CELEX: 61998CJ0261
Incumplimiento de Estado
Directiva 76/464/CEE
Contaminación de las aguas
No adaptación del Derecho interno

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de julio de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con el fin de que se declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165; en lo sucesivo, «Directiva»), y del artículo 189, párrafo tercero, del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE, párrafo tercero), por no haber adoptado ni/o comunicado de forma sucinta los programas de reducción de la contaminación que fijen objetivos de calidad, así como sus resultados, para las noventa y nueve sustancias prioritarias a que se refiere el primer guión de la lista II del Anexo de la citada Directiva.
Marco normativo
2 La Directiva tiene por objeto, según su primer considerando, la protección del medio acuático de la Comunidad frente a la contaminación, en particular, la causada por determinadas sustancias persistentes, tóxicas y bioacumulables, cuyas categorías y grupos están enumerados en su Anexo.
3 Con este fin, la Directiva distingue entre dos categorías de sustancias peligrosas, contenidas, respectivamente, en la lista I y en la lista II de su Anexo.
4 La lista I incluye determinadas sustancias especialmente nocivas para el medio acuático, por su toxicidad, persistencia y bioacumulación en los medios acuáticos en que son vertidas.
5 La lista II comprende, según su primer guión, las sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I para las cuales, sin embargo,  los valores límite de emisión previstos en el artículo 6 de la Directiva aún no han sido determinados por el Consejo. Actualmente, forman parte de la lista II, primer guión, noventa y nueve sustancias comprendidas en la lista I (en lo sucesivo, «noventa y nueve sustancias prioritarias»).
6 La lista II comprende además, según su segundo guión, determinadas sustancias cuyos efectos perjudiciales sobre el medio acuático puedan limitarse a determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización.
7 Los artículos 3 a 6 de la Directiva contienen normas relativas a las sustancias comprendidas en la lista I. Estas normas supeditan cualquier vertido de dichas sustancias a la obligación de obtener una autorización previa por la que se fijen las normas de emisión que no pueden rebasar determinados valores límite, los cuales son adoptados por el Consejo, a propuesta de la Comisión.
8 El artículo 7 de la Directiva dispone:
«1.  Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.
2. [...]
3. Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las directivas del Consejo si las hubiere.
4.  Los programas también podrán incluir disposiciones específicas relativas a la composición y al empleo de sustancias o grupos de sustancias así como productos y tendrán en cuenta los progresos técnicos más recientes económicamente viables.
5.  Los programas determinarán los plazos de su ejecución.
6.  Los programas y los resultados de su aplicación se comunicarán a la Comisión en forma resumida.
7.  La Comisión organizará regularmente con los Estados miembros una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada. Si lo considera necesario, presentará con tal fin al Consejo unas propuestas en la materia.»
9 La Directiva no establece ningún plazo para la adaptación del Derecho interno. No obstante, su artículo 12, apartado 2, prevé que, en un plazo de veintisiete meses desde la notificación de la Directiva, la Comisión transmitirá al Consejo las primeras propuestas formuladas sobre la base del examen comparativo de los programas establecidos por los Estados miembros. Por estimar que los Estados miembros no podrían suministrarle elementos pertinentes dentro de dicho plazo, mediante escrito de 3 de noviembre de 1976, la Comisión les propuso considerar la fecha del 15 de septiembre de 1981 para el establecimiento de los programas y la del 15 de septiembre de 1986 para su ejecución.
10 Conforme a los artículos 392 y 395 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1985, L 302, p. 23), la Directiva pasó a ser obligatoria para la República Portuguesa el 1 de enero de 1986.
Antecedentes del litigio y procedimiento administrativo previo
11 Mediante escritos de 26 de septiembre de 1989 y de 4 abril de 1990, dirigidos al Gobierno portugués, la Comisión le solicitó información sucinta sobre los programas de reducción de la contaminación causada por las sustancias enumeradas en la lista II del Anexo de la Directiva.
12 La Comisión, al no haber obtenido respuesta a estos escritos y al no disponer de otros elementos de información, mediante escrito de 2 de abril de 1991 y conforme al procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado, censuró a la República Portuguesa no haber presentado programas destinados a reducir la contaminación causada por las noventa y nueve sustancias prioritarias mencionadas en el anexo de dicho escrito y requirió a las autoridades portuguesas para que le presentaran sus observaciones, en el plazo de un mes, acerca de su incumplimiento del artículo 7 de la Directiva.
13 El 25 de abril de 1991, el Gobierno portugués respondió remitiendo a la Comisión la copia de un contrato celebrado el 20 de noviembre de 1990 entre la Direccão-Geral da Qualidade do Ambiente y una empresa privada, relativo a la realización, a nivel nacional, de un estudio sobre las sustancias químicas producidas, importadas o exportadas. Mediante escrito adicional de 25 de junio de 1992, el Gobierno portugués presentó un documento titulado «Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos» (Estudio nacional de evaluación de las cantidades de sustancias químicas producidas, importadas y exportadas), que incluía los resultados de dicho estudio, y un documento titulado «Directiva 76/464/CEE - Programas de redução da poluição» (Directiva 76/464/CEE - Programas de reducción de la contaminación), que supuestamente resumía los programas de reducción de la contaminación adoptados de conformidad con la Directiva.
14 El 25 de mayo de 1993, por estimar que la respuesta del Gobierno portugués no era satisfactoria, la Comisión dirigió a la República Portuguesa un dictamen motivado, instándola a adoptar las medidas necesarias para atenerse a las obligaciones derivadas de la Directiva en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación.
15 Mediante escrito de 9 de junio de 1993, el Gobierno portugués respondió a este dictamen motivado presentando, en particular, un documento titulado «Programas de redução de poluição» (Programas de reducción de la contaminación), que incluía una nueva lista de programas de reducción de la contaminación de las aguas en fase de ejecución o de proyecto. Siguieron diversas respuestas complementarias contenidas en escritos de 26 de agosto de 1993, 21 de junio de 1994, 12 de diciembre de 1994 y 29 de mayo de 1995, que comprendían, en particular, un programa relativo a la región de Alcanena y un estudio previo del sistema de tratamiento y de destino final de las aguas residuales de Matosinhos. Además, el Gobierno portugués anunció un estudio sobre los vertidos de sustancias peligrosas en Portugal y otro estudio que tenía por finalidad recoger y analizar los datos existentes sobre la presencia de sustancias peligrosas en el medio acuático.
16 Mediante escrito de 30 de mayo de 1996, el Gobierno portugués anunció la convocatoria de una licitación para la realización de un estudio sobre la contaminación de las aguas en Portugal causada por plaguicidas y por otras sustancias peligrosas. También transmitió a la Comisión un documento titulado «Implementação do artigo 7º da directiva 76/464/CEE - Ponto da situação em Março 1996 - Relatório para a Comissão europeia» (Ejecución del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE - Punto de la situación en marzo de 1996 - Informe para la Comisión Europea) que contenía un calendario de las acciones de ejecución del artículo 7 de la Directiva, del que resultaba que los proyectos de reducción que debían realizarse estarían terminados a finales de 1997 para el cromo, a finales de 1998 para los metales, y a finales de 2000 para los «sectores industriales varios».
17 Por último, mediante escrito de 5 de diciembre de 1996, el Gobierno portugués remitió a la Comisión el programa de descontaminación de la cuenca del río Guadiana, el protocolo de colaboración para el estudio de los recursos hídricos del Alentejo, la comunicación escrita sobre el saneamiento y la desobstrucción del río Alviela, el programa de control de las aguas subterráneas y la propuesta de reestructuración de la red de vigilancia de los recursos hídricos.
18 Por considerar que ninguna de estas respuestas era plenamente satisfactoria, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el fondo
19 Al examinar la situación actual en Portugal relativa al cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 7 de la Directiva, la Comisión alega que las autoridades portuguesas decidieron aplicar una estrategia integrada por zona/cuenca hidrográfica y/o por sector específico, y no una estrategia de sustancia por sustancia, como establece la Directiva.
20 Según la Comisión, como consecuencia de los estudios que llevaron a cabo, las autoridades portuguesas reconocen que existen efectivamente en Portugal veintiséis sustancias, producidas allí o importadas, que figuran en la lista de las noventa y nueve sustancias prioritarias a las que se refería el dictamen motivado de la Comisión. Pues bien, el calendario de las acciones de reducción de la contaminación, elaborado en marzo de 1996, y recogido en el documento «Aplicación del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE - Estado de la cuestión en marzo de 1996 - Informe para la Comisión Europea», confirma, en sí mismo, que la identificación de las sustancias peligrosas existentes en Portugal no ha finalizado, que, hasta la fecha, los planes de reducción de la contaminación causada por las noventa y nueve sustancias prioritarias no han sido adoptados, que dicha contaminación procede de sectores industriales o de fuentes difusas, y que no se han fijado todos los objetivos de calidad.
21 Además, la Comisión destaca que, entre las veintiséis sustancias cuya existencia en Portugal ha confirmado el Gobierno portugués, sólo se han fijado objetivos de calidad para dieciocho de ellas. En lo que respecta a estas dieciocho sustancias, no existen informaciones sobre la fijación de normas de emisión. Por otra parte, continúa la Comisión, las pocas medidas de reducción de la contaminación, presentadas de forma dispersa en diversos acuerdos voluntarios celebrados entre las autoridades y las asociaciones industriales, tampoco definen objetivos de calidad.
22 Por último, la Comisión considera que los escasos programas adoptados por las autoridades portuguesas para determinadas cuencas hidrográficas/zonas, bien están en fase de proyecto (Matosinhos), bien no fijan objetivos de calidad (Alviela, Águeda) ni normas de emisión (Alcanena), o bien no se refieren a las sustancias que forman parte de las noventa y nueve sustancias prioritarias. Además, la ejecución de dichos programas nunca ha sido debidamente planificada.
23 La Comisión concluye que la República Portuguesa aún no ha adoptado los programas de reducción de la contaminación de las aguas que incluyan objetivos de calidad para las noventa y nueve sustancias prioritarias y, subsidiariamente, que no ha comunicado estos programas ni los resultados de su ejecución a la Comisión, infringiendo de este modo las disposiciones del artículo 7 de la Directiva e incumpliendo por ello las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
24 Refiriéndose a los elementos ya transmitidos a la Comisión durante el procedimiento administrativo previo y a las diversas medidas tomadas desde entonces, el Gobierno portugués admite que los esfuerzos realizados aún no son suficientes para responder plenamente a las exigencias establecidas en el artículo 7 de la Directiva. No obstante, estima que dichas medidas demuestran que la República Portuguesa ha realizado serios esfuerzos para cumplir las obligaciones derivadas de la Directiva y señala que las diversas medidas que permitirán la ejecución de la Directiva han sido adoptadas o están en curso de adopción.
25 Con carácter preliminar, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia, C-289/94, Rec. p. I-4405, apartado 20, y de 3 de julio de 1997, Comisión/Francia, C-60/96, Rec. p. I-3827, apartado 15).
26 En el caso de autos, el plazo fijado en el dictamen motivado expiró el 25 de julio de 1993.
27 En primer lugar, resulta de autos que el Gobierno portugués comunicó a la Comisión, el 25 de junio de 1992, los resultados de un estudio técnico sobre las sustancias químicas producidas, importadas o exportadas a nivel nacional. Pues bien, como el propio Gobierno portugués reconoce en su escrito de 25 de junio de 1992, este estudio sólo constituye un acto preparatorio de carácter general. Por lo tanto, no basta para considerarlo un programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva.
28 En segundo lugar, en lo que respecta al documento titulado «Directiva 76/464/CEE - Programas de reducción de la contaminación», igualmente transmitido a los servicios de la Comisión el 25 de junio de 1992, es necesario recordar que, según el artículo 7, apartados 3 y 5, de la Directiva, los programas allí indicados, por una parte, incluirán objetivos de calidad para las aguas y, por otra parte, determinarán los plazos de su ejecución.
29 Pues bien, es preciso hacer constar que los cinco programas comprendidos en este documento, aparte de que sólo se refieren a ciertas localidades, describen de manera muy general los proyectos que deben llevarse a cabo, sin dar ninguna indicación sobre los objetivos de calidad perseguidos en lo que atañe a las sustancias mencionadas en el primer guión de la lista II ni sobre los plazos de ejecución de dichos proyectos.
30 Por consiguiente, hay que reconocer que este documento tampoco constituye un programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva.
31 Lo mismo sucede, en tercer lugar, con el documento titulado «Programas de reducción de la contaminación», comunicado a la Comisión el 9 de junio de 1993. En efecto, como ha señalado el Abogado General en el punto 16 de sus conclusiones, este documento no es más que una mera enumeración, que sólo indica el título, la cuenca hidrográfica de referencia, el municipio afectado y la estimación de los costes de los proyectos, sin referirse en modo alguno al contenido de éstos, sus objetivos y su duración.
32 Por lo demás, es preciso recordar que, aun suponiendo que las medidas comunicadas por el Gobierno portugués a la Comisión después de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado efectivamente se hayan adoptado, el propio Gobierno portugués reconoce en su escrito de contestación que los esfuerzos realizados aún no son suficientes para responder plenamente a las exigencias establecidas en el artículo 7 de la Directiva.
33 Por consiguiente, procede declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva, al no haber establecido los programas de reducción de la contaminación de las aguas, que contengan objetivos de calidad con el fin de reducir la contaminación causada por las sustancias a que se refiere el primer guión de la lista II del Anexo de dicha Directiva.
Decisión sobre las costas
Costas
34 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haberlo pedido la Comisión y haber sido desestimados los motivos formulados por la República Portuguesa, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Segunda)
decide:
1) Declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, al no haber establecido los programas de reducción de la contaminación de las aguas, que contengan objetivos de calidad con el fin de reducir la contaminación causada por las sustancias a que se refiere el primer guión de la lista II del Anexo de dicha Directiva.
2) Condenar en costas a la República Portuguesa.