CELEX: 62001CJ0079
Liberdade de estabelecimento
Livre prestação de serviços
Actividade de elaboração e de edição de folhas de salário

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 29 de Janeiro de 2001, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 15 de Fevereiro seguinte, a Corte d'appello di Milano apresentou, nos termos do artigo 234.° CE, uma questão prejudicial relativa à interpretação dos artigos 43.° CE e 49.° CE.
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um recurso interposto contra a não homologação, pelo Tribunale di Milano, de uma modificação dos estatutos da sociedade Payroll Data Services (Italy) Srl (a seguir «Payroll»), que por esta lhe fora pedida.
Quadro jurídico nacional
3 O artigo 1.° , n.° 1, da legge n.° 12, de 11 de Janeiro de 1979, intitulada «Norme per l'ordinamento della professione di consulente del lavoro» (lei que regulamenta a profissão de consultor laboral, GURI n.° 20, de 20 de Janeiro de 1979, p. 363, a seguir «Lei n.° 12/1979»), dispõe:
«Sempre que não forem assumidas pelo empregador, quer directamente quer por intermédio dos seus empregados, todas as obrigações em matéria de trabalho, previdência e assistência social dos trabalhadores assalariados devem ser assumidas exclusivamente por profissionais inscritos na Ordem dos Consultores Laborais [...] ou na Ordem dos Advogados e Mandatários Judiciais, na dos Peritos-Contabilistas ou na dos Contabilistas e Consultores Comerciais, os quais são nesse caso obrigados a notificar os inspectores do trabalho das províncias em cujo território pretendam dar execução às obrigações atrás referidas.»
4 O artigo 1.° , n.° 4, da Lei n.° 12/1979 determina uma excepção a esta regra:
«As empresas consideradas artesanais [...] bem como as demais pequenas empresas, incluindo as que têm a forma de cooperativa, podem confiar a execução das obrigações referidas no n.° 1 a serviços instituídos pelas associações profissionais em causa. Esses serviços podem ser organizados com o auxílio de consultores laborais, mesmo que estes sejam empregados das referidas associações.»
5 O artigo 58.° , décimo sexto parágrafo, da legge n.° 144, de 17 de Maio de 1999, intitulada «Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali» (lei respeitante a certas medidas em matéria de investimento, à habilitação legislativa relativa à reorganização dos incentivos ao emprego e à regulamentação do INAIL, e à reorganização dos organismos de segurança social, suplemento ordinário do GURI n.° 118, de 22 de Maio de 1999, republicado no GURI n.° 136, de 12 de Junho de 1999, p. 5, a seguir «Lei n.° 144/1999»), acrescentou as seguintes disposições no final do artigo 1.° da Lei n.° 12/1979:
«Para cumprimento das operações de cálculo e de edição relativas às obrigações referidas no n.° 1, bem como para execução das actividades relativas aos equipamentos e das actividades conexas, as empresas referidas no n.° 4 podem recorrer aos serviços de centros de tratamento informatizado de dados, desde que estes sejam constituídos e compostos exclusivamente por profissionais inscritos nas ordens referidas na presente lei [...]. As empresas com mais de 250 empregados que não façam executar as referidas operações pelos seus serviços internos podem confiá-las a centros (externos ou expressamente constituídos para esse fim e externalizados) de tratamento informatizado de dados, os quais têm de ser sempre assistidos por uma ou mais das pessoas referidas no n.° 1.
[...]»
O processo principal e a questão prejudicial
6 A Payroll é uma sociedade de direito italiano constituída em 29 de Julho de 1999 por iniciativa de duas sociedades francesas, a ADP Europe SA e a ADP GSI SA, as quais detêm em conjunto o seu capital social. Estas empresas oferecem serviços informáticos de cálculo dos salários, bem como de elaboração e de edição das folhas de salário.
7 Por decisão de 29 de Dezembro de 1999, a assembleia geral extraordinária da Payroll alterou o objecto social, constante do artigo 4.° dos seus estatutos, que ficou com a seguinte redacção:
«A sociedade tem por objecto as operações de cálculo e de edição de documentos para execução das obrigações decorrentes do contrato de trabalho e da segurança social dos trabalhadores assalariados, por conta de empresas com menos de 250 empregados.»
8 Por despacho de 16 de Outubro de 2000, o Tribunale di Milano não homologou esta decisão da assembleia geral extraordinária da Payroll. Fundamentou o seu despacho indicando que a modificação estatutária relativa ao objecto social da Payroll poderia violar o artigo 1.° da Lei n.° 12/1979, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 58.° , décimo sexto parágrafo, da Lei n.° 144/1999 (a seguir «disposição controvertida»).
9 A Payroll, a ADP Europe SA e a ADP GSI SA (a seguir, em conjunto, «Payroll e o.») pediram à Corte d'appello di Milano que anulasse esse despacho do Tribunale di Milano por motivo de a disposição controvertida não poder ser aplicada em razão da sua incompatibilidade com os princípios da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços que decorrem dos artigos 43.° CE e 49.° CE. Segundo a Payroll e o., a disposição controvertida tem por única função preservar da concorrência as pessoas inscritas numa ordem profissional, sem que tal seja ditado por uma razão de interesse geral.
10 A este respeito, a Corte d'appello di Milano precisa que o problema que lhe foi submetido se limita ao exame da contrariedade verificada entre, por um lado, as prestações descritas na alteração estatutária da Payroll, destinadas às «empresas com menos de 250 empregados», e, por outro, a disposição controvertida, que exclui que estas prestações possam ser confiadas a centros externos de tratamento informatizado de dados (a seguir «CTD») quando o pessoal da empresa destinatária seja inferior a 250 empregados. A Corte insiste nesta limitação, uma vez que a Payroll e o. criticaram de modo muito geral as normas que regem a actividade dos consultores laborais, o que não lhe parece pertinente no quadro do processo de homologação que nela decorre.
11 A Corte d'appello di Milano considera, portanto, dever averiguar se a modificação dos estatutos da Payroll é efectivamente proibida pela disposição controvertida e, em caso afirmativo, se deve recusar aplicar esta disposição em razão de uma incompatibilidade com os princípios que decorrem dos artigos 43.° CE e 49.° CE. No que respeita ao primeiro ponto, constata que a disposição controvertida parece inequívoca na parte em que exclui os CTD do fornecimento de prestações às empresas artesanais, às pequenas empresas e às empresas com menos de 250 empregados. Quanto ao segundo ponto, a Corte d'appello di Milano não exclui que a disposição controvertida seja contrária ao direito comunitário. Com efeito, apesar de o Tribunal de Justiça ter considerado que uma restrição não discriminatória à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços podia ser justificada em determinadas condições, a Corte d'appello di Milano levanta a questão de saber se tais condições estão preenchidas no processo principal.
12 Considerando, portanto, que a decisão do processo nela pendente depende da interpretação de normas comunitárias, a Corte d'appello di Milano submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Os artigos 43.° [CE] e 49.° [CE] obstam à aplicação por parte dos tribunais nacionais do artigo 1.° da Lei n.° 12, de 11 de Janeiro de 1979 [...], na redacção que lhe foi dada pelo artigo 58.° , décimo sexto parágrafo, da Lei n.° 144, de 17 de Maio de 1999, que regula a profissão de consultor laboral, na parte em que proíbe, em absoluto, às empresas externas fornecedoras de serviços de elaboração e de edição de folhas de salário, a prestação dos seus serviços a empresas com menos de 250 trabalhadores?»
Quanto à questão prejudicial
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
13 No que respeita à liberdade de estabelecimento garantida pelo artigo 43.° CE, a Payroll e o. e a Comissão argumentam que, segundo jurisprudência constante, as medidas tomadas por um Estado-Membro que são indistintamente aplicáveis aos prestadores de serviços nacionais e aos de outros Estados-Membros só podem obstar ao exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado CE se forem justificadas por razões imperiosas de interesse geral, se forem adequadas a garantir a realização do objectivo que prosseguem e se não forem além do que é necessário para atingir este objectivo.
14 A este respeito, a Payroll e o. argumentam que a disposição controvertida protege os interesses dos consultores laborais e que tais interesses não podem ser qualificados de interesses gerais de natureza não económica na acepção referida pelo Tribunal de Justiça. Além disso, a Payroll e o. sustentam que a disposição controvertida não protege os interesses dos trabalhadores, atendendo à segmentação do mercado que estabelece.
15 A Comissão sustenta, por seu lado, que a disposição controvertida não parece adequada a garantir a realização do objectivo que prossegue, uma vez que a restrição que institui não se aplica às prestações efectuadas por CTD a favor de empresas com mais de 250 empregados.
16 Quanto à livre prestação de serviços garantida pelo artigo 49.° CE, a Payroll e o., bem como a Comissão, sustentam que a disposição controvertida também limita o seu exercício, pelos mesmos motivos e de modo tão injustificado como no caso da liberdade de estabelecimento.
17 Pelo contrário, o Governo italiano sustenta que os princípios da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços não são violados pela disposição controvertida, uma vez que os CTD de outros Estados-Membros, além da República Italiana, podem também fornecer os seus serviços às pequenas e médias empresas italianas, na única condição de serem assistidos por um consultor laboral ou por uma pessoa equiparada. Tais limites aplicam-se de modo não discriminatório tanto aos CTD italianos como aos de outros Estados-Membros.
18 Além disso, o Governo italiano sustenta, nas suas observações escritas, que, mesmo que, no processo principal, a disposição controvertida comportasse uma restrição à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, tal restrição seria justificada pela necessidade de personalizar as prestações das profissões liberais e de garantir uma relação directa entre o profissional e o cliente. O cumprimento das obrigações da entidade patronal referidas na disposição controvertida não constitui uma simples tarefa de execução das instruções recebidas da entidade patronal, antes implicando directamente a responsabilidade do profissional para esse fim habilitado.
19 Na audiência, o Governo italiano precisou, no entanto, que a disposição controvertida tem por objectivo principal a protecção dos direitos dos trabalhadores, que é reconhecida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça como uma razão imperiosa de interesse geral. A este respeito, não há dúvida de que a protecção dos direitos dos trabalhadores pressupõe a garantia do cumprimento das obrigações relativas às folhas de salário dos assalariados e aos regimes sociais. Além disso, o referido governo alegou que a disposição controvertida está em conformidade com o princípio da proporcionalidade, uma vez que permite recorrer aos serviços dos CTD que apenas estão obrigados a recorrer aos consultores laborais.
Resposta do Tribunal de Justiça
20 A título preliminar, há que determinar o conteúdo da regulamentação nacional referida na questão prejudicial. Com efeito, por um lado, o Governo italiano afirmou que os CTD podiam oferecer os seus serviços às empresas que empregassem menos de 250 pessoas, tal como às que empregassem mais de 250 pessoas, na única condição de serem assistidos por consultores laborais ou pessoas equiparadas. Por outro lado, segundo o despacho de reenvio, esta possibilidade só existe, quanto à primeira categoria de empresas, no que respeita aos CTD exclusivamente constituídos e compostos por consultores laborais ou pessoas equiparadas.
21 A este respeito, basta verificar que a disposição controvertida, citada no despacho de reenvio, só admite o recurso aos CTD por empresas que empreguem menos de 250 pessoas, «desde que estes sejam constituídos e compostos exclusivamente por profissionais inscritos nas ordens referidas». Tendo a questão prejudicial sido colocada por referência a esta disposição, é com base nela que o Tribunal de Justiça deve formular a sua resposta.
22 Deve, pois, entender-se que, pela sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, saber se os artigos 43.° CE e 49.° CE devem ser interpretados no sentido de se oporem à legislação de um Estado-Membro que impõe às empresas com menos de 250 empregados, que pretendem confiar a CTD a elaboração e a edição das suas folhas de salário, que recorram apenas a CTD constituídos e compostos exclusivamente por pessoas inscritas em determinadas ordens profissionais desse Estado-Membro.
23 Uma vez que a questão colocada diz respeito tanto ao artigo 43.° CE como ao artigo 49.° CE, há que começar o seu exame sob o ângulo do artigo 43.° CE.
24 A este respeito, há que recordar que o direito de estabelecimento, previsto nos artigos 43.° CE a 48.° CE, é reconhecido tanto às pessoas singulares nacionais de um Estado-Membro como às pessoas colectivas na acepção do artigo 48.° CE. Compreende, sem prejuízo das excepções e condições previstas, o acesso no território de qualquer outro Estado-Membro a todo o tipo de actividades por conta própria e ao seu exercício, bem como a constituição e a gestão de empresas e a criação de agências, sucursais ou filiais (v., nomeadamente, acórdãos de 30 de Novembro de 1995, Gebhard, C-55/94, Colect., p. I-4165, n.° 23, e de 11 de Maio de 1999, Pfeiffer, C-255/97, Colect., p. I-2835, n.° 18).
25 Resulta do processo que a Payroll é uma sociedade de responsabilidade limitada de direito italiano, fundada em 29 de Julho de 1999 pelas duas empresas francesas ADP Europe SA e ADP GSI SA, as quais detêm, em conjunto, o capital social dela. Enquanto filial destas duas empresas, a Payroll faz parte de um grupo de sociedades, estabelecidas em diferentes Estados-Membros, que oferecem serviços informáticos de elaboração e de edição de folhas de salário. A situação jurídica de uma sociedade como a Payroll enquadra-se, pois, no direito comunitário por força do disposto no artigo 43.° CE (v., neste sentido, acórdão de 1 de Fevereiro de 2001, Mac Quen e o., C-108/96, Colect., p. I-837, n.° 16).
26 Deve ainda recordar-se que o artigo 43.° CE impõe a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento e que devem ser consideradas como tais restrições todas as medidas que proíbem, perturbam ou tornam menos atractivo o exercício desta liberdade (v., nomeadamente, acórdão de 15 de Janeiro de 2002, Comissão/Itália, C-439/99, Colect., p. I-305, n.° 22).
27 Na ocorrência, mesmo que a proibição de os CTD que não são constituídos e compostos unicamente por consultores laborais ou pessoas equiparadas oferecerem prestações de elaboração e de edição de folhas de salário a empresas com menos de 250 empregados não seja directamente discriminatória, ela constitui, para o operador económico estabelecido num Estado-Membro que não a República Italiana, um obstáculo ao exercício das suas actividades por intermédio de um estabelecimento neste último Estado-Membro, o que constitui uma restrição na acepção do artigo 43.° CE.
28 Resulta, porém, de jurisprudência constante que, quando tais medidas se aplicam a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado-Membro de acolhimento, podem ser justificadas quando respondem a razões imperativas de interesse geral, desde que sejam adequadas a garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassem o que é necessário para atingir esse objectivo (v. acórdãos de 31 de Março de 1993, Kraus, C-19/92, Colect., p. I-1663, n.° 32; Gebhard, já referido, n.° 37; de 9 de Março de 1999, Centros, C-212/97, Colect., p. I-1459, n.° 34; Pfeiffer, já referido, n.° 19; de 4 de Julho de 2000, Haim, C-424/97, Colect., p. I-5123, n.° 57; Mac Quen e o., já referido, n.° 26; e Comissão/Itália, já referido, n.° 23).
29 Embora, no âmbito da repartição de competências entre os órgãos jurisdicionais comunitários e nacionais, seja em princípio da competência do órgão jurisdicional nacional verificar estarem reunidas tais condições no processo nele pendente, o Tribunal de Justiça, decidindo a título prejudicial, pode, sendo caso disso, fornecer dados que permitam guiar o órgão jurisdicional nacional na sua interpretação (v., nomeadamente, acórdão Haim, já referido, n.° 58).
30 A este respeito, pode realçar-se que, na audiência, o Governo italiano invocou a protecção dos direitos dos trabalhadores para justificar a restrição à liberdade de estabelecimento resultante da disposição controvertida.
31 É certo que a protecção dos trabalhadores figura entre as razões imperiosas de interesse geral já reconhecidas pelo Tribunal de Justiça para justificar uma restrição a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado (v. acórdãos de 17 de Dezembro de 1981, Webb, 279/80, Recueil, p. 3305, n.° 19; de 3 de Fevereiro de 1982, Seco e Desquenne & Giral, 62/81 e 63/81, Recueil, p. 223, n.° 14; de 27 de Março de 1990, Rush Portuguesa, C-113/89, Colect., p. I-1417, n.° 18; de 23 de Novembro de 1999, Arblade e o., C-369/96 e C-376/96, Colect., p. I-8453, n.° 36; de 15 de Março de 2001, Mazzoleni e ISA, C-165/98, Colect., p. I-2189, n.° 27; de 25 de Outubro de 2001, Finalarte e o., C-49/98, C-50/98, C-52/98 a C-54/98 e C-68/98 a C-71/98, Colect., p. I-7831, n.° 33; e de 24 de Janeiro de 2002, Portugaia Construções, C-164/99, Colect., p. I-787, n.° 20).
32 Há, no entanto, que apurar ainda se a disposição controvertida é adequada a garantir a realização do objectivo de protecção dos trabalhadores.
33 A Payroll e o. estão em desacordo com o Governo italiano sobre a natureza das actividades dos CTD que oferecem serviços de elaboração e de edição de folhas de salário. Este governo sustenta que a prestação desses serviços não implica simplesmente a execução das instruções recebidas da entidade patronal, necessitando de um prévio trabalho intelectual consistente em determinar, com fundamento na legislação pertinente, o salário líquido de cada trabalhador. A Payroll e o., por seu lado, alegam que as suas actividades são unicamente de natureza informática e administrativa.
34 A este propósito, há que realçar que incumbe ao juiz nacional definir a natureza das actividades dos CTD. Ora, se este chegar à conclusão de que os serviços de elaboração e de edição das folhas de salário que a Payroll oferece implicam essencialmente tarefas de execução e não exigem qualidades profissionais específicas, a disposição controvertida não seria apta a proteger os direitos dos trabalhadores (v., neste sentido, acórdão de 25 de Julho de 1991, Säger, C-76/90, Colect., p. I-4221, n.° 18).
35 Com efeito, na medida em que as actividades da Payroll sejam essencialmente de natureza administrativa, a responsabilidade final pelos dados constantes das folhas de salário, incluindo as deduções a efectuar nos salários a título dos diferentes regimes de previdência e segurança social, incumbirá às entidades patronais. Não se mostra, assim, necessário que tais actividades sejam apenas exercidas por CTD constituídos e compostos exclusivamente por consultores laborais ou pessoas equiparadas.
36 De qualquer modo, qualquer que seja a apreciação a efectuar sobre a natureza das actividades dos CTD, há que recordar que a disposição controvertida não pode ir além do que é necessário para atingir o objectivo de protecção dos direitos dos trabalhadores.
37 A este respeito, deve realçar-se que, por força da legislação italiana, os CTD que não são unicamente constituídos e compostos por consultores laborais ou pessoas equiparadas podem oferecer serviços de elaboração e de edição de folhas de salário a empresas com mais de 250 empregados, os quais não devem, certamente, gozar, a este respeito, de uma protecção menor que a conferida aos que trabalham para empresas com um efectivo menor. Uma vez que as tarefas em causa não podem ser menos complexas quando o número de trabalhadores aumenta, a disposição controvertida vai, de qualquer modo, além do que é necessário para atingir o seu objectivo de protecção.
38 Na medida em que a questão prejudicial diz respeito ao artigo 49.° CE, não há que lhe responder. Com efeito, uma vez que o processo principal é relativo à homologação de um projecto de alteração dos estatutos de uma sociedade que beneficia do regime do Tratado relativo ao direito de estabelecimento, como se observou no n.° 25 do presente acórdão, o artigo 49.° CE, relativo à livre prestação de serviços, não é pertinente no quadro deste processo.
39 Face ao que precede, há que responder à questão prejudicial que o artigo 43.° CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado-Membro que impõe às empresas com menos de 250 empregados, que pretendam confiar a CTD a elaboração e a edição das suas folhas de salário, que recorram apenas aos CTD constituídos e compostos exclusivamente por pessoas inscritas em determinadas ordens profissionais desse Estado-Membro, quando, por força dessa legislação, as empresas com mais de 250 empregados podem confiar tais actividades a CTD, na única condição de estes se fazerem assistir por uma ou mais das referidas pessoas.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
40 As despesas efectuadas pelo Governo italiano e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pela Corte d'appello di Milano, por despacho de 29 de Janeiro de 2001, declara:
O artigo 43.° CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado-Membro que impõe às empresas com menos de 250 empregados, que pretendam confiar a centros externos de tratamento informatizado de dados a elaboração e a edição das suas folhas de salário, que recorram apenas aos centros constituídos e compostos exclusivamente por pessoas inscritas em determinadas ordens profissionais desse Estado-Membro, quando, por força dessa legislação, as empresas com mais de 250 empregados podem confiar tais actividades a centros externos de tratamento informatizado de dados, na única condição de estes se fazerem assistir por uma ou mais das referidas pessoas.