CELEX: 61996CJ0149
Gemeinsame Handelspolitik
Marktzugang für Textilwaren
Waren mit Ursprung in Indien und Pakistan

1 Die Portugiesische Republik hat mit Klageschrift, die am 3. Mai 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) Klage erhoben auf Nichtigerklärung des Beschlusses 96/386/EG des Rates vom 26. Februar 1996 über den Abschluß von Vereinbarungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Islamischen Republik Pakistan sowie zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Indien über den Marktzugang für Textilwaren (ABl. L 153, S. 47; im folgenden: angefochtener Beschluß).
Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt
Im Rahmen der Uruguay-Runde getroffene völkerrechtliche multilaterale Übereinkünfte
2 Am 15. Dezember 1993 hat der Rat einstimmig den Text der Gesamtverpflichtung genehmigt, aufgrund deren die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten zugestimmt haben, die multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde abzuschließen (im folgenden: prinzipielle Zustimmung).
3 Am selben Tag hat der Generaldirektor des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (im folgenden: GATT) Sutherland in Genf vor dem Ausschuß für die Handelsverhandlungen den Abschluß der Verhandlungen der Uruguay-Runde erklärt. Anläßlich dieser Erklärung hat er bestimmte Teilnehmer aufgefordert, ihre Verhandlungen über den Marktzugang weiterzuführen, um ein umfassenderes und ausgewogeneres Paket "Marktzugang" zu erreichen.
4 Nach diesem Abschluß wurden die Verhandlungen im Bereich des Marktzugangs für Textilwaren und Bekleidung (im folgenden: Textilwaren) insbesondere mit der Republik Indien (im folgenden: Indien) und mit der Islamischen Republik Pakistan (im folgenden: Pakistan) von der Kommission unter Mitwirkung des "Textilausschusses 113" des Rates (im folgenden: Textilausschuß) weitergeführt, der den Rat auf dem Gebiet der Gemeinsamen Handelspolitik der Gemeinschaft im Textilbereich unterstützen soll.
5 Während die Verhandlungen über den Marktzugang für Textilwaren mit Pakistan und Indien noch nicht abgeschlossen waren, unterzeichneten der Präsident des Rates und das für Aussenbeziehungen zuständige Kommissionsmitglied am 15. April 1994 in Marrakesch (Marokko) im Namen der Europäischen Union unter dem Vorbehalt nachträglicher Genehmigung die Schlussakte über die Ergebnisse der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde (im folgenden: Schlussakte), das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (im folgenden: WTO) sowie sämtliche Übereinkünfte und Vereinbarungen der Anhänge 1 bis 4 des Übereinkommens zur Errichtung der WTO (im folgenden: WTO-Übereinkünfte).
6 Zu diesen Übereinkünften gehören auch - in Anhang 1A des Übereinkommens zur Errichtung der WTO - das Übereinkommen über Textilwaren und Bekleidung (im folgenden: ATC) und das Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren.
7 Nach der Unterzeichnung hat der Rat den Beschluß 94/800/EG vom 22. Dezember 1994 über den Abschluß der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986-1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche (ABl. L 336, S. 1) erlassen.
Vereinbarungen mit Pakistan und Indien
8 Nach der Unterzeichnung der WTO-Übereinkünfte wurden die Verhandlungen mit Indien und Pakistan unter Leitung der Kommission mit Unterstützung des Textilausschusses fortgeführt.
9 Am 15. Oktober 1994 hat die Kommission mit Pakistan ein "Memorandum of Understanding" (im folgenden: Vereinbarung) zwischen der Europäischen Gemeinschaft einerseits und Pakistan andererseits über den Marktzugang für Textilwaren und am 31. Dezember 1994 eine entsprechende Vereinbarung mit Indien paraphiert.
10 Die Vereinbarung mit Pakistan enthält Verpflichtungen sowohl der Gemeinschaft als auch dieses Drittstaates. Insbesondere verpflichtet sich Pakistan dazu, alle mengenmässigen Beschränkungen für eine Reihe von Textilwaren, die in Anhang II der Vereinbarung spezifisch aufgeführt sind, aufzuheben. Die Kommission verpflichtet sich, "eventuelle Anträge der pakistanischen Regierung auf besondere Flexibilität bei den bestehenden Hoechstmengen (Übertragungen auf das folgende Kontingentsjahr, Übertragung zwischen Kategorien, Ausnutzung im Vorgriff) wohlwollend zu prüfen" (Nr. 6) und umgehend interne Verfahren einzuleiten, um sicherzustellen, daß "alle derzeit geltenden Beschränkungen für die Einfuhr von in Pakistan auf Handwebstühlen und in Handwerksbetrieben hergestellte Waren vor Inkrafttreten des WTO-Übereinkommens" aufgehoben werden (Nr. 7).
11 Die Vereinbarung mit Indien sieht vor, daß dessen Regierung die Zölle, die für die im Anhang der Vereinbarung aufgeführten Textil- und Bekleidungswaren gelten, bindet und daß "die Zollsätze dem WTO-Sekretariat innerhalb von 60 Tagen nach Inkrafttreten des WTO-Übereinkommens notifiziert [werden]". Ausserdem ist vorgesehen, daß die indische Regierung "für bestimmte Waren ... andere spezifische Zölle einführen" kann und daß diese Zölle "als Wertzölle oder als Betrag in INR pro Artikel/m2/kg angegeben [werden], wobei der jeweils höhere Betrag gewählt wird" (Nr. 2). Die Europäische Gemeinschaft erklärt sich bereit, "im Einklang mit Artikel 5 des Textilabkommens zwischen der EG und Indien mit Wirkung vom 1. Januar 1995 alle derzeit geltenden Beschränkungen für indische Ausfuhren von auf Handwebstühlen und in Handwerksbetrieben hergestellten Waren zu beseitigen" (Nr. 5). Die Gemeinschaft verpflichtet sich, im Rahmen der in der Vereinbarung für die Kontingentsjahre 1995 bis 2004 angegebenen Mengen die "Anträge der indischen Regierung auf Anwendung besonderer Flexibilität - zusätzlich zu der im Rahmen des bilateralen Textilabkommens vorgesehenen Flexibilität - auf eine oder alle Kategorien, für die Beschränkungen gelten," wohlwollend zu prüfen (Nr. 6).
12 Auf Vorschlag der Kommission vom 7. Dezember 1995 hat der Rat am 26. Februar 1996 den angefochtenen Beschluß erlassen, der mit qualifizierter Mehrheit angenommen wurde; das Königreich Spanien, die Hellenische Republik und die Portugiesische Republik haben dagegen gestimmt.
13 Die Vereinbarungen mit Indien und Pakistan wurden am 8. bzw. am 27. März 1996 unterzeichnet.
14 Der angefochtene Beschluß wurde am 27. Juni 1996 im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht.
Gemeinschaftsregelung
15 In der Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 des Rates vom 12. Oktober 1993 über die gemeinsame Einfuhrregelung für bestimmte Textilwaren mit Ursprung in Drittländern (ABl. L 275, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 3289/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 (ABl. L 349, S. 85) geänderten Fassung ist die Einfuhr von Textilwaren mit Ursprung in Drittländern geregelt, die mit der Gemeinschaft durch Abkommen, Protokolle oder Vereinbarungen verbunden oder Mitglied der WTO sind.
16 Die Verordnung Nr. 3030/93 gilt gemäß Artikel 1 Absatz 1 für die Einfuhr von in Anhang I aufgeführten Textilwaren mit Ursprung in den in Anhang II genannten Drittländern, mit denen die Gemeinschaft bilaterale Abkommen, Protokolle oder sonstige Vereinbarungen geschlossen hat.
17 Nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3030/93 gelten für die in Anhang V aufgeführten Textilwaren mit Ursprung in einem der in demselben Anhang genannten Lieferländer bei der Einfuhr in die Gemeinschaft die in diesem Anhang festgesetzten jährlichen Hoechstmengen. Nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung ist die Abfertigung zum freien Verkehr in der Gemeinschaft für Waren, für deren Einfuhr die in Anhang V aufgeführten Hoechstmengen gelten, von der Vorlage einer Einfuhrgenehmigung abhängig, die von den Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Artikels 12 erteilt wird.
18 Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung bestimmt, daß die in Anhang V aufgeführten Hoechstmengen nicht für die in den Anhängen VI und VIa beschriebenen handwerklichen Waren und Waren der Volkskunst gelten, wenn bei ihrer Einfuhr eine nach Maßgabe der letztgenannten Anhänge ausgestellte Bescheinigung vorgelegt wird und sie die übrigen in diesen Anhängen genannten Voraussetzungen erfuellen.
19 Am 10. April 1995 hat der Rat in Ausführung dessen, was in der prinzipiellen Zustimmung (siehe Randnr. 2) vereinbart worden war, auf Vorschlag der Kommission die Verordnung (EG) Nr. 852/95 über einen finanziellen Beitrag zugunsten Portugals für ein spezifisches Programm zur Modernisierung der Textil- und Bekleidungsindustrie (ABl. L 86, S. 10) erlassen.
20 Am 20. Dezember 1995 hat die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 3053/95 zur Änderung der Anhänge I, II, III, V, VI, VII, VIII, IX und XI der Verordnung Nr. 3030/93 (ABl. L 323, S. 1) erlassen. Daß in der Vereinbarung mit Indien im Bereich des Marktzugangs die Beseitigung von mengenmässigen Beschränkungen für die Einfuhr bestimmter auf handbetriebenen Webstühlen gewebter Waren und bestimmter Waren der Volkskunst mit Ursprung in diesem Drittstaat vorgesehen war, stellte nach der vierzehnten und der fünfzehnten Begründungserwägung der genannten Verordnung eine der Erwägungen für die Änderung dieser Anhänge ab 1. Januar 1995 dar.
21 Gemäß Artikel 1 Absätze 5 und 6 der Verordnung Nr. 3053/95 wurden mit Wirkung vom 1. Januar 1995 zum einen Anhang VI der Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 durch einen neuen Anhang V der Verordnung Nr. 3053/95 ersetzt und zum anderen Anhang VIa dieser Verordnung ersatzlos gestrichen.
22 Da die Verordnung Nr. 3053/95 einen Formfehler aufwies, wurde Artikel 1 Absätze 5 und 6 dieser Verordnung rückwirkend zum 1. Januar 1995 durch die Verordnung (EG) Nr. 1410/96 der Kommission vom 19. Juli 1996 zur Teilaufhebung der Verordnung (EG) Nr. 3053/95 (ABl. L 181, S. 15; im folgenden: Aufhebungsverordnung) aufgehoben. Nach der ersten Begründungserwägung der Aufhebungsverordnung wurden die in Artikel 1 Absätze 5 und 6 der Verordnung Nr. 3053/95 vorgesehenen Änderungen zu einem Zeitpunkt erlassen, als die Kommission nicht gemäß Artikel 19 der Verordnung Nr. 3030/93 dazu befugt war, da der Rat noch nicht beschlossen hatte, die von der Kommission mit Indien und Pakistan ausgehandelten Vereinbarungen über den Marktzugang für Textilwaren zu schließen oder vorläufig anzuwenden.
23 Durch die Verordnung (EG) Nr. 2231/96 vom 22. November 1996 zur Änderung der Anhänge I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX und XI der Verordnung Nr. 3030/93 (ABl. L 307, S. 1) hat die Kommission die Verordnung Nr. 3030/93 den Vereinbarungen angepasst.
Begründetheit
24 Zur Begründung ihrer Klage macht die Portugiesische Republik die Verletzung bestimmter Vorschriften und elementarer Grundsätze zum einen der WTO und zum anderen der Gemeinschaftsrechtsordnung geltend.
Zur Verletzung von Vorschriften und Grundsätzen der WTO
25 Die portugiesische Regierung trägt vor, der angefochtene Beschluß verletze bestimmte Vorschriften und Grundsätze der WTO, insbesondere die des GATT 1994, des ATC und des Übereinkommens über Einfuhrlizenzverfahren.
26 Nach der Rechtsprechung sei sie berechtigt, sich vor dem Gerichtshof auf diese Vorschriften und Grundsätze zu berufen.
27 Zwar habe der Gerichtshof im Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Randnrn. 103 bis 112) entschieden, daß die Vorschriften des GATT keine unmittelbare Wirkung hätten und daß der einzelne sich vor Gericht nicht auf sie berufen könne. Gleichwohl habe er in demselben Urteil bekräftigt, daß es sich anders verhalte, wenn Maßnahmen zur Erfuellung einer im Rahmen des GATT übernommenen Verpflichtung erlassen würden oder wenn die Gemeinschaftshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen dieses Abkommens verweise. Wie der Gerichtshof in Randnummer 111 des genannten Urteils entschieden habe, müsse er in diesen Fällen die Rechtmässigkeit der Gemeinschaftshandlung im Hinblick auf die Vorschriften des GATT prüfen.
28 Dies gelte für den vorliegenden Fall, der sich auf den Erlaß einer Handlung - des angefochtenen Beschlusses - beziehe, die die Vereinbarungen mit Indien und Pakistan genehmige, die nach Abschluß der Uruguay-Runde zum Zweck der Anwendung der Vorschriften des GATT 1994 und des ATC ausgehandelt worden seien.
29 Der Rat, unterstützt von der Französischen Republik und der Kommission, verweist demgegenüber auf die besonderen Eigenschaften der WTO-Übereinkünfte, die es rechtfertigten, die Rechtsprechung des Gerichtshofes auf sie anzuwenden, nach der die Bestimmungen des GATT 1947 keine unmittelbare Wirkung hätten und man sich grundsätzlich nicht auf sie berufen könne.
30 Aus dem besonderen Charakter des angefochtenen Beschlusses folge, daß dieser nicht analog den Regelungen zu behandeln sei, die Gegenstand der Urteile vom 22. Juni 1989 in der Rechtssache 70/87 (Fediol/Kommission, Slg. 1989, 1781) und vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-69/89 (Nakajima/Rat, Slg. 1991, I-2069) gewesen seien. Er stelle nämlich keine Gemeinschaftsregelung im Bereich der Handelspolitik dar, mit der die Bestimmungen des ATC in Gemeinschaftsrecht "umgesetzt" werden sollten.
31 Die portugiesische Regierung entgegnet, daß im vorliegenden Fall nicht das GATT 1947 in Rede stehe, sondern die WTO-Übereinkünfte, zu denen das GATT 1994, das ATC und das Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren gehörten. Die WTO-Übereinkünfte wiesen aber bedeutende Unterschiede gegenüber dem GATT 1947 auf, insbesondere weil sie das Streitbeilegungssystem weitgehend umgestaltet hätten.
32 Ausserdem werfe der vorliegende Fall nicht das Problem der unmittelbaren Wirkung auf, sondern betreffe die Frage, unter welchen Voraussetzungen sich ein Mitgliedstaat vor dem Gerichtshof zur Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Handlung des Rates auf die WTO-Übereinkünfte berufen könne.
33 Eine solche Beurteilung sei gerechtfertigt, wenn es um Handlungen wie den angefochtenen Beschluß gehe, die bilaterale Abkommen genehmigten, die für die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern Sachgebiete regelten, auf die die WTO-Vorschriften anwendbar seien.
34 Nach den Grundsätzen des Völkerrechts bleibt es den Gemeinschaftsorganen, die für das Aushandeln und den Abschluß eines Abkommens mit Drittländern zuständig sind, unbenommen, mit diesen Ländern zu vereinbaren, welche Wirkungen die Bestimmungen dieses Abkommens in der internen Rechtsordnung der Vertragsparteien haben sollen. Nur wenn diese Frage im Abkommen nicht geregelt ist, haben die zuständigen Gerichte und im Rahmen seiner Zuständigkeit aufgrund des EG-Vertrags insbesondere der Gerichtshof über diese Frage ebenso wie über jede andere Auslegungsfrage zu entscheiden, die sich im Zusammenhang mit der Anwendung des Abkommens in der Gemeinschaft stellt (vgl. Urteil vom 26. Oktober 1982 in der Rechtssache 104/81, Kupferberg, Slg. 1982, 3641, Randnr. 17).
35 Nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind Abkommen von den Parteien nach Treu und Glauben zu erfuellen. Wenn somit jede Vertragspartei für die vollständige Erfuellung der von ihr eingegangenen Verpflichtungen verantwortlich ist, steht es ihr doch zu, die rechtlichen Maßnahmen zu bestimmen, die zur Erreichung dieses Zieles innerhalb ihrer Rechtsordnung geeignet sind, es sei denn, die Auslegung des Abkommens nach seinem Sinn und Zweck ergibt, daß diese Maßnahmen im Abkommen selbst festgelegt sind (Urteil Kupferberg, Randnr. 18).
36 Zwar unterscheiden sich die WTO-Übereinkünfte - wie die portugiesische Regierung feststellt - insbesondere aufgrund der Stärkung der Schutzregelung und des Streitbeilegungsmechanismus erheblich vom GATT 1947. Gleichwohl räumt das mit diesen Übereinkünften geschaffene System der Verhandlung zwischen den Mitgliedern einen hohen Stellenwert ein.
37 Erstes Ziel des Streitbeilegungsmechanismus ist gemäß Artikel 3 Absatz 7 der Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten (Anhang 2 des WTO-Übereinkommens; DSU) zwar grundsätzlich die Rücknahme der betreffenden Maßnahmen, wenn diese als mit den WTO-Vorschriften unvereinbar befunden werden. Wenn die sofortige Rücknahme der Maßnahmen praktisch nicht möglich ist, kann jedoch als vorübergehende Maßnahme bis zur Rücknahme der betreffenden Maßnahme auf Schadensersatzleistungen zurückgegriffen werden.
38 Zwar ist die Entschädigung nach Artikel 22 Absatz 1 DSU nur eine vorübergehende Maßnahme, die zur Verfügung steht, wenn die Empfehlungen und Entscheidungen des in Artikel 2 Absatz 1 DSU vorgesehenen Streitbeilegungsgremiums nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums umgesetzt werden; diese Vorschrift gibt der vollen Umsetzung einer Empfehlung, eine Maßnahme mit den WTO-Übereinkünften in Einklang zu bringen, den Vorrang.
39 Doch sieht Artikel 22 Absatz 2 DSU vor, daß ein Mitglied, das seiner Pflicht zur Ausführung der genannten Empfehlungen und Entscheidungen nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums nachkommt, falls es darum ersucht wird, vor Ablauf dieses Zeitraums Verhandlungen mit jeder Partei aufnimmt, die das Streitbeilegungsverfahren angestrengt hat, mit dem Ziel, einvernehmlich eine Entschädigung festzulegen.
40 Dürften die Gerichte mit den WTO-Übereinkünften unvereinbare innerstaatliche Rechtsvorschriften nicht anwenden, so würde den Legislativ- und Exekutivorganen der Mitglieder somit die ihnen in Artikel 22 DSU eingeräumte Befugnis genommen, auf dem Verhandlungsweg Lösungen zu erreichen, selbst wenn diese nur als vorübergehende zulässig sind.
41 Die Auslegung der WTO-Übereinkünfte im Licht ihres Zieles und Zweckes ergibt mithin, daß in ihnen nicht festgelegt ist, mit welchen rechtlichen Maßnahmen die Mitglieder diese Übereinkünfte nach Treu und Glauben in ihre interne Rechtsordnung umzusetzen haben.
42 Was insbesondere die Anwendung der WTO-Übereinkünfte in der Gemeinschaftsrechtsordnung anbelangt, so ist festzustellen, daß das Übereinkommen zur Errichtung der WTO einschließlich seiner Anhänge nach seiner Präambel - ebenso wie das GATT 1947 - auf dem Prinzip von Verhandlungen "auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen" aufbaut. Es unterscheidet sich daher, in bezug auf die Gemeinschaft, von deren Abkommen mit Drittländern, die eine gewisse Asymmetrie in den Verpflichtungen oder besondere Integrationsbeziehungen mit der Gemeinschaft begründen, wie dies bei dem im Urteil Kupferberg ausgelegten Abkommen der Fall war.
43 Ausserdem folgern unstreitig einige Mitglieder, die zu den wichtigsten Handelspartnern der Gemeinschaft gehören, aus Sinn und Zweck der WTO-Übereinkünfte, daß diese nicht zu den Normen gehören, an denen ihre Gerichte die Rechtmässigkeit der internen Rechtsvorschriften messen.
44 Zwar fehlt nicht schon allein deswegen schlechthin die Gegenseitigkeit bei der Durchführung eines Abkommens, weil die Gerichte einer der Parteien einige Bestimmungen dieses Abkommens unmittelbar anwenden, die Gerichte der anderen Partei dies aber ablehnen (vgl. Urteil Kupferberg, Randnr. 18).
45 Trotzdem kann ein solcher Mangel an Gegenseitigkeit auf Seiten der Handelspartner der Gemeinschaft bei der Anwendung der WTO-Übereinkünfte, die auf dem "Prinzip der Gegenseitigkeit zum gemeinsamen Nutzen" beruhen und sich dadurch von den in Randnummer 42 beschriebenen Abkommen der Gemeinschaft unterscheiden, zu einem Ungleichgewicht führen.
46 Hätte der Gemeinschaftsrichter unmittelbar die Aufgabe, die Vereinbarkeit des Gemeinschaftsrechts mit diesen Regelungen zu gewährleisten, so würde den Legislativ- und Exekutivorganen der Gemeinschaft der Spielraum genommen, über den die entsprechenden Organe der Handelspartner der Gemeinschaft verfügen.
47 Somit gehören die WTO-Übereinkünfte wegen ihrer Natur und ihrer Struktur grundsätzlich nicht zu den Vorschriften, an denen der Gerichtshof die Rechtmässigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane misst.
48 Diese Auslegung entspricht auch der letzten Begründungserwägung des Beschlusses 94/800, derzufolge "das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation einschließlich seiner Anhänge nicht so angelegt [ist], daß es unmittelbar vor den Rechtsprechungsorganen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten angeführt werden kann".
49 Nur wenn die Gemeinschaft eine bestimmte, im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung umsetzt oder wenn die Gemeinschaftshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der WTO-Übereinkünfte verweist, ist es Sache des Gerichtshofes, die Rechtmässigkeit der fraglichen Gemeinschaftshandlung anhand der Vorschriften der WTO zu prüfen (vgl. für das GATT 1947 Urteile Fediol/Kommission, Randnrn. 19 bis 22, und Nakajima/Rat, Randnr. 31).
50 Daher ist zu prüfen, ob ein solcher Fall - wie die portugiesische Regierung behauptet - hier vorliegt.
51 Dies muß verneint werden. Der angefochtene Beschluß zielt weder darauf ab, die Umsetzung einer bestimmten, im Rahmen der WTO übernommenen Verpflichtung in die Gemeinschaftsrechtsordnung sicherzustellen, noch verweist er ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der WTO-Übereinkünfte. Er dient lediglich dazu, die von der Gemeinschaft mit Pakistan und Indien ausgehandelten Vereinbarungen zu genehmigen.
52 Nach alledem kann die Portugiesische Republik nicht geltend machen, daß der angefochtene Beschluß unter Verstoß gegen bestimmte Vorschriften und Grundsätze der WTO erlassen worden ist.
Zur Verletzung von Vorschriften und Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung
Zur Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Gemeinschaftsnormen
53 Die portugiesische Regierung macht geltend, daß dieser Grundsatz verletzt worden sei, da der angefochtene Beschluß und die mit ihm genehmigten Vereinbarungen nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden seien. In ihrer Erwiderung stellt sie lediglich fest, daß die Stichhaltigkeit ihrer Argumentation zugestanden worden sei, da der angefochtene Beschluß nach Erhebung der Klage veröffentlicht worden sei.
54 Hierzu genügt die Feststellung, daß die verspätete Veröffentlichung einer Gemeinschaftshandlung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften die Gültigkeit dieser Handlung nicht beeinflusst.
Zur Verletzung des Grundsatzes der Transparenz
55 Die portugiesische Regierung trägt vor, daß dieser Grundsatz dadurch verletzt worden sei, daß der angefochtene Beschluß Vereinbarungen genehmige, die unzureichend strukturiert und undeutlich formuliert seien, was den durchschnittlichen Leser daran hindere, sogleich alle damit verbundenen Folgen, vor allem hinsichtlich ihrer rückwirkenden Anwendung, zu erfassen. Zur Stützung dieses Klagegrundes beruft sie sich auf die Entschließung des Rates vom 8. Juni 1993 über die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (ABl. C 166, S. 1).
56 Wie der Rat vorgetragen hat, hat diese Entschließung jedoch keine Bindungswirkung und verpflichtet die Organe nicht dazu, bei der Abfassung von Rechtsakten bestimmten Regeln zu folgen.
57 Wie der Generalanwalt in Nummer 12 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, erscheint der Beschluß darüber hinaus in jeder Hinsicht klar, und zwar sowohl bezueglich des Wortlauts seiner Bestimmungen über den Abschluß der beiden internationalen Vereinbarungen als auch bezueglich der in den beiden Vereinbarungen enthaltenen Vorschriften, die eine Reihe von gegenseitigen Verpflichtungen der Vertragsparteien zur schrittweisen Liberalisierung des Marktes für Textilwaren vorsehen. Ausserdem ist die Rüge der portugiesischen Regierung, der angefochtene Beschluß nenne nicht ausdrücklich die von ihm geänderten oder aufgehobenen Vorschriften früherer Rechtsakte, nicht geeignet, einen Mangel des Beschlusses aufzuzeigen, da eine solche Unterlassung keine Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift darstellt, die die Organe für die Wirksamkeit der fraglichen Handlung beachten müssten.
58 Die Portugiesische Republik kann daher nicht geltend machen, daß der angefochtene Beschluß unter Verstoß gegen den Grundsatz der Transparenz erlassen worden ist.
Zur Verletzung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in den Beziehungen zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten
59 Die portugiesische Regierung trägt vor, daß die bilateralen Abkommen mit Indien und Pakistan abgeschlossen worden seien, ohne ihre Haltung zu den Verhandlungen mit den beiden Ländern zu berücksichtigen, die sie während des gesamten Verhandlungsprozesses, vor allem bei der Sitzung des Rates am 15. Dezember 1993, in der den WTO-Übereinkünften zugestimmt worden sei, und in einem Schreiben des portugiesischen Aussenministers an den Rat vom 7. April 1994, klar zum Ausdruck gebracht habe.
60 Sie habe ihre Zustimmung zur Unterzeichnung der Schlussakte der WTO und ihrer Anhänge insbesondere unter der Bedingung gegeben, daß die Indien und Pakistan auferlegte Pflicht zur Öffnung ihrer Märkte in den Verhandlungen mit diesen Ländern nicht zu anderen Gegenleistungen der Mitgliedstaaten als denjenigen führen dürfe, die im ATC vorgesehen seien.
61 Die Vereinbarungen sähen jedoch gegenüber dem ATC eine Beschleunigung des Öffnungsprozesses des Marktes für Textilwaren und damit des Abbaus der Gemeinschaftszollkontingente für diese Waren vor. Der angefochtene Beschluß, der sie genehmigt habe, sei daher unter Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in den Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten erlassen worden, wie er in Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) enthalten sei, und müsse aus diesem Grund für nichtig erklärt werden.
62 Die Unterzeichnung der Schlussakte habe ausserdem die Zustimmung aller Mitgliedstaaten und nicht nur einer qualifizierten Mehrheit der Mitglieder des Rates verlangt. Jede Änderung des Gleichgewichts, das der Unterzeichnung dieser Schlussakte zugrunde liege, verlange daher eine erneute Beratung unter den gleichen Abstimmungsbedingungen, nämlich der Einstimmigkeit.
63 Der Rat ist der Auffassung, daß die von der portugiesischen Regierung vor allem im Schreiben des Aussenministers vom 7. April 1994 geäusserte Haltung politischen Charakters und im übrigen insofern berücksichtigt worden sei, als sie zum Erlaß der Verordnung Nr. 852/95 geführt habe, mit der der Rat der portugiesischen Textilindustrie eine Reihe von Subventionen gewährt habe.
64 Der Rat weist auch die Argumentation der portugiesischen Regierung zurück, über die Genehmigung der beiden Vereinbarungen hätte einstimmig entschieden werden müssen. Da der angefochtene Beschluß eine handelspolitische Maßnahme darstelle, habe er gemäß Artikel 113 Absatz 4 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 133 Absatz 4 EG) mit qualifizierter Mehrheit der Mitglieder des Rates erlassen werden können. Die beiden Vereinbarungen seien im übrigen unter voller Wahrung der Bestimmungen des EG-Vertrags und insbesondere des Artikels 113 erlassen worden.
65 Die Kommission schließt sich der Argumentation des Rates an, macht aber darüber hinaus geltend, selbst wenn man davon ausgehe, daß die Portugiesische Republik beim Abschluß der Schlussakte Vorbehalte gemacht habe, könne deren Missachtung nicht zur Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses führen.
66 Der angefochtene Beschluß stellt eine handelspolitische Maßnahme dar, die gemäß Artikel 113 Absatz 4 EG-Vertrag mit qualifizierter Mehrheit erlassen werden musste. Da der angefochtene Beschluß unbestritten im Einklang mit dieser Vorschrift erlassen wurde, kann es ihn nicht ungültig machen und damit nicht zu seiner Nichtigerklärung führen, daß eine Minderheit von Mitgliedstaaten, zu denen die Portugiesische Republik gehörte, gegen seinen Erlaß war.
67 Wie der Generalanwalt in Nummer 32 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, hat der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten keine Auswirkungen auf die richtige Rechtsgrundlage eines Gemeinschaftsrechtsakts und folglich auf das bei seinem Erlaß einzuhaltende Gesetzgebungsverfahren.
68 Die Portugiesische Republik kann daher nicht geltend machen, daß der angefochtene Beschluß den genannten Grundsatz verletzt hat.
Zur Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes
69 Die portugiesische Regierung macht geltend, daß der Rat durch den Erlaß des angefochtenen Beschlusses den Grundsatz des Vertrauensschutzes im Hinblick auf die Wirtschaftsteilnehmer der portugiesischen Textilindustrie verletzt habe.
70 Diese Wirtschaftsteilnehmer hätten davon ausgehen dürfen, daß der Rat den Zeitplan und die Abfolge der Öffnung des Gemeinschaftsmarktes für Textilwaren für den internationalen Wettbewerb, wie sie in den WTO-Übereinkünften, insbesondere im ATC, sowie in den geltenden Gemeinschaftsvorschriften, insbesondere in der Verordnung Nr. 3030/93 in ihrer durch die Verordnung Nr. 3289/94 geänderten Fassung, die die Vorschriften des ATC in Gemeinschaftsrecht umgesetzt habe, vorgesehen gewesen seien, nicht wesentlich abändern werde.
71 Der Erlaß des angefochtenen Beschlusses beschleunige den Liberalisierungsprozeß des Gemeinschaftsmarktes erheblich und ändere damit den durch das ATC gesetzten rechtlichen Rahmen, wobei er ihn deutlich verstärke. Diese wesentliche und unvorhersehbare Änderung der Wettbewerbsbedingungen auf dem Gemeinschaftsmarkt für Textilwaren habe damit die Rahmenbedingungen verändert, unter denen die portugiesischen Wirtschaftsteilnehmer die Umstrukturierungsmaßnahmen durchführten, die der Rat selbst mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 852/95 für unerläßlich gehalten habe, was deren Wirksamkeit beeinträchtige und diesen Wirtschaftsteilnehmern schweren Schaden zufüge.
72 Der Rat macht zunächst geltend, daß die portugiesischen Wirtschaftsteilnehmer im Textilbereich kein berechtigtes Vertrauen in die Aufrechterhaltung einer Situation hätten setzen dürfen, die Gegenstand von laufenden Verhandlungen gewesen sei. Sollten die Wirtschaftsteilnehmer damit gerechnet haben, daß die Öffnung der Märkte in Indien und Pakistan ohne jegliche Gegenleistung vorgenommen würde, so sei diese Erwartung nicht geeignet gewesen, ein berechtigtes Vertrauen zu begründen, da sie auf keine rechtliche Verpflichtung des Rates zurückzuführen sei.
73 Die Genehmigung der beiden Vereinbarungen stelle ausserdem die Ergebnisse der Uruguay-Runde in keiner Weise in Frage. Diese Vereinbarungen enthielten keine Bestimmung, die die geltenden Hoechstmengen oder die in den bilateralen Abkommen mit Indien und Pakistan vorgesehene Steigerungsrate verändere. Sie sähen lediglich vor, daß die Kommission bereit sei, eventuelle Anträge von Pakistan oder Indien auf besondere Flexibilität bei den bestehenden Hoechstmengen (Übertragungen auf das folgende Kontingentsjahr, Übertragung zwischen Kategorien, Ausnutzung im Vorgriff) wohlwollend zu prüfen, ohne für das jeweilige Kontingentsjahr die jeweils festgelegten Mengen zu überschreiten. Diese besondere Flexibilität und insbesondere die Ausnutzung im Vorgriff ändere die geltenden Hoechstmengen nicht und führe vor allem nicht zu einer Änderung des Zeitplans für die Einbeziehung der betroffenen Kategorien in den Rahmen des GATT 1994.
74 Nach Auffassung der Kommission ist die Portugiesische Republik nicht berechtigt, sich auf die Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes hinsichtlich der Wirtschaftsteilnehmer zu berufen, da sie zum einen kein unmittelbares und persönliches Interesse an dem Schutz des berechtigten Vertrauens der letztgenannten nachweise und es zum anderen unterlassen habe, diese Wirtschaftsteilnehmer zu warnen, obwohl die ihr zur Verfügung stehenden Angaben eindeutig und ausreichend gezeigt hätten, daß die Gemeinschaft, um zu einer Einigung zu kommen, wahrscheinlich einige zusätzliche Zugeständnisse würde machen müssen.
75 Nach ständiger Rechtsprechung hat der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht die Unabänderlichkeit einer Regelung zur Folge, zumal in Bereichen wie der Textileinfuhr, in denen es erforderlich ist, die geltenden Vorschriften fortlaufend an die Konjunkturschwankungen anzupassen, und dies daher vernünftigerweise vorhergesehen werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Januar 1998 in der Rechtssache C-315/96, Lopex Export, Slg. 1998, I-317, Randnrn. 28 bis 30).
76 Aus den vom Generalanwalt in Nummer 33 seiner Schlussanträge genannten Gründen wurden ausserdem keine nennenswerten Unterschiede zwischen der Behandlung der indischen und pakistanischen Waren einerseits und der aus den anderen Mitgliedern der WTO stammenden Waren andererseits eingeführt. Selbst wenn solche Unterschiede bestuenden, wären sie jedenfalls nicht geeignet, die Erwartungen der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zu enttäuschen.
77 Nach alledem kann die Portugiesische Republik nicht geltend machen, daß der angefochtene Beschluß unter Verstoß gegen den Grundsatz der Wahrung des berechtigten Vertrauens erlassen worden ist.
Zur Verletzung des Verbotes der Rückwirkung von Rechtsvorschriften
78 Die portugiesische Regierung macht geltend, daß das Verbot der Rückwirkung von Rechtsvorschriften verletzt worden sei, da die mit dem angefochtenen Beschluß genehmigten Vereinbarungen Rückwirkung hätten und auf abgeschlossene Vorgänge anwendbar seien, ohne daß Gründe dafür angegeben würden, von dem Grundsatz abzuweichen, daß Rechtsvorschriften nur für die Zukunft gelten würden.
79 Obwohl die mit Pakistan und Indien geschlossenen Vereinbarungen am 15. Oktober und 31. Dezember 1994 paraphiert und erst am 26. Februar 1996 durch den Rat genehmigt worden seien, billigten sie die Anwendung einer Regelung besonderer Flexibilität, die gemäß Nummer 6 der jeweiligen Vereinbarung im Fall von Pakistan ab dem Jahr 1994 und im Fall von Indien ab dem Jahr 1995 wirksam werden sollte.
80 Hierzu genügt der Hinweis, daß die Umsetzung dieser internationalen Vereinbarungen in Gemeinschaftsrecht gemäß Artikel 19 der Verordnung Nr. 3030/93 von der Kommission durch den Erlaß von Maßnahmen zur Änderung der Anhänge dieser Verordnung vollzogen werden musste.
81 Nur im Rahmen einer Klage gegen den Erlaß solcher Maßnahmen könnte also deren mögliche Rückwirkung bekämpft werden.
82 Daher kann die Portugiesische Republik nicht geltend machen, daß der angefochtene Beschluß das Verbot der Rückwirkung von Rechtsvorschriften verletzt hat.
Zur Verletzung des Grundsatzes des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts
83 Die portugiesische Regierung trägt vor, daß der angefochtene Beschluß unter Verstoß gegen den Grundsatz des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts erlassen worden sei, der in den Artikeln 2 und 3 Buchstabe j EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 2 EG und 3 Absatz 1 Buchstabe k EG) sowie in den Artikeln 130a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 158 EG), 130b und 130c EG-Vertrag (jetzt Artikel 159 EG und 160 EG) und 130d und 130e EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 161 EG und 162 EG) niedergelegt sei. Der Rat selbst habe sich in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 852/95 auf diesen Grundsatz bezogen, da er der Auffassung gewesen sei, daß die Annahme der Verordnung wegen des Erlasses einer rechtlichen Regelung notwendig geworden sei, die die Ungleichheiten verstärke und den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Gemeinschaft beeinträchtige.
84 Der Rat verweist darauf, daß die Gemeinschaft die Verordnung Nr. 852/95 zugunsten der portugiesischen Industrie zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts erlassen habe. Die Verpflichtung der Gemeinschaft, die Textilwaren und Bekleidung gemäß dem ATC und der Verordnung Nr. 3289/94, die die Verordnung Nr. 3030/93 geändert habe, in den Rahmen des GATT 1994 einzubeziehen, sei durch die in den beiden Vereinbarungen gemachten Zugeständnisse nicht berührt worden.
85 Die Kommission trägt vor, daß der EG-Vertrag entgegen der Behauptung der Portugiesischen Republik den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt nicht zum grundlegenden Prinzip der Gemeinschaftsrechtsordnung erhebe, dessen Wahrung durch die Organe derart unbedingt geboten sei, daß es zwingend die Nichtigerklärung jeder Maßnahme verlange, die negative Auswirkungen auf bestimmte benachteiligte Regionen der Gemeinschaft haben könnte.
86 Auch wenn die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts nach den Artikeln 2 und 3 sowie 130a bis 130e EG-Vertrag eines der Ziele der Gemeinschaft ist und folglich gerade bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts im wirtschaftlichen und sozialen Bereich einen wichtigen Gesichtspunkt darstellt, so weisen die fraglichen Bestimmungen doch programmatischen Charakter auf, so daß die Verwirklichung des Zieles des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts das Ergebnis von Politiken und Handlungen der Gemeinschaft sowie der Mitgliedstaaten sein muß.
87 Folglich kann die Portugiesische Republik nicht geltend machen, daß der angefochtene Beschluß unter Verstoß gegen den Grundsatz des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts erlassen worden ist.
Zur Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer
88 Die portugiesische Regierung macht geltend, daß der angefochtene Beschluß Wollwaren gegenüber Baumwollwaren besserstelle, da die durch die Vereinbarungen eingeführten Maßnahmen zur Öffnung der Märkte Indiens und Pakistans praktisch ausschließlich den Gemeinschaftsherstellern auf dem Wollsektor zugute kämen. Die Hersteller auf dem Baumwollsektor - auf den sich das Exportvermögen der portugiesischen Industrie im wesentlichen konzentriere - würden insofern doppelt benachteiligt.
89 Der Rat erwidert, daß die Verhandlungen mit Indien und Pakistan bezweckt hätten, den Zugang zum indischen und zum pakistanischen Markt zu verbessern. Wenn die Angebote dieser beiden Länder einen Teil der Wirtschaftsteilnehmer - im vorliegenden Fall die Hersteller auf dem Wollsektor - eher befriedigen könnten, so stelle dies keine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer dar, da die Vereinbarungen nicht zum Ziel gehabt hätten, eine Diskriminierung zwischen ihnen zu begründen.
90 Die Kommission trägt vor, der Umstand, daß Indien und Pakistan den Waren des Wollsektors eine günstigere Behandlung als denen des Baumwollsektors zugedacht hätten (eine Behauptung, die von der Portugiesischen Republik nicht belegt worden sei) und damit eine gewisse Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Gruppen von Wirtschaftsteilnehmern der Textilindustrie geschaffen hätten, könne nicht dem Rat als Diskriminierung zugerechnet werden. Selbst wenn man davon ausgehe, daß sie ihm zurechenbar sei, so sei diese Ungleichbehandlung im übrigen durch die Art des fraglichen Rechtsakts und das mit der Genehmigung der Vereinbarungen durch den Rat verfolgte Ziel, nämlich im gemeinsamen Interesse den Zugang sämtlicher Waren mit Ursprung in der Gemeinschaft zu den indischen und pakistanischen Märkten zu verbessern, gerechtfertigt.
91 Das Diskriminierungsverbot verlangt vom Gemeinschaftsgesetzgeber, daß "gleiche Sachverhalte nicht ungleich behandelt werden, es sei denn, daß eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre" (vgl. insbesondere Urteil Deutschland/Rat, Randnr. 67).
92 Wie der Generalanwalt in Nummer 35 seiner Schlussanträge festgestellt hat, sind die Wirtschaftsteilnehmer des Textilsektors vorliegend auf zwei unterschiedlichen Märkten tätig, dem Woll- und dem Baumwollmarkt, so daß eine wirtschaftliche Schädigung der einen Gruppe von Herstellern nicht zu einer Verletzung des Diskriminierungsverbots führt.
93 Folglich kann die Portugiesische Republik auch nicht geltend machen, daß der angefochtene Beschluß unter Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer erlassen worden ist.
94 Nach alledem kann die Portugiesische Republik nicht geltend machen, daß der angefochtene Beschluß unter Verstoß gegen bestimmte Vorschriften und Grundsätze der Gemeinschaftsrechtsordnung erlassen worden ist, so daß die Klage insgesamt abgewiesen werden muß.
Kostenentscheidung
Kosten
95 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat beantragt hat, die Portugiesische Republik zur Tragung der Kosten zu verurteilen, und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Portugiesische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Französische Republik und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften tragen ihre eigenen Kosten.