CELEX: 62004CJ0260
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus
Julkisia palveluja koskevat toimiluvat
Hevoskilpailujen vedonlyöntien järjestämistä ja niiden keräämistä koskevien 329 toimiluvan uudistaminen ilman tarjouskilpailua
Julkisuus- ja avoimuusvelvollisuus

Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut
EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvollisuuksiaan ja erityisesti että se on rikkonut EY 43 ja EY 49 artiklasta johtuvaa
yleistä avoimuusperiaatetta ja ilmoitusvelvollisuutta, koska se on uudistanut 329 hevoskilpailujen vedonlyöntien järjestämistä
koskevaa toimilupaa ilman edeltävää tarjouskilpailua.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Kansallinen lainsäädäntö
Italiassa hevoskilpailujen ja hevoskilpailujen vedonlyönnin järjestäminen oli aikaisemmin Unione Nazionale per l’Incremento
delle Razze Equinen (kansallinen hevosjalostusliitto, jäljempänä UNIRE) yksinoikeus, ja se saattoi järjestää tämän toiminnan
suoraan tai antaa mainittujen vetojen keräys‑ ja vastaanottopalvelut tehtäväksi kolmannelle. UNIRE antoi tämän järjestämisen
hevoskilpailujen vedonlyöntejä välittävien toimistojen tehtäväksi.
Lailla nro 662, joka annettiin 23.12.1996 (GURI, Supplemento ordinario nro 303, 28.12.1996), hevoskilpailujen vedonlyönnin
toimilupien myöntämisen säädettiin kuuluvan valtiovarain‑ ja maa‑ ja metsätalousministeriölle, joilla on toimivalta huolehtia
siitä suoraan tai valitsemiensa julkisten elinten, yhteisöjen tai vedonvälittäjien kautta. Tämän lain 3 §:n 78 momentissa
säädettiin, että hevoskilpailujen vedonlyönnin uudelleenjärjestelystä sen organisaation, toiminnan, verotuksen ja seuraamusten
osalta sekä vedonlyönnistä kertyvien tulojen jakamisesta säädetään asetuksella.
Pannessaan täytäntöön mainitun lain tuota pykälää Italian hallitus antoi 8.4.1998 presidentin asetuksen nro 169 (GURI nro
125, 1.6.1998; jäljempänä asetus nro 169/1998), jonka 2 §:ssä säädettiin, että valtiovarainministeri yhteisymmärryksessä maa‑
ja metsätalousministerin kanssa myöntää yhteisön oikeuden mukaisesti järjestettyjen tarjouskilpailujen perusteella toimilupia
hevoskilpailujen vedonlyönnin järjestämiseen luonnollisille henkilöille ja yhteisöille, jotka täyttävät vaaditut edellytykset.
Asetuksen nro 169/1998 25 §:ssä säädettiin siirtymäsäännöksenä UNIREn myöntämien toimilupien pidentämisestä 31.12.1998 saakka,
tai mikäli osoittautuu mahdottomaksi järjestää tarjouskilpailuja ennen tuota päivää, 31.12.1999 saakka.
Ministeriön päätöksellä, joka tehtiin 7.4.1999 (GURI nro 86, 14.4.1999) hyväksyttiin tämän jälkeen hevoskilpailujen vetojen
keräys‑ ja vastaanottoverkon laajentamissuunnitelma keräyspisteiden määrän nostamiseksi koko Italian alueella 329:stä 1 000:een.
Kun 671 uutta toimilupaa jaettiin tarjouskilpailussa, 329 UNIREn ”vanhan toimiluvan” uudistamisesta säädettiin valtiovarainminiteriön
9.12.1999 antamissa ohjeissa. Valtiovarainministeriön 21.12.1999 tekemällä päätöksellä (GURI nro 300, 23.12.1999; jäljempänä
riitautettu päätös) pantiin täytäntöön nämä ohjeet ja uudistettiin mainitut toimiluvat kuudeksi vuodeksi 1.1.2000 alkaen.
Asetuksessa (decreto‑legge) nro 452 (GURI nro 301, 29.12.2001), joka annettiin 28.12.2001 ja joka on muutettuna korvattu 27.2.2002
annetulla lailla nro 16 (GURI nro 49, 27.2.2002), säädettiin yhtäältä, että ”vanhat toimiluvat” jaetaan uudelleen asetuksen
nro 169/1998 mukaisesti, eli yhteisön tarjouskilpailun kautta, ja toisaalta, että mainitut toimiluvat pysyvät voimassa niiden
lopulliseen uudelleen jakamiseen saakka.
Lopuksi talousarvioon liittyvistä määräaikojen pidentämisistä ja poikkeussäännöksistä 24.6.2003 annetun asetuksen nro 147
(GURI nro 145, 25.6.2003), josta tuli 1.8.2003 annettu laki nro 200 (GURI nro 178, 2.8.2003; jäljempänä laki nro 200/2003),
8 §:n 1 momentissa säädetään jokaisen toimiluvanhaltijan taloudellisen aseman tarkastamisesta, jotta voitaisiin ratkaista
ongelma ”vähimmäistakuusta” eli maksusta, jonka jokainen toimiluvanhaltija oli velvollinen maksamaan UNIRElle riippumatta
kuluvan vuoden todellisista tuloista ja joka oli osoittautunut liian suureksi ja johtanut taloudelliseen kriisitilanteeseen
hevoskilpailujen vedonlyöntialalla. UNIREn nimittämä ylimääräinen hallintojohtaja (Commissario Straordinario) teki 14.10.2003
mainitun lain panemiseksi täytäntöön päätöksen nro 107/2003, jolla pidennettiin jo myönnettyjä toimilupia, jotta voitaisiin
määrittää ne summat, jotka toimilupien haltijoiden on maksettava viimeisen maksun erääntymiseen 30.10.2011 mennessä ja joka
tapauksessa siihen päivämäärään mennessä, jona uudet toimiluvat myönnetään tarjouskilpailun kautta.

Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
Saatuaan kantelun hevoskilpailujen vedonlyöntialalla toimivalta yksityiseltä taholta komissio lähetti 24.7.2001 Italian viranomaisille
EY 226 artiklan mukaisen virallisen huomautuksen, jossa kiinnitettiin niiden huomio siihen, että Italian vedonlyönnin järjestämistä
koskevien toimilupien myöntämisjärjestelmä ja etenkin riitautetulla päätöksellä tehty UNIREn myöntämien 329 vanhan toimiluvan
uudistaminen ilman kilpailua ei ole yhteensoveltuva yleisen avoimuuden periaatteen ja EY 43 ja EY 49 artiklasta johtuvan julkisuusvelvollisuuden
kanssa. Italian hallitus ilmoitti vastauksenaan 30.11.2001 ja 15.1.2002 päivätyillä kirjeillä lakia nro 16 (27.2.2002) koskevasta
suunnitelmasta ja sen antamisesta.
Koska komissio ei ollut tyytyväinen mainitun lain säännöksiin liittyviin toimenpiteisiin, se antoi 16.10.2002 perustellun
lausunnon, jossa se pyysi Italian tasavaltaa ryhtymään mainitun lausunnon noudattamisen edellyttämiin toimenpiteisiin kahden
kuukauden määräajassa sen vastaanottamisesta. Italian hallitus vastasi 10.12.2002 päivätyllä kirjeellä, että ennen tarjouskilpailun
aloittamista on välttämätöntä tarkastaa vielä voimassa olevien toimilupien haltijoiden taloudellinen asema.
Kun komissio ei saanut mitään lisätietoja mainitun tarkastuksen suorittamisesta eikä tarjouskilpailumenettelyn aloittamisesta
kyseessä olevien toimilupien uudelleen myöntämiseksi, komissio päätti nostaa käsiteltävänä olevan kanteen.
Tanskan kuningaskunta ja Espanjan kuningaskunta tukevat Italian tasavaltaa väliintulijoina.

Kanne
Komissio esittää kanteensa tueksi vain yhden kanneperusteen. Se väittää, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen
mukaisia velvoitteitaan ja että Italian tasavalta on erityisesti loukannut EY 43 ja EY 49 artiklasta johtuvaa yleistä avoimuusperiaatetta
ja julkisuusvelvollisuutta, kun se uudisti 329 UNIREn myöntämää vanhaa hevoskilpailujen vedonlyönnin järjestämistä koskevaa
toimilupaa ilman kilpailumenettelyä.
Komissio esittää kanteessaan, että yhteisön oikeus huomioon ottaen lupa hevoskilpailujen vedonlyönnin järjestämiseen Italiassa
on katsottava julkista palvelua koskevaksi toimiluvaksi. Tällä perusteella mainittujen toimilupien myöntäminen ei kuulu julkisia
palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY
(EYVL L 209, s. 1) soveltamisalaan. Joka tapauksessa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, erityisesti asiassa
C‑324/98, Telaustria ja Telefonadress, 7.12.2000 annetusta tuomiosta (Kok. 2000, s. I‑10745), että kansallisten viranomaisten,
jotka myöntävät lupia, on noudatettava syrjintäkiellon ja avoimuuden periaatteita, jotta taataan riittävä julkisuus, minkä
ansiosta palvelumarkkinat avautuvat kilpailulle ja kilpailumenettelyiden puolueettomuutta voidaan valvoa.
Komissio toteaa tässä suhteessa, että Italian hallitus ei ole noudattanut mainittujen periaatteiden mukaisia vaatimuksia,
kun se on uudistanut ilman kilpailumenettelyä UNIREn jo olemassa olevat 329 toimilupaa. Nimittäin komission kannan mukaan
näistä periaatteista myönnetään poikkeuksia vain EY 45 ja EY 46 artiklassa määrätyissä tapauksissa ja niissä määrätyillä perusteilla.
Perusteet, joihin Italian hallitus on vedonnut, eivät kuulu näissä artikloissa nimenomaisesti mainittuihin perusteisiin, eikä
Italian hallitus ole joka tapauksessa osoittanut mainittujen poikkeusten tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta väitettyihin
tavoitteisiin nähden.
Italian hallitus väittää vastineessaan, että laki nro 200/2003 ja päätös nro 107/2003 ovat julkisten palvelujen toimilupia
koskevan yhteisön oikeuden vaatimusten mukaisia. Italian hallituksen mukaan UNIREn vanhojen toimilupien voimassaolon jatkaminen
on perusteltua sen vuoksi, että toimilupien haltijoille on taattava jatkuvuus, rahoituksellinen tasapaino ja aikaisemmin toteutettujen
investointien asianmukainen tuotto ja ehkäistävä turvautumista luvattomaan vedonlyöntiin, kunnes nämä toimiluvat voitaisiin
myöntää tarjouskilpailujen perusteella. Tuollaiset perusteet ovat yleistä etua koskevia pakottavia syitä, joiden nojalla voidaan
sallia poikkeuksia niistä EY:n perustamissopimuksen periaatteista, jotka koskevat velvollisuutta avata palvelumarkkinat kilpailulle.
Tanskan hallitus kiistää komission tulkinnan edellä mainitussa asiassa Telaustria ja Telefonadress annetusta tuomiosta siltä
osin kuin se koskee avoimuusvelvoitteen laajuutta sellaisissa olosuhteissa, jotka ovat kyseessä käsiteltävänä olevassa asiassa.
Espanjan hallitus korostaa vedonlyönnin sallimisen ja järjestämisen erityispiirteitä, joita komissio ei sen mukaan ole ottanut
huomioon.
Aluksi on todettava, että Italian hallitus ei kiistä sitä, että laki nro 200/2003 ja päätös nro 107/2003 on annettu sen jälkeen,
kun perustellussa lausunnossa asetettu määräaika oli päättynyt.
Tältä osin on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio
jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa
lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia
(ks. mm. asia C‑282/02, komissio v. Irlanti, tuomio 2.6.2005, Kok. 2005, s. I‑4653, 40 kohta ja asia C‑514/03, komissio v.
Espanja, tuomio 26.1.2006, Kok. 2006, s. I‑963, 44 kohta).
Näin ollen lain nro 200/2003 ja päätöksen nro 107/2003 säännökset eivät ole merkityksellisiä, kun arvioidaan Italian tasavallan
väitettyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä. Tästä seuraa, että käsiteltävänä oleva kanne perustuu vain riidanalaisen
päätöksen tarkasteluun.
Kuten komissio perustellusti esittää, Italian hallitus ei ole kiistänyt oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä tai käsiteltävänä
olevassa menettelyssä sitä, että lupa hevoskilpailujen vedonlyönnin järjestämiseen ja vedonlyöntien keräämiseen Italiassa
on julkisia palveluita koskeva toimilupa. Tällainen määritelmä vahvistettiin yhdistetyissä asioissa C‑338/04, C‑359/04 ja
C‑360/04, Placanica ym., 6.3.2007 annetussa tuomiossa (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), jossa yhteisöjen tuomioistuin
on tulkinnut EY 43 ja EY 49 artiklaa saman kansallisen lainsäädännön näkökulmasta.
On selvää, että julkisia palveluja koskevat toimiluvat jäävät direktiivin 92/50 soveltamisalan ulkopuolelle (ks. asia C‑458/03,
Parking Brixen, tuomio 13.10.2005, Kok. 2005, s. I‑8585, 42 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että siitä huolimatta, että julkisia palveluja koskevat toimiluvat jäävät yhteisön oikeuden
nykytilan mukaan direktiivin 92/50 soveltamisalan ulkopuolelle, niitä myöntävien viranomaisten on kuitenkin noudatettava EY:n
perustamissopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä ja erityisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa koskevaa
periaatetta (ks. vastaavasti em. asia Telaustria ja Telefonadress, tuomion 60 kohta; asia C‑231/03, Coname, tuomio 21.7.2005,
Kok. 2005, s. I‑7287, 16 kohta ja em. asia Parking Brixen, tuomion 46 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi perustellusti katsonut, että EY:n perustamissopimuksen määräykset, joita sovelletaan julkisia
palveluja koskeviin toimilupiin, EY 43 ja EY 49 artikla sekä kansallisuuteen perustuvan syrjinnän kielto ovat erityisiä yhdenvertaisen
kohtelun periaatteen ilmauksia (ks. vastaavasti em. asia Parking Brixen, tuomion 48 kohta).
Tässä suhteessa yhdenvertaisen kohtelun ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteet merkitsevät erityisesti
avoimuusvelvollisuutta, joka mahdollistaa sen, että toimiluvan myöntävä viranomainen voi varmistua näiden periaatteiden noudattamisesta.
Mainitulle viranomaiselle kuuluvan avoimuusvelvollisuuden sisältönä on taata kaikkien potentiaalisten tarjoajien eduksi riittävä
julkisuus, minkä ansiosta palveluja koskevat toimiluvat avautuvat kilpailulle ja niitä koskevien myöntämismenettelyjen puolueettomuutta
voidaan valvoa (ks. vastaavasti em. asia Teleaustria ja Telefonadress, tuomion 61 ja 62 kohta ja em. asia Parking Brixen,
tuomion 49 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa on todettava, että kilpailumenettelyn puuttuminen kokonaan myönnettäessä toimilupia hevoskilpailujen
vedonlyönnin järjestämiseen ei ole EY 43 ja EY 49 artiklan mukaista ja että erityisesti se loukkaa yleistä avoimuusperiaatetta
sekä velvollisuutta taata riittävä julkisuus. Nimittäin 329 vanhan toimiluvan uudistaminen ilman tarjouspyyntöjä estää mainittujen
toimilupien avaamisen kilpailulle ja myöntämismenettelyjen puolueettomuuden valvonnan.
Tässä tilanteessa on tutkittava, voiko mainittu uudistaminen olla sallittua EY 45 ja EY 46 artiklassa nimenomaisesti määrättynä
poikkeustoimenpiteenä tai voiko se olla yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti oikeutettua yleistä etua koskevien
pakottavien syiden vuoksi (ks. vastaavasti asia C‑243/01, Gambelli ym., tuomio 6.11.2003, Kok. 2003, s. I‑13031, tuomion 60
kohta ja em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 45 kohta).
Tässä suhteessa oikeuskäytännössä on hyväksytty tiettyjä yleistä etua koskevia pakottavia syitä, joita ovat esimerkiksi kuluttajansuojan,
petosten ehkäisyn ja sen ehkäisyn tavoite, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan, sekä yleisesti
yhteiskuntajärjestykselle aiheutuvien häiriöiden estäminen (em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 46 kohta).
Vaikka jäsenvaltiot voivatkin vahvistaa vapaasti rahapelialan politiikkansa tavoitteet ja tarvittaessa määritellä täsmällisesti
tavoitellun suojan tason, niiden asettamien rajoitusten on kuitenkin täytettävä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä
asetetut edellytykset niiden oikeasuhteisuuden osalta (em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 48 kohta).
Näin ollen on tarkasteltava, onko toimilupien uudistaminen ilman minkäänlaista kilpailumenettelyä omiaan takaamaan Italian
tasavallan tavoitteleman päämäärän toteuttamisen ja ylittääkö se sen, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Mainittu
uudistaminen on joka tapauksessa tehtävä ilman syrjintää (ks. vastaavasti em. asia Gambelli ym., tuomion 64 ja 65 kohta ja
em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 49 kohta).
On selvää, että Italian hallitus on hyväksynyt suunnitelman laajentaa hevoskilpailujen vetojen keräys‑ ja vastaanottoverkkoa
siten, että mainittujen vetojen keräys‑ ja vastaanottopisteiden määrää nostetaan 329:stä 1 000:een Italian alueella. Tämän
laajentamissuunnitelman toteuttamiseksi myönnettiin 671 uutta toimilupaa tarjouspyyntömenettelyssä, kun taas 329 olemassa
olevaa vanhaa toimilupaa uudistettiin ilman kilpailua.
Tässä suhteessa Italian hallitus ei ole vedonnut sellaisiin poikkeustoimenpiteisiin, joista määrätään nimenomaisesti EY 45
ja EY 46 artiklassa. Italian hallitus sitä vastoin perustelee mainittua uudistamista ilman tarjouspyyntöjä sillä, että on
välttämätöntä hillitä muun muassa luvattoman vedonlyönnin kehittymistä.
Joka tapauksessa Italian hallitus ei ole selittänyt vastineessaan, millä perusteella kilpailumenettelyn puuttuminen olisi
tässä suhteessa tarpeellista, eikä esittänyt perusteluja, joilla voitaisiin kiistää komission väittämä jäsenyysvelvoitteiden
noudattamatta jättäminen. Italian hallitus ei ole nimittäin perustellut, kuinka olemassa olevien toimilupien uudistaminen
ilman kilpailumenettelyä voisi estää luvatonta toimintaa hevoskilpailujen vedonlyönnin alalla, ja tyytyi väittämään, että
laki nro 200/2003 ja päätös nro 107/2003 ovat yhteisön oikeuden mukaisia julkisia palveluja koskevien toimilupien osalta.
Tässä suhteessa on muistutettava, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on osoitettava yhtäältä, että niiden säännökset
perustuvat EY 45 ja EY 46 artiklassa tarkoitettuun olennaiseen etuun tai oikeuskäytännössä tarkoitettuun yleistä etua koskevaan
pakottavaan syyhyn, ja toisaalta, että mainitut säännökset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia (ks. vastaavasti asia C‑41/02,
komissio v. Alankomaat, tuomio 2.12.2004, Kok. 2004, s. I‑11375, 47 kohta; asia C‑38/03, komissio v. Belgia, tuomio 13.1.2005,
20 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja asia C‑255/04, komissio v. Ranska, tuomio 15.6.2006, Kok. 2006, s.
I‑5251, 29 kohta).
Näin ollen on todettava, että UNIREn vanhojen toimilupien uudistaminen ilman kilpailua ei ole omiaan takaamaan Italian tasavallan
tavoitteita ja että uudistaminen ylittää sen, mikä on tarpeellista sen estämiseksi, että aktiiviset toimijat hevoskilpailujen
vedonlyöntialalla eivät ryhtyisi rikollisiin tai petollisiin toimiin.
Lisäksi Italian hallituksen mainitsemien taloudellisten perusteiden, kuten jatkuvuuden, rahoituksellisen tasapainon ja aikaisemmin
toteutettujen investointien asianmukaisen tuoton takaaminen toimilupien haltijoille, osalta on riittävää todeta, että niitä
ei voida pitää yleisen edun mukaisina pakottavina syinä, joiden vuoksi perustamissopimuksessa taatun vapauden rajoittaminen
voisi olla perusteltua (ks. vastaavasti asia C‑35/98, Verkooijen, tuomio 6.6.2000, Kok. 2000, s. I‑4071, 48 kohta ja asia
C‑388/01, komissio v. Italia, tuomio 16.1.2003, Kok. 2003, s. I‑721, 22 kohta).
Näin ollen mitään Italian hallituksen esittämistä yleisen edun mukaisista pakottavista syistä 329 vanhan toimiluvan uudistamiselle
ilman kilpailumenettelyä ei voida hyväksyä.
Näin ollen on todettava, että komission kanne on perusteltu.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 43 ja EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan
ja että se on erityisesti loukannut yleistä avoimuusperiaatetta sekä julkisuusvelvollisuutta, koska se on uudistanut 329 hevoskilpailujen
vedonlyöntiä koskevaa toimilupaa ilman edeltävää tarjouskilpailua.

Oikeudenkäyntikulut
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Italian tasavallan velvoittamista korvaamaan
oikeudenkäyntikulut ja koska Italian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 43 ja EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan ja se on erityisesti loukannut yleistä
avoimuusperiaatetta sekä velvollisuutta taata asianmukainen julkisuus, koska se on uudistanut 329 hevoskilpailujen vedonlyöntiä
koskevaa toimilupaa ilman edeltävää tarjouskilpailua.
2)
Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: italia.