operazione di concentrazione tra imprese con il mercato comune al termine di una specifica procedura, debba necessariamente attendere l'esito della procedura parallela - ma indipendente - relativa all'analisi della compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune.
116 Nella fattispecie, si deve sottolineare che la Commissione, in risposta all'argomento della ricorrente relativo alla presunta insufficiente considerazione degli elementi aventi il carattere di aiuti di Stato, ha fatto presente di aver tenuto conto del sostegno finanziario apportato dall'aiuto di Stato del 1998 nella determinazione del potere commerciale delle società partecipanti alla fusione. Secondo la Commissione, la decisione impugnata non incide in alcun modo sull'esito di una qualsiasi successiva procedura relativa ai differenti elementi che, secondo la ricorrente, costituiscono un aiuto illegittimo.
117 Dalla decisione impugnata emerge altresì (punti 7, 13, 14 e 16) che la Commissione era a conoscenza delle cifre relative al sostegno finanziario apportato dagli aiuti di Stato. Tali cifre riguardano gli aiuti per gli anni 1997 e 1998, nonché almeno una parte dell'aiuto subordinato alla realizzazione della fusione. Inoltre, si deve notare che le cifre menzionate ai punti 13, 14 e 16 della decisione impugnata figurano sotto la rubrica «Valutazione dal punto di vista della concorrenza in applicazione dell'art. 66, n. 2».
118 Dal contenuto dei punti citati emerge che, riconoscendo la pertinenza del detto esame nella fattispecie, la Commissione, nell'effettuare la sua valutazione ai sensi dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA, ha tenuto conto del sostegno finanziario apportato dagli aiuti di Stato citati ai punti 10 e 12 supra nella determinazione del potere commerciale delle società partecipanti alla fusione.
119 La questione che sorge, quindi, è se la Commissione abbia preso in considerazione, nella determinazione del potere commerciale della società risultante dalla fusione, tutti gli elementi che potevano costituire un aiuto di Stato, in particolare l'elemento intrinseco alla realizzazione della fusione, cioè il prezzo pagato dalla RAG per l'acquisto della SBW.
120 Per quanto riguarda l'elemento che può costituire un aiuto di Stato intrinseco alla realizzazione della fusione, si deve ricordare che la Commissione, nella sua lettera indirizzata al governo tedesco e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale 8 aprile 2000 (v. punto 36 supra), riteneva che la vendita della SBW per il prezzo di DEM 1 avrebbe potuto essere considerata al pari di un aiuto di Stato non notificato a favore dell'industria carboniera e che il valore di tale aiuto avrebbe potuto essere valutato pari a circa DEM un miliardo.
121 Tuttavia, in sede di udienza, la Commissione ha dichiarato di star attualmente esaminando, in un'analisi distinta effettuata in base alle regole relative agli aiuti di Stato e non in base alla regole relative alle concentrazioni, la questione degli aiuti e, in particolare, la questione del prezzo o del dono della SBW, a seconda dei casi, per stabilire se ciò che è stato complessivamente versato corrisponda al prezzo pagato o se vi sia stato un trasferimento implicito di risorse statali a favore del beneficiario del dono.
122 Si deve pertanto rilevare che, nella fattispecie, la Commissione non ha effettuato un simile esame del prezzo prima di autorizzare la fusione. Conseguentemente, essa non era in grado di valutare nella decisione impugnata se, ed eventualmente in che misura, il prezzo di acquisto di DEM 1 abbia rafforzato il potere finanziario, e quindi commerciale, della RAG.
123 Inoltre, se il prezzo di DEM 1 costituisce un aiuto di Stato equivalente, in realtà, a circa DEM 1 miliardo, la RAG ha potuto beneficiare di tali somme per rafforzare il suo potere commerciale e utilizzarle ai fini che essa stabiliva, compreso il sostegno alle sue attività di importazione.
124 Si deve ricordare che l'art. 66, n. 2, del Trattato CECA dispone che la Commissione debba valutare l'«operazione prevista». Ciò implica che la Commissione è tenuta a valutare l'operazione nel suo complesso, e non solamente una sua parte, come ha fatto nel caso di specie prendendo in considerazione il trasferimento materiale delle imprese, senza tener conto delle altre parti dell'operazione, cioè il prezzo realmente pagato.
125 Nella fattispecie, se la Commissione non era tenuta a valutare in una preventiva decisione formale la legittimità del presunto aiuto (v. supra, punti 109 e 110), in questo caso l'aiuto connesso alla fusione, essa non poteva astenersi dal valutare se, ed eventualmente in quale misura, il potere finanziario, e quindi commerciale, della società risultante dalla fusione sia stato rafforzato dal sostegno finanziario apportato da questo eventuale aiuto, nell'ambito dell'analisi della concorrenza effettuata ai sensi dell'art. 66, n. 2, del Trattato CECA.
126 In considerazione di queste circostanze, la decisione impugnata deve essere annullata, senza che sia necessario prendere in esame le altre parti del motivo citato e l'altro motivo, dedotti dalla ricorrente.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
127 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Essendo rimasta soccombente, e tenuto conto delle conclusioni della ricorrente, la Commissione deve essere condannata a sopportare le proprie spese e quelle della ricorrente, fatta eccezione per le spese causate dall'intervento della RAG e della Repubblica federale di Germania.
128 In conformità dell'art. 87, n. 4, del citato regolamento, poiché la ricorrente non ha chiesto la condanna della RAG e della Repubblica federale di Germania alle spese relative al loro intervento nella presente causa, le intervenienti sopporteranno solamente le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 29 luglio 1998, che autorizza l'acquisizione del controllo della Saarbergwerke AG e della Preussag Anthrazit GmbH da parte della RAG Aktiengesellschaft (pratica n. IV/CECA.1252 - RAG/Saarbergwerke AG/Preussag Anthrazit), è annullata.
2) La Commissione sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle della ricorrente, fatta eccezione per le spese causate dall'intervento della RAG Aktiengesellschaft e della Repubblica federale di Germania.
3) La RAG Aktiengesellschaft e la Repubblica federale di Germania sopporteranno le proprie spese.