CELEX: 62007CJ0393
Ničnostna tožba
Sklep Evropskega parlamenta z dne 24. maja 2007 o preverjanju veljavnosti mandata poslanca Beniamina Donnicija
Poslanec Evropskega parlamenta
Preverjanje veljavnosti mandata poslanca
Imenovanje poslanca kot posledica odstopa kandidatov
Člena 6 in 12 akta iz leta 1976

Italijanska republika in B. Donnici s tožbo Sodišču predlagata, naj Sklep Evropskega parlamenta 2007/2121(REG) z dne 24. maja 2007 o preverjanju veljavnosti mandata poslanca B. Donnicija, s katerim je bila razglašena neveljavnost mandata tega poslanca Evropskega parlamenta (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), razglasi za ničen.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
Akt iz leta 1976
Členi 1, 2, od 6 do 8, 12 in 13 Akta o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami, priloženega k Sklepu Sveta 76/787/ESPJ, EGS, Euratom z dne 20. septembra 1976 (
UL L 278, str. 1
), kakor je bil spremenjen in preštevilčen s Sklepom Sveta 2002/772/ES Euratom z dne 25. junija 2002 in 23. septembra 2002 (
UL L 283, str. 1
, v nadaljevanju: akt iz leta 1976), določajo:
„Člen 1
[…]
3.   Voli se na splošnih neposrednih volitvah, ki so svobodne in tajne.
Člen 2
Vsaka država članica lahko v skladu s svojimi posebnimi nacionalnimi razmerami oblikuje volilne enote za volitve v Evropski parlament ali na drugačen način razdeli svoje volilno območje, ne da bi pri tem vplivala na proporcionalno naravo volilnega sistema.
Člen 6
1.   Poslanci Evropskega parlamenta glasujejo posamezno in osebno. Pri tem niso vezani na pooblastila ali navodila.
[…]
Člen 7
1.   Funkcija člana Evropskega parlamenta ni združljiva s funkcijo:
—
člana vlade države članice,
—
člana Komisije Evropskih skupnosti,
—
sodnika, generalnega pravobranilca ali sodnega tajnika Sodišča Evropskih skupnosti ali Sodišča prve stopnje,
—
člana sveta direktorjev Evropske centralne banke,
—
člana Računskega sodišča Evropskih skupnosti,
—
varuha človekovih pravic Evropskih skupnosti,
—
člana Ekonomsko-socialnega odbora Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo,
—
člana odborov in organov, ustanovljenih na podlagi ali v skladu s pogodbami, s katerimi sta bili ustanovljeni Evropska gospodarska skupnost in Evropska skupnost za atomsko energijo za upravljanje s sredstvi Skupnosti ali za opravljanje stalne in neposredne naloge upravnega poslovodenja,
—
člana upravnega odbora, uprave ali uslužbenca Evropske investicijske banke,
—
dejavnega uradnika ali uslužbenca institucij Evropskih skupnosti ali z njimi povezanih specializiranih organov ali Evropske centralne banke.
2.   Od volitev v Evropski parlament leta 2004 funkcija člana Evropskega parlamenta ni združljiva s funkcijo člana nacionalnega parlamenta.
[…]
Člen 8
Ob upoštevanju določb tega akta urejajo volilni postopek v vsaki državi članici nacionalni predpisi.
Ti nacionalni predpisi, v katerih se po potrebi lahko upoštevajo posebnosti v državah članicah, ne smejo vplivati na proporcionalno naravo volilnega sistema.
Člen 12
Evropski parlament preveri pravice članov Evropskega parlamenta. V ta namen upošteva izide, ki so jih uradno razglasile države članice, in odloča o morebitnih ugovorih, vloženih na podlagi določb tega akta, razen nacionalnih določb, na katere napotuje ta akt.
Člen 13
1.   Sedež se sprosti, kadar mandat člana Evropskega parlamenta preneha zaradi odstopa, smrti ali razrešitve.
2.   Vsaka država članica ob upoštevanju drugih določb tega akta določi ustrezne postopke za zapolnjevanje sedežev, ki so se sprostili med petletnim mandatom iz člena 3, za preostanek te dobe.
3.   Kadar zakonodaja države članice izrecno ureja razrešitev člana Evropskega parlamenta, ta mandat preneha v skladu s temi pravnimi predpisi. Pristojni nacionalni organi o tem obvestijo Evropski parlament.
4.   Kadar se sedež sprosti zaradi odstopa ali smrti, predsednik Evropskega parlamenta o tem takoj obvesti pristojne organe zadevne države članice.“
Poslovnik Evropskega parlamenta
Člena 3 in 4 Poslovnika Evropskega parlamenta (v nadaljevanju: Poslovnik) določata:
„Člen 3
Preverjanje veljavnosti mandatov poslancev
[…]
3.   Parlament na podlagi poročila pristojnega odbora nemudoma preveri veljavnost mandatov poslancev in odloči o veljavnosti mandatov vseh novoizvoljenih poslancev in tudi o sporih, ki so nanj naslovljeni na podlagi določb [akta iz leta 1976], razen tistih, ki temeljijo na nacionalni volilni zakonodaji.
4.   Poročilo odbora temelji na uradnem obvestilu vseh držav članic o dokončnih izidih volitev, v katerem so podrobno navedeni imena izvoljenih kandidatov in morebitnih nadomestnih kandidatov ter njihov položaj glede na izide glasovanja.
Veljavnosti mandata poslanca ni mogoče potrditi, če ni podal pisnih izjav, ki se zahtevajo v tem členu in Prilogi I tega poslovnika.
Na podlagi poročila odbora lahko Parlament kadar koli odloča o sporih glede veljavnosti mandatov poslancev.
5.   Kadar je imenovanje poslanca posledica odstopa kandidatov na isti listi, odbor, pristojen za preverjanje veljavnosti mandatov, zagotovi, da so navedeni odstopi potekali v skladu s črko in duhom [akta iz leta 1976] in člena 4(3) tega poslovnika.
[…]
Člen 4
Trajanje mandata poslancev
[…]
3.   Poslanec v odstopu obvesti predsednika o svojem odstopu in dnevu začetka veljavnosti odstopa, ki pa ne sme biti kasneje kot tri mesece po obvestilu. Obvestilo se sestavi v obliki uradnega zapisnika v navzočnosti generalnega sekretarja ali njegovega predstavnika, ki ga skupaj s poslancem podpiše in nemudoma posreduje pristojnemu odboru, ta pa ga uvrsti na dnevni red svoje prve seje po prejemu dokumenta.
Če pristojni odbor meni, da odstop ni v skladu s črko in duhom [akta iz leta 1976], o tem obvesti Parlament, da slednji lahko odloči, ali naj potrdi sprostitev sedeža.
V nasprotnem primeru se potrdi sprostitev sedeža, ki velja od dneva, ki ga je poslanec v odstopu navedel v uradnem zapisniku. Parlament o tem ne glasuje.
[…]
9.   Kadar kaže, da sprejetje ali prenehanje mandata temelji na netočnosti ali neveljavnem soglasju, si Parlament pridržuje pravico, da obravnavano imenovanje razglasi za neveljavno oziroma zavrne potrditev sprostitve sedeža.“
Statut poslancev Evropskega parlamenta
V četrti uvodni izjavi Sklepa Evropskega parlamenta z dne 28. septembra 2005 o sprejetju statuta poslancev Evropskega parlamenta (2005/684/ES, Euratom) (
UL L 262, str. 1
, v nadaljevanju: Statut poslancev) je navedeno, da je „[t]reba […] urediti v členu 2 zagotovljeno svobodo in neodvisnost poslancev, ki nista omenjeni v nobenem besedilu primarne zakonodaje. Izjave, s katerimi se poslanci zavežejo, da bodo v določenem trenutku odstopili, ali blanko izjave o odstopu, ki jih lahko stranka poljubno uporabi, niso združljive s svobodo in neodvisnostjo poslancev, zato s pravnega vidika ne morejo biti obvezujoče.“
Poleg tega je v peti uvodni izjavi Statuta poslancev navedeno, da se njegov člen 3(1) navezuje na besedilo člena 6(1) akta iz leta 1976.
Nazadnje člena 2 in 30 Statuta poslancev določata:
„Člen 2
1.   Poslanci so svobodni in neodvisni.
2.   Dogovori o odstopu pred iztekom mandata ali ob koncu mandatne dobe so nični.
Člen 30
Ta statut začne veljati prvi dan začetka zakonodajnega obdobja Evropskega parlamenta v letu 2009.“
Nacionalna ureditev
Zakon št. 18 z dne 24. januarja 1979 o volitvah italijanskih predstavnikov v Evropski parlament (GURI št. 29 z dne 30. januarja 1979, str. 947, v nadaljevanju: zakon z dne 24. januarja 1979) se nanaša na volitve italijanskih poslancev v Parlament. Določa, da se predstavniki izvolijo s splošnimi neposrednimi volitvami, ki so svobodne in tajne. Sedeži so razdeljeni med listami sorazmerno tako, kot določa ta zakon, število sedežev pa je dodeljeno različnim volilnim enotam, ki jih je skupaj pet, na podlagi rezultata zadnjega splošnega popisa prebivalstva.
Člen 20 zakona z dne 24. januarja 1979 določa, da je med drugim naloga volilnih uradov različnih volilnih enot določiti vrstni red kandidatov na vsaki listi na podlagi števila volilnih glasov, ki jih je posameznik prejel. Izidi se posredujejo Ufficio elettorale nazionale per il Parlamento europeo presso la Corte di cassazione (nacionalni volilni urad za Evropski parlament pri kasacijskem sodišču, v nadaljevanju: italijanski volilni urad). V skladu s členom 21 tega zakona je naloga italijanskega volilnega urada opredeliti število glasov, ki jih je na nacionalni ravni dobila vsaka lista, glede na to število razdeliti sedeže med listami in razdeliti tako dodeljene sedeže med različne volilne enote. V skladu s členom 23 navedenega zakona je treba sekretariatu Parlamenta posredovati zapisnik.
Zakon z dne 24. januarja 1979 med drugim zajema podrobno ureditev nasleditev v členu 41, v skladu s katerim mora kandidat, ki je bil izvoljen v več volilnih enotah, italijanskemu volilnemu uradu sporočiti, za katero volilno enoto se je odločil. Za volilno enoto, ki je kandidat ne izbere, mora ta urad za izvoljenega razglasiti kandidata z naslednjim najvišjim številom glasov. Poleg tega italijanski volilni urad dodeli sedež, ki se izprazni med mandatom, kandidatu iste liste in volilne enote, ki je dobil drugo največje število glasov.
V skladu s členom 46 tega zakona mora italijanski volilni urad sekretariatu Parlamenta sporočiti nasleditve na podlagi sodb, s katerimi so bili neizpodbitno rešeni s tem povezani spori, da bi po potrebi popravil izide volitev in zamenjal nezakonito razglašene kandidate s tistimi, ki so upravičeni biti razglašeni, ter o tem obvestiti zainteresirane osebe in Parlament.
Dejansko stanje in izpodbijani sklep
Na volitvah poslancev v Evropski parlament, ki so potekale 12. in 13. junija 2004, je B. Donnici kandidiral na skupni listi Società Civile – Di Pietro Occhetto. Ta lista je dobil dva sedeža, enega v volilni enoti južne Italije in drugega v volilni enoti severozahodne Italije. A. Di Pietro, najbolje uvrščeni v obeh volilnih enotah, se je odločil za volilno enoto južne Italije.
A. Occhetto je bil glede na število glasov, ki jih je dobil v obeh volilnih enotah, na volilnih seznamih na drugem mestu in je imel prednost pred B. Donnicijem v volilni enoti južne Italije in pred G. Chiesom v volilni enoti severozahodne Italije. Ker se je A. Di Pietro odločil za sedež v volilni enoti južne Italije, bi A. Occhetto moral biti razglašen za izvoljenega v volilni enoti severozahodne Italije. Vendar se je A. Occhetto, ki je imel takrat svoj mandat v italijanskem senatu, s pisno izjavo z dne 6. julija 2004, ki je naslednji dan prispela v italijanski volilni urad, odpovedal mandatu evropskega poslanca v prvi in drugi volilni enoti.
Po njegovi odpovedi je italijanski volilni urad 18. julija 2004 za izvoljena razglasil G. Chiesa v volilni enoti severozahodne Italije in A. Di Pietra v volilni enoti južne Italije ter 12. novembra 2004 posredoval ime B. Donnicija kot prvega na seznamu nadomestnih kandidatov A. Di Pietra za volilno enoto južne Italije, medtem ko A. Occhetta, ki je umaknil kandidaturo, ni bilo na tem seznamu.
Na parlamentarnih volitvah v Italiji 9. in 10. aprila 2006 je bil A. Di Pietro izvoljen za poslanca v italijanskem parlamentu in se je odločil za nacionalni mandat, ki je začel veljati 28. aprila 2006. Ker v skladu s členom 7(2) akta iz leta 1976 ta funkcija ni bila združljiva s funkcijo poslanca v Parlamentu, je slednji ugotovil sprostitev zadevnega sedeža.
Z izjavo z dne 27. aprila 2006, naslovljeno na italijanski volilni urad, je A. Occhetto, ki je bil kandidat na istih nacionalnih volitvah, a ni bil ponovno izvoljen, preklical svojo odpoved z dne 6. julija 2004 in zaprosil za zapolnitev sedeža, ki se je sprostil po tem, ko je A. Di Pietra izbral nacionalni parlament.
Po tej izjavi je italijanski volilni urad 8. maja 2006 A. Occhetta razglasil za izvoljenega poslanca v Parlament in isti dan Parlamentu posredoval njegovo ime kot nadomestnega kandidata A. Di Pietra.
S sodbo z dne 21. julija 2006 je Tribunale amministrativo regionale del Lazio tožbo za razglasitev ničnosti, ki jo je vložil B. Donnici zoper to izjavo, zavrnilo kot neutemeljeno.
B. Donnici je pred Parlamentom izpodbijal tudi razglasitev A. Occhetta za evropskega poslanca namesto A. Di Pietra. Ta ugovor je na sestanku dne 21. junija 2006 preučila komisija Parlamenta za pravne zadeve. Potem ko je ugotovila, da v skladu s členom 12 akta iz leta 1976 ta ugovor ni bil dopusten, saj je temeljil na italijanskem volilnem zakonu, je komisija za pravne zadeve Parlamentu soglasno predlagala potrditev mandata A. Occhetta. Parlament je 3. julija 2006 ratificiral mandat A. Occhetta.
S sodbo z dne 6. decembra 2006 je Consiglio di Stato prejel pritožbo B. Donnicija zoper sodbo Tribunale amministrativo regionale del Lazio in razveljavil razglasitev A. Occhetta za poslanca Parlamenta, ki jo je 8. maja 2006 opravil italijanski volilni urad. Consiglio di Stato je med drugim ugotovil, da „spoštovanje ljudske volje […] ni nikoli preprečevalo, da se kandidat odpove izvolitvi“ in da „obvezna narava [volitvene] razvrstitve prepoved[uje] kandidatu, ki se odpove izvolitvi, da bi se ponovno vrnil […] na položaj, na katerega je bil z izvolitvijo razvrščen“.
Sodba Consiglio di Stato je postala pravnomočna po sodbi Corte suprema di cassazione (vrhovnega kasacijskega sodišča) z dne 26. marca 2007, s katero je bila tožba A. Occhetta zaradi kršitve formalne oblike razglašena za nedopustno. A. Occhetto je 19. aprila 2007 pri Evropskem sodišču za človekove pravice vložil pritožbo, o kateri ob upoštevanju navedb A. Occhetta na obravnavi 5. marca 2009 še vedno ni bilo odločeno.
Italijanski volilni urad je 29. marca 2007 upošteval sodbo Consiglio di Stato in razglasil B. Donnicija za poslanca v Parlamentu za volilno enoto južne Italije ter s tem razveljavil mandat A. Occhetta. Ta razglasitev je bila sporočena Parlamentu, ki je to upošteval v zapisniku plenarnega zasedanja z dne 23. aprila 2007, v skladu s katerim je imel B. Donnici sedež v Parlamentu, vendar le začasno in ob upoštevanju poznejše odločbe Parlamenta v zvezi s preverjanjem veljavnosti njegovega mandata.
Medtem je A. Occhetto z dopisom z dne 5. aprila 2007 vložil ugovor ter od Parlamenta zahteval, naj potrdi njegov mandat in ne potrdi mandata B. Donnicija. Po tem ugovoru je Parlament mandat B. Donnicija predložil v preverjanje komisiji za pravne zadeve.
Parlament je 24. maja 2007 sprejel sklep, v katerem je določeno:
„Evropski parlament,
ob upoštevanju akta [iz leta 1976],
ob upoštevanju členov 3, 4 in 9 ter Priloge I svojega Poslovnika,
ob upoštevanju uradnega sporočila pristojnega italijanskega nacionalnega organa glede izvolitve Beniamina Donnicija v Evropski parlament,
ob upoštevanju ugovora, prejetega s strani Achilla Occhetta 25. marca 2007, glede veljavnosti izvolitve Beniamina Donnicija v Evropski parlament,
ob upoštevanju poročila Odbora za pravne zadeve (A6-0198/2007),
[…]
D.
ker morajo biti nacionalne določbe v zvezi z evropskim volilnim postopkom v skladu s temeljnimi načeli ureditve pravnega reda Skupnosti, zlasti njene primarne zakonodaje, ter duhu in črki akta [iz leta 1976]; ker se iz teh razlogov pristojni nacionalni organi – zakonodajni, upravni in sodni – ko izvršujejo in/ali razlagajo nacionalne določbe v zvezi z evropskim volilnim postopkom, ne morejo izogniti upoštevanju načel prava Skupnosti s področja volitev,
E.
ker je treba skladnost odpovedi izvolitvi poslanca Achilla Occhetta s črko in duhom akta [iz leta 1976], oceniti na podlagi člena 6 tega akta […] ter ker je načelo svobode in neodvisnosti poslancev prav gotovo ključno načelo,
F.
ker Statut poslancev (ki bo začel veljati leta 2009) v prvem odstavku člena 2 določa, da so „poslanci svobodni in neodvisni“, medtem ko drugi odstavek istega člena, ki se očitno naslanja na prvega, določa, da so „dogovori o odstopu pred iztekom mandata ali ob koncu mandatne dobe nični“,
G.
ker so te določbe Statuta poslancev samo pojasnilo načel svobode in neodvisnosti iz akta [iz leta 1976] […],
[…]
K.
ker so v področje uporabe člena 6 akta [iz leta 1976] vključeni tudi kandidati, ki so uradno navedeni na seznamu izvoljenih kandidatov, kar bi bilo v interesu Parlamenta, saj bodo ti morda postali poslanci Evropskega parlamenta,
L.
ker je odpoved izvolitvi, ki jo je predložil poslanec Achille Occhetto, rezultat pogojevanja s predhodnim dogovorom […] ter zato ni v skladu s črko in duhom akta [iz leta 1976] in je posledično nična,
M.
ker, če je odpoved izvolitvi poslanca Achilla Occhetta nična, potem mandat njegovega naslednika Beniamina Donnicija ne more biti pravno in stvarno upravičen,
[…]
O.
ker je [Consiglio di Stato] s pravnomočno sodno odločbo razveljavil razglasitev izvolitve poslanca Achilla Occhetta v Evropski parlament,
P.
ker je v skladu s členom 12 akta [iz leta 1976] le Evropski parlament tisti, ki preverja mandate svojih članov, ki so bili izvoljeni s splošnimi volitvami; ker te posebne pravice Parlamenta ne more razveljaviti ali celo izničiti ukrepa nacionalnih organov, ki je izdan v očitnem nasprotju z veljavnimi določbami in načeli prava Skupnosti, tudi v primeru, da ta ukrep dokončno sprejme vrhovni sodni organ te države, kot v primeru sodbe [Consiglio di Stato] […]
Q.
ker lahko Parlament zakonito odkloni potrditev veljavnosti mandata poslanca Beniamina Donnicija in obenem ne upošteva odločitve [Consiglio di Stato], ker ni v skladu s črko in duhom akta [iz leta 1976], ter tako ohrani mandat poslanca Achilla Occhetta,
1.
meni, da mandat poslanca Evropskega parlamenta Beniamina Donnicija, katerega izvolitev je bila posredovana pristojnemu italijanskemu nacionalnemu organu, ni veljaven,
2.
potrdi veljavnost mandata poslanca Achilla Occhetta
[…]“
Postopki pred sodišči Skupnosti in predlogi strank
B. Donnici je 22. junija 2007 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti vložil ničnostno tožbo, registrirano pod številko T-215/07, zoper izpodbijani sklep, ki mu je bil vročen 29. maja 2007. Sodišče prve stopnje je s sklepom z dne 13. decembra 2007 v zadevi Donnici proti Parlamentu (
T-215/07, ZOdl., str. II-5239
) zadevo T-215/07 odstopilo Sodišču, da odloči o ničnostni tožbi. Zadeva je bila vpisana v vpisnik Sodišča pod številko C-9/08. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 21. februarja 2008 A. Occhettu dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Italijanski republiki v podporo predlogom B. Donnicija.
Parlament je 14. avgusta 2007 z ločenim aktom v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložil ugovor na podlagi člena 114(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje, v katerem je predlagal, naj se mnenje pravne službe Sveta z dne 2. maja 2007, ki ga je B. Donnici predložil v prilogi A.11 tožbe, umakne iz spisa te zadeve. Sodišče je s sklepom z dne 29. januarja 2009 ugodilo predlogu Parlamenta in pridržalo odločitev o zahtevi B. Donnicija, da se s pripravljalnim ukrepom naloži predložitev tega pravnega mnenja.
Italijanska republika je 1. avgusta 2007 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila ničnostno tožbo, registrirano pod številko C-393/07, zoper izpodbijani sklep, ki ji je bil vročen 28. maja 2007. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 1. februarja 2008 dovolil intervencijo Republike Latvije v podporo predlogom Italijanske republike. Republika Latvija ni sodelovala niti v pisnem niti v ustnem postopku.
Predsednik četrtega senata je s sklepom z dne 30. januarja 2009 ničnostni tožbi združil za ustni postopek in izdajo sodbe.
B. Donnici je 22. junija 2007 z ločenim aktom v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložil predlog za odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa, registriran pod številko T-215/07 R. Sodnik, pristojen za izdajo začasnih odredb, ki je nadomeščal predsednika Sodišča prve stopnje, je temu predlogu ugodil in s sklepom z dne 15. novembra 2007 v zadevi Donnici proti Parlamentu (T-215/07 R, ZOdl., str. II-4673) odločil, da se izvršitev izpodbijanega sklepa odloži.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 13. januarja 2009 v zadevah Occhetto in Parlament proti B. Donniciju (C-512/07 P(R) in C-15/08 P(R), ZOdl., str. I-1) sta bila predloga za začasne ukrepe A. Occhetta in Parlamenta zoper navedeni sklep zavrnjena.
Italijanska republika in B. Donnici s tožbama Sodišču predlagata, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen in Parlamentu naloži plačilo stroškov. B. Donnici podredno na podlagi člena 241 ES predlaga, naj člen 3(5) Poslovnika razglasi za ničen in podredno odloči, da se pravno mnenje pravnega odbora Parlamenta z dne 2. maja 2007 doda v spis teh postopkov. Parlament predlaga zavrnitev tožbe in naložitev plačila stroškov Italijanski republiki in B. Donniciju.
Tožbi
Italijanska republika v zadevi C-393/07 navaja pet tožbenih razlogov, in sicer naj bi bili v izpodbijanemu sklepu kršeni členi 6, 8, 12, in 13 akta iz leta 1976 ter člen 6 EU, člen 2 Statuta poslancev, člen 199 ES ter člena 3 in 4 Poslovnika, člen 6 EU ter člena 10 ES in 230 ES in nazadnje navaja, da naj ta sklep ne bi bil obrazložen.
B. Donnici v zadevi C-9/08 navaja dva tožbena razloga, prvič, kršitev člena 12 akta iz leta 1976 in člena 3(1) Poslovnika, načela neodvisnosti, prepovedi zavezujočega mandata in načela pravnomočno razsojene zadeve ter, drugič, neobrazložitev izpodbijanega sklepa.
Prvi tožbeni razlog
Trditve strank
Italijanska republika in B. Donnici v bistvu zatrjujeta, da bi se Parlament v skladu s členom 12 akta iz leta 1976 moral zadovoljiti s tem, da upošteva izvolitev B. Donnicija, ki jo je razglasil italijanski volilni urad. Navedeni člen naj Parlamentu ne bi omogočal, da se izogne razglasitvi zaradi zatrjevane nezdružljivosti s pravom Skupnosti. Podobno se Parlament v okviru odločbe v zvezi z ugovori ne more opreti le na določbe akta iz leta 1976 in izključiti drugih določb prava Skupnosti, vključno z njegovimi splošnimi načeli.
V zvezi s členom 6 akta iz leta 1976 trdita, da se uporablja le za poslance, in ne za neizvoljene kandidate, tako da ta člen ne zajema odpovedi A. Occhetta, ki jo je dal 6. julija 2004, ko ni bil poslanec v Parlamentu. Ker se navedeni člen v skladu s svojim besedilom nanaša le na opravljanje poslanskega mandata, ne zajema dogodkov v volilnem postopku in ravnanja neizvoljenih kandidatov pred njihovim imenovanjem.
Nasprotno Parlament ob podpori A. Occhetta meni, da mora na podlagi člena 12 akta iz leta 1976 zagotoviti, da se, kadar razglasitev opravijo nacionalni organi, spoštuje pravo Skupnosti na splošno in zlasti načela, določena v aktu iz leta 1976. Taka razlaga njegovih pristojnosti naj bi se odražala v členih 3(4) in (5) ter 4(3) in (9) Poslovnika ter v praksi. V volilnem postopku za izvolitev poslancev Parlamenta, je jasno, da obstaja raven skupnostne ureditve, ki določa minimalen lasten standard, da bi se preprečila neusklajenost zaradi različnih nacionalnih postopkov, ki ga mora zagotavljati Parlament. Nasprotno, če bi se moral Parlament pri izvajanju pristojnosti omejiti na preizkus nezdružljivosti v smislu člena 7 akta iz leta 1976, bi bil njegova pristojnost brezpredmetna.
Parlament ob podpori A. Occhetta trdi, da ima ob očitni kršitvi temeljnih pravic iz akta iz leta 1976, kot so v njegovem členu 6 določen svobodni mandat poslancev ter načela splošnih volitev s proporcionalnim sistemom v skladu s členoma 1 in 2 navedenega akta, pravico in celo dolžnost ne dovoliti kršitve, s tem da upošteva izide nacionalnih postopkov, saj bi bila v nasprotnem primeru njegova odločitev o veljavnosti nezakonita. V skladu s primarnostjo prava Skupnosti Parlament ne bi smel upoštevati imenovanja kandidata, ki ga opravijo nacionalni organi, s katerim se očitno krši pravo Skupnosti.
Člen 6 akta iz leta 1976 naj bi varoval tudi izvoljenega kandidata. Varstvo na podlagi tega člena pa ne velja za akte – kot je v obravnavani zadevi odpoved A. Occhetta, ki jo je spodbudil volilni sporazum – ki preprečijo izvedbo mandata, ki so ga želeli volivci. Taka razlaga navedenega člena 6 naj bi bila podprta s členom 2 Statuta poslancev ter členoma 2 in 3 Prvega dodatnega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani 4. novembra 1950 v Rimu.
Poleg tega Parlament zatrjuje, da veljavnost navedenega člena 6 v obravnavanem primeru izhaja že iz dejstva, da je imel A. Occhetto sedež v Parlamentu, ko so ga nacionalni organi obvestili, da ga bo zamenjal B. Donnici.
Presoja Sodišča
S prvi tožbenim razlogom se postavlja vprašanje o obsegu pristojnosti, ki jih ima Parlament pri preverjanju veljavnosti mandatov svojih članov na podlagi člena 12 akta iz leta 1976. Da bi preizkusili veljavnost izpodbijanega sklepa, je v bistvu treba analizirati obseg pristojnosti, ki so s to določba dodeljene Parlamentu. V skladu s členom 12 tega akta se torej zahteva, da sklep Parlamenta temelji na določbi tega akta, v zvezi s katerim lahko nastane spor. Ker se Parlament glede tega sklicuje predvsem na člen 6 akta iz leta 1976, je treba najprej opredeliti, ali se ta določba v obravnavani zadevi načeloma uporabi.
– Veljavnost člena 6 akta iz leta 1976
Člen 6(1) akta iz leta 1976 določa, da poslanci Parlamenta glasujejo posamezno in osebno ter pri tem niso vezani na pooblastila ali navodila.
Kot je razvidno iz njegovega besedila, se navedeni člen sklicuje izrecno na „poslance Parlamenta“ in nanaša na opravljanje poslanskega mandata. Dalje, v tem členu je pravica navedenih poslancev, da volijo, pristojnost, ki je po naravi ni mogoče povezati s statusom kandidata, uradno navedenega po vrstnem redu uvrstitve na volitvah (glej zgoraj navedeni sklep Occhetto in Parlament proti Donniciju, točka 41).
Ugotoviti je treba, da se člen 6 akta iz leta 1976 z vidika njegovega jasnega besedila ne uporablja za ukrepe, katerih namen je odpoved izvoljenega kandidata, kot v obravnavani zadevi odpoved A. Occhetta, položaju nadomestnega kandidata A. Di Pietra.
Trditve, ki jih je v zvezi s tem podal Parlament, ne utemeljujejo odmika od te razlage.
Podrobneje, Parlamentu ni mogoče priznati splošne pristojnosti za presojo zakonitosti volilnih postopkov držav članic ob upoštevanju načel, ki naj bi podpirala člen 6 akta iz leta 1976 in kot jih je Parlament povzel predvsem iz člena 3 Prvega dodatnega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin s široko razlago navedenega člena 6 in upoštevaje ta načela (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep Occhetto in Parlament proti Donniciju, točka 43).
Taka razlaga navedenega člena 6 namreč ne bi upoštevala odločitev njegovih avtorjev, saj bi to določbo v zvezi z opravljanjem mandata, kljub natančno opredeljenemu področju uporabe, spremenila v pravilo o pristojnosti, ki ureja volilni postopek, ker v skladu s členom 8 akta iz leta 1976 to področje načeloma urejajo nacionalni predpisi.
V zvezi s členom 2 Statuta poslancev, na katerega se Parlament sklicuje v utemeljitev svoje razlage člena 6 akta iz leta 1976, je treba najprej opozoriti, da ta statut v času zadevnih dejstev ni veljal. Poleg tega je v četrti uvodni izjavi Statuta poslancev navedeno, da je „[t]reba […] urediti v členu 2 zagotovljeno svobodo in neodvisnost poslancev“, ker „nista omenjeni v nobenem besedilu primarne zakonodaje“, v njegovi peti uvodni izjavi pa je podrobneje določeno, da se člen 3(1) navedenega statuta v celoti navezuje na besedilo člena 6(1) akta iz leta 1976. Iz tega je razvidno, da člen 2 Statuta poslancev ne pomeni kodifikacije navedenega člena 6 (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep Occhetto in Parlament proti Donniciju, točka 44).
Poleg tega se Parlament v skladu z načelom hierarhije predpisov ne more sklicevati na določbo svojega Poslovnika in svojo domnevno prakso na tem področju, da bi izvedel razlago
contra legem
člena 6 akta iz leta 1976 (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep Occhetto in Parlament proti Donniciju, točka 45).
Ugotoviti je namreč treba, da je Poslovnik akt interne organizacije, ki ne more v prid Parlamentu vzpostavljati pristojnosti, ki niso izrecno priznane z normativnim aktom, v tem primeru z aktom iz leta 1976 (glej sodbo z dne 21. oktobra 2008 v združenih zadevah Marra,
C-200/07 in C-201/07, ZOdl., str. I-7929
, točka 38). Iz tega je toliko bolj razvidno, da se v zatrjevani medinstitucionalni praksi ne sme odstopati od člena 6.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da odpoved A. Occhetta z mesta na listi nadomestnih kandidatov ne spada na področje uporabe člena 6 akta iz leta 1976, zato ta člen ne more biti podlaga za ugovor v okviru preverjanja veljavnosti mandatov članov Parlamenta na podlagi člena 12 tega akta in torej Parlament izpodbijanega sklepa ni mogel utemeljiti na kršitvi člena 6.
– Kršitev člena 12 akta iz leta 1976
Po ugotovitvi, da člen 6 akta iz leta 1976 ne more biti podlaga izpodbijanemu sklepu, se postavlja vprašanje, ali lahko ta sklep temelji na kršitvi načel splošnih in proporcionalnih volitev, določenih v členih 1 in 2 akta iz leta 1976, kot to zatrjuje Parlament. Parlament se je skliceval na kršitev navedenih načel in si pripisal pristojnost, da preveri, ali so bile pri uradni razglasitvi B. Donnicija kot poslanca Parlamenta izpolnjene navedene zahteve. Preveriti je torej treba, ali je s členom 12 tega akta Parlamentu dodeljena taka pristojnost pri preverjanju veljavnosti mandatov njegovih članov.
Člen 12 akta iz leta 1976 določa, da Parlament preveri pravice svojih članov in v ta namen upošteva izide, ki so jih uradno razglasile države članice, ter odloča o morebitnih ugovorih, vloženih na podlagi določb tega akta, razen določb, na katere ta akt napotuje.
Iz besedila člena 12 je razvidno, da za pristojnost za preverjanje, ki jo ima Parlament na podlagi prvega stavka navedenega člena, veljata dve pomembni omejitvi iz njegovega drugega stavka (glej v tem smislu zgoraj navedena sklepa z dne 15. novembra 2007 v zadevi Donnici proti Parlamentu, točka 71, ter Occhetto in Parlament proti Donniciju, točki 31 in 32).
V skladu s prvim delom drugega stavka člena 12 akta iz leta 1976 Parlament „upošteva izide, ki so jih uradno razglasile države članice“. Poleg tega je posebna pristojnost Parlamenta za odločanje o vloženih ugovorih, določena v drugem delu drugega stavka navedenega člena, omejena tudi
ratione materiæ
na ugovore, „vložen[e] na podlagi določb [..] akta [iz leta 1976], razen določb, na katere napotuje“.
Na eni strani – v nasprotju s tem, kar zatrjuje Parlament – iz samega besedila člena 12 akta iz leta 1976 izhaja, da s tem členom Parlamentu ni dodeljena pristojnost za odločanje o ugovorih, vloženih na podlagi prava Skupnosti kot celote. V skladu z besedilom navedenega člena se ta nanaša le na „ugovore, vložene na podlagi določb tega akta“ (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep Occhetto in Parlament proti Donniciju, točka 32).
Na drugi strani „upoštevanje izidov, ki so jih uradno razglasile države članice“, pomeni, da se je moral Parlament, da bi lahko sprejel svojo odločitev pri preverjanju veljavnosti mandatov svojih članov, opreti na razglasitev kandidata, ki jo je opravil italijanski volilni urad 29. marca 2007 po razglasitvi sodbe Consiglio di Stato z dne 6. decembra 2006. Ta razglasitev kandidata je namreč rezultat postopka odločanja v skladu z nacionalnimi postopki, s katerim so bila pravna vprašanja, povezana z navedeno razglasitvijo, dokončno rešena, zato pomeni prejšnji pravni položaj. Sodišče pa je že odločilo, da je treba uporabo izraza „upoštevanj[e] izid[ov]“ v sobesedilu akta iz leta 1976 razlagati tako, da poudarja, da Parlament na tem področju nima nikakršne diskrecijske pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 7. julija 2005 v zadevi Le Pen proti Parlamentu, C-208/03 P, ZOdl., str. I-6051, točka 50).
Ta razlaga izraza „upoštevanj[e] izid[ov]“ iz člena 12(2) akta iz leta 1976 v izvirni različici, v skladu s katero države članice obvestijo Parlament – ki to mora upoštevati – o sprostitvi sedeža na podlagi nacionalnih predpisov, se uporabi tudi za isti izraz v členu 12 akta iz leta 1976 v sedanji različici. Če člen 12(2) akta iz leta 1976 v izvirni različici izključuje diskrecijo Parlamenta celo v primeru razrešitve mandata enega od njegovih članov zaradi uporabe nacionalnih odločb, ki vplivajo na veljavno sestavo te institucije, ta nepristojnost za odločanje velja toliko bolj za – v skladu s členom 12 akta iz leta 1976 – preverjanje pristojnosti poslancev Parlamenta, ki so jih uradno razglasile države članice. Pri tem gre namreč za vprašanje imenovanj prihodnjih poslancev Parlamenta, ki jih bodo opravili nacionalni organi v skladu z volilnim postopkom, urejenim z nacionalnimi predpisi, kot je izrecno navedeno v členu 8 akta iz leta 1976.
Iz tega je razvidno, da Parlament ne more izpodbijati pravilnosti razglasitve nacionalnega volilnega urada. Tudi člen 12 akta iz leta 1976 ne dovoljuje Parlamentu zavrniti upoštevanja te razglasitve, če meni, da je bila storjena nepravilnost (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep z dne 15. novembra 2007 v zadevi Donnici proti Parlamentu, točka 75).
Taka razlaga člena 12 akta iz leta 1976 je podprta z razumevanjem tega člena ob upoštevanju ustreznih določb Pogodbe ES ter zakonodajnega okvira, v katerega spada navedeni člen.
V zvezi s tem je treba pripomniti, da v skladu s členi 5, prvi odstavek, ES, 7(1), drugi pododstavek, ES in 189, prvi odstavek, ES Parlament izvaja pooblastila ter deluje v mejah svojih pristojnosti, kot mu jih določajo pogodbe.
Poleg tega v skladu s členom 8 akta iz leta 1976 „volilni postopek v vsaki državi članici [urejajo] nacionalni predpisi“ ob upoštevanju določb akta iz leta 1976. Zato so države članice, čeprav morajo upoštevati določbe akta iz leta 1976 v delu, v katerem predpisujejo nekatere posebnosti volilne ureditve, nazadnje tiste, ki morajo v skladu s postopkom, določenim z nacionalnimi predpisi, organizirati volitve, prešteti glasove in uradno razglasiti volilne izide (zgoraj navedeni sklep z dne 15. novembra 2007 v zadevi Donnici proti Parlamentu, točka 74).
Nazadnje države članice na podlagi člena 13(2) akta iz leta 1976 določijo ustrezne postopke za zapolnitev sproščenih sedežev.
Tako je v skladu s tem zakonodajnim okvirom volilni postopek za volitve poslancev v Parlament, ki so potekale 12. in 13. junija 2004, in za imenovanje nadomestnih kandidatov za zapolnitev sproščenih sedežev še naprej urejala vsaka država članica z upoštevnimi nacionalnimi predpisi, v obravnavani zadevi z zakonom z dne 24. januarja 1979 (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep z dne 15. novembra 2007 v zadevi Donnici proti Parlamentu, točka 66).
Ker poleg tega na tem področju ni predpisov Skupnosti, je treba s pravnim redom vsake države članice določiti pristojna sodišča in podrobneje urediti postopkovna pravila za pravna sredstva, katerih namen je varstvo pravic, ki za upravičene subjekte izhajajo iz prava Skupnosti, če po eni strani ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki se nanašajo na pravice, ki izhajajo iz notranjega pravnega reda (načelo enakovrednosti), in če po drugi strani v praksi ne povzročajo nemogočega ali znatno oteženega uveljavljanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Skupnosti (načelo učinkovitosti) (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2006 v zadevi Eman in Sevinger, C-300/04, ZOdl., str. I-8055, točka 67).
Parlament ni zatrjeval, da bi bile italijanske postopkovne določbe v nasprotju z načeli enakovrednosti in učinkovitosti. In tudi če bi bilo tako, iz tega ne bi bilo mogoče sklepati, da bi lahko Parlament akte pristojnih nacionalnih organov nadomestil s svojimi presojami.
Nasprotno, za zagotovitev tega, da države članice spoštujejo določbe Pogodbe in določbe, ki so jih sprejele institucije na njeni podlagi, je odgovorna zlasti Komisija, ki je na podlagi člena 226 ES pristojna pri Sodišču vložiti tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, če meni, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti. Poleg tega nadzor nad spoštovanjem teh določb zagotavlja postopek v skladu s členom 234 ES, ki ureja volilne spore na nacionalni ravni.
V tem zakonodajnem okviru se ne domneva, da ima Parlament splošno pristojnost za presojo skladnosti volilnih postopkov držav članic in njihovo uporabo v obravnavanem primeru ob upoštevanju prava Skupnosti. Iz tega je razvidno, da je pristojnost Parlamenta v okviru preverjanja veljavnosti mandatov njegovih članov omejena na posebne pravice, ki so jasno določene v upoštevnih določbah akta iz leta 1976 (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep Occhetto in Parlament proti Donniciju, točka 32).
Iz tega je razvidno, da taka razlaga člena 12 akta iz leta 1976, ki bi Parlamentu dajala splošno pristojnost za nadzor uradne razglasitve organov držav članic, ne bi bila v nasprotju samo z besedilom tega člena, ampak tudi z načelom iz členov 5 ES in 7 ES, na podlagi katerih so pristojnosti Skupnosti in njenih institucij dodeljene pristojnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 5. oktobra 2000 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu, C-376/98, Recueil, str. I-8419, točka 83, in z dne 3. septembra 2008 v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji,
C-402/05 P in C-415/05 P, ZOdl., str. I-6351
, točka 203 in navedena sodna praksa).
Trditve Parlamenta, ki jih podpira A. Acchetto in na katere je opozorjeno v točkah od 35 do 37 te sodbe, ne morejo omajati te razlage člena 12 akta iz leta 1976, ki izključuje kakršno koli pristojnost Parlamenta za odstopanje od uradne razglasitve italijanskega volilnega urada.
Prvič, Sodišče mora zavrniti predloženo trditev, da so – ker Parlament v okviru prava Skupnosti ni pristojen za nadzor izidov, ki jih razglasijo države članice – pristojnosti Parlamenta za preverjanje na podlagi člena 12 akta iz leta 1976 brezpredmetne. Poudariti je namreč treba, da Parlament ohrani vse pristojnosti, da se glede na člen 12 akta iz leta 1976 izreče o položaju izvoljenega kandidata, ki ima lastnosti, ki niso združljive z lastnostmi člana Parlamenta, navedenimi v členu 7 akta iz leta 1976 (glej zgoraj navedeni sklep Occhetto in Parlament proti Donniciju in Italiji, točka 33).
Drugič, v zvezi s trditvijo, da bi moral imeti Parlament za zagotovitev minimalnega standarda v zvezi z imenovanjem svojih poslancev, možnost odstopati od razglasitve nacionalnih organov, ki je očitno v nasprotju s temeljnimi načeli akta iz leta 1976, je treba opozoriti, da so za odločanje o zakonitosti nacionalnih določb in volilnih postopkov – po tem, ko je bil pri Sodišču vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe v smislu člena 234 ES, če je to potrebno – pristojna nacionalna sodišča (zgoraj navedeni sklep z dne 15. novembra 2007 v zadevi Donnici proti Parlamentu, točka 93).
V obravnavani zadevi je tak sodni nadzor v skladu z zakonom z dne 24. januarja 1979 dejansko potekal pri pristojnih italijanskih sodiščih. O pravnih vprašanjih, povezanih z uradno razglasitvijo izidov volitev, je bilo namreč dokončno odločeno na nacionalni ravni s pravnomočno sodbo Consiglio di Stato z dne 6. decembra 2006.
Nazadnje, besedilo člena 12 akta iz leta 1976 in delitev pristojnosti na področju tega člena nasprotujeta ugotovitvi o obstoju pravne praznine pri varstvu volilnih pravic kandidatov za volitve v Parlament.
Sodišče mora zato zavrniti tudi trditev Parlamenta, da bi bil njegov sklep o preverjanju veljavnosti mandata nezakonit, če bi ga moral utemeljiti z nezakonitim nacionalnim aktom, v obravnavani zadevi z razglasitvijo B. Donnicija, ki jo je opravil italijanski volilni urad.
V obravnavani zadevi so pristojnosti Parlamenta in nacionalnih organov pri preverjanju veljavnosti mandata poslancev Parlamenta – v nasprotju z zatrjevanjem Parlamenta, ki se pri tem sklicuje na sodbo z dne 18. decembra 2007 v zadevi Švedska proti Komisiji (C-64/05 P, ZOdl., str. I-11389) – jasno razdeljene med institucije Skupnosti in nacionalne organe. Na podlagi člena 12 akta iz leta 1976 je Parlament v zvezi s tem pristojen odločati le o morebitnih ugovorih, vloženih na podlagi določb tega akta, razen nacionalnih določb, na katere napotuje ta akt, medtem ko so nacionalni organi pristojni za razglasitev izidov na podlagi nacionalnih določb, ki so v skladu s pravom Skupnosti.
Iz zgoraj navedenega je razvidno, da je moral Parlament na podlagi člena 12 akta iz leta 1976 upoštevati izide, ki jih je razglasil italijanski volilni urad, ne da bi se bil pristojen temu izogniti zaradi nepravilnosti tega nacionalnega akta. Z izpodbijanim sklepom je bil kršen člen 12 tega akta, ker je v navedenem sklepu – v nasprotju s to razglasitvijo – razglašena neveljavnost mandata B. Donnicija in potrjen mandat A. Occhetta.
Ob upoštevanju vsega navedenega je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen. V teh okoliščinah se Sodišču ni treba izreči o drugih tožbenih razlogih Italijanske republike in B. Donnicija v podporo te tožbe. Predlogi B. Donnicija, predloženi podredno, so tako postali brezpredmetni.
Stroški
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker sta Italijanska republika in B. Donnici predlagala, naj se Parlamentu naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov tega postopka. Na podlagi odstavka 4, prvi pododstavek, navedenega člena države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške in na podlagi tretjega pododstavka istega odstavka lahko Sodišče intervenientu, ki ni eden od subjektov iz zgornjih pododstavkov tega odstavka, naloži, da nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

1.
Sklep Evropskega parlamenta 2007/2121(REG) z dne 24. maja 2007 o preverjanju veljavnosti mandata poslanca Beniamina Donnicija se razglasi za ničen.

2.
Evropskemu parlamentu se naloži plačilo stroškov B. Donnicija in Italijanske republike kot tožeče stranke.

3.
Italijanska republika kot intervenientka, Republika Latvija in A. Occhetto nosijo svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.