CELEX: 61995TJ0230
Recurso de indemnización
Responsabilidad extracontractual
Ayudas de Estado
Comunicación al demandante de la decisión dirigida al Estado miembro afectado
Retraso
Perjuicio material y moral
Relación de causalidad

Motivación de la sentencia
1 La demandante explota desde hace varios años, bajo el nombre comercial «Brittany Ferries» una línea marítima entre los puertos de Plymouth, en el Reino Unido, y Santander, en España. Mediante escrito de 21 de septiembre de 1992, denunció ante la Comisión las importantes subvenciones que la Diputación Foral de Vizcaya y el Gobierno vasco proyectaban conceder a Ferries Golfo de Vizcaya, S.A., una sociedad española creada por Vapores Surdíaz Bilbao, S.A., una sociedad española, y P&O European Ferries (Portsmouth) Ltd, una sociedad británica, para la explotación, a partir del mes de marzo de 1993, de una línea de navegación regular entre los puertos de Portsmouth y Bilbao.
2 De esta manera, la denunciante puso en conocimiento de la Comisión diversa información de la que disponía sobre el acuerdo que debían firmar Ferries Golfo de Vizcaya y las autoridades vascas, dirigido a subvencionar, durante los tres primeros años de explotación, el funcionamiento de la línea Bilbao-Portsmouth. Además, solicitó formalmente a la Comisión la apertura de un procedimiento de aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE.
3 El 11 de febrero de 1993, la demandante presentó a la Comisión observaciones complementarias sobre las ayudas concedidas a Ferries Golfo de Vizcaya, insistiendo en la urgente necesidad de iniciar el procedimiento de examen solicitado en su denuncia, ante la inminente entrada en funcionamiento de los servicios de transporte en la línea Bilbao-Portsmouth. Precisaba, sobre este punto, que, puesto que esta línea competía directamente con la que ella explotaba, su apertura, en las condiciones convenidas con las autoridades españolas, podía perjudicar gravemente sus intereses económicos.
4 El 29 de septiembre de 1993, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. En vista de las informaciones que le habían sido comunicadas, la Comisión consideraba que la ayuda financiera concedida a Ferries Golfo de Vizcaya constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado y no cumplía las condiciones exigidas para poder ser declarada compatible con el mercado común. Mediante escrito de 13 de octubre de 1993, dicha decisión fue notificada al Gobierno español, al que se pidió que confirmara la suspensión de cualquier pago en virtud del régimen de ayuda controvertido hasta la adopción por la Comisión de su decisión final, y que presentara sus comentarios y proporcionara todos los datos necesarios para la valoración de dicho régimen.
5 La decisión de iniciar un procedimiento sobre las ayudas concedidas por España a Ferries Golfo de Vizcaya fue objeto de una Comunicación de la Comisión dirigida a los demás Estados miembros y a los demás interesados, que fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1994, C 70, p. 5), a fin de que éstos presentaran sus observaciones.
6 No habiendo obtenido ninguna información precisa sobre la evolución del procedimiento, el 28 de febrero de 1995 la demandante requirió formalmente a la Comisión, en virtud del párrafo segundo del artículo 175 del Tratado, para que adoptara una decisión final.
7 Mediante escritos de 12 y 16 de junio de 1995, la demandante solicitó a la Comisión que le remitiera el texto de la decisión adoptada en el procedimiento, que no le había sido todavía notificada oficialmente. La demandante se hallaba preocupada por cuanto la prensa española anunciaba la adopción por la Comisión de una decisión final en este asunto, tras la conclusión de un nuevo acuerdo entre Ferries Golfo de Vizcaya y las autoridades regionales. Conforme a la información aparecida en la prensa, dicho acuerdo era semejante al de 1992. Las autoridades españolas se comprometían a adquirir a su competidor un número importante de vales de viaje durante un período de tres años, lo que le permitiría compensar las pérdidas registradas fuera de la temporada alta. La demandante deseaba, en consecuencia, conocer las medidas que la Comisión pensaba adoptar en relación con el nuevo acuerdo.
8 Mediante telefax de 19 de junio de 1995, los servicios de la Comisión transmitieron a la demandante el comunicado de prensa IP/95/579, de 7 de junio de 1995, comprometiéndose a hacerle llegar el texto de su decisión tan pronto como fuera posible. El comunicado de prensa anunciaba que la Comisión había decidido, ese mismo día, archivar el procedimiento relativo a las ayudas en favor de Ferries Golfo de Vizcaya. El comunicado contenía un resumen de la motivación de la decisión, del que se desprendía, entre otros extremos, que el acuerdo entre las autoridades y el transportista español había sido modificado, a fin de tomar en consideración las objeciones de la Comisión. Ésta se declaraba, en tales circunstancias, convencida de que Ferries Golfo de Vizcaya no disfrutaba de una ayuda de Estado. La decisión anunciada por el mencionado comunicado de prensa fue notificada al Gobierno español mediante carta de 11 de julio de 1995.
9 El 21 de junio de 1995, la demandante acusó recibo del comunicado de prensa y confirmó que quedaba a la espera del texto de la decisión de la Comisión al que hacía referencia. Como contestación, los servicios de la Comisión, tras señalar que la decisión sería publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en el transcurso de las siguientes semanas, indicaron nuevamente que le remitirían una copia del texto cuando fuera posible.
10 En estas circunstancias, el 28 de noviembre de 1995, fecha en la que la decisión todavía no le había sido remitida, ni había sido publicada, la demandante envió por correo el escrito de interposición del presente recurso. No obstante, a causa de las huelgas que afectaron en esa época al transporte del correo en Francia, el mencionado recurso no fue registrado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia hasta el 18 de diciembre de 1995.
11 Entre tanto, la decisión de la Comisión de 7 de junio de 1995 fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 1 de diciembre de 1995 (DO C 321, p. 4). El 8 de diciembre de 1995, los servicios de la Comisión remitieron a la demandante, por telefax, el texto de la decisión, tal y como había sido publicado.
12 Mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 1 de febrero de 1996, la demandante interpuso un segundo recurso, registrado con el número T-14/96, dirigido a la anulación de la decisión de la Comisión de archivo del procedimiento relativo a las ayudas en favor de Ferries Golfo de Vizcaya.
13 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera ampliada) decidió iniciar la fase oral del procedimiento. En la vista de 16 de junio de 1998 fueron oídos los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
14 La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Condene a la Comisión a reparar el perjuicio que sufrió a raíz del retraso con el que la decisión de 7 de junio de 1995 le fue comunicada.
- Fije el plazo en el que las partes deberán comunicar al Tribunal de Primera Instancia el importe de la reparación establecido de común acuerdo o, en su defecto, el plazo en el que las partes deberán comunicarle sus pretensiones, especificando cantidades.
- Condene en costas a la Comisión.
15 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime, por infundado, el recurso de indemnización interpuesto por la demandante.
- Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Alegaciones de las partes
16 Esencialmente, la demandante alega que, al no comunicarle inmediatamente los términos de la decisión adoptada tras la queja que había presentado, a pesar de varias solicitudes y un requerimiento, la Comisión cometió una falta que genera la responsabilidad de la Comunidad en el sentido del párrafo segundo del artículo 215 del Tratado.
17 La demandante considera que el retraso con el que la Comisión le remitió su decisión, adoptada el 7 de junio de 1995 y notificada al Gobierno español el 11 de julio de 1995, es anormal. No puede justificar válidamente, en su opinión, tal retraso el que el texto de la decisión no estuviera disponible en todas las lenguas de la Comunidad. Alega, por una parte, que la jurisprudencia no acepta los argumentos basados en el mal funcionamiento manifiesto de los servicios internos de una Institución (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo, 13/83, Rec. p. 1513) y, por otra parte, que, con certeza, el texto de la decisión se hallaba disponible en español, puesto que había sido notificado al Estado miembro afectado. La demandante considera, además, que debería haber estado disponible en francés, lengua del procedimiento cuyo inicio ella motivó. A su juicio, la ausencia de una justificación seria demuestra que la Comisión se abstuvo voluntariamente de comunicarle su decisión final, aun cuando ningún obstáculo de hecho se oponía a ello y ya la había comunicado a las otras partes en el procedimiento.
18 Señala que este comportamiento culposo por parte de la Comisión le impidió impugnar rápidamente la validez de la decisión en cuestión, al no conocer su motivación (sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 1988, Dillinger Hüttenwerke/Comisión, 236/86, Rec. p. 3761, apartado 14). En efecto, hubiera sido indispensable disponer, a tal efecto, del propio texto de la decisión de la Comisión, y no simplemente de un comunicado de prensa que lo resumía. Destaca que, para percatarse de que el mencionado comunicado recogía lo esencial de dicha decisión, tal y como la Comisión alegó en su escrito de contestación a la demanda, hubiera necesitado poseer el texto correspondiente, no siendo así, precisamente. Ahora bien, para recurrir la decisión, hubiera sido necesario conocer la motivación y, en particular, saber por qué la Comisión había considerado que el nuevo acuerdo celebrado entre las autoridades españolas y Ferries Golfo de Vizcaya no contenía ningún elemento de ayuda de Estado.
19 Respecto a este punto, la demandante destaca, en su escrito de réplica, que la Comisión aún no ha respondido a su carta de 21 de diciembre de 1995, en la que le solicitaba la remisión del texto del nuevo acuerdo, por considerar que el alcance de la decisión adoptada por la Comisión no podía comprenderse ni apreciarse sin el texto del mencionado acuerdo.
20 La demandante precisa que el comportamiento que reprocha a la Comisión le ha causado un perjuicio cierto y grave, que reside en la circunstancia de que su nueva y única competidora, Ferries Golfo de Vizcaya, ha podido continuar percibiendo ilícitamente ayudas que le han permitido asegurar su implantación en el mercado. Dado que tan sólo se prevé que los tres primeros años de explotación sean deficitarios y aun suponiendo que Ferries Golfo de Vizcaya deba restituir algún día las subvenciones que se le concedieron ilícitamente, esta empresa ha podido disfrutar de la duración del procedimiento para establecerse en el mercado y conseguir la fidelidad de una clientela. El plazo de varios meses que la Comisión dejó transcurrir hasta comunicar a la demandante su decisión final retrasó en igual medida la posibilidad de que ésta pusiera fin a la competencia anormal de la que es víctima.
21 En cuanto a la realidad del perjuicio alegado, la demandante considera que la Comisión no puede afirmar fundadamente que las dos líneas marítimas objeto de este asunto no compiten directamente entre sí y que, por tanto, no ha sufrido ningún perjuicio. En cualquier caso, el perjuicio del que se queja no es el resultante de una competencia irregular, sino el que se deriva de la falta cometida por la Comisión. Al no comunicarle inmediatamente y de forma espontánea el texto de su decisión, dicha Institución trató de forma injusta a la demandante. Aun cuando el perjuicio que se le causó de esta manera tan sólo fuera moral, no sería por ello menos cierto e indemnizable, conforme a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
22 Además, la demandante alega que, de no haber existido el acuerdo por el que las autoridades españolas se comprometieron a compensar las pérdidas de la nueva línea marítima durante, al menos, tres años, la mencionada línea no habría sido creada, puesto que no existía suficiente demanda. A pesar de que la decisión de inicio de un procedimiento de examen puso fin, en teoría, al pago de las ayudas, la demandante destaca que su competidora, tal y como se desprende de la decisión de 7 de junio de 1995, se limitó a dotar una provisión de cara a la restitución de los primeros elementos de ayuda, pero no los devolvió de forma efectiva. Puesto que el nuevo acuerdo prevé pagos a Ferries Golfo de Vizcaya a partir de 1995, el resultado es que el régimen de ayuda sólo se interrumpió desde septiembre de 1993 a diciembre de 1994, es decir, durante un año y tres meses.
23 La demandante señala, por otra parte, que el montante de su perjuicio no puede estimarse todavía con precisión. En su escrito de réplica, indica que esa cantidad depende en gran parte del resultado del recurso de anulación que presentó contra la decisión de la Comisión de archivo del procedimiento iniciado tras su queja. No obstante, dado que el perjuicio es cierto, considera que el Tribunal de Primera Instancia puede pronunciarse (sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de marzo de 1977, Eier-Kontor/Consejo y Comisión, 44/76, Rec. p. 393; de 6 de diciembre de 1984, Biovilac/CEE, 59/83, Rec. p. 4057, y de 14 de enero de 1987, Zuckerfabrik Bedburg y otros/Consejo y Comisión, 281/84, Rec. p. 49). Corresponde a las partes comunicar al Tribunal de Primera Instancia ya sea el importe de la reparación establecido de común acuerdo, ya sea sus pretensiones, especificando cifras, en el plazo que les sea señalado (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1990, Grifoni/CEEA, C-308/87, Rec. p. I-1203).
24 La Comisión, por su parte, mantiene que el comunicado de prensa y la versión francesa de la decisión adoptada el 7 de junio de 1995 fueron comunicados a la demandante sin retraso, considerando la disponibilidad de los documentos contemplados. Considera que la demandante no puede pretender fundadamente que la Comisión haya tenido con ella un comportamiento ilícito susceptible de generar la responsabilidad de la Comunidad.
25 Alega, además, que la demandante no ha aportado ningún elemento concreto que permita establecer, con suficiente certeza, la realidad del perjuicio invocado o su carácter inminente y previsible. La demandante no puede, por consiguiente, acogerse a la reiterada jurisprudencia que permite recurrir ante el Tribunal de Justicia para que éste declare la responsabilidad de la Comunidad por daños inminentes y previsibles con una certeza suficiente, aun cuando el perjuicio no pueda cifrarse todavía con precisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de junio de 1976, Kampffmeyer y otros/Comisión y Consejo, asuntos acumulados 56/74, 57/74, 58/74, 59/74 y 60/74, Rec. p. 711, y sentencia Grifoni/CEEA, antes citada).
26 La Comisión destaca que la demandante no ha conseguido definir con claridad y precisión el propio objeto de su perjuicio material, ni identificar el perjuicio moral invocado con carácter subsidiario y accesorio. En cualquier caso, niega que la demandante haya sufrido cualquier tipo de perjuicio.
27 Añade que la demandante no ha demostrado tampoco que el perjuicio invocado tenga su origen en la supuesta falta cometida por la Comisión. La implantación en el mercado de Ferries Golfo de Vizcaya mediante ayudas percibidas de forma ilícita tan sólo puede tener como hecho generador su decisión de 7 de junio de 1995, suponiendo que el carácter ilícito de dicha decisión sea probado, y no el pretendido retraso con el que la decisión fue comunicada a la demandante. En efecto, al indicar que la cuantificación del perjuicio pretendido depende del éxito o fracaso del recurso de anulación, la demandante demuestra por sí misma la ausencia de un nexo causal directo entre el retraso imputado a la Comisión y dicho perjuicio, cuya naturaleza se halla necesariamente vinculada al contenido mismo de la decisión controvertida.
28 La Comisión considera, finalmente, que cualquier eventual nexo causal ha quedado roto por el propio comportamiento de la demandante, que, desde el 19 de junio de 1995, tenía un conocimiento de la mencionada decisión suficiente para hacer valer su derecho de recurso.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
29 En virtud del párrafo segundo del artículo 215 del Tratado y de los principios generales a los que esta disposición se remite, la responsabilidad extracontractual de la Comunidad implica la concurrencia de varios requisitos en lo que atañe al carácter ilícito del comportamiento imputado a la Institución, a la realidad del daño y a la existencia de un vínculo de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio alegado (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1981, Ludwigshafener Walzmühle y otros/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80, Rec. p. 3211, apartado 18; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de julio de 1998, Bergaderm y Goupil/Comisión, T-199/96, Rec. p. II-2805, apartado 48).
30 El presente recurso persigue la reparación del supuesto perjuicio causado a la demandante por el retraso con el que la decisión adoptada por la Comisión el 7 de junio de 1995 le fue comunicada. En consecuencia, incumbe a la demandante probar la existencia de una relación de causa a efecto entre la pretendida falta cometida por la Institución y el perjuicio invocado (sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de enero de 1992, Finsider y otros/Comisión, asuntos acumulados C-363/88 y C-364/88, Rec. p. I-359, apartado 25, y de 16 de septiembre de 1997, Blackspur DIY y otros/Consejo y Comisión, C-362/95 P, Rec. p. I-4775, apartado 31, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1997, SCK y FNK/Comisión, asuntos acumulados T-213/95 y T-18/96, Rec. p. II-1739, apartado 98).
31 La demandante invoca, con carácter principal, un perjuicio de naturaleza material que considera cierto y grave, aunque no puede cuantificarlo todavía con precisión. A título subsidiario, alega un perjuicio de naturaleza moral.
32 Señala que su perjuicio material reside en la circunstancia de que se le impidió recurrir rápidamente la decisión adoptada por la Comisión en relación con las ayudas concedidas a Ferries Golfo de Vizcaya, lo que permitió a su competidora asegurar su implantación en el mercado mediante ayudas percibidas ilícitamente. El resultado del retraso con el que la mencionada decisión le fue comunicada fue la imposibilidad de interponer antes un recurso de anulación y de detener de dicha manera la competencia anormal de la que era víctima.
33 A juicio de la demandante, la determinación del montante de su perjuicio depende del resultado del recurso que interpuso el 1 de febrero de 1996 contra la decisión de 7 de junio de 1995, en el sentido de que la anulación de la mencionada decisión por el Tribunal confirmaría la existencia de un perjuicio de naturaleza material. Al haberse podido recurrir ante el Juez comunitario únicamente de forma tardía, como resultado del comportamiento de la Comisión, Ferries Golfo de Vizcaya se benefició de un sistema ilícito de ayuda durante seis meses más. Si el Tribunal de Primera Instancia desestimara su recurso de anulación, la demandante sólo podría solicitar la reparación de un perjuicio de naturaleza moral.
34 Procede constatar que la demandante no ha demostrado la existencia de una relación de causa a efecto entre el comportamiento que imputa a la Comisión y el perjuicio material que pretende haber sufrido. En efecto, se desprende del conjunto de los argumentos expuestos por la demandante que el hecho generador del perjuicio material alegado es la decisión adoptada por la Comisión el 7 de junio de 1995, que permitió a las autoridades españolas entregar ciertas cantidades a Ferries Golfo de Vizcaya, y no el que la mencionada decisión le fuera comunicada seis meses más tarde. El retraso con el que la demandante interpuso su recurso de anulación, supuestamente motivado por el comportamiento de la Comisión, aun suponiendo que pudiera calificarse de culposo tal comportamiento, no pudo causarle un perjuicio material autónomo, distinto del que podría derivarse de la decisión recurrida en el asunto T-14/96. Esta decisión, que produce sus efectos de manera continua desde la fecha de su adopción, es la causa necesaria de todo perjuicio material que la demandante pueda haber sufrido. En efecto, si no se hubiera adoptado ni ejecutado dicha decisión, un retraso en la comunicación de la posición adoptada por la Comisión respecto a las ayudas controvertidas no podría haber perjudicado, como pretende la demandante, sus intereses patrimoniales.
35 Las constataciones anteriores no se ven cuestionadas por los argumentos de la demandante conforme a los que, si la decisión le hubiera sido transmitida inmediatamente, habría podido interponer su recurso de anulación seis meses antes y, de esta manera, intentar limitar la cuantía del perjuicio que considera haber sufrido. Debe señalarse que el razonamiento de la demandante presupone que la anulación de la mencionada decisión y, en su caso, el reembolso de las ayudas, al término de los procedimientos previstos por los Derechos comunitario y nacional, no pueden reparar completamente su supuesto perjuicio material. En cualquier caso, habida cuenta del carácter continuo del perjuicio alegado, la demandante no puede demostrar la existencia de un nexo causal entre el retraso que imputa a la Comisión y la parte de dicho perjuicio que se supone irreparable. Basta con observar que el conjunto de los efectos producidos en el tiempo por la decisión adoptada el 7 de junio de 1995 se deriva de su ejecución, y no de un posible retraso en su comunicación a la recurrente.
36 Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia constata que la demandante no ha solicitado en ningún momento la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada en el marco del asunto T-14/96. Al solicitar la suspensión de los efectos de la decisión de 7 de junio de 1995, habría podido obtener una reducción del perjuicio material alegado, de haber demostrado que concurrían todas las condiciones a las que se halla sujeta la concesión de medidas provisionales por el Juez comunitario.
37 Una vez comprobado por el Tribunal de Primera Instancia que el comportamiento imputado a la Comisión no es el origen de perjuicio material alegado por la demandante, procede aún examinar si dicho comportamiento le causó un perjuicio de naturaleza moral.
38 Debe recordarse que, para obtener la reparación del perjuicio moral alegado, la demandante debe probar que sufrió un perjuicio real y cierto. Por tanto, no puede, en principio, limitarse a invocar el carácter supuestamente culposo del comportamiento de la Comisión hacia ella (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 21 de marzo de 1996, Farrugia/Comisión, T-230/94, Rec. p. II-195, apartado 46).
39 En la medida en la que la demandante no aporta ningún elemento que pueda demostrar la existencia de su perjuicio moral y determinar su extensión, le corresponde, al menos, probar que el comportamiento que imputa a la Comisión podía, por su gravedad, causarle tal daño. Pues bien, si es cierto que la demandante considera haber sido tratada de manera injusta, se funda únicamente en su propia opinión del trato que la Comisión dispensa, o debería dispensar, a los denunciantes en los procedimientos en materia de ayudas de Estado. No habiendo identificado las circunstancias objetivas que pudieran respaldar su alegación sobre un supuesto trato injusto, la existencia del perjuicio moral alegado por la demandante no puede considerarse probada.
40 De ello se deduce que el conjunto de las condiciones de las que depende que se genere la responsabilidad de la Comunidad respecto de la demandante no concurren en el caso de autos. En consecuencia, sin que sea necesario que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre la legalidad del comportamiento imputado a la Comisión, el recurso de indemnización debe desestimarse por infundado.
Decisión sobre las costas
Costas
41 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla al pago de las costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Primera ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la demandante.