CELEX: 62000CJ0024
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Artikel 30 und 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG und 30 EG)
Nationale Regelung, in der die Nährstoffe, die Lebensmitteln zugesetzt werden dürfen, abschließend aufgeführt sind
Maßnahme gleicher Wirkung
Rechtfertigung
Gesundheit der Bevölkerung
Verbraucherschutz
Verhältnismäßigkeit

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 27. Januar 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes
eingegangen ist, nach Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen
aus Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) verstoßen hat, dass sie
–
keine Bestimmungen erlassen hat, die den freien Verkehr von Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs und von für eine besondere
Ernährung bestimmten Lebensmitteln, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht
worden sind, gewährleisten, wenn diese Zusatzstoffe (wie Vitamine, Mineralstoffe und sonstige Zutaten) enthalten, die in der
französischen Regelung nicht vorgesehen sind;
–
kein vereinfachtes Verfahren vorgesehen hat, das es ermöglicht, die für das Inverkehrbringen der genannten Lebensmittel in
Frankreich erforderliche Aufnahme in die nationale Liste der Zusatzstoffe zu erwirken, und
–
das Inverkehrbringen der genannten Lebensmittel in Frankreich behindert hat, ohne darzutun, dass das Inverkehrbringen dieser
Erzeugnisse eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung darstellt.
Unter Zusatzstoffen sind Nährstoffe wie Vitamine, Mineralstoffe, Aminosäuren und sonstige stickstoffhaltige Verbindungen zu
verstehen.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsregelung
Unstreitig bestanden zum streiterheblichen Zeitpunkt, d. h. bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme
der Kommission vom 26. Oktober 1998 gesetzt worden war, keine Gemeinschaftsvorschriften zur Festsetzung der Bedingungen, unter
denen Nährstoffe wie Vitamine und Mineralstoffe Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs zugesetzt werden dürfen.
Einige der für eine besondere Ernährung bestimmten Lebensmittel sind Gegenstand von Richtlinien, die die Kommission auf der
Grundlage der Richtlinie 89/398/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über
Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind (ABl. L 186, S. 27), erlassen hat.
A –
Die nationale Regelung
Die französische Regelung des Inverkehrbringens von Nahrungsergänzungen und von Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs, die
mit Vitaminen, Mineralstoffen und sonstigen Nährstoffen wie Aminosäuren angereichert sind, findet sich im Dekret vom 15. April
1912 über die Regelung der öffentlichen Verwaltung zur Durchführung des Gesetzes vom 1. August 1905 über die Bekämpfung von
Betrügereien beim Verkauf von Waren und von Fälschungen betreffend Lebensmittel, insbesondere Fleisch, Wurstwaren, Obst, Gemüse,
Fisch und Konserven.
Artikel 1 dieses Dekrets in der Fassung des Dekrets Nr. 73-138 vom 12. Februar 1973 (JORF vom 15. Februar 1973, S. 1728) bestimmt:
„Es ist verboten, Waren und Nahrungsmittel, die für den menschlichen Verzehr bestimmt sind, feilzuhalten, anzubieten oder
zu verkaufen, wenn ihnen andere chemische Stoffe als diejenigen zugesetzt sind, deren Verwendung durch gemeinsame, aufgrund
der Stellungnahme des Obersten Hygienerates Frankreichs [im Folgenden: OHF] und der Nationalen Akademie der Medizin verabschiedete
Arrêtés (Verordnungen oder Erlasse) der Minister für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, für Wirtschaft und Finanzen,
für die industrielle und wissenschaftliche Entwicklung und für die Gesundheit erlaubt ist.“
Artikel 1 des Dekrets Nr. 91-827 vom 29. August 1991 betreffend Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind
(JORF vom 31. August 1991, S. 11424), bestimmt:
„Als Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind, werden die Lebensmittel angesehen, die sich aufgrund ihrer
besonderen Zusammensetzung oder des besonderen Verfahrens ihrer Herstellung deutlich von Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs
unterscheiden, die dem angegebenen Ernährungszweck dienen und unter Hinweis darauf in den Verkehr gebracht werden, dass sie
diesem Zweck entsprechen.“
Artikel 3 dieses Dekrets lautet wie folgt:
„Gemeinsame Arrêtés der für Konsum, Landwirtschaft und Gesundheit zuständigen Minister bestimmen nach Stellungnahme des [OHF]:
a)
die Liste und die Verwendungsbedingungen von Stoffen mit Ernährungszweck wie Vitaminen, Mineralstoffen, Aminosäuren und sonstigen
Stoffen, die für eine besondere Ernährung bestimmten Lebensmitteln zugesetzt werden dürfen, ebenso wie die für diese Stoffe
geltenden Reinheitskriterien;
...“
Bei den in Artikel 3 des Dekrets Nr. 91-827 genannten Arrêtés handelt es sich um den zur Durchführung des Dekrets Nr. 75-85
vom 24. Juli 1975 über Diätprodukte ergangenen Arrêté vom 20. Juli 1977 mit späteren Änderungen und den gleichfalls später
geänderten Arrêté vom 4. August 1986 betreffend die Verwendung von Zusatzstoffen bei der Herstellung von für eine besondere
Ernährung bestimmten Lebensmitteln, die auf der Grundlage der Dekrete ergangen sind, die dem Dekret Nr. 91-827 vorausgegangen
und nach dessen Artikel 9 Absatz 2 in Kraft geblieben sind.
Vorprozessuales Verfahren
Im Anschluss an Beschwerden von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Wirtschaftsteilnehmern über die Schwierigkeiten, mit
Nährstoffen angereicherte Lebensmittel in Frankreich in den Verkehr zu bringen, forderte die Kommission die französischen
Behörden zwischen 1994 und 1996 mehrfach zur Stellungnahme auf.
Nachdem die Briefwechsel zwischen der Kommission und den französischen Behörden und die Gespräche in der „Paket-Sitzung“ ergebnislos
geblieben waren, forderte die Kommission die Französische Republik mit Schreiben vom 23. Dezember 1997 zu einer Stellungnahme
binnen zwei Monaten auf.
Da die Antworten der französischen Behörden vom 9. März und 15. Mai 1998 sie nicht zufrieden stellten, erließ die Kommission
mit Schreiben vom 26. Oktober 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme und forderte die Französische Republik auf, die
erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.
Mit Schreiben vom 31. Dezember 1998 führten die französischen Behörden aus, dass die betreffende französische Regelung auf
zwingenden Gründen des Gesundheitsschutzes beruhe und dass sie in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Rechtsangleichung berechtigt
seien, ihre nationale Regelung anzuwenden. Sie teilten jedoch mit, dass sie beabsichtigten, eine klarstellende Regelung zu
erlassen, die das Zulassungsverfahren für den Zusatz von Nährstoffen beschreibe.
Da die Kommission der Ansicht war, dass die Französische Republik der mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb der festgesetzten
Frist nicht nachgekommen sei, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
Die Kommission erhebt in ihrer Klageschrift drei Rügen gegen die Französische Republik. Sie beanstandet erstens, dass in der
französischen Regelung eine Klausel über die gegenseitige Anerkennung fehle, die für Lebensmittel gelte, die in anderen Mitgliedstaaten
rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht und denen nach dieser Regelung nicht zugelassene Nährstoffe zugesetzt
worden seien, zweitens, dass es kein vereinfachtes Verfahren für die Aufnahme dieser Nährstoffe in die nationale Liste der
zugelassenen Nährstoffe gebe und drittens, dass die Ablehnung der Aufnahme dieser Nährstoffe in die genannte Liste nicht aus
Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt sei.
Zur ersten Rüge
Vorbringen der Parteien
Die Kommission trägt im Wesentlichen vor, dass die französische Regelung es nicht berücksichtige, wenn Lebensmittel, denen
in Frankreich nicht zugelassene Nährstoffe zugesetzt worden seien, in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und/oder
in den Verkehr gebracht worden seien, so dass für sie vorbehaltlich der im EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen normalerweise
der Grundsatz des freien Warenverkehrs gelten müsse. Diese Regelung enthalte keine Klausel über die gegenseitige Anerkennung,
die dazu bestimmt wäre, den freien Verkehr von Erzeugnissen sicherzustellen, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig
hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden seien und die die Gesundheit der Verbraucher auf einem Niveau schützten, das
dem in Frankreich gewährleisteten gleichwertig sei, auch wenn sie den Erfordernissen dieser Regelung nicht vollständig entsprächen.
Nach Ansicht der Kommission genügt gemäß dem Urteil vom 22. Oktober 1998 in der Rechtssache C-184/96 (Kommission/Frankreich,
Slg. 1998, I-6197) das Fehlen einer Klausel über die gegenseitige Anerkennung in der französischen Regelung, um das Vorliegen
einer Vertragsverletzung zu beweisen.
Die französische Regierung führt hierzu aus, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Klauseln über die gegenseitige Anerkennung
in der Regel Qualitäts- oder Sicherheitsnormen für spezielle gewerbliche Erzeugnisse, nicht aber Gesundheitsschutznormen allgemein
betreffe. Im Übrigen habe die Kommission mit der Vorlage von Richtlinienentwürfen zur Regelung des Zusatzes von Nährstoffen
stillschweigend anerkannt, dass sich angesichts der unterschiedlichen innerstaatlichen Situationen durch Klauseln über die
gegenseitige Anerkennung der freie Verkehr von Lebensmitteln unter Gewährleistung eines hohen Niveaus des Gesundheitsschutzes
nicht sicherstellen lasse.
Die französische Regierung räumt ein, dass die innerstaatliche Regelung den Handel zwischen den Mitgliedstaaten behindern
könne, vertritt jedoch die Meinung, dass sie durch die Ziele des Gesundheits‑ und des Verbraucherschutzes gerechtfertigt sei.
Die Kommission erbringe hier keinen Nachweis dafür, dass diese Regelung wegen des Fehlens einer Klausel unverhältnismäßig
sei, die die gegenseitige Anerkennung von Nährstoffen gewährleiste, die in anderen Mitgliedstaaten in den Verkehr gebrachten
Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs oder für eine besondere Ernährung bestimmten Lebensmitteln zugesetzt worden seien.
Außerdem habe die Kommission nicht nachgewiesen, dass die Französische Republik in einem Fall, in dem in einem anderen Mitgliedstaat
eine Regelung bestanden habe, nach der die gleichen Gesundheitsschutzziele hätten gewährleistet werden können, die Prüfung
eines Antrags abgelehnt habe, einen nach dieser Regelung zugelassenen Nährstoff im Rahmen eines Systems der gegenseitigen
Anerkennung in die nationale Liste aufzunehmen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ist ein grundlegendes Prinzip des Vertrages, das seinen Ausdruck in dem
in Artikel 30 EG-Vertrag niedergelegten Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen und aller Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen
den Mitgliedstaaten findet.
Das in Artikel 30 EG-Vertrag aufgestellte Verbot der Maßnahmen gleicher Wirkung erfasst jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten,
die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern
(vgl. u. a. Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, und vom 23. September
2003 in der Rechtssache C-192/01, Kommission/Dänemark, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 39).
Unstreitig stellt die französische Regelung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im
Sinne von Artikel 30 EG-Vertrag dar. Diese Regelung, nach der mit Vitaminen und Mineralstoffen angereicherte Lebensmittel
nur dann in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn diese Nährstoffe zuvor in eine „Positivliste“ aufgenommen worden sind,
erschwert und verteuert nämlich das Inverkehrbringen dieser Lebensmittel und behindert damit den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
Diese Regelung enthält keine Bestimmung, die den freien Verkehr angereicherter Lebensmittel sicherstellt, die in einem anderen
Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht worden sind und bei denen ein Niveau des Schutzes der
menschlichen Gesundheit garantiert ist, das dem in Frankreich gewährleisteten gleichwertig ist, auch wenn diese Erzeugnisse
den Erfordernissen dieser Regelung nicht vollständig entsprechen.
Allerdings verstößt eine nationale Regelung, wonach der Zusatz eines Nährstoffs zu einem Lebensmittel, das in anderen Mitgliedstaaten
rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht worden ist, von einer vorherigen Zulassung abhängig ist, nach ständiger
Rechtsprechung des Gerichtshofes grundsätzlich nicht gegen das Gemeinschaftsrecht, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt
sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-344/90, Kommission/Frankreich, Slg, 1992, I-4719,
Randnr. 8, und Kommission/Dänemark, Randnr. 44).
Eine solche Regelung muss ein Verfahren vorsehen, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme dieses Nährstoffs
in die nationale Liste der zugelassenen Zusatzstoffe zu erreichen. Dieses Verfahren muss leicht zugänglich sein und innerhalb
eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden können; wenn es zu einer Ablehnung führt, muss die Ablehnungsentscheidung
im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens angefochten werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juli 1992, Kommission/Frankreich,
Randnr. 9).
Außerdem kann ein Antrag auf Aufnahme eines Nährstoffs in die nationale Liste der zugelassenen Stoffe von den zuständigen
innerstaatlichen Behörden nur dann abgelehnt werden, wenn dieser Stoff tatsächlich ein Risiko für die Gesundheit der Bevölkerung
birgt (vgl. Urteil Kommission/Dänemark, Randnr. 46).
Da der betreffende Mitgliedstaat eine Regelung gewählt hat, wonach für das Inverkehrbringen eines Lebensmittels, dem ein Nährstoff
zugesetzt worden ist, eine vorherige Zulassung erforderlich ist, ist die erste Rüge zurückzuweisen.
Zu der Frage, ob die französische Regelung die beiden in den Randnummern 26 und 27 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzungen
erfüllt, ist daran zu erinnern, dass diese Frage Gegenstand der zweiten und der dritten Rüge der Kommission ist.
Zur zweiten Rüge
Vorbringen der Parteien
Die Kommission trägt zunächst vor, dass das durch die französische Regelung eingeführte Verfahren der vorherigen Zulassung,
wonach erst die Änderung des einschlägigen interministeriellen Arrêté erforderlich sei, bevor ein in Frankreich nicht zugelassener
Nährstoff dort in den Verkehr gebracht werden könne, eine besonders hohe Hürde darstelle und nicht den in Randnummer 26 des
vorliegenden Urteils genannten Anforderungen des Gemeinschaftsrechts genüge.
Damit das Verfahren der Aufnahme in die nationale Liste der zugelassenen Stoffe für die Wirtschaftsteilnehmer entsprechend
der Rechtsprechung des Gerichtshofes leicht zugänglich sei, müssten die nationalen Behörden in einem amtlich veröffentlichten
und die nationalen Behörden bindenden Text festlegen, welche Angaben in einem Antrag auf Zulassung enthalten sein müssten,
und das Verfahren für die Bearbeitung dieses Antrags beschreiben. Nach Ansicht der Kommission kann aber das durch die französische
Regelung vorgesehene Verfahren, dessen Ausgestaltung nicht in einem solchen Text beschrieben ist, nicht als für die Wirtschaftsteilnehmer
leicht zugänglich angesehen werden.
Ferner müsse das nationale Zulassungsverfahren in einer angemessenen Frist zu Ende geführt werden können. Diese Voraussetzung
sei im vorliegenden Fall nicht erfüllt, da die anwendbaren Bestimmungen keine Frist für die Bearbeitung der Anträge auf Aufnahme
in diese Liste enthielten.
Schließlich müsse die Ablehnung einer Zulassung in einer Form erfolgen, die dem betroffenen Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich
die Möglichkeit eröffne, den Rechtsweg zu beschreiten. Die französische Regelung genüge dieser Anforderung aber nicht. In
den von den französischen Behörden den Wirtschaftsteilnehmern übermittelten Ablehnungsbescheiden sei insbesondere nicht konkret
angegeben, aus welchen Gründen die betreffenden Genehmigungen zum Inverkehrbringen nicht erteilt würden.
Die französische Regierung trägt dagegen vor, es gebe bereits ein vereinfachtes Verfahren, auch wenn es in dem Dekret vom
15. April 1912 nicht ausdrücklich vorgesehen sei. Erstens berücksichtige der OHF internationale wissenschaftliche Daten in
allen Fällen, in denen die Antragsteller sich auf diese in ihrem Antrag beriefen. Zweitens sei das Verfahren schnell, da es
genüge, einen Arrêté zu erlassen. Im Übrigen werde der Wirtschaftsteilnehmer oft noch vor der Veröffentlichung dieses Arrêté
schriftlich über das günstige Ergebnis unterrichtet. Nach Ansicht der französischen Regierung hat die Kommission nicht bewiesen,
dass es an einem de facto vereinfachten Zulassungsverfahren für ein Erzeugnis fehlt, das in einem anderen Mitgliedstaat als
der Französischen Republik rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden ist.
Vorbedingung für die Anwendung eines vereinfachten Verfahrens scheine jedenfalls zu sein, dass das im  Ausfuhrstaat geltende
Recht dem Recht im Einfuhrstaat entspreche, und diese Bedingung sei nicht erfüllt, wie der Umstand beweise, dass die Kommission
beschlossen habe, Vorschläge für Richtlinien vorzulegen, um den Zusatz von Nährstoffen zu regeln.
Würdigung durch den Gerichtshof
Wie aus Randnummer 26 des vorliegenden Urteils hervorgeht,  steht ein Verfahren, wonach der Zusatz eines in einem anderen
Mitgliedstaat zugelassenen Nährstoffs im Interesse der Gesundheit der Bevölkerung von der vorherigen Zulassung abhängig ist,
nur dann im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht, wenn es leicht zugänglich ist und innerhalb eines angemessenen Zeitraums
abgeschlossen werden kann und wenn, falls es zu einer Ablehnung führt, die Ablehnungsentscheidung im Rahmen eines gerichtlichen
Verfahrens angefochten werden kann.
Was erstens die Möglichkeit des Zugangs zu dem hier in Rede stehenden Verfahren betrifft, so kann die Verpflichtung eines
Mitgliedstaats, ein solches Verfahren für jede innerstaatliche Regelung vorzusehen, nach der der Zusatz von Nährstoffen aus
Gründen des Gesundheitsschutzes von einer Zulassung abhängig ist, nicht erfüllt sein, wenn dieses Verfahren nicht in einem
die innerstaatlichen Behörden bindenden Rechtsakt von allgemeiner Wirkung ausdrücklich vorgesehen ist (vgl. ebenfalls in diesem
Sinne Urteil vom 12. März 1987 in der Rechtssache 176/84, Kommission/Griechenland, Slg. 1987, 1193, Randnr. 41).
Mit dem in ihrer Antwort vom 31. Dezember 1998 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme gegebenen Hinweis auf ihre Absicht,
„die französische Regelung klarzustellen, indem das Zulassungsverfahren für die Verwendung von Nährstoffen in einer Vorschrift
beschrieben wird“, haben die französischen Behörden zumindest mit Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme
gesetzt worden war, eingeräumt, dass dieses Verfahren in der innerstaatlichen Regelung nicht förmlich vorgesehen war.
Zwar hat die französische Regierung eine Mitteilung an die Wirtschaftsteilnehmer über die Modalitäten der Aufnahme von Nährstoffen
in Lebensmittel des allgemeinen Verzehrs vorbereitet, die ihrer Meinung nach diese Funktion erfüllt. Aus den Akten geht aber
nicht hervor, dass diese Mitteilung, angenommen, sie genügte den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, bei Ablauf der Frist,
die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, in Kraft war.
Zweitens zeigen die von der Kommission in ihrer Klageschrift gegebenen Beispiele, dass die von den Wirtschaftsteilnehmern
eingereichten Anträge auf Zulassung weder innerhalb eines angemessenen Zeitraums noch nach einem Verfahren behandelt worden
sind, das in Bezug auf bei Ablehnung der Zulassung gegebene Möglichkeiten gerichtlichen Rechtsschutzes hinreichend transparent
war.
So hat im Fall des Antrags auf Zulassung in Bezug auf das Getränk „Red Bull“ der Antragsteller fast sieben Monate bis zur
Empfangsbestätigung für seinen Antrag und mehr als zwei Jahre bis zur Übermittlung der ablehnenden Entscheidung warten müssen.
Demnach ist die zweite Rüge als begründet anzusehen.
Zur dritten Rüge
Vorbringen der Parteien
Die Kommission trägt vor, dass die französischen Behörden es in mehreren Fällen abgelehnt hätten, das Inverkehrbringen von
Lebensmitteln, denen nicht zugelassene Nährstoffe zugesetzt gewesen seien, zu genehmigen, ohne diese Ablehnungsentscheidungen
mit einer tatsächlichen Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung zu begründen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes
habe der Mitgliedstaat in jedem Einzelfall die Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung darzulegen.
Außerdem dürften die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen solcher aus einem anderen Mitgliedstaat stammender Lebensmittel
nicht unabhängig von jeder gesundheitsbezogenen Erwägung allein deshalb untersagen, weil es an einem die Ernährung betreffenden
Interesse fehle, diesen einen Nährstoff zuzusetzen.
Zum Verbraucherschutz meint die Kommission, dass die französischen Behörden in den von ihr angeführten Einzelfällen nicht
geprüft hätten, ob nicht andere, weniger einschränkende Maßnahmen angewandt werden könnten, die in der Verpflichtung zur Anbringung
einer Kennzeichnung bestünden, anhand deren sich der Verbraucher über die Gefahren informieren könnte, die mit einem übermäßigen
Verzehr der betreffenden Stoffe verbunden seien.
Demgegenüber trägt die französische Regierung vor, dass jede ablehnende Entscheidung über die Aufnahme eines Nährstoffs in
die nationale Liste der zugelassenen Stoffe auf die von den französischen wissenschaftlichen Gremien abgegebenen Stellungnahmen
gestützt sei, die ihrerseits auf einer Prüfung der Gesundheitsgefahren in jedem Einzelfall beruhten und die anzuzweifeln sich
die französischen Behörden nicht für befugt hielten, da es um wissenschaftliche Bewertungen gehe.
Zu Recht würden bei der Bewertung der Unschädlichkeit von Nährstoffen die ernährungsbezogenen Bedürfnisse der französischen
Bevölkerung berücksichtigt, da die französische Regelung keine nachträgliche Zulassung der solche Stoffe enthaltenden Enderzeugnisse
vorsehe.
Zwar werde die Wirksamkeit des Nährstoffs im Verfahren der Aufnahme in diese nationale Liste berücksichtigt, doch werde die
Wirksamkeit des Erzeugnisses oder des zugesetzten Nährstoffs in zahlreichen Richtlinien auf dem Gebiet des Gesundheitsschutzes
gleichfalls berücksichtigt, und ferner werde in zahlreichen gemeinschaftlichen und innerstaatlichen Rechtsvorschriften gleichzeitig
ein zweifaches Ziel des Gesundheitsschutzes und des Kampfes gegen Betrügereien verfolgt.
Würdigung  durch den Gerichtshof
Es ist daran zu erinnern, dass es, soweit beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung noch Unsicherheiten bestehen,
mangels Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten ist, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb
der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen
und ob sie für das Inverkehrbringen der Lebensmittel eine vorherige Zulassung verlangen (vgl. Urteile vom 14. Juli 1983 in
der Rechtssache 174/82, Sandoz, Slg. 1983, 2445, Randnr. 16, und Kommission/Dänemark, Randnr. 42).
Dieses den Gesundheitsschutz betreffende Ermessen ist von besonderer Bedeutung, wenn nachgewiesen wird, dass beim gegenwärtigen
Stand der wissenschaftlichen Forschung Unsicherheiten hinsichtlich bestimmter Stoffe wie der Vitamine bestehen, die im Allgemeinen
an sich nicht schädlich sind, jedoch bei übermäßigem Verzehr mit der gesamten in ihrer Zusammensetzung unvorhersehbaren und
unkontrollierbaren Nahrung besondere schädliche Wirkungen hervorrufen können (vgl. Urteile Sandoz, Randnr. 17, und Kommission/Dänemark,
Randnr. 43).
Wie sich aus Randnummer 25 des vorliegenden Urteils ergibt, läuft es demzufolge grundsätzlich nicht dem Gemeinschaftsrecht
zuwider, dass es durch eine Regelung eines Mitgliedstaats verboten wird, zur menschlichen Ernährung bestimmte Lebensmittel
ohne vorherige Zulassung feilzuhalten oder zu verkaufen, wenn ihnen Nährstoffe zugesetzt worden sind, deren Zusatz nicht durch
diese Regelung für zulässig erklärt worden ist.
Allerdings müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihres den Gesundheitsschutz betreffenden Ermessens den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit einhalten. Die von ihnen gewählten Maßnahmen sind daher auf das Maß dessen zu beschränken, was zum Schutz
der Gesundheit der Bevölkerung oder zur Erfüllung der zwingenden Anforderungen beispielsweise des Verbraucherschutzes tatsächlich
erforderlich ist; sie müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen, das nicht durch Maßnahmen zu
erreichen sein darf, die den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr weniger beschränken (vgl. Urteile Sandoz, Randnr. 18,
und Kommission/Dänemark, Randnr. 45).
Da Artikel 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 30 EG) eine –  eng auszulegende – Ausnahme vom Grundsatz des freien
Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft darstellt, ist es im Übrigen Sache der nationalen Behörden, die sich hierauf berufen,
in jedem Einzelfall im Licht der Ernährungsgewohnheiten und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen
Forschung darzulegen, dass ihre Regelung zum wirksamen Schutz der von dieser Bestimmung erfassten Interessen erforderlich
ist und insbesondere dass das Inverkehrbringen der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die Gesundheit
der Bevölkerung darstellt (vgl. Urteil Kommission/Dänemark, Randnr. 46).
Ein Verbot des Inverkehrbringens von Lebensmitteln, denen Nährstoffe zugesetzt worden sind, muss daher auf eine eingehende
Prüfung des Risikos gestützt werden, das der sich auf Artikel 36 EG-Vertrag berufende Mitgliedstaat geltend macht (vgl. Urteil
Kommission/Dänemark, Randnr. 47).
Ein Verbot des Inverkehrbringens eines angereicherten Lebensmittels, das im Übrigen das restriktivste Hemmnis für den Handel
mit in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Lebensmitteln darstellt, kann nur erlassen
werden, wenn die geltend gemachte Gefahr für die öffentliche Gesundheit auf der Grundlage der letzten wissenschaftlichen Informationen,
die bei Erlass eines solchen Verbotes zur Verfügung stehen, als hinreichend nachgewiesen anzusehen ist. In einem solchen Zusammenhang
ist Gegenstand der Risikobewertung, die der Mitgliedstaat vorzunehmen hat, die Beurteilung des Wahrscheinlichkeitsgrads der
schädlichen Auswirkungen des Zusatzes bestimmter Nährstoffe zu Lebensmitteln auf die menschliche Gesundheit sowie der Schwere
dieser potenziellen Auswirkungen (Urteil Kommission/Dänemark, Randnr. 48).
Eine solche Risikobewertung könnte natürlich ergeben, dass wissenschaftliche Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens und
des Umfangs tatsächlicher Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung bestehen. Unter solchen Umständen ist einem Mitgliedstaat
zuzugestehen, dass er nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen trifft, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die
Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-157/96, National
Farmers’ Union u. a., Slg. 1998, I‑2211, Randnr. 63). Allerdings darf die Risikobewertung nicht auf rein hypothetische Erwägungen
gestützt werden (vgl. Urteile vom 9. September 2003 in der Rechtssache C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia u. a., noch nicht
in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 106, und Kommission/Dänemark, Randnr. 49).
Im vorliegenden Fall hat die französische Regierung in einigen der von der Kommission angeführten Fälle keine Angaben gemacht,
denen sich entnehmen ließe, dass die nationale Regelung zum wirksamen Schutz der von Artikel 36 EG-Vertrag erfassten Interessen
erforderlich ist und insbesondere dass das Inverkehrbringen des jeweiligen in Frage stehenden angereicherten Lebensmittels
eine tatsächliche Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung darstellt.
Was zunächst die mit Vitaminen angereicherten Süßwaren und Getränke betrifft, so geht aus dem Gutachten des OHF vom 10. September
1996, auf das sich die französischen Behörden zur Rechtfertigung des Verbotes des Inverkehrbringens derartiger Erzeugnisse
stützen, hervor, dass die Genehmigung des Inverkehrbringens dieser angereicherten Lebensmittel zu versagen sei, weil eine
Person zahlreiche mit Vitaminen angereicherte Lebensmittel verzehren könne, die zur gewöhnlichen Aufnahme aus einer abwechslungsreichen
Ernährung hinzukommen würden. Nach Schätzungen des OHF nimmt der größte Teil der französischen Bevölkerung die meisten Vitamine
in ausreichender Menge mit der Ernährung auf.
Zu dem Vorbringen der französischen Regierung, das auf dieses Fehlen eines den Zusatz von Nährstoffen zu den betreffenden
Lebensmitteln erforderlich machenden Ernährungsbedürfnisses gestützt ist, ist festzustellen, dass in einem Kontext wissenschaftlicher
Unsicherheit das Kriterium des Ernährungsbedürfnisses der Bevölkerung eines Mitgliedstaats eine Rolle bei der von diesem vorgenommenen
eingehenden Prüfung des Risikos spielen kann, das für die Gesundheit der Bevölkerung mit dem Zusatz von Nährstoffen zu Lebensmitteln
verbunden sein kann.
Jedoch kann das Fehlen eines solchen Bedürfnisses allein nicht ein völliges Verbot des Inverkehrbringens von in den anderen
Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und/oder in den Verkehr gebrachten Lebensmitteln auf der Grundlage des Artikels 36
EG-Vertrag rechtfertigen (vgl. Urteil Kommission/Dänemark, Randnr. 54).
Zwar heißt es im letzten Abschnitt des Gutachtens des OHF, dass die Verbreitung angereicherter Lebensmittel die Bevölkerung
der Gefahr der Überschreitung der Sicherheitsgrenzen für die Aufnahme bestimmter Vitamine aussetze. Das Gutachten beschränkt
sich jedoch auf eine vage Bezeichnung dieser allgemeinen Gefahr einer übermäßigen Aufnahme, ohne die betreffenden Vitamine,
das Ausmaß der Überschreitung dieser Grenzen oder die in solchen Überschreitungen liegenden Risiken zu präzisieren, wobei
die französische Regierung nicht bestritten hat, dass sie sich bei der Ablehnung, das Inverkehrbringen bestimmter Erzeugnisse
zu genehmigen, allein auf dieses Gutachten gestützt hat.
Demzufolge ist in Bezug auf die Süßwaren und Getränke, denen Nährstoffe zugesetzt worden sind, der Schluss zu ziehen, dass
die französischen Behörden die gemeinschaftsrechtlichen Erfordernisse, wie sie sich aus der in den Randnummern 52 bis 56 des
vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes ergeben, und insbesondere das Erfordernis einer eingehenden
Prüfung der mit dem Zusatz von Vitaminen und Mineralstoffen in einem Fall wie dem hier vorliegenden möglicherweise verbundenen
Folgen für die Gesundheit der Bevölkerung in jedem Einzelfall, nicht beachtet haben (vgl. Urteil Kommission/Dänemark, Randnr.
56).
Wenn sich das Gutachten des OHF vom 12. Juli 1994 betreffend den Zusatz von L-Tartrat und von L-Carnitin in Nahrungsergänzungen
und diätetischen Produkten dagegen ausspricht, dass Erzeugnisse, denen diese Nährstoffe zugesetzt worden sind, in Frankreich
in den Verkehr gebracht werden, so deshalb, weil es an einem ernährungsbezogenen Interesse an diesen Erzeugnissen und am Nachweis
für den Wahrheitsgehalt der Behauptungen fehle, dass diese Stoffe förderlich oder nützlich seien.
Jedoch kann, wie aus Randnummer 60 des vorliegenden Urteils hervorgeht, das Fehlen eines solchen Ernährungsbedürfnisses allein
nicht ein Verbot des Inverkehrbringens von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und/oder in den Verkehr gebrachten
Lebensmitteln auf der Grundlage des Artikels 36 EG-Vertrag rechtfertigen.
Außerdem werden in dem genannten Gutachten Verdauungsstörungen – ohne konkrete Angabe, welcher Art – angeführt, von denen
13 % der Bevölkerung betroffen seien, und darauf verwiesen, dass es keinen Nachweis für den Wahrheitsgehalt der Behauptungen
über den Nutzen oder die Vorteile des Zusatzes von Tartrat und von L-Carnitin gebe. Dies stellt keine eingehende Prüfung der
mit dem Zusatz dieser Stoffe zu Lebensmitteln möglicherweise verbundenen Folgen für die Gesundheit der Bevölkerung dar und
ist daher für die Rechtfertigung eines Verbotes des Inverkehrbringens auf der Grundlage von Artikel 36 EG-Vertrag nicht ausreichend.
Unter diesen Umständen konnte die Kommission hinsichtlich des Zusatzes dieser Nährstoffe zu Nahrungsergänzungen und diätetischen
Produkten zu Recht zu der Schlussfolgerung gelangen, dass die französischen Behörden die sich aus der oben angeführten Rechtsprechung
des Gerichtshofes ergebenden Kriterien für die Anwendung von Artikel 36 EG-Vertrag nicht eingehalten haben.
Was schließlich die energetischen Getränke wie „Red Bull“ betrifft, so geht aus dem Gutachten des OHF vom 10. September 1996
hervor, dass der OHF, auch wenn gegen das Inverkehrbringen derartiger Getränke „von der klassischen Toxikologie her nichts
spricht“, der Auffassung ist, dass deren Vermarktung wegen übermäßiger Koffeinkonzentration, die die in Frankreich zugelassene
übersteige, wegen der Gefahr des übermäßigen Koffeinkonsums insbesondere bei schwangeren Frauen, wegen der irreführenden Behauptung
über den „energetischen“ Charakter des Erzeugnisses und wegen der Gefahr einer positiven Antidopingkontrolle bei Sportlern
nicht genehmigt werden dürfe. Der OHF meint, dass der Höchstgehalt an Koffein in Getränken 150 mg/l nicht überschreiten dürfe,
und erinnert daran, dass der tägliche Konsum von Koffein 200 mg nicht überschreiten sollte.
Wie aus Randnummer 49 des vorliegenden Urteils hervorgeht, kann die Französische Republik bestimmen, in welchem Umfang sie
den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten will.
Zwar muss sie darlegen, weshalb das Verbot des Inverkehrbringens von energetischen Getränken, deren Koffeingehalt eine bestimmte
Grenze übersteigt, zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung erforderlich und verhältnismäßig ist (vgl. Urteil vom 19. Juni
2003 in der Rechtssache C-420/01, Kommission/Italien, Slg. 2003, I‑6445, Randnrn. 30 und 31).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission nicht auf das erwähnte Gutachten des OHF hin, in dem konkrete Gesundheitsgefahren
im Zusammenhang mit übermäßigem Koffeinkonsum dargelegt werden, erläutert, warum ein solches Gutachten unzureichend sein soll,
um ein Verbot des Inverkehrbringens von energetischen Getränken, deren Koffeingehalt den in Frankreich zugelassenen übersteigt,
auf der Grundlage von Artikel 36 EG‑Vertrag zu rechtfertigen. Die Kommission hat nämlich keine Gesichtspunkte vorgebracht,
die dafür ausreichend wären, die Untersuchung der französischen Behörden hinsichtlich der mit diesen Getränken verbundenen
Gesundheitsgefahren in Frage zu stellen.
Außerdem hat die französische Regierung in Bezug auf die energetischen Getränke von der Kommission insoweit unwidersprochen
mitgeteilt, dass der Wissenschaftliche Ausschuss für die menschliche Ernährung am 21. Januar 1999 ein negatives Gutachten
über bestimmte Nährstoffe wie Taurin und Glucuronsäure in diesen Getränken abgegeben habe.
Unter diesen Umständen obliegt es der Kommission zu erläutern, weshalb das diesem Gutachten entnommene Vorbringen der französischen
Regierung nicht ausreichen kann, die Ablehnung der Genehmigung für das Inverkehrbringen energetischer Getränke, denen Taurin
und Glucuronsäure zugesetzt worden sind, zu rechtfertigen.
Da die Kommission auf dieses Vorbringen nicht eingegangen ist und angesichts ihrer unzureichenden Antwort auf die geltend
gemachte Rechtfertigung betreffend die Überschreitung des zugelassenen Schwellenwerts der Koffeinkonzentration in den fraglichen
energetischen Getränken, ist die dritte Rüge der Kommission zurückzuweisen, soweit sie energetische Getränke betrifft, deren
Koffeingehalt eine bestimmte Grenze übersteigt und denen Taurin und Glucuronsäure zugesetzt worden sind.
Was den wirksamen Schutz der Verbraucher betrifft, den die französische Regierung gleichfalls anführt, so ist es zwar, wie
aus den Randnummern 63 und 67 des vorliegenden Urteils hervorgeht, rechtmäßig, auf eine korrekte Information der Verbraucher
über die von ihnen verbrauchten Erzeugnisse achten zu wollen (vgl. Urteile vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 216/84,
Kommission/Frankreich, Slg. 1988, 793, Randnr. 10, und vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 274/87, Kommission/Deutschland,
Slg. 1989, 229).
Eine geeignete Kennzeichnung, mit der die Verbraucher über die Art, die Inhaltsstoffe und die Eigenschaften der angereicherten
Lebensmittel informiert werden, könnte es den Verbrauchern, für die der übermäßige Konsum eines diesen Lebensmitteln zugesetzten
Nährstoffs eine Gefahr darstellen könnte, ermöglichen, selbst über deren Verwendung zu entscheiden (vgl. Urteil vom 23. Februar
1988, Kommission/Frankreich, Randnr. 16).
Angesichts all dieser Erwägungen ist festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus
Artikel 30 EG-Vertrag verstoßen hat, dass sie
–
kein vereinfachtes Verfahren vorgesehen hat, das es zu erwirken ermöglicht, dass Nährstoffe, die in anderen Mitgliedstaaten
rechtmäßig hergestellten und/oder in den Verkehr gebrachten Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs und für eine besondere
Ernährung bestimmten Lebensmitteln zugesetzt worden sind, in die nationale Liste der zugelassenen Nährstoffe aufgenommen werden,

und
–
es, ohne darzutun, dass das Inverkehrbringen dieser Lebensmittel eine tatsächliche Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung
darstellt, behindert hat, bestimmte Lebensmittel wie Nahrungsergänzungen und diätetische Produkte, die die Stoffe L‑Tartrat
und L‑Carnitin enthalten, und wie Süßwaren und Getränke, denen bestimmte Nährstoffe zugesetzt worden sind, in Frankreich in
den Verkehr zu bringen.
Im Übrigen ist die Klage abzuweisen.
Kosten
Nach Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen
Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da der Klage der Kommission nur teilweise stattgegeben wird,
hat jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen.
Aus diesen Gründen
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.

Die Französische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28
EG) verstoßen, dass sie
kein vereinfachtes Verfahren vorgesehen hat, das es zu erwirken ermöglicht, dass Nährstoffe, die in anderen Mitgliedstaaten
rechtmäßig hergestellten und/oder in den Verkehr gebrachten Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs und für eine besondere
Ernährung bestimmten Lebensmitteln zugesetzt worden sind, in die nationale Liste der zugelassenen Nährstoffe aufgenommen werden,
und
es, ohne darzutun, dass das Inverkehrbringen dieser Lebensmittel eine tatsächliche Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung
darstellt, behindert hat, bestimmte Lebensmittel wie Nahrungsergänzungen und diätetische Produkte, die die Stoffe L‑Tartrat
und L‑Carnitin enthalten, und wie Süßwaren und Getränke, denen bestimmte Nährstoffe zugesetzt worden sind, in Frankreich in
den Verkehr zu bringen.
2.

Im Übrigen ist die Klage abzuweisen.
3.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und die Französische Republik tragen ihre eigenen Kosten.
Skouris
Gulmann
Cunha Rodrigues
Schintgen
Macken
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 5. Februar 2004.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
V. Skouris
–
Verfahrenssprache: Französisch.