CELEX: 61989CJ0028
FEOGA
Apuramento das contas
Exercício de 1986

Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Fevereiro de 1989, a República Federal da Alemanha, ao abrigo do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, pede a anulação parcial da Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1986 (
JO L 353, p. 30
).
O recurso pede a anulação desta decisão, na medida em que foram considerados não imputáveis ao FEOGA as somas seguintes :
—
61377605,77 DM relativos ao controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado,
—
1947053 DM relativos ao controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem,
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1789856,23 DM relativos aos prazos de tomada a cargo da manteiga entregue à intervenção,
—
190429,76 DM relativos ao pagamento antecipado de restituições à exportação.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiantes retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto ao controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado
O Regulamento (CEE) n.° 368/77 da Comissão, de 23 de Fevereiro de 1977, relativo à venda por concurso do leite em pó desnatado destinado à alimentação de suínos e de aves de capoeira (
JO L 52, p. 19
; EE 03 Fl2 p. 3), impõe ao concorrente, no artigo 6.°, a obrigação de desnaturar o leite em pó desnatado quer segundo uma fórmula referida no anexo do regulamento, quer por incorporação directa num alimento para animais, e prevê, no artigo 16.°, n.° 2, que a autoridade competente do Estado-membro em causa assegura o controlo da desnaturação ou da incorporação directa. O anexo do regulamento estabelece, no n.° 1, as diferentes fórmulas de desnaturação e exige, no n.° 3, letra D, uma repartição uniforme do produto de desnaturação, de forma que duas amostras de um determinado peso dêem, quanto à composição química, aproximadamente o mesmo resultado.
Na decisão em questão, a Comissão recusou imputar ao FEOGA as despesas efectuadas pela República Federal da Alemanha durante o exercício financeiro de 1986 para o controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado, com fundamento no facto de a recorrente não ter procedido a uma análise química, imposta pela regulamentação comunitária.
A recorrente afirma em primeiro lugar que o Regulamento n.° 368/77, já referido, não prevê uma análise química e acrescenta que, de qualquer forma, a obrigação de assegurar uma repartição uniforme dos produtos de desnaturação é imposta ao concorrente e não ao Estado-membro.
A este propósito, há que lembrar que, no acórdão de 19 de Outubro de 1989, Itália/Comissão (
258/87, 337/87 e 338/87, Colect., p. 3359
), o Tribunal declarou que resulta das disposições conjugadas dos artigos 6.° e 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 368/77, já referido, que as normas técnicas referidas na letra D do n.° 3 do anexo, para o qual remete o artigo 6.°, são parte integrante do sistema do controlo da desnaturação e que essas normas implicam o caracter sistemático da análise química.
A recorrente afirma também que, tendo em conta o agente de desnaturação e a fórmula utilizados, a análise química é um meio de controlo inadequado e que os produtos de desnaturação, sulfato ferroso e sulfato de cobre, cuja repartição homogénea só pode ser controlada através de uma análise química, não são autorizados pela Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (
JO L 270, p. 1
; EE 03 F4 p. 82). Finalmente, sublinha que o Regulamento n.° 368/77, já referido, não precisa o momento nem a periodicidade das análises e que as análises químicas de amostras de leite em pó desnatado, desnaturado em 1986, efectuadas após 21 de Setembro de 1987, demonstraram a repartição homogénea dos produtos de desnaturação.
No que se refere ao primeiro argumento, há que referir que, segundo jurisprudência constante do Tribunal (ver o acórdão de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão,
819/79, Recueil, p. 21
), quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados-membros são obrigados a aplicá-las sem que seja necessário apreciar o fundamento da sua tese segundo a qual um sistema de controlo diferente seria mais eficaz.
Quanto ao segundo argumento, deve referir-se que, embora a Directiva 70/524, já referida, proíba efectivamente a incorporação, nos alimentos para animais, de determinados produtos como o sulfato ferroso ou o sulfato de cobre, sob forma mono-hidratada, não proíbe a utilização dessas substâncias sob formas diferentes referidas em determinadas fórmulas de desnaturação enumeradas no anexo do Regulamento n.° 368/77, já referido.
No que se refere ao último argumento, baseado na ausência de precisão no regulamento quanto ao momento ou quanto à periodicidade das análises químicas, há que lembrar que, no acórdão de 19 de Outubro de 1989, Itália/Comissão (já referido), o Tribunal reconheceu que a análise química devia ter caracter sistemático. Portanto, há que declarar que uma análise química de amostras de leite em pó desnatado, desnaturado em 1986, efectuada apenas a partir de Setembro de 1987, não está em conformidade com o sistema instituído pelo Regulamento n.° 368/77, já referido.
Nestas condições, o fundamento de anulação da decisão em causa relativa ao controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado deve ser rejeitado.
Quanto ao controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem
O artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 685/69 da Comissão, de 14 de Abril de 1969, relativo às modalidades de aplicação das intervenções no mercado da manteiga e da nata de leite (
JO L 90, p. 12
; EE 03 F3 p. 83), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1836/86 da Comissão, de 12 de Junho de 1986 (
JO L 158, p. 57
), submete a manteiga entregue à intervenção a um período probatório de armazenagem de dois meses, que se inicia no dia da entrada da manteiga em entreposto frigorífico. O n.° 2 desta disposição, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1829/80 da Comissão, de 11 de Julho de 1980 (
JO L 178, p. 22
; EE 03 F18 p. 149), prevê que, pela sua oferta, o vendedor se compromete, em caso de diminuição anormal da qualidade da manteiga, a retomar a mercadoria em questão, a reembolsar o preço eventualmente pago e a pagar os encargos de armazenagem.
A recorrente contesta, de forma geral, a recusa da Comissão de imputar ao FEOGA as despesas relativas ao controlo da qualidade de conservação da manteiga efectuado antes da expiração do período probatório. Afirma também que a Comissão não fundamentou a decisão de recusar a imputação de 0,25 % da despesa total efectuada.
A este propósito, há que referir que, no acórdão de 13 de Dezembro de 1990, Países Baixos/Comissão (
C-22/89, Colect., p. I-4799
), o Tribunal declarou que o n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 685/69, já referido, conjugado com o n.° 2, tem por objecto assegurar uma boa conservação da manteiga antes da sua tomada a cargo definitiva pelo organismo de intervenção e fazer suportar ao vendedor as consequências de uma diminuição anormal da qualidade da manteiga ocorrida durante o período probatório. O Tribunal deduziu daí que, tendo em conta este objectivo do artigo 6.°, o controlo da qualidade de conservação da manteiga armazenada não pode ocorrer antes do termo do período probatório de dois meses.
No referido acórdão, o Tribunal reconheceu também que o interesse legítimo do operador económico de saber o mais rapidamente possível o resultado da operação não pode justificar uma interpretação do Regulamento n.° 685/69, já referido, que o liberasse de assumir, até ao fim do período probatório de armazenagem, as consequências danosas resultantes de uma diminuição anormal da qualidade da manteiga armazenada. Declarou ainda que o relatório de síntese relativo ao apuramento das contas do FEOGA de 1986 indica expressamente as considerações que levaram a Comissão a recusar a imputação de um montante de 0,25 °/o das despesas em causa.
No que se refere ao argumento da recorrente segundo o qual os métodos de análise utilizados permitem verificar, a partir do décimo quarto dia após a entrada em entreposto, uma diminuição anormal da qualidade da manteiga no decurso do período probatório de armazenagem, há que lembrar que, como já foi sublinhado no n.° 9 do presente acórdão, quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados-membros são obrigados a aplicá-las sem que seja necessário apreciar o fundamento da sua tese segundo a qual um sistema de controlo diferente seria tão ou mais eficaz.
Quanto às dificuldades práticas de proceder aos controlos após a expiração do período probatório, basta lembrar a jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver, em último lugar, o acórdão de 27 de Novembro de 1990, Comissão/Irlanda, n.° 11,
C-39/88, Colect., p. I-4271
), segundo a qual dificuldades de aplicação surgidas aquando da execução de um acto comunitário não podem permitir a um Estado-membro eximir-se unilateralmente ao cumprimento das suas obrigações.
Destas considerações resulta que o fundamento de anulação relativo ao controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem deve ser rejeitado.
Quanto aos prazos de tomada a cargo da manteiga entregue à intervenção
As modalidades de aplicação das intervenções no mercado da manteiga e da nata de leite são objecto do Regulamento n.° 685/69, já referido. Para evitar especulações sobre os preços, a Comissão fixou o prazo de tomada a cargo até à expiração dos quais o vendedor deve pagar os encargos de intervenção; no decurso do ano de 1986, esses prazos eram os seguintes:
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antes de 28 de Fevereiro de 1986, nenhum prazo de tomada a cargo,
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de 28 de Fevereiro a 11 de Maio de 1986, 60 dias,
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de 12 de Maio a 12 de Junho de 1986, nenhum prazo,
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de 13 de Junho a 11 de Setembro de 1986, 60 dias,
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de 12 de Setembro a 31 de Dezembro de 1986, 120 dias.
Censurando à recorrente o facto de ter aceite que os concorrentes retirassem ofertas apresentadas durante o período de 12 de Maio a 12 de Junho de 1986 e apresentassem, após 12 de Junho, novas ofertas relativas à manteiga anteriormente oferecida e a manteiga ainda não fabricada, a Comissão recusou imputar ao FEOGA despesas relativas às quantidades de manteiga que foram objecto dessas operações.
A recorrente sublinha, em primeiro lugar, que nem o direito alemão nem a regulamentação comunitária proíbem a retirada da oferta, como confirma a posição adoptada pela Comissão numa carta dirigida às autoridades alemãs em 1982, na qual aceitou expressamente ofertas relativas a manteiga ainda não produzida. Afirma, seguidamente, que compete à Comissão suportar as consequências das lacunas existentes na regulamentação comunitária.
No que se refere ao efeito jurídico da oferta, há que sublinhar que a regulamentação comunitária em matéria de intervenção no mercado derroga o direito comum, na medida em que o organismo nacional de intervenção é obrigado a aceitar uma oferta de venda proveniente de um operador económico, desde que as condições de intervenção estejam preenchidas. A impossibilidade de o destinatário da oferta a recusar justifica a proibição imposta ao concorrente de retirar a sua oferta quando essa retirada é contrária aos objectivos do regime de intervenção. É assim no caso em apreço, dado que a possibilidade de retirar a oferta e de apresentar uma nova, relativa tanto a quantidades de manteiga já oferecidas como a quantidades ainda não produzidas, favoreceria operações especulativas e conduziria a resultados não conformes com o objectivo prosseguido pela regulamentação comunitária.
A autorização dada pela Comissão em 1982 às autoridades alemãs de aceitar ofertas relativas a manteiga ainda não produzida ocorreu numa situação específica, na qual não existia qualquer risco de aumento das despesas a cargo do FEOGA ou de que a regulamentação comunitária fosse contornada. Portanto, essa autorização não pode ser invocada para contestar a posição adoptada pela Comissão após a instituição do sistema de prazos de tomada a cargo, necessária para realizar os objectivos desse regime.
Quanto à alegada obrigação, para a Comissão, de suportar as consequências pecuniárias das lacunas da regulamentação comunitária, há que lembrar que o Tribunal sublinhou, no n.° 23, que a proibição de retirar uma oferta é inerente aos objectivos da regulamentação comunitária e que, nestas condições, o argumento baseado nas lacunas que existiriam nessa regulamentação não se justifica.
Resulta do que precede que o fundamento de anulação relativo aos prazos de tomada a cargo para a armazenagem da manteiga deve ser rejeitado.
Quanto ao pagamento antecipado das restituições à exportação
O regime do pagamento antecipado das restituições à exportação para os produtos agrícolas é objecto do Regulamento (CEE) n.° 565/80 do Conselho, de 4 de Março de 1980 (
JO L 62, p. 5
; EE 03 F17 p. 182). Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, a restituição é paga desde que os produtos ou mercadorias sejam colocados ao abrigo do regime aduaneiro do entreposto ou da zona franca tendo em vista a sua exportação num prazo determinado. Por força do artigo 6.°, o pagamento está subordinado à constituição de uma caução que permanece adquirida se se revelar que não existe qualquer direito à restituição ou que existia um direito a uma restituição de um montante inferior.
As regras de aplicação relativas ao pagamento antecipado das restituições à exportação são estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.° 798/80 da Comissão, de 31 de Março de 1980 (
JO L 87, p. 42
; EE 03 F17 p. 208). O artigo 2.° deste regulamento prevê, no n.° 1, que o pagamento é subordinado à apresentação, às autoridades aduaneiras, de uma declaração de pagamento e o artigo 3.° prevê que, aquando da aceitação dessa declaração, os produtos são colocados sob controlo aduaneiro. O regime da caução é objecto do artigo 7°, que exige uma caução igual ao montante a pagar antes da exportação, ao qual é eventualmente acrescentado o montante compensatório monetário positivo bem como um acréscimo, e do artigo 10.°, que fixa as condições de liberação da caução.
A Comissão acusa a recorrente de, em 1986, não ter recuperado uma restituição à exportação paga antecipadamente e de não ter declarado adquirida a caução prestada, quando uma parte das mercadorias declaradas para exportação não tinha sido fabricada ou não se encontrava no local indicado na declaração de pagamento.
A recorrente afirma que, nos termos do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (
TO L 94, p. 13
; EE 03 F3 p. 220), a recuperação das importâncias perdidas após irregularidades ou negligências se efectua de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros. A recuperação do pagamento à exportação, só tendo ocorrido em 1988, não poderia ser tomada em consideração no âmbito do apuramento das contas de 1986. No que se refere à caução, a República Federal da Alemanha afirma que, nos termos do direito alemão, uma declaração de pagamento relativa a uma mercadoria inexistente é nula, o que proíbe declarar a caução adquirida. Afirma também que a decisão de pôr a seu cargo o montante da caução não é fundamentada.
No que se refere à recuperação do montante a pagar antes da exportação, há que referir o sistema instituído pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, já referido, que é considerado a expressão, no que se refere ao financiamento da política agrícola comum, da obrigação geral de diligência imposta pelo artigo 5.° do Tratado CEE (ver o acórdão de 11 de Outubro de 1990, Itália/Comissão,
C-34/89, Colea., p. I-3603
). No n.° 1, o artigo 8.° impõe aos Estados-membros a obrigação de recuperar as importâncias perdidas após irregularidades ou negligências prevendo, no n.° 2, que, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-membros são por estes suportadas.
As autoridades nacionais não podem justificar o incumprimento da sua obrigação de sanar rapidamente as irregularidades cometidas, invocando a lentidão dos processos administrativos ou judiciais intentados pelo operador económico.
No que se refere à impossibilidade, em direito aduaneiro alemão, de declarar a caução legalmente adquirida, há que lembrar que o artigo 10.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 798/80, já referido, submete expressamente a liberação da totalidade da caução à apresentação de provas de que os produtos em causa dão direito à restituição. Num domínio regulado pelo direito comunitário, uma disposição de direito nacional que põe em causa a aplicação do direito comunitário e possibilita operações especulativas que o direito comunitário pretende evitar não pode ser aplicada.
No que se refere ao argumento baseado na falta de fundamentação da decisão, basta verificar que o oitavo considerando dessa decisão indica expressamente que as despesas não reconhecidas para a República Federal da Alemanha incluem um montante correspondendo a uma caução relativa a uma determinada quantidade de amido de trigo que deverá ser perdida a favor do FEOGA. O caracter sucinto desta fundamentação explica-se, como resulta do mesmo considerando e do relatório de síntese, pelo facto de a recusa de tomada a cargo da referida caução ser provisória, na expectativa de que o Estado-membro em questão apresentasse, antes de uma determinada data, as provas exigidas. Aliás, resulta da troca de correspondência da República Federal da Alemanha e a Comissão, após a adopção da decisão em causa, que a recorrente conhecia as razões que fundamentaram a decisão da Comissão.
Nestas condições, o fundamento de anulação relativo ao pagamento antecipado das restituições à exportação deve ser rejeitado.
Resulta das considerações que precedem que deve ser negado provimento na totalidade ao recurso de anulação interposto pela República Federal da Alemanha.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
E negado provimento ao recurso.

2)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.

Due
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 21 de Fevereiro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: alemao.