CELEX: 62007CJ0514
Överklagande
Rätt till tillgång till institutionernas handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Artikel 4.2 andra och tredje strecksatserna
Inlagor som getts in av kommissionen i mål vid domstolen och förstainstansrätten
Kommissionens beslut att inte ge tillgång till dessa

Konungariket Sverige, Association de la presse internationale ASBL (nedan kallad API) och Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 12 september 2007 i mål
T-36/04, API mot kommissionen, REG 2007, s. II-3201
(nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade förstainstansrätten i vissa delar kommissionens beslut av den 20 november 2003 (nedan kallat det omtvistade beslutet) att avslå en ansökan från API om tillgång till kommissionens inlagor i vissa mål vid domstolen och förstainstansrätten.
I —

Tillämpliga bestämmelser
Skälen 1, 2, 4 och 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, s. 43
) har följande lydelse:
”(1)
I artikel 1 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionen stadfästs principen om öppenhet genom att det anges att fördraget markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
(2)
Öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Öppenhet bidrar till att stärka de principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter som avses i artikel 6 i EU-fördraget och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
…
(4)
Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 i EG-fördraget.
…
(11)
I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Vid fastställandet av dessa undantag bör institutionerna, på unionens samtliga verksamhetsområden, beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter.”
I artikel 1 a i förordningen föreskrivs följande:
”Syftet med denna förordning är
a)
att fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens (nedan kallade institutionerna) handlingar i enlighet med artikel 255 i EG-fördraget på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar”.
Artikel 2.1 och 2.3 i samma förordning har följande lydelse:
”1.   Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.
…
3.   Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.”
I artikel 4.2, 4.4 och 4.6 i förordning nr 1049/2001, som behandlar undantag från rätten till tillgång till handlingar, föreskrivs följande:
”2.   Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
—
…
—
rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning,
—
syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
…
4.   För handlingar som härrör från tredje part skall institutionen samråda med den berörda tredje parten för att bedöma om de undantag som anges i punkterna 1 och 2 skall tillämpas, om det inte är uppenbart att handlingen skall eller inte skall lämnas ut.
…
6.   Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.”
Enligt artikel 7.2 i samma förordning gäller att ”[o]m ansökningen [om tillgång till en handling] helt eller delvis avslås får sökanden inom 15 arbetsdagar efter att ha mottagit institutionens besked ge in en bekräftande ansökan till institutionen med begäran om omprövning”.
I artikel 8.1 i nämnda förordning stadgas följande:
”En bekräftande ansökan skall behandlas skyndsamt. Institutionen skall inom 15 arbetsdagar efter det att en sådan ansökan registrerats antingen bevilja tillgång till den begärda handlingen och ge tillgång till den i enlighet med artikel 10 inom samma tidsfrist, eller skriftligen ange skälen för att ansökan helt eller delvis har avslagits. …”
Artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse:
”Särskilt lagstiftningshandlingar, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits i samband med ett förfarande för att anta rättsakter som är juridiskt bindande i eller för medlemsstaterna, bör göras direkt tillgängliga, om inte annat följer av artiklarna 4 och 9.”
II —

Bakgrund
I skrivelse av den 1 augusti 2003 ansökte API, en sammanslutning utan vinstintresse av utländska journalister baserade i Belgien, i enlighet med artikel 6 i förordning nr 1049/2001 hos kommissionen om tillgång till kommissionens inlagor vid förstainstansrätten och domstolen i följande mål:
—
T-209/01, Honeywell mot kommissionen, och T-210/01, General Electric mot kommissionen,
—
T-212/03, MyTravel mot kommissionen,
—
T-342/99, Airtours mot kommissionen,
—
C-203/03, kommissionen mot Österrike,
—
C-466/98, kommissionen mot Förenade kungariket, C-467/98, kommissionen mot Danmark, C-468/98, kommissionen mot Sverige, C-469/98, kommissionen mot Finland, C-471/98, kommissionen mot Belgien, C-472/98, kommissionen mot Luxemburg, C-475/98, kommissionen mot Österrike, och C-476/98, kommissionen mot Tyskland (nedan kallade Open skies-målen),
—
C-224/01, Köbler, och
—
C-280/00, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg.
Genom skrivelse av den 17 september 2003 biföll kommissionen ansökan endast såvitt avsåg tillgång till inlagorna i målen C-224/01, Köbler, och C-280/00, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg, vilka båda avsåg begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG.
Kommissionen avslog API:s ansökan i övriga delar. Avslagsbeslutet bekräftades med stöd av artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001 genom det omtvistade beslutet.
Kommissionen beslutade, för det första, att inte bevilja tillgång till inlagorna i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, och T-210/01, General Electric mot kommissionen. Det huvudsakliga skälet härtill var att målen fortfarande var anhängiga när det omtvistade beslutet fattades och att undantaget beträffande skydd för rättsliga förfaranden[*] i artikel 4.2 andra strecksatsen i nämnda förordning därför var tillämpligt. [*Med hänvisning till bestämmelsens lydelse på rättegångsspråket och för att underlätta förståelsen av domstolens resonemang används i det följande uttrycket ”domstolsförfaranden”. Övers. anm.]
Med stöd av samma undantag beslutade kommissionen, därefter, att inte bevilja tillgång till inlagorna i mål T-342/99, Airtours mot kommissionen. Kommissionen ansåg nämligen att även om målet redan var avgjort så förelåg ett nära samband med mål T-212/03, MyTravel mot kommissionen, vilket ännu var anhängigt då det omtvistade beslutet antogs. Vad beträffar ansökan om tillgång till inlagorna i det sistnämnda målet fann kommissionen att den hade framställts för tidigt, vilket klaganden inte har bestritt i sin talan.
Vidare avslog kommissionen API:s ansökan beträffande Open skies-målen. Kommissionen angav härvid att även om de målen hade avgjorts då det omtvistade beslutet antogs så handlade de om fördragsbrottsförfaranden enligt artikel 226 EG, varför undantaget beträffande skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 var tillämpligt.
Slutligen avslog kommissionen API:s ansökan beträffande inlagorna i mål C-203/03, kommissionen mot Österrike. Den ansåg nämligen att undantaget avseende skydd för domstolsförfaranden var tillämpligt på dessa handlingar liksom på de handlingar som getts in i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, och T-210/01, General Electric mot kommissionen. Kommissionen tillade dock att ansökan även skulle avslås med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen, eftersom denna bestämmelse uteslöt tillgång till samtliga handlingar i ett fördragsbrottsförfarande, om ett utlämnande av dessa skulle undergräva skyddet för syftet med utredningen, nämligen att nå en förlikning i tvisten mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten.
Vad gäller tillämpningen av artikel 4.2 sista meningen i samma förordning ansåg kommissionen att det inte förelåg ett övervägande allmänintresse, i den mening som avses i bestämmelsen, av att utlämna de aktuella handlingarna.
III —

Den överklagade domen
API väckte talan om ogiltigförklaring mot det omtvistade beslutet, vilken förstainstansrätten endast delvis biföll.
Förstainstansrätten erinrade i punkterna 51–57 i den överklagade domen inledningsvis om att förordning nr 1049/2001 har till syfte att ge en så omfattande rätt till tillgång till handlingar som finns hos institutionerna som möjligt. Därefter preciserade den att denna rätt emellertid är underkastad vissa begränsningar. Det föreskrivs därför undantag i förordningen vilka, i egenskap av sådana, ska tolkas restriktivt. Tillämpningen av undantagen kräver i princip en konkret och individuell bedömning av innehållet i de handlingar som avses i ansökan om tillgång. Risken att undergräva de olika intressen som skyddas av undantagen får härvid inte vara rent hypotetisk.
I punkt 58 i nämnda dom tillade förstainstansrätten emellertid att en sådan prövning inte krävs i alla situationer. Det är nämligen möjligt att sagda prövning inte visar sig vara nödvändig när det, på grund av särskilda omständigheter i det aktuella fallet, är uppenbart att tillgång till handlingarna inte ska ges, eller tvärtom ska ges. Så kan bland annat vara fallet när vissa handlingar uppenbarligen i sin helhet omfattas av något av undantagen från rätten till tillgång till handlingar enligt förordningen.
Förstainstansrätten prövade, med tillämpning av dessa principer, för det första, den del av det omtvistade beslutet som avser inlagor i de anhängiga målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, T-210/01, General Electric mot kommissionen, och C-203/03, kommissionen mot Österrike.
Förstainstansrätten fann att sådana handlingar uppenbarligen och i sin helhet omfattas av det undantag som avser skydd för domstolsförfaranden, och detta fram till dess att förhandling hållits i det aktuella förfarandet.
Det följer av punkterna 78–81 i den överklagade domen att det är nödvändigt att förhindra att nämnda dokument lämnas ut före förhandlingen, för att undvika yttre påtryckningar mot kommissionens tjänstemän, i synnerhet från allmänheten. Att underlåta att lämna ut nämnda handlingar gör det vidare bland annat möjligt att förhindra att kommissionen, till följd av att kritik och invändningar framförs inom specialistkretsar liksom i pressen och från den allmänna opinionen mot de argument som framställts i inlagorna, påförs ytterligare en uppgift, i strid med principen om parternas likställdhet i processen. Kommissionen skulle nämligen kunna känna sig tvingad att ta hänsyn till vad som framförts när den försvarar sin inställning vid domstolen, medan de parter i förfarandet som inte är skyldiga att lämna ut sina inlagor kunde försvara sina intressen oberoende av all yttre påverkan.
Det är således först efter förhandlingen som kommissionen är skyldig att göra en konkret bedömning, i varje enskilt fall, av varje inlaga som begärts utlämnad.
Förstainstansrätten tillade härvid, för det första, i punkterna 84 och 85 i den överklagade domen, att en sådan slutsats inte påverkas av den omständigheten att ett utlämnande av rättegångshandlingar tillåts i flera medlemsstater, och att ett sådant utlämnande föreskrivs i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, beträffande handlingar som lämnats in till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Enligt gemenskapsdomstolarnas rättegångsregler föreskrivs nämligen inte någon rätt för utomstående att få tillgång till rättegångshandlingar som parterna lämnat in till domstolarnas respektive kansli.
I punkterna 86–89 i samma dom fann förstainstansrätten därefter att kommissionen inte kan åberopa processuella regler som är tillämpliga på domstolar i unionen, enligt vilka parternas inlagor i princip är konfidentiella, för att vägra tillgång till dessa inlagor även efter förhandlingen. EU-domstolen har nämligen fastslagit att dessa bestämmelser inte hindrar att parterna lämnar ut sina egna inlagor.
I punkterna 90 och 91 i nämnda dom tillade förstainstansrätten slutligen att ett icke-utlämnande av inlagorna före förhandlingen dessutom motiveras av kravet att skydda den ändamålsenliga verkan av ett eventuellt beslut från domstolen beträffande en begäran att förhandlingen ska hållas inom stängda dörrar.
Förstainstansrätten fann följaktligen, i punkt 92 i den överklagade domen, att kommissionen inte hade gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning genom att inte företa en konkret bedömning av inlagorna i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, T-210/01, General Electric mot kommissionen, och C-203/03, kommissionen mot Österrike. Kommissionen hade inte heller gjort någon felaktig bedömning när den fann att det förelåg ett allmänintresse i att skydda inlagorna.
Slutligen fastslog förstainstansrätten, i punkt 100 i den överklagade domen, att API inte heller hade åberopat något övervägande allmänintresse som kunde motivera utlämnandet av de aktuella handlingarna, i enlighet med artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001.
Vad, för det andra, gäller ansökan om tillgång till inlagorna i mål T-342/99, Airtours mot kommissionen, fastslog förstainstansrätten, i punkterna 105-107 i den överklagade domen, att det saknades stöd för kommissionens vägran att ge tillgång till de aktuella handlingarna, med motiveringen att det förelåg ett nära samband mellan det målet och det ännu inte avgjorda målet T-212/03, My Travel mot kommissionen. Nämnda mål T-342/99 hade nämligen redan avgjorts genom förstainstansrättens dom av den 6 juni 2002 (REG 2002, s. II-2585). Innehållet i inlagorna hade således redan offentliggjorts, inte enbart vid förhandlingen utan även i själva texten i domen. Enbart det förhållandet att argument som redan anförts vid domstolen i ett redan avgjort mål även kan komma att diskuteras i ett annat liknande mål visar inte heller på vilket sätt det finns en risk för att det ännu pågående förfarandet försvåras av ett utlämnande.
För det tredje och slutligen fann förstainstansrätten, i punkterna 135–140 i den överklagade domen, att kommissionens avslag på API:s ansökan om tillgång till inlagorna i Open skies-målen inte kunde motiveras med stöd av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skyddet för inspektioner, utredningar och revisioner. Dessa mål hade nämligen redan avgjorts genom dom. Det pågick således inte någon utredningsverksamhet i syfte att bevisa förekomsten av de ifrågavarande fördragsbrotten som skulle ha kunnat äventyras av att de begärda handlingarna lämnades ut.
Följaktligen ogiltigförklarade förstainstansrätten det omtvistade beslutet i den del tillgång vägrades till kommissionens inlagor i förfarandet vid domstolen i målen Open skies, och i förfarandet vid förstainstansrätten i mål T-342/99, Airtours mot kommissionen. Enligt punkt 2 i domslutet i den överklagade domen ogillades API:s talan i övrigt.
IV —

Förfarandet vid domstolen
Genom beslut av domstolens ordförande av den 23 april respektive den 19 maj 2008, tilläts Konungariket Danmark och Republiken Finland att intervenera i mål C-514/07 P till stöd för Konungariket Sveriges yrkanden.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 23 april 2008 tilläts Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera i målen C-528/07 P och C-532/07 P till stöd för kommissionens yrkanden.
Domstolens ordförande beslutade slutligen, genom beslut av den 7 januari 2009, att förena målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P vad gäller det muntliga förfarandet och domen.
V —

Parternas yrkanden
A —
Mål C-514/07 P, Sverige mot API och kommissionen
Konungariket Sverige har yrkat att domstolen ska upphäva punkt 2 i domslutet i den överklagade domen samt ogiltigförklara det omtvistade beslutet i dess helhet. Konungariket Sverige har vidare yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
API har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen i den mån som förstainstansrätten slog fast att kommissionen hade rätt att inte lämna ut sina inlagor i de mål där förhandling ännu inte hade hållits,
—
ogiltigförklara de delar av det omtvistade beslutet som inte tidigare har ogiltigförklarats i den överklagade domen eller, i andra hand, återförvisa målet till förstainstansrätten för att denna ska avgöra målet i enlighet med domstolens dom, och
—
förplikta kommissionen att ersätta kostnaderna för API:s svarsskrivelse i överklagandet.
Konungariket Danmark har yrkat att domstolen ska upphäva punkt 2 i domslutet i den överklagade domen samt ogiltigförklara det omtvistade beslutet, då ”förstainstansrätten gjort en felaktig rättstillämpning genom att inte uppställa ett strikt krav på att det görs en konkret bedömning av varje handling som är föremål för en ansökan om tillgång för att fastställa om undantaget i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 är tillämpligt”.
Republiken Finland har vid förhandlingen yrkat att domstolen ska upphäva punkt 2 i domslutet i den överklagade domen.
Kommission har yrkat att domstolen ska
—
fastställa den överklagade domen i den mån som det omtvistade beslutet att vägra tillgång till de av API begärda handlingarna där fastställs,
—
förplikta API att ersätta kommissionens rättegångskostnader för förfarandet i första instans och i överklagandet, och
—
förplikta Konungariket Sverige att ersätta kommissionens rättegångskostnader för överklagandet.
B —
Mål C-528/07 P, API mot kommissionen
API har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen i den mån som förstainstansrätten slog fast att kommissionen hade rätt att inte lämna ut sina inlagor i de mål där förhandling ännu inte hade hållits,
—
ogiltigförklara de delar av det omtvistade beslutet som inte tidigare har ogiltigförklarats i den överklagade domen eller, i andra hand, återförvisa målet till förstainstansrätten för att denna ska avgöra målet i enlighet med domstolens dom, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
fastställa den överklagade domen i den mån som det omtvistade beslutet att vägra tillgång till de av API begärda handlingarna där fastställs,
—
förplikta API att ersätta kommissionens rättegångskostnader för såväl förfarandet i första instans som överklagandet, och
—
förplikta Konungariket Sverige att ersätta kommissionens rättegångskostnader för överklagandet.
Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet.
C —
Mål C-532/07 P, kommissionen mot API
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
delvis upphäva den överklagade domen, i den mån som förstainstansrätten ogiltigförklarar det omtvistade beslutet att vägra API tillgång till vissa handlingar från och med dagen för förhandlingen, avseende samtliga mål utom dem som gäller fördragsbrottsförfaranden,
—
avgöra de frågor som överklagandet gäller slutligt, och
—
förplikta API att ersätta kommissionens rättegångskostnader i förevarande mål och i detta överklagande.
API har yrkat att domstolen ska
—
avvisa den första grunden för överklagandet till viss del, i den mån det häri inte särskilt anges vilka avsnitt i den överklagade domen som bestrids och som kommissionen önskar se upphävda,
—
avvisa den andra grunden för överklagandet,
—
i andra hand ogilla överklagandet i dess helhet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta API:s kostnader för dess svarsskrivelse i överklagandet.
Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska
—
slå fast att förstainstansrätten gjorde en felaktig rättstillämpning då den, i punkt 82 i den överklagade domen, fann att kommissionen, sedan förhandling hållits, är skyldig att göra en bedömning av varje inlaga i varje enskilt fall för att ta ställning till huruvida undantaget beträffande domstolsförfaranden i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är tillämpligt, och
—
upphäva den överklagade domen i den mån som förstainstansrätten ogiltigförklarade det omtvistade beslutet i den del API:s ansökan om tillgång till kommissionens inlagor till domstolen i Open skies-målen avslogs.
VI —

Prövning av överklagandena
Domstolen kommer först att pröva överklagandet i mål C-532/07 P och därefter överklagandena i målen C-514/07 P och C-528/07 P tillsammans.
A —
Prövning av kommissionens överklagande i mål C-532/07 P
Till stöd för sitt överklagande har kommissionen åberopat tre grunder avseende åsidosättande av artikel 4.2 andra och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001.
1. Den första grunden
Kommissionen har genom sin första grund gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig rättstillämpning då den tolkade undantaget om domstolsförfaranden så, att institutionerna är skyldiga att, i varje enskilt fall, pröva ansökningar om tillgång till inlagor i andra mål än fördragsbrottsförfaranden från och med dagen för förhandlingen.
a) Parternas argument
Kommissionen har till stöd för denna grund, för det första, gjort gällande att en sådan tolkning visar på en motstridighet i den överklagade domen. Sedan förstainstansrätten slagit fast att det föreligger ett allmänt undantag från rätten till tillgång till handlingar begränsade den nämligen tillämpningen till att gälla till tiden fram till och med förhandlingen. Härigenom gavs förhandlingen felaktigt en avgörande betydelse. Intresset av en väl fungerande rättskipning och kravet att, i förhållande till kommissionens tjänstemän, undvika all form av yttre påverkan – vilka argument förstainstansrätten grundade sig på för att slå fast att det aktuella undantaget är tillämpligt fram till och med förhandlingen – motiverar i själva verket att detta undantag är tillämpligt under hela förfarandet, det vill säga fram till dess att domen avkunnas.
Förstainstansrätten har för det andra enligt kommissionen inte beaktat intresset av en god rättskipning eller andra personers än parternas eller de huvudsakliga intervenienternas intressen i förfarandet. Förstainstansrätten har särskilt underlåtit att beakta den praxis som gemenskapsdomstolarna utvecklat och som innebär att de, på eget initiativ, kan utelämna namnet på en part eller andra personer som förekommer i förfarandet, eller andra uppgifter som rör målet och som vanligtvis skulle offentliggöras.
För det tredje har förstainstansrätten enligt kommissionen inte enbart åsidosatt artikel 255 EG, vilken inte refererar till domstolen, utan även relevanta bestämmelser i gemenskapsdomstolarnas rättegångsregler, av vilka det framgår att allmänheten inte har tillgång till handlingarna i ett mål.
För det fjärde har förstainstansrätten inte beaktat andra parters intressen i förfarandet än kommissionens. Med hänsyn till att en parts inlagor, i synnerhet i mål som avser direkt talan, med nödvändighet hänvisar till innehållet i andra parters inlagor, till vilka de tar ställning, skulle en skyldighet för kommissionen att lämna ut innehållet i sina inlagor nämligen ofrånkomligen påverka den andra partens rätt att kontrollera den tillgång som sålunda getts till de egna inlagorna och argumenten.
Det framgår, för det femte, av förarbetena till förordning nr 1049/2001 att gemenskapslagstiftaren, från förordningens tillämpningsområde, inte helt har velat utesluta sådana handlingar som institutionerna har upprättat och innehar, enbart för att de ska användas i domstolsförfaranden.
Kommissionen anser för det sjätte, slutligen, att förstainstansrättens slutsats strider mot domstolens praxis och i synnerhet mot dom av den 11 januari 2000 i de förenade målen
C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och van der Wal mot kommissionen (REG 2000, s. I-1)
, i vilken domstolen underströk att kommissionen, då den mottagit en ansökan om tillgång till handlingar, kan vara föranledd att samråda med en nationell domstol före varje eventuellt utlämnande av handlingar. Ovannämnda slutsats ställer nämligen krav på att en institution själv fattar beslut om utelämnande av samtliga handlingar i ett pågående mål, som inlämnats till gemenskapsdomstolarna eller som upprättats av dem. Detta är oförenligt med institutionens skyldighet att iaktta såväl de andra parternas rätt att tillvarata sina intressen inför gemenskapsdomstolarna som domstolarnas rättegångsregler.
Till stöd för kommissionens slutsatser har Förenade kungariket för det första tillagt att förstainstansrätten dömt utöver vad parterna yrkat
(ultra petita),
då den i punkt 82 i den överklagade domen fann att ”[e]fter det att förhandling ägt rum är kommissionen … skyldig att göra en konkret bedömning av varje enskild handling som har begärts utlämnad för att kontrollera om handlingen med hänsyn till sitt särskilda innehåll kan lämnas ut eller om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det [domstolsförfarande] som den rör”. Det följer nämligen av punkt 75 i samma dom att API, i sin talan om ogiltigförklaring, inte hade begärt att förstainstansrätten skulle pröva frågan om ansökningar om tillgång till inlagor som hade getts in under en period mellan dagen för förhandlingen och dagen för domens avkunnande, eftersom förhandlingen i vart och ett av de tre aktuella målen – nämligen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, T-210/01, General Electric mot kommissionen, och C-203/03, kommissionen mot Österrike – ännu inte hållits då API begärde tillgång till kommissionens inlagor.
Förenade kungariket anser vidare att institutionerna måste kunna grunda sig på allmänna antaganden som är tillämpliga på kategorier av handlingar och att utlämnande av inlagor, till sin natur, skiljer sig från utlämnande av en intern administrativ handling. Detta styrks för övrigt av den behandling som gemenskapslagstiftaren förbehållit handlingar som avser domstolsförfaranden, vilkas särskilda karaktär återspeglas av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Slutligen är det enligt Förenade kungariket olämpligt och skadligt för en god rättskipning att domstolsförfaranden utsätts för yttre påverkan.
API har bemött samtliga argument som kommissionen anfört till stöd för den första grunden.
För det första är all form av eventuell yttre påverkan på kommissionens tjänstemän endast en följd av att domstolsförfaranden är offentliga och kan inte anses ge stöd åt förstainstansrättens slutsats. Argumentet är under alla förhållanden oförenligt med kravet att tolka undantagen från rätten till tillgång till handlingar restriktivt. Förstainstansrättens slutsats strider dessutom mot principen om största möjliga tillgång till institutionernas handlingar, då varken förhandlingsrapporten eller själva förhandlingen, med hänsyn till deras ofullständiga karaktär, är tillräckliga för att garantera insyn.
API anser vidare att domstolens praxis att utelämna namnen på sökandena eller andra personer som berörs av ett förfarande, samt kodifieringen av denna praxis i artikel 44.4 i personaldomstolens rättegångsregler, inte kan motivera ett undantag från de skyldigheter som följer av förordning nr 1049/2001, eftersom denna har högre rang i normhierarkin.
De handlingar som API önskar tillgång till omfattas, för det tredje, klart och tydligt av tillämpningsområdet för artikel 255 EG, eftersom det rör sig om handlingar som innehas av kommissionen och som kommissionen upprättat. API försöker med andra ord inte få tillgång till handlingar som innehas av domstolen, vilken institution artikel 255 EG för övrigt inte hänvisar till. Kommissionens argument i detta avseende kan under alla omständigheter inte godtas då det inte preciseras vilka delar i den överklagade domen som kritiseras.
Kommissionen har, för det fjärde, inte bara underlåtit att specificera vilka utomståendes intressen som ett senare utlämnande av de aktuella handlingarna skulle kunna skada, utan den har även, i synnerhet, underlåtit att beakta såväl möjligheten att ge partiell tillgång till handlingarna som det förfarande som uttryckligen föreskrivs i artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001 för att tillvarata utomståendes intressen.
API delar för det femte kommissionens inställning att handlingar som innehas av institutionerna enbart i syfte att användas i domstolsförfaranden inte är undantagna från tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001. Särskilt vad gäller principen om parternas likställdhet i processen, har API gjort gällande att en part i en tvist i realiteten inte missgynnas av att dess inlagor lämnas ut och att den omständigheten att det eventuellt föreligger en asymmetri mellan parterna endast utgör en ofrånkomlig och nödvändig följd av själva existensen av förordning nr 1049/2001. Att ge partiell tillgång till inlagorna är under alla omständigheter alltid en möjlighet och att föredra framför en total vägran att lämna ut dem.
För det sjätte, och slutligen, saknar domen i det ovannämnda målet Nederländerna och van der Wal mot kommissionen, som kommissionen hänvisat till, relevans i detta fall, eftersom det inte rör sig om en principiellt viktig dom som gör det möjligt att ställa upp ett generellt förbud mot tillgång till en viss typ av handlingar.
b) Domstolens bedömning
Domstolen tillbakavisar inledningsvis Förenade kungarikets argument att förstainstansrätten dömde utöver vad som hade yrkats
(ultra petita),
då den i punkt 82 i den överklagade domen fann att ”[e]fter det att förhandling ägt rum är kommissionen … skyldig att göra en konkret bedömning av varje enskild handling som har begärts utlämnad för att kontrollera om handlingen med hänsyn till sitt särskilda innehåll kan lämnas ut eller om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det [domstolsförfarande] som den rör”.
Det ska nämligen påpekas att domstolen, även om den enbart ska pröva tvisten i enlighet med de yrkanden som framställts av parterna, på vilka det ankommer att avgränsa tvisten, inte är bunden enbart till de argument som parterna åberopat till stöd för sina yrkanden, med risk för att avgörandet annars skulle fattas på felaktiga rättsliga grunder (beslut av den 27 september 2004 i mål C-470/02 P, UER mot M6 m.fl., ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 69).
I förevarande fall var det först vid prövningen av API:s argument beträffande åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, som åberopats till stöd för grunden för ogiltigförklaring, som förstainstansrätten nådde slutsatsen i punkt 82 i den överklagade domen. Det framgår således att denna punkt endast innehåller en utveckling av det resonemang som föranledde förstainstansrätten att inte bifalla talan på den grund som API åberopat.
Enligt domstolens praxis innebär emellertid inte en sådan utveckling i sig att förstainstansrätten har frångått tvisteföremålet och dömt utöver vad som yrkats (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 1998 i mål
C-252/96 P, parlamentet mot Gutiérrez de Quijano y Lloréns, REG 1998, s. I-7421
, punkt 34, samt beslutet i det ovannämnda målet UER mot M6 m.fl., punkt 74).
Mot bakgrund härav erinrar domstolen om, vad gäller de argument som kommissionen anfört till stöd för förevarande grund, att förordning nr 1049/2001, i enlighet med vad som anges i skäl 1 i denna, utgör ett uttryck för den i artikel 1 andra stycket EU – införd genom Amsterdamfördraget – tillkännagivna viljan att markera en ny fas i processen att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I skäl 2 i nämnda förordning anges att allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar hänger samman med institutionernas demokratiska natur (dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen
C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723
, punkt 34).
Såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordning nr 1049/2001 är syftet med förordningen att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt (se dom av den 1 februari 2007 i mål
C-266/05 P, Sison mot rådet, REG 2007, s. I-1233
, punkt 61, av den 18 december 2007 i mål
C-64/05 P, Sverige mot kommissionen, REG 2007, s. I-11389
, punkt 53, domen i det ovannämnda målet Sverige och Turco mot rådet, punkt 33, samt dom av den 29 juni 2010 i mål
C-139/07 P, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, REU 2010, s. I-5885
, punkt 51).
Rätten till tillgång till handlingar är emellertid begränsad av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen (domarna i de ovannämnda målen Sison mot rådet, punkt 62, och kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 53).
I artikel 4 i nämnda förordning föreskrivs närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 däri, att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel.
När kommissionen beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 49, och kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 53).
När sådana undantag utgör en avvikelse från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar ska de förvisso tolkas och tillämpas restriktivt (domarna i de ovannämnda målen Sison mot rådet, punkt 63, Sverige mot kommissionen, punkt 66, samt Sverige och Turco mot rådet, punkt 36).
Till skillnad från vad API har anfört följer det av domstolens praxis att det i detta avseende står den berörda institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (se domarna i de ovannämnda målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 50, och kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 54).
I förevarande fall har emellertid ingen av parterna bestritt förstainstansrättens slutsats i punkt 75 i den överklagade domen, att de inlagor från kommissionen som begärdes utlämnade hade upprättats av denna institution såsom varande part i tre mål avseende direkt talan, vilka vid tidpunkten för det angripna beslutet fortfarande var anhängiga, och att var och en av inlagorna i de tre målen i fråga således kan anses falla inom samma kategori av handlingar.
Domstolen ska därför pröva om det finns några allmänna överväganden som gör det möjligt att slå fast att kommissionen hade rätt att grunda sig på presumtionen att ett utlämnande av dess inlagor skulle kunna vara till skada för domstolsförfaranden, utan att vara skyldig att göra en konkret bedömning av innehållet i var och en av handlingarna.
Det ska härvid inledningsvis påpekas att de inlagor som kommissionen lämnar till domstolen inom ramen för ett domstolsförfarande har ytterst speciella karakteristiska egenskaper. De utgör nämligen till sin natur mer en del av domstolens dömande verksamhet än av kommissionens förvaltningsverksamhet. Sistnämnda verksamhet ställer heller inte krav på samma omfattande rätt till tillgång till handlingar som en gemenskapsinstitutions lagstiftningsverksamhet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 60).
Inlagorna har nämligen upprättats uteslutande för detta domstolsförfarande och utgör den väsentliga delen i detta. Det är genom ansökan som sökanden avgränsar tvisteföremålet, och det är i synnerhet under den skriftliga delen av förfarandet – det muntliga förfarandet är inte obligatoriskt – som parterna ger domstolen de upplysningar på vilka den ska grunda sitt rättsliga avgörande.
Det följer emellertid såväl av lydelsen i fördragets relevanta bestämmelser som av systematiken i förordning nr 1049/2001 och målen med unionens bestämmelser på området att dömande verksamhet som sådan är utesluten från tillämpningsområdet för den rätt till tillgång till handlingar som fastställs i dessa bestämmelser.
Vad för det första gäller relevanta bestämmelser i fördragen så följer det klart och tydligt av artikel 255 EG att domstolen inte omfattas av de skyldigheter att lämna insyn som föreskrivs i denna artikel.
Syftet med detta undantag framgår för övrigt ännu tydligare av artikel 15 FEUF, som ersatt artikel 255 EG och som utvidgat tillämpningsområdet för principen om öppenhet. Samtidigt preciseras i artikel 15.3 fjärde stycket att domstolen omfattas av skyldigheten att lämna insyn endast när den utövar administrativa funktioner.
Härav följer att det förhållandet att domstolen inte finns med bland de institutioner som enligt artikel 255 EG omfattas av nämnda skyldigheter motiveras av just hänsyn till arten av den dömande verksamhet som domstolen ska bedriva enligt artikel 220 EG.
Denna tolkning styrks för övrigt av systematiken i förordning nr 1049/2001, vars rättsliga grund utgörs av själva artikeln 255 EG. Genom att tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001 preciseras i artikel 1 a häri, utesluter samma bestämmelse samtidigt, genom avsaknaden av en hänvisning till domstolen, nämligen densamma från de institutioner som omfattas av den skyldighet att lämna insyn som föreskrivs i förordningen, medan det i artikel 4 i förordningen fastställs att ett av undantagen från rätten till tillgång till institutionernas handlingar är hänförligt just till domstolsförfaranden.
Det följer således såväl av artikel 255 EG som av förordning nr 1049/2001 att begränsningarna av tillämpningen av principen om öppenhet med avseende på dömande verksamhet har samma syfte, nämligen att garantera att rätten till tillgång till institutionernas handlingar utövas utan att skyddet för domstolsförfaranden undergrävs.
Domstolen påpekar härvid att skyddet för nämnda förfaranden bland annat kräver att principen om parternas likställdhet i processen och principen om god rättskipning iakttas.
Vad gäller, för det första, parternas likställdhet i processen erinrar domstolen emellertid om, i likhet med vad förstainstansrätten i sak har påpekat i punkt 78 i den överklagade domen, att om innehållet i kommissionens inlagor skulle bli föremål för offentlig debatt skulle den kritik som riktades mot dessa, utöver deras faktiska juridiska betydelse, riskera att påverka den ståndpunkt som institutionen försvarar inför unionsdomstolarna.
En sådan situation skulle för övrigt kunna snedvrida den absolut nödvändiga balansen mellan parterna i ett mål vid nämnda domstolar – en balans som utgör grund för principen om parternas likställdhet i processen – eftersom endast den institution som berörs av en ansökan om tillgång till dess handlingar, och inte samtliga parter i förfarandet, skulle omfattas av skyldigheten att lämna ut sådana.
Domstolen erinrar vidare om att principen om parternas likställdhet i processen, liksom bland annat principen om ett kontradiktoriskt förfarande, endast är en naturlig följd av själva begreppet rättvis rättegång (se, analogt, dom av den 26 juni 2007 i mål
C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl., REG 2007, s. I-5305
, punkt 31, av den 2 december 2009 i mål
C-89/09 P, kommissionen mot Irland m.fl., REG 2009, s. I-11245
, punkt 50, och av den 17 december 2009, i mål
C-197/09 RX-II, Réexamen M mot EMEA, REG 2009, s. I-12033
, punkterna 39 och 40).
Såsom domstolen redan har fastslagit ska emellertid alla parter i ett mål som prövas vid unionsdomstolen kunna dra nytta av den kontradiktoriska principen, oavsett juridisk ställning. Unionsinstitutionerna kan följaktligen också åberopa den när de är parter i ett sådant mål (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Irland m.fl., punkt 53).
Det saknas således stöd för API:s påstående att kommissionen, i egenskap av offentlig institution, inte kan åberopa en rätt till likställdhet i processen på grund av att denna rätt endast skulle gälla för enskilda.
Det är förvisso, såsom API har gjort gällande, i själva förordningen nr 1049/2001 som det föreskrivs en skyldighet att lämna insyn endast för de institutioner som räknas upp där. Det förhållandet att sådana skyldigheter endast gäller för berörda institutioner kan emellertid inte leda till att dessa institutioners processuella ställning, inom ramen för pågående domstolsförfaranden, undergrävs, med avseende på principen om parternas likställdhet i processen.
Vad gäller, för det andra, en god rättskipning motiveras uteslutandet av dömande verksamhet från tillämpningsområdet för rätten till tillgång till handlingar, utan att åtskillnad görs mellan förfarandets olika stadier, av kravet att meningsutbytena mellan parterna och den berörda domstolens överläggningar i det aktuella målet garanteras äga rum ostört under hela domstolsförfarandet.
Om de berörda inlagorna lämnades ut skulle det emellertid vara möjligt att, om så endast enligt allmänhetens uppfattning, utöva yttre påverkan på den dömande verksamheten och hota det ostörda meningsutbytet.
Domstolen finner följaktligen att det föreligger en allmän presumtion om att ett utlämnande av en institutions inlagor i ett domstolsförfarande undergräver skyddet för nämnda förfarande, i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, under den tid förfarandet pågår.
Ett sådant utlämnande skulle nämligen innebära att denna kategori handlingars särskilda karaktär inte beaktades och att en påtaglig del av domstolsförfarandet kom att omfattas av principen om öppenhet. Detta i sin tur skulle leda till att den omständigheten att domstolen undantagits från den krets av institutioner som omfattas av principen om öppenhet enligt artikel 255 EG i stora delar berövades sin ändamålsenliga verkan.
En sådan presumtion är även motiverad med hänsyn till stadgan för Europeiska unionens domstol och rättegångsreglerna för unionens domstolar (se, analogt, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 55).
Även om domstolens förhandlingar enligt artikel 31 i domstolens stadga ska vara offentliga, begränsas nämligen delgivningen av handlingarna i målet enligt artikel 20 andra stycket till enbart parterna och de unionsinstitutioner vilkas beslut är föremål för tvist.
På samma sätt föreskrivs i rättegångsreglerna för unionsdomstolarna endast att inlagorna ska delges parterna i målet. I synnerhet i artikel 39 i domstolens rättegångsregler, artikel 45 i förstainstansrättens och artikel 37.1 i personaldomstolens rättegångsregler föreskrivs att ansökan ska delges endast svaranden.
Domstolen finner följaktligen att det varken enligt domstolens stadga eller enligt nämnda rättegångsregler föreligger någon rätt för tredje man att få tillgång till inlagor som getts in till domstolen i ett domstolsförfarande.
Denna omständighet ska emellertid beaktas vid tolkningen av det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Om dessa tredje män hade möjlighet att med stöd av förordning nr 1049/2001 få tillgång till nämnda inlagor skulle det nämligen innebära att den ordning med processuella regler som reglerar domstolsförfarandena inför unionens domstolar ifrågasätts (se, analogt, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 58).
API har gjort gällande att andra lösningar antagits i andra nationella rättssystem, varvid det bland annat föreskrivs att domstolarna beviljar tillgång till inkomna inlagor. Detta argument saknar relevans. Såsom kommissionen har påpekat och såsom förstainstansrätten korrekt fastslog i punkt 85 i den överklagade domen, föreskrivs i unionsdomstolarnas rättegångsregler inte någon rätt för utomstående att få tillgång till inlagor som parterna lämnat in till domstolarnas respektive kansli.
Tvärtom, det är just förekomsten av dessa rättegångsregler, vilka är tillämpliga på de aktuella inlagorna, samt det förhållandet att det i dem inte endast saknas föreskrifter om någon rätt till tillgång till handlingarna i målet utan även att det, enligt artikel 31 i domstolens stadga, till och med föreskrivs att förhandling kan hållas inom stängda dörrar eller att vissa uppgifter – såsom till exempel parternas namn – kan utelämnas, som utgör grund för presumtionen att ett utlämnande av inlagorna i fråga kan vara till skada för domstolsförfaranden (se, analogt, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkterna 56–58).
Såsom domstolen har preciserat är det riktigt att denna allmänna presumtionsregel inte utesluter att berörda parter har rätt att styrka att en viss handling som avses i en ansökan om tillgång inte omfattas av presumtionen (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 62). I förevarande fall följer det emellertid inte av den överklagade domen att API har gjort denna rätt gällande.
Mot bakgrund av samtliga ovannämnda överväganden anser domstolen att förstainstansrätten gjorde en felaktig rättstillämpning då den slog fast att kommissionen, i avsaknad av omständigheter som motbevisar nämnda presumtion, efter det att förhandling ägt rum var skyldig att göra en konkret bedömning av varje enskild handling som hade begärts utlämnad för att kontrollera om ett utlämnande av handlingen med hänsyn till dess särskilda innehåll skulle undergräva skyddet för det domstolsförfarande som den rörde.
I enlighet med vad som preciserats i punkt 66 i förevarande dom erinrar domstolen om att de överväganden som gjordes i punkt 82 i den överklagade domen endast utgör en utveckling av förstainstansrättens resonemang för att inte bifalla talan på den av API åberopade grunden. Domslutet i den överklagade domen är däremot inte på något sätt baserat på punkt 82.
Härav följer att ogiltigförklaringen av denna del av den överklagade domens domskäl inte medför att domslutet ska upphävas.
2. Den andra grunden
Med sin andra grund har kommissionen, med stöd av Förenade kungariket, gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig rättstillämpning då den kom fram till att undantaget avseende skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, vilket föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, inte gav kommissionen rätt att, sedan dom avkunnats i fördragsbrottsförfaranden enligt artikel 226 EG, vägra ge tillgång till inlagor som lämnats in i sådana förfaranden utan att först ha gjort en konkret granskning av handlingarnas innehåll.
a) Parternas argument
Enligt kommissionen har förstainstansrätten bortsett från det faktum att verkställighetsförfaranden kan fortlöpa även efter det att dom meddelats i ett fördragsbrottsförfarande och leda till såväl en ny talan med stöd av artikel 228 EG som en ny skriftväxling mellan kommissionen och den dömda medlemsstaten för att den senare ska följa unionsrätten.
Kommissionen har anfört att förstainstansrättens argument, att en talan med stöd av artikel 228 EG har ett annat föremål och är beroende av framtida och osäkra faktorer, är rent formella och inte tar hänsyn till hur dialogen mellan kommissionen och medlemsstaterna faktiskt sker.
Vidare har kommissionen tillagt att då den vägrade API tillgång till de aktuella handlingarna i Open skies-målen stod den inför en olöslig principfråga. Vad gäller denna fråga var kommissionen tvungen att representera Europeiska gemenskapen i förhandlingar som samtidigt skulle hållas med medlemsstaterna och tredjeländer. Under förhandlingen vid förstainstansrätten förklarade kommissionen att ett utlämnande av dess inlagor efter det att dom meddelats i dessa mål skulle ha inverkat negativt på förhandlingarna, vilka syftade till att sluta ett nytt internationellt avtal om luftfart.
API däremot anser att det i överklagandet inte förklaras av vilka skäl dialogens faktiska genomförande med medlemsstaterna skulle äventyras av att kommissionen lämnade ut sina inlagor efter det att domstolen meddelat sin dom. Inte heller förklaras det av vilken anledning kommissionens roll som ”fördragens väktare” skulle försvagas av ett sådant utlämnande. Såvida inte kommissionen kan åberopa särskilda omständigheter som motiverar att ett av undantagen från utlämnande tillämpas, ska inlagorna lämnas ut. Argumentet kan under alla omständigheter inte prövas då det endast innebär en upprepning av argument som redan framförts inför förstainstansrätten.
b) Domstolens bedömning
Genom sin andra grund, som består av två delar, har kommissionen i sak kritiserat förstainstansrätten för att felaktigt ha funnit att handlingar som rör kommissionens egna utredningar i ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG inte längre omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 efter det att domstolen har avkunnat sin dom, genom vilken förfarandet avslutats.
Genom den första delgrunden har kommissionen gjort gällande att skälen till att förstainstansrätten i punkt 142 i den överklagade domen kom fram till att kommissionen hade gjort en oriktig bedömning när den vägrade tillgång till handlingarna avseende Open skies-målen är rent formella och inte tar hänsyn till den faktiska dialogen mellan kommissionen och medlemsstaten.
Kommissionen kritiserar huvudsakligen förstainstansrätten för att ha gjort en felaktig bedömning av rättsförhållandet mellan artiklarna 226 EG och 228 EG, genom att underskatta betydelsen av det samband som föreligger mellan förfarandena i dessa båda bestämmelser vad gäller två konnexa mål som följer efter varandra och som gäller samma fördragsbrott och samma medlemsstat.
Till skillnad från vad API har anfört så upprepar kommissionen inte endast argument som redan anförts i första instans, utan den avser ifrågasätta förstainstansrättens rättsliga bedömning.
När en klagande har ifrågasatt förstainstansrättens tolkning eller tillämpning av unionsrätten kan dock de rättsfrågor som prövades av förstainstansrätten på nytt tas upp till diskussion i målet om överklagande. Om klaganden inte på detta sätt kunde utforma sitt överklagande med stöd av grunder och argument som redan åberopats vid förstainstansrätten, skulle nämligen överklagandeinstitutet förlora en del av sin betydelse (dom av den 23 mars 2004 i mål
C-234/02 P, Médiateur mot Lamberts, REG 2004, s. I-2803
, punkt 75).
Den första delen av den andra grunden kan följaktligen upptas till prövning.
Vad gäller prövningen i sak anmärker domstolen att även om förfarandena i artiklarna 226 EG och 228 EG förvisso har samma syfte, nämligen att säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten, utgör de emellertid två separata förfaranden med olika föremål.
Förfarandet i artikel 226 EG syftar nämligen till att fastställa och få en medlemsstats överträdelser av unionsrätten att upphöra (dom av den 7 februari 1979 i de förenade målen
15/76 och 16/76, Frankrike mot kommissionen, REG 1979, s. 321
, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 4, s. 287, och av den 6 december 2007 i mål
C-456/05, kommissionen mot Tyskland, REG 2007, s. I-10517
, punkt 25), medan föremålet för förfarandet i artikel 228 EG är mera begränsat och endast syftar till att förmå en medlemsstat som underlåtit att uppfylla sina skyldigheter att följa en dom om fördragsbrott (dom av den 12 juli 2005 i mål
C-304/02, kommissionen mot Frankrike, REG 2005, s. I-6263
, punkt 80).
Detta innebär att när domstolen väl, i en dom som meddelats med stöd av artikel 226 EG, fastställt att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter kommer de fortsatta förhandlingarna mellan denna medlemsstat och kommissionen inte längre att behandla förekomsten av fördragsbrottet – vilket redan har fastställts av domstolen – utan huruvida villkoren för att väcka talan enligt artikel 228 EG är uppfyllda.
Vad beträffar möjligheten att talan om fördragsbrott leder till en förlikning konstaterar domstolen dessutom att när fördragsbrottet väl fastställts av domstolen i en dom med stöd av artikel 226 EG är en förlikning inte längre möjlig med avseende på det fördragsbrottet.
Domstolen finner under dessa omständigheter att förstainstansrätten inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när den kom fram till att det inte kan presumeras att utlämnandet av inlagor som getts in i ett förfarande som utmynnat i en dom enligt artikel 226 EG undergräver utredningsverksamhet som kan leda till att en talan väcks enligt artikel 228 EG.
Mot bakgrund av ovanstående omständigheter kan överklagandet inte vinna bifall på den första delen av den andra grunden.
Genom den andra delen av denna grund har kommissionen anfört att utlämnande av handlingarna i Open skies-målen, även efter det att domstolen meddelat sin dom, skulle ha inverkat negativt på de förhandlingar för att sluta ett nytt internationellt avtal om luftfart som kommissionen förde, då det omtvistade beslutet antogs, i gemenskapens namn, med medlemsstaterna och tredjeländer.
Det är härvid tillräckligt att notera att, även om kommissionen i sitt överklagande hävdat att den betonat denna omständighet vid förhandlingen inför förstainstansrätten, det inte någonstans framgår av den överklagade domen – vilket kommissionen inte bestritt – att denna institution i det omtvistade beslutet eller någon gång inför förstainstansrätten skulle ha åberopat nödvändigheten av att de aktuella handlingarna förblev konfidentiella för att inte undergräva de förhandlingar som den förde för att sluta ovannämnda avtal.
Om en part tilläts att vid domstolen åberopa en ny grund och anföra nya argument som denne inte har åberopat vid förstainstansrätten, skulle detta enligt fast rättspraxis emellertid innebära att vederbörande vid domstolen, vilken har en begränsad behörighet i mål om överklagande, kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som förstainstansrätten har prövat. Domstolen är i ett mål om överklagande således endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats i den lägre instansen (se dom av den 30 mars 2000 i mål
C-266/97 P, VBA mot VGB m.fl., REG 2000, s. I-2135
, punkt 79, av den 21 september 2006 i mål
C-167/04 P, JCB Service mot kommissionen, REG 2006, s. I-8935
, punkt 114, samt, för ett liknande resonemang, beslut av den 21 januari 2010 i mål C-150/09 P, Iride et Iride Energia mot kommissionen, punkterna 73 och 74).
Överklagandet kan således inte prövas på denna delgrund, och i de delar det kan prövas på klagandens andra grund ska det lämnas utan bifall.
3. Den tredje grunden
a) Parternas argument
Genom sin tredje grund har kommissionen gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig rättstillämpning då den tolkade undantaget avseende skydd för domstolsförfaranden så att institutionerna är skyldiga att i varje enskilt fall även pröva ansökningar om tillgång till inlagor som inlämnats i redan avgjorda mål när dessa har samband med ett ännu pågående förfarande. Eftersom förstainstansrätten slog fast att kommissionen hade rätt att vägra lämna ut sina inlagor så länge de inte avhandlats vid förhandlingen, borde den nämligen ha tillämpat samma resonemang på ansökningar om utlämnande av handlingar som inlämnats inom ramen för avgjorda mål men som hänger samman med ännu anhängiga mål. Detta vore desto mer motiverat när parterna i det avgjorda målet och de i det ännu anhängiga målet – konnext med det förstnämnda – inte är desamma.
API har härvid anfört att beviljande av fullständig eller partiell tillgång till inlagor som lämnats i ett avgjort mål inte påverkar kommissionens förmåga att försvara sig i ett senare och ännu anhängigt mål, även om målen hänger samman.
b) Domstolens bedömning
Domstolen konstaterar inledningsvis att utlämnande av inlagor som lämnats i ett pågående domstolsförfarande, av de skäl som redogjorts för i punkterna 68–104 i denna dom, förvisso presumeras undergräva skyddet för detta förfarande, eftersom inlagorna utgör grunden för domstolens dömande verksamhet. Detsamma gäller dock inte när förfarandet har avslutats genom ett domstolsavgörande.
I det sistnämnda fallet finns det inte längre anledning att presumera att ett utlämnande av inlagorna kan undergräva domstolens dömande verksamhet, eftersom denna är avslutad när förfarandet har avslutats.
Det kan visserligen, såsom kommissionen har påpekat, inte uteslutas att utlämnande av inlagor i ett domstolsförfarande som har avslutats men som hänger samman med ett ännu pågående förfarande kan ge upphov till en risk för att det sistnämnda förfarandet undergrävs, i synnerhet när parterna inte är desamma som i det förstnämnda förfarandet. Om kommissionen i en sådan situation har använt samma argument till stöd för sin juridiska ståndpunkt i båda förfarandena skulle nämligen ett utlämnande av dess argument inom ramen för det pågående förfarandet riskera att undergräva detta.
Risken är dock avhängig flera faktorer, bland annat graden av likhet mellan de argument som framförts i de båda förfarandena. Om kommissionens inlagor endast delvis består av upprepningar skulle ett partiellt utlämnande vara tillräckligt för att undvika all risk att undergräva det pågående förfarandet.
Under dessa omständigheter kan endast en konkret prövning av de begärda handlingarna, i enlighet med de kriterier om vilka erinrats i punkt 72 i förevarande dom, göra det möjligt för kommissionen att avgöra om ett utlämnande kan vägras med stöd av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Domstolen delar således förstainstansrättens bedömning att risken för att ett skyddat intresse skadas, vilket krävs enligt bestämmelsen, inte kan presumeras enbart på grundval av att det finns ett samband mellan de två domstolsförfarandena i fråga.
Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall på den tredje grunden ska kommissionens överklagande i mål C-532/07 P ogillas i sin helhet.
B —
Prövning av de överklaganden som ingetts av Konungariket Sverige (mål C-514/07 P) och API (mål C-528/07 P)
Mål C-532/07 P gäller dels tillgång till inlagor som lämnats inom ramen för domstolsförfaranden i vilka förhandling redan hade ägt rum då kommissionens beslut antogs, dels tillgång till inlagor som lämnats inom ramen för avslutade domstolsförfaranden som antingen avser en talan om fördragsbrott där svarandemedlemsstaten ännu inte rättat sig efter unionsrätten eller mål som har ett nära samband med andra pågående förfaranden. Målen C-514/07 P och C-528/07 P avser däremot tillgång till inlagor i domstolsförfaranden i vilka förhandling ännu inte hade ägt rum då kommissionens beslut antogs.
Konungariket Sverige, med stöd av Konungariket Danmark och Republiken Finland, samt API har åberopat två likadana grunder till stöd för sina respektive överklaganden. Den ena grunden avser åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och den andra åsidosättande av artikel 4.2 sista meningen i förordningen.
1. Den första grunden
a) Parternas argument
Genom denna grund har Konungariket Sverige och API i sak anfört att förstainstansrätten har gjort en felaktig tolkning av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 som avser skydd för rättsliga förfaranden. Den felaktiga tolkningen består i att förstainstansrätten fann att när en ansökan om tillgång gäller inlagor som kommissionen lämnat vid unionsdomstolarna, inom ramen för domstolsförfaranden där förhandling ännu inte hållits, har nämnda institution rätt att grunda sin vägran att lämna ut inlagorna på nämnda undantag, utan att vara skyldig att göra en konkret bedömning av innehållet i varje begärd handling.
Till stöd för denna grund har Konungariket Sverige och API inledningsvis gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en extensiv tolkning av ett undantag som, som sådant, borde ha tolkats restriktivt. Den svenska regeringen har tillagt att en sådan tolkning inte heller är förenlig med syftet med förordning nr 1049/2001 som är att garantera största möjliga tillgång för allmänheten till unionsinstitutionernas handlingar.
Konungariket Danmark har för sin del även gjort gällande att den svenska regeringens sistnämnda argument äger desto större vikt mot bakgrund av domen i det ovannämnda målet Sverige och Turco mot rådet. I den domen uttalade domstolen de kriterier som institutionerna ska följa när de vägrar tillgång till handlingar med stöd av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 och preciserade samtidigt, i punkt 35 i nämnda dom, att en konkret prövning av de handlingar som begärs utlämnade alltid är nödvändig.
Enligt API kom förstainstansrätten felaktigt fram till att tillgång till kommissionens inlagor skulle riskera att utsätta dess tjänstemän – och inte ombuden för övriga parter i förfarandet – för yttre ”kritik och invändningar”. Till skillnad från vad som följer av punkt 80 i den överklagade domen har kommissionen under alla förhållanden ingen rätt att tillvarata sina intressen ”fritt från all yttre påverkan”. Vidare har förstainstansrätten bortsett från vikten av att det enligt andra rättssystem ges tillgång, under hela förfarandet, till inlagor som lämnats vid domstolar. Slutligen hänvisade förstainstansrätten felaktigt till kravet på att skydda den ändamålsenliga verkan av ett eventuellt beslut från domstolen att hålla förhandlingen inom stängda dörrar
Som svar på dessa argument har kommissionen gjort gällande att förordning nr 1049/2001 inte föreskriver full insyn och att det då inte strider mot förordningens syfte – vilket är att ge en så omfattande rätt till tillgång till handlingar som möjligt – att beakta en allmän rättsprincip såsom principen om skydd för genomförandet av domstolsförfaranden och principen om god rättskipning.
Det skulle enligt kommissionen, med stöd av Förenade kungariket på denna punkt, strida mot nämnda princip att kräva av en institution att den gör en konkret och individuell prövning av varje handling som begärts utlämnad, då det är uppenbart att handlingen omfattas av tillämpningsområdet för något av de undantag som föreskrivs i förordning nr 1049/2001, på grund av, i synnerhet, handlingens art eller det särskilda sammanhang i vilket den har upprättats.
b) Domstolens bedömning
Genom denna grund har Konungariket Sverige och API anfört att förstainstansrätten gjort en felaktig rättstillämpning då den tolkade artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 så, att institutionerna har rätt att vägra tillgång till inlagor i ett pågående rättsligt förfarande där förhandling ännu inte hållits utan att först göra en konkret bedömning i varje enskilt fall.
Det är härvid tillräckligt att konstatera att kommissionen, av de skäl som angetts i punkterna 68–104 i denna dom, kan grunda sig på presumtionen att ett utlämnande av inlagor som lämnats i ett pågående domstolsförfarande undergräver förfarandet i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i nämnda förordning. Kommissionen har därför rätt att under hela förfarandet avslå en ansökan om tillgång till sådana handlingar utan att behöva göra en konkret prövning.
Av samma anledning följer härav att det saknas stöd för Konungariket Sveriges och API:s tolkning, inom ramen för denna grund, att nämnda bestämmelse inte tillåter kommissionen att vägra sådan tillgång innan förhandling har hållits.
Överklagandena i målen C-514/07 P och C-528/07 P kan således inte vinna bifall på den första åberopade grunden.
2. Den andra grunden
a) Parternas argument
Genom denna grund har Konungariket Sverige och API kritiserat förstainstansrätten för att ha åsidosatt artikel 4.2 sista meningen i förordning nr 1049/2001 då den fann att allmänhetens generella intresse av att få information om pågående rättsliga förfaranden inte kan anses utgöra ett övervägande allmänintresse enligt denna bestämmelse. API anser vidare att förstainstansrätten under alla omständigheter inte gjorde en avvägning mellan detta intresse och intresset av att skydda nämnda förfaranden, såsom den borde ha gjort. Konungariket Sverige har härvid gjort gällande att en sådan avvägning, till skillnad från vad förstainstansrätten fann i punkt 99 i den överklagade domen, alltid ska göras utifrån det konkreta innehållet i de handlingar som begärs utlämnade.
Enligt kommissionen däremot har förstainstansrätten avgjort frågan i enlighet med fast rättspraxis, genom att slå fast att det övervägande allmänintresse som ska beaktas för att handlingar ska utlämnas med tillämpning av nämnda bestämmelse, i princip, skiljer sig från den allmänna princip om öppenhet som utgör grunden för förordning nr 1049/2001.
Förenade kungariket har tillagt att förevarande grund har sitt ursprung i en felaktig uppfattning om innehållet i den överklagade domen, då det framgår av punkterna 97–99 däri att förstainstansrätten inte bara medgav att det var nödvändigt att göra en avvägning mellan berörda intressen utan även själv gjorde en sådan avvägning.
b) Domstolens bedömning
Domstolen konstaterar, för det första, att sedan förstainstansrätten slagit fast att det övervägande allmänintresse som avses i artikel 4.2 sista meningen i förordning nr 1049/2001 i princip skiljer sig från den princip om öppenhet som ligger till grund för förordningen, preciserade den, i punkt 97 i den överklagade domen, att det förhållandet att en sökande som begärt tillgång till handlingar inte har åberopat något särskilt allmänintresse som skiljer sig från principerna om öppenhet inte automatiskt innebär att det saknas anledning att företa en avvägning mellan berörda intressen. Enligt förstainstansrätten kan ”[d]et … , med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet, vara så motiverat att åberopa dessa principer att behovet av att skydda de omtvistade handlingarna får ge vika”.
Det saknas därför stöd för Konungariket Sveriges och API:s påstående att förstainstansrätten uteslutit att intresset av att insyn ges kan utgöra ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i denna bestämmelse.
Såsom kommissionen och Förenade kungariket har gjort gällande gjorde förstainstansrätten vidare, i punkterna 98 och 99 i den överklagade domen, en avvägning mellan intresset av att insyn ges och intresset av att skydda syftet att undvika all form av yttre påverkan på genomförandet av domstolsförfaranden.
Således saknar även API:s argument, att förstainstansrätten inte gjort denna intresseavvägning, grund.
Vad slutligen beträffar Konungariket Sveriges argument att förstainstansrätten inte gjorde intresseavvägningen på ett korrekt sätt, eftersom den inte beaktade innehållet i de berörda handlingarna, anmärker domstolen att, enligt förstainstansrätten, det endast är om det, på grund av de särskilda omständigheterna i det föreliggande fallet, kan anses att principen om öppenhet är av särskild betydelse som denna princip kan utgöra ett övervägande allmänintresse, som är starkare än behovet att skydda de omtvistade handlingarna, och därmed motiverar att dessa lämnas ut i enlighet med artikel 4.2 sista meningen i förordning nr 1049/2001.
Även om det vore möjligt att motivera ett utlämnande av handlingar på denna grund, när det presumeras att ett sådant utlämnande undergräver ett av de intressen som skyddas av undantagsreglerna i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, följer det av punkt 95 i den överklagade domen att API endast gjorde gällande att allmänhetens rätt att få information avseende viktiga gemenskapsrättsliga frågor, som dem som rör konkurrensområdet, och avseende frågor av klart politiskt intresse, som dem som uppkommer vid talan om fördragsbrott, går före skyddet för domstolsförfaranden.
Så allmänna överväganden kan inte anses styrka att principen om öppenhet i förevarande fall var av sådan betydelse att den skulle gå före skälen att vägra lämna ut handlingarna i fråga.
Domstolen delar under dessa omständigheter förstainstansrättens slutsats att det intresse som API har åberopat inte motiverade ett utlämnande av de aktuella inlagorna och att det följaktligen saknades anledning att göra en konkret bedömning av nämnda handlingar i förevarande fall.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan överklagandena heller inte vinna bifall på den andra grunden.
Således ska såväl Konungariket Sveriges överklagande i mål C-514/07 P som API:s överklagande i mål C-528/07 P ogillas i deras helhet.
VII —

Rättegångskostnader
I artikel 122 första stycket i rättegångsreglerna ska domstolen, när överklagandet lämnas utan bifall[*], besluta om rättegångskostnaderna. [*I artikel 122 i den svenska versionen av rättegångsreglerna föreskrivs i denna del ”när överklagandet avvisas”. Övers. anm.] Enligt artikel 69.2 i samma rättegångsregler, som enligt artikel 118 i samma regelverk ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. I artikel 69.4 första stycket föreskrivs att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.
Konungariket Sverige har tappat målet såvitt avser överklagandet i mål C-514/07 P och ska därför ersätta rättegångskostnaderna i detta mål, i enlighet med kommissionens yrkanden.
API har tappat målet såvitt avser överklagandet i mål C-528/07 P och ska därför ersätta rättegångskostnaderna i detta mål, i enlighet med kommissionens yrkanden.
Kommissionen har tappat målet såvitt avser överklagandet i mål C-532/07 P och ska därför ersätta rättegångskostnaderna i detta mål, i enlighet med API:s yrkanden.
De medlemsstater som intervenerat i överklagandeförfarandena ska bära sina egna rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Överklagandena ogillas.

2)
Konungariket Sverige ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader för överklagandet i mål C-514/07 P.

3)
Association de la presse internationale ASBL (API) ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader för överklagandet i mål C-528/07 P.

4)
Europeiska kommissionen ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta Association de la presse internationale ASBL:s (API) rättegångskostnader för överklagandet i mål C-532/07 P.

5)
Konungariket Danmark, Republiken Finland samt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina egna rättegångskostnader för överklagandet.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska