CELEX: 61992CJ0431
Traktatbrud
offentlige myndigheders manglende anvendelse af et endnu ikke gennemført direktiv
Rådets direktiv 85/337/EØF
vurdering af projekters indvirkning på miljøet
konventionelt kraftværk i Großkrotzenburg
tilladelse til at bygge en ny blok

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 23. december 1992 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktatens artikel 5 og 189, sammenholdt med Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40) (herefter benaevnt "direktivet"), jf. navnlig artikel 2, 3 og 8, idet der i Forbundsrepublikken Tyskland ved afgoerelse af 31. august 1989 blev givet tilladelse til bygning af en ny blok ved kraftvaerket i Grosskrotzenburg, uden at der forinden var sket nogen vurdering af indvirkningen heraf paa miljoeet.
2 Direktivet blev udstedt paa grundlag af traktatens artikel 100 og 235. Det hedder i foerste betragtning til direktivet, at "handlingsprogrammerne ... for De Europaeiske Faellesskaber paa miljoeomraadet [peger] paa, at virkningerne paa miljoeet skal tages i betragtning paa et saa tidligt stadium som muligt i alle tekniske planlaegnings- og beslutningsprocesser ...". I ellevte betragtning hedder det endvidere, at "et projekts indvirkninger paa miljoeet boer vurderes under hensyn til oensket om at beskytte menneskets sundhed, at bidrage til hoejere livskvalitet ved forbedring af miljoeet, at soerge for de forskellige arters fortsatte bestaaen og at bevare oekosystemets reproduktionsevne, som er selve grundlaget for livets fornyelse".
3 Direktivets artikel 1 bestemmer:
"1. Dette direktiv vedroerer vurderingen af indvirkningen paa miljoeet af offentlige og private projekter, der er af en saadan beskaffenhed, at de vil kunne paavirke miljoeet vaesentligt.
2. I dette direktiv forstaas ved:
Projekt:
° gennemfoerelse af anlaegsarbejder eller andre installationer eller arbejder
...
Tilladelse:
Afgoerelse fra de(n) kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemfoere projektet.
3. Den eller de kompetente myndighed(er) er den (dem), som medlemsstaterne udpeger til at udfoere de opgaver, der foelger af dette direktiv.
..."
4 Det hedder i artikel 2:
"1. Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.
Disse projekter er defineret i artikel 4.
2. Vurderingen af indvirkningen paa miljoeet kan indgaa i medlemsstaternes gaeldende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs maalsaetninger.
..."
5 Artikel 3 lyder saaledes:
"Vurderingen af indvirkningen paa miljoeet skal, afhaengigt af hvert enkelt tilfaelde og i overensstemmelse med artikel 4 til 11, bestaa i paa passende maade at paavise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af et projekt paa foelgende faktorer:
° mennesker, fauna og flora
° jordbund, vand, luft, klima og landskab
° sammenspillet mellem faktorerne i foerste og andet led
° materielle goder og kulturarv."
6 Artikel 4 bestemmer:
"1. ... projekter, der henhoerer under de i bilag I anfoerte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
2. Projekter, der henhoerer under de i bilag II anfoerte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, naar medlemsstaterne finder, at det er paakraevet paa grund af projekternes karakter.
..."
7 Punkt 2 i bilag I naevner blandt andet "konventionelle kraftvaerker ... med en termisk ydelse paa mindst 300 MW". Punkt 12 i bilag II omfatter bl.a. "aendring af projekter i bilag I".
8 Artikel 5 angaar de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe med henblik paa at sikre, at bygherren giver de i bilag III omhandlede oplysninger. Artikel 6 omhandler de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe med henblik paa, at de nationale myndigheder, der kan blive beroert af det paagaeldende projekt, bliver hoert, og med henblik paa, at den beroerte del af offentligheden bliver informeret og faar lejlighed til at udtale sig. I henhold til artikel 8 skal de "indhentede oplysninger ... tages i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren".
9 I henhold til direktivets artikel 12, stk. 1, skulle medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger til at efterkomme direktivet inden tre aar fra dets meddelelse. Direktivet blev meddelt den 3. juli 1985, saaledes at denne frist udloeb den 3. juli 1988.
10 Det fremgaar af sagen, at direktivet i Forbundsrepublikken Tyskland blev gennemfoert for sent, nemlig ved lov af 12. februar 1990, der traadte i kraft den 1. august 1990 (BGBl I, s. 205).
11 Efter en klage over, at Regierungspraesidium Darmstadt som kompetent myndighed den 31. august 1989 havde givet tilladelse til bygning af en ny blok med en ydelse paa 500 MW ved kraftvaerket i Grosskrotzenburg uden forinden som foreskrevet i direktivet at have foretaget en vurdering af indvirkningen heraf paa miljoeet, fremsendte Kommissionen den 15. maj 1990 en aabningsskrivelse til Forbundsrepublikken Tyskland i medfoer af traktatens artikel 169. Kommissionen anfoerte heri, at tilladelsen angik et projekt i form af bygning af et konventionelt kraftvaerk, der var omfattet af punkt 2 i bilag I til direktivet, og at der derfor i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, forelaa en forpligtelse til at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet.
12 Da Kommissionen efter indholdet af de skrivelser af 16. og 17. august 1990, som Forbundsrepublikken Tyskland fremsendte som svar herpaa, fortsat naerede betaenkeligheder, fremsatte den den 25. september 1991 en begrundet udtalelse, som forbundsregeringen besvarede ved skrivelse af 27. januar 1992. Kommissionen fandt ikke dette svar tilfredsstillende. Den har herefter anlagt denne sag.
Formaliteten
13 Forbundsrepublikken Tyskland har i foerste raekke paastaaet sagen afvist under henvisning til, at de i staevningen nedlagte paastande er for upraecise, idet der er nedlagt paastand om, at det fastslaas, at der er sket en tilsidesaettelse af direktivet, jf. "navnlig" ("insbesondere") artikel 2, 3 og 8. Kun en tilsidesaettelse af bestemmelser i direktivet, der er udtrykkeligt naevnt, kan imidlertid tages i betragtning, men ikke et generelt klagepunkt om, at direktivet er blevet tilsidesat.
14 Dette anbringende kan ikke tiltraedes.
15 Direktivets artikel 2, 3 og 8 er udtrykkeligt naevnt i de i staevningen nedlagte paastande, og sagsoegte kan paa dette grundlag ikke have vaeret i tvivl om, at det blev gjort gaeldende, at der var sket en tilsidesaettelse af disse konkrete bestemmelser. I sammenhaengen er adverbiet "insbesondere" blevet anvendt i betydningen "saerlig" med henblik paa klart at angive de artikler i direktivet, der var blevet tilsidesat. Anvendelsen af adverbiet "insbesondere" kunne herefter ikke med foeje give anledning til den opfattelse, at sagen tillige angik tilsidesaettelser af andre ikke naermere angivne bestemmelser i direktivet, saaledes at der opstod tvivl med hensyn til omfanget af sagens genstand.
16 Forbundsrepublikken Tyskland har for det andet, under den mundtlige forhandling for Domstolen, gjort gaeldende, at det ikke i konklusionen i den begrundede udtalelse var anfoert, at der skulle vaere sket nogen tilsidesaettelse af direktivets artikel 2, idet dette klagepunkt er fremsat for foerste gang i staevningen. Da sagsgenstanden ifoelge fast retspraksis ikke kan gaa ud over, hvad der fremgaar af den administrative procedure, kan klagepunktet vedroerende en tilsidesaettelse af den naevnte bestemmelse ikke tages i betragtning.
17 Dette anbringende kan ikke tiltraedes.
18 Direktivets artikel 2 er ganske vist ikke udtrykkeligt naevnt i konklusionen i den begrundede udtalelse, men bestemmelsen er i selve udtalelsen naevnt blandt de bestemmelser, som Kommissionen angav som relevante.
19 For det tredje har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gaeldende, at sagen maa afvises, da det under en procedure i henhold til traktatens artikel 169 alene kan fastslaas, at der er sket en manglende eller ukorrekt gennemfoerelse af et direktiv, hvorimod det ikke alene kan fastslaas, at der i et konkret tilfaelde er sket en manglende anvendelse af et endnu ikke gennemfoert direktiv, saaledes som der er spoergsmaal om her. Formaalet med en traktatbrudsprocedure er at tilskynde den paagaeldende medlemsstat til at bringe bestaaende tilsidesaettelser af traktaten til ophoer. Da Forbundsrepublikken Tyskland i mellemtiden har gennemfoert direktivet, har Kommissionen ikke laengere nogen interesse i at forfoelge sagen, saa meget desto mere naar henses til, at den parallelle procedure, som Kommissionen har ivaerksat med henblik paa at faa fastslaaet, at sagsoegte ikke har foretaget en korrekt gennemfoerelse af direktivet, endnu ikke har vaeret genstand for et sagsanlaeg ved Domstolen.
20 Dette anbringende til stoette for sagens afvisning maa ligeledes forkastes.
21 Det paahviler ikke Kommissionen som led i dens udoevelse af sine befoejelser i henhold til traktatens artikel 155 og 169 at paavise, at den har en saerlig soegsmaalsinteresse. Artikel 169 har saaledes ikke til formaal at beskytte Kommissionens egne rettigheder. Det er Kommissionens opgave i Faellesskabets almindelige interesse af egen drift at paase, at medlemsstaterne anvender traktaten og de paa grundlag af denne af institutionerne udstedte retsakter, og at drage omsorg for, at det bliver fastslaaet, at eventuelle tilsidesaettelser af heraf udspringende forpligtelser foreligger, med henblik paa at bringe saadanne tilsidesaettelser til ophoer (dom af 4.4.1974, sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 359, praemis 15, og af 10.5.1995, sag C-422/92, Kommissionen mod Tyskland, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 16).
22 Paa grundlag af sine befoejelser og sin forpligtelse til at overvaage, at traktaten overholdes, er Kommissionen herefter enekompetent til at afgoere, hvorvidt det maa anses for formaalstjenligt at indlede en traktatbrudsprocedure, og til at fastlaegge, paa grundlag af hvilken handlemaade eller undladelse fra den paagaeldende medlemsstats side denne procedure boer ivaerksaettes. Kommissionen kan derfor ved Domstolen nedlaegge paastand om, at det fastslaas, at der er sket et traktatbrud i form af, at det med det paagaeldende direktiv tilsigtede resultat i et konkret tilfaelde ikke er blevet naaet.
23 Det af den sagsoegte stat i sagen til stoette for dennes afvisning anfoerte kan i det vaesentlige sammenfattes saaledes, at sagsoegte paaberaaber sig, at man paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder endnu ikke havde gennemfoert direktivet. En medlemsstat kan imidlertid ikke paaberaabe sig, at den ikke har truffet de til gennemfoerelse af det paagaeldende direktiv noedvendige foranstaltninger, til stoette for, at Domstolen undlader at tage stilling til en paastand om, at det fastslaas, at der er sket en tilsidesaettelse af en konkret forpligtelse, der foelger af direktivet.
24 Endelig har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gaeldende, at bestemmelser i et direktiv ifoelge Domstolens praksis kun kan have direkte virkning i det omfang, de tillaegger borgerne individuelle rettigheder. Direktivets artikel 2, 3 og 8 tillaegger imidlertid ikke borgerne individuelle rettigheder. Da Kommissionen ikke har gjort gaeldende, at der ved den omtvistede afgoerelse om den paagaeldende tilladelse er sket nogen kraenkelse af en efter direktivet beskyttet retsstilling for borgerne, er en direkte anvendelse af direktivets bestemmelser udelukket, uanset om bestemmelserne maa anses for ubetingede og tilstraekkeligt praecise. De tyske myndigheder var saaledes ikke forpligtet til at anvende bestemmelserne direkte foer gennemfoerelsen af direktivet. Sagen maa paa dette grundlag afvises.
25 Denne argumentation kan heller ikke tiltraedes.
26 Kommissionen goer i sagen gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland i et konkret tilfaelde har undladt at opfylde den forpligtelse til at foretage en vurdering af det paagaeldende projekts indvirkning paa miljoeet, der angiveligt foelger umiddelbart af direktivet. Det relevante spoergsmaal er derfor, om direktivet skal fortolkes saaledes, at det opstiller en saadan forpligtelse. Dette spoergsmaal er uden sammenhaeng med spoergsmaalet om, hvorvidt borgerne over for staten kan paaberaabe sig bestemmelser i et ikke-gennemfoert direktiv, der er ubetingede og tilstraekkeligt klare og praecise, hvorved bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens praksis, at der foreligger en saadan ret.
27 Da intet af det til stoette for sagens afvisning anfoerte kan tages til foelge, maa sagen antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Direktivets tidsmaessige anvendelse
28 I dommen af 9. august 1994 (sag C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern m.fl., Sml. s. 3717, praemis 19 og 20) har Domstolen fastslaaet, at uafhaengigt af spoergsmaalet om, hvorvidt direktivet tillader en medlemsstat at dispensere fra forpligtelserne til at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet for saa vidt angaar godkendelsesprocedurer, der er paabegyndt foer udloebet af gennemfoerelsesfristen, dvs. den 3. juli 1988, er direktivet under alle omstaendigheder til hinder for en saadan dispensation i forbindelse med procedurer ivaerksat efter dette tidspunkt.
29 Det fremgaar herved af sagen, at ansoegningen om tilladelse til at gennemfoere det omtvistede projekt blev indgivet til Regierungspraesidium Darmstadt af bygherren, PreussenElektra AG, den 26. juli 1988, dvs. efter den 3. juli 1988. Foelgelig kunne der principielt ikke i forbindelse med proceduren vedroerende tilladelse til at gennemfoere projektet dispenseres fra forpligtelsen efter direktivet til at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet.
30 Den tyske regering har dog gjort gaeldende, at der forud for den formelle ansoegning af 26. juli 1988 om tilladelse til at gennemfoere projektet, der var bilagt en fuldstaendig redegoerelse for dette, var en indledende fase, som repraesenterede en vaesentlig del af godkendelsesproceduren. Under denne indledende fase, der blev ivaerksat den 18. maj 1987, skulle den kompetente myndighed raadgive bygherren om indholdet og indgivelsen af ansoegningen om tilladelse. En raekke samtaler fandt sted, hvorunder ogsaa specialiserede myndigheder deltog. Endvidere blev den kompetente myndighed i henhold til Landesplanungsgesetz (planlaegningsloven for delstaten Hessen) den 7. marts 1988 underrettet om projektet.
31 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
32 Uformelle kontakter og samtaler mellem den kompetente myndighed og bygherren kan ikke ° uanset om disse har omfattet spoergsmaalet om indholdet og den paataenkte indgivelse af en ansoegning om tilladelse til at gennemfoere et projekt ° med henblik paa direktivets anvendelse anses for afgoerende ved fastlaeggelsen af tidspunktet for ivaerksaettelsen af proceduren. Tidspunktet for den formelle indgivelse af ansoegningen om tilladelse er saaledes det eneste afgoerende kriterium. Dette kriterium er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet og sikrer direktivets tilsigtede virkning. Dette var da ogsaa Domstolens udgangspunkt i dommen i sagen Bund Naturschutz, jf. ovenfor, praemis 16.
33 Det maa herefter antages, at proceduren vedroerende tilladelse til at gennemfoere det omtvistede projekt blev ivaerksat efter skaeringsdatoen den 3. juli 1988, og at projektet saaledes var omfattet af forpligtelserne efter direktivet til at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet.
Kvalifikationen af det omtvistede projekt
34 Forbundsrepublikken Tyskland har, stoettet af Det Forenede Kongerige, gjort gaeldende, at den nye blok ved kraftvaerket i Grosskrotzenburg ikke er et projekt efter direktivets artikel 4, stk. 1, men en aendring af et projekt. Blokken er ikke en selvstaendig enhed, men er funktionelt afhaengig af kraftvaerket som helhed. Den paagaeldende tilladelse angaar derfor en aendring af et allerede eksisterende kraftvaerk. Der er tale om en aendring af et projekt efter punkt 12 i bilag II til direktivet, dvs. en form for aendring, i forbindelse med hvilken medlemsstaterne efter direktivets artikel 4, stk. 2, kan, men ikke skal, foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet.
35 Det bemaerkes, at projekter vedroerende konventionelle kraftvaerker med en termisk ydelse paa mindst 300 MW i henhold til punkt 2 i bilag I til direktivet altid skal goeres til genstand for en vurdering. Ifoelge denne bestemmelse er det herved uden betydning, om der er tale om et selvstaendigt anlaeg, om anlaegget skal knyttes til et allerede eksisterende anlaeg, eller endog om anlaegget funktionelt er taet knyttet til et saadant anlaeg. Den omstaendighed, at der er en tilknytning til et eksisterende anlaeg, medfoerer ikke, at det paagaeldende projekt ikke laengere kan anses for omfattet af begrebet "konventionelle kraftvaerker ... med en termisk ydelse paa mindst 300 MW", saaledes at det i stedet er omfattet af begrebet "aendring af projekter i bilag I", jf. punkt 12 i bilag II.
36 Det er i sagen ubestridt, at det paagaeldende anlaeg er en kraftvaerksblok med en termisk ydelse paa 500 MW. Der er derfor tale om et projekt som forudsat i direktivets artikel 4, stk. 1, og bilag I til direktivet. Projektet skulle i henhold til direktivet have vaeret undergivet en vurdering med hensyn til dets indvirkning paa miljoeet.
Forpligtelse efter direktivet til at foretage en vurdering
37 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at bestemmelserne i direktivets artikel 2, 3 og 8, som sagsoegte angiveligt har handlet i strid med, ikke er tilstraekkeligt klare og praecise til, at de utvetydigt opstiller en konkret forpligtelse, saaledes at de nationale myndigheder altid skal bringe dem i anvendelse.
38 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
39 Direktivets artikel 2 opstiller en utvetydig forpligtelse for de myndigheder, der i medlemsstaterne er ansvarlige for godkendelse af projekter, til at drage omsorg for, at bestemte former for projekter undergives en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet. Artikel 3 fastlaegger de naermere regler om, hvad vurderingen skal bestaa i, og opregner de faktorer, der skal tages i betragtning i forbindelse hermed, hvorved den kompetente myndighed er tillagt et vist skoen med hensyn til, hvad der i det enkelte tilfaelde skal anses for at vaere en passende maade at foretage vurderingen paa. Endvidere er de paagaeldende nationale myndigheder i henhold til artikel 8 forpligtet til i forbindelse med godkendelsesproceduren at tage hensyn til de som led i vurderingen indhentede oplysninger.
40 Uanset deres naermere udformning opstiller de naevnte bestemmelser saaledes en utvetydig forpligtelse for de nationale myndigheder, der meddeler tilladelser, til at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet af bestemte former for projekter.
Spoergsmaalet, om der er sket en tilsidesaettelse af forpligtelsen til at foretage en vurdering
41 Forbundsrepublikken Tyskland har endelig gjort gaeldende, at den kompetente myndighed har foretaget en vurdering af det omtvistede projekts indvirkning paa miljoeet paa grundlag af den dagaeldende nationale lovgivning, naermere bestemt Bundesimmissionsschutzgesetz (tysk forbundslov af 15.3.1974 om bekaempelse af forurening). Selv om denne vurdering ikke formelt blev foretaget paa grundlag af direktivet, skete der rent faktisk en iagttagelse af samtlige direktivets krav.
42 Kommissionen har ikke bestridt, at der i et vist omfang blev foretaget en vurdering af det omtvistede projekts indvirkning paa miljoeet. Denne vurdering opfyldte dog ikke de nye krav i henhold til direktivet, der er mere vidtgaaende end kravene i henhold til den dagaeldende nationale lovgivning. Navnlig skete der ikke en iagttagelse af forpligtelsen til at tage hensyn til samspillet mellem de i direktivets artikel 3, foerste og andet led, naevnte faktorer (mennesker, fauna, flora, jordbund, vand, luft, klima og landskab), hvilket ville have omfattet en samlet vurdering vedroerende disse faktorer.
43 Det fremgaar af sagen, at der som led i Regierungspraesidium Darmstadt' s sagsbehandling med henblik paa meddelelse af tilladelse til at gennemfoere det omtvistede projekt blev foretaget en vurdering af dettes indvirkning paa miljoeet. Bygherren fremlagde navnlig en raekke oplysninger vedroerende projektets foelger for miljoeet, som Kommissionen antog var tilstraekkelige efter kravene i direktivets artikel 5 og bilag III til direktivet. Disse oplysninger omfattede endvidere oplysninger vedroerende samspillet mellem de i direktivets artikel 3 naevnte faktorer. Det er endelig ubestridt, at oplysningerne blev stillet til raadighed for de beroerte dele af offentligheden, som fik lejlighed til at udtale sig. Under disse omstaendigheder skete der en opfyldelse af maalsaetningen om, at der paa grundlag af konkrete oplysninger fra bygherren skal ske en inddragelse af offentligheden med hensyn til det paagaeldende projekts foelger for miljoeet.
44 Det fremgaar endvidere af den omtvistede afgoerelse af 31. august 1989 fra Regierungspraesidium Darmstadt og af dettes udtalelse af 11. november 1991 i forbindelse med svaret paa den begrundede udtalelse, at den paagaeldende myndighed ved godkendelsesproceduren inddrog de indhentede oplysninger og reaktionerne fra de beroerte kredse, og at den tog hensyn hertil ved sin beslutning om at godkende projektet.
45 Under disse omstaendigheder burde Kommissionen noejagtigt have angivet, paa hvilke konkrete punkter direktivets krav ikke kunne anses for iagttaget i forbindelse med proceduren vedroerende tilladelsen til at gennemfoere det omtvistede projekt, og have fremlagt dokumentation herfor. Kommissionen er ikke under sagen fremkommet med en saadan noeje redegoerelse ledsaget af konkrete beviser. Sagsoegte boer herefter frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
46 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Da Forbundsrepublikken Tyskland ikke har nedlagt paastand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, boer disse to parter baere deres egne omkostninger. Intervenienten, Det Forenede Kongerige, boer ligeledes baere sine egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 4.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Forbundsrepublikken Tyskland frifindes.
2) Hver part, herunder intervenienten, baerer sine omkostninger.