CELEX: 62001CJ0420
Incumplimiento
Libre circulación de mercancías
Artículos 28CE y 30CE
Prohibición de comercialización de bebidas energéticas cuyo contenido de cafeína sea superior a un determinado límite
Salud pública
Mantenimiento de una disposición nacional incompatible con el Derecho comunitario

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de octubre de 2001, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE al aplicar a las bebidas fabricadas y comercializadas en otros Estados miembros un régimen que prohíbe la comercialización en Italia de bebidas energéticas cuyo contenido de cafeína sea superior a un determinado límite, sin demostrar por qué dicho límite es necesario y proporcionado para la protección de la salud pública.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2 En la normativa comunitaria no existe disposiciones que establezcan requisitos relativos a la adición de sustancias nutritivas, como la cafeína, a los productos alimenticios de consumo corriente.
Normativa nacional
3 El artículo 15, apartado 3, del Decreto del Presidente de la República nº 719, de 19 de mayo de 1958, denominado «Reglamento por el que se establecen las disposiciones generales en materia de higiene de la producción y de la comercialización de las aguas con gas y de las bebidas sin alcohol gaseosas y no gaseosas elaboradas en recipientes cerrados» (GURI nº 178, de 24 de julio de 1958, p. 3081; en lo sucesivo, «DPR nº 719/58»), establece:
«La adición de sustancias distintas de las indicadas en el presente Reglamento y que no hayan sido previamente reconocidas por el Alto Comisariado para la Higiene y la Salud Pública deberá ser autorizada en cada caso concreto por dicho Alto Comisariado a propuesta de la autoridad sanitaria de la provincia en la que tenga su sede la fábrica y previo dictamen del Consejo Provincial de Sanidad.»
Procedimiento administrativo previo
4 La Comisión tuvo conocimiento, mediante las denuncias presentadas por distintos operadores económicos, de los obstáculos que existían en Italia para la importación y la comercialización de determinadas bebidas energéticas legalmente fabricadas y comercializadas en otros Estados miembros. Dichas bebidas, entre las cuales figuran las marcas Red Bull, CULT y GUVI, se caracterizan por contener cafeína, en unas cantidades que oscilan entre 250 y 320 mg/l, y a menudo otras sustancias como la taurina.
5 En un primer momento, las autoridades italianas prohibieron la comercialización de tales bebidas, en particular de aquellas que contenían taurina, basándose en el Decreto Legislativo nº 111, de 27 de enero de 1992 (GURI nº 39 de 17 de febrero de 1992, suplemento ordinario), y conforme a un dictamen emitido por el Consejo Superior de Sanidad (en lo sucesivo, «CSS») el 13 de diciembre de 1995.
6 Las autoridades italianas cambiaron posteriormente de opinión y autorizaron la comercialización de dichas bebidas en Italia siempre que, no obstante, su contenido de cafeína no excediera de 125 mg/l.
7 Al considerar que, a falta de pruebas científicas que demostrasen que la superación de dicho límite podría ser perjudicial para la salud pública, tal prohibición constituía una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, contraria al artículo 28 CE y no justificada por el artículo 30 CE, la Comisión envió un escrito de requerimiento al Gobierno italiano el 4 de octubre de 1996.
8 Al no satisfacerle la respuesta que le dieron, el 8 de enero de 1997, las autoridades italianas, la Comisión emitió un dictamen motivado, el 23 de septiembre de 1997, en el que instaba a la República Italiana a atenerse a sus obligaciones derivadas del artículo 28 CE en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación.
9 Después de comunicar a la Comisión que el CSS, al que se había consultado de nuevo, había comprobado que las citadas bebidas no suscitaban, en el estado actual de los conocimientos, ninguna preocupación fundada por lo que atañe a la salud pública, las autoridades italianas le remitieron, el 18 de junio de 1998, la circular nº 5 del Ministro de Sanidad, de 3 de abril de 1998, que llevaba el encabezamiento «Bebidas de origen comunitario caracterizadas por altos contenidos de cafeína y taurina» (GURI nº 101, de 4 de mayo de 1998, p. 72; en lo sucesivo, «circular de 1998»), la cual autoriza la comercialización en Italia de las citadas bebidas legalmente producidas y comercializadas en otros Estados miembros.
10 Los operadores que habían presentado denuncias ante la Comisión confirmaron que, en la práctica, la circular de 1998 garantizaba la libre circulación en Italia de las bebidas procedentes de otros Estados miembros en los que se fabricaban y/o se comercializaban legalmente.
11 Puesto que la Comisión había recordado en repetidas ocasiones a las autoridades italianas que, no obstante, se hallaban obligadas a modificar, con carácter definitivo y según los procedimientos habituales, las disposiciones controvertidas de su legislación, en el plazo más breve posible, éstas le comunicaron finalmente, el 13 de noviembre de 2000, un proyecto de reglamento encaminado a actualizar la legislación italiana en materia de producción y venta de bebidas sin alcohol en general, incluidas las que contienen cafeína, y en el que figuraba una cláusula de reconocimiento mutuo por la que se excluían de su ámbito de aplicación las bebidas sin alcohol legalmente producidas y comercializadas en los demás Estados miembros de la Unión Europea, así como en los Estados miembros del Espacio Económico Europeo.
12 La Comisión respondió a las autoridades italianas que la citada cláusula de reconocimiento mutuo debía ser objeto de algunas modificaciones a fin de eliminar cualquier ambigüedad. Ante la falta de respuesta de las autoridades italianas, la Comisión les preguntó, mediante escrito de 9 de abril de 2001, si habían recibido sus observaciones acerca del proyecto notificado y en qué plazo pretendía adoptar el Gobierno italiano el reglamento modificador.
13 Ante la falta de repuesta, la Comisión consideró que el texto inicial del DPR nº 719/58 seguía estando en vigor y que aún no se había introducido modificación alguna con el fin de adaptar la legislación italiana a la normativa comunitaria por lo que atañe al reconocimiento de las bebidas sin alcohol fabricadas y comercializadas en otros Estados miembros. En consecuencia, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
El recurso
Alegaciones de las partes
14 La Comisión alega que, aunque no sea posible identificar claramente la base jurídica de la prohibición de importar y comercializar en Italia bebidas sin alcohol cuyo contenido de cafeína exceda de 125 mg/l, es indiscutible que existe dicha prohibición. Según la Comisión, este hecho queda confirmado por las denuncias que le presentaron algunos productores comunitarios de bebidas energéticas sin alcohol, por el propio tenor del artículo 15, apartado 3, del DPR nº 719/58 y por el hecho de que las propias autoridades italianas han reconocido la necesidad, si no la obligación, de modificar o suprimir diversas disposiciones de la legislación italiana actualmente vigente en el sector de las bebidas sin alcohol, como lo demuestra la aprobación de la circular de 1998 y del proyecto de reglamento notificado a la Comisión.
15 Teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los artículos 28 CE y 30 CE, la Comisión considera que no parece que pueda cuestionarse la realidad del incumplimiento.
16 En primer lugar, indica que las autoridades italianas no pueden afirmar que las bebidas que tienen un elevado contenido de cafeína pueden entrañar un riesgo para la salud y, al mismo tiempo, autorizar la distribución de dichas bebidas, tal como hicieron en virtud de la circular de 1998.
17 A continuación, la Comisión alega que no comprende en qué prueba científica basan las autoridades italianas las razones de protección de la salud que invocan para justificar la prohibición controvertida, teniendo en cuenta el hecho de que el CSS, en su nuevo dictamen, considera que las bebidas que tienen un elevado contenido de cafeína no son perjudiciales para la salud.
18 Finalmente, observa que la mera obligación del productor de las referidas bebidas de facilitar al consumidor una información correcta sobre el contenido de cafeína constituye un medio eficaz para proteger a las personas con riesgo.
19 La Comisión considera que la cuestión controvertida versa más bien sobre las medidas adoptadas por la República Italiana para adaptar su legislación a la normativa comunitaria, una vez comprobada su incompatibilidad.
20 Según la Comisión, contrariamente a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el marco normativo actualmente en vigor en Italia no permite a los interesados conocer la extensión completa de sus derechos y, en su caso, alegarlos ante los tribunales nacionales. La circular de 1998 no puede modificar las disposiciones controvertidas.
21 El Gobierno italiano considera que está justificado un contenido máximo de cafeína, principalmente por las evaluaciones llevadas a cabo por las autoridades sanitarias italianas. La cuestión en su conjunto debe ser resuelta desde el punto de vista de la legalidad de la postura científica de las citadas autoridades. Una solución distinta conduciría, a su juicio, a vaciar de su contenido al artículo 30 CE al sustituir la facultad de apreciación no arbitraria de un Estado miembro por la opinión subjetiva de las autoridades sanitarias de otro Estado miembro, legítima, pero ciertamente no indiscutible por su propia naturaleza.
22 El Gobierno italiano sostiene que corresponde a la Comisión aportar las pruebas científicas de que, en las condiciones vigentes en Italia, la fijación de la cantidad máxima de cafeína admitida no responde a los criterios de una ponderación responsable de los intereses en conflicto.
23 No obstante, dicho Gobierno indica que se ha elaborado un texto legislativo encaminado a modificar las disposiciones controvertidas. Además, la circular de 1998 permitió comercializar en Italia productos con un contenido de cafeína superior al admitido por las disposiciones aplicables en esta materia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
24 La libre circulación de mercancías entre los Estados miembros es un principio fundamental del Tratado que halla su expresión en la prohibición, prevista en el artículo 28 CE, de las restricciones cuantitativas a la importación entre los Estados miembros, así como de todas las medidas de efecto equivalente.
25 La prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, establecida en el artículo 28 CE, afecta a toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, apartado 5, y de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania, «Ley de pureza de la cerveza», 178/84, Rec. p. 1227, apartado 27).
26 Según jurisprudencia reiterada, en el marco de un recurso interpuesto al amparo del artículo 226 CE, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación tal como ésta se presentaba al finalizar el plazo señalado en el dictamen motivado (véase la sentencia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Alemania, C-476/98, Rec. p. I-0000, apartado 42). En el presente caso, consta en autos que, al expirar el plazo de dos meses concedido en el dictamen motivado, existía una prohibición de comercialización en Italia de bebidas energéticas, legalmente fabricadas y comercializadas en otros Estados miembros, cuyo contenido de cafeína fuera superior a un determinado límite.
27 Pues bien, aun cuando, a pesar de la respuesta dada por el Gobierno italiano y la Comisión a la pregunta formulada por escrito por el Tribunal de Justicia sobre este particular, siguen existiendo imprecisiones acerca de la base jurídica de esta prohibición en el Derecho italiano, el Gobierno italiano en ningún momento ha negado la existencia, en la referida fecha, de la citada prohibición, e incluso la ha reconocido expresamente, en particular, en su respuesta de 8 de enero de 1997 al escrito de requerimiento.
28 Está acreditado que una prohibición de comercialización de bebidas energéticas cuyo contenido de cafeína sea superior a un determinado límite, legalmente fabricadas y comercializadas en otros Estados miembros, tanto si esta prohibición ha sido impuesta por disposiciones reglamentarias o por una práctica administrativa, obstaculiza el comercio intracomunitario y constituye por este motivo, en principio, una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, en el sentido del artículo 28 CE (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 1990, Bellon, C-42/90, Rec. p. I-4863, apartado 10).
29 Una prohibición de esta índole sólo puede verse justificada si es necesaria por razones de interés general, enumeradas en el artículo 30 CE, como la protección de la salud y de la vida de las personas, o por cumplir exigencias imperativas atinentes, en particular, a la defensa de los consumidores.
30 Según reiterada jurisprudencia, corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar, en cada caso, que su normativa o su práctica administrativa son necesarias para proteger efectivamente los intereses a que se refiere el artículo 30 CE o para observar exigencias imperativas y, en su caso, que la comercialización de los productos en cuestión supone un riesgo para la salud pública (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de mayo de 1986, Muller y otros, 304/84, Rec. p. 1511, apartado 25; Ley de pureza de la cerveza, antes citada, apartado 46, y de 4 de junio de 1992, Debus, asuntos acumulados C-13/91 y C-113/91, Rec. p. I-3617, apartado 18).
31 En el presente caso, el Gobierno italiano no acredita que la prohibición de comercializar bebidas energéticas cuyo contenido de cafeína sea superior a un determinado límite sea necesaria y proporcionada para la protección de la salud pública.
32 En efecto, el dictamen del CSS de 13 de diciembre de 1995 en el que se habían basado en un primer momento las autoridades italianas para justificar la prohibición de comercializar tales bebidas ha quedado obsoleto, ya que el CSS ha comprobado posteriormente que, en la situación actual de los conocimientos, las citadas bebidas no suscitaban ninguna preocupación fundada con respecto a la salud pública.
33 En cualquier caso, las autoridades italianas no podían deducir del dictamen del CSS que la prohibición de comercializar controvertida fuera proporcionada en relación con la finalidad de proteger efectivamente la salud de la población italiana, habida cuenta del hecho de que el citado dictamen versaba sobre aquellas bebidas que tenían un contenido de cafeína de 320 mg/l, es decir más del doble del límite de 125 mg/l impuesto por la referida prohibición.
34 Por lo que atañe a la circular de 1998, que, según las autoridades italianas, autorizó el despacho a consumo de las bebidas energéticas de que se trata y de esta forma puso fin al incumplimiento que dio origen al presente recurso, conviene recordar que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por este Tribunal de Justicia (sentencias de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 42, y de 16 de enero de 2003, Comisión/Bélgica, C-122/02, Rec. p. I-0000, apartado 11).
35 Puesto que la circular de 1998 fue adoptada después de expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, procede estimar el recurso interpuesto por la Comisión sin que sea preciso examinar la cuestión de si la adopción de esta circular constituye un cumplimiento válido por la República Italiana de sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario.
36 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE al aplicar a las bebidas fabricadas y comercializadas en otros Estados miembros un régimen que prohíbe la comercialización en Italia de bebidas energéticas cuyo contenido de cafeína sea superior a un determinado límite, sin demostrar por qué tal límite es necesario y proporcionado para la protección de la salud pública.
Decisión sobre las costas
Costas
37 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Italiana y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Tercera)
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE al aplicar a las bebidas fabricadas y comercializadas en otros Estados miembros un régimen que prohíbe la comercialización en Italia de bebidas energéticas cuyo contenido de cafeína sea superior a un determinado límite, sin demostrar por qué dicho límite es necesario y proporcionado para la protección de la salud pública.
2) Condenar en costas a la República Italiana.