CELEX: 61996CJ0069
EF-traktatens artikel 177
Kompetence
Ret i en af medlemsstaterne
Ekstraordinær rekurs til præsidenten for Den Italienske Republik
Bindende udtalelse fra Consiglio di Stato
Direktiv 86/457/EØF og 93/16/EØF
Særlig uddannelse til alment praktiserende læge
Rettigheder erhvervet før den 1. januar 1995

Dommens præmisser
1 Ved elleve kendelser af 6. december 1995, indgaaet til Domstolen den 14. marts 1996 i sagerne C-69/96 - C-73/96 og den 15. marts 1996 i sagerne C-74/96 - C-79/96, har Consiglio di Stato i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af denne traktatbestemmelse og af Raadets direktiv 86/457/EOEF af 15. september 1986 om en saerlig uddannelse til alment praktiserende laege (EFT L 267, s. 26).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en raekke sager, hvorunder Maria Antonella Garofalo og ti andre laeger (herefter »Garofalo m.fl.«) har ivaerksat ekstraordinaer rekurs til praesidenten for Den Italienske Republik til proevelse af afgoerelse nr. 1495 af 4. april 1995, truffet af commissario straordinario della Unità Sanitaria Locale (USL) n. 58 di Palermo (herefter »USL«), som indeholder listen over de alment praktiserende laeger, der er autoriseret til at virke inden for den italienske sociale sikringsordning, og af sundhedsministerens dekret af 15. december 1994 (GURI nr. 303 af 29.12.1994), der er hjemmel for denne afgoerelse.
3 Raadets direktiv 93/16/EOEF af 5. april 1993 om fremme af den frie bevaegelighed for laeger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser (EFT L 165, s. 1) udtaler i 24. betragtning, at laeger, der udoever virksomhed som alment praktiserende laege inden for en social sikringsordning, og som har etableret sig inden den 1. januar 1995 i medfoer af Raadets direktiv 75/362/EOEF af 16. juni 1975 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for laeger omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udoevelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 167, s. 1), skal have ret til fortsat at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege inden for vaertslandets sociale sikringsordning, selv om de ikke har gennemgaaet den saerlige uddannelse inden for almen medicin.
4 Samme direktivs artikel 36 bestemmer foelgende:
»1. Fra 1. januar 1995 skal hver medlemsstat med forbehold af de bestemmelser om erhvervede rettigheder, som den maatte vedtage, goere adgangen til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege inden for rammerne af en social sikringsordning betinget af, at det i artikel 30 omhandlede eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis er erhvervet.
Medlemsstaterne kan imidlertid give dispensation fra dette krav til personer, som er i faerd med at gennemgaa den saerlige uddannelse i almen medicin.
2. Hver medlemsstat fastsaetter naermere regler for erhvervede rettigheder. Medlemsstaterne skal dog anse retten til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege inden for den nationale sociale sikringsordning for at vaere erhvervet, naar en laege, der uden at vaere i besiddelse af det i artikel 30 omhandlede eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis, den 31. december 1994 besidder denne ret i henhold til artikel 1 til 20 og paa denne dato er etableret paa den paagaeldende medlemsstats omraade i henhold til artikel 2 eller artikel 9, stk. 1.
...«
5 De naevnte betragtninger og den naevnte bestemmelse havde samme ordlyd i ellevte betragtning og artikel 7, stk. 1 og 2, i direktiv 86/457, som blev erstattet af og optaget i direktiv 93/16.
6 Ved lovdekret nr. 256 af 8. august 1991 (GURI nr. 191 af 16.8.1991, herefter »dekret nr. 256/91«) blev den italienske lovgivning tilpasset direktiv 86/457.
7 Ifoelge dekretets artikel 2 skal en laege for at virke som alment praktiserende laege inden for den nationale sundhedstjeneste vaere i besiddelse af certifikatet for den saerlige uddannelse til alment praktiserende laege, medmindre den paagaeldende i forvejen har autorisation til at udoeve saadan virksomhed.
8 Artikel 6 i dekret nr. 256/91, der vedroerer allerede erhvervede rettigheder, bestemmer, at »allerede autoriserede laeger« er berettigede til erhvervsmaessigt at virke som alment praktiserende laege inden for den nationale sundhedstjeneste, og opregner flere grupper af de laeger, som er berettigede hertil: Laeger, der i forvejen virker ved den nationale sundhedstjeneste som autoriserede laeger, laeger, der er tilknyttet en skadestue, laeger, som er specialister i intern medicin, og som arbejder paa en poliklinik mv. I alle tilfaelde skal autorisationen vaere meddelt inden den 31. december 1994.
9 Ved samme dekret er sundhedsministeren tildelt bemyndigelse til at udpege »andre grupper« af laeger, der anses for at have erhvervet ret til erhvervsmaessigt at virke som alment praktiserende laege inden for den nationale sundhedstjeneste.
10 Sundhedsministeren har gjort brug af denne befoejelse med vedtagelsen af dekret af 15. december 1994, hvorved alle laeger, der inden den 1. januar 1995 havde opnaaet bevis for erhvervsmaessig egnethed, opnaaede ret til at virke som alment praktiserende laege.
11 Garofalo m.fl. er faerdiguddannede laeger, der har opnaaet bevis for erhvervsmaessig egnethed og erhvervet certifikatet for den saerlige uddannelse til alment praktiserende laege. Foranlediget af et stillingsopslag indgav de naevnte laeger en ansoegning med henblik paa at blive optaget paa listen over ansoegere til de stillinger som alment praktiserende laeger, hvorom der indgaas overenskomst med USL. Denne liste, hvorpaa laegernes navne figurerede, blev godkendt af USL's forvaltningschef ved en afgoerelse af 4. april 1995.
12 Selv om de naevnte laeger var blevet optaget paa listen, ivaerksatte de ekstraordinaer rekurs til republikkens praesident (herefter »ekstraordinaer rekurs«), hvorunder de anfaegtede listen med den begrundelse, at der var optaget laeger, som ikke var i besiddelse af certifikatet for den saerlige uddannelse til alment praktiserende laege, men paa trods heraf var bedre placeret paa listen end dem.
13 Under rekurssagen gjorde Garofalo m.fl. gaeldende, at certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende laege ifoelge dekret nr. 256/91 er obligatorisk fra den 1. januar 1995 - med forbehold af allerede erhvervede rettigheder - for at kunne udoeve beskaeftigelse som autoriseret laege ved den nationale sundhedstjeneste. Foelgelig har sundhedsministerens dekret af 15. december 1994 efter sagsoegernes opfattelse en for omfattende raekkevidde, da det anerkender, at alle de laeger, der foer den 1. januar 1995 havde opnaaet autorisation, er berettiget til at virke som alment praktiserende laege inden for den nationale sundhedstjeneste.
14 Sundhedsministeriet, for hvem rekursen blev indbragt, anmodede den 27. oktober 1995 Consiglio di Stato om en udtalelse.
15 Consiglio di Stato fandt, at den for at afgive udtalelse burde forelaegge Domstolen et spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 7, stk. 2, i direktiv 86/457, hvilken bestemmelse er blevet afloest af artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16. Da Consiglio di Stato desuden naerede tvivl om sin kompetence til at forelaegge et saadant spoergsmaal, rejste den et praeliminaert spoergsmaal vedroerende fortolkningen af udtrykket »ret« i traktatens artikel 177. Den udsatte som foelge heraf sin udtalelse og forelagde Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal udtrykket 'ret' i traktatens artikel 177 fortolkes udvidende, dvs. saaledes at det ikke alene omfatter de retsinstanser, der er defineret som saadanne i de nationale retsordener, men ogsaa organer med kompetence til at paakende forvaltningsretlige tvister, hvis sagsbehandling - ud over at afgoerelse traeffes uvildigt og kontradiktorisk osv. - er kendetegnet ved, at afgoerelsen er endelig, og at den ikke kan anfaegtes af andre administrative og judicielle myndigheder?
2) Omfatter udtrykket i artikel 7, stk. 2, i direktiv 86/457/EOEF 'en laege, der ... pr. 31. december 1994 besidder denne ret', laeger, som teoretisk kunne indtraede i et ansaettelsesforhold (som ansatte, laeger med overenskomst, midlertidigt ansatte osv.) ved den nationale sundhedstjeneste, eller kun dem, der allerede faktisk havde et saadant ansaettelsesforhold?
3) Saafremt det foregaaende spoergsmaal besvares paa sidstnaevnte maade, skal direktivet da fortolkes saaledes, at de nationale myndigheder er befoejet til at udvide begrebet 'erhvervede rettigheder', saaledes at det omfatter laeger, som paa det angivne tidspunkt kun havde erhvervet bevis for erhvervsmaessig egnethed, eller skal begrebet 'erhvervede rettigheder' forstaas saaledes, at det forudsaetter mere omfattende kvalifikationer end dette bevis?«
16 Ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 29. april 1996 er sagerne C-69/96 - C-79/96 blevet forenet med henblik paa den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
Foerste spoergsmaal
17 Det er ubestridt, at Consiglio di Stato opfylder betingelserne for at kunne betegnes som en ret i traktatens artikel 177's forstand, naar der traeffes afgoerelse i anden og sidste instans i de sager, som er anlagt til proevelse af domme afsagt af de regionale forvaltningsdomstole i tvister vedroerende forvaltningens retsakter.
18 Det foerste praejudicielle spoergsmaal gaar reelt ud paa, om Consiglio di Stato ogsaa er en ret i traktatens artikel 177's forstand, naar der afgives udtalelse under ekstraordinaer rekurs.
19 For at besvare dette spoergsmaal maa de betingelser, der gaelder for Consiglio di Stato's virke, naar der handles inden for rammerne af den saerlige procedure ved ekstraordinaer rekurs, undersoeges paa grundlag af de kriterier, som Domstolen har opstillet for bedoemmelsen af, om et organ er en »ret« i traktatens artikel 177's forstand, nemlig om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, traeffer afgoerelse paa grundlag af retsregler samt om det er uafhaengigt (jf. herom senest dom af 17.9.1997, sag C-54/96, Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961, praemis 23).
20 I den forbindelse skal det fremhaeves, at den ekstraordinaere rekurs i Italien er en form for administrativ rekurs i tvister med forvaltningen, som blev indfoert i 1971 ved dekret nr. 1199 fra republikkens praesident.
21 Det fremgaar endvidere af sagens akter ved Domstolen, at den, som soeger ophaevelse af en italiensk forvaltningsakt, har valget mellem to retsmidler, nemlig dels ekstraordinaer rekurs, dels soegsmaal ved Tribunale amministrativo regionale. Begge disse retsmidler har vaesentlige faellestraek, som er karakteristiske for retssager, og anvendelsen af det ene retsmiddel udelukker anvendelsen af det andet.
22 For det foerste gaelder der nemlig de samme betingelser for at kunne anvende de to retsmidler bortset fra fristernes laengde og visse andre, mindre betydningsfulde forskelle. For det andet er proceskravet det samme, nemlig ophaevelse af en forvaltningsakt, som kraenker en lovlig interesse. Endelig er de anbringender, hvorpaa kravet om ophaevelse kan stoettes, de samme for de to retsmidlers vedkommende.
23 Hertil kommer, at saavel den ekstraordinaere rekurs som den almindelige administrative rekurs af judicielt tilsnit er baseret paa en kontradiktorisk sagsbehandling samt paa principperne om en uvildig sagsbehandling og parternes ligestilling under sagen.
24 Det fremgaar af sagens akter, at der under ekstraordinaer rekurs skal indhentes udtalelse fra Consiglio di Stato, og at denne udtalelse, som udelukkende vedroerer anvendelsen af retsregler, har form af et udkast til en afgoerelse, som formelt traeffes af praesidenten for Den Italienske Republik. Udtalelsen, som dels indeholder en begrundelse, dels en konklusion, udgoer en integrerende bestanddel af en sagsbehandling, som paa dette stadium alene giver mulighed for at loese en tvist mellem private og forvaltningen. Der kan ikke traeffes afgoerelse i modstrid med denne udtalelse uden forudgaaende droeftelse heraf i regeringen, og afgoerelsen skal vaere behoerigt begrundet.
25 Endelig har Consiglio di Stato, som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 25 i sit forslag til afgoerelse, en permanent karakter, ligesom dette organ er uvildigt og uafhaengigt, da dets medlemmer, uanset om de er knyttet til en responderende eller en judiciel afdeling, skal opfylde de i lovgivningen fastsatte betingelser om uafhaengighed og uvildighed, og ikke paa samme tid kan vaere tilknyttet en responderende og en judiciel afdeling.
26 Saaledes har Domstolen i en lignende situation anerkendt, at Nederlandse Raad van State er en ret i traktatens artikel 177's forstand (dom af 27.11.1973, sag 36/73, Nederlandse Spoorwegen, Sml. s. 1299).
27 Det foelger af disse betragtninger, at Consiglio di Stato er en ret i henhold til traktatens artikel 177, naar den afgiver udtalelse om en sag under ekstraordinaer rekurs.
Andet og tredje spoergsmaal
28 Med det andet og tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 - som har afloest artikel 7, stk. 2, i direktiv 86/457 - skal fortolkes saaledes, at en laege skal have haft ansaettelse ved den paagaeldende medlemsstats sociale sikringsordning inden den 1. januar 1995 for at kunne virke inden for denne ordning uden at vaere i besiddelse af et eksamensbevis som alment praktiserende laege, og i bekraeftende fald, om de kompetente nationale myndigheder er befoejet til at udvide denne ret til ogsaa at omfatte laeger, der ikke har haft saadan ansaettelse forud for denne dato.
29 Ifoelge artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 har den enkelte medlemsstat et vist skoen, naar den bestemmer omfanget af de »erhvervede rettigheder«.
30 Det fremgaar klart af bestemmelsens ordlyd, at dette skoen kun er undergivet én betingelse, nemlig at hver medlemsstat anerkender retten til at virke som alment praktiserende laege for at vaere erhvervet af laeger, som ikke er i besiddelse af eksamensbevis som alment praktiserende laeger, men som foer den 1. januar 1995 har draget fordel af, at den paagaeldende medlemsstat anerkender eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der er udstedt til vedkommende laeger i en anden medlemsstat, naar de i den paagaeldende medlemsstat inden naevnte dato har erhvervet ret til at virke som alment praktiserende laege inden for den nationale sociale sikringsordning.
31 Formaalet med denne minimumsbetingelse er at undgaa situationer, hvor laeger, der har draget fordel af den etableringsfrihed, som er sikret ved Faellesskabets direktiver, og som foer den 1. januar 1995 har erhvervet en ret, den vaere sig nok saa teoretisk, til at virke som alment praktiserende laege inden for en medlemsstats sociale sikringsordning, beroeves denne ret, fordi de ikke er i besiddelse af de nye eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser, som er foreskrevet i direktiv 93/16, der har afloest direktiv 86/457.
32 I den forbindelse skal det praeciseres, at den omstaendighed, at en laege ikke har noget ansaettelsesforhold ved den nationale sociale sikringsordning, ikke kan beroeve de laeger, som har erhvervet ret til at indtraede i et saadant ansaettelsesforhold, retten til at etablere sig efterfoelgende. Efter artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 er det ikke nogen betingelse for at erhverve ret til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege, at der bestaar et ansaettelsesforhold den 31. december 1994. Bestemmelsen fastslaar alene, at retten hertil erhverves, naar laegen paa den paagaeldende dato har ret til at virke som alment praktiserende laege inden for den nationale sociale sikringsordning.
33 Heraf foelger, at vaertsmedlemsstaten skal anerkende, at laeger, som foer den 1. januar 1995 havde etableret sig paa dens omraade i medfoer af direktiv 75/362, har ret til at virke som alment praktiserende laeger inden for dens sociale sikringsordning, selv om disse laeger ikke har gennemgaaet den saerlige uddannelse til alment praktiserende laege.
34 Efter artikel 36, stk. 2, har medlemsstaterne mulighed for, selv om denne minimumsbetingelse ikke er opfyldt, at udvide de erhvervede rettigheder til ogsaa at omfatte andre situationer.
35 Det andet og tredje praejudicielle spoergsmaal maa herefter besvares med, at artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 - som har afloest artikel 7, stk. 2, i direktiv 86/457 - skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat er befoejet til at bestemme omfanget af de erhvervede rettigheder for alment praktiserende laeger for saa vidt angaar situationer forud for den 1. januar 1995 paa den ene betingelse, at den anerkender, at laeger, som har etableret sig dér inden den 1. januar 1995 i medfoer af direktiv 75/362, har ret til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege inden for dens nationale sociale sikringsordning, selv om de ikke har gennemgaaet den saerlige uddannelse til alment praktiserende laege, og selv om de ikke har haft noget ansaettelsesforhold ved denne stats sociale sikringsordning.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
36 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagsomkostningerne.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Consiglio di Stato ved elleve kendelser af 6. december 1995, for ret:
1) Consiglio di Stato er en ret i henhold til EF-traktatens artikel 177, naar den afgiver udtalelse om en sag under ekstraordinaer rekurs.
2) Artikel 36, stk. 2, i Raadets direktiv 93/16/EOEF af 5. april 1993 om fremme af den frie bevaegelighed for laeger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser - som har afloest artikel 7, stk. 2, i Raadets direktiv 86/457/EOEF af 15. september 1986 om en saerlig uddannelse til alment praktiserende laege - skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat er befoejet til at bestemme omfanget af de erhvervede rettigheder for alment praktiserende laeger for saa vidt angaar situationer forud for den 1. januar 1995 paa den ene betingelse, at den anerkender, at laeger, som har etableret sig dér inden den 1. januar 1995 i medfoer af Raadets direktiv 75/362/EOEF af 16. juni 1975 - om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for laeger omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udoevelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser - har ret til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laeger inden for dens nationale sociale sikringsordning, selv om de ikke har gennemgaaet den saerlige uddannelse til alment praktiserende laege, og selv om de ikke har haft noget ansaettelsesforhold ved denne stats sociale sikringsordning.