CELEX: 61989CJ0059
Directiva
Natureza das medidas de transposição para o direito interno
Poluição atmosférica
Chumbo

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Fevereiro de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção com vista a obter a declaração de que a República Federal da Alemanha, por não ter aprovado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para garantir a completa transposição para o direito interno da Directiva 82/884/CEE do Conselho, de 3 de Dezembro de 1982, relativa a um valor-limite para o chumbo contido na atmosfera (
JO L 378, p. 15
; EE 15 F4 p. 17, a seguir «directiva»), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Esta directiva, que visa proteger os seres humanos contra os riscos resultantes do chumbo, destina-se a fixar, através de um valor-limite, a concentração de chumbo contido na atmosfera que não deve ser ultrapassada em determinadas condições.
O artigo 2.°, n.° 2, da directiva estabelece que este valor-limite é de 2 microgramas de chumbo por metro cúbico de ar, expresso em concentração média anual.
O artigo 3.°, n.° 1, prevê que os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para garantir que, cinco anos após a notificação da directiva, as concentrações de chumbo contido na atmosfera, medidas em conformidade com o artigo 4.°, nao ultrapassem o valor-limite indicado no artigo 2.°
Nos termos do artigo 12.°, n.° 1, da directiva, os Estados-membros eram obrigados a pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente directiva no prazo de vinte e quatro meses a contar da sua notificação. Tendo a directiva sido notificada à República Federal da Alemanha em 9 de Dezembro de 1982, ela deveria ter sido transposta para o direito alemão o mais tardar até 9 de Dezembro de 1984.
A Comissão acusa a República Federal da Alemanha de não ter cumprido a obrigação decorrente do artigo 2.° da directiva, de adoptar uma norma obrigatória, dotada de sanções eficazes, a fim de proibir expressamente, em todo o território nacional, a ultrapassagem do valor máximo de 2 microgramas de chumbo por metro cúbico. Acusa igualmente a República Federal da Alemanha de nao ter adoptado as medidas apropriadas para garantir o respeito deste valor-limite, como exige o artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
A República Federal da Alemanha responde que a protecção pretendida pela directiva corresponde à que resulta da lei federal de protecção contra os efeitos nocivos sobre o ambiente da poluição atmosférica, pelos ruídos, das vibrações e outros danos ambientais de 15 de Março de 1974 (BGBl. I, p. 721, a seguir «lei de combate à poluição»), bem como das medidas de execução desta. Acrescenta que os resultados concretos por ela atingidos em materia de poluição resultante do chumbo satisfazem largamente as exigencias da directiva.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação do processo e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à falta de uma norma obrigatória geral
O artigo 3.° da lei de combate à poluição define os efeitos nocivos sobre o ambiente como sendo «danos ambientais que, dada a sua importância ou duração, são susceptíveis de causar perigos, inconvenientes ou prejuízos importantes para o ambiente ou para as imediações». Esta lei não fixa, no entanto, o limiar a partir do qual tais danos devem ser considerados nocivos para o ambiente. Nos termos do artigo 48.°, cabe ao Governo federal aprovar, depois de ouvir os meios interessados e de recolher o acordo do Bundesrat, as «disposições administrativas gerais necessárias à aplicação» da lei.
Com base neste artigo 48.°, o Governo da República Federal da Alemanha adoptou, em 1974 a primeira disposição administrativa de carácter geral para execução da lei de combate à poluição (a seguir designada por «norma técnica “ar”») Esta loi alterada diversas vezes, e designadamente em 27 de Fevereiro de 1986 (GMB1 p. 95). E pacífico que o ponto 2.5.1 daquela norma fixa, em relação ao chumbo, ô vallor maximo de 2 microgramas por metro cùbico, que é indicado no artigo 2.° n. 2, da directiva.
A Comissão emende, no entanto, que esta norma não tem carácter obrigatório Considera, além disso, que o seu âmbito de aplicação é mais restrito que o da directiva.
A Comissão entende que, na ordem jurídica alemã, as circulares administrativas nao são, em geral, consideradas normas jurídicas. A lei fundamental, e em especial o seu artigo 80.°, n.° 1, sujeita a adopção de regulamentos pela administração a determinadas condições, designadamente processuais, não preenchidas no caso em apreço Alem disso, tanto a jurisprudência como a doutrina admitem que as circulares administrativas não têm obrigatoriamente que ser respeitadas quando se verifique uma situação atípica, ou seja, uma situação para a qual o autor das disposições administrativas, ao proceder a uma regulamentação genérica, não podia ou não queria fornecer uma solução.
Por outro lado, ainda segundo a Comissão, as prescrições da norma técnica «ar» apenas se impõem às fontes de poluição constituídas pelas instalações aí referidas e contêm apenas normas relativas à protecção da atmosfera que devem ser aplicadas aquando de determinadas medidas administrativas relacionadas com essas instalações.
A República Federal da Alemanha alega, a este propósito, que o quadro regulamentar destinado a fazer respeitar o valor-limite da directiva abrange todas as fontes de emanações de chumbo.
Este enquadramento regulamentar visa, em primeiro lugar, as instalações sujeitas a autorização, na acepção, designadamente, do artigo 4.° da lei de combate à poluição, ou seja, as instalações susceptíveis, dadas as suas características ou da respectiva exploração, de provocar efeitos particularmente nocivos para o ambiente, ou de, por qualquer outro modo, lesar ou incomodar consideravelmente a colectividade ou a vizinhança. Os limiares de poluição que essas instalações não podem ultrapassar são referidos no ponto 2.5.1 da norma técnica «ar», que retoma para o chumbo o valor-limite fixado pela directiva. Estes limiares constituem normas mínimas que devem ser respeitadas mesmo no caso das situações atípicas.
Em segundo lugar, este enquadramento regulamentar abrange igualmente outras instalações. De facto, nos termos do artigo 22.° da lei de combate à poluição, estas instalações devem ser construídas e geridas de forma a evitar os efeitos nocivos sobre o ambiente que o possam ser no actual estado da técnica. Ora, esta noção de efeitos nocivos sobre o ambiente foi concretizada no ponto 2.5.1 da norma técnica «ar». Nos termos do artigo 25.°, n.° 2, quando tais efeitos nocivos ponham em perigo a vida ou a saúde das pessoas, as autoridades competentes podem proibir, total ou parcialmente, a construção ou a exploração dessas instalações, se não for possível proteger de outra forma a colectividade ou a vizinhança.
Em terceiro lugar, as emanações de chumbo provenientes da utilização de veículos automóveis foram regulamentados pela lei do teor em chumbo da gasolina.
Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver, designadamente, o acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha,
C-131/88, Colect., p. I-825
), a transposição para direito interno de uma directiva não exige necessariamente uma transcrição formal e literal das suas disposições numa norma legal expressa e específica, podendo, em função do seu conteúdo, ser suficiente uma norma jurídica geral, desde que garanta efectivamente a sua plena aplicação de torma suficientemente clara e precisa, a fim de que, na medida em que a directiva gere direitos para os particulares, os beneficiários os possam conhecer na totalidade e invocá-los, eventualmente, perante os tribunais nacionais.
Deve salientar-se, a este respeito, que a obrigação, imposta aos Estados-membros pelo artigo 2. da directiva, de fixar um valor-limite que não deve ser ultrapassado em determinadas condições, é estabelecida, nos termos do artigo 1.°, «com o objectivo de contribuir especificamente para a protecção dos seres humanos contra os eleitos do chumbo no ambiente». No entanto, não se aplica à exposição a esses eleitos no lugar de trabalho. Fora desta última hipótese, tal obrigação implica assim, que em todos os casos em que a ultrapassagem dos valores-limite seja susceptível de ameaçar a saúde das pessoas estas possam invocar regras obrigatórias a hm de fazer valer os respectivos direitos. Por outro lado, a fixação de um valor-limite numa disposição, cujo carácter obrigatório é incontestável, impõe-se igualmente, a fim de que todos aqueles cujas actividades podem gerar danos ambientais conheçam exactamente as obrigações a que estão sujeitos.
Contudo, deve, antes de mais, salientar-se que o valor-limite de 2 microgramas por metro cúbico apenas é mencionado na norma técnica «ar» e que esta última tem apenas um âmbito de aplicação restrito.
Contrariamente ao que defende a República Federal da Alemanha, esta norma não se aplica a todas as instalações. De facto, o seu n.° 1 limita o respectivo âmbito de aplicação às instalações sujeitas a autorização na acepção do artigo 4.° da lei do combate à poluição, isto é, às que, dadas as suas características próprias ou da sua exploração, são susceptíveis de provocar efeitos particularmente nocivos para o ambiente, de pôr em perigo, lesar ou incomodar consideravelmente a colectividade ou a vizinhança. O mesmo número da norma técnica «ar» impõe apenas obrigações às autoridades administrativas, fundamentalmente, apenas no exame dos pedidos de licença de construção, de exploração ou de modificação de tais instalações, ou quando são impostas obrigações posteriormente a essas instalações ou ainda em caso de inquérito sobre a natureza e a importância das emanações provenientes de tais instalações ou sobre os danos ambientais existentes na zona em que são exploradas.
A norma tem, assim, por âmbito de aplicação a vizinhança imediata das construções ou de equipamentos bem determinados, enquanto a directiva tem um âmbito de aplicação territorial mais vasto, que abrange o conjunto dos territórios dos Estados-membros. O carácter geral da directiva não pode assim satisfazer-se com uma transposição declaradamente restrita a determinadas fontes da ultrapassagem do valor-limite por ela prescrito e determinados actos a adoptar pelas autoridades administrativas.
Em segundo lugar, há que acrescentar que a preocupação de permitir aos particulares invocar os respectivos direitos não se encontra melhor satisfeita no domínio de aplicação da norma técnica, a saber, as instalações sujeitas a autorização. A República Federal da Alemanha e a Comissão divergem, de facto, relativamente a saber em que medida a doutrina e a jurisprudência alemãs reconheceram caracter obrigatório às disposições administrativas de carácter técnico. A Comissão invocou uma jurisprudência que nega tal carácter designadamente no domínio fiscal; a República Federal da Alemanha apresentou, por seu lado, uma jurisprudência que reconhece tal carácter no domínio nuclear. E forçoso concluir que no caso particular da norma técnica «ar», a República Federal da Alemanha não indicou qualquer jurisprudência nacional que lhe reconheça explicitamente efeito directo em relação a terceiros, para além do seu efeito obrigatório em relação à administração. Em consequência, não pode afirmar-se que os particulares estejam em condições de conhecer com segurança a extensão dos seus direitos, de modo a poderem inyocá-los, eventualmente, perante os tribunais nacionais, nem que aqueles cujas actividades são susceptíveis de gerar danos ambientais estão suficientemente informados da extensão das respectivas obrigações.
Decorre das considerações precedentes não estar provado que a aplicação do artigo 2.°, n.° 1, da directiva tenha sido feita com carácter obrigatório incontestável, nem com a especificidade, precisão e clareza necessárias, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, para satisfazer a exigência de segurança jurídica.
Quanto à falta de medidas susceptíveis de garantirem o respeito do valor-limite
A Comissão acusa a República Federal da Alemanha de não ter adoptado as medidas apropnadas para garantir que o valor-limite imposto pela directiva seja efectivamente respeitado, como exige o seu artigo 3.° Salienta que os planos para protecção da atmosfera, que, nos termos dos artigos 44.° a 47.° da lei de combate à poluição, devem ser elaborados e aplicados pelos
Under,
quando exista o risco de a poluição atmosférica produzir efeitos nocivos para o ambiente, não garantem que o valor-limite fixado na directiva seja efectivamente respeitado. Em primeiro lugar, estas medidas apenas dizem respeito a zonas determinadas, não garantindo o respeito do valor-limite no conjunto do território. Em segundo lugar, porque as autoridades administrativas gozam de um poder discricionário relativamente à decisão de aplicar esses planos de protecção da atmosfera. Em terceiro lugar, porque os procedimentos a observar levariam tanto tempo que não seria possível garantir dicazmente e de imediato o respeito do valor-limite.
A— República Federal da Alemanha começa por alegar que os valores das emanações poluidoras verificadas na Alemanha se situam nitidamente abaixo do valor de 2 microgramas de chumbo por metro cúbico fixado na directiva.
Por outro lado, afirma estar em condições de garantir o respeito efectivo deste valor-limite. Invoca, a este respeito, designadamente os artigos 44.° a 47 ° da lei de combate à poluição, que impõem às autoridades competentes dos
Under
a obrigação de definir zonas críticas e de elaborar para estas planos de protecção da atmosfera. Relativamente à acusação de que tais planos apenas foram elaborados para uma parte do território federal, refere que seria perfeitamente inútil estabelecer planos para regiões em que não existe qualquer perigo de o valor-limite ser ultrapassado. Acrescenta que as autoridade administrativas não têm qualquer poder discricionário em relação à decisão de aplicar planos de protecção da atmosfera quando surgem situações de perigo concretas. Esclarece, por último, que, desde 1 de Setembro de 1990, esses planos devem respeitar os valores-limite da directiva.
Deve, a este respeito, antes de mais, recordar-se que a conformidade de uma prática com as exigências de protecção de uma directiva não pode justificar a não transposição desta na ordem jurídica interna através de disposições que possam estabelecer uma situação suficientemente precisa, clara e transparente, de modo a que os particulares possam conhecer os respectivos direitos e obrigações. Como decidiu o Tribunal de Justiça no acórdão de 15 de Março de 1990, Comissão/Países Baixos, n.° 25 (
339/87, Colect., p. I-851
), os Estados-membros devem, a fim de garantir a plena aplicação das directivas no plano jurídico e não apenas na prática, estabelecer um regime legal preciso no domínio em questão.
Em consequêcia, o argumento da República Federal da Alemanha de que não se verificou, na prática, nenhum caso de violação da directiva nao pode ser acolhido.
Há, assim, que verificar se as disposições invocadas pela República Federal da Alemanha garantem uma aplicação correcta da directiva.
Nos termos do artigo 44.° da lei de combate à poluição, as autoridades competentes, de acordo com o direito dos
Länder,
devem determinar de forma permanente a natureza e a importância de determinadas poluições atmosféricas que podem provocar efeitos nocivos sobre o ambiente em determinadas zonas particularmente críticas. Nos termos do artigo 47.°, na redacção em vigor no momento da propositura da acção, se estas verificações indicarem que as poluições atmosféricas provocam efeitos nocivos sobre o ambiente ou que tais efeitos sao previsíveis no conjunto da zona crítica ou numa parte desta, essas mesmas autoridades competentes devem elaborar um plano de protecção da atmosfera para a zona.
O artigo 3.°, n.° 1, da directiva exige, por seu lado, que os Estados-membros tomem as medidas necessárias para garantir que as concentrações de chumbo na atmosfera não ultrapassem o valor-limite de 2 microgramas por metro cúbico.
Convém salientar-se, a este respeito, que as autoridades competentes dos
Länder
apenas devem aplicar os planos de protecção da atmosfera quando verifiquem a existência de efeitos nocivos para o ambiente. Ora, como já se referiu, a lei de combate à poluição näo especifica o limiar a partir do qual deve considerar-se que existem efeitos nocivos para o ambiente. A norma técnica «ar», por sua vez, apenas impõe obrigações às autoridades administrativas por ocasião de actos bem definidos e a propósito de determinadas instalações. Não existem, portanto, regras gerais e imperativas nos termos das quais as autoridades administrativas sejam obrigadas a adoptar medidas sempre que os valores-limite da directiva corram o risco de ser ultrapassados.
Em consequência, o artigo 3.° da directiva não foi transposto para a ordem jurídica interna de forma a abranger todos os casos que se podem verificar, não tendo a regulamentação nacional o carácter obrigatório necessário para satisfazer a exigência de segurança jurídica.
A circunstância de, posteriormente à entrada da acção, a legislação alemã ter sido alterada, não é susceptível de modificar esta apreciação. É, de facto, jurisprudência constante que o objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 169.° do Tratado é fixado pelo parecer fundamentado da Comissão e que, mesmo na hipótese de o incumprimento ter sido suprimido posteriormente ao prazo fixado nos termos do segundo parágrafo do referido artigo, o prosseguimento da acção mantem a sua utilidade, a fim de provar o facto gerador da responsabilidade em que pode incorrer um Estado-membro, em resultado do seu incumprimento, face a outros Estados-membros, à Comunidade ou a particulares.
Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, há que concluir que, ao nao adoptar no prazo prescrito todas as medidas necessárias ao cumprimento das disposições da Directiva 82/884 relativa a um valor-limite para o chumbo contido na atmosfera, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide :

1)
Ao não adoptar, no prazo prescrito, todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 82/884/CEE do Conselho, de 3 de Dezembro de 1982, relativa a um valor-limite para o chumbo contido na atmosfera, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.

Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 30 de Maio de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Lingua do processo: alemão.