CELEX: 61993CJ0418
Interpretazione degli artt. 30, 36 e 52 del Trattato CE e delle direttive 64/223/CEE e 83/189/CEE
Divieto di esercizio di talune attività commerciali la domenica e i giorni festivi

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanze 18 luglio, 28 ottobre, 11 novembre, 2 e 16 dicembre 1993, nonché 10 ottobre 1994, pervenute in cancelleria tra il 13 ottobre 1993 e il 13 dicembre 1994, la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, ha sottoposto a questa Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, talune questioni pregiudiziali relative all' interpretazione degli artt. 30, 36 e 52 dello stesso Trattato, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/223/CEE, relativa all' attuazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per le attività attinenti al commercio all' ingrosso (GU 1964, n. 56, pag. 863), nonché della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d' informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 109, pag. 8), nella versione modificata dalla direttiva del Consiglio 22 marzo 1988, 88/182/CEE (GU L 81, pag. 75; in prosieguo la "direttiva 83/189").
2 Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di provvedimenti adottati da pubbliche autorità nei confronti di esercenti di grandi centri commerciali per violazione della normativa italiana riguardante l' orario di apertura degli esercizi commerciali al minuto la domenica e i giorni festivi.
3 La legge italiana 28 luglio 1971, n. 558, disciplina gli orari di apertura dei pubblici esercizi e le attività di vendita al minuto. L' art. 1, n. 2, lett. a), di tale legge dispone la chiusura totale delle rivendite di domenica e negli altri giorni festivi, salvo casi di deroga espressamente previsti dalla legge stessa. Le disposizioni specifiche relative all' orario di apertura sono emanate dalle regioni. L' art. 10 della medesima legge prevede sanzioni amministrative in caso di infrazione. L' osservanza delle norme vigenti in materia è controllata dai sindaci dei comuni interessati, che possono infliggere sanzioni.
4 I ricorrenti nelle cause principali (in prosieguo: i "ricorrenti") sono titolari di grandi centri commerciali situati nel territorio di diversi comuni. Dato che tali centri commerciali sono rimasti aperti talune domeniche e giorni festivi, i sindaci dei comuni interessati hanno irrogato sanzioni amministrative nei confronti dei ricorrenti.
5 Questi hanno allora adito il giudice a quo. Essi hanno sostenuto che una rilevante parte della cifra d' affari realizzata dai centri commerciali in questione verteva su prodotti provenienti da altri Stati membri della Comunità. A loro parere, le disposizioni nazionali di cui trattasi sono quindi incompatibili con il diritto comunitario, ed in particolare con l' art. 30 del Trattato.
6 Alla luce di quanto sopra, il giudice nazionale ha sospeso il procedimento ed ha sollevato, nelle cause cui si riferiscono i procedimenti riuniti C-418/93, C-419/93, C-420/93, C-421/93, C-460/93, C-461/93, C-462/93, C-464/93, C-9/94, C-10/94, C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94 e C-24/94, le seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se una norma di diritto nazionale ° che imponga (salvo che per alcuni prodotti) agli esercizi di vendita al dettaglio la chiusura domenicale e festiva, ma non anche il divieto di svolgere al loro interno e pure in tali giorni attività di lavoro (ed infligga la pena della chiusura coattiva a quelli di essi che abbiano trasgredito all' obbligo de quo), e provochi così un decremento sensibile delle vendite effettuate in tali esercizi, ivi comprese quelle di merci prodotte in altri Stati della Comunità, con conseguente riduzione del volume delle importazioni da detti Stati ° costituisca:
a) una misura equivalente, negli effetti, ad una restrizione all' importazione ai sensi dell' art. 30 del Trattato di Roma e della successiva normativa comunitaria dettata in applicazione dei principi da quello enunciati;
b) ovvero un mezzo di discriminazione arbitraria od una restrizione dissimulata del commercio tra Stati membri;
c) ovvero una misura sproporzionata o non adeguata al fine di ordine sociale e/o morale che eventualmente si prefigga la norma di diritto nazionale;
posto che:
° la grande distribuzione e la distribuzione organizzata (classe entro la quale si iscrive la ricorrente) vendono, in media, una quantità di prodotti importati dagli altri paesi comunitari superiore a quella venduta dalle piccole e medie aziende commerciali;
° il giro d' affari che la grande distribuzione e la distribuzione organizzata realizzano la domenica non può essere compensato da acquisti sostitutivi effettuabili dalla clientela negli altri giorni della settimana, acquisti che si orientano per l' effetto verso una rete commerciale che nel suo complesso si approvvigiona presso i produttori nazionali.
2) Nel caso di risposta affermativa al primo quesito, se la misura adottata dalla norma nazionale in questione rientri nelle deroghe dell' art. 30 previste dall' art. 36 del Trattato di Roma, ovvero in altre deroghe previste dalla normativa comunitaria".
7 Nella causa di cui al procedimento C-332/94 il giudice nazionale ha sollevato le seguenti questioni:
"Premesso che:
° la grande distribuzione e la distribuzione organizzata, i cui stabilimenti sono per lo più ubicati alla periferia ed all' esterno delle città, offrono e vendono, in media, una quantità di prodotti importati dagli altri paesi della CEE superiore a quella offerta ed esitata delle piccole e medie aziende commerciali, capillarmente diffuse ° a differenza delle prime ° sul territorio, urbano e non;
° le vendite realizzate la domenica dalla grande distribuzione e dalla distribuzione organizzata, nei brevi periodi in cui la vendita è consentita in tale giorno, superano da sole quelle registrate in quelle strutture nel segmento feriale della settimana;
° le vendite che la grande distribuzione e la distribuzione organizzata non possono effettuare nei dì festivi non sono compensate da quelle che in tali strutture si svolgono nei giorni feriali e, conseguentemente, la domanda di acquisto così rimasta inevasa si indirizza verso altro circuito commerciale (quello costituito dalle piccole e medie aziende, più prossime al consumatore ed agevolmente accessibili anche nei giorni feriali) che però, nel suo complesso, si approvvigiona solo da produttori nazionali;
1) se una norma di diritto nazionale ° che (salvo che per alcuni prodotti) imponga agli esercizi di vendita al dettaglio la chiusura domenicale e festiva, ma non anche il divieto di svolgere al loro interno e pure in tali giorni attività di lavoro, ed infligga la pena della chiusura coattiva e del ritiro della licenza a quelli di essi che abbiano trasgredito all' obbligo de quo ° costituisca:
a) una misura equivalente, negli effetti, ad una restrizione all' importazione ai sensi dell' art. 30 del Trattato di Roma e della successiva normativa comunitaria dettata in applicazione dei principi da quello enunciati;
b) ovvero una misura di discriminazione arbitraria od una restrizione dissimulata al commercio tra Stati membri;
c) ovvero una misura sproporzionata o non adeguata al fine di ordine sociale e/o morale che eventualmente si prefigge la norma di diritto nazionale;
d) una violazione delle disposizioni contenute nell' art. 52 del Trattato CEE, relative alla libertà di stabilimento, e della successiva normativa comunitaria dettata in applicazione di tale principio;
e) o, almeno, una violazione dell' art. 2, n. 2, della direttiva n. 64/223, relativa alla realizzazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi in materia di commercio all' ingrosso;
f) una violazione delle direttive 83/189 e 88/182 relative alla eliminazione delle barriere tecniche al commercio tra Stati membri, in considerazione del fatto che il divieto di apertura domenicale dei negozi è solo apparentemente un divieto generalizzato, ma nella realtà subisce deroghe per una serie di prodotti che sono ° salvo rarissimi inevitabili casi ° esclusivamente di origine nazionale.
2) Nel caso di risposta affermativa al primo quesito, in ogni sua articolazione, se la misura adottata dalla norma nazionale in questione rientri nelle deroghe dell' art. 30 previste dall' art. 36 del Trattato di Roma, ovvero in altre deroghe previste dalla normativa comunitaria".
8 Con ordinanze del presidente della Corte 10 novembre 1993, 27 gennaio e 23 febbraio 1994, talune di queste cause sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento e della sentenza. Con ordinanza 19 ottobre 1995 del presidente della Quinta Sezione della Corte, tutte le cause sono state riunite ai fini della fase orale del procedimento e della sentenza.
L' art. 30 del Trattato
9 In via preliminare, occorre ricordare che, nella sentenza 2 giugno 1994, cause riunite C-69/93 e C-258/93, Punto Casa e PPV (Racc. pag. I-2355), la Corte si è pronunciata su talune questioni provenienti dallo stesso giudice nazionale e che erano in sostanza identiche a quelle poste nelle presenti cause, salvo, nella causa C-332/94, per quanto riguarda la prima questione, lett. d) ° f).
10 Nella detta sentenza Punto Casa e PPV, la Corte ha applicato la giurisprudenza Keck e Mithouard (sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Racc. pag. I-6097).
11 Nella citata sentenza Keck e Mithouard, riguardante una normativa nazionale che vietava in termini generali la rivendita sottocosto, la Corte ha affermato che una siffatta normativa, in quanto impediva agli operatori di avvalersi di un metodo di promozione commerciale, era atta a restringere il volume delle vendite e, conseguentemente, il volume delle vendite dei prodotti provenienti da altri Stati membri. Orbene, la Corte si è chiesta se tale eventualità fosse sufficiente per qualificare la normativa di cui trattavasi come misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione ai sensi dell' art. 30 del Trattato (punto 13).
12 A tal proposito, la Corte ha ritenuto che non può costituire ostacolo diretto o indiretto, in atto o in potenza, agli scambi commerciali tra gli Stati membri, ai sensi della giurisprudenza Dassonville (sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Racc. pag. 837, punto 5), l' assoggettamento di prodotti provenienti da altri Stati membri a disposizioni nazionali che limitino o vietino talune modalità di vendita, sempreché tali disposizioni valgano nei confronti di tutti gli operatori interessati che svolgono la propria attività sul territorio nazionale e sempreché incidano in uguale misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri (punto 16).
13 La Corte ha rilevato che, ove tali requisiti siano soddisfatti, l' applicazione di normative di tal genere alla vendita di prodotti provenienti da un altro Stato membro e rispondenti alle norme stabilite da tale Stato non costituisce elemento atto ad impedire l' accesso di tali prodotti al mercato o ad ostacolarlo in misura maggiore rispetto all' ostacolo rappresentato per i prodotti nazionali. Normative siffatte esulano, quindi, dalla sfera d' applicazione dell' art. 30 del Trattato (punto 17).
14 Nella citata sentenza Punto Casa e PPV, la Corte ha in primo luogo rilevato che, nel caso di una disciplina che riguardava le modalità di vendita ai consumatori di diversi prodotti, come quella in esame, sussistevano i requisiti enunciati per l' applicazione della sentenza Keck e Mithouard, già citata (punto 13). La Corte ha poi osservato che la normativa contestata si applicava, indipendentemente dall' origine dei prodotti in questione, a tutti gli operatori interessati e non influiva sulla vendita dei prodotti provenienti dagli altri Stati membri in modo diverso da quello in cui operava sulla vendita dei prodotti nazionali (punto 14).
15 In base a tali considerazioni, la Corte ha dichiarato che l' art. 30 del Trattato va interpretato nel senso che non si applica ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi che vale per tutti gli operatori economici che svolgono attività sul territorio nazionale e che incide allo stesso modo, in diritto e in fatto, sulla vendita dei prodotti nazionali e su quella dei prodotti provenienti da altri Stati membri.
16 A seguito della pronuncia della citata sentenza Punto Casa e PPV, la Corte ha chiesto al giudice nazionale se tale pronuncia rispondesse pienamente alle questioni da lui sollevate nelle cause cui si riferiscono i procedimenti C-418/93, C-419/93, C-420/93, C-421/93, C-460/93, C-461/93, C-462/93, C-464/93, C-9/94, C-10/94, C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94 e C-24/94, sospesi in attesa della sentenza Punto Casa e PPV.
17 Nella risposta il giudice nazionale ha insistito affinché la Corte si pronunci sulle questioni sottopostele, facendo notare in sostanza che, a causa della particolare fisionomia del mercato commerciale italiano, la normativa in causa opera una discriminazione indiretta delle merci importate.
18 In particolare il giudice nazionale ha rilevato che il mercato italiano è caratterizzato, da una parte, da un gran numero di piccoli esercizi che si rivolgono ad un pubblico molto limitato e, dall' altra, da grandi centri commerciali situati alla periferia o all' esterno delle città. Tenuto conto del poco tempo libero di cui dispone il consumatore durante i giorni lavorativi, questi grandi centri commerciali sono agevolmente accessibili per la clientela solo la domenica e l' impossibilità di accedere a tali strutture con sufficiente agio e frequenza avrebbe la conseguenza di dirottare la domanda verso i piccoli esercizi, più prossimi al consumatore, e quindi verso i prodotti nazionali, per il fatto che, in tali piccoli negozi, non sono in genere reperibili le stesse varietà e quantità di prodotti stranieri.
19 Alla luce di quanto sopra, il giudice nazionale ha ritenuto che la normativa in causa non incida in realtà allo stesso modo sullo smercio dei prodotti nazionali e su quello dei prodotti provenienti da altri Stati membri.
20 Nello stesso ordine di idee il giudice nazionale ha motivato e formulato le sue questioni nella causa C-332/94.
21 Secondo i ricorrenti, la normativa nazionale produce effettivamente gli effetti descritti dal giudice nazionale e quindi non sussistono i requisiti enunciati nella sentenza Keck e Mithouard.
22 Il Comune di Terlizzi, convenuto nella causa di cui al procedimento C-9/94, il governo ellenico e la Commissione ritengono invece che la citata sentenza Punto Casa e PPV dia una risposta esauriente e corretta alla questione relativa all' art. 30 posta dal giudice nazionale.
23 In proposito va rilevato che, nelle presenti cause, le osservazioni esposte dal giudice nazionale quanto agli effetti della normativa nazionale in oggetto sono sostanzialmente identiche a quelle ch' esso aveva presentato nelle cause che hanno dato luogo alla citata sentenza Punto Casa e PPV.
24 Considerato quanto precede, si deve osservare che non risulta che la normativa controversa abbia lo scopo di disciplinare gli scambi di merci tra Stati membri o che, considerata nel suo insieme, essa possa comportare una disparità di trattamento tra prodotti nazionali e prodotti importati per quanto riguarda l' accesso al mercato. In proposito, si deve ricordare che le normative nazionali che limitano in generale il commercio di un prodotto e, quindi, la sua importazione non possono essere considerate, per ciò solo, limitative della possibilità di avere accesso al mercato più per i prodotti importati che per i prodotti nazionali analoghi. Come la Corte ha rilevato nel punto 13 della citata sentenza Keck e Mithouard, il fatto che una normativa nazionale sia atta a restringere, in generale, il volume delle vendite dei prodotti provenienti da altri Stati membri non è sufficiente per qualificarla misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione.
25 Inoltre, la Corte ha più volte riconosciuto che una normativa nazionale come quella di cui trattasi persegue un obiettivo legittimo alla luce del diritto comunitario. Invero, le discipline nazionali che limitano l' apertura domenicale di esercizi commerciali costituiscono l' espressione di determinate scelte, rispondenti alle peculiarità socio-culturali nazionali o regionali. Spetta agli Stati membri effettuare queste scelte attenendosi alle prescrizioni del diritto comunitario (v., in particolare, sentenza 16 dicembre 1992, causa C-169/91, B & Q, Racc. pag. I-6635, punto 11).
26 In proposito, la Corte ha affermato, nella citata sentenza B & Q, che il divieto sancito dall' art. 30 non si applica ad una normativa nazionale che vieti l' apertura domenicale degli esercizi commerciali al minuto.
27 Infine, occorre rilevare che, nel corso del presente procedimento, non è stato presentato alcun nuovo elemento che possa eventualmente giustificare un giudizio diverso da quello che la Corte ha formulato nelle sentenze Punto Casa e PPV, e B & Q, già citate.
28 Occorre quindi rispondere al giudice nazionale che l' art. 30 del Trattato dev' essere interpretato nel senso che non si applica ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi che vale per tutti gli operatori economici che svolgono attività sul territorio nazionale e che incide allo stesso modo, in diritto e in fatto, sulla vendita dei prodotti nazionali e su quella dei prodotti provenienti da altri Stati membri.
L' art. 52 del Trattato e la direttiva 64/223
29 Nel procedimento C-332/94 il giudice nazionale chiede inoltre se l' art. 52 del Trattato o la direttiva 64/223, relativa all' attuazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per le attività attinenti al commercio all' ingrosso, ostino ad una normativa nazionale in materia di chiusura dei negozi come quella in questione nelle cause principali.
30 Per quanto riguarda la direttiva 64/223, si deve rilevare che essa ha lo scopo di realizzare, nel settore delle attività rientranti nel commercio all' ingrosso, la libertà di stabilimento, come è garantita, con effetto diretto dopo la scadenza del periodo transitorio, dall' art. 52 del Trattato (v., in tal senso, sentenza 12 novembre 1987, causa 198/86, Conradi e a., Racc. pag. 4469, punto 8).
31 Ne consegue che non occorre, nel presente caso di specie, esaminare la direttiva 64/223 indipendentemente dall' art. 52 del Trattato.
32 Per quanto riguarda l' art. 52, è sufficiente osservare che, come è stato già rilevato, la normativa di cui trattasi vale per tutti gli operatori che svolgono attività nel territorio nazionale, ch' essa non mira a disciplinare le condizioni riguardanti lo stabilimento delle imprese interessate e, infine, che gli effetti restrittivi che essa potrebbe produrre sulla libertà di stabilimento sono troppo aleatori e troppo indiretti perché l' obbligo ch' essa sancisce possa essere considerato idoneo ad ostacolare tale libertà.
33 Ne consegue che né l' art. 52 del Trattato né la direttiva 64/223 ostano ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi come quella di cui trattasi nelle cause principali.
La direttiva 83/189
34 Nel procedimento C-332/94 il giudice nazionale mira infine a stabilire se la direttiva 83/189, che prevede una procedura d' informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, nella versione modificata dalla direttiva 88/182, si applichi ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi come quella di cui trattasi nella cause principali.
35 In proposito, è sufficiente constatare che, indipendentemente dall' applicabilità della direttiva all' epoca dei fatti controversi, questa non si applica ratione materiae ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi come quella in questione nelle cause principali.
36 Infatti, l' obbligo di previa comunicazione si applica, secondo l' art. 8 della direttiva, a qualsiasi progetto di norma tecnica.
37 La nozione di "regola tecnica" viene definita nell' art. 1, punto 5, della direttiva 83/189 come comprendente "le specificazioni tecniche, comprese le disposizioni che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione o l' utilizzazione in uno Stato membro o in una parte importante di esso, ad eccezione di quelle fissate dalle autorità locali". Secondo il punto 1 dello stesso articolo, il termine "specificazione tecnica" comprende "la specificazione che figura in un documento che definisce le caratteristiche richieste di un prodotto, quali i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni, comprese le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la terminologia, i simboli, le prove e i metodi di prova, l' imballaggio, la marchiatura e l' etichettatura (...)".
38 Quindi, l' obbligo di comunicazione previsto dalla direttiva non si applica ad una normativa nazionale che non tratta delle caratteristiche che i prodotti devono possedere, ma si limita a disciplinare l' orario di apertura dei pubblici esercizi.
39 Ne consegue che la direttiva 83/189 non si applica ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi come quella di cui trattasi nelle cause principali.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
40 Le spese sostenute dal governo ellenico e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalla Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, con ordinanze 18 luglio, 28 ottobre, 11 novembre, 2 e 16 dicembre 1993, nonché 10 ottobre 1994, dichiara:
1) L' art. 30 del Trattato CE dev' essere interpretato nel senso che non si applica ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi che vale per tutti gli operatori economici che svolgono attività sul territorio nazionale e che incide allo stesso modo, in diritto e in fatto, sulla vendita dei prodotti nazionali e su quella dei prodotti provenienti da altri Stati membri.
2) L' art. 52 del Trattato CE e la direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/223/CEE, relativa all' attuazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per le attività attinenti al commercio all' ingrosso, non ostano ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi come quella di cui trattasi nelle cause principali.
3) La direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d' informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, nella versione modificata dalla direttiva 22 marzo 1988, 88/182/CEE, non si applica ad una normativa nazionale sull' orario di apertura dei pubblici esercizi come quella di cui trattasi nelle cause principali.