CELEX: 61987CJ0106
Sentencia del Tribunal de Justicia
Desestimación de un recurso de indemnización
Efecto sobre las peticiones de indemnización ante los órganos jurisdiccionales nacionales

Motivación de la sentencia
1 Mediante resoluciones de 30 de octubre de 1986, recibidas en el Tribunal de Justicia el 7 de abril de 1987, el Polymeles Protodikeio de Atenas planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para conocer de los recursos de indemnización interpuestos por particulares contra las autoridades nacionales con motivo de ayudas no pagadas en el marco de la política agraria común, sobre la admisibilidad de dichos recursos en relación con la fuerza de cosa juzgada de una sentencia del Tribunal de Justicia que desestimó un recurso de indemnización interpuesto contra la Comisión y sobre la interpretación del concepto "ayudas" en el sentido del artículo 92 del Tratado CEE.
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre las sociedades mencionadas en los números 1 a 15 y la República Helénica sobre una indemnización por ayudas que no fueron pagadas a las empresas griegas productoras de concentrados de tomates por un error técnico reconocido por el Tribunal de Justicia que viciaba la normativa comunitaria.
Antecedentes
3 Mediante sentencia de 19 de septiembre de 1985 (República Helénica contra Comisión, 192/83, Rec. 1985, p. 2802), este Tribunal de Justicia, al que la República Helénica había sometido un recurso, anuló el Reglamento nº 1615/83 de la Comisión, de 15 de junio de 1983, por el que se fijan los coeficientes que deben aplicarse al importe de la ayuda a la producción para los concentrados de tomates para la campaña 1983/1984 (DO L 159, p. 48) (traducción no oficial).
4 La anulación se fundaba en que los coeficientes fijados por dicho Reglamento daban lugar a una desigualdad de trato entre la República Helénica y los demás Estados miembros respecto a la compensación de los gastos complementarios ocasionados por la utilización de envases más pequeños que el acondicionamiento tipo descrito en el Reglamento nº 1618/83 de la Comisión, de 15 de junio de 1983, por el que se fijaba el precio mínimo que debía pagarse, así como el importe de la ayuda a la producción para determinados productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 159, p. 52) (traducción no oficial).
5 En dicha sentencia, este Tribunal de Justicia también declaró que, es obligación de la Comisión, en virtud del artículo 176 del Tratado CEE, fijar para Grecia nuevos coeficientes o cualquier otro sistema de compensación que tenga en cuenta la diferencia del régimen de ayuda entre Grecia y los otros Estados miembros.
6 En una sentencia dictada el mismo día (Asteris y otros contra Comisión, 194 a 206/83, Rec. 1985, p. 2821), este Tribunal de Justicia desestimó un recurso de indemnización interpuesto en virtud del artículo 178 y del párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE por las empresas griegas productoras de concentrados de tomates, debido a que la ilegalidad del sistema de coeficientes reconocida en la citada sentencia de 19 de septiembre de 1985 (asunto 192/83), no puede, sin embargo, considerarse constitutiva de una violación caracterizada de una norma superior de Derecho o de una transgresión manifiesta y grave, por la Comisión, de los límites de sus facultades, que pudieran producir una responsabilidad por parte de la Comunidad (traducción provisional).
7 En ejecución de la sentencia de 19 de septiembre de 1985 (asunto 192/83, ya citado), la Comisión había adoptado el Reglamento nº 381/86, de 20 de febrero de 1986, relativo al pago complementario de una ayuda a la producción para envases de determinadas dimensiones que contuvieran concentrados de tomates obtenidos a partir de tomates griegos durante la campaña de comercialización 1983/1984 (DO L 44, p. 16) (traducción no oficial).
8 Fallando sobre recursos interpuestos por la República Helénica y por las empresas productoras, este Tribunal de Justicia, en su sentencia de 26 de abril de 1988 (Asteris y otros y República Helénica contra Comisión, asuntos acumulados 97, 99, 193 y 215/86, Rec. 1986, p. 2181), anuló la negativa de la Comisión, que había sido requerida por la República Helénica, en cumplimiento del artículo 175, a ejecutar en todas sus partes la citada sentencia de 19 de septiembre de 1985 (192/83, ya citada), a prever el pago complementario de una ayuda a la producción para envases de determinadas dimensiones que contuvieran concentrados de tomates obtenidos a partir de tomates griegos durante las campañas de comercialización 1984/1985, 1985/1986 y 1986/1987.
9 Además de los recursos interpuestos ante este Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 97, 99, 193 y 215/86 (sentencia citada de 26 de abril de 1988), las empresas mencionadas en los números 1 a 15 plantearon otro recurso ante el Polymeles Protodikeio de Atenas con la pretensión de que la República Helénica les pagara determinadas cantidades que, para la campañas de comercialización 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984, equivalían a la diferencia entre la ayuda efectivamente percibida en aplicación de los coeficientes fijados en los Reglamentos comunitarios y la ayuda a la que habrían tenido derecho si dichos Reglamentos no hubiesen sido contrarios a Derecho, como declaró este Tribunal de Justicia en su citada sentencia de 19 de septiembre de 1985 (asunto 192/83).
10 En estas circunstancias, el Polymeles Protodikeio de Atenas, mediante resoluciones de 31 de octubre de 1986, decidió suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
"1) Los órganos jurisdiccionales nacionales de un Estado miembro de las Comunidades Europeas ¿son competentes para conocer acerca de las peticiones formuladas por particulares contra las autoridades nacionales competentes para conseguir el pago de cantidades que éstas les deban en concepto de ayudas, pero que no se hayan pagado por un error en la aplicación del Derecho comunitario, en el caso de que las autoridades nacionales puedan pedir su reembolso a las instituciones comunitarias competentes, en particular en el marco de la aplicación del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo sobre la financiación de la política agraria común?
"En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión:
"2) La sentencia por la que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas desestimó el recurso interpuesto, entre otros, por la demandante en el presente asunto contra la Comisión, de acuerdo con los motivos expresados en la sentencia de 19 de septiembre de 1985 en los asuntos acumulados 194 a 206/83, ¿es un obstáculo para la presente acción interpuesta por la demandante contra la República Helénica con la pretensión de obtener una reparación teniendo en cuenta las ayudas no percibidas que las autoridades griegas competentes habrían debido abonarle si las hubiesen reclamado del FEOGA en el marco de las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo?
"En caso de respuesta negativa a esta cuestión:
"3) El pago por las autoridades nacionales de daños y perjuicios a particulares que explotan una industria de transformación y que se benefician de una ayuda al amparo de los Reglamentos (CEE) nº 729/70 y nº 516/77 del Consejo, destinados ambos a compensar y reparar un error técnico de las autoridades competentes,
"a) ¿está sujeto únicamente a que las autoridades nacionales informen a las comunitarias para que el pago sea conforme al Derecho comunitario (artículo 92 del Tratado CEE)?, o
"b) ¿debe ser objeto de una autorización previa de las autoridades comunitarias conforme a lo que establece el artículo 93 del Tratado CEE, tal como lo interpretan y aplican los Reglamentos (CEE) nº 729/70 y nº 516/77 del Consejo?;
"c) la petición de daños y perjuicios de las empresas demandantes ¿es contraria a las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 381/86 de la Comisión respecto a la campaña 1983/1984?"
11 Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones presentadas de conformidad con el artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las CE, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Primera cuestión
12 Interpretada sistemáticamente junto con las cuestiones segunda y tercera, tenidas en cuenta las circunstancias del caso y cuanto dicen las resoluciones de remisión, la primera cuestión plantea si el Derecho comunitario impide que los Tribunales nacionales conozcan de una acción interpuesta por particulares contra las autoridades nacionales competentes pidiendo la indemnización de un daño sufrido por no habérseles pagado las ayudas comunitarias a causa de un error que viciaba la normativa comunitaria.
13 A este respecto, procede señalar en primer lugar que, en materia de recursos de indemnización, el Derecho comunitario no afecta a las normas nacionales de competencia judicial relativas a los litigios de que sean parte los nacionales del correspondiente Estado.
14 Sólo existe una competencia exclusiva del Tribunal de Justicia en caso de que el recurso pretenda la indemnización del daño que se alega y que es imputable a la Comunidad, que está obligada por el párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE a reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales o comunes a los Derechos de los Estados miembros. Conforme al artículo 178, la determinación de esta responsabilidad es competencia del Tribunal de Justicia, con exclusión de cualquier órgano jurisdiccional nacional (sentencia de 14 de enero de 1987, Bedburg, 281/84, Rec. 1987, p. 84).
15 Por lo tanto, procede responder a la primera cuestión que, según el artículo 178 del Tratado CEE, el Tribunal de Justicia es competente en exclusiva para conocer de los recursos de indemnización interpuestos contra la Comunidad al amparo del párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE. Por el contrario, los órganos jurisdiccionales nacionales continúan siendo competentes para conocer de los recursos de indemnización por los daños causados a particulares por autoridades nacionales en la aplicación del Derecho comunitario.
Segunda cuestión
16 Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si la sentencia de este Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985 (194 a 206/83, ya citada) que desestimó un recurso de indemnización interpuesto por las empresas productoras de concentrados de tomates contra la Comisión excluye un recurso de indemnización interpuesto por las mismas empresas contra el Estado helénico.
17 A este respecto, conviene recordar que en su citada sentencia de 19 de septiembre de 1985 (asuntos 194 a 206/83), este Tribunal de Justicia reconoció que la responsabilidad derivada de la ilegalidad del sistema de los coeficientes, conforme se declaró en la sentencia del mismo día en el asunto 192/83, recaía sobre la Comunidad y que, en consecuencia, este Tribunal de Justicia era competente para conocer de los recursos de indemnización a tenor del artículo 178 y del párrafo 2 del artículo 215 del Tratado. Sin embargo, en la misma sentencia, este Tribunal de Justicia desestimó el recurso de indemnización por cuanto el error técnico que viciaba la normativa comunitaria, si bien daba objetivamente lugar a una desigualdad de trato de los productores griegos, no podía sin embargo considerarse constitutivo de una violación caracterizada de una regla superior de Derecho o de una transgresión manifiesta y grave de sus facultades por parte de la Comisión, que pudieran producir una responsabilidad por parte de la Comunidad (traducción provisional).
18 Esta sentencia del Tribunal de Justicia impide que pueda generarse una responsabilidad por parte de una autoridad nacional que se ha limitado a aplicar la normativa comunitaria, sin que sea imputable a dicha autoridad la ilegalidad de que esté viciada tal normativa.
19 La sentencia del Tribunal de Justicia no se opone, sin embargo, a una acción contra las autoridades nacionales competentes por la que se pida la indemnización por los daños causados por éstas a los particulares, incluso en aplicación del Derecho comunitario, pero a condición de que la acción se funde en motivo distinto al de la ilegalidad de la normativa comunitaria, que es lo que se discute en este asunto.
20 En estas circunstancias, procede responder a la segunda cuestión que la citada sentencia de este Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985 (asuntos 194 a 206/83), que desestimó un recurso de indemnización interpuesto por las empresas productoras de concentrados de tomates contra la Comunidad, con arreglo al artículo 178 y del párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE, no impide que las mismas empresas interpongan otro recurso de indemnización contra el Estado helénico fundado en un motivo distinto que consista en una falta o en un comportamiento propio imputable a las autoridades helénicas, incluso si éstas actúan en el marco del Derecho comunitario.
La tercera cuestión
21 Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional de remisión pretende fundamentalmente saber si debe considerarse como una ayuda, en el sentido de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE, la eventual indemnización a cuyo pago podría ser condenado el Estado helénico en favor de las empresas interesadas para reparar el daño derivado del error técnico que viciaba la normativa comunitaria y si el Reglamento nº 381/86 impide el recurso de indemnización interpuesto por dichas empresas contra el Estado helénico.
22 Respecto a la primera parte de la tercera cuestión, procede recordar que la prohibición de las ayudas de Estado que establece el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE abarca el conjunto de las ayudas otorgadas a las empresas por los Estados o mediante fondos estatales (sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinicke, 78/76, Rec. 1977, p. 595) y, por consiguiente, incluye las intervenciones de carácter público que tengan por efecto falsear las condiciones normales de los intercambios entre Estados miembros (sentencia de 10 de octubre de 1978, Hansen, 148/77, Rec. 1978, p. 1787).
23 De ello se deduce que las ayudas públicas, al ser medidas de las autoridades públicas que favorecen a determinadas empresas o producciones, revisten una naturaleza jurídica fundamentalmente diferente de las indemnizaciones que las autoridades nacionales pudieran, eventualmente, ser condenadas a pagar a los particulares como reparación de un perjuicio que ellas les hubieren causado.
24 En consecuencia, procede responder a la primera parte de la tercera cuestión que, los daños y perjuicios que las autoridades nacionales fueren condenadas a pagar a los particulares como reparación de un perjuicio que ellas les hubieren causado, no constituyen ayudas en el sentido de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE.
25 En cuanto a la segunda parte de la tercera cuestión, hay que distinguir, de conformidad con una jurisprudencia constante, entre los recursos de indemnización por daños derivados de la ilegalidad, como reconoció la sentencia de este Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985, y un recurso para obtener el pago por importes debidos en virtud de la normativa comunitaria, que no puede fundamentarse en el artículo 178 y en el párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE (véanse sentencias de 4 de octubre de 1979, Ireks, 238/78, Rec. 1979, p. 2955; DGV, 241, 242, 245 a 250/78, Rec. 1979, p. 3017; Interquelle, 261 y 262/78, Rec. 1979, p. 3045; Dumortier, 64 y 113/76, 167 y 239/78, 27, 28 y 45/79, Rec. 1979, p. 3091).
26 Esta distinción entre recurso de indemnización y recurso sobre reclama de pago también es válida cuando lo que pretenden obtener los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales es la responsabilidad de las autoridades nacionales competentes en materia de aplicación del Derecho comunitario.
27 A este respecto, procede recordar que el Reglamento nº 381/86, adoptado para sustituir al Reglamento nº 1615/83, anulado mediante la citada sentencia de 19 de septiembre de 1985 (asunto 192/83), concedió a las empresas griegas la ayuda adicional que no se les había pagado a causa del error técnico del Reglamento anulado por este Tribunal de Justicia.
28 Aunque las empresas demandantes hayan podido así obtener el pago de las cantidades a que tenían derecho en virtud de la normativa comunitaria, dicha circunstancia no les priva del derecho a intentar, mediante el recurso de indemnización, cualesquiera perjuicios que excedan de dichas cantidades por no haberlas cobrado en la fecha en que normalmente tenían derecho a ellas.
29 No obstante, procede tener en cuenta que este Tribunal de Justicia, en su citada sentencia de 19 de septiembre de 1985 (asuntos 194 a 206/83), desestimó el recurso de indemnización interpuesto por las empresas demandantes contra la Comunidad y que se fundó en la ilegalidad del sistema de coeficientes. Por otra parte, como se deduce de la respuesta a la segunda cuestión, en estas circunstancias, un recurso de indemnización contra el Estado helénico sólo puede fundarse en otro motivo distinto al invocado en los recursos desestimados por este Tribunal de Justicia.
30 En consecuencia, procede responder a la segunda parte de la tercera cuestión que, el Reglamento nº 381/86, por el que se concede a las empresas griegas una ayuda adicional que no se les había abonado a causa de un error técnico que viciaba el Reglamento nº 1615/83, anulado mediante la sentencia de este Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985 (asunto 192/83), no se opone a que las respectivas empresas interpongan contra el Estado helénico un recurso de indemnización de cualesquiera perjuicios que excedan de dichas cantidades pagadas retroactivamente, en aplicación del Reglamento. Dicho recurso sólo puede fundarse en un motivo distinto de los que apoyaron los recursos desestimados por este Tribunal de Justicia en su citada sentencia de 19 de septiembre de 1985 (asuntos 194 a 206/83).
Decisión sobre las costas
Costas
31 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente planteado ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Polymeles Protodikeio de Atenas, mediante resoluciones de 30 de octubre de 1986, decide declarar que:
1) Según el artículo 178 del Tratado CEE, el Tribunal de Justicia es competente en exclusiva para conocer de los recursos de indemnización interpuestos contra la Comunidad al amparo del párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE. Por el contrario, los órganos jurisdiccionales continúan siendo competentes para conocer de los recursos de indemnización por los daños causados a particulares por autoridades nacionales, en la aplicación del Derecho comunitario.
2) La sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985 (Asteris contra Comisión, 194 a 206/83, Rec. 1985, p. 2821), que desestimó un recurso de indemnización interpuesto por las empresas productoras de concentrados de tomates contra la Comunidad, con arreglo al artículo 178 y al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE, no impide que las mismas empresas interpongan otro recurso de indemnización contra el Estado helénico, fundado en un motivo distinto que consista en una falta o en un comportamiento propio imputable a las autoridades helénicas, incluso si éstas actúan en el marco del Derecho comunitario.
3) Los daños y perjuicios que las autoridades nacionales fueren condenadas a pagar a los particulares como reparación de un perjuicio que ellas les hubieren causado no constituyen ayudas en el sentido de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE.
4) El Reglamento nº 381/86 de la Comisión, de 20 de febrero de 1986, relativo al pago complementario de una ayuda a la producción respecto a los envases de determinadas dimensiones de concentrados de tomates obtenidos a partir de tomates griegos durante la campaña de comercialización 1983/1984, por el que se concede a las empresas griegas una ayuda adicional que no se les había pagado a causa de un error técnico que viciaba el Reglamento nº 1615/83 de la Comisión, de 15 de junio de 1983, por el que se fijan los coeficientes que deben aplicarse al importe de la ayuda a la producción del concentrado de tomate para la campaña 1983/1984, anulado por la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985 (República Helénica contra Comisión, 192/83, Rec. 1985, p. 2802), no se opone a que las respectivas empresas interpongan contra el Estado helénico un recurso de indemnización de cualesquiera perjuicios que excedan de dichas cantidades pagadas retroactivamente, en aplicación del Reglamento. Dicho recurso, sólo puede fundarse en un motivo distinto de los que apoyaron los recursos desestimados por el Tribunal de Justicia en su citada sentencia de 19 de septiembre de 1985 (194 a 206/83).