CELEX: 61994CJ0150
Recurso de anulação
Política comercial comum
Regulamento n. 519/94
Contingentes de importação para certos brinquedos importados da República Popular da China

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Junho de 1994, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte pediu, nos termos do artigo 173._, primeiro parágrafo, do Tratado CE, a anulação do artigo 1._, n._ 2, do Regulamento (CE) n._ 519/94 do Conselho, de 7 de Março de 1994, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n._ 1765/82, (CEE) n._ 1766/82 e (CEE) n._ 3420/83 (JO L 67, p. 89, a seguir «regulamento impugnado»), na medida em que se aplica aos brinquedos abrangidos pelas posições pautais SH/NC 9503 41, 9503 49 e 9503 90.
Quanto à situação anterior ao regulamento impugnado
2 Antes da entrada em vigor do regulamento impugnado, as importações de produtos originários de países de comércio de Estado regiam-se por vários regulamentos do Conselho. No que se refere, em especial, às importações provenientes da República Popular da China (a seguir «China»), o Conselho tinha adoptado o Regulamento (CEE) n._ 1766/82, de 30 de Junho de 1982, relativo ao regime comum aplicável às importações da República Popular da China (JO L 195, p. 21; EE 11 F15 p. 269), que se aplicava às importações não sujeitas a restrições quantitativas, e o Regulamento (CEE) n._ 3420/83, de 14 de Novembro de 1983, relativo aos regimes de importação dos produtos originários dos países de comércio de Estado, não liberalizados a nível da Comunidade (JO L 346, p. 6; EE 11 F19 p. 8), que se aplicava, nomeadamente, às importações da China que não entram no âmbito de aplicação do Regulamento n._ 1766/82.
3 Nos termos do artigo 2._, n._ 1, do Regulamento n._ 3420/83, a introdução em livre prática dos produtos constantes do Anexo III do mesmo regulamento estava sujeita a restrições quantitativas num ou em vários Estados-Membros, indicados naquele anexo. Segundo o artigo 3._, antes de 1 de Dezembro de cada ano, o Conselho estabelecia, nos termos do artigo 113._ do Tratado CEE, os contingentes de importação a abrir pelos Estados-Membros em relação aos diversos países de comércio de Estado no que respeita àqueles produtos. O n._ 2 do mesmo artigo previa que, na falta dessa decisão, os contingentes existentes eram reconduzidos, a título provisório, para o ano seguinte.
4 Por força dos artigos 7._ a 10._ do Regulamento n._ 3420/83, qualquer alteração que um Estado-Membro considerasse necessário introduzir no regime de importação fixado em conformidade com o regulamento devia ser sujeito a um procedimento comunitário de consulta prévia que conduzisse a uma decisão da Comissão ou, em caso de objecção suscitada por um Estado-Membro, do Conselho.
5 O artigo 4._, n._ 1, do Regulamento n._ 3420/83 previa ainda a possibilidade de um Estado-Membro ultrapassar o montante dos contingentes ou abrir possibilidades de importação quando não tivesse sido previsto qualquer contingente. Nos termos do n._ 2 do mesmo artigo, quando um Estado-Membro, que era o único a manter uma restrição quantitativa à importação, pretendia eliminar ou suspender essa restrição, informava desse facto os outros Estados-Membros e a Comissão, que adoptava a medida prevista num prazo de dez dias úteis, sem dar início ao procedimento previsto nos artigos 7._ a 10._ do regulamento.
6 Entre os produtos abrangidos pelo Anexo III do Regulamento n._ 3420/83 constavam os brinquedos, cuja importação estava sujeita a restrições quantitativas na Alemanha, em França e na Grécia. Essas restrições aplicavam-se não apenas aos brinquedos provenientes da China, mas também aos brinquedos provenientes de qualquer país de comércio de Estado constante do Anexo I do regulamento. Na adesão do Reino de Espanha, o Anexo III foi alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 3784/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, que altera, na sequência da adesão de Espanha e Portugal, os Anexos I e II do Regulamento (CEE) n._ 3420/83 relativo aos regimes de importação dos produtos originários dos países de comércio de Estado não liberalizados a nível da Comunidade (JO L 364, p. 1), para incluir aí, nomeadamente, as restrições espanholas à importação de brinquedos.
7 O Regulamento n._ 3420/83 foi alterado, em último lugar, pelo Regulamento (CEE) n._ 2456/92 do Conselho, de 13 de Julho de 1992, que fixa os contingentes de importação a abrir pelos Estados-Membros em 1992 em relação aos países de comércio de Estado (JO L 252, p. 1). O Regulamento n._ 2456/92 fixava os contingentes a abrir para o ano de 1992 e previa, no artigo 5._, que o sistema de recondução automática resultante do artigo 3._, n._ 2, do Regulamento n._ 3420/83 não se aplicaria para 1993, em razão da necessidade de substituir o regime existente por um mecanismo comunitário que abrangesse todas as restrições residuais em vigor em 31 de Dezembro de 1992 (quinto considerando). No que se refere aos brinquedos provenientes da China, o Anexo VIII do Regulamento n._ 2456/92 fixava contingentes para a Alemanha e para a Espanha.
8 Para 1993, não foi adoptado nenhum novo regulamento que fixasse contingentes de importação. No entanto, a Comissão autorizou medidas nacionais, nomeadamente os contingentes para importação para Espanha de brinquedos provenientes da China.
Quanto ao regulamento impugnado
9 O regulamento impugnado, aplicável a partir de 15 de Março de 1994, revogou os Regulamentos n._ 1766/82 e n._ 3420/83. No seu primeiro considerando, indica-se que «a política comercial comum deve assentar em princípios uniformes», enquanto os Regulamentos n._ 1766/82 e n._ 3420/83 deixavam subsistir excepções e derrogações que permitiam que os Estados-Membros continuassem a aplicar medidas nacionais à importação de produtos originários de países de comércio de Estado. Segundo o quarto considerando, «para alcançar uma maior uniformização dos regimes de importação é necessário eliminar as excepções e derrogações decorrentes das medidas nacionais de política comercial ainda em vigor, e em especial as restrições quantitativas mantidas pelos Estados-Membros ao abrigo do Regulamento (CEE) n._ 3420/83». Os quinto e sexto considerandos precisam que o princípio da liberalização das importações deve constituir o ponto de partida desta uniformização, excepto para «um número limitado de produtos originários da República Popular da China». Como o sexto considerando explica, «devido ao carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária», esses produtos devem estar sujeitos a contingentes quantitativos e a medidas de vigilância aplicáveis a nível comunitário.
10 O regulamento impugnado prevê no artigo 1._, n._ 2, que a importação para a Comunidade dos produtos referidos no n._ 1 é livre, não se encontrando sujeita a quaisquer restrições quantitativas, sem prejuízo de eventuais medidas de salvaguarda e dos contingentes comunitários referidos no Anexo II. O artigo 1._, n._ 3, enuncia que a importação para a Comunidade dos produtos referidos no Anexo III está sujeita a vigilância comunitária. Os Anexos II e III visam exclusivamente os produtos originários da China.
11 O Anexo II institui contingentes para certas categorias de brinquedos provenientes da China. Mais precisamente, antes das modificações introduzidas pelo regulamento impugnado, foram fixadas quotas anuais de 200 798 000 ecus, de 83 851 000 ecus e de 508 016 000 ecus, respectivamente, para os brinquedos abrangidos pelos códigos SH/NC 9053 41 (brinquedos com enchimento interior representando animais ou criaturas não humanas), 9503 49 (outros brinquedos representando animais ou criaturas não humanas) e 9503 90 (determinados brinquedos diversos).
12 São abrangidos pelo Anexo III do regulamento impugnado e estão portanto sujeitos a uma vigilância comunitária outros produtos que anteriormente eram objecto de restrições nacionais, nomeadamente os conjuntos e brinquedos para construção, os puzzles e as cartas de jogar abrangidos pelos códigos SH/NC 9503 30, 9503 60 e 9504 40 respectivamente.
13 Em apoio do seu recurso, o Governo do Reino Unido invoca cinco fundamentos baseados, em primeiro lugar, na falta de uma fundamentação correcta ou adequada do regulamento impugnado, em segundo lugar, na falta de apreciação dos factos ou em erro manifesto na apreciação dos factos, em terceiro lugar, no carácter arbitrário dos contingentes em causa, em quarto lugar, na violação do princípio da proporcionalidade e, em quinto lugar, na violação do princípio da igualdade de tratamento.
Quanto ao fundamento baseado na falta de uma fundamentação correcta ou adequada
14 No seu primeiro fundamento, o Governo do Reino Unido alega que o artigo 1._, n._ 2, do regulamento impugnado não está fundamentado de modo adequado, em violação da obrigação decorrente do artigo 190._ do Tratado CE.
15 Os objectivos da uniformidade do regime à importação e da liberalização das importações, expostos nos quarto e quinto considerandos do regulamento impugnado, deveriam ter conduzido à abolição das restrições quantitativas nacionais ainda existentes. O sexto considerando enuncia, pelo contrário, a introdução, para os produtos do Anexo II, onde figuram os brinquedos controvertidos, uma excepção ao princípio da liberalização que, enquanto tal, deveria ter sido especificamente fundamentada pelo Conselho.
16 Ora, este último limitou-se a evocar o «carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária», sem indicar os critérios com base nos quais os sectores em questão foram considerados sensíveis, nem as razões pelas quais esses sectores seriam sensíveis unicamente às importações provenientes da China e não de qualquer outro país terceiro e pelas quais era necessário substituir uma medida de restrição nacional por uma medida de restrição a nível comunitário.
17 Quanto a este último ponto, o Governo do Reino Unido recorda em especial que, no momento da entrada em vigor do regulamento impugnado, o Reino de Espanha era o único Estado-Membro que impunha uma restrição à importação dos brinquedos controvertidos. Esta restrição limitou-se às importações directas para Espanha e abrangia menos de 2% das importações comunitárias dos produtos controvertidos. Assim, o Conselho deveria ter explicado por que era necessário substituir uma medida restritiva num Estado-Membro, que tinha um efeito mínimo a nível comunitário, por uma restrição que, ao contrário, terá um impacto muito significativo no plano comunitário. Além disto, o Conselho não pode defender que os contingentes controvertidos visam proteger a indústria comunitária no seu conjunto e não apenas a indústria espanhola do brinquedo, dado que o regulamento impugnado não dá qualquer fundamentação quanto a isto, que o Conselho não apresentou nenhum elemento de prova que demonstrasse que a indústria comunitária exigia tal protecção e que, ademais, não efectuou um inquérito para determinar se esse era o caso.
18 De qualquer modo, a institução dos contingentes controvertidos não é uma medida transitória e inerente à realização da política comercial comum, mas uma excepção ao princípio geral de liberalização das importações.
19 O Governo do Reino Unido sublinha que o Conselho também não fundamentou a escolha que consiste em instituir contingentes a nível comunitário em vez de recorrer a uma medida de salvaguarda regional, cuja adopção está, no entanto, expressamente prevista pelo artigo 17._ do regulamento impugnado. Também não explicou o método segundo o qual foram calculados os contingentes controvertidos. Tendo o Conselho decidido uma alteração política importante, seria essencial que desse razões válidas para justificar essa escolha.
20 Por fim, a explicação fornecida pelo Conselho na sua contestação, baseada no aumento das importações chinesas, é, por um lado, insuficiente para justificar a instituição dos contingentes controvertidos na falta de qualquer análise dos efeitos das importações na indústria comunitária do brinquedo. Por outro lado, tendo sido dada por ocasião de um recurso baseado, nomeadamente, em falta de fundamentação, essa explicação não pode solucionar a insuficiência de fundamentação que vicia o acto impugnado. De igual modo, o Conselho, na sua contestação, tenta explicar as razões pelas quais foi necessário reduzir as importações autorizadas em 1994 para o nível de 1991; no entanto, esta tentativa é inoperante uma vez que o regulamento impugnado também nada diz sobre o assunto.
21 O Governo alemão apoia, no essencial, a argumentação do Governo do Reino Unido. Acrescenta que o Conselho não fundamentou o regulamento impugnado relativamente ao princípio da proporcionalidade inscrito no artigo 3._-B, terceiro parágrafo, do Tratado CE. Esta disposição impõe às instituições comunitárias uma obrigação especial de fundamentação e obriga-as, nomeadamente, a ter em conta os interesses dos Estados-Membros.
22 O Conselho, apoiado pelo Governo espanhol e pela Comissão, alega que os seis primeiros considerandos do regulamento impugnado não se limitam a descrever a situação de conjunto e os objectivos gerais do regulamento impugnado, nomeadamente o que consiste em substituir, enquanto complemento necessário à realização do mercado interno, todas as regras anteriores aplicáveis às importações, liberalizadas ou não, pelo regime comum único. Estes considerandos indicam também a razão pela qual o contingente foi fixado a nível comunitário e que reside no «carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária». Além disto, o terceiro considerando explica, de forma precisa, a razão pela qual se deveria procurar uma solução a nível comunitário.
23 O Conselho acrescenta que, contrariamente à tese defendida pelo Governo do Reino Unido, os contingentes controvertidos não constituem uma excepção ao princípio de liberalização das trocas comerciais, mas fazem parte integrante do regime introduzido pelo regulamento impugnado. Este último não estabelece o princípio geral da liberalização das trocas comerciais, mas o da uniformidade dos regimes de importação. Daqui resulta que, ao invés do que defende o governo recorrente, os referidos contingentes não devem ser objecto de uma fundamentação individual.
24 No que se refere ao argumento do Governo alemão relativo à falta de fundamentação quanto ao respeito do princípio da proporcionalidade inscrito no artigo 3._-B, do Tratado, o Conselho alega que a parte interveniente, apesar de pretender formular unicamente observações suplementares sobre os fundamentos de anulação avançados pelo recorrente, apresentou na realidade um novo fundamento de anulação, em violação do artigo 37._, n._ 4, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça. O fundamento em questão deveria, por consequência, ser considerado inadmissível. De qualquer modo, o Conselho observa que o artigo 3._-B, do Tratado não exige que os actos das instituições comunitárias prevejam uma fundamentação específica quanto ao respeito do princípio da proporcionalidade.
25 Antes de examinar as diferentes acusações adiantadas pelo Governo do Reino Unido e pelo Governo alemão, que interveio em seu apoio, importa recordar, como o Conselho observou justamente, que, segundo jurisprudência constante desde o acórdão de 13 de Março de 1968, Beus (5/67, Recueil, p. 125, Colect. 1965-1968, p. 775), o alcance da obrigação de fundamentação depende da natureza do acto em causa e que, tratando-se de actos destinados a uma aplicação geral, a fundamentação pode limitar-se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adopção e, por outro, os objectivos gerais que se propõe atingir.
26 Além disto, o Tribunal afirmou várias vezes que, se o acto impugnado evidencia, no essencial, o objectivo prosseguido pela instituição, é excessivo pretender a fundamentação específica de cada uma das opções de natureza técnica efectuadas (v., nomeadamente, acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Eridania e o., 250/84, Colect., p. 117, n._ 38).
27 No caso em apreço, o Conselho descreveu, em primeiro lugar, a situação de conjunto e os objectivos que se propunha atingir, indicando que a realização da política comercial comum no domínio do regime aplicável às importações era um complemento necessário à realização do mercado interno (terceiro considerando).
28 Em seguida, explicou que, para atingir esses objectivos, deveria acabar com as excepções e derrogações resultantes das medidas nacionais restantes em matéria de política comercial comum (quarto considerando) e que a liberalização das importações deveria constituir o ponto de partida do regime comunitário (quinto considerando).
29 Por fim, o Conselho indicou mais especialmente as finalidades prosseguidas pela instituição dos contingentes controvertidos, indicando que estes últimos se afiguravam necessários devido ao carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária (sexto considerando).
30 Há portanto que considerar que, no seu conjunto, esta fundamentação contém uma descrição clara da situação de facto e dos objectivos prosseguidos que, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço, se afigura suficiente.
31 Esta conclusão não é infirmada pelos argumentos avançados pelo Governo do Reino Unido.
32 Em primeiro lugar, tratando-se de um acto de alcance geral, o Conselho não era obrigado a indicar na fundamentação do regulamento impugnado os dados que tinha tido em conta para concluir que certos sectores da indústria comunitária eram sensíveis às importações provenientes da China. Em especial, não tinha que descrever a evolução das importações dos produtos em questão, nem fornecer uma análise económica dos sectores da indústria comunitária abrangidos por essas importações.
33 Em segundo lugar, no contexto de um acto que punha fim a restrições e excepções nacionais, para realizar a política comercial comum, o Conselho não era obrigado a explicar por que razão certas restrições eram instituídas a nível comunitário. Pelo contrário, é no caso de circunstâncias excepcionais imporem a instituição de medidas restritivas limitadas a uma ou várias regiões da Comunidade, derrogando assim o carácter uniforme da política comercial comum, que o Conselho é obrigado a dar uma fundamentação específica.
34 Em terceiro lugar, se é verdade que a instituição dos contingentes controvertidos constitui uma excepção à liberalização das importações que, segundo o quinto considerando, deve constituir o ponto de partida do regime comunitário, há que salientar, por um lado, que a supressão de qualquer restrição quantitativa às importações provenientes de países terceiros não constitui uma regra de direito que o Conselho tem, em princípio, que cumprir, mas o resultado de uma escolha efectuada por esta instituição no exercício do seu poder discricionário. Por outro lado, importa afirmar que o Conselho explicou as razões que o levaram a prever contingentes para certos produtos específicos.
35 Em quarto lugar, uma vez que o Conselho expôs os objectivos prosseguidos, não tinha que justificar as escolhas técnicas efectuadas, nomeadamente a dos contingentes controvertidos. A este respeito, não é relevante que o Conselho tenha apenas explicado durante o processo no Tribunal de Justiça que era conveniente reduzir as importações autorizadas em 1994 para o nível de 1991.
36 Quanto à argumentação do Governo alemão relativa à falta de uma fundamentação específica do princípio da proporcionalidade, importa verificar antes de mais que, contrariamente ao que defende o Conselho, ela não viola o disposto no artigo 37._, n._ 4, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça. Com efeito, esta disposição não se opõe a que o interveniente apresente argumentos diferentes dos da parte que apoia, desde que vise apoiar os pedidos dessa parte ou fazer rejeitar os pedidos da parte adversa (acórdão de 23 de Fevereiro de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnem in Limburg/Alta Autoridade, 30/59, Colect. 1954-1961, p. 551). No caso em apreço, o argumento em questão refere-se ao fundamento baseado na falta de fundamentação, invocado pelo Governo recorrente, e pretende apoiar os pedidos apresentados por este último. Deve, portanto, ser analisado pelo Tribunal de Justiça.
37 No entanto, importa afirmar que esta argumentação não é fundada. Se é verdade que o princípio da proporcionalidade, tal como está enunciado no artigo 3._-B, terceiro parágrafo, do Tratado, constitui um princípio geral da ordem jurídica comunitária, não pode ser exigido que seja expressamente mencionado nos considerandos (v., no que se refere ao princípio da subsidiariedade, inscrito no segundo parágrafo do mesmo artigo 3._-B, o acórdão de 13 de Maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho, C-233/94, Colect., p. I-2405, n._ 28).
38 De qualquer modo, saliente-se que, ao indicar, no sexto considerando do regulamento impugnado, que os contingentes quantitativos deveriam ser impostos «a um número limitado de produtos originários da República Popular da China», devido ao carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária, o Conselho explicou que estas medidas só eram adoptadas nos casos em que se afigurassem necessárias para atingir os objectivos prosseguidos, em conformidade com o princípio da proporcionalidade.
39 Por estes motivos, não tem base factual o fundamento baseado em violação da obrigação de fundamentação e deve portanto ser indeferido.
Quanto à falta de apreciação dos factos ou ao erro manifesto na sua apreciação
40 Com o segundo fundamento, o Governo do Reino Unido alega que, na adopção do artigo 1._ do regulamento impugnado, o Conselho não apreciou correctamente os factos pertinentes ou cometeu um erro manifesto na sua apreciação, susceptível de implicar a ilegalidade destas disposições.
41 Recorda a este propósito que, antes da adopção do regulamento impugnado, a única restrição aplicada aos brinquedos em causa era o contingente espanhol e defende que os contingentes controvertidos introduziram restrições aplicáveis em todos os Estados-Membros, o que reduz o nível do comércio comunitário em cerca de 50% para alguns dos brinquedos em questão. É certo que o Conselho pode mudar de posição, de forma também espectacular, se as circunstâncias o justificarem. Mas, no caso em apreço, há que constatar que não dispunha de dados suficientes que lhe permitissem efectuar uma apreciação correcta dos factos pertinentes.
42 Essa apreciação deveria ter tido em consideração elementos como:
- a posição e a situação da indústria do brinquedo em Espanha e nos outros Estados-Membros;
- o equilíbrio dos interesses entre os diferentes componentes da indústria comunitária do brinquedo, os consumidores, os retalhistas e os distribuidores;
- os efeitos das medidas adoptadas e de outras medidas previstas, tais como medidas de salvaguarda nacionais;
- o equilíbrio dos interesses da Comunidade no livre intercâmbio e no proteccionismo.
43 Em vez de ter em conta todos estes dados, o Conselho limitou-se a considerar o crescimento do nível das exportações chinesas, sem examinar os seus efeitos sobre a indústria comunitária. Não avaliou o prejuízo eventualmente sofrido pela indústria comunitária e não analisou a dimensão, a estrutura, a produção, a capacidade de produção e a rentabilidade do sector em questão. O Conselho não apresentou nenhuma prova, além do aumento das exportações chinesas, de que a indústria comunitária do brinquedo tinha necessidade da protecção que lhe foi dada pelos contingentes controvertidos. Também não demonstrou que dispunha de elementos de facto pertinentes para apreciar o potencial de exportação da indústria chinesa ou os efeitos das restrições às importações existentes.
44 A falta de apreciação correcta dos factos é tanto mais surpreendente que, em virtude dos artigos 5._ e segs. do regulamento impugnado, a instituição deveria, antes de qualquer restrição à importação, ter efectuado um inquérito caso a caso. Este exame teria também sido necessário no caso em apreço uma vez que mais de 98% das importações em causa foram liberadas antes da adopção do regulamento impugnado. Mesmo na ausência de uma disposição expressa, as instituições eram obrigadas, devido aos princípios fundamentais de direito comunitário, a proceder a uma apreciação completa dos factos pertinentes antes de impor restrições a um comércio anteriormente liberalizado.
45 O Governo do Reino Unido sublinha também que, uma vez que, em conformidade com o objectivo enunciado no artigo 110._ do Tratado CE, o ponto de partida do regulamento impugnado era a liberalização das importações, os contingentes controvertidos, ao introduzirem restrições a nível comunitário, deveriam ser concebidos como excepções ao princípio da liberalização e ser, portanto, objecto de uma interpretação estrita. Isto não é infirmado pela consideração de que os contingentes controvertidos fazem parte integrante do regulamento impugnado. Baseando-se numa analogia entre o novo regime comercial introduzido por este último e o regime da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade, o Governo do Reino Unido salienta que o artigo 36._ do Tratado CE faz também parte integrante das regras relativas à livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade apesar de constituir uma excepção ao princípio fundamental inscrito no artigo 30._ e de dever, portanto, ser objecto de uma interpretação estrita.
46 Por fim, as novas restrições no comércio de brinquedos entre a Comunidade e a China são de tal amplitude e têm tais efeitos sobre o nível das trocas comerciais que seriam de natureza quase penal devendo ser objecto de uma análise particularmente cuidada.
47 O Governo alemão apoia a argumentação desenvolvida pelo Governo do Reino Unido no que se refere ao fundamento baseado em erro de apreciação. Acrescenta que o Conselho não teve em conta o artigo 110._ do Tratado, que visa a supressão progressiva das restrições às trocas comerciais internacionais. Se é verdade que essa disposição não proíbe a Comunidade de adoptar qualquer medida susceptível de afectar as trocas com os países terceiros, é ainda preciso que essa medida seja necessária e que tenha justificação jurídica nas disposições de direito comunitário. No caso em apreço, o Conselho não indicou as disposições que poderiam justificar a contingentação.
48 O Conselho, apoiado pelo Governo espanhol e pela Comissão, sublinha que o regulamento impugnado abrange todos os sectores da economia e substitui todas as regras anteriormente aplicáveis às importações, liberalizadas ou não, por um regime comunitário único. Na instauração dos contingentes controvertidos, o Conselho foi levado a ponderar entre interesses conflituais de diferentes sectores da economia comunitária do brinquedo e a efectuar escolhas políticas complexas.
49 Ora, por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando se trata de avaliar situações complexas, e nomeadamente quando actuam no âmbito do artigo 113._ do Tratado, as instituições comunitárias gozam de uma ampla margem de apreciação. Assim, a legalidade de uma medida de política comercial comum não pode ser contestada devida a erro de apreciação a não ser que se verifique que essa medida é manifestamente inadequada relativamente ao objectivo prosseguido. Em especial, quando o Conselho é levado a apreciar os efeitos futuros das disposições que adopta, que não podem ser previstos com certeza, a sua apreciação não é susceptível de ser criticada a não ser que se apresente como manifestamente errada à luz das informações de que dispunha no momento da adopção das disposições em questão. Além disto, o poder discricionário do Conselho na apreciação de uma situação económica complexa alarga-se também, em certa medida, à verificação dos dados de base.
50 O Conselho salienta que, no caso em apreço, a preexistência de restrições nacionais é apenas um dos elementos que deveria ter em conta para a adopção do regulamento impugnado. O Conselho teve em consideração o nível das importações provenientes da China, os efeitos destas últimas na indústria comunitária, o potencial de exportação da indústria chinesa e o nível dos preços, bem como as restrições à importação existentes, a nível comunitário ou nacional. A comparação efectuada pelo governo recorrente entre os efeitos das restrições espanholas existentes antes da adopção do regulamento impugnado e os do referido regulamento assentam numa interpretação errada. Com efeito, longe de constituir um prolongamento das restrições nacionais, os contingentes controvertidos pretendem proteger a indústria comunitária no seu conjunto.
51 Quanto ao argumento que o Governo alemão retira do artigo 110._ do Tratado, ele não foi invocado pelo Governo do Reino Unido e não está apoiado por nenhum elemento de prova; deve portanto ser rejeitado. De qualquer modo, esta disposição não impede o Conselho de adoptar, com base no artigo 113._ do Tratado, contingentes aplicáveis às trocas comerciais com países terceiros.
52 Por fim, o Conselho considera que nem o governo recorrente nem a parte interveniente demonstraram que ele dispunha de dados inadequados, que tinha agido na falta de qualquer informação, que tinha apreciado os factos de um modo manifestamente incorrecto ou que tinha cometido um desvio de poder.
53 A título liminar, importa recordar, como o fizeram o Conselho e as partes intervenientes em apoio dos seus pedidos, que, segundo jurisprudência constante, as instituições comunitárias dispõem de uma margem de discricionariedade na escolha dos meios necessários para a realização da política comercial comum (v. acórdãos de 15 de Julho de 1982, Edeka, 245/81, Recueil, p. 2745, n._ 27; de 28 de Outubro de 1982, Faust/Comissão, 52/81, Recueil, p. 3745, n._ 27; de 7 de Maio de 1987, Koyo Seiko/Conselho, 256/84, Colect., p. I-1899, n._ 20; Nippon Seiko/Conselho, 258/84, Colect., p. 1923, n._ 34, e Minebea/Conselho, 260/84, Colect., p. 1975, n._ 28).
54 Nesta situação, que pressupõe a apreciação de situações económicas complexas, o controlo jurisdicional deve limitar-se à verificação do respeito pelas regras de processo, da exactidão material dos factos considerados para realizar a escolha contestada, da ausência de erro manifesto na apreciação destes factos ou da ausência de desvio de poder (v., nomeadamente, acórdão de 14 de Março de 1990, Gestetner Holdings/Conselho e Comissão, C-156/87, Colect., p. I-781, n._ 63). É tanto mais assim que, no caso em apreço, o acto em questão tem um alcance geral.
55 Além disto, o Tribunal de Justiça considerou que o poder discricionário de que goza o Conselho na apreciação de uma situação económica complexa não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance de disposições à adoptar, mas também, em certa medida, à constatação dos dados de base, nomeadamente no sentido de que o Conselho se pode basear, caso necessário, em constatações globais (acórdão de 12 de Junho de 1979, Itália/Conselho, 166/78, Recueil, p. 2575, n._ 14). Com efeito, se o Conselho é obrigado a ter em conta todos os elementos de que dispõe, não se pode exigir que, antes da adopção de um acto de alcance geral, proceda a uma análise pormenorizada de todos os sectores económicos em causa.
56 Também, não se pode defender, como faz o governo recorrente, que as medidas contestadas têm uma natureza quase penal e devem, portanto, ser objecto de uma análise particularmente cuidada. Basta observar, a este respeito, que a imposição de contingentes de importação não tem qualquer relação com os comportamentos imputáveis de modo específico a certos sujeitos de direito, que não prossegue qualquer finalidade repressiva e que não tem nenhum carácter humilhante ou infamante.
57 Vista a argumentação desenvolvida pelo Governo do Reino Unido e pelo Governo alemão, que interveio em seu apoio, importa afirmar, por um lado, tratando-se da acusação baseada na falta de apreciação dos factos, que, em primeiro lugar, não se contesta que o Conselho tenha tido em conta a parte significativa das importações chinesas no mercado comunitário e o aumento importante dessas importações.
58 Em segundo lugar, contrariamente ao que defende o Governo do Reino Unido, o Conselho não era obrigado a proceder a uma apreciação separada da situação dos sectores em questão nos diferentes Estados-Membros, uma vez que a sua decisão se devia basear nos interesses da Comunidade no seu conjunto e não nos dos Estados-Membros vistos isoladamente.
59 Em terceiro lugar, resulta da jurisprudência recordada no n._ 55 do presente acórdão que, uma vez que o regulamento abrangia o conjunto das importações comunitárias provenientes de certos países terceiros, o Conselho não era obrigado, na sua adopção, a efectuar uma análise pormenorizada dos diferentes aspectos dos ramos económicos em causa na Comunidade, e em especial dos interesses dos diferentes operadores do sector dos brinquedos na Comunidade.
60 Resulta do que precede que o Conselho baseou a adopção das medidas controvertidas numa apreciação suficiente dos dados relevantes.
61 Por outro lado, para verificar se, no caso em apreço, o Conselho excedeu os limites do seu poder de apreciação ou se os exerceu de modo manifestamente errado, importa verificar, em primeiro lugar, que a argumentação do governo recorrente assenta numa premissa inexistente.
62 É verdade que, antes da adopção do regulamento impugnado, o regime de importação dos produtos controvertidos resultava nomeadamente das escolhas efectuadas pelos diferentes Estados-Membros vistos isoladamente. No entanto, na adopção de um novo regime uniforme à escala da Comunidade, o Conselho não tinha que ter em conta os interesses específicos dos diferentes Estados-Membros, mas o interesse geral da Comunidade no seu conjunto.
63 Em especial, as escolhas efectuadas anteriormente a título individual pelos Estados-Membros não vinculavam o Conselho no exercício do seu poder de apreciação, sob pena de desrespeitar o papel que esta instituição deve desempenhar, em conformidade com o artigo 4._ do Tratado CE, na realização das tarefas confiadas à Comunidade.
64 Daqui resulta que o Conselho podia, ao efectuar uma nova apreciação da situação de facto em função do interesse da Comunidade, fazer escolhas diferentes das efectuadas pelos Estados-Membros não se podendo deduzir um erro de apreciação do facto de o novo regime se afastar, de modo substancial, do que se aplicava anteriormente.
65 Em segundo lugar, como o advogado-geral demonstrou nos n.os 132 a 139 das suas conclusões, para adoptar os contingentes controvertidos, o Conselho não tinha que provar que a indústria comunitária do brinquedo já tinha sofrido um prejuízo devido às importações provenientes da China. Pelo contrário, podia legitimamente considerar que essas perturbações deviam ser evitadas e basear a sua apreciação no simples risco de perturbação, que podia ser correctamente deduzido do aumento das importações dos brinquedos provenientes da China.
66 Em terceiro lugar, há que analisar os argumentos relativos ao artigo 110._ do Tratado, que não foram unicamente apresentados pelo Governo alemão, parte interveniente, mas também pelo Governo do Reino Unido, parte recorrente.
67 A este respeito, recorde-se que, segundo jurisprudência constante, esta disposição não pode ser interpretada no sentido de proibir a Comunidade de adoptar qualquer medida susceptível de afectar as trocas comerciais com países terceiros (acórdãos de 5 de Maio de 1981, Dürbeck, 112/80, Recueil, p. 1095, n._ 44, Edeka, já referido, n._ 24). Como resulta dos próprios termos dessa disposição, o objectivo que consiste em contribuir para a supressão progressiva das restrições às trocas comerciais internacionais não pode obrigar as instituições a liberalizar as importações provenientes de países terceiros quando essa atitude for contrária aos interesses da Comunidade. O Conselho podia portanto considerar validamente que a situação de facto impunha que se previssem contingentes para os produtos controvertidos.
68 Em quarto lugar, o poder de apreciação do Conselho não estava de modo algum limitado pela circunstância de que esta instituição tinha ela própria decidido que o ponto de partida do novo regime devia ser a liberalização das importações. A este propósito, a analogia proposta pelo Governo do Reino Unido entre os artigos 30._ e 36._ do Tratado, por um lado, e a liberalização das importações e as excepções a esta liberalização, por outro, não é pertinente. Como já se explicou no n._ 34 supra, e ao contrário do princípio da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade, a supressão de qualquer restrição quantitativa para as importações provenientes de países terceiros não constitui uma regra de direito que o Conselho deve, em princípio, respeitar, mas o resultado de uma escolha efectuada por esta instituição no exercício do seu poder discricionário.
69 Em quinto e último lugar, na medida em que consiste em acusar o Conselho de não ter efectuado, anteriormente à adopção das medidas controvertidas, um inquérito análogo aos que o regulamento impugnado prevê para a imposição de medidas de salvaguarda ou de vigilância, o segundo fundamento invocado pelo Governo do Reino Unido confunde-se com o baseado em violação do princípio da igualdade, que será examinado em seguida.
70 Resulta do que precede que, com esta última reserva, não pode ser acolhido o fundamento baseado em falta de apreciação ou erro manifesto de apreciação.
Quanto ao carácter arbitrário dos contingentes controvertidos
71 No terceiro fundamento, o Governo do Reino Unido defende que, na falta de fundamentação suficiente e de uma apreciação correcta dos factos, os contingentes estabelecidos pelo regulamento impugnado têm um carácter arbitrário, tendo em conta a importância dos efeitos restritivos que produzem sobre as importações.
72 A este propósito, basta salientar, como o fez correctamente o Conselho e a Comissão, que o carácter arbitrário dos contingentes controvertidos é inferido pelo Governo do Reino Unido da insuficiência de fundamentação do regulamento impugnado e da falta de uma apreciação correcta dos factos pelo Conselho, que são objecto dos dois primeiros fundamentos.
73 Uma vez que este fundamento se confunde com os dois primeiros e que estes foram indeferidos, há também que indeferir o presente fundamento.
Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
74 No seu quarto fundamento, o Governo do Reino Unido, apoiado pelo Governo alemão, considera que o regulamento impugnado é contrário ao princípio da proporcionalidade. Este exigiria que, quando é adoptada uma medida para proibir ou limitar o exercício de uma actividade económica, esta seja adequada e necessária à realização dos objectivos prosseguidos, que, quando é preciso efectuar uma escolha entre várias medidas, se recorra à menos limitativa e, por fim, que os inconvenientes que daqui resultam não sejam desmesurados relativamente aos objectivos prosseguidos. No caso do exercício legislativo de um poder discricionário, a medida adoptada não deve ser manifestamente inadequada relativamente aos objectivos prosseguidos.
75 No caso concreto, o objectivo prosseguido era a protecção da indústria espanhola do brinquedo, uma vez que a única medida de restrição existente à data da adopção do regulamento impugnado era aplicada pelo Reino de Espanha.
76 Segundo o Governo do Reino Unido, os contingentes controvertidos não eram necessários para atingir este objectivo e não constituíam a medida menos limitativa entre as que o Conselho podia adoptar. A este respeito, o Governo do Reino Unido desenvolve uma argumentação em três partes.
77 Em primeiro lugar, não é adequado substituir um contingente regional por um contingente comunitário, não podendo sequer esta atitude ser justificada pela preocupação de criar uma maior uniformidade. O Governo do Reino Unido acrescenta que não resulta do regulamento impugnado que as medidas de salvaguarda só podem ser temporárias, nem que se limitam unicamente às ameaças futuras que podem pesar sobre a indústria comunitária. O Governo alemão, pelo seu lado, alega a este respeito que, de qualquer modo, no momento da adopção do regulamento impugnado, o Conselho poderia ter previsto medidas que tivessem simultaneamente um alcance regional e um carácter permanente.
78 Em segundo lugar, os contingentes foram fixados de modo a provocar uma diminuição das importação dos produtos em questão de cerca de 50% relativamente ao ano precedente, o que é excessivo tendo em conta as necessidades de protecção da indústria espanhola.
79 Em terceiro lugar, a aplicação de restrições a nível comunitário está em contradição com as disposições do regulamento impugnado que prevê uma análise caso a caso antes da introdução de novas medidas de vigilância ou de protecção.
80 O Conselho, apoiado pelo Governo espanhol e pela Comissão, considera, pelo seu lado, ter actuado em conformidade com o princípio da proporcionalidade ao adoptar por objectivo garantir que a regulamentação das trocas comerciais da Comunidade com os países terceiros reflecte bem a realização do mercado interno, ao mesmo tempo que se tem em conta o carácter sensível da indústria comunitária no sector em questão.
81 O Conselho afirma, nomeadamente, que, face a um aumento alarmante das importações dos brinquedos em causa provenientes da China, e da sua quota no mercado comunitário, susceptível de ameaçar a indústria comunitária, se esforçou por encontrar um equilíbrio entre uma protecção adequada dessa indústria e a manutenção de um nível de comércio aceitável com a China, ao fixar os contingentes ao nível das importações realizadas em 1991.
82 Segundo o Conselho, o mesmo grau de protecção não poderia ser atingido pelo recurso a medidas de vigilância ou a medidas de protecção a nível regional, uma vez que se tratava de salvaguardar os interesses da indústria comunitária e não os da indústria de um único Estado-Membro. Além disto, as medidas de salvaguarda regionais mencionadas no artigo 17._ do regulamento impugnado só têm um carácter temporário e excepcional e apenas visam contrariar aumentos futuros das importações que prejudiquem a indústria comunitária. Se os contingentes controvertidos são necessários para garantir a transição entre o antigo e o novo regime de importação, eles não têm necessariamente uma natureza temporária, no sentido de que não é possível prever a sua limitação no tempo.
83 Por fim, admitindo mesmo que se possam conceber meios menos onerosos ou menos restritivos para atingir o objectivo prosseguido, o Tribunal de Justiça não pode substituir a apreciação do Conselho pela sua sobre o carácter mais ou menos adequado das medidas escolhidas pelo legislador comunitário, desde que não seja feita prova de que essas medidas eram manifestamente inadequadas para realizar o objectivo prosseguido (acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho, C-280/93, Colect., p. I-4973).
84 Importa examinar sucessivamente as três partes do quarto fundamento invocado pelo Governo do Reino Unido.
85 Quanto à primeira parte, por um lado, resulta expressamente do sexto considerando do regulamento impugnado que, através da fixação dos contingentes controvertidos, o Conselho pretendeu ter em conta o carácter sensível de certos sectores da indústria comunitária no seu conjunto e não a indústria de um Estado-Membro específico.
86 Por outro lado, e de qualquer modo, no sistema do regulamento impugnado, que visa instituir um regime uniforme para toda a Comunidade, medidas limitadas a uma ou várias regiões só podem ser autorizadas, como se indica no décimo considerando, a título excepcional e na falta de outras soluções e devem ter um carácter temporário. Não se pode portanto acusar o Conselho de ter escolhido medidas que, tendo em conta os objectivos do regulamento impugnado, devem ser evitadas na medida do possível e cujo carácter temporário não permitia responder de modo eficaz às ameaças que pesam sobre os sectores em questão da indústria comunitária.
87 Tratando-se da segunda parte do quarto fundamento, há que recordar que, num domínio onde, como no caso em apreço, as instituições comunitárias dispõem de um largo poder de apreciação, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida relativamente ao objectivo prosseguido pode afectar a legalidade dessa medida. Mais especificamente, quando, para adoptar uma regulamentação, o legislador comunitário tem de apreciar os efeitos futuros dessa regulamentação não podendo esses efeitos ser previstos com exactidão, a sua apreciação só pode ser censurada se ela se revelar manifestamente errada tendo em conta os elementos de que dispunha no momento da adopção da regulamentação. Esta limitação da fiscalização do Tribunal impõe-se particularmente se o Conselho for levado a efectuar arbitragens entre interesses divergentes e a fazer opções no âmbito das decisões políticas que se prendem com as suas responsabilidades (acórdão Alemanha/Conselho, já referido, n.os 90 e 91).
88 Neste contexto, não se pode considerar que o nível de protecção resultante dos contingentes controvertidos excedia o que era necessário para atingir os objectivos prosseguidos pelo Conselho.
89 Antes de mais, o Conselho pôde considerar justamente que, face à pressão exercida pelas importações de brinquedos provenientes da China, simples medidas de vigilância seriam insuficientes para proteger os interesses da indústria comunitária.
90 Em seguida, ao fixar os contingentes de importação ao nível de 1991, que era consideravelmente superior ao dos anos precedentes, o Conselho procurou conciliar as exigências de protecção da indústria comunitária com a manutenção de um nível de comércio aceitável com a China, de um modo que não seria censurado pelo Tribunal de Justiça.
91 Por fim, embora não seja de excluir que fossem possíveis outros meios para chegar ao resultado pretendido, o Tribunal não pode contudo substituir pela sua apreciação a apreciação já feita pelo Conselho quanto ao carácter mais ou menos adequado das medidas escolhidas, uma vez que não está feita a prova de que essas medidas eram manifestamente inadequadas para realizar o objectivo prosseguido (acórdão Alemanha/Conselho, já referido, n._ 94). No caso em apreço, o Governo do Reino Unido não apresentou prova de que os contingentes controvertidos foram estabelecidos a um nível manifestamente inadequado.
92 Quanto à terceira parte, ela refere-se, em substância, à diferença entre o alcance geral dos contingentes controvertidos e os processos de inquérito previstos para a aplicação de medidas de vigilância ou de salvaguarda. Será portanto examinada no âmbito do quinto fundamento.
93 Resulta do que precede que, com esta última reserva, o fundamento baseado em violação do princípio da proporcionalidade não pode ser acolhido.
Quanto à violação do princípio da igualdade de tratamento
94 No seu quinto e último fundamento, o Governo do Reino Unido defende que o regulamento impugnado contraria o princípio da igualdade de tratamento na medida em que trata de modo diferente duas categorias de produtos. Por um lado, os produtos que já são objecto de restrições nacionais seriam submetidos a medidas de salvaguarda ou de vigilância, sem processo de inquérito formal e sem que os interessados tenham direito a ser ouvidos. Por outro lado, todos os outros produtos visados pelo regulamento impugnado não podem ser sujeitos a essas medidas a não ser após o inquérito comunitário e respeitando os direitos de defesa dos terceiros interessados.
95 Esta diferença de tratamento não se justifica, dado que, nos dois casos, se trata de introduzir uma nova restrição. Com efeito, o alargamento a nível comunitário de uma restrição que tinha anteriormente um carácter nacional não pode ter qualquer outra qualificação que não seja uma nova restrição. Além disto, os produtos controvertidos foram liberalizados de facto uma vez que a única restrição existente no momento da entrada em vigor do regulamento impugnado, isto é, a aplicada pelo Reino de Espanha, só abrangia 2% do total das importações dos mesmos produtos na Comunidade. A violação do princípio da igualdade de tratamento não pode portanto ser excluída com base numa distinção puramente formal entre produtos já liberalizados e produtos não liberalizados antes da adopção do regulamento impugnado.
96 O Conselho, o Governo espanhol e a Comissão contestam esta alegação afirmando que o regulamento impugnado se limita a tratar diferentemente situações diferentes.
97 A este respeito, importa recordar que o princípio geral de igualdade, que é um dos princípios fundamentais do direito comunitário, impõe que as situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente, a menos que a diferenciação seja objectivamente justificada (v., nomeadamente, acórdão de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e o., C-267/88 a C-285/88, Colect., p. I-435, n._ 13).
98 Ora, no caso em apreço, o Conselho adoptou um novo regime comunitário uniforme, destinado a pôr fim às excepções e derrogações nacionais que ainda eram aplicadas. Tal como foi explicado no âmbito da análise do segundo fundamento, o Conselho era livre de apreciar, no interesse comunitário, se se deviam prever restrições à importação de certos produtos, sem estar vinculado pelas escolhas anteriormente efectuadas pelos diferentes Estados-Membros.
99 Em contrapartida, as medidas de vigilância e de salvaguarda que podem ser elaboradas após a adopção do regulamento impugnado e com base nas suas disposições constituem uma alteração da economia do regime instituído pelo Conselho e podem portanto estar sujeitas aos processos de inquérito que este considere adequados.
100 De qualquer modo, não se pode exigir que as modalidades processuais que o regulamento impugnado prevê para as futuras alterações do regime que institui se apliquem à própria definição desse regime pelo Conselho. Por um lado, a fixação dos contingentes controvertidos não pode ser subordinada a modalidades que ainda não foram previstas. Por outro, esta decisão foi já objecto de uma apreciação pelo Conselho no âmbito da adopção do novo regime.
101 Daqui resulta que a situação dos contingentes controvertidos não é comparável à das medidas de vigilância ou de salvaguarda a adoptar em seguida, por força do regulamento impugnado. Tratando, portanto, de modo diferente situações diferentes, as disposições controvertidas não violam o princípio da igualdade de tratamento, pelo que este fundamento não pode ser acolhido.
102 Sendo os fundamentos invocados pelo Governo do Reino Unido improcedentes, deve negar-se provimento ao recurso na totalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
103 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo o Reino Unido sido vencido, há que condená-lo nas despesas, como requerido pelo Conselho. Nos termos do artigo 69._, n._ 4, deste regulamento, os Estados-Membros e as instituições que intervieram no processo devem suportar as respectivas despesas. A República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
104 É negado provimento ao recurso.
105 O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte é condenado nas despesas.
106 A República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas.