CELEX: 61999CJ0215
Sécurité sociale des travailleurs migrants
Régime autrichien de prévoyance contre le risque de dépendance
Qualification des prestations et licéité de la condition de résidence au regard du règlement (CEE) nº 1408/71

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 16 mars 1999, parvenue à la Cour le 7 juin suivant, le Landesgericht Feldkirch a posé, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), une question préjudicielle sur l'interprétation des articles 10 bis, paragraphe 1, et 19, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, ci-après le «règlement n° 1408/71»).
2 Cette question a été posée dans le cadre d'un litige opposant M. Jauch à la Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, au sujet du refus de cette dernière de verser à M. Jauch le «Pflegegeld» (ci-après l'«allocation de soins») prévu par le Bundespflegegeldgesetz (loi fédérale autrichienne sur l'allocation de soins, BGBl. I, 1993, p. 110, ci-après le «BPGG»).
Réglementation communautaire
3 L' article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 dispose:
«Le présent règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:
a) les prestations de maladie [...];
b) les prestations d'invalidité [...];
c) les prestations de vieillesse;
[...]»
4 Selon son article 4, paragraphe 2 bis, le règlement n° 1408/71 s'applique aux prestations spéciales à caractère non contributif relevant d'une législation ou d'un régime autres que ceux qui sont visés au paragraphe 1 du même article, lorsque ces prestations sont notamment destinées à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux branches visées audit paragraphe 1.
5 L'article 10 bis, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 dispose:
«Nonobstant les dispositions de l'article 10 et du titre III, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable bénéficient des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 4 paragraphe 2 bis exclusivement sur le territoire de l'État membre dans lequel elles résident et au titre de la législation de cet État, pour autant que ces prestations soient mentionnées à l'annexe II bis. Les prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge.»
6 L'annexe II bis du règlement n° 1408/71, intitulée «Prestations spéciales à caractère non contributif», comporte, en son point K. Autriche, sous b), la mention suivante:
«L'allocation de soins (Pflegegeld) au titre de la loi fédérale autrichienne sur l'allocation de soins (Bundespflegegeldgesetz), à l'exception de l'allocation de soins accordée par des compagnies d'assurance accident pour une infirmité causée par un accident du travail ou une maladie professionnelle.»
7 Enfin, aux termes de l'article 19, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, qui figure sous le titre III de ce règlement:
«Le travailleur salarié ou non salarié qui réside sur le territoire d'un État membre autre que l'État compétent et qui satisfait aux conditions requises par la législation de l'État compétent pour avoir droit aux prestations [...] bénéficie dans l'État de sa résidence:
a) des prestations en nature servies, pour le compte de l'institution compétente, par l'institution du lieu de résidence, selon les dispositions de la législation qu'elle applique, comme s'il y était affilié;
b) des prestations en espèces servies par l'institution compétente selon les dispositions de la législation qu'elle applique. Toutefois, après accord entre l'institution compétente et l'institution du lieu de résidence, ces prestations peuvent être servies par cette dernière institution, pour le compte de la première, selon les dispositions de la législation de l'État compétent.»
Législation nationale
8 En Autriche, depuis 1993, l'allocation de soins prévue par le BPGG a pour objet, selon l'article 1er de cette loi, d'assurer, sous forme d'une contribution forfaitaire, une aide et une assistance aux personnes dépendantes afin d'améliorer leurs chances de mener une vie autonome et conforme à leurs besoins. L'article 3, paragraphe 1, du BPGG, qui définit le champ d'application personnel de cette allocation, précise notamment que les personnes concernées y ont droit dans la mesure où elles résident habituellement en Autriche.
9 En vertu de l'article 22 du BPGG, l'allocation de soins est versée par les institutions de l'assurance obligatoire pensions et accidents. Cependant, l'article 23 du BPGG prévoit que l'État «rembourse aux institutions de l'assurance pension légale les dépenses prouvées en vertu de la présente loi fédérale dans le compte de résultat séparé à établir en vertu des dispositions applicables aux institutions d'assurance sociale, et qui concernent l'allocation de soins, les prestations en nature, les frais de voyage, le service du médecin-conseil et le suivi habituel, les frais de notification, la part des frais administratifs correspondant à ces dépenses, ainsi que les frais divers».
Litige au principal
10 M. Jauch, ressortissant allemand, qui a toujours résidé à Lindau, ville allemande située près de la frontière autrichienne, a travaillé en Autriche de mai 1941 à juin 1958, période pendant laquelle il était assuré à titre obligatoire, puis de juillet 1958 à novembre 1981, période pendant laquelle il était assuré à titre volontaire au régime de l'assurance pension autrichien. Il totalise ainsi 480 mois d'assurance en Autriche et perçoit, depuis le 1er mai 1995, une pension de retraite versée par la Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter.
11 N'ayant accompli des périodes d'assurance en Allemagne que dans une mesure négligeable, M. Jauch ne perçoit aucune pension allemande. Il a cependant bénéficié, du 1er septembre 1996 au 31 août 1998, en vertu d'une décision du 28 novembre 1996, des prestations de l'assurance dépendance allemande versées par l'Allgemeine Ortskrankenkasse (AOK) Bayern, Pflegekasse Lindau. Mais cette institution a cessé le versement desdites prestations, en se fondant sur l'arrêt de la Cour du 5 mars 1998, Molenaar (C-160/96, Rec. p. I-843).
12 Par décision du 7 septembre 1998, la Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter a rejeté la demande d'octroi de l'allocation de soins au titre du BPGG que lui avait présentée M. Jauch. Le droit à une allocation liée à son état de dépendance lui étant donc refusé par les institutions compétentes en Autriche et en Allemagne, M. Jauch a introduit des recours contre ces refus dans les deux États membres.
13 Dans l'instance introduite en Autriche devant le Landesgericht Feldkirch, la défenderesse au principal a conclu au rejet du recours au motif que l'allocation de soins au titre du BPGG est expressément inscrite à l'annexe II bis du règlement n° 1408/71 comme constituant une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l'article 10 bis dudit règlement, dont le bénéfice est réservé aux personnes qui résident sur le territoire de l'État membre concerné.
14 Compte tenu des conditions particulières dans lesquelles les modalités prévues pour le financement de l'allocation de soins sont entrées en vigueur, avec une augmentation corrélative de la cotisation d'assurance maladie, le Landesgericht se demande cependant si cette allocation est effectivement une prestation spéciale à caractère non contributif au sens des dispositions combinées des articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis du règlement n° 1408/71.
15 Le Landesgericht Feldkirch a donc décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Le fait de subordonner le droit au versement d'une allocation de soins (Pflegegeld) au titre du Bundespflegegeldgesetz (BPGG - loi fédérale sur l'allocation de soins - BGBl. 110/1993), dans sa version actuellement applicable, à la condition que la personne dépendante ait sa résidence habituelle en Autriche viole-t-il l'article 19, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, tel que modifié, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté?»
Sur la question préjudicielle
16 Par cette question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l'allocation de soins au titre du BPGG peut être regardée comme une prestation spéciale à caractère non contributif, au sens de l'article 10 bis du règlement n° 1408/71, qui prévoit que les personnes concernées en bénéficient exclusivement sur le territoire de l'État membre dans lequel elles résident et au titre de la législation de cet État, ou si la condition de résidence prévue pour l'octroi de cette allocation est contraire à l'article 19, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 et aux dispositions correspondantes des autres sections du chapitre 1 du titre III de ce règlement.
17 Ainsi qu'il a été rappelé au point 6 du présent arrêt, l'allocation de soins figure dans la liste des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71, qui fait l'objet de l'annexe II bis du même règlement. Le gouvernement autrichien soutient que l'inscription d'une prestation sur cette liste suffit pour la qualifier de prestation spéciale à caractère non contributif. Il fonde son raisonnement sur les arrêts du 4 novembre 1997, Snares (C-20/96, Rec. p. I-6057), du 11 juin 1998, Partridge (C-297/96, Rec. p. I-3467), et du 25 février 1999, Swaddling (C-90/97, Rec. p. I-1075). Au point 30 de l'arrêt Snares, précité, la Cour a jugé que l'inscription d'une réglementation relative à une allocation de subsistance pour handicapés à l'annexe II bis du règlement n° 1408/71 doit être admise comme établissant que les prestations accordées sur la base de cette réglementation constituent des prestations spéciales à caractère non contributif. Aux points 31 de l'arrêt Partridge, précité, et 24 de l'arrêt Swaddling, précité, la Cour a repris cette analyse pour préciser le régime juridique, respectivement, d'une allocation d'aide pour handicapés et d'un complément de ressources. Il faut relever au demeurant que, dans ces trois affaires, le caractère spécial et non contributif des prestations en cause n'était pas discuté.
18 Il convient de rappeler que l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71 concerne «des prestations spéciales à caractère non contributif» relevant d'une législation autre que celle relative aux branches traditionnelles de sécurité sociale, au sens de l'article 4, paragraphe 1, du même règlement, voire relevant de l'assistance sociale ou médicale, explicitement exclue du champ d'application du règlement n° 1408/71, en vertu de son article 4, paragraphe 4, mais qui peuvent néanmoins être rattachées au domaine de la sécurité sociale visé par ce règlement dès lors qu'elles sont destinées à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux branches de sécurité sociale visées à l'article 4, paragraphe 1, du même règlement.
19 Par ailleurs, l'article 10 bis du règlement n° 1408/71 réserve le bénéfice des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 4, paragraphe 2 bis, du même règlement aux personnes qui résident sur le territoire national, pour autant que ces prestations soient mentionnées à l'annexe II bis dudit règlement.
20 Or, ainsi que la Cour l'a jugé d'une façon constante (voir, par exemple, arrêt du 25 février 1986, Spruyt, 284/84, Rec. p. 685, points 18 et 19), les dispositions du règlement n° 1408/71 prises en application de l'article 51 du traité CE (devenu, après modification, article 42 CE), doivent être interprétées à la lumière de l'objectif de cet article qui est de contribuer à l'établissement d'une liberté de circulation des travailleurs migrants aussi complète que possible. Le but des articles 48 et 49 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE et 40 CE), 50 du traité CE (devenu article 41 CE) ainsi que 51 du traité ne serait pas atteint si, par suite de l'exercice de leur droit de libre circulation, les travailleurs devaient perdre des avantages de sécurité sociale que leur assure la législation d'un État membre, notamment quand ces avantages représentent la contrepartie de cotisations qu'ils ont versées.
21 Dans ce cadre, il est loisible au législateur communautaire d'adopter des dispositions dérogatoires au principe de l'exportabilité des prestations de sécurité sociale (voir, notamment, arrêt Snares, précité, point 41). Pareilles dispositions dérogatoires, telles celles prévues par l'article 10 bis du règlement n° 1408/71, doivent être interprétées strictement. Cela implique qu'elles ne peuvent s'appliquer qu'à des prestations répondant aux conditions qu'elles fixent. Il en découle que ledit article 10 bis ne peut viser que les prestations qui satisfont aux conditions fixées à l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71, à savoir les prestations qui présentent à la fois un caractère spécial et non contributif et qui sont mentionnées à l'annexe II bis dudit règlement.
22 Il y a donc lieu d'examiner si la prestation en cause au principal, inscrite à l'annexe II bis du règlement n° 1408/71, présente un caractère spécial et un caractère non contributif.
Prestation spéciale
23 Si le gouvernement allemand et la Commission admettent que l'allocation de soins est une prestation relevant du règlement n° 1408/71, le gouvernement autrichien soutient que cette allocation fait partie des mesures constituant la politique d'aide sociale du gouvernement. Il estime que le risque de «dépendance» est plus proche du risque de «pauvreté» que de celui de «maladie».
24 Il convient, cependant, de constater que la Cour a déjà tranché cette question dans l'arrêt Molenaar, précité. Elle a jugé que les dispositions relatives à l'octroi des prestations de l'assurance dépendance allemande conféraient aux bénéficiaires un droit légalement défini et que lesdites prestations, visant à améliorer l'état de santé et la vie des personnes dépendantes, avaient essentiellement pour objet de compléter les prestations de l'assurance maladie.
25 Or, selon une jurisprudence constante, une prestation peut être considérée comme une prestation de sécurité sociale dans la mesure où elle est octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux bénéficiaires sur la base d'une situation légalement définie et où elle se rapporte à l'un des risques expressément énumérés à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 (arrêts du 27 mars 1985, Hoeckx, 249/83, Rec. p. 973, points 12 à 14; du 20 juin 1991, Newton, C-356/89, Rec. p. I-3017; du 16 juillet 1992, Hughes, C-78/91, Rec. p. I-4839, point 15, et Molenaar, précité, point 20). C'est en application de cette jurisprudence, tenant compte des éléments constitutifs des prestations de l'assurance dépendance allemande, que la Cour a jugé, au point 25 de l'arrêt Molenaar, précité, que lesdites prestations devaient être regardées comme des «prestations de maladie» au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71 et, au point 36 du même arrêt, comme des «prestations en espèces» de l'assurance maladie visées notamment par l'article 19, paragraphe 1, sous b), dudit règlement.
26 Dans l'affaire au principal, si l'allocation de soins peut éventuellement présenter, au niveau national, un régime juridique différent, elle n'en reste pas moins d'une nature identique aux prestations de l'assurance dépendance allemande en cause dans l'arrêt Molenaar, précité, et est pareillement octroyée de façon objective, sur la base d'une situation légalement définie.
27 À cet égard, d'une part, en vertu de l'article 3, paragraphe 1, du BPGG, le droit au versement de l'allocation de soins n'est accordé qu'aux bénéficiaires d'une pension au titre d'un accident de travail ou d'une maladie professionnelle ou aux titulaires d'une pension versée au titre de l'Allgemeine Sozialversicherungsgesetz. D'autre part, en vertu des articles 22 et 23 du BPGG, la charge du versement de cette allocation pèse provisoirement sur les institutions de l'assurance obligatoire pensions et accidents, auxquelles le budget de l'État fédéral rembourse ensuite les avances qu'elles ont dû effectuer à ce titre.
28 Les conditions d'octroi de l'allocation de soins et le mode de financement de celle-ci ne sauraient avoir pour objet ou pour effet de dénaturer l'allocation de soins telle qu'elle a été analysée dans l'arrêt Molenaar, précité, aux termes duquel des prestations de ce type ont essentiellement pour objet de compléter les prestations de l'assurance maladie, à laquelle elles sont d'ailleurs liées sur le plan de l'organisation, afin d'améliorer l'état de santé et la vie des personnes dépendantes (arrêt Molenaar, précité, point 24). Dans ces conditions, et même si elles présentent des caractéristiques qui leur sont propres, de telles prestations doivent être regardées comme des «prestations de maladie» en espèces au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement n° 1408/71 (arrêt Molenaar, précité, point 25). Peu importe, dans ces conditions, que l'allocation de soins ait pour objet de compléter financièrement, compte tenu de la situation de dépendance de la personne, une pension qui serait accordée à un autre titre que la maladie. Ainsi, qu'elle soit à caractère contributif ou non contributif, cette allocation, comme le relève d'ailleurs le gouvernement allemand, doit être regardée comme une «prestation de maladie» en espèces au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71 et ne relève donc pas du paragraphe 2 bis du même article.
Prestation à caractère non contributif
29 Concernant le mode de financement de l'allocation de soins, le BPGG qui l'a créée a eu pour objet de mettre en place un régime visant à assurer pour toutes les personnes dépendantes des prestations en espèces de caractère uniforme sur l'ensemble du territoire national, complétant ainsi la couverture du risque social lié à l'état de dépendance, déjà assuré, au niveau régional, par certains Länder.
30 Le BPGG prévoit également que le financement de l'allocation est assurée par l'État fédéral, selon la procédure décrite au point 27 du présent arrêt. Ainsi, dans l'affaire au principal, le versement des prestations en espèces est assuré, dans un premier temps, par les institutions de l'assurance légale pensions et accidents, l'article 23 du BPGG prévoyant que les sommes ainsi payées par lesdites institutions leur sont ensuite reversées par l'État fédéral sous forme d'un remboursement de frais. Sur le plan budgétaire, le gouvernement autrichien a dégagé les ressources nécessaires à cette dépense en réduisant la contribution fédérale à l'assurance pension. Pour équilibrer cette dernière réduction, la cotisation d'assurance maladie due par les institutions de l'assurance pension a été diminuée du même montant que la réduction de la contribution fédérale à l'assurance pension.
31 La Commission estime cependant, d'une part, que le financement est supporté en réalité par les assurés sociaux dès lors que, pour compenser la réduction des recettes de l'assurance maladie, les cotisations à cette assurance ont été augmentées en 1993. Elle relève, d'autre part, que l'allocation de soins ainsi financée ne bénéficie qu'aux assurés sociaux.
32 Il convient de préciser, en ce qui concerne ce dernier argument, qu'aucun principe ou aucune disposition de droit communautaire n'interdit au législateur d'un État membre de créer des régimes de protection sociale différents pour des catégories sociales ou socioprofessionnelles différentes. La circonstance que seuls les assurés sociaux perçoivent l'allocation de soins créée par le BPGG n'est pas de nature, à elle seule, à démontrer que cette prestation est financée par leurs cotisations d'assurance maladie, quand bien même, en vertu de l'arrêt Molenaar, précité, cette allocation doit être analysée comme une «prestation de maladie». En effet, aucune règle de droit communautaire n'interdit qu'une législation nationale individualise la couverture du risque de dépendance et la finance différemment des autres prestations de maladie.
33 En revanche, concernant l'augmentation des cotisations d'assurance maladie, le gouvernement autrichien reconnaît lui-même qu'elle a été décidée pour compenser la réduction des transferts financiers contributifs de l'assurance pension vers les institutions de l'assurance maladie, cette réduction ayant elle-même pour objet de diminuer à due concurrence la contribution fédérale à l'assurance pension de façon à dégager les ressources nécessaires au financement de la nouvelle allocation de soins. Il y a lieu, en conséquence, de constater que le financement de cette prestation a pu être réalisé, sans modification des prestations de maladie, de vieillesse et d'accident, grâce à l'augmentation des cotisations d'assurance maladie. Le lien, certes indirect, avec les cotisations d'assurance maladie est d'autant plus fort que la ponction faite sur les ressources de l'assurance maladie l'est sur la partie contributive des recettes. Dès lors, l'allocation de soins présente un caractère contributif.
34 L'allocation de soins ne répond donc pas aux conditions de l'article 10 bis du règlement n° 1408/71 qui réserve le bénéfice des prestations spéciales à caractère non contributif, visées à l'article 4, paragraphe 2 bis, du même règlement, aux personnes résidant dans l'État membre où elles sont versées.
35 Il s'ensuit que, conformément aux dispositions de l'article 19, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71 et aux dispositions correspondantes des autres sections du chapitre 1 du titre III de ce règlement, l'allocation de soins qui s'analyse en une prestation de maladie en espèces doit être servie quel que soit l'État membre dans lequel réside la personne dépendante remplissant les autres conditions pour en bénéficier.
36 Dans ces conditions, il convient de répondre à la question posée que l'article 19, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 et les dispositions correspondantes des autres sections du chapitre 1 du titre III de ce règlement s'opposent à ce que le droit au versement de l'allocation de soins prévue par le BPGG soit subordonné à la condition que la personne dépendante ait sa résidence habituelle en Autriche.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
37 Les frais exposés par les gouvernements autrichien, allemand, français, néerlandais et du Royaume-Uni, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur la question à elle soumise par le Landesgericht Feldkirch, par ordonnance du 16 mars 1999, dit pour droit:
L'article 19, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996, et les dispositions correspondantes des autres sections du chapitre 1 du titre III de ce règlement s'opposent à ce que le droit au versement du «Pflegegeld» (allocation de soins) prévu par le Bundespflegegeldgesetz (loi fédérale autrichienne sur l'allocation de soins) soit subordonné à la condition que la personne dépendante ait sa résidence habituelle en Autriche.