CELEX: 62005CJ0402
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP)
Restriktiva åtgärder mot personer och enheter som är associerade med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna
Förenta nationerna
Säkerhetsrådet
Resolutioner antagna med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga
Genomförande i gemenskapen
Gemensam ståndpunkt 2002/402/GUSP
Förordning (EG) nr 881/2002
Åtgärder som avser personer och enheter som finns införda i en förteckning som upprättats av ett FN-organ
Frysning av penningmedel och ekonomiska tillgångar
Kommitté vid säkerhetsrådet som inrättats genom punkt 6 i säkerhetsrådets resolution 1267 (1999) (sanktionskommittén)
Upptagande av dessa personer och enheter i bilaga I till förordning (EG) nr 881/2002
Talan om ogiltigförklaring
Gemenskapens behörighet
Rättslig grund som utgörs av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG i förening
Grundläggande rättigheter
Rätten till respekt för den egna egendomen, rätten att yttra sig och rätten till en verksam domstolsprövning

Yassin Abdullah Kadi (mål C-402/05 P) och Al Barakaat International Foundation (nedan kallad Al Barakaat) (mål C-415/05 P) har yrkat att domstolen ska upphäva de domar som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 21 september 2005 i mål
T-315/01, Kadi mot rådet och kommissionen (REG 2005, s. II-3649)
, respektive i mål
T-306/01, Yusuf och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen (REG 2005, s. II-3533)
(nedan kallade den överklagade domen i Kadimålet respektive den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet eller, tillsammans, de överklagade domarna).
I dessa domar ogillade förstainstansrätten den talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan (
EGT L 139, s. 9
) (nedan kallad den omtvistade förordningen), som hade väckts av Yassin Abdullah Kadi respektive Al Barakaat. Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat hade yrkat att den omtvistade förordningen skulle ogiltigförklaras i de delar som den berör dem.
Tillämpliga bestämmelser
Enligt artikel 1.1 och 1.3 i Förenta nationernas stadga, som undertecknades i San Francisco (Förenta staterna) den 26 juni 1945, inbegriper Förenta nationernas ändamål att ”upprätthålla internationell fred och säkerhet” och att ”åstadkomma internationell samverkan vid lösande av internationella problem av ekonomisk, social, kulturell eller humanitär art samt vid befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller religion”.
Artikel 24.1 och 24.2 i Förenta nationernas stadga har följande lydelse:
”1.   I syfte att trygga ett snabbt och effektivt inskridande från Förenta nationernas [FN:s] sida överlåta medlemmarna på [Förenta nationernas] säkerhetsråd [(nedan kallat säkerhetsrådet)] huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet och samtycka till att säkerhetsrådet vid fullgörande av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser handlar å medlemmarnas vägnar.
2.   Vid fullgörande av dessa förpliktelser skall säkerhetsrådet handla i överensstämmelse med Förenta nationernas ändamål och grundsatser. De särskilda befogenheter, som tillerkännas säkerhetsrådet för fullgörande av dessa förpliktelser, finnas angivna i kapitlen VI, VII, VIII och XII.”
Enligt artikel 25 i Förenta nationernas stadga samtycker FN:s ”medlemmar till att godtaga och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med denna stadga”.
Artiklarna 39, 41 och 48 i Förenta nationernas stadga ingår i kapitel VII i densamma, vilket har rubriken ”Inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar”.
Artikel 39 i Förenta nationernas stadga har följande lydelse:
”Säkerhetsrådet fastställer förefintligheten av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling och framlägger förslag eller fattar beslut om vilka åtgärder som skola vidtagas i överensstämmelse med artiklarna 41 och 42 i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.”
Artikel 41 i Förenta nationernas stadga har följande lydelse:
”Säkerhetsrådet äger besluta, vilka åtgärder, icke innebärande bruk av vapenmakt, som skola användas för att giva verkan åt dess beslut, och äger uppfordra Förenta Nationernas medlemmar att vidtaga sådana åtgärder. Åtgärderna kunna innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna.”
I artikel 48.2 i Förenta nationernas stadga föreskrivs att säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet ska ”verkställas av Förenta Nationernas medlemmar direkt och genom deras verksamhet inom ifrågakommande internationella organ, till vilka de äro anslutna”.
I artikel 103 i Förenta nationernas stadga föreskrivs att ”[i] händelse av konflikt mellan medlemmarnas förpliktelser enligt denna stadga och deras förpliktelser enligt någon annan internationell överenskommelse skola förpliktelserna enligt stadgan gälla”.
Bakgrund till tvisterna
I punkterna 10–36 i den överklagade domen i Kadimålet respektive i punkterna 10–41 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet redogörs det för bakgrunden till respektive tvist.
Bakgrunden till tvisterna kan sammanfattas på följande sätt.
Förenta nationernas säkerhetsråd antog den 15 oktober 1999 resolution 1267 (1999). Genom denna resolution fördömde säkerhetsrådet att terrorister fortsätter att tas emot och tränas och att terroristhandlingar förbereds inom afghanskt territorium, upprepade sin övertygelse att kampen mot den internationella terrorismen är av grundläggande betydelse för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet och beklagade att talibanerna fortsätter att skydda Usama bin Ladin och att möjliggöra för honom och hans bundsförvanter att organisera ett nätverk av träningsläger för terrorister från det territorium som talibanerna kontrollerar och att använda sig av Afghanistan som bas för att genomföra internationella terroristdåd.
I punkt 2 i denna resolution krävde säkerhetsrådet att talibanerna genast skulle överlämna Usama bin Ladin, antingen direkt eller indirekt till behöriga myndigheter i en stat där åtal har väckts mot honom, eller till behöriga myndigheter i en stat där han skulle gripas och ställas inför rätta. För att säkerställa efterlevnaden av denna skyldighet föreskrevs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999) att alla stater i synnerhet skulle ”[f]rysa penningmedel och andra finansiella medel, inklusive dem som härrör från eller alstrats av egendom som ägs av talibanerna, eller direkt eller indirekt kontrolleras av dessa, eller ägs eller kontrolleras av ett företag som ägs eller kontrolleras av talibanerna, såsom dessa angivits av den kommitté som skapats med tillämpning av punkt 6 nedan, och säkerställa att varken dessa eller några andra penningmedel eller andra finansiella medel som angivits på detta sätt, genom deras landsmäns eller varje annan persons som befinner sig på deras territorium försorg, ställs till förfogande eller används till förmån för talibanerna eller ett företag som ägs eller direkt eller indirekt kontrolleras av dessa, förutom om kommittén i det enskilda fallet och av humanitära skäl har beviljat undantag”.
Säkerhetsrådet beslutade i punkt 6 i resolutionen att i enlighet med artikel 28 i sin provisoriska arbetsordning upprätta en kommitté vid säkerhetsrådet i vilken samtliga medlemmar i säkerhetsrådet ingår (nedan kallad sanktionskommittén), med uppgift särskilt att säkerställa medlemsstaternas genomförande av åtgärder enligt punkt 4 i resolutionen, att ange vilka penningmedel och andra finansiella medel som omfattas av punkt 4 och att pröva ansökningar om undantag från åtgärder enligt punkt 4.
Europeiska unionens råd bedömde att det var nödvändigt för Europeiska gemenskapen att agera för att genomföra resolution 1267 (1999) och antog därför, den 15 november 1999, den gemensamma ståndpunkten 1999/727/GUSP om restriktiva åtgärder mot talibanerna (
EGT L 294, s. 1
).
I artikel 2 i denna gemensamma ståndpunkt anges att penningmedel och andra finansiella medel som talibanerna har utomlands kommer att frysas i enlighet med villkoren i resolutionen.
Rådet antog den 14 februari 2000, med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG, förordning (EG) nr 337/2000 om flygförbud och spärrande av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan (
EGT L 43, s. 1
).
Säkerhetsrådet antog den 19 december 2000 resolution 1333 (2000). I denna resolution krävde säkerhetsrådet i synnerhet att talibanerna skulle efterkomma resolution 1267 (1999), särskilt genom att upphöra att erbjuda internationella terrorister och deras organisationer skydd och träning och genom att överlämna Usama bin Ladin till behöriga myndigheter så att han kan ställas inför rätta. Säkerhetsrådet beslutade särskilt att skärpa det flygförbud och den frysning av penningmedel som hade införts genom resolution 1267 (1999).
I artikel 8 c i resolution 1333 (2000) anges i synnerhet att alla stater ”ska frysa alla penningmedel och andra finansiella tillgångar som tillhör Usama bin Ladin och personer och enheter med band till honom, vilka har angetts av [sanktionskommittén], inklusive organisationen al-Qaida, och alla penningmedel som härrör från eller alstrats av egendom som ägs av Usama bin Ladin och personer och enheter med band till honom, eller som kontrolleras direkt eller indirekt av dem, och säkerställa att varken dessa eller några andra penningmedel eller andra finansiella medel, direkt eller indirekt, genom deras landsmäns eller varje annan persons som befinner sig på deras territorium försorg, ställs till förfogande eller används till förmån för Usama bin Ladin, hans bundsförvanter eller någon enhet som tillhör eller kontrolleras av dem, direkt eller indirekt, inklusive organisationen al-Qaida”.
Genom samma bestämmelse gav säkerhetsrådet sanktionskommittén i uppgift att, på grundval av uppgifter som tillhandahålls av stater och regionala organisationer, upprätta och fortgående uppdatera en förteckning över personer och enheter som kommittén anser har band till Usama bin Ladin, inbegripet organisationen al-Qaida.
Säkerhetsrådet beslutade i punkt 23 i resolution 1333 (2000) bland annat att åtgärderna enligt punkt 8 i resolutionen skulle tillämpas i tolv månader, och att säkerhetsrådet vid utgången av denna period skulle besluta huruvida de skulle förlängas på oförändrade villkor under ytterligare en period.
Rådet bedömde att det var nödvändigt för Europeiska gemenskapen att agera för att genomföra resolutionen och antog därför, den 26 februari 2001, den gemensamma ståndpunkten 2001/154/GUSP om ytterligare restriktiva åtgärder mot talibanerna och ändring av gemensam ståndpunkt 96/746/GUSP (
EGT L 57, s. 1
).
I artikel 4 i den gemensamma ståndpunkten 2001/154 föreskrivs följande:
”Kapital och andra ekonomiska tillgångar som tillhör Usama Bin Laden och med honom associerade individer och organ enligt [sanktionskommittén] skall frysas, och kapital eller andra ekonomiska tillgångar skall inte göras tillgängliga för Usama Bin Laden och med honom associerade individer och organ enligt [sanktionskommittén], på de villkor som föreskrivs i resolution 1333 (2000).”
Rådet antog den 6 mars 2001, med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG, förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan och om upphävande av förordning nr 337/2000 (
EGT L 67, s. 1
).
Enligt ordalydelsen i skäl 3 i ovannämnda förordning ligger de åtgärder som föreskrivs i resolution 1333 (2000) ”inom fördragets tillämpningsområde, och särskilt i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen krävs därför gemenskapslagstiftning för att genomföra säkerhetsrådets relevanta beslut, vad gäller gemenskapens territorium”.
I artikel 1 i förordning nr 467/2001 anges vad som avses med ”tillgångar” och ”spärrande av tillgångar”.
Artikel 2 i förordning nr 467/2001 har följande lydelse:
”1.   Alla tillgångar och andra finansiella medel som tillhör en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som angivits av [sanktionskommittén] och [som] förtecknas i bilaga I skall spärras.
2.   Inga tillgångar eller andra finansiella medel får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller till förmån för personer, enheter eller organ som angivits av [sanktionskommittén] och [som] förtecknas i bilaga I.
3.   Punkterna 1 och 2 skall inte gälla tillgångar och finansiella medel för vilka [sanktionskommittén] medgivit undantag. Sådana undantag skall erhållas genom någon av de behöriga myndigheter i medlemsstaterna som förtecknas i bilaga II.”
Bilaga I till förordning nr 467/2001 innehåller en förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel enligt artikel 2. Enligt artikel 10.1 i förordning nr 467/2001 är Europeiska gemenskapernas kommission behörig att ändra eller komplettera bilaga I på grundval av beslut som fattas av säkerhetsrådet eller av sanktionskommittén.
Den 8 mars 2001 utfärdade sanktionskommittén en första, samlad förteckning över enheter och personer vars penningmedel ska frysas enligt resolutionerna 1267 (1999) och 1333 (2000) (se kommitténs meddelande AFG/131 SC/7028 av den 8 mars 2001) (nedan kallad den sammanfattande förteckningen). Förteckningen har till följd härav ändrats och kompletterats vid flera tillfällen. Kommissionen har därefter antagit ett antal förordningar med stöd av artikel 10 i förordning nr 467/2001, genom vilka den ändrat eller kompletterat bilaga I till förordning nr 467/2001.
Den 17 oktober respektive den 9 november 2001 offentliggjorde sanktionskommittén två nya tillägg till den sammanfattande förteckningen, vilka innehöll namnen på den följande personen respektive på den följande enheten:
—
”Al-Qadi, Yasin (A.K.A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A.K.A. Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi Arabia”, och
—
”Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden”.
Yassin Abdullah Kadis namn fördes, jämte andra namn, in i förteckningen i bilaga I till förordning nr 467/2001 genom kommissionens förordning (EG) nr 2062/2001 av den 19 oktober 2001 om ändring, för tredje gången, av förordning nr 467/2001 (
EGT L 277, s. 25
).
Al Barakaats namn fördes, jämte andra namn, in i förteckningen i bilaga I till förordning nr 467/2001 genom kommissionens förordning (EG) nr 2199/2001 av den 12 november 2001 om ändring, för fjärde gången, av förordning nr 467/2001 (
EGT L 295, s. 16
).
Säkerhetsrådet antog den 16 januari 2002 resolution 1390 (2002), i vilken det fastställs vilka åtgärder som ska vidtas mot Usama bin Ladin, medlemmarna av organisationen al-Qaida och talibanerna samt mot andra personer, grupper, företag och enheter med band till dessa. I resolutionen anges i huvudsak, i punkterna 1 och 2, att de åtgärder för frysning av penningmedel som infördes i punkt 4 b i resolution 1267 (1999) och i punkt 8 c i resolution 1333 (2000) ska bestå. Enligt punkt 3 i resolution 1390 (2002) ska dessa åtgärder ses över av säkerhetsrådet tolv månader efter det att de har antagits. Efter denna period ska säkerhetsrådet antingen besluta att åtgärderna ska bestå eller att de ska förbättras.
Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra resolutionen och antog därför, den 27 maj 2002, den gemensamma ståndpunkten 2002/402/GUSP om restriktiva åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al-Qaida-organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem och om upphävande av de gemensamma ståndpunkterna 96/746/GUSP, 1999/727/GUSP, 2001/154/GUSP och 2001/771/GUSP (
EGT L 139, s. 4
). I artikel 3 i den gemensamma ståndpunkten 2002/402 föreskrivs bland annat att penningmedel och andra finansiella medel eller ekonomiska resurser som tillhör de personer, grupper, företag och enheter som finns upptagna i den förteckning som upprättats av sanktionskommittén i enlighet med säkerhetsrådets resolutioner 1267 (1999) och 1333 (2000) ska förbli frysta.
Rådet antog den 27 maj 2002, med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, den omtvistade förordningen.
I skäl 4 i den omtvistade förordningen anges att de åtgärder som bland annat föreskrivs i resolution 1390 (2002) ”ligger inom fördragets tillämpningsområde, och det är därför, särskilt i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen, nödvändigt med gemenskapslagstiftning för att genomföra säkerhetsrådets relevanta beslut på gemenskapens territorium”.
I artikel 1 i den omtvistade förordningen definieras ”penningmedel” och ”frysning av penningmedel” i huvudsak på samma sätt som ”tillgångar” och ”spärrande av tillgångar” i förordning nr 467/2001.
Artikel 2 i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
”1.   Alla de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör eller innehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I skall frysas.
2.   Inga penningmedel får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I.
3.   Inga ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I, så att det därigenom blir möjligt för en sådan person, grupp eller enhet att erhålla penningmedel, varor eller tjänster.”
Bilaga I till den omtvistade förordningen innehåller förteckningen över de personer, enheter och grupper som är föremål för den i artikel 2 föreskrivna frysningen av penningmedel. Förteckningen innehåller bland annat namnen på den följande enheten och på den följande personen:
—
”Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Sverige; Rinkebytorget 1, 04, 163 73 Spånga, Sverige”, och
—
”Al-Qadi, Yasin (alias Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; alias Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudiarabien”.
Säkerhetsrådet antog den 20 december 2002 resolution 1452 (2002), som syftar till att underlätta uppfyllandet av skyldigheter i kampen mot terrorismen. I punkt 1 i resolutionen föreskrivs vissa avsteg och undantag från den frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som infördes genom resolutionerna 1267 (1999) och 1390 (2002). Avstegen och undantagen kan beviljas av staterna av humanitära skäl, i de fall sanktionskommittén godkänner att så sker.
Säkerhetsrådet antog den 17 januari 2003 resolution 1455 (2003), som syftar till att förbättra genomförandet av de åtgärder som föreskrivs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999), i punkt 8 c i resolution 1333 (2000) och i punkterna 1 och 2 i resolution 1390 (2002). Enligt punkt 2 i resolution 1455 (2003) ska åtgärderna på nytt förbättras när tolv månader har gått, eller tidigare om skäl föreligger.
Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra resolution 1452 (2002) och antog därför, den 27 februari 2003, den gemensamma ståndpunkten 2003/140/GUSP om undantag från de restriktiva åtgärder som införts genom gemensam ståndpunkt 2002/402 (
EUT L 53, s. 62
). I artikel 1 i den gemensamma ståndpunkten 2003/140 angavs att Europeiska gemenskapen, vid genomförandet av åtgärderna enligt artikel 3 i den gemensamma ståndpunkten 2002/402, skulle föreskriva de undantag som medges i nämnda resolution.
Rådet antog den 27 mars 2003 förordning (EG) nr 561/2003 om ändring, när det gäller undantag från frysning av penningmedel och ekonomiska resurser, av förordning nr 881/2002 (
EUT L 82, s. 1
). I skäl 4 i förordningen anges att det med hänsyn till resolution 1452 (2002) är nödvändigt att anpassa de åtgärder som införts av gemenskapen.
Enligt artikel 1 i förordning nr 561/2003 ska följande artikel föras in i den omtvistade förordningen:
”
Artikel 2a
1.   Artikel 2 skall inte vara tillämplig på penningmedel eller ekonomiska resurser om
a)
någon av medlemsstaternas behöriga myndigheter enligt förteckningen i bilaga II på begäran av en berörd fysisk eller juridisk person har fastställt att dessa penningmedel eller ekonomiska resurser
i)
är nödvändiga för att täcka grundläggande utgifter, inbegripet betalning av livsmedel, hyra, amorteringar och räntor på bostadskrediter, mediciner och läkarvård, skatter, försäkringspremier och avgifter för samhällstjänster,
ii)
endast är avsedda för betalning av rimliga arvoden och ersättning av utgifter i samband med tillhandahållande av juridiska tjänster,
iii)
endast är avsedda för betalning av avgifter eller serviceavgifter för rutinmässig hantering eller förvaltning av frysta penningmedel eller frysta ekonomiska resurser,
iv)
är nödvändiga för extraordinära kostnader, och
b)
ett sådant fastställande har meddelats sanktionskommittén, och
c)
i)
när det gäller ett fastställande enligt punkt a i, a ii eller a iii ovan, sanktionskommittén inte har framfört några invändningar mot fastställandet inom 48 timmar efter det att meddelandet lämnats, eller
ii)
när det gäller ett fastställande enligt punkt a iv ovan, sanktionskommittén har godkänt fastställandet.
2.   Varje person som önskar utnyttja de bestämmelser som anges i punkt 1 skall rikta sin begäran till den relevanta behöriga myndigheten i medlemsstaten enligt förteckningen i bilaga II.
Den behöriga myndigheten enligt förteckningen i bilaga II skall skyndsamt skriftligen meddela den person som framställt begäran samt varje person, organ eller enhet som veterligen berörs direkt huruvida begäran har beviljats.
Den behöriga myndigheten skall också informera andra medlemsstater huruvida begäran om ett sådant undantag har beviljats.
3.   Penningmedel som frigörs eller överförs inom gemenskapen för att ombesörja kostnader eller som erkänns enligt denna artikel skall inte omfattas av ytterligare restriktiva åtgärder enligt artikel 2.
… ”
Talan vid förstainstansrätten och de överklagade domarna
Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat väckte talan om ogiltigförklaring genom ansökningar som kom in till förstainstansrättens kansli. Yassin Abdullah Kadi yrkade ogiltigförklaring av förordning nr 467/2001 och av förordning nr 2062/2001, i de delar som dessa förordningar berörde honom. Al Barakaat yrkade ogiltigförklaring av förordning nr 467/2001 och av förordning 2199/2001, i de delar som dessa förordningar berörde föreningen. Under förfarandet vid förstainstansrätten ändrade klagandena sina yrkanden och grunder till att avse den omtvistade förordningen, i de delar som den rättsakten berör dem.
Genom beslut av ordföranden på förstainstansrättens första avdelning tilläts Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för de yrkanden som svarandena i första instans hade framställt.
Förstainstansrätten fann i de överklagade domarna att respektive talan var riktad enbart mot rådet, som stöddes av kommissionen och Förenade kungariket, och att den enbart avsåg ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen i den del den berör respektive sökande (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 58, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 77).
Yassin Abdullah Kadi åberopade i sin ansökan tre grunder till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring. Grunderna gick i huvudsak ut på att det hade skett ett åsidosättande av hans grundläggande rättigheter. Den första grunden avsåg ett åsidosättande av rätten att yttra sig. Den andra grunden avsåg ett åsidosättande av rätten till respekt för den egna egendomen och av proportionalitetsprincipen. Den tredje grunden avsåg ett åsidosättande av rätten till en verksam domstolsprövning.
Al Barakaat åberopade till stöd för sina yrkanden tre ogiltighetsgrunder, i huvudsak avseende åsidosättande av dess grundläggande rättigheter. Enligt den första grunden saknade rådet behörighet att anta den omtvistade förordningen, enligt den andra grunden hade artikel 249 EG åsidosatts och enligt den tredje grunden hade sökandenas grundläggande rättigheter åsidosatts.
Rådets behörighet att anta den omtvistade förordningen
I de överklagade domarna prövade förstainstansrätten först frågan huruvida rådet var behörigt att anta den omtvistade förordningen, med artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG som rättslig grund. Förstainstansrätten ansåg i punkt 61 i den överklagade domen i Kadimålet att det var fråga om en grund som rör ordre public och som således kan prövas av gemenskapsdomstolen på eget initiativ.
I den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet fann förstainstansrätten först att vad sökandena hade påstått om att förordning nr 467/2001 saknade rättslig grund inte kunde leda till bifall för talan.
I punkt 107 i den domen fann förstainstansrätten att detta tillvägagångssätt var lämpligt trots att de argument som hade anförts av sökandena i denna del inte längre hade något föremål, eftersom förordning nr 467/2001 hade upphävts genom den omtvistade förordningen. Förstainstansrätten ansåg nämligen att skälen till varför den ansåg att dessa argument skulle underkännas utgjorde en av premisserna för dess resonemang i fråga om den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen, vilken nu var den enda rättsakt som var föremål för talan om ogiltigförklaring.
I punkterna 112–116 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet underkände förstainstansrätten argumentet att de ifrågavarande åtgärderna drabbade enskilda, och dessutom medborgare i en medlemsstat, trots att rådet enligt artiklarna 60 EG och 301 EG endast har rätt att vidta åtgärder gentemot tredjeländer.
I punkt 115 i den domen slog förstainstansrätten fast att på samma sätt som det kan vara legitimt att ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder särskilt drabbar ledarna för ett tredjeland snarare än landet som sådant, måste sådana åtgärder också kunna vara riktade mot personer och enheter – oavsett var de befinner sig – som har anknytning till dessa ledare eller som direkt eller indirekt kontrolleras av dem.
Enligt punkt 116 i den domen är denna tolkning, vilken inte strider mot ordalydelsen i artiklarna 60 EG och 301 EG, motiverad av såväl effektivitetsskäl som av humanitära hänsyn.
Förstainstansrätten underkände därefter, i punkterna 117–121 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, argumentet att åtgärderna i fråga inte syftade till att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett tredjeland, utan till att bekämpa den internationella terrorismen och närmare bestämt Usama bin Ladin.
Förstainstansrätten underkände slutligen, i punkterna 122 och 123 i samma dom, argumentet enligt vilket åtgärderna inte stod i proportion till det mål som eftersträvas med artiklarna 60 EG och 301 EG.
Förstainstansrätten fann beträffande vad som hade gjorts gällande om den omtvistade förordningens rättsliga grund att, såsom rådet och kommissionen hade hävdat, artiklarna 60 EG och 301 EG inte ensamma kunde utgöra en tillräcklig rättslig grund för den förordningen (den överklagade domen i Kadimålet, punkterna 92–97, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkterna 128–133).
Förstainstansrätten konstaterade särskilt att den omtvistade förordningen har till syfte att genomföra så kallade smarta sanktioner (smart sanctions). Dessa sanktioner är av ett nytt slag, och kännetecknande för dem är att de saknar samband med ett tredjelands territorium eller styrande regim. Efter talibanregimens fall har de ifrågavarande åtgärderna därför varit direkt riktade mot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och personer och enheter som är associerade med dessa.
Med hänsyn till lydelsen i artiklarna 60 EG och 301 EG, särskilt uttrycken ”gentemot berörda tredjeländer” och ”ett eller flera tredjeländer”, var det enligt förstainstansrätten inte möjligt att använda sig av dessa artiklar för att införa sanktioner av det nya slaget. Med stöd av dessa artiklar är det endast möjligt att anta åtgärder riktade mot ett tredjeland, vilket kan inbegripa landets ledare samt personer och enheter som har band till dessa ledare eller som direkt eller indirekt kontrolleras av dem. När den regim mot vilken åtgärderna riktas upphör, föreligger det emellertid inte längre ett tillräckligt samband mellan dessa personer och enheter och det berörda tredjelandet.
Förstainstansrätten fann för det andra att rådet hade gjort en riktig bedömning när det ansåg att artikel 308 EG inte ensam utgör en tillräcklig rättslig grund för att anta den omtvistade förordningen (den överklagade domen i Kadimålet, punkterna 98–121, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkterna 134–157).
Förstainstansrätten fann att kampen mot den internationella terrorismen, närmare bestämt införandet av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, gentemot personer och enheter som misstänks för att ha bidragit till finansieringen av den internationella terrorismen, inte kan hänföras till något av de mål för gemenskapen som uttryckligen anges i artiklarna 2 EG och 3 EG (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 116, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 152).
Enligt förstainstansrätten kan de åtgärder som föreskrivs i den omtvistade förordningen inte rättfärdigas av målet att inrätta en gemensam handelspolitik (artikel 3.1 b EG), eftersom gemenskapens handelsrelationer med tredjeland inte är i fråga i det förevarande fallet. Inte heller målet att inrätta en ordning för att säkerställa att konkurrensen på den inre marknaden inte snedvrids (artikel 3.1 g EG) kommer i fråga, eftersom de omständigheter som förstainstansrätten hade att ta ställning till i vart fall inte visade att den omtvistade förordningen verkligen bidrar till att förhindra en risk för att det ska uppstå hinder för den fria rörligheten för kapital eller betydande snedvridning av konkurrensen.
Förstainstansrätten fann att rådet trots detta var behörigt att anta den omtvistade förordningen, genom vilken de ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som föreskrivs i den gemensamma ståndpunkten 2002/402 genomförs inom gemenskapen, på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG i förening (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 135, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 170).
Förstainstansrätten ansåg att det ska tas hänsyn till den länk mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska sanktionsåtgärder med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och EU-fördragets utrikespolitiska mål, vilken uttryckligen infördes vid den revidering som skedde genom Maastrichtfördraget (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 123, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 159).
Enligt förstainstansrätten utgör artiklarna 60 EG och 301 EG två mycket speciella bestämmelser i EG-fördraget, eftersom det i dessa uttryckligen stadgas att åtgärder från gemenskapens sida kan komma att visa sig nödvändiga för att förverkliga ett mål som inte är ett av gemenskapens mål, såsom de fastställs i EG-fördraget, utan ett av de mål som uttryckligen uppställs för Europeiska unionen genom artikel 2 EU, nämligen genomförandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 124, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 160).
Enligt förstainstansrätten utgör en åtgärd som vidtas av gemenskapen med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG i själva verket en åtgärd från unionens sida som genomförs inom ramen för gemenskapspelaren, efter det att rådet har antagit en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 125, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 161).
Frågan huruvida artikel 249 EG har iakttagits
I den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet prövade förstainstansrätten därefter en grund som endast åberopats i det målet. Enligt denna grund innebär den omtvistade förordningen ett åsidosättande av artikel 249 EG, eftersom den direkt åsidosätter enskildas rättigheter och innehåller bestämmelser om individuella sanktionsåtgärder och därför saknar allmän giltighet. Den omtvistade förordningen ska därför inte betraktas som en förordning, utan som en rad individuella beslut.
Förstainstansrätten fann i punkterna 184–188 i den domen att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg den grunden.
Förstainstansrätten slog i punkt 186 fast att den omtvistade förordningen obestridligen har allmän giltighet i den mening som avses i artikel 249 andra stycket EG, eftersom den innehåller ett förbud för alla och envar att ställa penningmedel och andra ekonomiska resurser till vissa personers förfogande.
Förstainstansrätten tillade att den omständigheten att dessa personer namnges i bilaga I till förordningen, så att de framstår som direkt och personligen berörda av denna i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, inte på något sätt påverkar förbudets allmänna karaktär. Förbudet gäller
erga omnes
, såsom särskilt framgår av artikel 11 i förordningen.
Frågan huruvida vissa grundläggande rättigheter har iakttagits
Beträffande de grunder som avsåg ett åsidosättande av grundläggande rättigheter, vilket hade åberopats i båda målen, fann förstainstansrätten att det fanns skäl att inledningsvis undersöka hur den internationella rättsordning som har tillkommit genom Förenta nationerna förhåller sig till de nationella rättsordningarna respektive till gemenskapens rättsordning, och i vilken utsträckning gemenskapens och dess medlemsstaters befogenheter begränsas genom de resolutioner som säkerhetsrådet har antagit med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga. En sådan undersökning är avgörande för omfattningen av den legalitetskontroll som det åligger förstainstansrätten att utöva avseende gemenskapsrättsakter genom vilka sådana resolutioner verkställs, särskilt med avseende på iakttagandet av de grundläggande rättigheterna. Förstainstansrätten ansåg att det fanns anledning att pröva dessa åsidosättanden endast för det fall den konstaterade att de påstådda åsidosättandena av grundläggande rättigheter omfattades av förstainstansrättens prövningsrätt och att de kunde leda till att den omtvistade förordningen ogiltigförklarades (den överklagade domen i Kadimålet, punkterna 178–180, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkterna 228–230).
Beträffande förhållandet mellan den internationella rättsordning som tillkommit genom Förenta nationerna, å den ena sidan, och de nationella rättsordningarna respektive gemenskapens rättsordning, å den andra sidan, slog förstainstansrätten fast följande: Enligt folkrätten är medlemsstaterna, i egenskap av medlemmar i FN, skyldiga att iaktta principen att deras skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga har företräde. Denna princip följer av artikel 103 i stadgan och innebär bland annat att skyldigheten enligt artikel 25 i stadgan att genomföra säkerhetsrådets beslut har företräde framför varje annan förpliktelse som en medlem i FN har åtagit sig enligt andra internationella överenskommelser (den överklagade domen i Kadimålet, punkterna 181–184, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkterna 231–234).
Enligt förstainstansrätten påverkas inte medlemsstaternas skyldighet att iaktta principen om företräde för deras skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga av EG-fördraget, eftersom det är fråga om en skyldighet som följer av ett avtal som ingåtts före detta fördrag och som följaktligen omfattas av artikel 307 EG. Artikel 297 EG har dessutom till ändamål att se till att denna princip iakttas (den överklagade domen i Kadimålet, punkterna 185–188, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkterna 235–238).
Av detta drog förstainstansrätten slutsatsen att de resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga är bindande för samtliga av gemenskapens medlemsstater, vilka således i denna egenskap är skyldiga att vidta de nödvändiga åtgärderna för att säkerställa genomförandet av resolutionerna. Medlemsstaterna får, och är till och med skyldiga, att underlåta att tillämpa en gemenskapsrättslig bestämmelse som hindrar dem från att vederbörligen uppfylla sina skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga, även om det rör sig om en bestämmelse i primärrätten eller en av gemenskapsrättens allmänna principer (den överklagade domen i Kadimålet, punkterna 189 och 190, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkterna 239 och 240).
Enligt förstainstansrätten gäller denna bindande verkan av de nämnda resolutionerna, vilken följer av en folkrättslig skyldighet, emellertid inte i förhållande till gemenskapen, eftersom gemenskapen inte är direkt bunden av Förenta nationernas stadga. Gemenskapen är varken medlem i FN eller adressat för säkerhetsrådets resolutioner och har inte heller efterträtt sina medlemsstater och övertagit deras rättigheter och skyldigheter i folkrättslig mening (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 192, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 242).
Resolutionerna är däremot bindande för gemenskapen i kraft av gemenskapsrätten (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 193, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 243).
Förstainstansrätten hänvisade i detta sammanhang till punkt 18 i dom av den 12 december 1972 i de förenade målen
21/72–24/72, International Fruit Company m.fl. (REG 1972, s. 1219
; svensk specialutgåva, volym 2, s. 51), vilken den ansåg vara analogt tillämplig. Förstainstansrätten fann att i den mån som gemenskapen med stöd av EG-fördraget har övertagit behörighet som tidigare utövats av medlemsstaterna inom tillämpningsområdet för Förenta nationernas stadga är bestämmelserna i stadgan bindande för gemenskapen (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 203, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 253).
Av detta drog förstainstansrätten, i den följande punkten i respektive överklagad dom, slutsatsen att gemenskapen varken får åsidosätta de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt Förenta nationernas stadga eller hindra fullgörandet av dessa, och att gemenskapen enligt själva det fördrag varigenom den upprättades är skyldig att med utövande av sin behörighet anta de nödvändiga bestämmelserna för att medlemsstaterna ska kunna fullgöra dessa skyldigheter.
Förstainstansrätten bestämde därefter omfattningen, särskilt med avseende på de grundläggande rättigheterna, av den legalitetskontroll som det åligger den att utöva avseende sådana gemenskapsrättsakter som den omtvistade förordningen, genom vilka FN-resolutioner verkställs. I punkt 209 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 260 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, erinrade förstainstansrätten inledningsvis om att Europeiska gemenskapen är en rättslig gemenskap av sådant slag att varken medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med gemenskapens grundläggande konstitutionella urkund, det vill säga EG-fördraget, genom vilket ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden upprättats, som är avsett att göra det möjligt för domstolen att granska lagenligheten av de rättsakter som antas av institutionerna.
Förstainstansrätten ansåg dock, i punkt 212 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 263 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att fråga uppkom i det förevarande fallet huruvida det föreligger några strukturella begränsningar, enligt den allmänna folkrätten eller enligt EG-fördraget, för denna domstolsprövning.
Förstainstansrätten erinrade, i punkt 213 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 264 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, om att den omtvistade förordningen, som antogs med anledning av den gemensamma ståndpunkten 2002/402, utgör fullgörandet, på gemenskapsnivå, av den skyldighet som åligger medlemsstaterna i egenskap av FN-medlemmar att, i förekommande fall genom en gemenskapsrättsakt, genomföra de sanktionsåtgärder gentemot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna, och andra personer, grupper, företag och enheter med band till dessa, som säkerhetsrådet har beslutat om och som därefter har förstärkts genom flera resolutioner med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga.
Förstainstansrätten fann att gemenskapen i detta sammanhang hade agerat inom ramen för en normbunden behörighet och att den sålunda inte förfogat över något utrymme för en egen bedömning. Framför allt kunde den varken direkt ändra innehållet i de berörda resolutionerna eller inrätta ett prövningsförfarande som skulle kunna leda till en sådan ändring (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 214, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 265).
Enligt förstainstansrätten innebär därför sökandenas ifrågasättande av den omtvistade förordningens materiella lagenlighet att förstainstansrätten indirekt prövar lagenligheten – med avseende på de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten – av de resolutioner som den förordningen avser att genomföra (den överklagade domen i Kadimålet, punkterna 215 och 216, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkterna 266 och 267).
Förstainstansrätten fann, i punkterna 217–225 i den överklagade domen i Kadimålet (vilka är identiska med punkterna 268–276 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet), följande:
”217
Institutionerna och Förenade kungariket har uppmanat förstainstansrätten att av principiella skäl förklara sig sakna all behörighet att företa en sådan indirekt legalitetskontroll av ovannämnda resolutioner. Förstainstansrätten är nämligen liksom övriga gemenskapsinstitutioner bunden av dessa resolutioner, vilka utgör folkrättsliga regler som är tvingande för gemenskapens medlemsstater. Ovannämnda parter har i huvudsak gjort gällande att förstainstansrättens prövningsrätt är begränsad till dels huruvida de regler om form, förfarande och behörighet som var tillämpliga på gemenskapens institutioner i det förevarande fallet har följts, dels huruvida de berörda gemenskapsåtgärderna var lämpliga och proportionerliga i förhållande till de resolutioner från säkerhetsrådet som dessa åtgärder syftar till att genomföra.
Förstainstansrätten konstaterar att en sådan behörighetsbegränsning är en naturlig följd av de principer som har urskilts ovan vid granskningen av förhållandet mellan å ena sidan den folkrätt som härrör från Förenta nationerna och å andra sidan gemenskapsrätten.
Såsom redan påpekats har de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet antagits med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga. I detta sammanhang ankommer det uteslutande på säkerhetsrådet att avgöra vad som utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet och vilka åtgärder som är nödvändiga för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Myndigheter och domstolar på nationell nivå och gemenskapsnivå saknar därför behörighet att avgöra dessa frågor, med förbehåll för den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar som avses i artikel 51 i stadgan.
När säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga genom sin sanktionskommitté beslutar att vissa personers eller enheters penningmedel skall frysas är dess beslut bindande för samtliga medlemmar av Förenta nationerna i enlighet med artikel 48 i stadgan.
Med hänsyn till vad som anges ovan i punkterna 193–204 saknas stöd såväl i folkrätten som i gemenskapsrätten för påståendet att förstainstansrätten är behörig att indirekt utföra en legalitetskontroll av ett sådant beslut på grundval av skyddet för de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten.
För det första skulle en sådan behörighet vara oförenlig med medlemsstaternas åtaganden enligt Förenta nationernas stadga, särskilt artiklarna 25, 48 och 103, och med artikel 27 i Wienkonventionen om traktaträtten [som ingicks i Wien den 23 maj 1969].
För det andra skulle en sådan behörighet strida såväl mot bestämmelserna i EG-fördraget, särskilt artiklarna 5 EG, 10 EG, 297 EG och 307 första stycket EG, som mot bestämmelserna i EU-fördraget, särskilt artikel 5 EU, enligt vilken gemenskapsdomstolen skall utöva sina befogenheter på de villkor och för de syften som har fastställts genom EG- och EU-fördragen. Dessutom skulle den vara oförenlig med principen att gemenskapens, och sålunda förstainstansrättens, behörighet skall utövas med iakttagande av folkrätten (dom [av den 24 november 1992 i mål
C-286/90], Poulsen och Diva Navigation, [REG 1992, s. I-6019,]
punkt 9 [, svensk specialutgåva, volym 13, s. I-189,] och dom [av den 16 juni 1998 i mål
C-162/96,] Racke, [REG 1998, s. I-3655,]
punkt 45).
Det kan tilläggas att med hänsyn särskilt till artikel 307 EG och artikel 103 i Förenta nationernas stadga påverkas giltigheten av en resolution från säkerhetsrådet eller dess verkan inom gemenskapen inte av att det görs gällande att den kränker grundläggande rättigheter eller principer enligt gemenskapsrätten (se analogt domstolens dom av den 17 december 1970 i mål
11/70, Internationale Handelsgesellschaft, REG 1970, s. 1125
, punkt 3, svensk specialutgåva, volym 1, s. 503, av den 8 oktober 1986 i mål
234/85, Keller, REG 1986, s. 2897
, punkt 7, och av den 17 oktober 1989 i de förenade målen
97/87–99/87, Dow Chemical Ibérica m.fl. mot kommissionen, REG 1989, s. 3165
, punkt 38).
Säkerhetsrådets resolutioner är således i princip inte underkastade förstainstansrättens prövning, och förstainstansrätten har inte behörighet att ifrågasätta, om än indirekt, resolutionernas lagenlighet på grundval av gemenskapsrätten. Tvärtom är förstainstansrätten skyldig att i största möjliga utsträckning tolka och tillämpa gemenskapsrätten på ett sätt som är förenligt med medlemsstaternas skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga.”
I punkt 226 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 277 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet fann förstainstansrätten trots detta att den hade befogenhet att indirekt kontrollera lagenligheten av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet i förhållande till
jus cogens
, vilken enligt förstainstansrätten utgjorde en internationell ordre public som samtliga folkrättssubjekt, inklusive FN:s organ, är underkastade och från vilken inga avvikelser kan göras.
Förstainstansrätten fann beträffande denna fråga, i punkterna 227–231 i den överklagade domen i Kadimålet (vilka är identiska med punkterna 278–282 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet), följande:
”227
Förstainstansrätten påpekar att det i artikel 53 i Wienkonventionen om traktaträtten, vilken utgör en kodifiering av internationell sedvanerätt (och som enligt artikel 5 ’är tillämplig på traktater som utgör stiftelseurkunder för en internationell organisation och traktater antagna inom en internationell organisation’), föreskrivs att en traktat är ogiltig om den står i strid med en tvingande allmän folkrättsnorm (
jus cogens
). En tvingande allmän folkrättsnorm definieras som ’en norm, vilken av det internationella statssamfundet som helhet är godtagen och erkänd som en norm från vilken ingen avvikelse är tillåten och vilken kan ändras endast genom en senare allmän folkrättsnorm av samma karaktär’. I artikel 64 i Wienkonventionen föreskrivs att ’[o]m en ny tvingande allmän folkrättsnorm uppstår, blir varje existerande traktat som står i strid med denna norm ogiltig och upphör’.
För övrigt förutsätts det i själva stadgan för Förenta nationerna att det existerar tvingande principer inom folkrätten och särskilt ett skydd för grundläggande mänskliga rättigheter. I ingressen till stadgan förklarar sig de förenade nationernas folk beslutna att ’betyga [sin] tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde’. Dessutom framgår det av stadgans första kapitel ’Ändamål och grundsatser’ att Förenta nationernas mål särskilt är att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.
Dessa principer gäller såväl för FN:s medlemmar som för FN-organen. Sålunda anges det i artikel 24.2 i Förenta nationernas stadga att säkerhetsrådet, vid fullgörandet av de förpliktelser som följer av huvudansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet, skall handla i överensstämmelse med Förenta Nationernas ändamål och grundsatser. Säkerhetsrådets behörighet att besluta om sanktionsåtgärder inom ramen för detta ansvar skall således utövas med iakttagande av folkrätten och särskilt med beaktande av Förenta nationernas ändamål och grundsatser.
Således finns det stöd i folkrätten för att anse att det finns en gräns för principen om säkerhetsrådets resolutioners bindande verkan. Resolutionerna måste vara förenliga med de grundläggande och peremtoriska bestämmelser som utgör
jus cogens
. Om så inte är fallet, hur osannolikt det än må vara, är de inte bindande för FN:s medlemsstater och således inte heller för gemenskapen.
Den indirekta prövning som förstainstansrätten gör i ett mål angående en talan om ogiltigförklaring av en gemenskapsrättsakt, som har antagits utan att det har förelegat något utrymme för egen bedömning och i syfte att genomföra en resolution från säkerhetsrådet, kan således i särskilda undantagsfall omfatta en kontroll av efterlevnaden av de överordnade folkrättsliga regler som ingår i
jus cogens
, och särskilt de tvingande normerna om ett universellt skydd för de mänskliga rättigheterna, som varken FN:s medlemsstater eller FN:s organ får frångå, eftersom de utgör okränkbara principer enligt internationell sedvanerätt (Internationella domstolens rådgivande yttrande av den 8 juli 1996, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons,
ICJ Reports
, 1996, s. 226, punkt 79. Se även för ett liknande resonemang generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i … [mål
C-84/95] Bosphorus, [där domstolen meddelade dom den 30 juli 1996 (REG 1996, s. I-3953
)], punkt 65).”
Beträffande det påstådda åsidosättandet av den grundläggande rätten till respekt för sin egendom ansåg förstainstansrätten, i punkt 237 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 288 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att det ska bedömas huruvida den frysning av sökandens penningmedel som föreskrivs i den omtvistade förordningen, i dess lydelse enligt förordning nr 561/2003, och indirekt i de resolutioner från säkerhetsrådet som genomförs genom ovannämnda förordningar, åsidosätter sökandens grundläggande rättigheter.
Förstainstansrätten slog, i punkt 238 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 289 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, fast att så inte är fallet i förhållande till det universella skydd för människans grundläggande rättigheter som ingår i
jus cogens
.
Förstainstansrätten fann, i punkterna 239 och 240 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkterna 290 och 291 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att de undantag och avvikelser från skyldigheten att frysa penningmedel, vilka föreskrivs i den omtvistade förordningen till följd av de ändringar som införts genom förordning nr 561/2003 (som genomför säkerhetsrådets resolution 1452 (2002)), visar att åtgärden i fråga varken syftar eller leder till en omänsklig eller förnedrande behandling av de personer som är införda i den sammanfattande förteckningen.
Förstainstansrätten fann dessutom, i punkterna 243–251 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkterna 294–302 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att frysningen av penningmedel inte utgjorde en godtycklig, olämplig eller oproportionerlig inskränkning av de berördas rätt till respekt för sin egendom. Frysningen kunde följaktligen inte anses vara oförenlig med
jus cogens
med hänsyn till följande omständigheter:
—
Åtgärderna tjänar ett grundläggande, allmänt intresse för världssamfundet, nämligen kampen mot den internationella terrorismen, och FN:s ändamål med skyddet mot terroristorganisationernas aktioner är legitimt.
—
Frysningen av penningmedel utgör en säkerhetsåtgärd som till skillnad från konfiskering inte påverkar kärnan i de berörda personernas äganderätt till sina finansiella tillgångar, utan endast deras rätt att förfoga över dem.
—
I de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet föreskrivs ett förfarande för regelbunden revidering av det allmänna sanktionssystemet.
—
Ett förfarande inrättas genom resolutionerna enligt vilket de berörda när som helst, via den medlemsstat i vilken de är medborgare eller bosatta, kan ansöka hos sanktionskommittén om att deras fall ska omprövas.
Beträffande det påstådda åsidosättandet av rätten att yttra sig, och särskilt beträffande den påstådda rätten för sökandena att yttra sig inför gemenskapsinstitutionerna före antagandet av den omtvistade förordningen, fann förstainstansrätten följande i punkt 258 i den överklagade domen i Kadimålet (vilken i tillämpliga delar motsvaras av punkt 328 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet):
”I det förevarande fallet var gemenskapens institutioner emellertid skyldiga, vilket framgår av de inledande synpunkterna ovan beträffande förhållandet mellan den folkrätt som härrör från Förenta nationerna och gemenskapsrätten, att införliva säkerhetsrådets resolutioner och sanktionskommitténs beslut med gemenskapsrätten. Institutionerna hade enligt dessa rättsakter ingen behörighet att vid det konkreta genomförandet av dessa föreskriva ett prövnings- eller omprövningsförfarande på gemenskapsnivå för enskilda fall, eftersom det endast är säkerhetsrådet och dess sanktionskommitté som har behörighet att besluta såväl om åtgärdernas innehåll som om förfarandena för omprövning (se … punkt 262 och följande punkter). Således hade gemenskapens institutioner ingen behörighet att företa en undersökning, ingen möjlighet att kontrollera de uppgifter som säkerhetsrådet och sanktionskommittén hade baserat sig på, inget utrymme för att göra en egen bedömning av dessa uppgifter och ingen möjlighet att bedöma lämpligheten av antagandet av sanktionsåtgärder gentemot sökanden. Den gemenskapsrättsliga principen om rätten att yttra sig kan inte vara tillämplig under sådana omständigheter, då ett förhör med den berörde inte på något sätt skulle kunna leda till att institutionen omprövar sin ståndpunkt.”
Mot bakgrund härav slog förstainstansrätten, i punkt 259 i den överklagade domen i Kadimålet, fast att rådet inte var skyldigt att låta sökanden, med avseende på antagandet och genomförandet av den omtvistade förordningen, yttra sig beträffande angivandet av hans namn i förteckningen över de personer och enheter som är föremål för sanktionsåtgärder. I punkt 329 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet slog förstainstansrätten fast att rådet inte var skyldigt att låta sökandena yttra sig före antagandet av den omtvistade förordningen.
Beträffande åsidosättandet av sökandenas påstådda rätt att yttra sig inför sanktionskommittén i samband med upptagandet av deras namn i den sammanfattande förteckningen, konstaterade förstainstansrätten, i punkt 261 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 306 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att resolutionerna från säkerhetsrådet inte innehåller någon sådan rätt.
Förstainstansrätten fann dessutom, i punkt 307 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att det inte finns någon tvingande folkrättsnorm enligt vilken de berörda måste höras innan beslut fattas, under sådana förhållanden som dem som föreligger i det förevarande fallet.
Förstainstansrätten konstaterade att även om säkerhetsrådets resolutioner inte innehåller någon rätt att höras personligen, införs det genom dessa resolutioner, och genom de förordningar varigenom resolutionerna har genomförts inom gemenskapen, ett förfarande för omprövning av enskilda fall. De berörda kan nämligen vända sig till sanktionskommittén, via de nationella myndigheterna, antingen för att deras namn ska avlägsnas från den sammanfattande förteckningen eller för att erhålla ett undantag från frysningen av tillgångar (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 262, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 309).
Förstainstansrätten hänvisade, i punkt 264 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 311 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, till ”riktlinjer för [sanktionskommitténs] arbete”, vilka antogs av sanktionskommittén den 7 november 2002 och ändrades den 10 april 2003 (nedan kallade riktlinjerna för sanktionskommittén), och, i punkt 266 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 313 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, till olika resolutioner från säkerhetsrådet. Förstainstansrätten konstaterade, med hänsyn till riktlinjerna för sanktionskommittén och de ovannämnda resolutionerna, att säkerhetsrådet lägger vikt vid att i största möjliga utsträckning ta hänsyn till de grundläggande rättigheter som tillkommer de personer som upptagits i den sammanfattande förteckningen, särskilt rätten till försvar.
I punkt 267 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 314 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet konstaterade förstainstansrätten att de berörda personerna genom omprövningsförfarandet inte tillerkänns någon rätt att själva direkt yttra sig inför sanktionskommittén, vilken är det enda organ som är behörigt att, på begäran av en stat, ompröva deras fall. De berörda personerna är således i huvudsak beroende av det diplomatiska skydd som staterna ger sina medborgare. I punkt 268 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 315 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet fann förstainstansrätten att denna omständighet inte kunde anses vara oacceptabel enligt de tvingande folkrättsnormerna.
Förstainstansrätten tillade att de berörda har möjlighet att väcka talan med stöd av nationell rätt, eller till och med direkt med stöd av den omtvistade förordningen och säkerhetsrådets relevanta resolutioner som förordningen syftar till att genomföra, mot en eventuell orimlig vägran från den behöriga nationella myndighetens sida att hänskjuta fallet till sanktionskommittén för omprövning (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 270, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 317).
Förstainstansrätten fann dessutom att i ett fall som det förevarande, där det rör sig om en säkerhetsåtgärd som begränsar sökandenas rätt att förfoga över sin egendom, innebär inte säkerställandet av de berördas grundläggande rättigheter ett krav på att de ska underrättas om de omständigheter och bevis som görs gällande mot dem, för det fall säkerhetsrådet eller sanktionskommittén anser att det föreligger hinder mot att så sker, av skäl som är hänförliga till världssamfundets säkerhet (den överklagade domen i Kadimålet, punkt 274, och den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, punkt 320).
Förstainstansrätten fann av dessa skäl, i punkt 276 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 330 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att talan inte kunde vinna bifall såvitt avser grunden rörande ett åsidosättande av rätten att yttra sig.
Beträffande grunden avseende ett åsidosättande av rätten till en verksam domstolsprövning fann förstainstansrätten följande i punkterna 278–285 i den överklagade domen i Kadimålet (vilka i huvudsak är identiska med punkterna 333–340 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet):
”278
Sökanden har i det förevarande fallet kunnat väcka talan om ogiltigförklaring vid förstainstansrätten med stöd av artikel 230 EG.
Inom ramen för det förevarande målet utövar förstainstansrätten en fullständig legalitetskontroll av den omtvistade förordningen, såvitt gäller gemenskapsinstitutionernas efterlevnad av de behörighetsregler, de regler om formell lagenlighet och de väsentliga formföreskrifter som gäller för institutionernas agerande.
Förstainstansrätten kontrollerar även huruvida den omtvistade förordningen är lagenlig i förhållande till de resolutioner från säkerhetsrådet som förordningen är tänkt att genomföra, särskilt vad gäller formell och materiell överensstämmelse, samstämmigheten mellan rättsakterna och frågan huruvida de åtgärder som föreskrivs i förordningen står i proportion till dem som föreskrivs i resolutionerna.
Förstainstansrätten konstaterar härvid att det är ostridigt att sökanden är en av de fysiska personer som den 19 oktober 2001 upptogs i den [sammanfattande] förteckning[en].
I det förevarande målet angående talan om ogiltigförklaring har förstainstansrätten dessutom förklarat sig behörig att kontrollera lagenligheten av den omtvistade förordningen och, indirekt, av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet, såvitt gäller deras överensstämmelse med de överordnade folkrättsliga normer som ingår i
jus cogens
, och särskilt de tvingande normerna om ett universellt skydd för de mänskliga rättigheterna.
Däremot ankommer det, såsom anges ovan i punkt 225, inte på förstainstansrätten att indirekt kontrollera att säkerhetsrådets resolutioner i sig är förenliga med de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten.
Inte heller ankommer det på förstainstansrätten att kontrollera att ingen oriktig bedömning skett av de uppgifter och bevis på vilka säkerhetsrådet har grundat sina åtgärder, och inte heller att, med förbehåll för den begränsade kontroll som anges ovan i punkt 282, indirekt kontrollera huruvida dessa åtgärder är lämpliga och proportionerliga. En sådan kontroll kan inte utföras utan att inkräkta på den behörighet som säkerhetsrådet har enligt kapitel VII i Förenta nationernas stadga, i fråga om dels att avgöra när det föreligger ett hot mot internationell fred och säkerhet, dels att avgöra vilka åtgärder som är lämpliga för att möta eller avhjälpa sådana hot. För att avgöra om en person eller en organisation utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet, och vilka åtgärder som skall vidtas gentemot de berörda i syfte att motverka hotet, krävs det en politisk bedömning och värdegrundade överväganden, vilket i princip endast det organ som världssamfundet har anförtrott huvudansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet är behörigt att göra.
Det skall således konstateras att sökanden, i den utsträckning som anges ovan i punkt 284, saknar tillgång till något rättsmedel, eftersom säkerhetsrådet inte har ansett det vara lämpligt att inrätta någon oberoende internationell domstol med uppgift att i faktiskt och rättsligt hänseende pröva de klagomål som riktas mot enskilda beslut som fattats av sanktionskommittén.”
Förstainstansrätten fann emellertid, i punkt 286 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 341 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att en sådan brist i sökandens rättsliga skydd inte i sig strider mot
jus cogens
.
Förstainstansrätten anförde, i punkterna 288–290 i den överklagade domen i Kadimålet (vilka i huvudsak är identiska med punkterna 343–345 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet) följande:
”288
I det förevarande fallet anser förstainstansrätten att det föreligger en ofrånkomlig begränsning av sökandens rätt att få sin sak prövad i domstol, såsom den säkerställs av
jus cogens
, till följd av den immunitet mot domstolsprövning som de resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga i princip åtnjuter inom Förenta nationernas medlemsstaters nationella rättsordningar i enlighet med relevanta folkrättsliga principer (bland annat artiklarna 25 och 103 i stadgan).
En sådan begränsning är berättigad såväl med hänsyn till beskaffenheten av de beslut som säkerhetsrådet föranleds att fatta med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, som till det legitima eftersträvade målet. I det förevarande fallet är sökandens intresse av att få sin sak prövad av en domstol inte så starkt att det bör ges företräde framför det grundläggande allmänna intresset av att internationell fred och säkerhet upprätthålls vid förekomsten av ett hot som tydligt har identifierats av säkerhetsrådet i enlighet med bestämmelserna i Förenta nationernas stadga. Det skall tillmätas stor betydelse att de resolutioner som säkerhetsrådet har antagit inte på något sätt avser åtgärder som skall tillämpas på obegränsad eller obestämd tid. Tvärtom har de alltid innehållit bestämmelser om omprövning av lämpligheten av att behålla dessa åtgärder efter en period på högst 12 eller 18 månader…
Då det saknas en internationell domstol med behörighet att kontrollera lagenligheten av säkerhetsrådets rättsakter, anser förstainstansrätten att inrättandet av ett sådant organ som sanktionskommittén och den möjlighet som föreskrivs att när som helst vända sig till detta organ för att få till stånd en omprövning av ett enskilt fall, genom ett formaliserat förfarande i vilket såväl den ’mottagande regeringen’ som den ’föreslående regeringen’ deltar …, utgör en annan rimlig metod för att på ett lämpligt sätt skydda sökandens grundläggande rättigheter enligt
jus cogens
.”
Förstainstansrätten fann således att talan inte kunde vinna bifall såvitt avser grunden rörande ett åsidosättande av rätten till en verksam domstolsprövning och ogillade därefter talan i dess helhet.
Parternas yrkanden i förevarande mål om överklagande
Yassin Abdullah Kadi har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen i Kadimålet i dess helhet,
—
ogiltigförklara den omtvistade förordningen, och
—
förplikta rådet och/eller kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande och avseende förfarandet vid förstainstansrätten.
Al Barakaat har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet,
—
ogiltigförklara den omtvistade förordningen, och
—
förplikta rådet och kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna vid förstainstansrätten och domstolen.
Rådet har i båda målen yrkat att överklagandet ska ogillas och att klagandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har i mål C-402/05 P yrkat att domstolen ska
—
fastställa att ingen av de grunder som har åberopats av klaganden kan medföra någon ändring av domslutet i den överklagade domen i Kadimålet samt fastställa att domskälen i den domen är felaktiga i enlighet med vad som anges i svarsskrivelsen,
—
som en följd av detta ogilla överklagandet, och
—
förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har i mål C-415/05 P yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet i dess helhet, och
—
förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
Förenade kungariket har anslutningsöverklagat och yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandena, och
—
upphäva de delar av de överklagade domarna som avser
jus cogens
(punkterna 226–231 i den överklagade domen i Kadimålet och punkterna 277–281 i den överklagade domen Yusuf och Al Barakaatmålet).
Konungariket Spanien, som har tillåtits intervenera till stöd för rådets yrkanden i mål C-402/05 P genom beslut av domstolens ordförande av den 27 april 2006 och i mål C-415/05 P genom beslut av domstolens ordförande av den 15 maj 2006, har yrkat att domstolen ska
—
ogilla huvudöverklagandena i samtliga delar och fastställa de överklagade domarna i deras helhet,
—
förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna,
—
ogilla kommissionens yrkande beträffande den första grunden för respektive överklagande, och fastställa de överklagade domarna, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna,
—
i andra hand, för det fall de överklagade domarna upphävs och domstolen ogiltigförklarar den omtvistade förordningen, med stöd av artikel 231 EG låta verkningarna av den omtvistade förordningen bestå fram till dess att en ny förordning antas som ersätter den.
Republiken Frankrike, som har tillåtits intervenera till stöd för rådets och kommissionens yrkanden i mål C-402/05 P genom beslut av domstolens ordförande av den 27 april 2006 och i mål C-415/05 P genom beslut av domstolens ordförande av den 15 maj 2006, har yrkat att domstolen ska
—
ogilla huvudöverklagandena, bifalla Förenade kungarikets anslutningsöverklaganden och fastställa att skälen i de delar av de överklagade domarna som rör
jus cogens
är felaktiga, och
—
förplikta huvudklagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Konungariket Nederländerna, som har tillåtits intervenera till stöd för rådets yrkanden i mål C-402/05 P genom beslut av domstolens ordförande av den 27 april 2006 och i mål C-415/05 P genom beslut av domstolens ordförande av den 15 maj 2006, har i båda målen yrkat att överklagandena ska ogillas, förutsatt att domstolen fastställer att skälen i de överklagade domarna är felaktiga i de delar som avser legalitetskontrollens omfattning och, i andra hand, i delar som avser frågan huruvida
jus cogens
har åsidosatts.
De grunder som har åberopats till stöd för yrkandena om upphävande av de överklagade domarna
Yassin Abdullah Kadi har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande. Han har som första grund gjort gällande att den omtvistade förordningen saknar rättslig grund. Han har som andra grund gjort gällande att förstainstansrätten åsidosatte flera folkrättsliga regler och att detta fått följder för dess bedömning av de grunder avseende ett åsidosättande av vissa av hans grundläggande rättigheter som han åberopade i förstainstansrätten.
Al Barakaat har åberopat tre grunder till stöd för sitt överklagande. Al Barakaat har som första grund gjort gällande att den omtvistade förordningen saknar rättslig grund. Den andra grunden avser ett åsidosättande av artikel 249 EG. Den tredje grunden avser ett åsidosättande av vissa av Al Barakaats grundläggande rättigheter.
Förenade kungariket har åberopat en enda grund till stöd för sitt anslutningsöverklagande. Förenade kungariket har gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i de överklagade domarna ansåg sig vara behörig att pröva huruvida de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet var förenliga med
jus cogens.
Prövning av överklagandena
Domstolens ordförande beslutade den 13 november 2007 att avskriva mål C-415/05 P i den del som avser Ahmed Ali Yusuf, sedan denne återkallat det överklagande som han gett in tillsammans med Al Barakaat.
Efter att ha hört parterna och generaladvokaten, beslutar domstolen i enlighet med artikel 43 i domstolens rättegångsregler att de förevarande målen, på grund av sambandet dem emellan, ska förenas vad gäller domen.
Grunderna avseende den omtvistade förordningens rättsliga grund
Parternas argument
Yassin Abdullah Kadi har som första grund gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkt 135 i den överklagade domen i Kadimålet, fann att den omtvistade förordningen kunde antas med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG i förening.
Denna grund består av tre delar.
I den första delen har Yassin Abdullah Kadi gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att artiklarna 60 EG och 301 EG kunde utgöra en del av den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen. Förstainstansrätten angav dessutom inte heller på vilket sätt dessa bestämmelser, som endast kan utgöra rättslig grund för åtgärder gentemot tredjeländer, i förening med artikel 308 EG, kan utgöra rättslig grund för den omtvistade förordningen, när denna förordning endast innehåller åtgärder riktade mot enskilda och icke-statliga enheter.
I den andra delen har Yassin Abdullah Kadi påstått att förstainstansrätten, för det fall artiklarna 60 EG och 301 EG trots detta ska anses utgöra en del av den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att göra en felaktig tolkning av artikel 301 EG och av det ändamål som ”länk” som det föreskrivs att den artikeln ska tjäna. Artikel 301 EG inbegriper under inga omständigheter en behörighet att vidta åtgärder som syftar till att förverkliga ett mål i EU-fördraget.
I den tredje delen har Yassin Abdullah Kadi klandrat förstainstansrätten för att den gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den tolkade artikel 308 EG så, att den bestämmelsen kan utgöra rättslig grund för en lagstiftning beträffande vilken den nödvändiga behörigheten inte föreskrivs i EG-fördraget och vilken inte är nödvändig för att förverkliga något av gemenskapens mål. I punkterna 122–134 i den överklagade domen i Kadimålet sammanblandade förstainstansrätten felaktigt målen i unionens rättsordning och målen i gemenskapens rättsordning. Dessa rättsordningar utgör integrerade, men separata, rättsordningar. Förstainstansrätten bortsåg på detta sätt från begränsningarna i artikel 308 EG.
Ett sådant synsätt går dessutom inte att förena med den i artikel 5 EG föreskrivna principen om tilldelade befogenheter. Det framgår av punkterna 28–35 i yttrande
2/94 av den 28 mars 1996 (REG 1996, s. I-1759)
, att det förhållandet att ett mål nämns i EU-fördraget inte kan avhjälpa det förhållandet att detta mål inte räknas upp bland målen i EG-fördraget.
Rådet och Republiken Frankriken har bestritt den första delen av Yassin Abdullah Kadis första grund. De har i synnerhet gjort gällande att angivandet av artiklarna 60 EG och 301 EG i den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen är motiverat av den omständigheten att det måste ske en utvidgning av tillämpningsområdet för de restriktiva åtgärder som föreskrivs i dessa artiklar – genom att artikel 308 EG används – så att det omfattar enskilda och icke-statliga enheter, vilka inte omfattas av de båda förstnämnda artiklarna.
Förenade kungariket har för sin del gjort gällande att artikel 308 EG har använts för att komplettera den instrumentella behörighet som föreskrivs i artiklarna 60 EG och 301 EG. De sistnämnda artiklarna utgör således inte en del av den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen. Konungariket Spanien har i huvudsak anfört samma argument.
Rådet har beträffande den andra delen av grunden gjort gällande att länken i artikel 301 EG har införts just för att rådet ska ges behörighet att vidta åtgärder som syftar till att förverkliga ett mål i EU-fördraget.
Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Förenade kungariket har gjort gällande att antagandet av restriktiva åtgärder riktade mot enskilda och icke-statliga enheter möjliggjordes av artikel 308 EG och inte av artiklarna 60 EG och 301 EG. Genom artikel 308 EG kompletterades de sistnämnda artiklarnas tillämpningsområde.
Rådet har beträffande den tredje delen av Yassin Abdullah Kadis första grund gjort gällande att länken i artikel 301 EG har införts just för att göra det möjligt att, i undantagsfall, använda sig av gemenskapens behörighet att införa ekonomiska och finansiella sanktioner för att förverkliga ett mål enligt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, det vill säga ett av unionens mål snarare än ett av gemenskapens mål.
Förenade kungariket och de medlemsstater som har intervenerat i andra instans delar i huvudsak denna uppfattning.
Förenade kungariket har preciserat sin uppfattning och angett att den åtgärd som föreskrivs i den omtvistade förordningen kan anses bidra till att förverkliga ett av gemenskapens mål, och inte ett av unionens mål. Det är fråga om det underförstådda och uteslutande instrumentella mål som underligger artiklarna 60 EG och 301 EG, nämligen att tillhandahålla effektiva medel för att, uteslutande genom ekonomiska tvångsåtgärder, genomföra rättsakter som antagits med stöd av unionens behörighet enligt avdelning V i EU-fördraget.
Enligt Förenade kungariket är det korrekt att använda sig av artikel 308 EG för att komplettera den särskilda behörighet som rådet har enligt artiklarna 60 EG och 301 EG, när det krävs en form av ekonomiskt tvång som inte omfattas av denna särskilda behörighet för att uppnå detta instrumentella mål.
Kommissionen har förklarat att den har ändrat uppfattning och gör i första hand gällande att artiklarna 60 EG och 301 EG, med hänsyn till deras lydelse och det sammanhang i vilket de ingår, ensamma utgör en korrekt och tillräcklig rättslig grund för att anta den omtvistade förordningen.
Kommissionen har anfört följande argument till stöd för denna uppfattning:
—
Ekonomiska sanktioner som vidtas mot enskilda täcks av lydelsen i artikel 301 EG, såvitt de enskilda befinner sig i ett tredjeland eller på annat sätt har anknytning till tredjeland. Uttrycket ”ekonomiska förbindelser” inbegriper ett stort antal verksamheter. Varje ekonomisk sanktion, även om den riktas mot ett tredjeland, såsom ett embargo, påverkar direkt de enskilda som berörs. Den ekonomiska sanktionen påverkar endast indirekt det aktuella landet. Enligt lydelsen i artikel 301 EG, i synnerhet på grund av ordet ”delvis”, krävs det inte att en åtgärd som delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna är riktad mot ett visst skikt i de aktuella länderna, såsom regeringen. Bestämmelsen gör det möjligt för gemenskapen att helt avbryta de ekonomiska förbindelserna med samtliga länder och det måste därför enligt denna vara tillåtet för gemenskapen att även avbryta de ekonomiska förbindelserna med ett begränsat antal enskilda i ett begränsat antal länder.
—
Den terminologiska samstämmigheten mellan artikel 41 i Förenta nationernas stadga och artikel 301 EG visar på den tydliga avsikten hos upphovsmännen till sistnämnda bestämmelse att ge gemenskapen en grund som ger den möjlighet att genomföra samtliga åtgärder som beslutas av säkerhetsrådet som kräver ett handlande från dess sida.
—
Genom artikel 301 EG skapas en länk mellan gemenskapen och unionen som avser förfarandet. Denna länk har emellertid inte till syfte att utöka eller inskränka gemenskapens behörighet. Artikel 301 EG ska följaktligen ges en lika vid tolkning som den relevanta gemenskapsbehörigheten.
Kommissionen har hävdat att de aktuella åtgärderna omfattas av den gemensamma handelspolitiken på grund av den inverkan på handeln som åtgärder som förbjuder förflyttningen av ekonomiska tillgångar har. De aktuella åtgärderna kan även utgöra bestämmelser om den fria rörligheten för kapital, eftersom de innefattar ett förbud mot att överföra ekonomiska tillgångar till enskilda i tredjeländer.
Kommissionen har även gjort gällande att det framgår av artikel 56.1 och 56.2 EG att kapitalrörelser och betalningar mellan gemenskapen och tredjeländer omfattas av gemenskapens behörighet. Medlemsstaterna kan endast vidta sanktionsåtgärder på detta område med stöd av artikel 60.2 EG och inte med stöd av artikel 58.1 b EG.
Kommissionen anser följaktligen att artikel 308 EG inte kan användas för att anta den omtvistade förordningen, eftersom det föreskrivs behörighet enligt artiklarna 60 EG och 301 EG. Dessa artiklar utgör grunden för den omtvistade förordningens huvudsakliga eller övervägande beståndsdel, i förhållande till vilken övriga beståndsdelar, såsom frysningen av tillgångarna för de personer som samtidigt är medborgare i en av unionens medlemsstater och associerade med en utländsk terroristgrupp, är underordnade. Kommissionen har i detta sammanhang hänvisat till dom av den 10 januari 2006 i mål
C-94/03, kommissionen mot rådet (REG 2006, s. I-1)
, punkt 35.
Kommissionen har i andra hand gjort gällande att man först måste undersöka huruvida EG-fördragets artiklar om den gemensamma handelspolitiken och den fria rörligheten för kapital och betalningar är tillämpliga, innan artikel 308 EG kan användas.
I sista hand har kommissionen gjort gällande att för det fall artikel 308 EG ska användas som rättslig grund för den omtvistade förordningen, är den artikeln den enda rättsliga grunden för denna. Användningen av den artikeln måste grundas på att ett handlande från gemenskapens sida är nödvändigt för att uppnå något av gemenskapens mål och inte, såsom förstainstansrätten funnit, för att uppnå något av målen i EU-fördraget, i det förevarande fallet målen enligt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
Det är i det förevarande fallet fråga om de mål för gemenskapen som utgörs av den gemensamma handelspolitiken, vilket anges i artikel 3.1 b EG, och av den fria rörligheten för kapital, vilket underförstått anges i artikel 3.1 c EG jämförd med de relevanta bestämmelserna i EG-fördraget, det vill säga artikel 56 EG om den fria rörligheten för kapital i förhållande till tredjeländer. De aktuella åtgärderna omfattas av dessa mål för gemenskapen, eftersom de påverkar handeln. Denna slutsats påverkas inte av att åtgärderna har antagits inom ramen för uppnåendet av utrikespolitiska mål.
Yassin Abdullah Kadi, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Förenade kungariket anser att det resonemang som kommissionen för i första hand är felaktigt och har invänt följande:
—
En extensiv tolkning av artiklarna 60 EG och 301 EG innebär att det bortses från att så kallade smarta sanktioner är av ett nytt och helt annorlunda slag, eftersom de inte har något samband med ett tredjeland. En sådan tolkning skulle vara riskabel, eftersom dessa artiklar infördes vid en tidpunkt när sanktioner hade ett sådant samband.
—
Ett heltäckande embargo riktar sig, till skillnad från de aktuella smarta sanktionerna, huvudsakligen mot ledningen i ett tredjeland. Ett sådant embargo innebär en påtryckning på personer i ledningen och endast indirekt en påtryckning på de ekonomiska aktörerna i det berörda landet. Det kan därför inte hävdas att varje sanktion, inbegripet ett embargo, i först hand riktar sig mot enskilda.
—
Artikel 301 EG avser, till skillnad från artikel 41 i Förenta nationernas stadga, särskilt avbrytandet av de ekonomiska förbindelserna ”med ett eller flera tredjeländer”. Det finns därför inte stöd för något argument som grundar sig på likheter i lydelserna mellan dessa två bestämmelser.
—
Artikel 301 EG är inte enbart en förfarandebestämmelse. Genom denna bestämmelse införs en rättslig grund och ett särskilt förfarande. Det är därför uppenbart att gemenskapen genom denna bestämmelse ges en materiell behörighet.
—
De åtgärder som införs genom den omtvistade förordningen rör inte gemenskapens handelsförbindelser med tredjeländer. De kan därför inte omfattas av det mål som utgörs av den gemensamma handelspolitiken.
—
Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den fann att dessa åtgärder inte bidrar till att förebygga risken för hinder för den fria rörligheten för kapital och att artikel 60.2 EG inte kan ligga till grund för restriktiva åtgärder mot enskilda eller enheter. Eftersom artikel 60.2 EG endast avser åtgärder gentemot tredjeländer kunde de aktuella åtgärderna endast antas med stöd av artikel 58.1 b EG.
Yassin Abdullah Kadi, Konungariket Spanien och Republiken Frankrike anser även att det resonemang som förs av kommissionen i andra hand är felaktigt.
Det är inte tillåtet att använda sig av artiklarna 133 EG eller 57.2 EG, eftersom de åtgärder som föreskrivs i den omtvistade förordningen inte rör handelsförbindelserna med tredjeländer eller den kategori av kapitalrörelser som avses i artikel 57.2 EG.
Det kan inte hävdas att den omtvistade förordningen har till syfte att förverkliga något av gemenskapens mål i den mening som avses i artikel 308 EG. Det mål som utgörs av den fria rörligheten för kapital kan inte komma i fråga, eftersom genomförandet av den frysning av tillgångar som föreskrivs i den omtvistade förordningen inte leder till någon sannolik och allvarlig risk för skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Det mål som utgörs av den gemensamma handelspolitiken är inte heller relevant, eftersom en frysning av tillgångarna för en person som inte har någon anknytning till en regering i ett tredjeland inte rör handeln med ett sådant land och därför inte söker uppfylla ett av den gemensamma handelspolitikens mål.
För det fall domstolen skulle finna att det resonemang som förs i första hand är riktigt, har kommissionen begärt att domstolen förklarar att samtliga av den omtvistade förordningens verkningar ska betraktas som bestående i enlighet med artikel 231 EG. Kommissionen har som skäl för sin begäran anfört rättssäkerhetsskäl och vikten av att genomföra de skyldigheter som följer av åtaganden enligt Förenta nationerna på ett tillfredsställande sätt.
Även Konungariket Spanien och Republiken Frankrike har framställt en begäran med detta innehåll.
Yassin Abdullah Kadi har motsatt sig att den omtvistade förordningens verkningar ska betraktas som bestående. Han har hävdat att den omtvistade förordningen utgör ett allvarligt åsidosättande av hans grundläggande rättigheter. Det ska i vart fall göras undantag för sådana personer som, i likhet med honom själv, redan har väckt talan mot den omtvistade förordningen.
Al Barakaat har som en första punkt i sin första grund klandrat förstainstansrätten för att den, i punkterna 158–170 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, fann att den omtvistade förordningen kunde antas med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG i förening.
Förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkterna 160 och 164 i den domen finna att artiklarna 60 EG och 301 EG inte enbart avser förverkligandet av något av gemenskapens mål, utan även kan avse förverkligandet av ett av de mål som uttryckligen uppställs för unionen genom artikel 2 EU, nämligen genomförandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik.
Al Barakaat har som andra punkt i den första grunden klandrat förstainstansrätten för att den, i punkterna 112, 113, 115 och 116 i den överklagade domen, fann att sanktioner mot enskilda i syfte att påverka de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer omfattas av bestämmelserna i artiklarna 60 EG och 301 EG samt att effektivitetsskäl och humanitära hänsyn motiverar denna tolkning.
Rådet har genmält att förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den i punkt 161 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet slog fast att sanktioner som antas på grundval av artiklarna 60 EG och 301 EG, efter att det inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har antagits en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som innebär att gemenskapens ekonomiska förbindelser med ett eller flera tredjeländer avbryts eller begränsas, syftar till att genomföra det mål enligt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som eftersträvas med de av unionen antagna rättsakterna, med hänsyn till den länk som har skapats genom dessa artiklar.
Rådet har även gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den slog fast att det var motiverat att använda artikel 308 EG som en kompletterande rättslig grund, eftersom syftet med detta endast var att göra det möjligt att vidta ekonomiska och finansiella sanktioner som redan föreskrivs i artiklarna 60 EG och 301 EG mot enskilda eller enheter som saknar tillräcklig anknytning till ett visst tredjeland.
Rådet anser att den kritik som klaganden har framfört avseende effektiviteten och proportionaliteten hos de sanktioner som föreskrivs i den omtvistade förordningen inte har någon betydelse för frågan angående vilken som är den korrekta rättsliga grunden för denna.
Beträffande denna andra punkt anser Förenade kungariket att vad Al Barakaat anfört saknar relevans för överklagandet, eftersom det framgår av punkt 1 i domslutet i den överklagade domen att förstainstansrätten fann att det inte längre fanns någon anledning att pröva lagenligheten av förordning nr 467/2001.
I övrigt är de argument som har anförts av Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen i huvudsak desamma som de argument som dessa parter har anfört med avseende på Yassin Abdullah Kadis överklagande.
Domstolens bedömning
Al Barakaat har ifrågasatt förstainstansrättens bedömning i punkterna 112, 113, 115 och 116 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet. Domstolen konstaterar att dessa punkter avser den rättsliga grunden för förordning nr 467/2001.
Den förordningen upphörde att gälla genom den omtvistade förordningen och har ersatts av denna. I punkt 77 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet har förstainstansrätten dessutom angett att Al Barakaat har ändrat sina yrkanden och grunder till att avse den omtvistade förordningen och att dess talan enbart avser en ogiltigförklaring av den förordningen i den del den berör Al Barakaat. Detta har inte bestritts av Al Barakaat i överklagandet.
Mot denna bakgrund kan vad Al Barakaat har anfört i denna del inte medföra att den överklagade domen upphävs, och de anförda argumenten ska således anses sakna verkan.
De överväganden i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet till vilka de argument som har anförts av Al Barakaat i denna del hänför sig, har under alla omständigheter av förstainstansrätten kvalificerats som premisser för dess resonemang om den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen och upprepas i de följande punkterna i den domen och i den överklagade domen i Kadimålet. De kommer således att prövas i samband med de grunder som avser dessa punkter.
Det finns följaktligen inte anledning att pröva vad Al Barakaat har anfört om den rättsliga grunden för förordning nr 467/2001.
Domstolen ska därefter avgöra huruvida den ståndpunkt som har gjorts gällande av kommissionen i första hand är välgrundad. Enligt kommissionen utgör artiklarna 60 EG och 301 EG, med hänsyn till deras lydelse och det sammanhang i vilket de ingår, ensamma en korrekt och tillräcklig rättslig grund för den omtvistade förordningen.
Denna ståndpunkt riktar sig mot punkterna 92–97 i den överklagade domen i Kadimålet och mot punkterna 128–133 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, i vilka förstainstansrätten drog den motsatta slutsatsen.
Kommissionens ståndpunkt kan inte godtas.
Domstolen delar förstainstansrättens bedömning att, med hänsyn till lydelsen i artiklarna 60 EG och 301 EG, särskilt uttrycken ”gentemot berörda tredjeländer” och ”med ett eller flera tredjeländer”, dessa bestämmelser avser antagandet av åtgärder gentemot tredjeländer, varvid sistnämnda begrepp kan inbegripa ledningen i ett sådant land, samt enskilda och enheter som är associerade med ledningen eller som direkt eller indirekt kontrolleras av denna.
De restriktiva åtgärder som föreskrivs i resolution 1390 (2002), vilka den omtvistade förordningen avser att genomföra, kännetecknas av att de helt saknar samband med den styrande ledningen i ett tredjeland. Efter talibanregimens fall riktar sig dessa åtgärder direkt mot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och de personer och enheter som är associerade med dessa, vilka är införda i den sammanfattande förteckningen. Dessa åtgärder omfattas följaktligen inte som sådana av tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG.
Den av kommissionen förordade tolkningen av artiklarna 60 EG och 301 EG innebär att det är tillräckligt att de restriktiva åtgärderna riktar sig mot personer eller enheter som befinner sig i tredjeländer eller som på annat sätt har anknytning till ett tredjeland. En sådan tolkning skulle emellertid innebära att dessa bestämmelser gavs ett alltför stort tillämpningsområde och att det inte togs hänsyn till kravet att de åtgärder som beslutas med stöd av dessa bestämmelser måste vidtas gentemot tredjeländer, vilket är ett krav som framgår av bestämmelsernas lydelser.
Huvudsyftet och målet med den omtvistade förordningen är dessutom att bekämpa den internationella terrorismen, i synnerhet genom att ta ifrån den internationella terrorismen dess finansiella medel genom att de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör personer eller enheter som misstänks vara inblandade i verksamheter som har koppling till den fryses. Huvudsyftet och målet med den omtvistade förordningen är inte att påverka de ekonomiska förbindelserna mellan gemenskapen och vart och ett av de tredjeländer i vilket dessa personer eller enheter befinner sig, något som dessutom förutsätter att deras vistelseort är känd.
De restriktiva åtgärder som föreskrivs i resolution 1390 (2002) och som genomförs av den omtvistade förordningen kan inte anses vara åtgärder som syftar till att begränsa de ekonomiska förbindelserna med vart och ett av dessa tredjeländer, lika lite som de syftar till att begränsa de ekonomiska förbindelserna med vissa medlemsstater i gemenskapen, i vilka personer och enheter som är införda i den sammanfattande förteckningen, vilken utgör bilaga I till den omtvistade förordningen, befinner sig.
Den omständigheten att ordet ”delvis” förekommer i artikel 301 EG utgör inte heller något stöd för kommissionens ståndpunkt.
Detta ord utgör en hänvisning till den begränsning såväl av det materiella tillämpningsområdet för åtgärderna som av den personkrets på vilken dessa är tillämpliga som kan vidtas inom ramen för den bestämmelsen. Det har emellertid ingen inverkan på de egenskaper som åtgärdernas adressater måste ha. Det kan därför inte motivera att tillämpningen av åtgärderna utsträcks till att omfatta personer som inte har något samband med den styrande regimen i ett tredjeland och som på grund härav inte faller inom tillämpningsområdet för artikel 301 EG.
Kommissionen kan inte heller vinna framgång med argumentet om den terminologiska samstämmigheten mellan artikel 41 i Förenta nationernas stadga och artikel 301 EG, vilken enligt kommissionen innebär att sistnämnda bestämmelse utgör en grund som ger gemenskapen möjlighet att genomföra samtliga åtgärder som beslutas av säkerhetsrådet vilka kräver ett handlande från dess sida.
Artikel 301 EG avser nämligen uttryckligen avbrytandet av de ekonomiska förbindelserna med ”ett eller flera tredjeländer”. Detta uttryck återfinns emellertid inte i artikel 41 i Förenta nationernas stadga.
Dessutom sammanfaller inte tillämpningsområdet för artikel 41 i Förenta nationernas stadga med tillämpningsområdet för artikel 301 EG i andra hänseenden. Med stöd av artikel 41 i Förenta nationernas stadga är det möjligt att anta en rad åtgärder som är av annat slag än de åtgärder som avses i artikel 301 EG. Bland de åtgärder som kan antas med stöd av artikel 41 i Förenta nationernas stadga inbegrips åtgärder, vilka i grunden skiljer sig från sådana åtgärder som syftar till att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med tredjeländer, såsom avbrytandet av de diplomatiska förbindelserna.
Kommissionen kan inte heller vinna framgång med argumentet att det genom artikel 301 EG skapas en länk mellan gemenskapen och unionen som avser förfarandet. Enligt detta argument ska den bestämmelsen ges en lika vid tolkning som den relevanta gemenskapsbehörigheten, däribland gemenskapens behörighet enligt den gemensamma handelspolitiken och dess behörighet enligt reglerna om den fria rörligheten för kapital.
Denna tolkning av artikel 301 EG kan nämligen leda till att tillämpningsområdet för artikeln begränsas och följaktligen till att dess ändamålsenliga verkan begränsas. Artikel 301 EG avser enligt sin lydelse antagandet av åtgärder som påverkar de ekonomiska förbindelserna med tredjeländer, vilka kan vara av mycket skiftande slag. Dessa åtgärder kan därför inte
a priori
vara begränsade till att avse andra områden på vilka gemenskapen har materiell behörighet, såsom gemenskapens behörighet på området för den gemensamma handelspolitiken och dess behörighet på området för den fria rörligheten för kapital.
Denna tolkning har inte heller stöd i lydelsen i artikel 301 EG. Enligt den artikeln ges gemenskapen en materiell behörighet som i princip är oberoende av gemenskapens behörighet på andra områden.
Kommissionen har i andra hand, för det fall den omtvistade förordningen inte kunde antas enbart med artiklarna 60 EG och 301 EG som rättslig grund, gjort gällande att det inte fanns fog för att använda artikel 308 EG, eftersom den bestämmelsen endast är tillämplig när gemenskapen inte ges den behörighet som krävs för att anta den aktuella rättsakten genom någon annan bestämmelse i EG-fördraget. Enligt kommissionen omfattas dock de restriktiva åtgärder som införs genom den omtvistade förordningen av gemenskapens behörighet, i synnerhet gemenskapens behörighet på området för den gemensamma handelspolitiken och dess behörighet på området för kapitalrörelser och betalningar.
Förstainstansrätten fann beträffande denna fråga, i punkt 100 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 136 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, att EG-fördraget inte innehåller någon bestämmelse om antagande av sådana åtgärder som föreskrivs i den omtvistade förordningen och som avser kampen mot den internationella terrorismen, närmare bestämt ett införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, mot personer och enheter som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen, trots att det inte finns något samband mellan dessa och den styrande regimen i ett tredjeland. Enligt förstainstansrätten var således det första villkoret för att artikel 308 EG ska vara tillämplig uppfyllt.
Domstolen delar den bedömning som förstainstansrätten gjort.
Det framgår av domstolens fasta rättspraxis att valet av rättslig grund för en gemenskapsrättsakt ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se bland annat dom av den 23 oktober 2007 i mål
C-440/05, kommissionen mot rådet, REG 2007, s. I-9097
, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
Enligt domstolens rättspraxis omfattas en gemenskapsrättsakt av behörigheten på området för den gemensamma handelspolitiken som föreskrivs i artikel 133 EG endast om rättsakten specifikt rör internationell handel, genom att den huvudsakligen syftar till att främja, underlätta eller reglera handeln och den direkt och omedelbart påverkar handeln generellt eller handeln med varorna i fråga (se bland annat dom av den 12 maj 2005 i mål
C-347/03, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia och ERSA, REG 2005, s. I-3785
, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
Domstolen har i punkt 169 i förevarande dom konstaterat att huvudsyftet och målet med den omtvistade förordningen är att bekämpa den internationella terrorismen. I den omtvistade förordningen föreskrivs i detta syfte att det ska införas restriktiva åtgärder av ekonomiskt och finansiellt slag, såsom frysning av penningmedel och ekonomiska resurser, gentemot personer och enheter som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen.
Den omtvistade förordningen kan, med hänsyn till detta syfte och mål, inte anses specifikt röra internationell handel genom att huvudsakligen syfta till att främja, underlätta eller reglera handeln.
Den omtvistade förordningen kan visserligen påverka den internationella handeln, men det är uppenbart att dess syfte inte är att direkt och omedelbart påverka denna.
Den omtvistade förordningen kan därför inte grunda sig på gemenskapens behörighet på området för den gemensamma handelspolitiken.
Enligt kommissionen omfattas den omtvistade förordningen dessutom av tillämpningsområdet för EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för kapital och betalningar, eftersom det genom denna införs ett förbud mot överföringar av ekonomiska resurser till enskilda i tredjeländer.
Inte heller denna uppfattning kan godtas.
Domstolen konstaterar beträffande artikel 57.2 EG att de restriktiva åtgärder som införs genom den omtvistade förordningen inte ingår i någon av de kategorier av åtgärder som räknas upp i den bestämmelsen.
Inte heller artikel 60.1 EG kan utgöra grund för den omtvistade förordningen, eftersom tillämpningsområdet för den artikeln bestäms med hänsyn till tillämpningsområdet för artikel 301 EG.
Såsom domstolen redan har funnit i punkt 167 i förevarande dom avser artikel 60.1 EG emellertid inte antagandet av sådana restriktiva åtgärder som är aktuella i målet, vilka helt saknar samband med den styrande regimen i ett tredjeland.
Domstolen konstaterar slutligen beträffande artikel 60.2 EG att den bestämmelsen inte ger gemenskapen någon sådan behörighet. Den inskränker sig till att göra det möjligt för medlemsstaterna att, när det föreligger särskilda skäl, anta ensidiga åtgärder i fråga om kapitalrörelser och betalningar gentemot ett tredjeland. Rådet har dock befogenhet att ålägga en medlemsstat att ändra eller upphäva sådana åtgärder.
Domstolen ska därefter pröva den andra och den tredje delen av Yassin Abdullah Kadis första grund beträffande vad denne gjort gällande om punkterna 122–135 i den överklagade domen i Kadimålet samt vad Al Barakaat gjort gällande om punkterna 158–170 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet. Det ska i detta sammanhang även prövas vad kommissionen har gjort gällande beträffande samma punkter i de överklagade domarna.
I dessa punkter fann förstainstansrätten att den omtvistade förordningen kunde antas på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG i förening. Artikel 308 EG kan enligt förstainstansrätten, i det speciella sammanhang som avses i artiklarna 60 EG och 301 EG, användas för att uppnå EU-fördragets utrikespolitiska mål på grund av den länk som uttryckligen införts mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska sanktionsåtgärder med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och EU-fördragets utrikespolitiska mål. I det föreliggande fallet var det fråga om det mål för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som avses i den omtvistade förordningen, nämligen kampen mot den internationella terrorismen och finansieringen av denna.
Domstolen konstaterar att förstainstansrätten i de överklagade domarna gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i denna del.
Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att en länk införts mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska sanktionsåtgärder med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och EU-fördragets utrikespolitiska mål, däribland den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Däremot innebär varken lydelsen i bestämmelserna i EG-fördraget eller systematiken i det fördraget någon grund för uppfattningen att denna länk kan utsträckas till att omfatta andra bestämmelser i EG-fördraget, och särskilt inte artikel 308 EG.
Vad särskilt gäller artikel 308 EG konstaterar domstolen att förstainstansrättens uppfattning skulle innebära att det, i det speciella sammanhang som avses i artiklarna 60 EG och 301 EG, skulle vara möjligt att anta gemenskapsrättsakter som inte avser något av gemenskapens mål, utan ett av EU-fördragets utrikespolitiska mål, bland vilka den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ingår.
En sådan uppfattning strider emellertid mot lydelsen i artikel 308 EG.
För att den bestämmelsen ska kunna användas krävs det att den åtgärd som gemenskapen avser att vidta dels rör något ”inom den gemensamma marknadens ram”, dels syftar till att förverkliga ”något av gemenskapens mål”.
Det sistnämnda begreppet är klart och tydligt uttryckt och det kan därför inte under några omständigheter förstås så, att det inbegriper den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens mål.
Samexistensen mellan unionen och gemenskapen såsom integrerade men separata rättsordningar och den konstitutionella pelarkonstruktionen återspeglar viljan hos upphovsmännen till nu gällande fördrag – såsom förstainstansrätten med rätta noterat i punkt 120 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 156 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet – och utgör överväganden av institutionellt slag som talar mot att den ovannämnda länken ska utsträckas till andra artiklar i EG-fördraget än dem till vilka det genom denna bestämmelse skapas ett uttryckligt band.
Artikel 308 EG ingår som en del i ett institutionellt system som grundas på principen om tilldelade befogenheter. Den kan därför inte utgöra en grund för att utvidga området för gemenskapens behörighet utöver den allmänna ram som följer av samtliga bestämmelser i fördraget, i synnerhet de bestämmelser i vilka gemenskapens uppgifter och åtgärder fastställs (det ovannämnda yttrandet 2/94, punkt 30).
På samma sätt kan inte artikel 3 EU, i synnerhet andra stycket i den artikeln, utgöra en grund för att utvidga gemenskapens behörighet utanför gemenskapens mål. Förstainstansrätten hänvisade till den artikeln i punkterna 126–128 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkterna 162–164 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet.
Domstolen kommer att pröva den inverkan som denna felaktiga rättstillämpning har på giltigheten av de överklagade domarna senare. Detta kommer att ske i samband med bedömningen av de punkter på vilka resonemangen i de överklagade domarna, om möjligheten att låta artikel 308 EG ingå i den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen, i förening med artiklarna 60 EG och 301 EG, har klandrats.
De punkter på vilka resonemangen i de överklagade domarna har klandrats i denna del kan delas in i två kategorier.
I den första kategorin ingår bland annat den första delen av Yassin Abdullah Kadis första grund. Yassin Abdullah Kadi har gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den medgav att artikel 308 EG kunde komplettera den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen, i form av artiklarna 60 EG och 301 EG. De sistnämnda artiklarna kan emellertid inte utgöra den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen, eller ens en del av denna grund, eftersom åtgärder som avser personer eller enheter som saknar samband med den styrande regimen i ett tredjeland, enligt förstainstansrättens egen tolkning, inte faller inom tillämpningsområdet för dessa artiklar och den omtvistade förordningen uteslutande riktar sig mot sådana personer eller enheter.
Detta resonemang liknar kommissionens ståndpunkt, att artikel 308 EG ska användas som ensam rättslig grund, för det fall det skulle vara tillåtet att använda sig av den artikeln, och att artikel 308 EG inte kan användas i förening med artiklarna 60 EG och 301 EG.
I den andra kategorin ingår den kritik som kommissionen har riktat mot förstainstansrättens avgörande i punkterna 116 och 121 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkterna 152 och 157 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet. Enligt förstainstansrätten kunde inte syftet med den omtvistade förordningen, det vill säga kampen mot den internationella terrorismen, närmare bestämt införandet av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, gentemot personer och enheter som misstänks för att ha bidragit till finansieringen av den internationella terrorismen, hänföras till något av de mål som gemenskapen ges enligt EG-fördraget, med avseende på tillämpningen av artikel 308 EG.
Kommissionen har hävdat att de genomförandeåtgärder i fråga om ekonomiska och finansiella sanktioner som införs genom den omtvistade förordningen är av sådant slag att de omfattas av gemenskapens mål, nämligen den gemensamma handelspolitiken och den fria rörligheten för kapital.
Beträffande den första kategorin av punkter på vilka resonemangen i de överklagade domarna har klandrats erinrar domstolen om att avsikten med artikel 308 EG är att kompensera för det faktum att gemenskapens institutioner inte genom särskilda bestämmelser i fördraget uttryckligen eller underförstått har tilldelats befogenheter, i den mån som sådana befogenheter ändå framstår som nödvändiga för att gemenskapen ska kunna utföra sina uppgifter för att nå ett av de mål som fastställs i fördraget (det ovannämnda yttrandet 2/94, punkt 29).
Förstainstansrätten gjorde dock en riktig bedömning när den fann att artikel 308 EG kunde ingå i den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen tillsammans med artiklarna 60 EG och 301 EG.
Det är uppenbart att den omtvistade förordningen omfattas av det materiella tillämpningsområdet (
ratione materiae)
för artiklarna 60 EG och 301 EG i den del som det genom den förordningen införs restriktiva åtgärder av ekonomiskt och finansiellt slag.
Det var således motiverat att i denna utsträckning låta dessa artiklar ingå i den omtvistade förordningens rättsliga grund.
Dessa bestämmelser utgör dessutom en del av en praxis som, före det att artiklarna 60 EG och 301 EG infördes genom Maastrichtfördraget, grundade sig på artikel 113 i EG-fördraget (nu artikel 133 EG i ändrad lydelse) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 1995 i mål
C-70/94, Werner, REG 1995, s. I-3189
, punkterna 8–10, och av den 14 januari 1997 i mål
C-124/95, Centro-Com, REG 1997, s. I-81
, punkterna 28 och 29). Denna praxis bestod i att gemenskapen anförtroddes genomförandet av åtgärder som beslutats inom ramen för det europeiska politiska samarbetet och som innebar införandet av restriktiva åtgärder av ekonomiskt slag gentemot tredjeländer.
Det föreskrivs inte någon uttrycklig eller underförstådd behörighet i artiklarna 60 EG och 301 EG att införa sådana åtgärder som dem som avses i den omtvistade förordningen, vilka riktar sig till adressater som inte har något samband med den styrande regimen i ett tredjeland. Denna avsaknad av behörighet, vilken följer av begränsningen av den personkrets på vilken de ovannämnda bestämmelserna är tillämpliga (
ratione personae
), kunde således kompletteras genom att artikel 308 EG användes som rättslig grund för den omtvistade förordningen, utöver de två förstnämnda artiklarna. De två förstnämnda bestämmelserna utgör grunden för den omtvistade förordningens materiella tillämpningsområde. Detta förutsätter emellertid att de övriga förutsättningarna för att artikel 308 EG ska vara tillämplig är uppfyllda.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser vad som gjorts gällande i den första kategorin av punkter på vilka resonemangen i de överklagade domarna har klandrats.
Beträffande de övriga förutsättningarna för att artikel 308 EG ska vara tillämplig ska den andra kategorin av punkter på vilka de överklagade domarna har klandrats prövas.
Kommissionen har hävdat att den gemensamma ståndpunkten 2002/402, som den omtvistade förordningen syftar till att genomföra, visserligen eftersträvar målet att bekämpa den internationella terrorismen, ett mål som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Enligt kommissionen ska den omtvistade förordningen emellertid anses vara en genomförandeåtgärd som syftar till att införa ekonomiska och finansiella sanktioner.
Det målet omfattas av gemenskapens mål i den mening som avses i artikel 308 EG, särskilt de mål som utgörs av den gemensamma handelspolitiken och av den fria rörligheten för kapital.
Förenade kungariket anser att den omtvistade förordningens särskilda syfte, vilket är uteslutande instrumentellt och utgörs av införandet av ekonomiska tvångsåtgärder, ska skiljas från dess underliggande syfte, vilket rör upprätthållandet av internationell fred och säkerhet och vilket omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta syfte bidrar till det underförstådda mål för gemenskapen som underligger artiklarna 60 EG och 301 EG. Detta mål är att tillhandahålla effektiva medel för att, uteslutande genom ekonomiska tvångsåtgärder, genomföra rättsakter som antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
Domstolen erinrar om att det mål som eftersträvas med den angripna förordningen är att omedelbart förhindra att med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer får tillgång till finansiella och ekonomiska resurser och, därigenom, förhindra finansiering av terroristverksamhet (dom av den 11 oktober 2007 i mål
C-117/06, Möllendorf och Möllendorf-Niehuus, REG 2007, s. I-8361
, punkt 63).
I motsats till vad förstainstansrätten funnit i punkt 116 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 152 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet kan detta mål hänföras till något av de mål som gemenskapen ges enligt EG-fördraget. Förstainstansrätten gjorde sig således skyldig till felaktig rättstillämpning i denna del i de överklagade domarna.
Domstolen erinrar om, såsom det redogjorts för ovan i punkt 203 i förevarande dom, att artikel 308 EG ingår som en del i ett institutionellt system som grundas på principen om tilldelade befogenheter. Den kan därför inte utgöra en grund för att utvidga området för gemenskapens behörighet utöver den allmänna ram som följer av samtliga bestämmelser i EG-fördraget.
Det mål som eftersträvas med den omtvistade förordningen kan dock hänföras till något av gemenskapens mål i den mening som avses i artikel 308 EG. Antagandet av den omtvistade förordningen innebar därför inte en felaktig bedömning av området för gemenskapens behörighet, såsom detta följer av den allmänna ram som utgörs av samtliga bestämmelser i EG-fördraget.
Artiklarna 60 EG och 301 EG, i den del som det i dessa artiklar föreskrivs en behörighet för gemenskapen att införa restriktiva åtgärder av ekonomiskt slag i syfte att genomföra åtgärder som beslutats inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, är nämligen ett uttryck för ett underförstått och underliggande mål, nämligen att göra det möjligt att anta sådana åtgärder genom att på ett effektivt sätt använda sig av en gemenskapsrättsakt.
Detta mål kan anses utgöra ett gemenskapens mål i den mening som avses i artikel 308 EG.
Denna tolkning stöds av artikel 60.2 EG. I det första stycket i den punkten föreskrivs en strängt omgärdad behörighet för medlemsstaterna att vidta ensidiga åtgärder mot ett tredjeland beträffande kapitalrörelser och betalningar. Enligt samma stycke kan denna behörighet emellertid endast utövas så länge som det inte vidtagits några gemenskapsåtgärder med stöd av artikel 60.1 EG.
Genomförandet av restriktiva åtgärder av ekonomiskt slag, vilka beslutats inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, genom användning av en gemenskapsrättsakt, går inte utanför den allmänna ram som följer av samtliga bestämmelser i EG-fördraget, då dessa åtgärder är av sådan art att de dessutom har samband med den gemensamma marknaden. Detta samband utgör en annan förutsättning för att artikel 308 EG ska kunna tillämpas, såsom nämnts i punkt 200 i förevarande dom.
Genom den omtvistade förordningen införs ekonomiska och finansiella åtgärder som består i en, i princip allmän, frysning av samtliga penningmedel och andra ekonomiska resurser som tillhör de personer och enheter som förordningen riktar sig mot. Om sådana åtgärder infördes ensidigt av varje enskild medlemsstat skulle det stora antalet nationella åtgärder kunna påverka den gemensamma marknadens funktion. Sådana ensidigt vidtagna åtgärder skulle i synnerhet kunna inverka på handeln mellan medlemsstater, särskilt på kapitalrörelser och betalningar samt på de ekonomiska aktörernas utövande av sin etableringsrätt. Dessa åtgärder skulle även kunna ge upphov till snedvridningar av konkurrensen, eftersom eventuella olikheter mellan de åtgärder som ensidigt beslutats av medlemsstaterna skulle kunna innebära för- eller nackdelar för vissa ekonomiska aktörers ställning i konkurrenshänseende, utan att dessa för- och nackdelar grundar sig på ekonomiska skäl.
Rådet angav i skäl 4 i den omtvistade förordningen att det var nödvändigt med gemenskapslagstiftning ”särskilt i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen”, vilket således är relevant.
Det ska nu avgöras vilken inverkan den felaktiga rättstillämpning, vilken domstolen i punkterna 196 och 223 i förevarande dom har konstaterat att förstainstansrätten gjort sig skyldig till, har på de överklagade domarnas giltighet.
Av rättspraxis följer att om en dom från förstainstansrätten innehåller domskäl som strider mot gemenskapsrätten, men domslutet visar sig vara riktigt enligt andra rättsliga grunder, ska överklagandet ogillas (se bland annat dom av den 21 september 2006 i mål
C-167/04 P, JCB Service mot kommissionen, REG 2006, s. I-8935
, punkt 186 och där angiven rättspraxis).
Förstainstansrätten drog, i punkt 135 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkt 158 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, slutsatsen att rådet var behörigt att anta den omtvistade förordningen på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG i förening. Domstolen konstaterar att denna slutsats beträffande den omtvistade förordningens rättsliga grund framstår som riktig enligt andra rättsliga grunder.
Såsom domstolen funnit i punkterna 196–204 i förevarande dom kan inte det faktum att den omtvistade förordningen syftar till att förverkliga ett mål enligt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken utgöra ett skäl till att låta artikel 308 EG ingå i den omtvistade förordningens rättsliga grund. Den bestämmelsen kan trots detta ligga till grund för den omtvistade förordningen, eftersom det, i enlighet med vad som framgår av punkterna 225–231 i förevarande dom, kan anses att denna syftar till att förverkliga ett gemenskapens mål och dessutom har samband med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 308 EG. Genom att 308 EG lades till den omtvistade förordningens rättsliga grund blev det för övrigt möjligt för Europaparlamentet att delta i beslutsprocessen beträffande de aktuella åtgärderna, vilka är särskilt riktade mot enskilda. Europaparlamentet har emellertid ingen roll enligt artiklarna 60 EG och 301 EG.
Överklagandena kan således inte vinna bifall, såvitt avser de grunder som rör de delar i de överklagade domarna i vilka förstainstansrätten funnit att artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG utgör den omtvistade förordningens lagenliga och rättsliga grund.
Grunden avseende ett åsidosättande av artikel 249 EG
Parternas argument
Al Barakaat har i sin andra grund klandrat förstainstansrätten för att den, i punkt 188 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, fann att den omtvistade förordningen uppfyllde kravet på allmän giltighet i artikel 249 EG, eftersom den på ett allmänt och abstrakt sätt riktar sig till samtliga personer som fysiskt kan inneha penningmedel som tillhör en eller flera personer som nämns i bilagan till förordningen.
Al Barakaat har hävdat ”att [det] inte [är korrekt att] betrakta den som får sina tillgångar frysta … som rättsaktens adressat … enär verkställigheten av beslutet rimligen måste grunda sig på en legal åtgärd riktad mot den som förfogar över tillgångarna”.
Det är dessutom motsägelsefullt av förstainstansrätten att i punkt 112 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet finna att det är fråga om restriktiva åtgärder som är direkt riktade till personer eller organisationer och sedan, i punkt 188 i samma dom, finna att dessa åtgärder inte är direkt riktade till dessa personer eller organisationer, utan är en form av verkställighetsföreskrifter riktade mot andra.
Konungariket Spanien, Förenade kungariket, rådet och kommissionen anser i huvudsak att förstainstansrätten gjort en riktig bedömning.
Domstolens bedömning
Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den, i punkterna 184–188 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, fann att den omständigheten att de personer och enheter som är föremål för de restriktiva åtgärder som införs genom den omtvistade förordningen namnges i bilaga I till denna förordning, så att de framstår som direkt och personligen berörda av denna i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, inte innebär att denna rättsakt saknar allmän giltighet i den mening som avses i artikel 249 andra stycket EG och att den inte kan kvalificeras som en förordning.
Genom den omtvistade förordningen införs förvisso restriktiva åtgärder gentemot de personer och de enheter vars namn finns införda i den uttömmande förteckningen i bilaga I till förordningen. Denna förteckning ändras med jämna mellanrum genom att namn tas bort eller läggs till i syfte att se till att denna överensstämmer med den sammanfattande förteckningen. Domstolen konstaterar emellertid att den omtvistade förordningens adressater är bestämda på ett allmänt och abstrakt sätt.
Den omtvistade förordningen innehåller, i likhet med resolution 1390 (2002) som den syftar till att genomföra, ett mycket brett utformat förbud mot att ställa penningmedel och ekonomiska resurser till förfogande för dessa personer eller enheter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Möllendorf och Möllendorf-Niehuus, punkterna 50–55).
Såsom förstainstansrätten funnit i punkterna 186 och 188 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet riktar sig detta förbud mot alla och envar som fysiskt kan inneha de ifrågavarande penningmedlen eller ekonomiska resurserna.
Förbudet är därför tillämpligt på sådana faktiska omständigheter såsom de som var för handen i det ovannämnda målet Möllendorf och Möllendorf-Niehuus. Det målet rörde frågan huruvida det var förbjudet enligt den omtvistade förordningen att göra en definitiv inskrivning i fastighetsboken av överföringen av äganderätten till en fastighet, efter det att ett köpekontrakt ingåtts, när en av köparna var en fysisk person som var upptagen i förteckningen i bilaga I till förordningen.
I punkt 60 i den domen drog domstolen slutsatsen att en sådan inskrivning var förbjuden enligt artikel 2.3 i den omtvistade förordningen, eftersom den skulle innebära att en ekonomisk resurs gjordes tillgänglig för en person som finns upptagen i denna förteckning. Det skulle därigenom bli möjligt för denne att erhålla penningmedel, varor eller tjänster.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte vinna bifall, såvitt avser Al Barakaats grund om ett åsidosättande av artikel 249 EG.
Grunderna avseende ett åsidosättande av vissa grundläggande rättigheter
De delar av grunderna som avser den del i de överklagade domarna som rör gränserna för gemenskapsdomstolens legalitetskontroll av den omtvistade förordningens materiella innehåll i förhållande till de grundläggande rättigheterna
Yassin Abdullah Kadi har i den första delen av sin andra grund hävdat att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i den överklagade domen i Kadimålet när den prövade förhållandet mellan FN och dess medlemmar och när den prövade vad som gäller vid genomförande av resolutioner från säkerhetsrådet. Förstainstansrättens felaktiga rättstillämpning avser tolkningen av de aktuella folkrättsliga principerna, vilket i sin tur ledde till felaktig rättstillämpning i samband med bedömningen av de grunder som rör åsidosättandet av vissa bestämda grundläggande rättigheter.
Klaganden har i denna del av grunden klandrat den överklagade domen på fem punkter.
Yassin Abdullah Kadi har som första punkt gjort gällande att förstainstansrätten, i punkterna 183 och 184 i den överklagade domen, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att blanda ihop frågan om företräde för staternas skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga, vilket anges i artikel 103 i stadgan, och den närliggande, men skilda, frågan om den bindande verkan av resolutioner från säkerhetsrådet, vilken avses i artikel 25 i stadgan.
Yassin Abdullah Kadi har som andra punkt klandrat förstainstansrätten för att den gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 217–225 i den överklagade domen i Kadimålet, utgick från premissen att resolutioner som antagits med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, i likhet med förpliktelser enligt internationella överenskommelser, med automatik omfattas av FN-medlemmarnas rättssystem och behörighet.
Yassin Abdullah Kadi har som tredje punkt påstått att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann, i punkterna 212–225 och 283 och 284 i den överklagade domen i Kadimålet, att den saknade behörighet att kontrollera lagenligheten av resolutioner som säkerhetsrådet antagit med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga.
Yassin Abdullah Kadi har som fjärde punkt gjort gällande att förstainstansrättens resonemang om
jus cogens
i punkterna 225–232 i den överklagade domen är ytterst motsägelsefullt. Om principen enligt vilken resolutioner från säkerhetsrådet inte kan vara föremål för domstolsprövning, och dessa således ska vara undantagna från sådan prövning, ska gälla, ska den vara allmänt tillämplig och inte innehålla något undantag för frågor som avser
jus cogens.
Yassin Abdullah Kadi har som femte punkt gjort gällande att den omständigheten att säkerhetsrådet inte har inrättat någon oberoende internationell domstol med uppgift att i faktiskt och rättsligt hänseende pröva de klagomål som riktas mot enskilda beslut som fattats av sanktionskommittén varken medför att medlemsstaterna saknar behörighet att vidta rimliga åtgärder för att förbättra utredningen om de faktiska omständigheter som ligger till grund för införandet av sanktioner och för identifieringen av de personer som sanktionerna avser, eller att det är förbjudet för dem att inrätta ett lämpligt rättsmedel med stöd av det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över vid genomförandet av sina förpliktelser.
Yassin Abdullah Kadi har i sin replik, med hänvisning till den ovannämnda domen i målet Bosphorus, dessutom hävdat att det enligt gemenskapsrätten krävs att samtliga lagstiftningsåtgärder som vidtas av gemenskapen är underkastade domstolens prövning, vilken även avser iakttagandet av grundläggande rättigheter, även om åtgärden i fråga har sitt ursprung i en folkrättslig rättsakt, såsom en resolution från säkerhetsrådet.
Det bör, enligt klaganden, finnas en kontroll av de rättsakter som antas av gemenskapen för att genomföra resolutioner från säkerhetsrådet, så länge som FN-rätten inte erbjuder ett tillräckligt skydd åt dem som påstår att deras grundläggande rättigheter har åsidosatts. Enligt Yassin Abdullah Kadi erbjuder inte omprövningsförfarandet inför sanktionskommittén, vilket grundar sig på det diplomatiska skyddet, ett skydd av de mänskliga rättigheterna som är likvärdigt det skydd som erbjuds enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), såsom krävts av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i dom av den 30 juni 2005 i mål Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) mot Irland (Recueil des arrêts et décisions 2005-VI, § 155).
Yassin Abdullah Kadi har förklarat att denna argumentation görs gällande i andra hand i förhållande till de argument som grundar sig på folkrätten. Den görs gällande för det fall domstolen skulle finna att det föreligger en motsättning mellan syftet att lojalt genomföra resolutioner från säkerhetsrådet och principerna om en rättvis rättegång och om domstolsskydd.
Denna argumentation utgör inte en ny grund, utan en utveckling av det grundläggande påståendet i överklagandet att gemenskapen är skyldig att se till att den lagstiftning som införs för att genomföra en resolution från säkerhetsrådet uppfyller minimikraven i fråga om mänskliga rättigheter, när den beslutar att genomförandet av resolutionen ska ske genom lagstiftning. Detta utgör en förutsättning för att denna lagstiftning ska vara lagenlig.
Al Barakaat har i den första delen av den tredje grunden riktat kritik mot förstainstansrättens inledande påståenden i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet om hur den internationella rättsordning som har tillkommit genom Förenta nationerna förhåller sig till de nationella rättsordningarna respektive till gemenskapens rättsordning och om omfattningen av den legalitetskontroll som det åligger förstainstansrätten att göra.
En resolution från säkerhetsrådet, som i sig är folkrättsligt bindande, kan enligt Al Barakaat endast få rättslig verkan mot enskilda rättssubjekt i en stat om den genomförs i enlighet med gällande lag.
Det finns emellertid, enligt Al Barakaat, inte någon rättslig grund för att genomförandet av resolutioner från säkerhetsrådet skulle behandlas särskilt eller vara föremål för ett undantag i det avseendet att en gemenskapsförordning som syftar till att genomföra en resolution från säkerhetsrådet inte behöver vara förenlig med de gemenskapsrättsliga regler som gäller för antagandet av förordningar.
Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Förenade kungariket och rådet anser i huvudsak att förstainstansrätten i de överklagade domarna gjort en riktig bedömning i detta hänseende och delar den slutsats som förstainstansrätten dragit i fråga om den omtvistade förordningens materiella lagenlighet. Förstainstansrätten fann att i den del som den omtvistade förordningen genomför resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga är denna förordning i princip undantagen från gemenskapsdomstolens kontroll, inbegripet en kontroll av huruvida de grundläggande rättigheterna har iakttagits. Den är således undantagen från domstolsprövning i denna utsträckning.
I motsats till förstainstansrätten anser emellertid dessa parter att gemenskapsdomstolen inte kan göra någon som helst kontroll av den materiella lagenligheten hos resolutioner från säkerhetsrådet. De har således klandrat förstainstansrätten för att den slog fast att en sådan kontroll var möjlig med avseende på
jus cogens.
De överklagade domarna, i de delar som det anges att det föreligger ett undantag i detta hänseende, är enligt dessa parter osammanhängande, eftersom de argument enligt vilka gemenskapsdomstolens prövning av resolutioner från säkerhetsrådet skulle vara generellt utesluten även talar mot att gemenskapsdomstolen skulle tillerkännas behörighet att göra en sådan prövning med avseende på
jus cogens.
Den rättsliga grunden för detta undantag, i synnerhet bland bestämmelserna i fördraget, anges inte heller i de överklagade domarna.
Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Förenade kungariket och kommissionen anser dessutom att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att de grundläggande rättigheter som är aktuella i de förevarande målen utgör en del av
jus cogens
.
En norm kan endast kvalificeras som
jus cogens
om någon avvikelse från den inte är möjlig. De rättigheter som har åberopats i de förevarande målen – rätten till en rättvis rättegång och rätten till respekt för den egna egendomen – kan emellertid vara föremål för inskränkningar och undantag.
Förenade kungariket har anslutningsöverklagat i denna del och yrkat att domstolen ska upphäva de delar av de överklagade domarna som avser
jus cogens
(punkterna 226–231 i den överklagade domen i Kadimålet och punkterna 277–281 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet).
Republiken Frankrike och Konungariket Nederländerna har yrkat att domstolen ska fastställa att skälen i de delar av de överklagade domarna som rör
jus cogens
är felaktiga. De har vidare gjort gällande att det saknas fog för de grunder rörande
jus cogens
som Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat har åberopat, eftersom gemenskapsdomstolarna saknar behörighet att pröva resolutioner från säkerhetsrådet, inbegripet i förhållande till
jus cogens.
Kommissionen har gjort gällande att två skäl kan motivera underlåtenheten att uppfylla en förpliktelse att genomföra sådana resolutioner från säkerhetsrådet som de aktuella resolutionerna, vars strikta lydelse inte lämnar gemenskapsmyndigheterna något utrymme för tolkning vid genomförandet. Det är dels fråga om det fallet att den aktuella resolutionen strider mot
jus cogens
och dels det fallet att denna resolution går utöver tillämpningsområdet eller innebär ett åsidosättande av Förenta nationernas ändamål och grundsatser och således har antagits
ultra vires.
Eftersom säkerhetsrådet enligt artikel 24.2 i Förenta nationernas stadga är bundet av Förenta nationernas ändamål och grundsatser, inbegripet omsorgen om och främjandet av de mänskliga rättigheterna enligt artikel 1.3 i stadgan, kan en rättsakt som antagits av säkerhetsrådet och som innebär ett åsidosättande av de mänskliga rättigheterna, inbegripet de grundläggande rättigheterna för de enskilda som det är fråga om i förevarande mål, anses vara antagen
ultra vires
och följaktligen inte vara bindande för gemenskapen.
Kommissionen anser emellertid att förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den fann att gemenskapsdomstolen i princip inte kan kontrollera giltigheten av en resolution från säkerhetsrådet mot bakgrund av ändamålen och grundsatserna i Förenta nationernas stadga.
Kommissionen har, för det fall domstolen skulle finna att en sådan kontroll likväl är möjlig, gjort gällande att domstolen, i egenskap av domstol för en annan internationell organisation än FN, endast kan pröva denna fråga såvida åsidosättandet av de mänskliga rättigheterna är särskilt påfallande och uppenbart. Kommissionen har härvidlag hänvisat till domen i det ovannämnda målet Racke.
På grund av att det finns ett omprövningsförfarande inför sanktionskommittén och eftersom det måste antas att säkerhetsrådet har gjort en avvägning mellan de krav som följer av internationell säkerhet och de ifrågavarande grundläggande rättigheterna är emellertid detta, enligt kommissionen, inte fallet i de förevarande målen.
Beträffande domen i det ovannämnda målet Bosphorus har kommissionen hävdat att, till skillnad från i det målet, frågan om den aktuella resolutionens lagenlighet och eventuella nullitet kan väckas, om domstolen, med avseende på den omtvistade förordningen, finner att gemenskapen inte kan genomföra en bindande resolution från säkerhetsrådet på grund av att det skydd för de mänskliga rättigheterna som tillämpas av det organet, särskilt beträffande rätten att yttra sig, är otillräckligt.
Förenade kungariket anser att Yassin Abdullah Kadis argumentation enligt vilken lagenligheten av all lagstiftning som antas av gemenskapsinstitutionerna i syfte att genomföra en resolution från säkerhetsrådet är underkastad domstolens fullständiga kontroll, oberoende av lagstiftningens ursprung, utgör en ny grund, eftersom denna argumentation framfördes för första gången i klagandens replik. Denna argumentation ska följaktligen avvisas i enlighet med artiklarna 42.2 och 118 i domstolens rättegångsregler.
Förenade kungariket har i andra hand gjort gällande att resolutioner som har antagits med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga har en särskild ställning till följd av den sammantagna verkan av artiklarna 25, 48 och 103 i stadgan. Denna särskilda ställning är erkänd i artikel 297 EG och innebär att de åtgärder som en medlemsstat vidtar för att fullgöra sina skyldigheter i syfte att upprätthålla internationell fred och säkerhet inte kan vara föremål för en domstolsprövning grundad på gemenskapsrätten. Det är uppenbart att det företräde som sådana skyldigheter har även gäller i förhållande till principer i gemenskapsrätten av konstitutionell karaktär.
Förenade kungariket har hävdat att domstolen i domen i det ovannämnda målet Bosphorus ansåg att den inte var behörig att pröva giltigheten av en förordning som syftade till att genomföra en resolution från säkerhetsrådet som hade antagits med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga. Domstolen inskränkte sig till att tolka den aktuella förordningen i syfte att avgöra huruvida myndigheterna i en medlemsstat var skyldiga att i ett konkret fall tillämpa en åtgärd som föreskrevs i förordningen. Republiken Frankrike delar i huvudsak Förenade kungarikets tolkning av den domen.
Domstolens bedömning
Det avvisningsyrkande som har framställts av Förenade kungariket avseende den argumentation som Yassin Abdullah Kadi har framställt i sin replik, enligt vilken lagenligheten av all lagstiftning som antas av gemenskapsinstitutionerna, inbegripet sådan lagstiftning som avser att genomföra resolutioner från säkerhetsrådet, är underkastad domstolens fullständiga kontroll, oberoende av dess ursprung, ska ogillas.
Såsom Yassin Abdullah Kadi har gjort gällande är det fråga om ett kompletterande argument som utgör en utvidgning av en grund som tidigare åberopats, i vart fall underförstått, i överklagandet och som har ett nära samband med den grunden. Det är fråga om den grund enligt vilken kommissionen var skyldig att, som en förutsättning för lagenlighet, se till att den lagstiftning som den har för avsikt att införa för att genomföra en resolution från säkerhetsrådet uppfyller minimikraven i fråga om mänskliga rättigheter (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 13 november 2001 i mål
C-430/00 P, Dürbeck mot kommissionen, REG 2001, s. I-8547
, punkt 17).
Det finns skäl att pröva vad klagandena har anfört beträffande förstainstansrättens slutsats, att det följer av de principer som styr förhållandet mellan den internationella rättsordning som tillkommit genom Förenta nationerna och gemenskapens rättsordning att den omtvistade förordningens materiella lagenlighet inte kan vara föremål för domstolsprövning, med undantag för i fråga om dess förenlighet med
jus cogens
, eftersom den avser att genomföra en resolution som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga och det vid detta genomförande inte lämnas något utrymme för skönsmässig bedömning. Enligt klagandena innebär detta att den omtvistade förordningen således är undantagen från domstolsprövning i denna utsträckning.
Domstolen erinrar om att gemenskapen är en rättslig gemenskap av sådant slag att varken medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med gemenskapens grundläggande konstitutionella urkund, det vill säga EG-fördraget, genom vilket ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden upprättats, som är avsett att göra det möjligt för domstolen att granska lagenligheten av de rättsakter som antas av institutionerna (dom av den 23 april 1986 i mål
294/83, Les Verts mot parlamentet, REG 1986, s. 1339
, punkt 23; svensk specialutgåva, volym 8, s. 529).
Ett internationellt avtal kan inte inkräkta på den behörighetsordning som slagits fast i fördragen och därmed på autonomin hos gemenskapens rättsordning, vilken domstolen har att säkerställa med stöd av sin exklusiva behörighet enligt artikel 220 EG. Domstolen har slagit fast att denna behörighet utgör en av grundvalarna för gemenskapen (se, för ett liknande resonemang, yttrande
1/91 av den 14 december 1991, REG 1991, s. I-6079
, punkterna 35 och 71, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-533, och dom av den 30 maj 2006 i mål
C-459/03, kommissionen mot Irland, REG 2006, s. I-4635
, punkt 123 och där angiven rättspraxis).
Enligt fast rättspraxis utgör de grundläggande rättigheterna en integrerad del av de allmänna rättsprinciper som domstolen ska säkerställa efterlevnaden av. Domstolen utgår därvid från medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner samt från den vägledning som ges i de folkrättsliga dokument angående skydd för de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna varit med om att utarbeta eller har tillträtt. I detta avseende är Europakonventionen av särskild betydelse (se bland annat dom av den 26 juni 2007 i mål
C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl., REG 2007, s. I-5305
, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
Det framgår även av domstolens rättspraxis att iakttagandet av de mänskliga rättigheterna utgör ett villkor för att gemenskapsrättsakter ska vara lagenliga (det ovannämnda yttrandet 2/94, punkt 34) och att det inom gemenskapen är förbjudet att vidta åtgärder som strider mot de mänskliga rättigheterna (dom av den 12 juni 2003 i mål
C-112/00, Schmidberger, REG 2003, s. I-5659
, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
Det framgår av samtliga dessa omständigheter att de skyldigheter som följer av ett internationellt avtal inte kan få en sådan verkan att EG-fördragets konstitutionella principer undergrävs, bland vilka principen att samtliga gemenskapsrättsakter måste iaktta de grundläggande rättigheterna ingår. Iakttagandet av de grundläggande rättigheterna utgör ett villkor för gemenskapsrättsakternas lagenlighet, vilket det åligger domstolen att kontrollera inom ramen för det fullständiga system med talemöjligheter som upprättas genom EG-fördraget.
Domstolen påpekar att i ett sådant sammanhang som i det förevarande målet avser legalitetskontrollen, som det åligger gemenskapsdomstolen att göra, den gemenskapsrättsakt som syftar till att genomföra det ifrågavarande internationella avtalet och inte det internationella avtalet som sådant.
Det ankommer därför inte på gemenskapsdomstolen att, inom ramen för sin exklusiva behörighet enligt artikel 220 EG, kontrollera lagenligheten av en resolution från säkerhetsrådet som antagits med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, när det är fråga om en gemenskapsrättsakt vilken, såsom den omtvistade förordningen, syftar till att genomföra en sådan resolution, som antagits av detta internationella organ. Detta gäller även om en sådan kontroll är begränsad till en prövning av huruvida resolutionen är förenlig med
jus cogens.
En eventuell dom från en gemenskapsdomstol i vilken det slås fast att en gemenskapsrättsakt som syftar till att genomföra en sådan resolution strider mot en överordnad norm i gemenskapens rättsordning innebär för övrigt inte ett ifrågasättande av det företräde som resolutionen har på det folkrättsliga planet.
Domstolen har redan ogiltigförklarat ett beslut av rådet att godkänna ett internationellt avtal, efter att ha prövat beslutets materiella lagenlighet i förhållande till det ifrågavarande avtalet och efter att ha konstaterat att det förelåg ett åsidosättande av en av gemenskapsrättens allmänna principer, nämligen icke-diskrimineringsprincipen (dom av den 10 mars 1998 i mål
C-122/95, Tyskland mot rådet, REG 1998, s. I-973)
.
Det ska således prövas huruvida de principer som styr förhållandet mellan den internationella rättsordning som tillkommit genom Förenta nationerna och gemenskapens rättsordning, i enlighet med vad förstainstansrätten funnit, innebär att en domstolskontroll av den omtvistade förordningens materiella lagenlighet i förhållande till de grundläggande rättigheterna i princip är utesluten, oaktat det faktum att, såsom det framgår av den rättspraxis som det redogjorts för i punkterna 281–284 i förevarande dom, en sådan prövning utgör en konstitutionell garanti som ingår bland gemenskapens grundvalar.
Gemenskapens behörighet ska utövas med iakttagande av folkrätten (domarna i de ovannämnda målen Poulsen och Diva Navigation, punkt 9, och Racke, punkt 45). Domstolen har i punkt 9 i domen i det förstnämnda målet preciserat att en rättsakt som antagits med stöd av denna behörighet ska tolkas och dess tillämpningsområde avgränsas mot bakgrund av de relevanta folkrättsliga bestämmelserna.
Domstolen har dessutom slagit fast att gemenskapens behörighet på området för utvecklingssamarbete enligt artiklarna 177–181 EG ska utövas med iakttagande av de åtaganden som gjorts inom ramen för Förenta nationerna och andra internationella organisationer (dom av den 20 maj 2008 i mål
C-91/05, kommissionen mot rådet, REG 2008, s. I-3651
, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
Iakttagandet av de åtaganden som gjorts inom ramen för Förenta nationerna gör sig gällande i lika stor utsträckning beträffande upprätthållandet av internationell fred och säkerhet, i samband med att gemenskapen genomför resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, genom att anta gemenskapsrättsakter på grundval av artiklarna 60 EG och 301 EG.
Gemenskapen ska vid utövandet av sistnämnda behörighet tillmäta det faktum särskild betydelse att när säkerhetsrådet antar resolutioner enligt kapitel VII i stadgan utgör detta, i enlighet med artikel 24 i Förenta nationernas stadga, ett utövande av det huvudansvar som detta internationella organ har ålagts, vilket är att upprätthålla fred och säkerhet i världen. Detta ansvar inbegriper, inom ramen för kapitel VII i stadgan, befogenheten att avgöra vad som utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet och att vidta nödvändiga åtgärder för att bibehålla eller återupprätta internationell fred och säkerhet.
Domstolen konstaterar därefter att den behörighet som föreskrivs i artiklarna 60 EG och 301 EG endast kan utövas efter det att en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt har antagits i enlighet med EU-fördragets bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, vilken förutsätter handlande från gemenskapens sida.
När gemenskapen till följd av att en sådan rättsakt har antagits är skyldig att inom ramen för EG-fördraget vidta de åtgärder som föreskrivs i denna, innebär denna skyldighet, i ett fall där det är fråga om genomförandet av en resolution från säkerhetsrådet som antagits med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, att gemenskapen vid utarbetandet av dessa åtgärder ska ta vederbörlig hänsyn till lydelsen i och ändamålet med den ifrågavarande resolutionen samt till de relevanta förpliktelserna beträffande genomförandet som framgår av Förenta nationernas stadga.
Domstolen har dessutom redan slagit fast att lydelsen av och föremålet för säkerhetsrådets resolution nr 1390 (2002) ska beaktas vid tolkningen av den omtvistade förordningen. Enligt skäl 4 i den omtvistade förordningen syftar denna just till att genomföra den resolutionen (domen i det ovannämnda målet Möllendorf och Möllendorf-Niehuus, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
Domstolen konstaterar emellertid att det i Förenta nationernas stadga inte föreskrivs en bestämd modell för att genomföra de resolutioner som säkerhetsrådet antagit med stöd av kapitel VII i stadgan. Genomförandet ska ske i överensstämmelse med tillämpliga föreskrifter i respektive FN-medlems interna rättsordning. Enligt Förenta nationernas stadga ges medlemmarna i FN i princip ett fritt val i fråga om olika modeller för att genomföra sådana resolutioner i sina interna rättsordningar.
Det följer av ovan angivna skäl att de principer som styr den internationella rättsordning som tillkommit genom Förenta nationerna inte innebär att en domstolskontroll av den omtvistade förordningens materiella lagenlighet i förhållande till de grundläggande rättigheterna är utesluten på grund av att denna rättsakt syftar till att genomföra en resolution från säkerhetsrådet som antagits med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga.
Att låta en sådan gemenskapsrättsakt som den omtvistade förordningen vara undantagen från domstolsprövning, såsom en följd av principen att förpliktelser enligt Förenta nationernas stadga, i synnerhet förpliktelserna i fråga om genomförandet av resolutioner från säkerhetsrådet som antagits med stöd av kapitel VII i stadgan, har företräde på det folkrättsliga planet, har inte heller något stöd i EG-fördraget.
Det är förvisso riktigt att domstolen redan funnit att det enligt artikel 234 i EG-fördraget (nu artikel 307 EG i ändrad lydelse), om förutsättningarna för att tillämpa den artikeln är uppfyllda, är möjligt att till och med göra undantag från primärrätten, exempelvis från artikel 113 i EG-fördraget om den gemensamma handelspolitiken (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Centro-Com, punkterna 56–61).
Det är även riktigt att artikel 297 EG underförstått tillåter hinder för den gemensamma marknadens funktion som orsakas av de åtgärder som en medlemsstat vidtar för att genomföra de internationella åtaganden som staten i fråga iklätt sig i syfte att bevara internationell fred och säkerhet.
Dessa bestämmelser kan emellertid inte förstås så, att de tillåter ett undantag från principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilka är stadfästa i artikel 6.1 EU såsom en del av unionens grundvalar.
Artikel 307 EG kan inte i något fall innebära att det är möjligt att ifrågasätta principer som är en del av grundvalarna för gemenskapens rättsordning, bland vilka ingår skyddet för de grundläggande rättigheterna. Skyddet för de grundläggande rättigheterna inbegriper gemenskapsdomstolens legalitetskontroll av gemenskapsrättsakternas förenlighet med dessa rättigheter.
Ett undantag från domstolsprövning i fråga om den omtvistade förordningens förenlighet med de grundläggande rättigheterna, vilket undantag har sitt ursprung i ett påstått ovillkorligt företräde för de resolutioner från säkerhetsrådet som denna rättsakt syftar till att genomföra, kan inte heller grundas på den plats som förpliktelser enligt Förenta nationernas stadga skulle ha i normhierarkin i gemenskapens rättsordning, om de klassificerades enligt denna.
I artikel 300.7 EG föreskrivs nämligen att avtal som ingåtts i den ordning som anges i den artikeln ska vara bindande för gemenskapens institutioner och för medlemsstaterna.
Således skulle Förenta nationernas stadga enligt denna bestämmelse, om den var tillämplig på stadgan, ha företräde framför gemenskapens sekundärrättsakter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2008 i mål
C-308/06, Intertanko m.fl., REG 2008, s. I-4057
, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
Detta företräde på det gemenskapsrättsliga planet skulle emellertid inte utsträcka sig till primärrätten och i synnerhet inte till de allmänna principerna, som de grundläggande rättigheterna utgör en del av.
Denna tolkning stöds av artikel 300.6 EG enligt vilken ett internationellt avtal inte får träda i kraft om domstolen i sitt yttrande funnit att det inte är förenligt med bestämmelserna i EG-fördraget, såvida inte detta fördrag dessförinnan har ändrats.
Det har emellertid gjorts gällande inför domstolen, särskilt vid förhandlingen, att gemenskapsdomstolarna, i likhet med Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, vilken i flera nyligen avgjorda mål ansett sig sakna behörighet att pröva förenligheten av vissa rättsakter som antagits inom ramen för genomförandet av resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, ska avhålla sig från att pröva den omtvistade förordningen i förhållande till de grundläggande rättigheterna, eftersom även den rättsakten syftar till att genomföra sådana resolutioner.
Domstolen konstaterar att det föreligger en grundläggande skillnad mellan det slags rättsakter som avsågs i de ovannämnda nyligen avgjorda målen, vilka Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ansåg sig sakna behörighet att pröva i förhållande till Europakonventionen, och det slags rättsakter beträffande vilka Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas behörighet förefaller obestridlig. Detta har för övrigt konstaterats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna själv (se Europadomstolens avgörande Behrami och Behrami mot Frankrike och Saramati mot Frankrike, Tyskland och Norge den 2 maj 2007, ännu ej publicerat i Recueil des arrêts et décisions, § 151).
Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i vissa mål ansett sig sakna behörighet
ratione personae
. Dessa mål har rört åtgärder för vilka FN var direkt ansvarigt i egenskap av organisation med ett internationellt uppdrag som uppfyller tvingande mål som rör kollektiv säkerhet, i synnerhet åtgärder av ett FN underordnat organ som inrättats inom ramen för kapitel VII i Förenta nationernas stadga eller åtgärder som vidtagits med stöd av befogenheter som med giltig verkan delegerats av säkerhetsrådet med tillämpning av samma kapitel. Dessa mål har inte rört åtgärder för vilka svarandestaterna i målen vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna var ansvariga. Dessa åtgärder har för övrigt inte ägt rum på dessa staters territorium och har inte heller varit följden av beslut av myndigheterna i dessa stater.
I punkt 151 i det ovannämnda avgörandet Behrami och Behrami mot Frankrike och Saramati mot Frankrike, Tyskland och Norge har däremot Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna angett att den i det ovannämnda målet Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi mot Irland var behörig, särskilt
ratione personae,
att pröva svarandestatens agerande, trots att den aktuella åtgärden hade beslutats på grundval av en gemenskapsförordning som hade antagits för att genomföra en resolution från säkerhetsrådet. Det sistnämnda målet rörde ett beslag som hade verkställts av myndigheterna i svarandestaten efter beslut av en minister i den staten.
Det kan i det föreliggande fallet konstateras att den omtvistade förordningen inte kan anses vara en rättsakt för vilken FN är direkt ansvarigt, såsom utgörande en åtgärd av ett av FN:s underordnade organ som inrättats inom ramen för kapitel VII i Förenta nationernas stadga eller en åtgärd som vidtagits med utövande av befogenheter som med giltig verkan delegerats av säkerhetsrådet med tillämpning av samma kapitel.
Dessutom är under alla omständigheter det sammanhang i vilket frågan huruvida domstolen är behörig att pröva giltigheten av den omtvistade förordningen uppkommer ett helt annat.
Såsom domstolen har erinrat om i punkterna 281–284 i förevarande dom ska domstolens kontroll av gemenskapsrättsakternas giltighet i förhållande till de grundläggande rättigheterna anses utgöra uttryck för en konstitutionell garanti, i en rättslig gemenskap, vilken följer av EG-fördraget såsom autonom rättsordning. Ett internationellt avtal kan inte inkräkta på denna konstitutionella garanti.
Frågan om domstolens behörighet ska ses inom ramen för gemenskapens interna och autonoma rättsordning, i vilken den omtvistade förordningen ingår. I denna rättsordning är domstolen behörig att kontrollera giltigheten av gemenskapsrättsakterna i förhållande till de grundläggande rättigheterna.
Det har dessutom gjorts gällande att domstolen ska avstå från att göra en legalitetskontroll av den omtvistade förordningen i förhållande till de grundläggande rättigheterna med hänsyn till den aktning som gemenskapsinstitutionerna ska hysa för Förenta nationernas institutioner, även om en sådan kontroll var möjlig. Enligt denna uppfattning innebär i synnerhet omprövningsförfarandet, som nyligen har förbättrats på väsentliga punkter genom flera resolutioner från säkerhetsrådet, att de grundläggande rättigheterna är tillräckligt skyddade vid tillämpningen av Förenta nationernas sanktionssystem.
Enligt kommissionen ska inte domstolen ingripa i sanktionssystemet på något sätt så länge som de berörda personerna eller enheterna har en godtagbar möjlighet att yttra sig inom ramen för detta system tack vare ett förfarande för administrativ kontroll som är en del av Förenta nationernas rättsordning.
Domstolen konstaterar i detta hänseende att det visserligen har gjorts ändringar i det system med restriktiva åtgärder som införts av Förenta nationerna, till följd av att säkerhetsrådet har antagit flera resolutioner. Dessa ändringar rör såväl införandet i den sammanfattande förteckningen som avförandet från densamma (se särskilt resolutionerna 1730 (2006) av den 19 december 2006 och 1735 (2006) av den 22 december 2006). Dessa ändringar har emellertid införts efter det att den omtvistade förordningen antagits och de kan därför i princip inte beaktas i de förevarande överklagandena.
Det faktum att Förenta nationernas sanktionssystem innehåller ett omprövningsförfarande inför sanktionskommittén kan i vart fall inte, även om de nyligen införda ändringarna tas i beaktande, leda till ett allmänt undantag från domstolsprövning i gemenskapens interna rättsordning.
Ett sådant undantag utgör ett betydande avsteg från den ordning för domstolsskydd av de grundläggande rättigheterna som föreskrivs i EG-fördraget och det förefaller inte motiverat, eftersom det är uppenbart att omprövningsförfarandet inte erbjuder de garantier som ett domstolsskydd innebär.
Även om det hädanefter är möjligt för varje person eller enhet att vända sig direkt till sanktionskommittén genom att ge in sin ansökan om att avföras från den sammanfattande förteckningen till det så kallade kontaktorganet (focal point), konstaterar domstolen att förfarandet inför sanktionskommittén alltjämt är huvudsakligen diplomatiskt och mellanstatligt. De berörda personerna eller enheterna har ingen verklig möjlighet att försvara sina rättigheter och kommittén fattar sina beslut i samförstånd varvid varje ledamot har vetorätt.
Det framgår av riktlinjerna för sanktionskommittén, i deras senaste lydelse av den 12 februari 2007, att en sökande som har gett in en ansökan om att avföras från förteckningen inte på något sätt själv eller genom ombud kan göra gällande sina rättigheter vid förfarandet inför sanktionskommittén. Det är endast regeringen i den stat i vilken sökanden är bosatt eller i vilken han är medborgare som har möjlighet att eventuellt vidarebefordra yttranden rörande ansökan.
Sanktionskommittén är enligt riktlinjerna inte skyldig att upplysa sökanden om de skäl eller de bevis som motiverar att denne är införd i den sammanfattande förteckningen. Sanktionskommittén är inte heller skyldig att ge sökanden ens begränsad tillgång till dessa uppgifter. För det fall sanktionskommittén beslutar att avslå en ansökan om att avföras från förteckningen föreligger det inte någon skyldighet för den att motivera sitt beslut.
Det följer av det ovan anförda att gemenskapsdomstolarna är skyldiga att, i enlighet med den behörighet som de getts enligt EG-fördraget, säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga gemenskapsrättsakter i förhållande till de grundläggande rättigheterna, vilka utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Detta inbegriper gemenskapsrättsakter vilka, såsom den omtvistade förordningen, syftar till att genomföra resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga.
Följaktligen gjorde sig förstainstansrätten skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 212–231 i den överklagade domen i Kadimålet och i punkterna 263–282 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, fann att det följer av de principer som styr förhållandet mellan den internationella rättsordning som tillkommit genom Förenta nationerna och gemenskapens rättsordning att den omtvistade förordningens materiella lagenlighet är undantagen domstolsprövning med undantag för vad gäller dess förenlighet med
jus cogens
, eftersom den avser att genomföra en resolution som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga och resolutionen inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning vid detta genomförande.
Huvudöverklagandena ska således bifallas såvitt avser dessa grunder och de överklagade domarna ska upphävas i denna del.
Av detta följer att det inte finns anledning att pröva de grunder som avser de delar av de överklagade domarna som rör kontrollen av den omtvistade förordningen i förhållande till folkrättsliga regler som utgör
jus cogens.
Följaktligen är det inte nödvändigt att pröva Förenade kungarikets anslutningsöverklagande på denna punkt.
Förstainstansrätten har i de efterföljande delarna i de överklagade domarna, vilka rör de specifika grundläggande rättigheter som har åberopats av klagandena, begränsat sig till att pröva lagenligheten av den omtvistade förordningen endast i förhållande till de folkrättsliga regler som utgör
jus cogens
. Förstainstansrätten var emellertid skyldig att göra en i princip fullständig prövning i förhållande till de grundläggande rättigheter som ingår bland gemenskapsrättens allmänna principer. Denna efterföljande del i de överklagade domarna ska därför upphävas.
Prövning av talan i förstainstansrätten
Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i domstolens stadga kan denna, om den upphäver förstainstansrättens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.
Domstolen anser att den talan om ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen som väckts av respektive klagande är färdig för avgörande och att det finns anledning att slutligt avgöra målen.
Först ska de grunder om ett åsidosättande av rätten till försvar som har åberopats av Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat prövas, i synnerhet grunderna avseende det åsidosättande av rätten att yttra sig och av rätten till en verksam domstolsprövning som de åtgärder för frysning av penningmedel som införts genom den omtvistade förordningen innebär.
Med hänsyn till de konkreta omständigheterna vid införandet av klagandenas namn i den förteckning över de personer och enheter gentemot vilka de restriktiva åtgärderna i bilaga I till den omtvistade förordningen var riktade, finner domstolen att det är uppenbart att klagandenas rätt till försvar, i synnerhet deras rätt att yttra sig, och deras rätt till en verksam domstolsprövning av rätten till försvar inte har iakttagits.
Principen om ett effektivt domstolsskydd utgör enligt fast rättspraxis en av gemenskapsrättens allmänna principer. Den har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen samt bekräftats i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som proklamerades i Nice den 7 december 2000 (
EGT C 364, 2000, s. 1
) (se dom av den 13 mars 2007 i mål
C-432/05, Unibet, REG 2007, s. I-2271
, punkt 37).
Med beaktande av domstolens rättspraxis på andra områden (se bland annat dom av den 15 oktober 1987 i mål
222/86, Heylens m.fl., REG 1987, s. 4097
, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 9, s. 223, av den 28 juni 2005 i de förenade målen
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P och C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. I-5425,
punkterna 462 och 463), konstaterar domstolen att en domstolsprövning bland annat måste omfatta lagenligheten av de skäl som ligger till grund för införandet av namnet på en person eller enhet i den förteckning som utgör bilaga I till den omtvistade förordningen, vilket leder till att det införs restriktiva åtgärder gentemot dessa personer eller enheter. För att domstolsprövningen ska vara effektiv i det föreliggande fallet krävs att den aktuella gemenskapsmyndigheten är skyldig att, i så stor utsträckning som möjligt, upplysa den berörda personen eller den berörda enheten om dessa skäl, antingen vid den tidpunkt när beslutet om införande fattas eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att detta beslut har fattats, i syfte att göra det möjligt för dessa att inom föreskriven tid utöva sin rätt att väcka talan.
Iakttagandet av skyldigheten att upplysa om sådana skäl är nödvändigt för att de gentemot vilka de restriktiva åtgärderna riktar sig ska kunna ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar och, med kännedom om samtliga omständigheter, kunna avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid gemenskapsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Heylens m.fl., punkt 15). Iakttagandet av denna skyldighet är även nödvändigt för att gemenskapsdomstolen fullt ut ska kunna genomföra den legalitetskontroll av den aktuella gemenskapsrättsakten som det åligger den att göra enligt EG-fördraget.
Beträffande rätten till försvar, och i synnerhet rätten att yttra sig, kan det inte, när det är fråga om sådana restriktiva åtgärder som dem som införs genom den omtvistade förordningen, krävas av gemenskapsmyndigheterna att de upplyser om de skäl som ligger till grund för införandet av namnet på en person eller enhet i den förteckning som utgör bilaga I till den omtvistade förordningen, före det att personen eller enheten för första gången förs in i förteckningen.
Att upplysa den berörda personen eller enheten på förhand härom skulle, såsom förstainstansrätten konstaterade i punkt 308 i den överklagade domen i Yusuf och Al Barakaatmålet, äventyra effektiviteten av de åtgärder för frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som införs genom den omtvistade förordningen.
För att det mål som eftersträvas med den omtvistade förordningen ska uppnås måste sådana åtgärder ha en överraskningseffekt – detta följer redan av deras art – och, såsom domstolen redan funnit, vara omedelbart tillämpliga (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Möllendorf och Möllendorf-Niehuus, punkt 63).
Av skäl som avser i lika hög grad det mål som eftersträvas i den omtvistade förordningen som effektiviteten av de åtgärder som föreskrivs i densamma, var gemenskapsmyndigheterna inte heller skyldiga att anordna ett förhör med klagandena innan deras namn fördes in i förteckningen i bilaga I till den omtvistade förordningen.
När det är fråga om en gemenskapsrättsakt som syftar till att genomföra en resolution som antagits av säkerhetsrådet i kampen mot terrorismen, kan dessutom tvingande skäl hänförliga till säkerhet eller till gemenskapens och dess medlemsstaters internationella förbindelser utgöra hinder för att vissa uppgifter lämnas till de berörda och således för att de hörs om dessa uppgifter.
Detta innebär emellertid inte, med avseende på iakttagandet av principen om ett effektivt domstolsskydd, att sådana restriktiva åtgärder som dem som införs genom den omtvistade förordningen undgår all kontroll från gemenskapsdomstolens sida, så snart som det påstås att den rättsakt genom vilken dessa åtgärder införs rör nationell säkerhet och terrorism.
I ett sådant fall ankommer det på gemenskapsdomstolen att, inom ramen för sin domstolsprövning, använda sig av tillvägagångssätt som gör det möjligt att förena berättigade säkerhetshänsyn avseende arten av, och källorna till, de uppgifter som har beaktats vid antagandet av rättsakten, å ena sidan, med nödvändigheten av att i tillräcklig utsträckning låta den enskilde omfattas av förmånliga förfaranderegler, å den andra sidan (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 15 november 1996 i mål Chahal mot Förenade kungariket, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, § 131).
Domstolen konstaterar i det föreliggande fallet att det varken i den omtvistade förordningen eller i den gemensamma ståndpunkten 2002/402, till vilken den omtvistade förordningen hänvisar, föreskrivs något förfarande för att upplysa de berörda om de uppgifter som motiverar att deras namn är införda i bilaga I till nämnda förordning eller för hörande av dem, i samband med eller efter det att deras namn förts in i bilagan.
Domstolen konstaterar därefter att rådet inte vid något tillfälle upplyste klagandena om de uppgifter som lagts dem till last, vilka motiverade att deras namn för första gången fördes in i bilaga I till den omtvistade förordningen och således att de i den förordningen föreskrivna restriktiva åtgärderna gentemot dem infördes.
Det är ostridigt att klagandena inte erhöll några sådana upplysningar, vare sig genom förordning nr 467/2001, i dess lydelse enligt förordningarna nr 2062/2001 respektive 2199/2001, – i vilken deras namn för första gången nämndes i förteckningen över de personer, enheter och organ vars penningmedel skulle frysas –, genom den omtvistade förordningen, eller i ett senare skede.
Rådet har inte upplyst klagandena om de omständigheter som lagts dem till last och vilka utgjort grunden för att införa restriktiva åtgärder mot dem och har inte gett klagandena rätt att få kännedom om dessa omständigheter inom rimlig tid efter det att de restriktiva åtgärderna införts. Klagandena har därför inte haft möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt i detta hänseende till känna. Klagandenas rätt till försvar, i synnerhet rätten att yttra sig, har följaktligen inte iakttagits.
Eftersom klagandena inte upplysts om de omständigheter som lagts dem till last och med hänsyn till det samband som råder mellan rätten till försvar och rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, vilket konstaterats i punkterna 336 och 337 i förevarande dom, har de inte heller under tillfredsställande förhållanden kunnat försvara sina rättigheter vad gäller dessa omständigheter inför gemenskapsdomstolen. Domstolen konstaterar därför att det även skett ett åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol.
Domstolen konstaterar att detta åsidosättande inte har rättats till under förfarandet i förevarande mål. Det är rådets principiella uppfattning att omständigheter av detta slag inte kan kontrolleras av gemenskapsdomstolen och rådet har därför inte anfört några omständigheter i detta syfte.
Domstolen kan därför endast konstatera att det inte är möjligt för den att kontrollera lagenligheten av den omtvistade förordningen, såvitt den berör klagandena. Klagandenas grundläggande rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol har därför även av detta skäl inte iakttagits i det föreliggande fallet.
Domstolen finner därför att den omtvistade förordningen, såvitt den berör klagandena, har antagits utan att det funnits någon garanti för att klagandena upplystes om de omständigheter som lades dem till last eller för att de hördes om dessa omständigheter. Den omtvistade förordningen antogs därför i enlighet med ett förfarande där klagandenas rätt till försvar inte iakttogs, vilket även har fått till följd att principen om ett effektivt domstolsskydd har åsidosatts.
Av det ovan anförda följer att Yassin Abdullah Kadis och Al Barakaats respektive talan om ogiltigförklaring ska bifallas på de grunder som avser ett åsidosättande av deras rätt till försvar, i synnerhet rätten att yttra sig, och ett åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskydd.
Domstolen ska för det andra pröva den grund om ett åsidosättande av rätten till respekt för den egna egendomen som har åberopats av Yassin Abdullah Kadi. Denne har gjort gällande att denna rättighet åsidosätts genom de åtgärder för frysning som införts gentemot honom genom den omtvistade förordningen.
Enligt fast rättspraxis ingår äganderätten bland gemenskapsrättens allmänna principer. Denna princip framstår emellertid inte som en absolut rättighet, utan ska beaktas i förhållande till vilken funktion den har i samhället. Det är följaktligen möjligt att inskränka utövandet av äganderätten, under förutsättning att dessa inskränkningar verkligen tillgodoser ett syfte av allmänintresse som eftersträvas av gemenskapen och att de, i förhållande till det eftersträvade syftet, inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som påverkar själva kärnan i den på detta sätt garanterade rättigheten (se bland annat domen i det ovannämnda målet Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia och ERSA, punkt 119 och där angiven rättspraxis, se även, för ett liknande resonemang, beträffande ett system med restriktiva åtgärder domen i det ovannämnda målet Bosphorus, punkt 21).
I syfte att bestämma räckvidden av den grundläggande rätten till respekt för den egna egendomen, vilken utgör en av gemenskapsrättens allmänna principer, ska särskilt artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till Europakonventionen beaktas. I den artikeln stadfästs denna rättighet.
Det ska således prövas huruvida de åtgärder för frysning som föreskrivs i den omtvistade förordningen utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som påverkar själva kärnan i den grundläggande rätten till respekt för den egna egendomen med avseende på sådana personer som Yassin Abdullah Kadi, som nämns i förteckningen i bilaga I till förordningen.
Denna åtgärd för frysning utgör en säkerhetsåtgärd som inte är avsedd att leda till att nämnda personer berövas sin egendom. Åtgärden medför emellertid onekligen en inskränkning av utövandet av Yassin Abdullah Kadis äganderätt. Denna inskränkning måste kvalificeras som betydande med hänsyn till åtgärdens generella tillämpningsområde och det faktum att den varit tillämplig på honom sedan den 20 oktober 2001.
Frågan uppkommer därför huruvida denna inskränkning av utövandet av Yassin Abdullah Kadis äganderätt kan vara berättigad.
Enligt rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ska vidtagna åtgärder stå i rimlig proportion till det eftersträvade målet. Det ska således prövas huruvida jämvikten mellan de krav som följer av allmänintresset och den eller de berörda personernas intressen har bevarats. Vid denna prövning ska lagstiftaren tillerkännas ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning för att bestämma de närmare formerna för genomförandet och för att bedöma huruvida följderna, med hänsyn till allmänintresset, av att den aktuella lagstiftningens mål uppnås är berättigade (se, för ett liknande resonemang, bland annat Europadomstolens dom av den 30 augusti 2007 i mål J.A. PYE (Oxford) Ltd. och J.A. PYE (Oxford) Land Ltd. mot Förenade kungariket, ännu ej publicerad i Recueil des arrêts et décisions, §§ 55 och 75).
Domstolen har redan, med avseende på andra restriktiva åtgärder av ekonomiskt slag som införts av gemenskapen för att genomföra resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, funnit att vikten av de mål som eftersträvas med en sådan gemenskapsrättsakt som den omtvistade förordningen är av sådant slag att det berättigar att vissa aktörer, inbegripet sådana aktörer som inte på något sätt är ansvariga för den situation som ledde till att de aktuella åtgärderna vidtogs, men vars äganderätt påverkas, drabbas av negativa följder, även betydande sådana (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Bosphorus, punkterna 22 och 23).
I det föreliggande fallet bidrar de restriktiva åtgärder som föreskrivs i den omtvistade förordningen till genomförandet på gemenskapsnivå av de restriktiva åtgärder som beslutats av säkerhetsrådet gentemot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna, och andra personer, grupper, företag och enheter med band till dessa.
Kampen med samtliga medel, i enlighet med Förenta nationernas stadga, mot de hot mot internationell fred och säkerhet som terroristhandlingar innebär utgör ett mål av allmänintresse som är av grundläggande betydelse för det internationella samfundet. Med hänsyn härtill kan inte frysningen av de penningmedel, finansiella medel och andra ekonomiska resurser som tillhör de personer som av säkerhetsrådet eller sanktionskommittén har identifierats som personer som har band till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna i sig anses vara olämplig eller oproportionerlig (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Bosphorus, punkt 26, och Europadomstolens dom i det ovannämnda målet Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi mot Irland, § 167).
Det ska även beaktas att det i den omtvistade förordningen, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 561/2003 som antagits som en följd av säkerhetsrådets resolution 1452 (2002), föreskrivs, bland andra undantag och avvikelser, att behöriga nationella myndigheter, på begäran av de berörda personerna och förutsatt att sanktionskommittén inte framfört några uttryckliga invändningar, ska besluta att frysningen inte ska tillämpas på sådana penningmedel som är nödvändiga för att täcka grundläggande utgifter, särskilt betalning av livsmedel, hyra, sjukvård, skatter och avgifter för samhällstjänster. Dessutom kan frysningen av penningmedel som är nödvändiga för andra ”extraordinära kostnader” hävas, om sanktionskommittén uttryckligen ger tillstånd härtill.
Domstolen konstaterar dessutom att det enligt de resolutioner från säkerhetsrådet som den omtvistade förordningen syftar till att genomföra föreskrivs ett förfarande för återkommande omprövningar av det system med åtgärder som införs genom förordningen liksom ett förfarande enligt vilket det hädanefter är möjligt för berörda personer att när som helst ansöka hos sanktionskommittén om att deras fall ska omprövas genom att kommittén direkt tillställs en ansökan som förmedlas av det så kallade kontaktorganet (focal point).
Av detta måste den slutsatsen dras att de restriktiva åtgärder som införs genom den omtvistade förordningen utgör inskränkningar av äganderätten som i princip är berättigade.
Det ska därefter prövas huruvida äganderätten iakttagits i det föreliggande fallet, vid tillämpningen av den omtvistade förordningen på Yassin Abdullah Kadi.
Det ska i detta hänseende erinras om att det förfarande som är tillämpligt också ska erbjuda den berörda personen ett lämpligt tillfälle att lägga fram sitt fall för de behöriga myndigheterna. Detta utgör ett krav som direkt följer av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. För att säkerställa att denna förutsättning uppfylls ska det tillämpliga förfarandet bedömas ur ett allmänt perspektiv (se, för ett liknande resonemang, bland annat Europadomstolens dom av den 21 maj 2002 i mål Jokela mot Finland, Recueil des arrêts et décisions 2002-IV, § 45 och där angiven rättspraxis samt § 55).
Den omtvistade förordningen har, såvitt den berör Yassin Abdullah Kadi, antagits utan att denne garanterats möjligheten att redogöra för sitt fall för de behöriga myndigheterna. Detta har skett i en situation där inskränkningen av Yassin Abdullah Kadis äganderätt måste kvalificeras som betydande med hänsyn till de restriktiva åtgärdernas generella räckvidd och till den faktiska tid som de har varit i kraft.
Domstolen anser därför att vidtagandet av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i den omtvistade förordningen gentemot Yassin Abdullah Kadi, med anledning av att denne är upptagen i förteckningen i bilaga I till den förordningen, med hänsyn till omständigheterna i målet utgör en oberättigad inskränkning av hans äganderätt.
Yassin Abdullah Kadis talan ska således bifallas på den grunden att den grundläggande rätten till respekt för den egna egendomen har åsidosatts.
Av det ovan anförda följer att den omtvistade förordningen ska ogiltigförklaras, såvitt den berör klagandena.
Om den omtvistade förordningen i denna utsträckning ogiltigförklarades med omedelbar verkan skulle detta emellertid allvarligt och oåterkalleligt kunna påverka effektiviteten av de restriktiva åtgärder som införs genom förordningen och som gemenskapen är skyldig att genomföra. Yasin Abdullah Kadi och Al Barakaat skulle nämligen, under tiden innan den omtvistade förordningen har ersatts med en ny förordning, kunna vidta åtgärder för att förhindra att åtgärder för frysning av penningmedel på nytt kan tillämpas gentemot dem.
Av förevarande dom framgår att den omtvistade förordningen ska ogiltigförklaras, såvitt den berör klagandena, på grund av att principer som var tillämpliga under det förfarande som följdes vid antagandet av de restriktiva åtgärder som införs genom förordningen inte har iakttagits. Det kan dock inte uteslutas att det visar sig att det i sak finns grund för införandet av sådana åtgärder gentemot klagandena.
Mot bakgrund härav ska verkningarna av den omtvistade förordningen enligt artikel 231 EG alltjämt gälla under en kort tidsperiod, såvitt den innebär att klagandenas namn förs in i förteckningen i bilaga I. Denna tidsperiod ska bestämmas så, att det är möjligt för rådet att rätta till de åsidosättanden som konstaterats, samtidigt som vederbörlig hänsyn ska tas till den betydande inverkan som de aktuella restriktiva åtgärderna har på klagandenas fri- och rättigheter.
Domstolen finner under dessa omständigheter att det utgör en rimlig tillämpning av artikel 231 EG att låta verkningarna av den omtvistade förordningen, såvitt den berör klagandena, fortsätta att gälla under en tidsperiod som inte får överstiga tre månader från och med dagen för denna doms meddelande.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 122 första stycket i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Enligt artikel 69.4 första stycket ska medlemsstater som intervenerat bära sina rättegångskostnader.
Yassin Abdullah Kadis och Al Barakaats överklaganden ska bifallas och den omtvistade förordningen ogiltigförklaras, såvitt den berör dem. Rådet och kommissionen ska därför var för sig förpliktas att, utöver sina egna rättegångskostnader, bära hälften av Yassin Abdullah Kadis och Al Barakaats rättegångskostnader i första instans samt deras rättegångskostnader för överklagandena, i enlighet med de senares yrkanden.
Förenade kungariket ska bära sina rättegångskostnader hänförliga till förfarandet i första instans och till överklagandena.
Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Konungariket Nederländerna ska bära sina rättegångskostnader hänförliga till överklagandena.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts domar av den 21 september 2005 i mål T-315/01, Kadi mot rådet och kommissionen, och i mål T-306/01, Yusuf och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, upphävs.

2)
Rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan ogiltigförklaras, såvitt den berör Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat International Foundation.

3)
Verkningarna av förordning nr 881/2002, såvitt den berör Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat International Foundation, ska fortsätta att gälla under en tidsperiod som inte får överstiga tre månader från och med dagen för denna doms meddelande.

4)
Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission förpliktas att, utöver sina egna rättegångskostnader, var för sig bära hälften av Yassin Abdullah Kadis och Al Barakaat International Foundations rättegångskostnader i första instans samt deras rättegångskostnader för överklagandena.

5)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader i första instans och sina rättegångskostnader för överklagandena.

6)
Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Konungariket Nederländerna ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska och svenska.