CELEX: 61989CJ0376
Libre circulación de personas
Interpretación de la Directiva 68/360/CEE
Derecho de residencia
Documentos de identidad

Mediante resolución de 17 de octubre de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de diciembre siguiente, el Bundesverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (
DO L 257, p. 13
; EE 05/01, p. 88).
Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Panagiotis Giagounidis, ciudadano griego, y la ciudad de Reutlingen (República Federal de Alemania), respecto a la negativa de ésta a otorgarle una autorización de residencia.
En virtud del artículo 1 de la citada Directiva 68/360, los Estados miembros suprimirán las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los nacionales de dichos Estados y de los miembros de sus familias, a los que se aplica el Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (
DO L 257, p. 2
; EE 05/01, P. 77).
El apartado 1 del artículo 2, el apartado 1 del artículo 3 y los apartados 1, 2 y 3, primer guión, del artículo 4 de esta Directiva están redactados del modo siguiente :
«Artículo 2
1)   Los Estados miembros reconocerán a los trabajadores comprendidos en el artículo 1 el derecho de abandonar su territorio para acceder a una actividad asalariada y ejercerla en el territorio de otro Estado miembro. Este derecho será ejercitado mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido. Para los miembros de la familia, este derecho será igual que el del trabajador de quien dependan.
Artículo 3
1)   Los Estados miembros admitirán en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1, mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido.
Artículo 4
1)   Los Estados miembros reconocerán el derecho de estancia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que puedan presentar los documentos enumerados en el apartado 3.
2)   El derecho de estancia se acreditará mediante la expedición de un documento denominado “tarjeta de estancia de nacional de un Estado miembro de la CEE” [...]
3)   Para expedir la tarjeta de estancia de nacional de un Estado miembro de la CEE los Estados miembros no podrán pedir más que la presentación de los documentos enumerados a continuación:
—
al trabajador:
a)
el documento al amparo del cual ha entrado en su territorio;
[...]»
El apartado 1 del artículo 8 de la Ley de Extranjería alemana, de 28 de abril de 1965 (Ausländergesetz; en lo sucesivo, «AuslG»; BGBl. 1965, I, p. 353), dispone, en particular, que podrá concederse una autorización de residencia a los extranjeros que residan al menos desde hace cinco años en el territorio de la República Federal de Alemania. Esta autorización no puede limitarse ni en el espacio ni el tiempo, ni tampoco sujetarse a ningún requisito.
Con arreglo al artículo 10 de la Ley alemana sobre la entrada y permanencia de los nacionales de los Estados miembros, de 31 de enero de 1980 (Aufenthaltsge-setz/EWG; en lo sucesivo, «AufenthG/EWG»; BGBl. 1980, I, p. 116), el derecho de entrada y de permanencia supone que el extranjero pueda justificar su identidad por medio de un pasaporte o una tarjeta de identidad oficial.
En 1967 las autoridades griegas expidieron al Sr. Giagounidis una tarjeta nacional de identidad de validez ilimitada, que contenía informaciones sobre la identidad y la nacionalidad del titular. Con arreglo a la legislación griega, tal tarjeta de identidad no permite a su titular la salida del territorio nacional. Sin embargo, esta limitación no se indica en la tarjeta del Sr. Giagounidis.
En 1973, el Sr. Giagounidis entró en el territorio de la República Federal de Alemania presentando un pasaporte griego válido. Completó estudios universitarios en este país, donde enseña, desde entonces, en centros escolares. En 1984 el Sr. Giagounidis, que era titular de la «tarjeta de residencia de ciudadano de un Estado miembro de la CEE» prevista en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 68/360, antes citada, solicitó a la ciudad de Reutlingen la concesión del permiso especial de residencia («Aufenthaltsberechtigung») previsto por el artículo 8 de la AuslG. Las autoridades de esta ciudad denegaron su expedición basándose en que el Sr. Giagounidis no estaba en posesión de un pasaporte válido durante el período comprendido entre le 12 de marzo y el 18 de junio de 1984, pues las autoridades griegas habían denegado la prórroga de la validez de su pasaporte para este periodo y, por tanto, aquél no había residido legalmente en territorio federal a efectos del apartado 1 del artículo 8 de la AuslG.
El recurso del Sr. Giagounidis contra la negativa de la ciudad de Reutlingen fue estimado en primera instancia por el Verwaltungsgericht de Sigmaringen y desestimado en apelación por el Verwaltungsgerichtshof de Baden-Würtemberg. Este órgano jurisdiccional consideró que la concesión del permiso de residencia especial estaba excluida porque el solicitante, durante cierto tiempo, no había podido justificar su identidad, infringiendo las disposiciones de la AuslG y del artículo 10 de la AufentG/EWG. Considerando que el litigio planteaba cuestiones de interpretación de la Directiva 68/360, el Bundesverwaltungsgericht, ante el que se interpuso recurso de casación («Revision» alemana), suspendió el procedimiento y planteó a este Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales :
«¿Debe interpretarse el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE en el sentido de que un Estado miembro está facultado u obligado a reconocer el derecho de residencia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que presenten una tarjeta de identidad, cuya validez ha sido limitada por el Estado que la ha expedido a su propio territorio?
¿Reviste alguna importancia al respecto el hecho de que:
a)
La tarjeta de identidad se haya expedido con anterioridad a la adhesión a las Comunidades Europeas del Estado de que se trata y antes de que entrara en vigor la libre circulación de personas en favor de sus nacionales.
b)
En el momento de la entrada no se haya presentado la tarjeta de identidad, sino el pasaporte.
c)
En la tarjeta de identidad no se indique de manera expresa que su validez se limita al territorio del Estado que la expidió?»
Para una más amplia exposición del marco jurídico y de los hechos de litigio principal, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Primera cuestión
En vista de las circunstancias del procedimiento principal procede señalar que, mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber, fundamentalmente, si el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede o debe conceder el derecho de residencia en su territorio a los trabajadores citados por el artículo 1 de esta Directiva cuando presenten una tarjeta de identidad que no autorice a su titular a salir del territorio nacional.
Para responder a esta cuestión procede recordar que el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él, con los fines previstos en el Tratado, es directamente conferido por éste o, según el caso, por las disposiciones adoptadas en ejecución de éste (véase, en particular, la sentencia de 18 de mayo de 1989, Comisión/Alemania,
249/86, Rec. p. 1263, apartado 9
).
Las disposiciones de la Directiva 68/360 están destinadas a facilitar el ejercicio del derecho a la libre circulación de los trabajadores, tal como está formulado en los artículos 48 y 49 del Tratado CEE. Por consiguiente, esta Directiva debe interpretarse a la luz de estas disposiciones del Tratado, que imponen la adopción de todas las medidas necesarias para hacer progresivamente efectiva la libre circulación de los trabajadores (véase, en este sentido, la citada sentencia de 18 de mayo de 1989, 249/86).
El artículo 4 de la Directiva 68/360 obliga a los Estados a expedir el permiso de residencia a toda persona que aporte la prueba, mediante los documentos adecuados, de que pertenece a uno de los grupos indicados en el artículo 1 de esta Directiva (véase la sentencia de 8 de abril de 1976, Royer,
48/75, Rec. p. 497
). Entre las pruebas que hay que aportar figuran, en particular, las de la identidad y la nacionalidad del trabajador.
Ahora bien, procede observar que una tarjeta nacional de identidad, dado que contiene todos los elementos de prueba de la identidad y nacionalidad de su titular, reúne este requisito, aun cuando no permita al interesado salir del territorio del Estado miembro que la ha expedido.
Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro está obligado a conceder el derecho a permanecer en su territorio a los trabajadores indicados en el artículo 1 de esta Directiva, cuando presenten una tarjeta de identidad válida, aun cuando ésta no permita a su titular salir del territorio del Estado miembro que la ha expedido.
Segunda cuestión
Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si la respuesta a la primera cuestión varía por el hecho de que, por un lado, la tarjeta de identidad se haya expedido antes de la adhesión a las Comunidades del Estado miembro que la ha emitido, por otro, ésta no contega ninguna indicación relativa a la limitación de su validez al territorio nacional, y, por último, el titular de esta tarjeta haya sido admitido en el territorio del Estado miembro de acogida presentando su pasaporte.
Como se ha señalado anteriormente, la tarjeta de identidad, a efectos de reconocimiento del derecho a permanecer en el Estado, sólo tiene un valor de prueba de la identidad y la nacionalidad de su titular.
Por consiguiente, procede considerar que la tarjeta de identidad no pierde su función, en el sentido del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360, por el hecho de haber sido expedida por el Estado miembro antes de su adhesión a las Comunidades, ni tampoco porque contenga, o no, la indicación de que su titular no puede salir del territorio del Estado miembro que la ha expedido provisto únicamente de este documento.
Con respecto al requisito exigido por la letra a) del apartado 3 del artículo 4 de la Directiva 68/360, según la cual, a efectos de la expedición de la tarjeta de ciudadano comunitario, el Estado miembro de acogida sólo puede pedir el documento al amparo del cual el trabajador ha entrado en su territorio, procede recordar en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia, la libre circulación de los trabajadores constituye uno de los fundamentos de la Comunidad y, por consiguiente, las disposiciones que consagran esta libertad deben interpretarse en sentido amplio (véase, en último término, la sentencia de 26 de febrero de 1991, Antonissen,
C-292/89, Rec. p. I-745
).
Procede subrayar, a continuación, que la finalidad de la citada disposición de la Directiva 68/360 es impedir que el Estado miembro de acogida pueda imponer condiciones desproporcionadas para el ejercicio del derecho a permanecer en su territorio y, de este modo, exigir la presentación de documentos diferentes de los que se supone posee el trabajador, pues éste ya se sirvió de ellos para entrar en el territorio de este Estado miembro.
Procede señalar, asimismo, que, en el momento en que el trabajador solicita una tarjeta de residencia con arreglo a la Directiva 68/360, puede que ya no posea el documento al amparo del cual entró en el territorio del Estado miembro de acogida. Por consiguiente, sería contrario al principio de la libre circulación de los trabajadores que este Estado miembro pudiera subordinar la expedición del permiso de residencia a la presentación de ese mismo documento.
De las consideraciones precedentes se deriva que los Estados miembros están obligados a conceder el derecho a permanecer en su territorio a los trabajadores indicados en el artículo 1 de la Directiva 68/360 que puedan presentar una tarjeta de identidad o un pasaporte válido, con independencia del documento al amparo del cual hayan entrado en el territorio de los Estados miembros.
Por consiguiente, procede responder al órgano jurisdiccional nacional que la respuesta a su primera cuestión no varía por el hecho de que, por un lado, la tarjeta de identidad se haya expedido antes de la adhesión a las Comunidades del Estado miembro que la ha expedido, por otro, no contenga ninguna indicación relativa a la limitación de su validez al territorio nacional y, por último, el titular de esta tarjeta haya accedido al territorio del Estado miembro de acogida presentando únicamente su pasaporte.
Costas
Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimineto tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht mediante resolución de 17 de octubre de 1989, declara:

1)
El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro está obligado a conceder el derecho a permanecer en su territorio a los trabajadores indicados en el artículo 1 de la Directiva cuando presenten una tarjeta de identidad válida, aun cuando ésta no permita a su titular salir del territorio del Estado miembro que la ha expedido.

2)
La respuesta a la primera cuestión no varía por el hecho de que, por un lado, la tarjeta de identidad se haya expedido antes de la adhesión a las Comunidades del Estado miembro que la ha expedido, por otro, no contenga ninguna indicación relativa a la limitación de su validez al territorio nacional y, por último, el titular de esta tarjeta haya accedido al territorio del Estado miembro de acogida presentando únicamente su pasaporte.

Mancini
O'Higgins
Kakouris
Schockweiler
Kapteyn
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de marzo de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Sexta
G. F. Mancini
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.