CELEX: 62000TJ0148
Staatliche Beihilfen
Ausgleichsabgabe
Finanzierungsweise von Beihilfen
Gemeinschaftliche Beihilferegelung für Baumwolle
Nichtigkeitsklage
Zulässigkeit
Anfechtbare Handlungen
Weigerung der Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren fortzuführen
Grundsatz der Selbständigkeit der Klagearten

Entscheidungsgründe
Rechtlicher Rahmen
1 Nach dem Protokoll Nr. 4 über Baumwolle im Anhang der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Griechenland (ABl. 1979, L 291, S. 174, im Folgenden: Protokoll Nr. 4) wird in der Gemeinschaft eine Regelung eingeführt, mit der insbesondere die Baumwollerzeugung in den Gebieten der Gemeinschaft, in denen sie für die Landwirtschaft von Bedeutung ist, gefördert, den Erzeugern ein angemessenes Einkommen ermöglicht und durch Verbesserung der Angebots- und Vermarktungsstruktur der Markt stabilisiert werden soll.
2 Laut Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 umfasst diese Regelung "die Gewährung einer Erzeugerbeihilfe", die zur "Erleichterung der Verwaltung und der Kontrolle Entkörnungsunternehmen gewährt" wird.
3 Weiterhin wird nach diesem Absatz 3 die Höhe der Beihilfe in regelmäßigen Abständen auf der Grundlage des Unterschieds zwischen einem Zielpreis für nicht entkörnte Baumwolle und dem Weltmarktpreis, der anhand des auf dem Weltmarkt festgestellten Angebots und Kurses ermittelt wird, festgesetzt. Während der Zielpreis vom Rat bestimmt wird (Absatz 8 des Protokolls Nr. 4), werden der Weltmarktpreis und die Höhe der Beihilfe von der Kommission festgesetzt (Absatz 10 des Protokolls Nr. 4).
4 Laut Absatz 5 des Protokolls Nr. 4 darf die "Regelung des Handels der Gemeinschaft mit dritten Ländern ... nicht beeinträchtigt werden. Insbesondere darf keine die Einfuhr beschränkende Maßnahme vorgesehen werden."
5 Gemäß Absatz 9 des Protokolls Nr. 4 erließ der Rat am 27. Juli 1981 die Verordnung (EWG) Nr. 2169/81 zur Festlegung der allgemeinen Vorschriften der Beihilferegelung für Baumwolle (ABl. L 211, S. 2), die später durch die Verordnung (EG) Nr. 1554/95 des Rates vom 29. Juni 1995 zur Festlegung der allgemeinen Vorschriften der Beihilferegelung für Baumwolle und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 2169/81 (ABl. L 148, S. 48) ersetzt wurde.
6 Die dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2169/81 lautete:
"Um Verwaltung und Kontrolle der Beihilferegelung zu erleichtern, empfiehlt es sich, die Beihilfe den Entkörnungsunternehmen zu gewähren. Damit sie jedoch den Landwirten zugute kommt, ist ihre Gewährung an den Nachweis zu knüpfen, dass die Landwirte mindestens einen Preis erzielt haben, der einem noch festzusetzenden Mindestpreis, welcher dem gemäß Absatz 8 des Protokolls festgesetzten Zielpreis nahe kommt, gleich ist, oder dass die Beihilfe auf diesen Preis angerechnet wird."
7 Artikel 6 der Verordnung Nr. 2169/81 regelte die finanziellen Beziehungen zwischen den Entkörnungsunternehmen und den Baumwollerzeugern. Danach wurde die Beihilfe nur auf Antrag Entkörnungsunternehmen gewährt, die einen Vertrag, wonach dem Erzeuger mindestens ein dem Mindestpreis nach Artikel 9 der Verordnung entsprechender Preis gezahlt wurde, oder, wenn die Entkörnung im Auftrag eines einzelnen oder eines assoziierten Erzeugers erfolgte, eine Erklärung vorlegten, aus der die Bedingungen der Entkörnung und die Weitergabe der Beihilfe an die Erzeuger hervorgingen. Gemäß Artikel 9 der Verordnung Nr. 2169/81 setzte der Rat jährlich neben dem Zielpreis auch einen Mindestpreis für nicht entkörnte Baumwolle so fest, dass "die Erzeuger ... für ihre Verkäufe einen Preis erzielen, der dem Zielpreis möglichst nahe kommt". Artikel 7 der Verordnung Nr. 1554/95 entspricht im Wesentlichen Artikel 6 der Verordnung Nr. 2169/81.
8 Nach Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2169/81 entstand "der Anspruch auf Beihilfe mit der Entkörnung" und konnte die Beihilfe "bei Eingang der nicht entkörnten Baumwolle bei dem Entkörnungsunternehmen vorgestreckt werden, sofern eine ausreichende Sicherheit geleistet" wurde. Diese Bestimmung wurde in Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1554/95 im Wesentlichen übernommen.
9 Am 3. Mai 1989 erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 1201/89 zur Durchführung der Beihilferegelung für Baumwolle (ABl. L 123, S. 23). Nach Artikel 7 Absatz 2 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2878/95 der Kommission vom 13. Dezember 1995 zur Änderung der Verordnung Nr. 1201/89 (ABl. L 301, S. 21) war ein "Beihilfeantrag, der vor dem Antrag auf Unterkontrollstellung der Baumwolle eingereicht wird,  ... nur zulässig, wenn eine Sicherheit von 12 ECU je 100 kg geleistet" wurde. Nach Absatz 3 dieses Artikels wurde die Sicherheit "in einer der Formen gemäß Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 der Kommission [vom 22. Juli 1985 mit gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Sicherheiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 205, S. 5)] geleistet", "im Verhältnis zu den Mengen freigegeben, für die die Verpflichtung gemäß Artikel 9 Absatz 1 erfuellt" war, und verfiel "im Verhältnis zu den Mengen, für die die Verpflichtung gemäß Artikel 9 Absatz 1 nicht erfuellt" war. Nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1201/89 hatte "[j]eder Entkörnungsbetrieb ... bei der Anlieferung der nicht entkörnten Baumwolle einen Antrag auf Unterkontrollstellung" einzureichen. Nach Absatz 8 dieses Artikels in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2064/95 der Kommission vom 29. August 1995 zur Änderung der Verordnung Nr. 1201/89 (ABl. L 204, S. 8) gewährten die Mitgliedstaaten, sobald die Baumwolle unter Kontrolle gestellt war, auf Antrag einen Beihilfevorschuss, sofern eine Sicherheit von mindestens 110 % des Vorschusses gestellt wurde. Die Vorschusshöhe richtete sich nach der unter Kontrolle gestellten Menge. Die Sicherheit wurde in einer der Formen gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 2220/85 geleistet. Überschritt der gewährte Vorschuss die zu gewährende Beihilfe, so verfiel die Sicherheit um den dieser Überschreitung entsprechenden Teil.
10 Am 23. April 1992 erließ die Hellenische Republik das Gesetz Nr. 2040/92 zur Regelung von Angelegenheiten in der Zuständigkeit des Ministeriums für Landwirtschaft und der unter seiner Aufsicht stehenden juristischen Personen (Amtsblatt der Hellenischen Republik, Erster Teil, Nr. 70) (im Folgenden: Gesetz Nr. 2040/92).
11 Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 mit der Überschrift "Anpassung der Mittel des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion" bestimmt:
"Vom Datum der Bekanntmachung dieses Gesetzes an entrichten Unternehmen für Baumwollentkörnung zugunsten des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion eine Ausgleichsabgabe in Höhe von 1 % des Preises, der dem Erzeuger je Kilogramm nicht entkörnter Baumwolle gezahlt wird ..."
12 Nach Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 wird zugunsten des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion außerdem eine Sonderabgabe auf importierte ausländische Baumwolle zur industriellen Verwendung und importierte ausländische Kunst- und Synthetikfasern bis zu drei Denier in Höhe von 1 % ihres Wertes erhoben (im Folgenden: Sonderabgabe).
Vorgeschichte des Rechtsstreits
13 Die Klägerin ist eine Unternehmensvereinigung griechischen Rechts, in der griechische Baumwollentkörnungsunternehmen und -händler zusammengeschlossen sind.
14 Das Griechische Amt für Baumwollproduktion ist eine öffentliche Einrichtung ohne Erwerbszweck, die gemäß ihrer Satzung den Erzeugern und Entkörnungsunternehmen der Baumwollwirtschaft verschiedene Dienstleistungen anbietet. Diese wurden durch die oben in Randnummer 11 genannte Ausgleichsabgabe (im Folgenden: Ausgleichsabgabe) und die Sonderabgabe finanziert.
15 Mit Schreiben vom 12. November 1992 richtete die Klägerin an die Generaldirektion Landwirtschaft (im Folgenden: GD Landwirtschaft) der Kommission eine Beschwerde, mit der sie rügte, die Ausgleichsabgabe sei deshalb rechtswidrig, weil sie nach dem Gesamtbetrag berechnet werde, den die Erzeuger für den Verkauf von nicht entkörnter Baumwolle erhielten, also einschließlich des Betrags der Gemeinschaftsbeihilfe. Weiterhin kämen die Dienstleistungen des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion nicht den Entkörnungsunternehmen zugute, und überdies mache dieses Amt die Freigabe der Bankkaution, die die Unternehmen zur Erlangung einer Vorauszahlung stellen müssten, von der tatsächlichen Entrichtung der Ausgleichsabgabe abhängig.
16 Auf diese Beschwerde hin richtete die GD Landwirtschaft an die griechischen Behörden verschiedene Auskunftsersuchen zu der Funktionsweise des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion und der zu seinen Gunsten erhobenen "steuerähnlichen Abgaben"; diese Auskunftsersuchen wurden von den griechischen Behörden beantwortet, und die Klägerin nahm zu den Antworten Stellung.
17 Am 17. Juni 1994 teilte die Klägerin der GD Landwirtschaft mit, sie habe bei den griechischen Gerichten gegen das Griechische Amt für Baumwollproduktion eine Klage eingereicht, mit der sie die Rückerstattung der Ausgleichsabgabe begehre, soweit diese auf den Betrag der Gemeinschaftsbeihilfe erhoben worden sei.
18 Mit Schreiben vom 27. Januar 1995 unterrichtete die Kommission die griechische Regierung darüber, dass sie gegen bestimmte Tätigkeiten des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion keine Einwände habe, dass es sich bei anderen Tätigkeiten um "Dienstleistungen" handele, die "in die Zuständigkeit des Staates" fielen und "damit nicht den Charakter von Beihilfen an Einzelunternehmen" hätten und dass sie hinsichtlich der übrigen Tätigkeiten des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 2 EG) beschlossen habe.
19 In diesem Schreiben teilte die Kommission weiter mit, sie habe in der Erwägung, dass es sich "um Beihilfen handelt, die durch eine Zwangsabgabe, d. h. eine Ausgleichsabgabe und eine Sonderabgabe, finanziert werden, ... die Finanzierung der Gesamtheit dieser Maßnahmen untersucht". Dazu traf sie folgende Feststellungen:
- Die Sonderabgabe werde auch auf aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Erzeugnisse erhoben.
- Nach der Rechtsprechung stelle die Finanzierung einer staatlichen Beihilfe durch eine zweckgebundene obligatorische Abgabe ein wesentliches Element dieser Beihilfe dar, und daher müsse bei der gemeinschaftsrechtlichen Beurteilung einer solchen Beihilfe sowohl die Beihilfe als solche als auch ihre Finanzierungsweise geprüft werden.
- "Wenn demgemäß die Beihilfen der Form und den Zielen nach mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, so bleibt es nach der Rechtsprechung ... doch eine Tatsache, dass ihre Finanzierung durch zweckgebundene Abgaben, die auch auf eingeführte Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten und Länder des EWR erhoben werden, einen Schutzeffekt hat, der über die eigentliche Beihilfe hinausgeht."
- "Selbst wenn nämlich die vom [Griechischen Amt für Baumwollproduktion] finanzierten Beihilfen in gewisser Weise auch eingeführten Erzeugnissen zugute kommen, so können diese Erzeugnisse doch nicht im selben Umfang an diesen Vorteilen teilhaben, da sich die griechischen Marktteilnehmer zwangsläufig in einer günstigeren Lage befinden, weil die angestrebten Ergebnisse und die durchgeführten Arbeiten an den Besonderheiten, Bedürfnissen und Mängeln der griechischen Verhältnisse ausgerichtet sind."
- Die "zusätzliche ..., im Gemeinschaftsrecht für die Freigabe der Kaution nicht vorgesehene Bedingung [(nämlich die tatsächliche Zahlung der steuerähnlichen Abgabe) ist] ein Verstoß gegen die Verordnung (EWG) Nr. 2169/81".
- Die Anwendung der Sonderabgabe widerspreche Artikel 5 des Protokolls Nr. 4 im Anhang der Akte über den Beitritt Griechenlands und Artikel 12 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 25 EG).
20 Auf der Grundlage dieser Feststellungen beschloss die Kommission, das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag hinsichtlich sämtlicher Beihilfen zu eröffnen, wobei sie "auf die Finanzierungsweise der Beihilfen insgesamt durch eine Sonderabgabe, die auch auf die eingeführten Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten und aus anderen Ländern des EWR erhoben wird, sowie auf die Tatsache [verwies], dass die Finanzierung durch die Ausgleichsabgabe und die Sonderabgabe einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstellt".
21 Schließlich forderte die Kommission die griechische Regierung in dem genannten Schreiben vom 27. Januar 1995 dazu auf, zu diesen Ausführungen Stellung zu nehmen und ihr bestimmte Informationen zu übermitteln. Mit der Veröffentlichung dieses Schreibens im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Oktober 1995 (ABl. C 278, S. 4) wurden die übrigen Mitgliedstaaten und andere Beteiligte von der Einleitung des Verfahrens in Kenntnis gesetzt und um ihre etwaige Stellungnahme ersucht. Mit Schreiben vom 12. April 1995 nahm die griechische Regierung Stellung und übermittelte die angeforderten Informationen. Auch andere Beteiligte reichten Stellungnahmen ein, darunter die Klägerin mit Schreiben vom 23. November 1995.
22 Parallel zum Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG leitete die Kommission mit Schreiben vom 15. Januar 1996 gegen die Hellenische Republik ein Verfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) ein (im Folgenden: Vertragsverletzungsverfahren). Sie nahm im Wesentlichen die Auffassung ein, es verstoße gegen die Artikel 7 Absatz 3 und 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1201/89, gegen die Vorschriften über die gemeinsame Marktorganisation für Baumwolle und insbesondere die Verordnung Nr. 2169/81, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und gegen Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 34 Absatz 2 EG), dass das Griechische Amt für Baumwollproduktion die Bankkautionen erst freigebe, wenn die Ausgleichsabgabe tatsächlich gezahlt werde. Sie forderte die griechische Regierung in einem Mahnschreiben zur Stellungnahme und Erteilung bestimmter Auskünfte auf. Mit Fax vom 25. Januar 1996 unterrichtete die GD Landwirtschaft die Klägerin über die Eröffnung des Vertragsverletzungsverfahrens.
23 Am 14. Mai 1996 richtete die Klägerin an die GD Landwirtschaft eine zweite, auf Artikel 226 EG gestützte Beschwerde gegen die Hellenische Republik. Sie machte geltend, dass Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 gegen Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2169/81, Artikel 7 der Verordnung Nr. 1201/89, die Vorschriften des Protokolls Nr. 4, Artikel 189 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) und Artikel 34 Absatz 2 EG verstoße. Weiterhin verletze Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 die Artikel 9 (nach Änderung jetzt Artikel 23 EG) und 12 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 25 EG), Artikel 249 EG, die Vorschriften des Protokolls Nr. 4, die Artikel 18 bis 27 EG-Vertrag (durch den Vertrag von Amsterdam aufgehoben), die Artikel 28 (nach Änderung jetzt Artikel 26 EG) und 29 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 27 EG) sowie Artikel 113 (nach Änderung jetzt Artikel 133 EG) und die folgenden Artikel des EG-Vertrags sowie die Vorschriften des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT). In einem dieser Beschwerde beigefügten Schriftsatz rügte die Klägerin weiterhin, dass der Finanzierungsmechanismus für die Tätigkeiten des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstelle und daher mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei. Die Klägerin beantragte bei der Kommission ferner den Erlass vorläufiger Maßnahmen, um von der Hellenischen Republik die Aussetzung des Gesetzes Nr. 2040/92 zu erwirken.
24 Mit Fax vom 19. November 1997 ersuchte die GD Landwirtschaft die Klägerin im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens um Übermittlung bestimmter Schriftstücke. Die Klägerin kam dem mit Schreiben vom 28. November 1997 nach und nahm in Schreiben vom 8. Juli und 2. und 16. September 1998 weiter Stellung.
25 Am 2. Dezember 1998 beschloss die Kommission, das Vertragsverletzungsverfahren einzustellen.
26 Am 20. Juli 1999 erließ die Kommission die Entscheidung 2000/206/EG betreffend die in Griechenland durch das Griechische Amt für Baumwollproduktion angewandte Beihilferegelung (ABl. 2000, L 63, S. 27, im Folgenden: streitige Entscheidung).
27 Teil IV Randnummer 2 dieser Entscheidung lautet:
"Was die Position der Kommission hinsichtlich der Fragen zur Vereinbarkeit der Ausgleichsabgabe von 1 % auf die inländische griechische Produktion sowie zu den im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation für Baumwolle an die griechischen Erzeuger gezahlten Gemeinschaftsbeihilfen betrifft, so wurde diese Frage im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens geprüft. Da die Verordnung (EG) Nr. 1554/95 die Erhebung einer solchen Abgabe nicht ausdrücklich ausschließt, hat die Kommission am 2. Dezember 1998 beschlossen, den Vorgang ... abzuschließen."
28 Teil IV Randnummer 3 der streitigen Entscheidung lautet:
"Aus den der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag zugegangenen Bemerkungen ergibt sich, dass die fraglichen steuerähnlichen Abgaben in bestimmtem Maße eine Quersubvention darstellen, da die Abgaben auf der Ebene der Entkörnungsbetriebe erhoben werden, jedoch der Finanzierung von Maßnahmen dienen, die in erster Linie den landwirtschaftlichen Erzeugern zugute kommen. Gängige Praxis der Kommission im Bereich steuerähnlicher Abgaben ist es, dass sie akzeptiert, dass die Abgaben auf einer anderen Ebene als dem Produktionsbereich erhoben werden (z. B. Erhebung von Abgaben auf der Ebene der Schlachtbetriebe, um die Tierseuchenbekämpfung zu finanzieren). Im vorliegenden Fall scheint es aufgrund der Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisation für Baumwolle nicht möglich zu sein, dass die Entkörnungsbetriebe die Entrichtung der Abgabe an die landwirtschaftlichen Erzeuger verlagern.
Demgemäß schlussfolgert die Kommission, dass sie, soweit die Methode zur Finanzierung der Beihilfen durch Erhebung einer Abgabe von 1 % auf die inländische griechische Produktion und die an die griechischen Erzeuger gezahlten Gemeinschaftsbeihilfen mit der gemeinsamen Marktorganisation für Baumwolle vereinbar ist, keinen Anlass hat, gemäß der Artikel 87 [EG] bis 89 [EG] Einwände hinsichtlich der Finanzierungsweise zu erheben."
29 Der Tenor der streitigen Entscheidung lautet:
"Artikel 1
Die in Griechenland im Rahmen der regulären Aufgaben des Griechischen Amtes für Baumwollproduktion gewährten und durch Pflichtabgaben gemäß Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 finanzierten staatlichen Beihilfen sind unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt, da sie durch steuerähnliche Abgaben auf eingeführte Erzeugnisse finanziert werden.
Artikel 2
Griechenland wird aufgefordert, die in Artikel 1 genannte Beihilferegelung zu ändern, um sie in Übereinstimmung mit der vorliegenden Entscheidung zu bringen.
Artikel 3
(1) Griechenland ergreift alle erforderlichen Maßnahmen, um die in Artikel 1 genannte und bereits widerrechtlich zur Verfügung gestellte Beihilfe von den Empfängern zurückzufordern.
(2) Die Rückforderung erfolgt entsprechend den nach einzelstaatlichem Recht vorgesehenen Verfahren. Auf die Rückforderungsbeträge werden Zinsen erhoben, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung zahlbar sind. Die Zinsen werden auf der Grundlage des bei der Berechnung des Subventionsäquivalents im Rahmen von Regionalbeihilfen zugrunde gelegten Referenzzinssatzes berechnet.
Artikel 4
Griechenland setzt die Kommission innerhalb von zwei Monaten ab Zustellung der vorliegenden Entscheidung darüber in Kenntnis, welche Maßnahmen es zu ihrer Umsetzung zu ergreifen gedenkt.
Artikel 5
Diese Entscheidung ist an die Griechische Republik gerichtet."
Verfahren und Anträge der Parteien
30 Mit Klageschrift, die am 2. Juni 2000 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
31 Die Kommission hat mit besonderem Schriftsatz, der am 14. Juli 2000 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Artikel 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben. Die Klägerin hat ihre Stellungnahme zu dieser Einrede am 15. September 2000 eingereicht.
32 Mit Schriftsatz, der am 7. Dezember 2000 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Hellenische Republik ihre Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission beantragt. Der Präsident der Fünften erweiterten Kammer hat diesem Antrag mit Beschluss vom 9. März 2001 stattgegeben.
33 Mit Beschluss vom 15. Dezember 2000 hat das Gericht die Entscheidung über die Unzulässigkeitseinrede dem Endurteil vorbehalten.
34 Die Hellenische Republik hat am 23. April 2001 ihren Streithilfeschriftsatz eingereicht, zu dem die Klägerin Stellung genommen hat. Die Kommission hat auf eine Stellungnahme zu diesem Schriftsatz verzichtet.
35 Das Gericht (Fünfte erweiterte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen. Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen hat es die Kommission um Beanwortung schriftlicher Fragen und um die Einreichung von Unterlagen ersucht; die Kommission ist dem nachgekommen.
36 Die Beteiligten haben in der Sitzung vom 27. Februar 2003 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
37 Die Klägerin beantragt,
- die Klage für zulässig zu erklären;
- Artikel 1 der streitigen Entscheidung für nichtig zu erklären, "soweit darin nur Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 ... und nicht auch Artikel 30 Absatz 1 [dieses Gesetzes] für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wird";
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
38 Die Kommission beantragt,
- die Klage als unzulässig abzuweisen;
- hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen;
- der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
39 Die Hellenische Republik beantragt,
- die Klage als unzulässig abzuweisen;
- hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen.
Entscheidungsgründe
Vorbringen der Parteien
40 Die Kommission und die Hellenische Republik halten die Klage für unzulässig.
41 Sie machen zunächst geltend, dass die Klage ein Verfahrensmissbrauch sei.
42 Erstens nämlich versuche die Klägerin, die "stillschweigend die Aspekte der staatlichen Beihilfe [übergehe]", in Wirklichkeit vom Gericht ein Urteil darüber zu erwirken, ob die Ausgleichsabgabe und die Entscheidung der Kommission über die Einstellung des Vertragsverletzungsverfahrens rechtmäßig seien. "Isoliert betrachtet", falle ein gemeinschaftsrechtlicher Verstoß, wie die Klägerin ihn geltend mache, nicht unter die Kontrolle staatlicher Beihilfen und könne nur im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 EG geprüft werden. Zudem hätten Einzelne nach ständiger Rechtsprechung keine Klagebefugnis, um die Weigerung der Kommission anzufechten, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten oder fortzuführen (Urteil des Gerichts vom 22. Mai 1996 in der Rechtssache T-277/94, AITEC/Kommission, Slg. 1996, II-351, Randnr. 55).
43 Zweitens verwende die Klägerin die vorliegende Nichtigkeitsklage auch als eine Untätigkeitsklage im Sinne von Artikel 175 EG-Vertrag (jetzt Artikel 232 EG). Sie beanstande nämlich, dass die Kommission nicht auch Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt habe. Artikel 232 EG betreffe aber die Untätigkeit im Sinne des Unterlassens einer Entscheidung oder Stellungnahme und nicht den Erlass eines anderen Rechtsakts als den, den interessierte Dritte für wünschenswert oder erforderlich hielten.
44 Die Kommission, die von der Hellenischen Republik unterstützt wird, macht zweitens geltend, dass die Klägerin durch die angefochtene Entscheidung, die an die Hellenische Republik gerichtet sei, nicht individuell betroffen sei.
45 Nach der Rechtsprechung gälten Vereinigungen nur dann als durch eine Entscheidung im Bereich staatlicher Beihilfen individuell betroffen, wenn ihnen Konkurrenzunternehmen der Beihilfeempfänger angehörten, sie im Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG eine aktive Rolle gespielt hätten und sie als Verhandlungspartner beeinträchtigt seien oder wenn sie mit der Klageerhebung an die Stelle von einem oder mehreren ihrer von ihnen vertretenen Mitglieder getreten seien und die Mitglieder selbst eine zulässige Klage hätten erheben können (Urteile des Gerichtshofes vom 28. Januar 1986 in der Rechtssache 169/84, Cofaz u. a./Kommission, Slg. 1986, 391, Randnr. 25, vom 2. Februar 1988 in den verbundenen Rechtssachen 67/85, 68/85 und 70/85, Van der Kooy u. a./Kommission, Slg. 1988, 219, Randnrn. 21 bis 24, vom 24. März 1993 in der Rechtssache C-313/90, CIRFS u. a./Kommission, Slg. 1993, I-1125, Randnrn. 28 bis 30, und vom 23. Mai 2000 in der Rechtssache C-106/98 P, Comité d'entreprise de la Société française de production u. a./Kommission, Slg. 2000, I-3659, Randnr. 42; Urteil des Gerichts vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache T-380/94, AIUFFASS und AKT/Kommission, Slg. 1996, II-2169, Randnr. 50). Im vorliegenden Fall jedoch erfuelle die Klägerin, sehe man von ihrer aktiven Beteiligung am Verfahren ab, diese verschiedenen Voraussetzungen nicht.
46 Zweitens betreffe die streitige Entscheidung eine allgemeine Beihilferegelung, und nach der Rechtsprechung hätten die Konkurrenzunternehmen eines Unternehmens, das möglicherweise nach einer solchen Regelung beihilfeberechtigt sei, keine Klagebefugnis zur Anfechtung einer Entscheidung der Kommission, mit der diese Regelung genehmigt werde (Urteil des Gerichts vom 5. Juni 1996 in der Rechtssache T-398/94, Kahn Scheepvaart/Kommission, Slg. 1996, II-477, Randnr. 45). Das gelte erst recht für nicht konkurrierende Unternehmen und ihre Verbände. Hinzuweisen sei ferner auf das Urteil des Gerichts vom 11. Februar 1999 in der Rechtssache T-86/96 (Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen und Hapag-Lloyd/Kommission, Slg. 1999, II-179, Randnr. 45), wonach potenzielle Begünstigte einer allgemeinen Beihilferegelung durch eine zu dieser Regelung ergangene Entscheidung der Kommission nicht individuell betroffen seien.
47 Drittens macht die Kommission in ihrer Klagebeantwortung geltend, dass die Klägerin, selbst wenn sie die Interessen von Unternehmen verträte, die in den Genuss der fraglichen Beihilfe kommen könnten, kein Rechtsschutzbedürfnis hätte. Denn die Klägerin fechte die streitige Entscheidung nicht an, soweit darin einem ihrer Mitglieder eine Begünstigung versagt werde, sondern deshalb, weil die Entscheidung "hinsichtlich der Finanzierung der Beihilfe nicht ungünstig genug" sei. Wäre die Kommission den Rügen der Klägerin in Bezug auf Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 gefolgt, so hätte sie die fraglichen staatlichen Beihilfen für insgesamt mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt, d. h. nicht nur, soweit sie durch die Sonderabgabe finanziert würden, sondern auch, soweit sie durch die Ausgleichsabgabe finanziert würden.
48 Es sei auch darauf hinzuweisen, dass die Klägerin, wenn sie rüge, dass eine der beiden Finanzierungsweisen der Beihilfen nicht für unzulässig erklärt worden sei, damit nicht den Tenor der streitigen Entscheidung angreife, der die Beihilfen und nicht ihre Finanzierung betreffe. Die Unzulässigkeit der Sonderabgabe sei lediglich der Grund für die Unzulässigkeit der Beihilfe. Die Beurteilungen, die in den Gründen einer Entscheidung enthalten seien, könnten aber nur dann Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein, wenn sie den tragenden Grund für den Tenor der den Kläger beschwerenden Maßnahme bildeten (Urteil des Gerichts vom 17. September 1992 in der Rechtssache T-138/89, NBV und NVB/Kommission, Slg. 1992, II-2181, Randnr. 31). Da im vorliegenden Fall die zur Zulässigkeit der Ausgleichsabgabe abgegebene Beurteilung ihrem Sinn nach dahin gehe, dass die Beihilfe im Tenor der streitigen Entscheidung für zulässig erklärt werde, habe die Klägerin als Vereinigung der durch die Beihilfe begünstigten Unternehmen kein Rechtsschutzbedürfnis an ihrer Anfechtung. Diese Beurteilung sei außerdem für den Tenor der streitigen Entscheidung nicht tragend, da bereits die Unzulässigkeit der Sonderabgabe als solche einer Genehmigung der Beihilfemaßnahmen entgegenstuende.
49 Viertens macht die Kommission in ihrer Gegenerwiderung geltend, dass die Klägerin in ihrer Erwiderung eine "grundlegende Neuausrichtung der Klageschrift" und eine "Umformulierung der meisten ursprünglichen Klagegründe" vorgenommen habe. Die Klägerin vermeide darin "sorgfältig die Frage der Vereinbarkeit der [Ausgleichsabgabe] mit der gemeinsamen Marktorganisation für Baumwolle, obgleich dies das Hauptargument in der Klageschrift gewesen" sei. Damit habe die Klägerin nicht nur neue Klagegründe vorgebracht, die nach Artikel 48 § 2 der Verfahrensordnung unzulässig seien, sondern auch eine Position eingenommen, die dem Inhalt ihrer Klageschrift widerspreche.
50 Die Klägerin bestreitet erstens, dass die Klage ein Verfahrensmissbrauch sei.
51 Im Rahmen ihrer Stellungnahme zur Unzulässigkeitseinrede macht sie zum einen geltend, dass die Klage nicht gegen die Ausgleichsabgabe gerichtet sei, sondern "offenkundig auf den Nachweis [ziele], dass die Kommission einen offensichtlichen Fehler beging, indem sie nicht ihrer Verpflichtung nachkam, die Zulässigkeit des Beihilfeaspekts von Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 anhand der einschlägigen Vorschriften über staatliche Beihilfen gesondert und unabhängig von der Finanzierungsweise zu prüfen". Sie wende sich mit ihrer Klage insbesondere gegen die rechtliche Würdigung in Teil IV Randnummer 3 zweiter Absatz der streitigen Entscheidung. Bei ihrer Prüfung, ob eine Maßnahme wie Artikel 30 Absätze 1 und 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 nach den Artikeln 87 EG und 88 EG mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei, müsse die Kommission erstens die Finanzierungsmethode für die Beihilfe würdigen und zweitens, und zwar gesondert, die Zulässigkeit des Beihilfeaspekts. Da die Kommission die in Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 festgelegte Finanzierungsweise für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt habe, weil sie den Vorschriften über die gemeinsame Marktorganisation für Baumwolle zuwiderlaufe, habe sie diese Bestimmung nicht daneben auf ihre Vereinbarkeit mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen zu prüfen brauchen. Was hingegen Absatz 1 dieses Artikels angehe, so sei die Kommission, da sie diese Bestimmung für mit den Vorschriften über die gemeinsame Marktorganisation für Baumwolle vereinbar erklärt habe, verpflichtet gewesen, anhand der Vorschriften über staatliche Beihilfen außerdem den "Beihilfeaspekt" dieser Bestimmung zu untersuchen. Die Klägerin führt dazu aus, es sei der Hauptzweck ihrer Klage, "vom Gericht die Bestätigung zu erlangen, dass die Kommission den Sachverhalt offensichtlich fehlerhaft würdigte, indem sie den Beihilfeaspekt des Artikels 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 für mit den Artikeln 87 [EG] bis 89 ... EG vereinbar erachtete, ohne eine genaue und ordnungsgemäße Prüfung vorzunehmen, d. h. ohne die Frage zu analysieren, ob Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 den vier in Artikel 87  ... EG niedergelegten Voraussetzungen entspricht".
52 Die Klägerin macht in diesem Zusammenhang zum anderen geltend, dass sie mit der vorliegenden Klage weder eine Untätigkeit der Kommission noch deren Entscheidung über die Beendigung des Vertragsverletzungsverfahrens rüge.
53 Zweitens führt die Klägerin aus, dass sie als Vereinigung der durch die fraglichen Beihilfen begünstigten Unternehmen durch die streitige Entscheidung individuell betroffen sei. Das Vorbringen der Kommission, wonach die streitige Entscheidung eine allgemeine Beihilferegelung betreffe, könne nicht durchgreifen. Die Hinweise der Kommission auf die Urteile Kahn Scheepvaart/Kommission und Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen und Hapag-Lloyd/Kommission seien nicht einschlägig.
54 Gleichfalls nicht stichhaltig sei drittens das Argument der Kommission, dass die Klägerin kein berechtigtes Interesse an der Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung habe, weil diese ihr nicht "ungünstig genug" sei. Bereits in ihrer Eigenschaft als Vereinigung der Beihilfebegünstigten sei sie unabhängig davon, aus welchem Grund sie die vorliegende Klage erhoben habe, zur Anfechtung der streitigen Entscheidung befugt.
Würdigung durch das Gericht
55 Es ist zunächst der Gegenstand der Klage zu prüfen.
56 Die Klägerin beantragt, "Artikel 1 der [streitigen Entscheidung] für nichtig zu erklären, soweit darin nur Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 ... und nicht auch Artikel 30 Absatz 1 [dieses Gesetzes] für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wird".
57 Jedoch wird in diesem Artikel 1 - ebenso wenig wie in anderen Teilen des Tenors der angefochtenen Entscheidung - nicht Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt. Die im Tenor enthaltene Feststellung der Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt bezieht sich nämlich nur auf die vom Griechischen Amt für Baumwollproduktion gewährte Beihilfe, die mit der Sonderabgabe nach Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2040/92 finanziert wird; dies bildet einen Aspekt der streitigen Entscheidung, dessen Stichhaltigkeit die Klägerin keineswegs bestreitet.
58 In Wirklichkeit wendet sich die Klägerin nicht gegen den Tenor der streitigen Entscheidung als solchen, sondern gegen bestimmte Würdigungen, die die Kommission in den Gründen der Entscheidung vornahm, und zwar insbesondere gegen die Beurteilung der Ausgleichsabgabe in Teil IV Randnummern 2 und 3 der Entscheidungsgründe.
59 Zweitens lässt sich der Klageschrift eindeutig entnehmen, dass sich die Klägerin, entgegen der in ihren späteren Schriftsätzen vertretenen Position (vgl. insbesondere oben, Randnr. 51), hauptsächlich gegen die Schlussfolgerung der Kommission wendet, dass die Ausgleichsabgabe mit der gemeinsamen Marktorganisation für Baumwolle vereinbar sei (Teil IV Randnummer 2 der streitigen Entscheidung). So sind ihre in der Klageschrift enthaltenen Rechtsausführungen im Wesentlichen dieser Frage gewidmet und gegen die Auffassung gerichtet, die die Kommission im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens einnahm.
60 Für eine Anfechtung dieser Schlussfolgerung besitzt die Klägerin jedoch keine Klagebefugnis.
61 Denn zum einen ergibt sich diese Schlussfolgerung in Wirklichkeit aus der Entscheidung vom 2. Dezember 1998 über die Einstellung des Vertragsverletzungsverfahrens. In Teil IV Randnummer 2 der streitigen Entscheidung wird diese von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 2. Dezember 1998 eingenommene Position nur in Erinnerung gebracht und kein neuer Gesichtspunkt genannt, der verbindliche Rechtswirkungen erzeugen könnte, die möglicherweise die Interessen der Klägerin durch einen Eingriff in ihre Rechtsstellung beeinträchtigen.
62 Zum anderen ist offenkundig, dass die Klägerin mit ihrer Rüge der rechtlichen Würdigung, die in Teil IV Randnummer 2 der streitigen Entscheidung enthalten ist, in Wirklichkeit in der äußeren Form einer Nichtigkeitsklage, die gegen eine Entscheidung über staatliche Beihilfen gerichtet ist, die Einstellung des Vertragsverletzungsverfahrens angreift. Abgesehen davon, dass damit gegen den Grundsatz der Selbständigkeit der Klagearten verstoßen wird, besitzt jedoch der Einzelne keine Klagebefugnis, um die von der Kommission getroffene Entscheidung anzugreifen, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat nicht weiter zu betreiben (Urteile des Gerichtshofes vom 1. März 1966 in der Rechtssache 48/65, Lütticke u. a./Kommission, Slg. 1966, 27, 39, vom 14. Februar 1989 in der Rechtssache 247/87, Star Fruit/Kommission, Slg. 1989, 291, Randnrn. 11 und 12, und vom 17. Mai 1990 in der Rechtssache C-87/89, Sonito u. a./Kommission, Slg. 1990, I-1981, Randnrn. 6 und 7).
63 Im Übrigen entwickelt die Klägerin hilfsweise die Argumentation - die sie in ihren nach der Klageschrift eingereichten Schriftsätzen zu ihrer Hauptargumentation zu machen sucht -, dass die Kommission, falls Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 mit der gemeinsamen Marktorganisation für Baumwolle vereinbar sein sollte, "gesondert und unabhängig von der Finanzierungsmethode" die Vereinbarkeit dieser Bestimmung "mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen" hätte prüfen müssen. Damit wendet sich die Klägerin gegen die rechtliche Würdigung in Teil IV Randnummer 3 zweiter Absatz der streitigen Entscheidung und insbesondere dagegen, dass die Kommission angeblich Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 allein deshalb, weil diese Bestimmung der gemeinsamen Marktorganisation für Baumwolle entspreche, für mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar angesehen habe.
64 Dazu ist festzustellen, dass zwar dieses Hilfsvorbringen im Verlauf des Verfahrens geändert worden ist, die Klage aber, welche Fassung des Hilfsvorbringens man auch zugrunde legt, für unzulässig zu erklären ist.
65 Denn das in der Klageschrift formulierte Hilfsvorbringen beruht auf dem Gedanken, dass Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 als solcher eine staatliche Beihilfe sei (vgl. Randnrn. 157 bis 159 der Klageschrift) oder einen "Beihilfeaspekt" umfasse (vgl. Randnrn. 160, 162, 163 und 164 der Klageschrift). Es liegt jedoch auf der Hand - und ist im Übrigen von der Klägerin in ihren späteren Schriftsätzen selbst eingeräumt worden -, dass diese Vorschrift weder eine staatliche Beihilfe ist noch einen "Beihilfeaspekt" umfasst, sondern nur eine der beiden Finanzierungsmethoden für die vom Griechischen Amt für Baumwollproduktion gewährten staatlichen Beihilfen festlegt. Ebenso ist offenkundig, dass die Kommission diese Bestimmung nicht nach Artikel 87 EG für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar oder unvereinbar hätte erklären können, da eine solche Feststellung nur für Beihilfen im eigentlichen Sinne getroffen werden kann.
66 In Wirklichkeit ist klar ersichtlich, dass die Klägerin, indem sie Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 grundlos einer staatlichen Beihilfe gleichstellt, wiederum nur das Ziel verfolgt, das Gericht zu einer Rechtmäßigkeitskontrolle dieser Bestimmung zu veranlassen, obgleich die Kommission über die Rechtmäßigkeit der Bestimmung bereits im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens entschieden hatte. Damit verstößt die Klägerin gegen den Grundsatz der Selbständigkeit der Klagearten.
67 Dieses Ergebnis wird dadurch bestätigt, dass die Klägerin in ihrer Erwiderung, abweichend von ihrem ursprünglichen Vorbringen, hervorhebt, sie sei sich "voll des Umstandes bewusst, dass eine Abgabe nicht einer Beihilfe gleichgestellt werden" könne und habe "stets die Auffassung vertreten, dass die streitigen staatlichen Beihilfen in den Dienstleistungen des [Griechischen] Amtes [für Baumwollproduktion] und nicht in der Abgabe selbst" lägen (vgl. Randnrn. 3, 17, 36 und 39 der Erwiderung). In ihrer Erwiderung konzentriert die Klägerin ihr Hilfsvorbringen dementsprechend nicht mehr auf Artikel 30 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 2040/92 als solchen, sondern auf die genannten Dienstleistungen, soweit sie durch die Ausgleichsabgabe finanziert werden (vgl. Randnrn. 19, 20, 26 und 39 der Erwiderung).
68 Diese Änderung des in der Klageschrift formulierten Hilfsvorbringens kann jedoch nicht berücksichtigt werden. Es handelt sich dabei nämlich um einen neuen Klagegrund, der nach Artikel 48 § 2 der Verfahrensordnung unzulässig ist.
69 Nach alledem ist die Klage als unzulässig abzuweisen, ohne dass über die anderen von der Kommission geltend gemachten Unzulässigkeitsgründe entschieden zu werden braucht.
Kostenentscheidung
Kosten
70 Nach Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Beklagten neben ihren eigenen Kosten auch die Kosten der Kommission aufzuerlegen.
71 Nach Artikel 87 § 4 der Verfahrensordnung trägt die Hellenische Republik ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT
(Fünfte erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Kommission.
3. Die Hellenische Republik trägt ihre eigenen Kosten.