CELEX: 61998TJ0127
Concorrenza
Ricorso per carenza
Obbligo di istruzione della Commissione
Termine ragionevole

Motivazione della sentenza
Fatti all'origine del ricorso
1 La ricorrente è una delle società del gruppo United Parcel Service (in prosieguo: l'«UPS») che esercita l'attività di distribuzione di pacchi nel mondo intero. Essa ha uffici in tutti gli Stati membri della Comunità europea, in particolare in Germania.
2 Con lettera 7 luglio 1994, la ricorrente ha presentato una denuncia presso la Commissione, chiedendole di avviare una procedura al fine di constatare, in particolare, che il comportamento abusivo della Deutsche Bundespost, attualmente la Deutsche Post AG (in prosieguo: la «Deutsche Post»), sul mercato del servizio postale ed i finanziamenti incrociati di questo servizio postale erano incompatibili con gli artt. 86 del Trattato CE (divenuto art. 82 CE), 90 del Trattato CE (divenuto art. 86 CE), 92 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE) e 93 del Trattato CE (divenuto art. 88 CE).
3 In seguito ad una riunione tra la ricorrente e la Commissione, che ha avuto luogo nell'agosto 1994, la Commissione, in data 11 agosto 1994, ha trasmesso la denuncia nonché una prima lettera ai sensi dell'art. 11 del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204; in prosieguo: il «regolamento n. 17»), alla Deutsche Post, che ha risposto il 24 novembre 1994. La versione non riservata di questa risposta è stata trasmessa dalla Commissione alla ricorrente il 28 novembre 1994. Essa ha anche costituito oggetto di una discussione tra la ricorrente e la Commissione.
4 Con una lettera in data 21 marzo 1995, la Commissione ha indicato alla ricorrente che la denuncia sarebbe stata esaminata solo dal punto di vista dell'art. 86 del Trattato e che, se essa lo voleva, una denuncia separata «sostanzialmente rafforzata da ulteriori prove» avrebbe potuto essere presentata sulla base dell'art. 92 del Trattato.
5 Il 3 aprile 1995 la ricorrente ha presentato le sue osservazioni relativamente alla risposta della Deutsche Post del 24 novembre 1994.
6 Il 10 luglio 1995 la Commissione ha inviato una seconda lettera ai sensi dell'art. 11 del regolamento n. 17 alla Deutsche Post. Quest'ultima ha risposto il 2 ottobre 1995.
7 Il 13 dicembre 1995 la ricorrente si è informata presso la Commissione circa lo stato di avanzamento della sua denuncia relativa all'art. 86 del Trattato.
8 Il 30 aprile 1996 la Commissione ha inviato una terza lettera ai sensi dell'art. 11 del regolamento n. 17 alla Deutsche Post. Quest'ultima ha risposto con lettere 31 marzo, 27 giugno e 12 settembre 1996.
9 Il 19 novembre 1996 il difensore della ricorrente ha inviato alla Commissione una lettera di diffida facendo riferimento esplicitamente all'art. 175 del Trattato CE (divenuto art. 232 CE).
10 In seguito a questa lettera, il signor Temple Lang, direttore presso la direzione generale della concorrenza della Commissione (DG IV), ha inviato il 24 gennaio 1997 alla Deutsche Post una comunicazione nella quale affermava:
«La direzione generale della concorrenza vi informa con la presente che, sulla base delle informazioni di cui dispone, intende adottare una posizione negativa per quanto riguarda il comportamento di cui la UPS si è lamentata e redigere una comunicazione degli addebiti al fine di proporre alla Commissione di prendere in considerazione l'adozione di una decisione negativa. Gli addebiti della Commissione relativi al comportamento soprammenzionato vi saranno presentati in una comunicazione degli addebiti completamente motivata, conformemente alle procedure abituali».
Egli aggiungeva:
«In considerazione delle priorità e del carico di lavoro cui la Commissione è attualmente confrontata, il calendario provvisorio per il seguito della procedura nella fattispecie sarà il seguente:
- comunicazione degli addebiti nell'aprile 1997;
- osservazioni scritte delle parti nel giugno 1997;
- audizione nel luglio 1997;
- comitato consultivo nel settembre 1997;
- decisione finale nell'autunno 1997».
11 Il 28 febbraio 1997 la Deutsche Post ha risposto a questa lettera.
12 Il 3 luglio 1997 la Commissione ha risposto ad una nuova domanda della ricorrente sullo stato di avanzamento della pratica indicando che, in seguito alla denuncia presentata il 23 gennaio 1997 da un altro concorrente della Deutsche Post, l'esame del fascicolo avrebbe richiesto più tempo.
13 Il 3 luglio 1997 la Commissione ha incaricato anche un ufficio di consulenza esterna di redigere una relazione sugli studi presentati dalla Deutsche Post. Essa ha ricevuto tale relazione l'11 settembre 1997.
14 Con lettera 25 agosto 1997, il signor Temple Lang ha indicato alla ricorrente che la Commissione sospendeva la sua indagine ai sensi dell'art. 86 del Trattato e la continuava ai sensi dell'art. 92 del Trattato.
15 Il 22 ottobre 1997 la ricorrente ha ufficialmente chiesto alla Commissione - facendo riferimento esplicitamente all'art. 175 del Trattato - di prendere posizione sulla denuncia presentata il 7 luglio 1994 e di riconsiderare la posizione espressa nella lettera del 25 agosto 1997 circa la procedura contro la Deutsche Post ai sensi dell'art. 86 del Trattato.
16 Il 19 dicembre 1997 il direttore generale della DG IV ha inviato alla ricorrente una lettera in cui faceva riferimento all'art. 6 del regolamento della Commissione 25 luglio 1963, n. 99/63/CEE, relativo alle audizioni previste all'art. 19, nn. 1 e 2, del regolamento n. 17 (GU 1963, n. 127, pag. 2268; in prosieguo: il «regolamento n. 99/63»). In tale lettera, egli ha precisato quanto segue:
«Come sopra indicato, la Commissione ritiene pertanto che, per il momento, occorra esaminare la vostra denuncia solo in quanto essa fa valere la violazione delle disposizioni in materia di aiuti di Stato. La Commissione avvierà la procedura prevista all'art. 93, n. 2, del Trattato CE all'inizio dell'anno prossimo. (...) In considerazione di quanto precede, i servizi della Commissione sono pervenuti alla conclusione che non vi è alcun motivo di aderire alla vostra richiesta laddove essa riguarda l'art. 86 del Trattato CE».
Egli ha anche invitato la ricorrente a presentare le sue osservazioni. Non ha tuttavia escluso di riaprire l'indagine in relazione all'art. 86 del Trattato.
17 Con lettera 2 febbraio 1998 la ricorrente ha presentato le sue osservazioni relative alla lettera del 19 dicembre 1997, contestando l'intenzione della Commissione di non continuare l'indagine per quanto riguarda l'art. 86 del Trattato. Essa ha invitato la Commissione a respingere la sua denuncia, se lo voleva, con una decisione formale entro un termine ragionevole.
18 Il 2 giugno 1998 la ricorrente ha inviato alla Commissione una lettera di diffida facente riferimento esplicitamente all'art. 175 del Trattato, invitandola a prendere una decisione definitiva circa la procedura contro la Deutsche Post ai sensi dell'art. 86 del Trattato.
Procedimento e conclusioni delle parti
19 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 7 agosto 1998, la ricorrente ha introdotto il presente ricorso.
20 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Tuttavia, nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento, previste all'art. 64 del regolamento di procedura, la ricorrente è stata invitata a rispondere ad un quesito per iscritto.
21 Le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all'udienza del 9 marzo 1999.
22 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- constatare, ai sensi dell'art. 175 del Trattato, la carenza della Commissione, che non ha adottato alcuna decisione in seguito alla denuncia presentata dalla ricorrente il 7 luglio 1994;
- condannare la convenuta alle spese;
- ordinare ogni provvedimento che esso riterrà necessario.
All'udienza la ricorrente ha anche chiesto che il Tribunale voglia imporre alla Commissione un termine di un mese per prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza comporta, ai sensi del primo comma dell'art. 176 del Trattato CE (divenuto art. 233 CE).
23 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese di causa.
Sulle conclusioni per carenza
Argomenti delle parti
24 La ricorrente, facendo riferimento alla sentenza della Corte 18 marzo 1997, causa C-282/95 P, Guérin automobiles/Commissione (Racc. pag. I-1503, punto 36), ritiene che costituisca giurisprudenza costante che la Commissione è tenuta o ad avviare un procedimento contro la persona che costituisce oggetto della denuncia o ad adottare una decisione definitiva di rigetto della denuncia, quando il denunciante ha presentato le sue osservazioni sulla lettera inviata in conformità all'art. 6 del regolamento n. 99/63.
25 Essa aggiunge che, in conformità ai principi di buona amministrazione, la decisione della Commissione deve essere emanata entro un termine ragionevole a decorrere dalla ricezione delle osservazioni del denunciate (sentenza Guérin automobiles/Commissione, citata, punto 37). Essa sostiene che al momento dell'introduzione del presente ricorso, ossia sei mesi dopo la presentazione delle sue osservazioni, la Commissione non aveva ancora adottato la sua decisione.
26 Inoltre la ricorrente sottolinea che la denuncia è stata inizialmente presentata nel luglio 1994 e che la Commissione ha quindi avuto più di quattro anni per esaminarla.
27 All'udienza essa ha sostenuto anche che gli artt. 86 e 92 del Trattato non si escludono. Pertanto, la Commissione avrebbe l'obbligo di condurre l'indagine sulla base di queste due disposizioni allo stesso modo e contemporaneamente.
28 La convenuta sostiene che nella denuncia si fa valere in particolare l'uso da parte della Deutsche Post di entrate provenienti dal suo monopolio sul mercato delle lettere per sovvenzionare in maniera incrociata i suoi servizi di pacchi postali. La denuncia solleverebbe questioni complesse di analisi economica, in particolare per quanto riguarda i prezzi chiesti dalla Deutsche Post e la struttura dei suoi costi. Essa richiederebbe anche da parte della Commissione che essa analizzi la portata degli obblighi di servizio pubblico imposti alla Deutsche Post. Inoltre la Commissione dovrebbe anche prendere in considerazione una denuncia parallela contro la Deutsche Post.
29 La Commissione aggiunge che essa ha riconsiderato la sua posizione dopo aver ricevuto la lettera della ricorrente del 2 febbraio 1998 e che ha deciso di riaprire l'inchiesta in relazione all'art. 86 del Trattato, sospendendo le sue indagini sulla base dell'art. 92 del Trattato. Tuttavia questo nuovo approccio richiederebbe un esame approfondito che non poteva essere terminato in alcune settimane.
30 La Commissione sostiene che, in tale situazione, non ci si può ragionevolmente attendere da essa che abbia terminato la sua analisi in tale fase, il che escluderebbe che essa si sia resa colpevole di carenza.
31 All'udienza la Commissione ha precisato che essa è probabilmente colpevole di violazione tecnica dell'art. 175 del Trattato, ma che non ha potuto fare diversamente nella fattispecie. Essa ha aggiunto che la ricorrente ha diritto a che una decisione sia adottata circa l'esistenza o meno di una violazione dell'art. 86 del Trattato, ma che, date le circostanze, essa non ha voluto respingere la denuncia che può essere fondata.
32 La Commissione ha ammesso anche che gli artt. 86 e 92 del Trattato non si escludono, ma ha aggiunto che costituirebbe uno spreco di risorse esaminare la violazione di questi due articoli contemporaneamente.
Giudizio del Tribunale
33 In via preliminare occorre chiarire l'oggetto della domanda di declaratoria di carenza. Queste conclusioni mirano a far constatare la carenza della Commissione in relazione alla denuncia presentata dalla ricorrente il 7 luglio 1994 poiché erano passati sei mesi da che quest'ultima ha presentato, il 2 febbraio 1998, le sue osservazioni sulla lettera della Commissione del 19 dicembre 1997 in conformità all'art. 6 del regolamento n. 99/63. All'udienza la convenuta, ammettendo che essa è probabilmente colpevole della violazione tecnica dell'art. 175 del Trattato, non ha contestato che l'oggetto delle conclusioni per carenza fosse quello sopra menzionato. Inoltre, in risposta ad un quesito scritto del Tribunale, la ricorrente ha confermato che il suo ricorso riguarda solo l'eventuale carenza della Commissione nell'esame della sua denuncia basata sull'art. 86 del Trattato.
34 Per pronunciarsi nel merito della domanda di declaratoria di carenza, si deve accertare se, al momento della diffida rivolta alla Commissione ai sensi dell'art. 175 del Trattato, l'istituzione fosse tenuta ad agire (sentenza del Tribunale 15 settembre 1998, Gestevisión Telecinco/Commissione, Racc. pag. II-3407, punto 71).
35 Risulta dalla giurisprudenza che una lettera indirizzata al denunciante, conforme ai requisiti stabiliti dall'art. 6 del regolamento n. 99/63, costituisce una presa di posizione ai sensi dell'art. 175, secondo comma, del Trattato (sentenza della Corte 18 ottobre 1979, causa 125/78, Gema/Commissione, Racc. pag. 3173, punto 21). Una tale presa di posizione pone termine all'inerzia della Commissione (sentenza Guérin automobiles/Commissione, citata, punti 30 e 31).
36 E' anche giurisprudenza costante che, quando il denunciante ha presentato le sue osservazioni sulla comunicazione inviata in conformità all'art. 6 del regolamento n. 99/63, la Commissione è tenuta o ad avviare un procedimento contro la persona che costituisce oggetto della denuncia, o ad adottare una decisione definitiva di rigetto della denuncia, che può costituire oggetto di un ricorso d'annullamento dinanzi al giudice comunitario (sentenza Guérin automobiles/Commissione, citata, punto 36).
37 Secondo la stessa giurisprudenza, la decisione definitiva della Commissione deve, in conformità ai principi di buona amministrazione, essere emanata entro un termine ragionevole a decorrere dalla ricezione delle osservazioni del denunciante (sentenza Guérin automobiles/Commissione, citata, punto 37) .
38 La durata ragionevole del procedimento amministrativo si valuta sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna pratica e, in particolare, del contesto della stessa, delle varie fasi procedurali espletate dalla Commissione, della condotta delle parti nel corso del procedimento, della complessità della pratica, nonché degli interessi delle parti nella contesa (v. sentenze del Tribunale 19 marzo 1997, causa T-73/95, Oliveira/Commissione, Racc. pag. II-381, punto 45, e 22 ottobre 1997, cause riunite T-213/95 e T-18/96, SCK e FNK/Commissione, Racc. pag. II-1739, punto 57).
39 Nella fattispecie la denuncia della ricorrente è stata presentata il 7 luglio 1994. La ricorrente ha presentato il 2 febbraio 1998 le sue osservazioni sulla comunicazione del 19 dicembre 1997, inviata in conformità all'art. 6 del regolamento n. 99/63. La diffida è intervenuta il 2 giugno 1998 ed il ricorso è stato depositato presso il Tribunale il 7 agosto 1998. Ne deriva che, dal momento in cui la Commissione è stata diffidata, in conformità all'art. 175 del Trattato, e al momento della presentazione del ricorso, erano trascorsi rispettivamente quattro e sei mesi dalla ricezione delle osservazioni della ricorrente.
40 Al fine di valutare se questi termini fossero sufficienti, occorre esaminare quello che la Commissione avrebbe dovuto effettuare in questo lasso di tempo. Come il Tribunale ha rilevato nella sentenza 10 luglio 1990, causa T-64/89, Automec/Commissione (Racc. pag. II-367, punti 45-47), la procedura di esame di una denuncia si articola in tre fasi successive. Durante la prima fase, che fa seguito alla presentazione della denuncia, la Commissione assume gli elementi che le consentiranno di valutare il seguito da riservare alla denuncia. Tale fase può comprendere uno scambio informale di punti di vista tra la Commissione e il denunciante, inteso a precisare gli elementi di fatto e di diritto che costituiscono l'oggetto della denuncia, e a dare al denunciante la possibilità di esporre i propri argomenti, eventualmente alla luce di una prima reazione degli uffici della Commissione. Durante la seconda fase, in una comunicazione prevista all'art. 6 del regolamento n. 99/63, la Commissione indica al denunciante i motivi per i quali non le sembra giustificato dar seguito favorevole alla sua denuncia e gli dà la possibilità di presentare, entro un termine che essa stabilisce a tal fine, le sue eventuali osservazioni. Nella terza fase della procedura, la Commissione prende conoscenza delle osservazioni presentate dal denunciante. Benché l'art. 6 del regolamento n. 99/63 non preveda espressamente tale possibilità, alla fine di questa fase, la Commissione è tenuta o ad avviare un procedimento contro la persona che costituisce oggetto della denuncia o ad adottare una decisione definitiva di rigetto della denuncia, che può costituire oggetto di un ricorso d'annullamento dinanzi al giudice comunitario (sentenza Guérin automobiles/Commissione, citata, punto 36).
41 Nella presente fattispecie, quando la ricorrente, in data 2 giugno 1998, ha inviato alla Commissione una diffida ai sensi dell'art. 175 del Trattato con cui la invitava a prendere posizione sulla sua denuncia, la procedura di esame della denuncia era nella terza ed ultima fase. Alla Commissione era stata presentata una denuncia in cui si faceva valere una violazione dell'art. 86 del Trattato da 47 mesi ed aveva già proceduto all'istruzione della pratica. Di conseguenza, per esaminare se il periodo trascorso tra le osservazioni della ricorrente in seguito alla comunicazione in applicazione dell'art. 6 del regolamento n. 99/63 e la diffida della Commissione sia accettabile, occorre tener conto degli anni di istruzione già trascorsi, dello stato di istruzione attuale della pratica nonché dell'atteggiamento delle parti considerate nel loro insieme.
42 Ne deriva che, al momento della diffida, la Commissione doveva o avviare una procedura contro la persona che costituisce oggetto della denuncia o adottare una decisione definitiva di rigetto della denuncia. Essa non era tenuta a riprenderne l'esame. Pertanto la difesa della Commissione, secondo cui la riconsiderazione della situazione è stata adottata solo dopo aver ricevuto le osservazioni della ricorrente in seguito alla comunicazione ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63 e secondo cui non si può ragionevolmente attendere da essa che abbia terminato la sua analisi in tale fase, poco dopo che ha deciso di concentrarsi sulla violazione dell'art. 86 del Trattato, non può essere accolta.
43 Per contro la Commissione avrebbe ragionevolmente dovuto essere in grado o di avviare un procedimento contro la persona che costituisce oggetto della denuncia o adottare una decisione definitiva di rigetto della denuncia, salvo dimostrare l'esistenza di circostanze eccezionali che giustificano il decorso di un tale periodo di tempo (sentenza Gestevisión Telecinco/Commissione, citata, punto 81).
44 Occorre tuttavia constatare che nessuno degli argomenti dedotti dalla Commissione è tale da giustificare la sua inerzia nel periodo di cui trattasi.
45 Del resto la Commissione non nega il suo obbligo di agire. Inoltre, in risposta ad un quesito del Tribunale, la Commissione ha confermato che al momento dell'udienza nessuna misura concreta era stata adottata dopo le osservazioni della ricorrente relative alla lettera del 19 dicembre 1997 per quanto riguarda la sua denuncia ai sensi dell'art. 86 del Trattato. Pertanto essa ha ammesso che non ha ancora avviato alcun procedimento contro la persona che costituisce oggetto della denuncia, né ha preso una decisione definitiva di rigetto della denuncia. All'udienza essa ha anche ammesso che non ha agito nella presente fattispecie «in maniera impressionante» e che manifestamente vi è violazione dell'art. 175 del Trattato.
46 Dalle osservazioni che precedono risulta che la Commissione si è trovata in stato di carenza il 2 agosto 1998, alla scadenza del termine di due mesi successivi alla ricezione, in data 2 giugno 1998, della diffida ad agire, in quanto si è astenuta dall'avviare un procedimento contro la persona che costituisce oggetto della denuncia della ricorrente presentata il 7 luglio 1994 o dall'adottare una decisione definitiva di rigetto di tale denuncia.
47 Di conseguenza, le conclusioni per carenza relative all'art. 86 del Trattato devono essere considerate fondate.
Sulla domanda intesa a che sia imposto alla Commissione un termine di un mese per agire ai sensi dell'art. 176 del Trattato
Argomenti delle parti
48 All'udienza la ricorrente ha chiesto che il Tribunale imponga alla Commissione un termine di un mese per adottare i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza comporta ai sensi dell'art. 176, primo comma, del Trattato. In caso contrario la ricorrente ritiene che sia necessario un altro ricorso ai sensi dell'art. 175 del Trattato. La ricorrente ritiene che questa domanda sia ricevibile data la genericità del terzo punto delle conclusioni nel ricorso.
49 A tal riguardo la Commissione ha contestato la competenza del Tribunale ad imporre un tale obbligo.
Giudizio del Tribunale
50 Questo motivo va dichiarato irricevibile. Infatti il Tribunale è incompetente a rivolgere ingiunzioni alle istituzioni comunitarie (ordinanza del Tribunale 12 novembre 1996, causa T-47/96, SDDDA/Commissione, Racc. pag. II-1559, punto 45). Di conseguenza, a norma dell'art. 175 del Trattato, il Tribunale ha unicamente la possibilità di accertare l'esistenza di una carenza illegittima, dopodiché, ai sensi dell'art. 176 del Trattato, l'istituzione interessata è tenuta ad adottare i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza del Tribunale comporta.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
51 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
52 La Commissione è rimasta soccombente e va quindi condannata a sopportare le spese della ricorrente, secondo la domanda di quest'ultima in tal senso.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE
(Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La Commissione è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza del Trattato CE, astenendosi o dall'avviare un procedimento contro la persona che costituisce oggetto della denuncia presentata dalla ricorrente il 7 luglio 1994 o dall'adottare una decisione definitiva di rigetto di tale denuncia, in seguito alle osservazioni del 2 febbraio 1998 sulla comunicazione inviata alla ricorrente ai sensi dell'art. 6 del regolamento della Commissione 25 luglio 1963, n. 99/63/CEE, relativo alle audizioni previste all'art. 19, nn. 1 e 2, del regolamento n. 17 del Consiglio.
2) Il ricorso è irricevibile per il resto.
3) La Commissione è condannata alle spese.