CELEX: 61994CJ0173
Incumplimiento de Estado
Libre circulación de personas
Empleos en la Administración Pública

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de junio de 1994, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, que tiene por objeto que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado CEE y de los artículos 1 y 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), al mantener la exigencia de un requisito de nacionalidad para el acceso a los empleos de funcionario o empleado público en las empresas públicas de distribución de agua, gas y electricidad (como, por ejemplo, la Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux, la Société flamande de distribution des eaux, Unerg, Sibelgaz, etc.), en contra de los trabajadores nacionales de los demás Estados miembros.
2 Los apartados 1 a 3 del artículo 48 del Tratado CEE, en la actualidad Tratado CE, consagran el principio de libre circulación de trabajadores y la abolición de toda discriminación por razón de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros. El apartado 4 del artículo 48 del Tratado establece que las disposiciones de dicho artículo no serán aplicables a los empleos en la Administración pública. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esta última disposición se refiere a los empleos que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las demás entidades públicas y que suponen pues, por parte de sus titulares, la existencia de una relación particular de solidaridad con el Estado, así como la reciprocidad de derechos y deberes que son el fundamento del vínculo de nacionalidad. En cambio, la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 48 no se aplica a los empleos que, a pesar de depender del Estado o de otros organismos públicos, no implican sin embargo ninguna participación en las actividades que competen a la Administración pública propiamente dicha (sentencia de 17 de diciembre de 1980, Comisión/Bélgica, 149/79, Rec. p. 3881, apartados 10 y 11).
3 En cuanto a los artículos 1 y 7 del Reglamento nº 1612/68, dichos artículos establecen la regla de la igualdad de trato en el acceso al empleo, por una parte, y en su ejercicio, por otra.
4 Tras comprobar que, en Bélgica, los puestos de trabajo en los servicios de distribución de agua, gas y electricidad estaban reservados en general a los nacionales belgas, la Comisión envió el 23 de abril de 1991 un escrito de requerimiento al Gobierno belga, en el que sostenía que la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 48 del Tratado no autorizaba dicha práctica, que resultaba por tanto incompatible con los apartados 1 a 3 de dicho artículo. Instaba en consecuencia al Gobierno belga a eliminar toda discriminación por razón de la nacionalidad en ese ámbito y le ofrecía un plazo de seis meses para transmitirle sus observaciones al respecto.
5 En respuesta a dicho escrito, el 12 de diciembre de 1991 el Gobierno belga informó a la Comisión de que el Ministro competente del Gobierno regional flamenco había enviado una recomendación a los responsables de las empresas públicas que gestionaban los servicios de distribución de agua, gas y electricidad de la Comunidad flamenca, a fin de que adaptaran el estatuto del personal a las normas comunitarias aplicables en la materia.
6 Al no quedar satisfecha con esta respuesta, el 6 de agosto de 1992 la Comisión envió un dictamen motivado al Gobierno belga, en el que le instaba a adoptar las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones comunitarias en un plazo de cuatro meses. Al no recibir respuesta a dicho dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.
7 Consta en autos que, en Bélgica, la distribución de agua, gas y electricidad es efectuada generalmente por personas jurídicas públicas, asociadas en gran número de casos a sociedades privadas. Entre las personas jurídicas públicas figuran, en primer lugar, las "intercommunales", como Sibelgaz y la Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux (en lo sucesivo, "CIBE"), y, en segundo lugar, las sociedades de distribución dependientes de los poderes públicos, como la Société flamande de distribution des eaux (en lo sucesivo, "VMW").
8 Las "intercommunales" son asociaciones de municipios creadas para desempeñar actividades comerciales o de servicio público y sometidas a la tutela de los Gobiernos regionales. Son "puras" cuando están integradas únicamente por poderes públicos; en tal caso, su personal depende directamente de la "intercommunale", persona jurídica pública.
9 Las "intercommunales" son "mixtas" cuando sus socios son tanto municipios como sociedades de capital privadas. Éste es el caso de Sibelgaz, cuyo objeto social, a saber la distribución de gas, ha sido confiado a una empresa privada, socia de la "intercommunale". Sibelgaz carece de personal propio, pues todas sus tareas las realiza el personal de la empresa privada, que depende pues exclusivamente de dicho empresario privado.
10 Al expirar el plazo de cuatro meses fijado en el dictamen motivado del 6 de agosto de 1992, el régimen estatutario del personal de todas las "intercommunales" era idéntico al de los funcionarios del Estado federal, establecido por el Real Decreto de 22 de noviembre de 1991, por el que se fijan los principios generales del Estatuto administrativo y pecuniario de los funcionarios del Estado, aplicable al personal al servicio de los Gobiernos regionales y de las personas jurídicas públicas que de ellos dependen. El apartado segundo del artículo 50 de dicho Decreto vinculaba la condición de funcionario público a un requisito de nacionalidad. Por otra parte, CIBE, objeto de especial atención en el recurso de la Comisión, incluía expresamente en el Estatuto de su personal el requisito de nacionalidad.
11 En cuanto al Estatuto y la plantilla del personal de las sociedades de distribución dependientes de los poderes públicos, eran fijados por los Gobiernos regionales, con arreglo al apartado 1 del artículo 11 de la Ley de 16 de marzo de 1954 relativa al control de ciertos organismos de interés público. Así ocurría en particular con VMW, mencionada expresamente en el recurso de la Comisión y a cuyo personal se aplicó el mismo Estatuto que a los funcionarios del Estado.
12 Cuando la distribución es gestionada exclusivamente por sociedades privadas, los poderes públicos no ejercen control alguno sobre las condiciones de contratación y de empleo que dichas sociedades aplican.
13 En su recurso, la Comisión sostiene que las tareas y responsabilidades características de los empleos del sector de distribución de agua, gas y electricidad se hallan en general demasiado alejadas de las actividades específicas de la Administración pública para que sea aplicable con carácter general a dichos empleos la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 48 del Tratado. Así pues, el Reino de Bélgica no habría debido exigir un requisito de nacionalidad para el acceso a los empleos de dicho sector, en especial en lo que respecta a CIBE, VMW, Unerg y Sibelgaz. Sin embargo, el Gobierno belga tiene la posibilidad de demostrar, en ciertos casos excepcionales, que el empleo de que se trata está relacionado con las actividades específicas de la Administración pública.
14 El Gobierno belga no niega que exista, en abstracto, el incumplimiento alegado. Se opone sin embargo a los reproches formulados por la Comisión contra Unerg y Sibelgaz. Por lo que respecta a Unerg, dicho Gobierno señala que probablemente la Comisión se refiere en realidad a la sociedad Powerfin (antes Unerg), sociedad puramente privada, sobre la cual los poderes públicos no ejercen tutela alguna. Por lo que respecta a Sibelgaz, constituye una "intercommunale" mixta, en la cual la realización del objeto social ha sido confiada a la sociedad privada socia de la misma, y por tanto al personal de dicha sociedad privada, sobre el cual los poderes públicos no ejercen autoridad alguna. Según el Gobierno belga, ninguna norma nacional, regional o local impone a dichas sociedades privadas un requisito de nacionalidad para la selección de su personal.
15 El Gobierno belga solicita por otra parte al Tribunal de Justicia que tenga en cuenta las importantes modificaciones reglamentarias y estatutarias producidas tras la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, e incluso con posterioridad a la presentación de los recursos. Subraya a este respecto que, en casi todos los organismos mencionados en el recurso de la Comisión, la situación actual es prácticamente conforme con las normas del Derecho comunitario.
16 Por lo que respecta a este último argumento, procede recordar con carácter previo que, según reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C-433/93, Rec. p. I-2303, apartado 15), las modificaciones introducidas en la legislación nacional no tienen influencia alguna sobre el fallo que haya de dictarse acerca del objeto de un recurso por incumplimiento, cuando no se hayan aplicado antes de la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado. Por lo tanto, como subraya igualmente el Abogado General en el punto 42 de las conclusiones, el Gobierno belga no puede alegar las modificaciones legislativas producidas con posterioridad a esa fecha.
17 Por lo demás, procede señalar que, como reconoce el Gobierno belga, en los sectores de distribución de agua, gas y electricidad, la mayoría de los puestos de trabajo están alejados de las actividades específicas de la Administración pública, en la medida en que no implican una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de las demás entidades públicas.
18 Por consiguiente, un Estado miembro no puede exigir, con carácter general, un requisito de nacionalidad para la totalidad de los puestos de trabajo en los sectores de que se trata sin sobrepasar los límites de la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 48 del Tratado.
19 El hecho de que el apartado 4 del artículo 48 del Tratado pueda ser aplicable, en su caso, a determinados empleos de dichos sectores no permite justificar una prohibición general de tales características (véanse, asimismo, las dos sentencias pronunciadas este mismo día, Comisión/Luxemburgo, C-473/93, y Comisión/Grecia, C-290/94).
20 Por consiguiente, para aplicar plenamente los principios de libre circulación de trabajadores y de igualdad de trato en el acceso al empleo, el Reino de Bélgica estaba obligado a abrir a los nacionales de otros Estados miembros los sectores de que se trata, limitando la aplicación del requisito de nacionalidad exclusivamente al acceso a empleos que implican realmente una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de otras entidades públicas.
21 El Reino de Bélgica ha incumplido, por tanto, las obligaciones que le incumben en virtud de dichos principios, al imponer a las personas jurídicas públicas que operan en los sectores de distribución de agua, gas y electricidad una cláusula general de nacionalidad belga.
22 Por lo que respecta a Unerg (o Powerfin), sociedad privada, procede observar que la Comisión no ha acreditado que los poderes públicos puedan ejercer una autoridad sobre el personal que dicha sociedad contrate. Por lo que respecta a Sibelgaz, "intercommunale" mixta, la Comisión no ha acreditado que la distribución de gas no sea gestionada exclusivamente por un personal que depende, tanto en lo relativo a su contratación como a sus condiciones de empleo, de la sociedad privada asociada con los municipios en el seno de Sibelgaz y sobre la cual esta última persona jurídica pública no ejerce autoridad alguna. No es posible, por tanto, acoger el recurso en lo que a ellos respecta.
23 Por lo que respecta al fundamento jurídico del recurso, procede señalar que el artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 se refiere a las condiciones de ejercicio del empleo y no al acceso al empleo. Ahora bien, lo único que se discute en el presente asunto es el acceso al empleo de los nacionales de los demás Estados miembros. No es posible por tanto declarar que ha existido incumplimiento basándose en el artículo 7 del Reglamento nº 1612/68.
24 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado y del artículo 1 del Reglamento nº 1612/68, al no limitarse a exigir el requisito de nacionalidad belga para el acceso a los puestos de trabajo que, en el seno de las personas jurídicas públicas responsables de la distribución de agua, gas y electricidad, implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de otras entidades públicas.
Decisión sobre las costas
Costas
25 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de Bélgica, procede condenarlo en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado CEE y del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, al no limitarse a exigir el requisito de nacionalidad belga para el acceso a los puestos de trabajo que, en el seno de las personas jurídicas públicas responsables de la distribución de agua, gas y electricidad, implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de otras entidades públicas.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.