CELEX: 61984CJ0130
Liquidación de cuentas FEOGA
Ejercicio 1979

(No se reproducen los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de mayo de 1984, la República Italiana interpuso, en virtud del artículo 173, párrafo 1, del Tratado CEE, un recurso dirigido a obtener la anulación de la Decisión 84/203 de la Comisión, de 8 de febrero de 1984, relativa a la liquidación de cuentas presentadas por la República Italiana en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección «Garantía», para el ejercicio financiero 1979 (
DO 1979, L 110, p. 15
), por cuanto la Comisión no había cargado a la cuenta del FEOGA un importe de 1621239160 liras a título de compensaciones financieras a las organizaciones de productores de frutas y hortalizas.
El Reglamento n
o
1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (
DO 1972 L 118, P 1
; EE 03/05> P 258) Prevé en su artículo 13 la constitución, a iniciativa de los productores de frutas y hortalizas, de organizaciones de productores con el fin de promover la concentración de la ofertą y la regulación de los precios en la fase de producción para uno o varios de los productos contemplados en el Reglamento y de poner a disposición de los productores asociados los medios técnicos adecuados para el acondicionamiento y la comercialización de los productos considerados. Según esta misma disposición, estas organizaciones de productores implican la obligación, para los productores asociados, de vender por mediación de la organización de productores el total de su producción del o de los productos por el cual o los cuales se hubieren asociado, pudiendo, no obstante, la organización autorizar a los productores a no someterse a tal obligación para determinadas cantidades, así como la obligación de aplicar, en materia de producción y de comercialización, las normas adoptadas por la organización de productores con objeto de mejorar la calidad de los productos y adaptar el volumen de la oferta a las exigencias del mercado.
En virtud del artículo 14 del citado Reglamento, los Estados miembros podrán conceder a las organizaciones de productores, durante los tres años siguientes a la fecha de su constitución, ayudas para estimular su constitución y facilitar su funcionamiento, siempre que tales organizaciones ofrezcan una garantía suficiente en cuanto a la duración y la eficacia de su acción. Por otro lado, los Estados miembros concederán, según el artículo 18 del Reglamento, una compensación financiera a las organizaciones de productores que efectúen intervenciones en el marco del mecanismo de retirada del mercado de los productos de sus asociados tal como está previsto en el artículo 15. Los gastos que se hayan producido de este modo podrán ser objeto de financiación por el FEOGA, Sección «Garantía».
El litigio se refiere a las compensaciones financieras entregadas por el Gobierno italiano a cuatro organizaciones de productores que, según la Comisión, no reunían las condiciones establecidas por el Reglamento n
o
1035/72. Estas organizaciones son la Associazione di zona fra produttori ortofrutticoli delle provincie di Matera e Potenza, la Associazione di zona fra produttori di agrumi delle provincie di Catanzaro, Cosenza e Reggio Calabria, la Associazione interprovinciale produtori agrumicoli ed ortofrutticoli «AIPAO» (Catania) y la Associazione consorzio provinciale cooperative agricole «ETNA» (Catania).
El informe global de 1978-1979, realizado por los servicios de la Comisión previo debate con los representantes de las autoridades nacionales competentes, recuerda que, en el momento de la liquidación de cuentas de los ejercicios 1973 a 1977, la Comisión había expresado reservas sobre la imputabilidad de ciertos gastos relativos a la retirada de frutas y hortalizas realizadas en Italia, a la espera del resultado de una inspección efectuada conjuntamente por funcionarios de la Comisión y de la Administración italiana. Sobre la base de esta inspección, se estableció que, de las 82 organizaciones de productores objeto de la misma, el funcionamiento de cuatro de ellas no se adecuaba a la normativa comunitaria. Las compensaciones financieras para las retiradas del mercado sólo podían, por tanto, ser concedidas a las organizaciones cuyo funcionamiento respetara las disposiciones del Reglamento n
o
1035/72.
El informe global establecía, además, que la Administración italiana había decidido proceder a la revocación del reconocimiento de las cuatro organizaciones de que se trata, reconocimiento que, con arreglo a la legislación italiana, era necesario para poder beneficiarse de las ayudas y de las compensaciones financieras previstas en el Reglamento n
o
1035/72. Las autoridades italianas habían considerado, no obstante, que las cuatro organizaciones de que se trata seguían estando autorizadas para cumplir sus funciones estatutarias hasta el momento de la revocación de su reconocimiento, realizada en julio de 1981 y en septiembre de 1982, y que podían, por tanto, beneficiarse de las compensaciones financieras correspondientes a los años anteriores. Efectivamente, las autoridades italianas estimaron que no se podía negar
a posteriori
la legalidad de las operaciones efectuadas ni la imputación al FEOGA de los gastos correspondientes a ellas. Los servicios de la Comisión no compartieron este punto de vista, ya que en su opinión, las ayudas comunitarias sólo podían entregarse si el beneficiario cumplía las condiciones para el pago.
En su escrito, el Gobierno italiano alega ante todo que las condiciones exigidas por el artículo 13 del Reglamento n
o
1035/72 concurren en cada una de las cuatro organizaciones en cuestión. A partir de ahí, deplora en particular que la Comisión omitiera proceder a unas nuevas comprobaciones respecto a las cuatro organizaciones, cuando otras organizaciones de productores en Italia habían sido sometidas a repetidas comprobaciones que habían permitido finalmente comprobar que su funcionamiento se adecuaba a la normativa comunitaria. En segundo lugar, el Gobierno italiano recuerda que la revocación del reconocimiento se llevó a cabo tras el cierre de los ejercicios contemplados en el presente recurso y que, por consiguiente, las operaciones de retirada del mercado efectuadas por las cuatro organizaciones de que se trata durante los años anteriores a la revocación eran todavía conformes al régimen comunitario.
Sobre el primer punto, el Gobierno italiano sostiene que las comprobaciones iniciales de la Comisión, en lo que se refiere a las cuatro organizaciones de que se trata, se fundaban en la tesis de que toda organización de productores debía concentrar la oferta de los productos de sus asociados y comercializarlos ella misma. Esta tesis fue, no obstante, abandonada por la Comisión, que aceptó finalmente que la venta podía ser efectuada por los mismos productores si éstos respetaban las condiciones establecidas por la organización. Al ser este el caso, el funcionamiento de las cuatro organizaciones de que se trata, cumplía el artículo 13 del Reglamento n
o
1035/72. De cualquier modo, las operaciones de retirada para las que se habían concedido las compensaciones financieras habían contribuido plenamente a la realización de los objetivos perseguidos por el Reglamento.
La Comisión manifiesta ante todo su sorpresa ante la postura del Gobierno italiano, ya que él mismo había revocado el reconocimiento de las cuatro organizaciones de que se trata dado que no reunían las condiciones que les permitieran «regular el desarrollo de sus misiones institucionales». Admite haber modificado, en algunos casos, una postura adoptada inicialmente, tras haberse dado cuenta de que la aplicación íntegra de los criterios contemplados por el Reglamento para situaciones completamente distintas en las diferentes regiones de la Comunidad sólo podía ser hecha de un modo progresivo. La Comisión, no obstante, continúa considerando que las operaciones de retirada del mercado sólo pueden ser objeto de financiación comunitaria si forman parte de un conjunto mayor de acciones dirigidas al saneamiento del mercado, y a que el Reglamento n
o
1035/72 establece todo un sistema de disposiciones relativas a las organizaciones de productores.
A este respecto, la Comisión señala que el Reglamento prevé en su artículo 15 que para la financiación de las medidas de retirada los productores asociados constituirán un fondo de intervención que se nutrirá de cotizaciones obtenidas de las cantidades puestas en venta. La normativa comunitaria establece, de este modo, un estrecho vínculo entre las diferentes actividades de las organizaciones que deben perseguir mejorar la calidad de los productos, concentrar las operaciones de venta y, en casos excepcionales, proceder a la retirada de los productos financiando esta última mediante una parte del producto de las ventas. Sólo las asociaciones que desarrollen todas estas actividades estarán regularmente constituidas en relación al Derecho comunitario, y las asociaciones que sólo procedan a retiradas, como es el caso de las cuatro organizaciones de que se trata, no pueden pertenecer a esta categoría.
Se desprende de la correspondencia intercambiada entre el Gobierno italiano y la Comisión, tal como aparece en el informe, que ambas partes estaban de acuerdo, en aquel momento, en considerar que ciertas organizaciones de productores en Italia, entre las cuales se encontraban las cuatro organizaciones de que se trata, no reunían las condiciones exigidas por las normas comunitarias. En particular, su funcionamiento había sido fragmentario en el sentido de que procedían a operaciones de retirada del mercado de frutas y hortalizas sin realizar ninguna otra actividad. Es así como la carta del Gobierno italiano de 27 de mayo de 1980, que informaba sobre la inspección realizada sobre las organizaciones de productores, hacía constar que en cinco asociaciones, entre ellas las cuatro organizaciones de que se trata, existían perturbaciones debido a no haber puesto en práctica medidas relativas a la racionalización de la comercialización, derivadas del hecho de que las organizaciones no estaban en situación de controlar la producción comercializada por sus asociados. La carta añadía que existían «dudas acerca de la posibilidad de adaptarse a la normativa comunitaria» de estas organizaciones.
En el curso de la audiencia, el Gobierno italiano, aun reconociendo las deficiencias de las cuatro organizaciones de que se trata, y las dudas que podían existir acerca de la posibilidad que tenían de adaptarse a las normas comunitarias, se ha limitado a mantener que estas organizaciones estaban sometidas a inspecciones regulares con objeto de su progresiva regularización, y que la Comisión ha puesto fin unilateralmente a este proceso de adaptación al pedir la revocación, por el Gobierno italiano, del reconocimiento de estas cuatro organizaciones. Es éste el punto que conviene, por tanto, examinar.
A este respecto, los siguientes elementos se desprenden del informe y de las explicaciones facilitadas por las partes. La carta antes citada del Gobierno italiano, de 27 de mayo de 1980, por la cual éste reconocía que el funcionamiento de las cuatro organizaciones de que se trata no se adecuaba a las normas comunitarias, expresa el deseo de las autoridades italianas de aplazar, por el momento, la adopción de medidas de revocación del reconocimiento. Las asociaciones de que se trata estarían sometidas a intervenciones continuas de verificación y la Comisión sería informada de las decisiones definitivas que fueran adoptadas a este respecto. Entretanto, el Gobierno italiano tomaría ciertas iniciativas para garantizar un mayor respeto de las normas comunitarias, tales como la adopción de una circular conteniendo disposiciones detalladas sobre las modalidades de funcionamiento de las organizaciones de productores y la institución de comisiones regionales de inspección. Una carta del Ministerio italiano de Agricultura y Bosques de 15 de septiembre de 1980, transmitía a la Comisión el resultado de una inspección sobre el funcionamiento de las organizaciones de productores, inspección efectuada conjuntamente por funcionarios nacionales y por agentes de la Comisión. Por carta de 11 de noviembre de 1980 del Director General competente, la Comisión comunicó al Gobierno italiano cuáles eran las consecuencias que sacaba de esta investigación: en concreto, consideró que dieciséis organizaciones cuyo funcionamiento era defectuoso pero susceptible de ser mejorado debían ser sometidas a un período de observación de un año, mientras que otras siete organizaciones, entre las que se encontraban las cuatro de que se trata en el presente litigio, no se adecuaban a las normas comunitarias, sin que se pudiera vislumbrar la posibilidad de adaptarse a dichas normas. La carta proseguía señalando que, según los servicios de la Comisión, «las autoridades nacionales deberán tomar todas las medidas que se deriven del incumplimiento por parte de estas organizaciones de las disposiciones del Reglamento n
o
1035/72»; en particular, «ninguna ayuda inicial para el principio de sus actividades ni compensación financiera puede ser entregada» con arreglo a este Reglamento.
El Ministerio italiano respondió por carta de 27 de diciembre de 1980 expresando su pesar de que la Comisión no hubiera tenido suficientemente en cuenta la existencia de ciertos factores negativos que habían impuesto, en el Sur del país, plazos más largos que en las regiones del Norte, para vencer las dificultades iniciales de funcionamiento; se trataba de una tarea de larga duración que, en aquel momento, todavía no estaba enteramente completada. Por télex de 16 de junio de 1981, el Gobierno italiano comunicó su decisión de revocar el reconocimiento de tres de las cuatro organizaciones de que se trata; para la cuarta, AIPAO-Catania, el télex indicaba que «las comprobaciones efectuadas han demostrado un funcionamiento que se adapta a la normativa comunitaria», aunque añadía que sería «por consiguiente oportuno proceder posteriormente a una comprobación conjunta
in situ
». Por carta del 22 de junio siguiente, la Comisión respondió que tal comprobación posterior no tenía sentido. La revocación, por el Gobierno italiano, del reconocimiento de las organizaciones de que se trata fue llevada a cabo, para la ETNACatania, el 25 de julio de 1981 y, para las otras tres organizaciones, el 10 de septiembre de 1982.
Esta correspondencia muestra que el Gobierno italiano, tras haber reconocido inicialmente que las cuatro organizaciones de que se trata no se adecuaban a la normativa comunitaria y que no parecían estar en situación de hacerlo, solicitó a continuación un nuevo plazo que les permitiera adaptarse, para mantener entonces que sólo una de las cuatro organizaciones, la AIPAO-Catania, funcionaba de acuerdo a las disposiciones comunitarias. La Comisión, por su parte, había dejado entender claramente, en su carta de 11 de noviembre de 1980, que se negaba a aceptar que el funcionamiento de las cuatro organizaciones de que se trata se adecuara al Derecho comunitario, indicando que de este modo tampoco aceptaba financiar las compensaciones financieras eventualmente concedidas a estas organizaciones. Si, por tanto, el Gobierno italiano creía tener buenas razones para solicitar un nuevo período de adaptación, le correspondía justificar su petición, ya proporcionando las pruebas de un mejor funcionamiento de las cuatro asociaciones, o de la AIPAO-Catania, ya precisando en qué consistía la mejora de su funcionamiento.
Es necesario señalar que el Gobierno italiano sostiene que él fundó su opinión relativa a esta mejora en un informe del 16 de diciembre de 1980 realizado por el Ministerio de Agricultura y Bosques, pero es seguro que este informe no llegó nunca al conocimiento de la Comisión antes de la presentación del recurso. La Comisión señala, además, que el informe no añadía ningún elemento pertinente a los hechos ya conocidos en aquel momento.
La Comisión tenía, por tanto, derecho de rechazar, tras un período prolongado de adaptación y de comprobación, la realización de nuevas investigaciones sólo con base en la afirmación del Ministerio italiano de Agricultura y Bosques de que el funcionamiento de una de las cuatro asociaciones, la AIPAO-Catania, se había revelado adecuado a la normativa comunitaria.
Queda por examinar el argumento del Gobierno italiano según el cual las operaciones de retirada del mercado efectuadas por las organizaciones de que se trata, se habían adecuado al Derecho comunitario hasta el momento en que el reconocimiento de estas organizaciones fue revocado. El Gobierno recurrente sostiene, en efecto, que una organización de productores está obligada, a partir de la fecha de su reconocimiento y hasta la de una eventual revocación de éste, a garantizar la función que le está confiada por los reglamentos en materia de frutas y hortalizas. El derecho al pago de las compensaciones no podrá perderse, por tanto, para las operaciones de retirada efectuadas, mientras la organización se beneficie todavía de un reconocimiento.
La Comisión invoca las disposiciones en materia de financiación de la política agrícola común, así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para alegar que el reembolso, por parte del FEOGA, de los gastos ocasionados por la ejecución de la política agrícola común, sólo es posible cuando las condiciones previstas por las disposiciones comunitarias aplicables sean respetadas.
Conviene señalar que el Reglamento n
o
1035/72 impone cierto número de condiciones a las organizaciones de productores pero que dichas condiciones no implican un «reconocimiento» por las autoridades nacionales. Por consiguiente, si el Gobierno italiano, por sus propias razones, ha decidido proceder a un reconocimiento formal de las organizaciones que reúnan, en su opinión, las condiciones impuestas por el Reglamento n
o
1035/72, inscribir a estas organizaciones reconocidas en una lista y excluir de ésta a las organizaciones que, en su opinión, no reúnan dichas condiciones, revocando de este modo su reconocimiento, tales formalidades administrativas no pueden de ninguna manera afectar la situación tal como se presenta en Derecho comunitario.
En este asunto, al haber constatado el Tribunal que la Comisión tenía razones para decidir que las cuatro organizaciones de que se trata jamás habían cumplido las condiciones que caracterizan una organización de productores en el sentido del artículo 13 del Reglamento n
o
1035/72, sus gastos no podían, en ningún momento, ser cargados a la cuenta del FEOGA.
De ello se deriva que las alegaciones del Gobierno italiano relativas a los gastos sufridos por las organizaciones de productores no pueden ser aceptadas.
Costas
Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte vencida será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos de la parte demandante, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
decide :

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la parte demandante.

Mackenzie Stuart
Bahlmann
Bosco
Koopmans
Due
Galmot
O'Higgins
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 28 de enero de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.