CELEX: 61996CJ0288
Ayudas de Estado
Ayuda al funcionamiento
Líneas directrices en el sector de la pesca
Artículo 92, apartados 1 y 3, letra c), del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letra c), tras su modificación)
Derechos de defensa
Motivación

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de agosto de 1996, la República Federal de Alemania solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), la anulación de la Decisión 96/563/CE de la Comisión, de 29 de mayo de 1996, relativa a una ayuda del Estado federado de Baja Sajonia en favor de la empresa JAKO Jadekost GmbH & Co KG (DO L 246, p. 43; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Los hechos del asunto
2 La empresa JAKO Jadekost GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «Jadekost»), con domicilio social en Wilhelmshaven (Alemania), fue fundada en agosto de 1991. Formaba parte del grupo Nordfrost, en cuyo capital social el director de Jadekost poseía una participación mayoritaria, y estaba especializada en la fabricación y la distribución de productos congelados. El establecimiento disponía de dos plantas de fabricación, una para los productos a base de pescado, y otra para los productos a base de carne. Jadekost comenzó su actividad de fabricación de productos a base de pescado a partir de junio de 1993.
3 En razón de las dificultades de tesorería que atravesaba, Jadekost trató de obtener la garantía del Estado federado de Baja Sajonia sobre el crédito de funcionamiento que le había sido concedido por su banco.
4 El 1 de marzo de 1994, el Consejo de Ministros del Estado federado de Baja Sajonia adoptó la Decisión siguiente:
«El Ministerio regional acepta garantizar hasta un 80 % un crédito de explotación por un importe de 35 millones de marcos alemanes, y se declara dispuesto a cubrir también las necesidades de liquidez suplementaria, estimadas en 15 millones de marcos alemanes, hasta diciembre de 1996.»
5 A raíz de la preceptiva aprobación por la comisión parlamentaria de créditos regionales y la comisión de presupuestos del Landtag de Baja Sajonia, el Ministerio regional de Hacienda comunicó a Jadekost, mediante escrito de 2 de mayo de 1994, que aceptaba su solicitud de garantía.
6 Mediante escrito de 30 de junio de 1994, la Comisión manifestó sus reservas por lo que se refiere a la compatibilidad de la citada garantía con el punto 1.3 de su comunicación 92/C 152/02, denominada «Líneas directrices para el examen de las ayudas de Estado en el sector de la pesca y la acuicultura» (DO 1992, C 152, p. 2; en lo sucesivo, «Líneas directrices») e instó a la República Federal de Alemania a que le presentara sus observaciones.
7 A esta petición siguió un intercambio de escritos al término del cual la Comisión informó a la República Federal de Alemania, el 20 de febrero de 1995, de su decisión de incoar el procedimiento administrativo regulado en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2). Al término de dicho procedimiento, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
8 El 31 de marzo de 1995, Jadekost fue declarada en quiebra.
Las Líneas directrices
9 La introducción de las Líneas directrices señala que el recurso a las ayudas públicas nacionales sólo está justificado si se cumplen los objetivos de la política pesquera común. Por otra parte, el sexto párrafo de dicha introducción dispone:
«Es en este marco en el que la Comisión pretende gestionar las excepciones aplicables al principio de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común (apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE), establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado CEE y en sus disposiciones de aplicación.»
10 El punto 1.1 de las Líneas directrices, que sienta los principios generales, establece:
«Las presentes Líneas directrices afectarán a todas las medidas que supongan una ventaja financiera, cualquiera que sea su forma, financiadas con recursos presupuestarios de cualquier autoridad pública (nacional, regional, provincial, departamental o local). En concreto, se aplicarán a las transferencias de capitales, a los préstamos de interés reducido, a determinadas participaciones públicas en el capital de empresas, a las ayudas financiadas con recursos procedentes de gravámenes especiales y a las ayudas concedidas en forma de garantía del Estado para préstamos bancarios o en forma de reducción o de exención de tasas o impuestos, incluidas las amortizaciones aceleradas y la reducción de las cotizaciones sociales.
Todas estas medidas se encuentran comprendidas en la noción de "ayudas nacionales" que se utiliza en el presente documento.»
11 El punto 1.3 de las Líneas directrices, que establece los principios generales, dispone:
«Sólo podrán concederse ayudas nacionales que sean coherentes con los objetivos marcados por la política común.
Las ayudas no podrán ser conservadoras en sus efectos: deberán favorecer la racionalización y eficacia de la producción y comercialización de los productos pesqueros con vistas a fomentar y acelerar el proceso de adaptación de la industria a la nueva situación comunitaria a la que se enfrenta.
Más concretamente, las ayudas deberán estimular el grado de desarrollo y de adaptación que las condiciones normales del mercado no permiten alcanzar a causa de la escasa flexibilidad del sector y de la limitada capacidad financiera de los que de él dependen. Deberán conducir a mejoras durables, de forma que la industria pesquera pueda continuar desarrollándose gracias únicamente a las rentas del mercado. Por lo tanto, se limitarán a la duración imprescindible para realizar las mejoras y adaptaciones deseadas.
En consecuencia, serán válidos los siguientes principios:
- Las ayudas nacionales no podrán obstaculizar la aplicación de la política pesquera común. Por consiguiente, las ayudas a la exportación y al comercio de productos pesqueros en el interior de la Comunidad serán consideradas en todo caso incompatibles con el mercado común.
- Los aspectos de la política pesquera común que no puedan considerarse completamente resueltos, especialmente en materia de política estructural, podrán seguir justificando la concesión de ayudas nacionales siempre que éstas cumplan los objetivos de las normas comunes sin comprometer ni alterar su pleno efecto. De ahí la necesidad de que tales ayudas se incluyan, en su caso, en programas de orientación establecidos al amparo de la normativa comunitaria.
- Las ayudas nacionales concedidas sin exigir una obligación por parte de los beneficiarios y destinadas a mejorar la situación financiera de sus empresas (sin perjuicio de las disposiciones del punto 2.6.2), o cuyos importes estén en función de la cantidad producida o comercializada, de los precios de los productos, de la unidad de producción o de los medios de producción, y cuyo resultado suponga una disminución de los costes de producción del beneficiario o una mejora de sus rentas serán, como ayudas al funcionamiento que son, incompatibles con el mercado común. La Comisión examinará caso por caso las ayudas de este tipo cuando estén directamente relacionadas con un plan de reestructuración considerado compatible con el mercado común.»
La Decisión impugnada
12 En la sección IV de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que la garantía controvertida debía analizarse a la luz del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación) y de las Líneas directrices.
13 La Comisión señaló que la citada garantía constituía una ayuda en el sentido del artículo 92 del Tratado. Observó, a este respecto, por una parte, que ni el Gobierno alemán ni las demás partes implicadas en el procedimiento habían cuestionado su valoración y, por otra parte, que según el punto 1.1 de las Líneas directrices, las garantías de Estado para préstamos bancarios se consideraban ayudas.
14 La Comisión recordó que el elemento de ayuda de una garantía de esta índole es, en principio, igual a la diferencia entre el tipo que el prestatario debería abonar en el mercado y el que obtuvo efectivamente debido a la garantía libre de cualquier prima. A este respecto, según la Comisión, habida cuenta de que ninguna entidad financiera hubiera aceptado prestar dinero a Jadekost sin una garantía del Estado y del riesgo muy elevado asumido por el fiador, la garantía controvertida constituía la condición previa para la concesión del préstamo cuyo importe total podía ser considerado como una ayuda.
15 La Comisión destacó asimismo que la ayuda sería para mejorar las rentas de Jadekost puesto que, por una parte, liberaba a la empresa de costes que habría debido soportar normalmente en el marco de su actividad comercial habitual y, por otra parte, que se había concedido sin imponer a la empresa ninguna obligación en cuanto a su utilización. Merced a dicha ayuda, Jadekost estuvo en condiciones de ofrecer sus productos a la clientela a un nivel de precios mantenido artificialmente bajo.
16 La Comisión dedujo de ello que este tipo de ayuda al funcionamiento era, como tal, incompatible con el mercado común conforme al punto 1.3 de las Líneas directrices, por lo cual hacía superfluo el examen de la compatibilidad de la ayuda con los demás requisitos previstos en el artículo 92, apartado 1, del Tratado.
17 Con independencia de esto, la Comisión estimó que la ayuda amenazaba con falsear las condiciones de competencia en el mercado de los productos piscícolas congelados en detrimento de otras empresas de Alemania y de los demás Estados miembros que no se benefician de este tipo de ayuda, ya que esta ayuda favorecía a una empresa determinada y ocasionaba una disminución de sus costes, lo cual le permitía reforzar artificialmente su posición en el mercado.
18 En la sección V de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, la Comisión examinó las excepciones previstas en el artículo 92, apartados 2 y 3, del Tratado y concluyó que no eran de aplicación en el caso de autos, dada la naturaleza y los objetivos de la ayuda.
19 Finalmente, en la sección VI de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, la Comisión señaló además que el Gobierno alemán había omitido notificarle de antemano dicha ayuda, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 93, apartado 3, del Tratado, y que tampoco había tenido en cuenta el efecto suspensivo previsto por el citado artículo.
20 En consecuencia, la Comisión declaró, en el artículo 1 de la Decisión impugnada, que la ayuda concedida por el Estado federado de Baja Sajonia era incompatible con el mercado común en virtud del artículo 92, apartado 1, del Tratado y que era ilegal, dado que se había acordado infringiendo las normas de procedimiento fijadas en el artículo 93, apartado 3, del Tratado.
21 Por consiguiente, la Comisión exigió la devolución del 42,3 % del importe de la ayuda, ya que dicho porcentaje constituía la proporción del volumen de negocios de Jadekost que correspondía a los productos piscícolas. Efectivamente, dado que las Líneas directrices se aplican únicamente a los productos de la pesca, sólo cabía exigir el reembolso de la ayuda concedida en ese sector.
22 Al calcular el importe que debía reembolsarse, la Comisión tuvo en cuenta que la garantía controvertida cubría tan sólo el 80 % del préstamo obtenido por Jadekost y que el importe abonado efectivamente a esta sociedad en virtud del préstamo era de 32.000.000 de DEM, lo cual hacía que la cantidad garantizada por el Estado federado de Baja Sajonia fuera de 25.600.000 DEM. Si se aplica el equivalente-subvención neto del 98,7 %, el importe obtenido era de 25.267.200 DEM, de los cuales 10.688.025 DEM, es decir, un 42,3 % correspondía a los productos piscícolas.
Los motivos invocados por la República Federal de Alemania
23 El Gobierno alemán invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso de anulación. Mediante su primer motivo, afirma que la Decisión impugnada es ilegal por haber violado el principio del respeto de los derechos de defensa. Mediante su segundo motivo, alega que la Comisión determinó los hechos de una forma sólo parcialmente exacta y que no llevó a cabo determinadas comprobaciones importantes. Mediante su tercer motivo, afirma que la Comisión aplicó indebidamente el artículo 92, apartado 1, del Tratado. Finalmente, mediante su último motivo, el citado Gobierno señala que la Comisión habría debido declarar la garantía controvertida compatible con el mercado común en virtud del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado.
24 En el presente caso, procede examinar en primer lugar los motivos segundo, tercero y cuarto del Gobierno alemán, relativos al fondo del asunto, y a continuación el primer motivo, que versa sobre el procedimiento.
Sobre el motivo basado en la determinación inexacta de los hechos
25 Mediante su segundo motivo, que se divide en tres partes, el Gobierno alemán alega que la Comisión determinó los hechos de una forma sólo parcialmente exacta en el marco, respectivamente, de la apreciación del importe de la ayuda (primera parte), de la aplicación de las Líneas directrices (segunda parte) y de la apreciación de la distorsión de la competencia (tercera parte).
26 Con carácter preliminar, procede recordar que, cuando la Comisión dispone de una gran libertad de apreciación, como sucede para la aplicación del artículo 92 del Tratado, el Tribunal de Justicia no puede, al controlar la legalidad del ejercicio de dicha libertad, sustituir la apreciación de la autoridad competente en la materia por la suya propia, sino que debe limitarse a examinar si tal apreciación incurre en un error manifiesto o en desviación de poder (véanse, en particular, las sentencias de 14 de marzo de 1973, Westzucker, 57/72, Rec. p. 321, apartado 14, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C-169/95, Rec. p. I-135, apartado 34).
27 Las tres partes del segundo motivo del Gobierno alemán relativo a la determinación inexacta de los hechos deben examinarse a la luz de este principio.
Sobre las comprobaciones de hecho acerca del importe de la ayuda
28 Según ha reconocido en su recurso, el Gobierno alemán no niega que la garantía prestada por el Estado federado de Baja Sajonia contenía elementos de ayuda en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado, si bien afirma que la Comisión incurrió en errores de apreciación al determinar los elementos de la ayuda y, por consiguiente, el importe de la propia ayuda. Dicho Gobierno expone seis alegaciones a este respecto.
29 Mediante su primera alegación, el Gobierno alemán afirma que la Comisión no apreció suficientemente la existencia de otras posibilidades que permitieran a Jadekost obtener financiación.
30 Para determinar si la garantía controvertida tiene carácter de ayuda estatal, procede aplicar el criterio, indicado en la Decisión impugnada, basado en las posibilidades que tendría Jadekost de conseguir el préstamo en el mercado de capitales de no existir la citada garantía (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, «Boussac», C-301/87, Rec. p. I-307, apartado 39, y de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, «Tubemeuse», C-142/87, Rec. p. I-959, apartado 26).
31 De esta forma, cuando, habida cuenta de la precaria situación financiera de una empresa, ninguna entidad financiera aceptaría prestarle dinero sin garantía del Estado, el importe total del préstamo garantizado que obtenga la citada empresa debe considerarse como una ayuda.
32 En aplicación de este criterio, la Comisión afirmó, en la sección IV, párrafo noveno, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, que Jadekost no habría podido obtener el préstamo de que se trata sin la garantía concedida por el Estado federado de Baja Sajonia.
33 Esta afirmación de la Comisión se ve corroborada por los datos de los autos que demuestran que, en la época en que se le concedió el préstamo, Jadekost se enfrentaba a una precaria situación de tesorería y que, desde su llegada al mercado de los productos congelados a base de pescado, el referido mercado había experimentado un neto hundimiento de los precios. Por otra parte, el dictamen pericial de 29 de marzo de 1994 elaborado por la sociedad de auditoría C & L Treuarbeit - Deutsche Revision (en lo sucesivo, «C & L») señalaba que el riesgo en que había incurrido el fiador era muy elevado.
34 Debe recordarse, además, que según reiterada jurisprudencia, la legalidad de una Decisión en materia de ayudas se debe examinar en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó (véanse las sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, 234/84, Rec. p. 2263, apartado 16, y de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C-241/94, Rec. p. I-4551, apartado 33).
35 Sobre este particular, procede destacar que el Gobierno alemán no ha presentado, ni durante el procedimiento administrativo ni ante el Tribunal de Justicia, ejemplos concretos de otras posibilidades de financiación a las que hubiera tenido acceso Jadekost. Además, durante el procedimiento administrativo, el Gobierno alemán no ha alegado que la Comisión debiera tratar activamente de determinar en qué medida existían otras posibilidades de financiación. Por consiguiente, su primera alegación referente a otras posibilidades de financiación resulta hipotética.
36 Mediante su segunda alegación, el Gobierno alemán afirma que la Comisión no tuvo en cuenta para determinar el importe de la ayuda la existencia de garantías a favor de los bancos acreedores de Jadekost.
37 Sin embargo, de la sección II, párrafo cuarto, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión las tuvo debidamente en cuenta. Además, afirmó, en la sección IV, párrafo noveno, de la exposición de motivos, que las referidas garantías no habían podido influir sobre el importe de la ayuda, puesto que, sin la garantía controvertida, no se habría concedido crédito alguno a Jadekost. Esta afirmación se ve corroborada por los documentos aportados por el Gobierno alemán, por el planteamiento del Estado federado de Baja Sajonia y por el dictamen pericial de C & L, de los que se desprende que las garantías eran de un valor limitado.
38 La conclusión de la Comisión se ve corroborada asimismo por las disposiciones de las Directrices generales del Estado federado de Baja Sajonia sobre garantías relativas a los requisitos necesarios para que el Estado federado de Baja Sajonia se constituya fiador.
39 Más en particular, el punto 3 de dichas Directrices generales precisa que «en principio sólo podrá concederse una garantía si las medidas no pudieran ser ejecutadas de otra forma, en particular por no disponerse de garantías suficientes y no ser posible conseguir una garantía del Niedersächsische Bürgschaftsbank (NBB) GmbH».
40 Mediante su tercera alegación, el Gobierno alemán afirma que la Comisión no tuvo en cuenta el carácter habitual en el mercado de capitales del tipo de interés del préstamo garantizado.
41 Sobre este particular, de la sección IV, párrafo noveno, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada se desprende asimismo que resultaba indiferente que el tipo de interés aplicado a Jadekost en virtud del préstamo garantizado fuera inferior o superior al tipo medio aplicado por los bancos en el mercado de capitales para préstamos similares, dado que, en cualquier caso, sin la citada garantía, no se habría concedido el préstamo.
42 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, no hay dato alguno que induzca a pensar que la Comisión incurriera en un manifiesto error de apreciación al considerar, en la sección IV, párrafo séptimo, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, que «gracias al apoyo del Gobierno de Baja Sajonia, Jadekost pudo obtener una financiación que se le habría negado en otras circunstancias, habida cuenta de sus dificultades financieras» y al afirmar que el importe de la ayuda era igual al importe total del préstamo.
43 Procede, pues, desestimar las tres primeras alegaciones.
44 Mediante su cuarta alegación, el Gobierno alemán afirma que la Comisión analizó la evolución del mercado de que se trata de una forma excesivamente negativa. En opinión del citado Gobierno, las previsiones de aquella época indicaban que las perspectivas de Jadekost para el futuro eran buenas. Además, ni el grupo Nordfrost ni sus competidores preveían una saturación del mercado.
45 La apreciación de la Comisión se ve apoyada, por una parte, por el dictamen pericial de C & L, que llegó a la conclusión de que el riesgo en que había incurrido el fiador era muy elevado habida cuenta, en particular, de la disminución de la capacidad financiera del grupo Nordfrost, de su difícil evolución y de la tendencia del mercado. Por otra parte, dicha apreciación se ve corroborada por el hecho de que, con posterioridad, Jadekost fue declarada en quiebra el 31 de marzo de 1995.
46 Por lo tanto, la cuarta alegación del Gobierno alemán tampoco revela error manifiesto de apreciación alguno por parte de la Comisión, por lo que no puede estimarse.
47 Mediante sus alegaciones quinta y sexta, el Gobierno alemán muestra su disconformidad con la calificación de ayuda al funcionamiento dada por la Comisión a la garantía controvertida. Dicho Gobierno afirma, por una parte, que la Comisión sostuvo erróneamente que la ayuda provocaba una reducción sustancial de los costes de producción y, por otra parte, que la Comisión habría debido proceder a una apreciación global, la cual habría demostrado que la garantía controvertida había facilitado una inversión más elevada. Más en particular, el Gobierno alemán alega que la garantía concedida por el Estado federado de Baja Sajonia habría podido utilizarse para financiar determinadas inversiones, de forma que los fondos propios de Jadekost se habrían podido emplear para cubrir sus necesidades de liquidez. En opinión del citado Gobierno, de ello se desprende que la garantía no puede calificarse de ayuda al funcionamiento.
48 Procede destacar, en primer lugar, que el punto 1.3 de las Líneas directrices, aplicable en el presente caso, establece que las ayudas concedidas sin exigir una obligación por parte de los beneficiarios y destinadas a mejorar la situación financiera de las empresas y la tesorería de sus explotaciones constituyen ayudas al funcionamiento.
49 En segundo lugar, procede observar que esta definición se ajusta al apartado 18 de la sentencia de 15 de mayo de 1997, Siemens/Comisión (C-278/95 P, Rec. p. I-2507), en la cual el Tribunal de Justicia observó que las ayudas que correspondan precisamente al tipo de gastos generales de explotación que una empresa debe sufragar en el marco de sus actividades normales son ayudas al funcionamiento.
50 No se discute que el préstamo para el cual se concedió la garantía controvertida iba destinado a financiar los gastos generales de explotación de Jadekost. A este respecto, debe destacarse que el propio Gobierno alemán calificó el préstamo garantizado de crédito de explotación en su escrito dirigido a la Comisión el 19 de julio de 1994. Tal calificación se deduce asimismo del conjunto de los documentos bancarios que acompañaban a la solicitud formulada por Jadekost al Estado federado de Baja Sajonia.
51 Habida cuenta de estas consideraciones, procede considerar que la Comisión afirmó con razón que la ayuda concedida por el Estado federado de Baja Sajonia constituía una ayuda al funcionamiento en el sentido del punto 1.3 de las Líneas directrices.
Sobre las comprobaciones de hecho relativas a la aplicación de las Líneas directrices
52 Mediante la segunda parte del segundo motivo, el Gobierno alemán alega que la Comisión no tuvo en cuenta que la garantía controvertida se concedió con la condición de que se respetara el plan de financiación aprobado por Jadekost el 23 de marzo de 1994, el cual era controlado por el Estado federado de Baja Sajonia.
53 A este respecto, basta observar que la Decisión impugnada señala claramente que la Comisión consideró debidamente las condiciones exigidas por el Estado federado de Baja Sajonia y que afirmó, en la sección IV, párrafo undécimo, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, que éstas no eran del tipo de las contempladas en el punto 1.3 de las Líneas directrices.
54 De ello se deduce que la segunda parte del segundo motivo carece de fundamento.
Sobre las comprobaciones de hecho relativas a la distorsión de la competencia
55 Mediante la tercera parte del segundo motivo, el Gobierno alemán alega que son insuficientes las comprobaciones que permiten acreditar bien la existencia de una ayuda que falsea el juego de la competencia, bien la supuesta disminución de los costes que Jadekost obtendría de la garantía controvertida.
56 Esta imputación debe entenderse en el sentido de que con ella se alega, en esencia, la falta de motivación de la Decisión impugnada, en el sentido del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE). Procede, pues, examinar esta imputación junto con la tercera parte del tercer motivo basada en un incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el motivo basado en la aplicación errónea del artículo 92, apartado 1, del Tratado
57 Mediante su tercer motivo, que se divide en tres partes, el Gobierno alemán afirma que la Comisión aplicó erróneamente el artículo 92, apartado 1, del Tratado, en primer lugar, al haber utilizado de forma inadecuada las Líneas directrices con el fin de determinar los elementos constitutivos de la ayuda establecidos en el citado artículo, en segundo lugar, al calificar de una manera inexacta los hechos en relación con este artículo y, en tercer lugar, al incumplir la obligación de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado.
58 Con carácter preliminar, debe recordarse que ni durante el procedimiento administrativo ni en su recurso el Gobierno alemán ha negado que la garantía concedida por el Estado federado de Baja Sajonia contenía elementos de ayuda en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
Sobre la utilización de las Líneas directrices
59 Mediante la primera parte de su tercer motivo, el Gobierno alemán alega que la Decisión impugnada adolece de un error de Derecho por cuanto se basa en las Líneas directrices para determinar si concurren los elementos constitutivos de la infracción del artículo 92, apartado 1, del Tratado, en lugar de proceder a un examen individual.
60 Con carácter preliminar, procede observar que la afirmación de la Comisión según la cual la ayuda amenazaba con falsear las condiciones de competencia en el sentido del artículo 92 del Tratado se basa, en gran medida, en las Líneas directrices. De esta forma, la Comisión, después de haber afirmado que la ayuda controvertida constituía una ayuda al funcionamiento, declaró, en la sección IV, párrafo decimotercero, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, que este tipo de ayuda «es, en principio, incompatible con el mercado común según el punto 1.3 de las Líneas directrices, y hace superfluo el examen de la compatibilidad de la ayuda con los demás requisitos previstos en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE». Por otra parte, según se desprende de la sección IV, párrafo decimosexto, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, la Comisión tan sólo calificó de ayuda aquella parte de la garantía controvertida que había sido concedida al sector de los productos de la pesca, dado que las Líneas directrices cubren únicamente este sector.
61 En los apartados 48 a 51 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia ha señalado que la Comisión no incurrió en error alguno al calificar la garantía controvertida de ayuda al funcionamiento. No obstante, debe determinarse si está justificado que la Comisión se basara en las Líneas directrices para afirmar la incompatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común.
62 A este respecto, procede destacar que la Comisión puede imponerse unas orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos como las Líneas directrices, si los citados actos contienen normas indicativas acerca de la orientación que debe seguir la citada Institución y no se separan de las normas del Tratado (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C-313/90, Rec. p. I-1125, apartados 34 y 36).
63 Ahora bien, el Gobierno alemán no ha demostrado su disconformidad ni ha formulado duda alguna sobre la compatibilidad de las Líneas directrices con el artículo 92 del Tratado.
64 En efecto, las Líneas directrices, que no son las primeras aplicables en el ámbito considerado, se basan en el artículo 93, apartado 1, del Tratado, a tenor del cual la Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados y propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. Por lo tanto, las Líneas directrices constituyen un elemento de dicha obligación de cooperación regular y periódica de la cual ni la Comisión ni los Estados miembros pueden liberarse (véase la sentencia de 15 de octubre de 1996, IJssel-Vliet, C-311/94, Rec. p. I-5023, apartados 36 y 37).
65 La Comisión ha puesto de relieve que el Gobierno alemán participó en el procedimiento de adopción de las Líneas directrices y que las aprobó, sin que este último lo haya negado. Además, dichas Líneas directrices constituyen una de las condiciones de aprobación por la Comisión de las Directrices generales del Estado federado de Baja Sajonia sobre garantías. Por consiguiente, el Gobierno alemán aceptó la aplicabilidad de las reglas establecidas en las Líneas directrices. Por lo tanto, éstas vinculan tanto a la Comisión como al Gobierno alemán, conforme al apartado 36 de la sentencia CIRFS y otros/Comisión, antes citada, y al apartado 43 de la sentencia IJssel-Vliet, antes citada.
66 En cualquier caso, de la Decisión impugnada se desprende que, con independencia de su razonamiento basado en el punto 1.3 de las Líneas directrices, la Comisión determinó, aplicando todos los elementos constitutivos mencionados en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, que la garantía concedida por el Estado federado de Baja Sajonia constituía una ayuda en el sentido del citado artículo.
67 Para que una medida se halle comprendida dentro del ámbito de la prohibición establecida en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, debe tratarse de una ayuda de origen estatal que falsee o amenace con falsear la competencia y que pueda afectar a los intercambios entre Estados miembros.
68 La Comisión, fundándose en varias consideraciones, ha señalado que tales requisitos concurren en el presente caso.
69 Efectivamente, la Comisión afirmó, en primer lugar, que según el punto 1.1 de las Líneas directrices, las garantías de Estado sobre créditos bancarios se consideran ayudas, principio con el cual el Gobierno alemán no ha mostrado su disconformidad. La Comisión expuso, en segundo lugar, que merced al apoyo del Estado federado de Baja Sajonia, Jadekost había podido conseguir una financiación, que se le habría negado en otras circunstancias. La Comisión destacó, en tercer lugar, que la ayuda servía para mejorar las rentas de Jadekost liberando a esta empresa de los costes que normalmente habría debido soportar. Finalmente, la Comisión consideró que la ayuda amenazaba con falsear la competencia y podía afectar a los intercambios entre Estados miembros, ya que beneficiaba a una empresa determinada en perjuicio de sus competidores tanto en Alemania como en los demás Estados miembros.
70 De ello se desprende que debe desestimarse la primera parte del tercer motivo del Gobierno alemán.
Sobre la calificación jurídica de los hechos
71 Mediante la segunda parte de su tercer motivo, el Gobierno alemán afirma que la Decisión impugnada es errónea en lo que respecta a la determinación del importe de la ayuda y la apreciación de una distorsión de la competencia.
72 Por lo que atañe al importe de la ayuda, el Gobierno alemán afirma, en esencia, que la Comisión no verificó si Jadekost podía conseguir otro crédito sin garantía, que no tuvo en cuenta la existencia de fianzas y que no examinó su valor ni su impacto sobre la apreciación del importe de la ayuda.
73 Estas alegaciones no difieren sensiblemente de las expuestas en apoyo de la primera parte del segundo motivo. En efecto, según la Decisión impugnada y los datos que obran en autos, la Comisión concluyó con razón que, sin la garantía controvertida, Jadekost no habría podido obtener, en las condiciones del mercado, el préstamo del que se benefició. Como se ha señalado en los apartados 29 a 43 de la presente sentencia, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación en este sentido. De ello se desprende que no procede estimar tales alegaciones.
74 En lo relativo a la apreciación de una distorsión de la competencia, el Gobierno alemán sostiene principalmente, de una parte, que la Comisión no definió el mercado de referencia y, de otra parte, que no es válida la presunción de que la concesión de una ayuda al funcionamiento falsea, por su propia naturaleza, el juego de la competencia.
75 Por lo que se refiere a la definición del mercado, procede observar que, en las secciones III, párrafo tercero, y IV, párrafo decimocuarto, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, la Comisión definió el mercado como el de los productos piscícolas congelados.
76 Sobre este particular, debe observarse que el Gobierno alemán no ha propuesto ninguna otra posible definición del mercado de que se trata, ni durante el procedimiento administrativo ni ante el Tribunal de Justicia. Tampoco ha facilitado dato alguno que indique que fuera incorrecta la definición del mercado por la Comisión.
77 Por lo que respecta a la presunción de que las ayudas al funcionamiento falsean, por su propia naturaleza, la competencia, debe destacarse, en primer lugar, que la citada presunción deriva de las sentencias del Tribunal de Justicia. Más en particular, en su sentencia de 6 de noviembre de 1990, Italia/Comisión (C-86/89, Rec. p. I-3891), apartado 18, el Tribunal de Justicia afirmó que la ayuda de que se trataba debía considerarse como una ayuda al funcionamiento para las empresas afectadas y que, como tal, alteraba las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común.
78 En segundo lugar, esta presunción deriva asimismo del punto 1.3 de las Líneas directrices, según el cual las ayudas al funcionamiento son incompatibles con el mercado común. Dado que las ayudas al funcionamiento en ningún caso pueden considerarse compatibles con el mercado común, de ello se desprende con mayor motivo que falsean la competencia en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
79 Por consiguiente, debe desestimarse asimismo la segunda parte del tercer motivo.
Sobre la obligación de motivación
80 Mediante la tercera parte del tercer motivo, el Gobierno alemán afirma que la Comisión incumplió su obligación de motivar la Decisión impugnada.
81 El citado Gobierno considera que en la Decisión impugnada la Comisión se limitó a formular presunciones y suposiciones en lugar de acreditar los hechos que cumplieran las condiciones establecidas en el artículo 92, apartado 1, del Tratado. Pone de relieve que la Decisión impugnada no contiene apreciaciones sobre la existencia y el importe de la ayuda ni sobre la distorsión de la competencia. Por lo que atañe a esta última, el Gobierno alemán alega que la Comisión habría debido definir de una forma concreta la situación del mercado, explicar la forma en que la distorsión de la competencia resultaba de una ayuda al funcionamiento y motivar tanto el carácter causal de la garantía controvertida en relación con la distorsión de la competencia como la existencia de obstáculos a los intercambios intracomunitarios.
82 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control (véanse las sentencias de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y otros/Comisión, asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219, apartado 71, y de 14 de julio de 1994, Grecia/Consejo, C-353/92, Rec. p. I-3411, apartado 19).
83 Además, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, como el contenido del acto y la índole de los motivos invocados (sentencia de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809, apartado 19).
84 En el presente caso, el hecho de que la Decisión impugnada se base en las Líneas directrices tiene una significación particular en lo que respecta al contenido de la obligación de motivación.
85 Según el punto 1.3 de las Líneas directrices, las ayudas al funcionamiento son, en principio, incompatibles con el mercado común. Dado que la Comisión comprobó que la garantía controvertida constituía una ayuda de esta índole, no resultaba necesario explicar detalladamente las razones por las que dicha ayuda falseaba la competencia. En efecto, las Líneas directrices establecen que tal afirmación es inherente a la existencia de una ayuda al funcionamiento.
86 Procede, pues, señalar que el carácter sucinto de la motivación de la Decisión impugnada no constituye una infracción del artículo 190 del Tratado, dado que las explicaciones que supuestamente se omitieron, en particular con respecto a la distorsión de la competencia, no resultaban necesarias por tratarse de una ayuda al funcionamiento.
87 Por consiguiente, la tercera parte del tercer motivo carece de fundamento. Lo mismo sucede con la tercera parte del segundo motivo.
Sobre el motivo basado en la aplicación del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado
88 Mediante su último motivo, el Gobierno alemán afirma que la Comisión habría debido declarar que la ayuda controvertida era incompatible con el mercado común en virtud del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado.
89 En la sección V, párrafo octavo, de la exposición de motivos de la Decisión impugnada la Comisión señaló que «la ayuda en cuestión es una ayuda al funcionamiento, destinada a mantener el statu quo, y que no tiende a facilitar el desarrollo contemplado en la letra c) del apartado 3 del artículo 92».
90 Esta afirmación se ajusta a la sentencia Siemens/Comisión, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia consideró correcto el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia, que había declarado en el apartado 48 de su sentencia de 8 de junio de 1995, Siemens/Comisión (T-459/93, Rec. p. II-1675), que las ayudas al funcionamiento no están comprendidas, en principio, en el ámbito de aplicación del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
91 Procede, pues, señalar que el planteamiento de la Comisión es plenamente conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y que debe desestimarse el cuarto motivo del Gobierno alemán.
Sobre el motivo basado en la violación de los derechos de defensa
92 Mediante su primer motivo, el Gobierno alemán imputa a la Comisión haberle denegado, tanto a él como al Estado federado de Baja Sajonia, el acceso a las observaciones que le habían sido enviadas en el transcurso del procedimiento administrativo, mediante escritos de 31 de agosto de 1995, 1 de septiembre de 1995 y 4 de septiembre de 1995, por cuatro empresas competidoras de Jadekost, observaciones que la Comisión mencionó en la sección II de la exposición de motivos de la Decisión impugnada.
93 Según la citada sección II, los autores de los referidos escritos pusieron de relieve, en particular, que Jadekost había utilizado la ayuda concedida para obtener cuotas de mercado en detrimento de sus competidores, ofreciendo precios inferiores a los costes de producción. Además, las empresas competidoras formularon observaciones tanto sobre las actividades comerciales de Jadekost como sobre la evolución del mercado y el tratamiento del asunto por el Landtag de Baja Sajonia.
94 El Gobierno alemán afirma que el hecho de no comunicar los citados escritos constituye una violación de los derechos de defensa que acarrea la ilegalidad de la Decisión impugnada. Además, en el presente caso, se trata de una violación reiterada de los derechos de defensa, ya que los escritos de que se trata hacen referencia a otros documentos pertinentes de los que el Gobierno alemán no pudo tener conocimiento. El citado Gobierno añade, en su escrito de réplica, que se ha producido asimismo una violación de los derechos de defensa al no haberse comunicado consideraciones jurídicas. El citado Gobierno alega que la Comisión tiene la obligación de comunicar a los Estados miembros las consideraciones jurídicas en las que va a basar su decisión denegatoria.
95 Según el Gobierno alemán, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en particular, del apartado 31 de la sentencia Boussac, antes citada, se desprende que la mera posibilidad de que la irregularidad influya negativamente en el procedimiento basta para considerar importante la violación y, con ello, servir de base a la anulación de la Decisión impugnada.
96 La Comisión reconoce que, inadvertidamente, los escritos de las empresas competidoras no le fueron comunicados al Gobierno alemán. Sin embargo, la Comisión entiende que, según la sentencia Boussac, antes citada, una violación de los derechos de defensa tan sólo daría lugar a la anulación de la Decisión impugnada si el procedimiento hubiera conducido a un resultado distinto en caso de no producirse la citada irregularidad.
97 La Comisión considera que, en el presente caso, las observaciones de los competidores no contienen ningún aspecto pertinente para apreciar los hechos en relación con las normas de competencia que el propio Gobierno alemán no haya puesto ya en conocimiento de la Comisión en sus escritos y en el transcurso de las pormenorizadas discusiones mantenidas los días 31 de agosto de 1994 y 28 de noviembre de 1995, a través de los escritos de los bancos comunicados al Gobierno alemán para que éste pudiera manifestarse, o por otras fuentes accesibles al público, y que no haya sido discutido en los escritos intercambiados por las partes y en el transcurso de las reuniones mantenidas por éstas.
98 Por lo que respecta a la supuesta falta de divulgación de las consideraciones jurídicas, la Comisión afirma, de una parte, que la citada imputación se formuló fuera de plazo y, de otra parte, que carece de fundamento, ya que la Comisión manifestó inequívocamente su punto de vista jurídico tanto en su correspondencia con el Gobierno alemán como con ocasión de las entrevistas que mantuvo con él.
99 Debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el respeto de los derechos de defensa en cualquier procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista una normativa específica (véanse las sentencias antes citadas de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, apartado 27, y Boussac, apartado 29).
100 En las sentencias citadas, el Tribunal de Justicia reconoció que este principio exige que al Estado miembro afectado se le permita expresar efectivamente su punto de vista sobre las observaciones presentadas por los terceros interesados, con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado. En la medida en que el Estado miembro no haya podido comentar dichas observaciones, la Comisión no puede apoyarse en ellas en su Decisión contra este Estado.
101 No obstante, una violación de esta índole de los derechos de defensa tan sólo da lugar a la anulación si el procedimiento hubiera podido llegar a un resultado diferente, de no existir tal irregularidad (véase la sentencia Boussac, antes citada, apartado 31).
102 Sobre este particular, procede destacar que, en la sentencia Boussac, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que las observaciones de que se trataba no contenían ninguna información adicional en relación a aquellas de las que ya disponía la Comisión y que el Gobierno francés conocía. Ante ello, la circunstancia de que el Gobierno francés no tuviera la posibilidad de comentar dichas observaciones no pudo influir en el resultado del procedimiento administrativo.
103 De forma similar, en el presente caso, como ha destacado el Abogado General en los puntos 64 a 67 de sus conclusiones, se desprende de la correspondencia entre la Comisión y el Gobierno alemán que el contenido material de las observaciones de los competidores de Jadekost era conocido por el Gobierno alemán, el cual las podía tener en cuenta al pronunciarse sobre las imputaciones formuladas por la Comisión. Además, según los datos que obran en autos, y la Comunicación 95/C 201/06 de la Comisión (DO 1995, C 201, p. 6), relativa a la ayuda concedida a Jadekost, publicada el 5 de agosto de 1995 conforme al artículo 93, apartado 2, del Tratado, el Gobierno alemán conocía el marco jurídico y fáctico en el que la Comisión situaba la infracción del Derecho comunitario que alegaba, según señala la sección IV de la exposicion de motivos de la Decisión impugnada.
104 Además, procede observar que el hecho de comunicar al Gobierno alemán los escritos presentados por los competidores de Jadekost no hubiera podido llevar a la Comisión a adoptar una decisión distinta. En efecto, de las consideraciones expuestas en la presente sentencia se desprende que la Comisión afirmó, por una parte, que las Líneas directrices eran aplicables y, por otra, que la ayuda de que se trata constituía una ayuda al funcionamiento, conclusiones ambas que se pusieron claramente en conocimiento del Gobierno alemán a lo largo del procedimiento administrativo.
105 Sobre este particular, el Gobierno alemán no ha indicado a lo largo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia elemento alguno de hecho ni de Derecho que, de habérsele comunicado, hubiera llevado a la Comisión a una Decisión distinta.
106 Por consiguiente, de las consideraciones expuestas se desprende que no procede estimar este motivo.
107 En consecuencia, al no poder acogerse ninguna de las alegaciones del Gobierno alemán, procede desestimar el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
108 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido la Comisión que se condene en costas a la República Federal de Alemania y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.