CELEX: 62005CJ0142
Direktiv 94/25/EF
tilnærmelse af lovgivningerne
fritidsfartøjer
forbud mod at bruge vandscootere uden for de offentlige vandveje
artikel 28 EF og 30 EF
foranstaltninger med tilsvarende virkning
adgang til markedet
hindring
miljøbeskyttelse
forholdsmæssighed

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 28 EF og 30 EF samt af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/25/EF af 16. juni 1994 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fritidsfartøjer (
EFT L 164, s. 15
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/44/EF af (
EUT L 214, s. 18
, herefter »direktiv 94/25«).
Anmodningen er indgivet i forbindelse med en straffesag anlagt af Åklagaren mod P. Mickelsson og J. Roos på grund af overtrædelse af et forbud mod brug af vandscootere, som foreskrevet ved bekendtgørelse 1993:1053 om brug af vandscootere (förordning (1993:1053) om användning av vattenskoter], som ændret ved bekendtgørelse 2004:607 [förordning (2004:607), herefter »den nationale bekendtgørelse«).
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Følgende fremgår af anden betragtning til direktiv 94/25:
»[D]e forskellige medlemsstaters gældende love og administrative bestemmelser om fritidsfartøjers sikkerhed afviger fra hinanden i omfang og indhold; disse forskelle kan skabe hindringer for samhandelen og ulige konkurrencevilkår på det indre marked.«
Det anføres i tredje betragtning til direktiv 94/25:
»[H]armonisering af de nationale lovgivninger er den eneste måde, hvorpå disse hindringer for den frie handel kan fjernes; den enkelte medlemsstat kan ikke alene opfylde dette mål på tilfredsstillende måde; i dette direktiv fastsættes der kun krav, som er nødvendige for den frie omsætning af fritidsfartøjer.«
I artikel 1 i direktiv 94/25 defineres direktivets anvendelsesområde. Denne bestemmelse blev erstattet af den tekst, der fremgår af artikel 1 i direktiv 2003/44, som bl.a. udvidede dette anvendelsesområde til også at omfatte vandscootere.
Følgende fremgår af artikel 2 i direktiv 94/25 med overskriften »Markedsføring og ibrugtagning«:
»1.   Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i artikel 1, stk. 1, omtalte produkter kun kan markedsføres og tages i brug til anvendelse efter deres bestemmelse, hvis de ikke udgør nogen risiko for personers sikkerhed og sundhed, for goder eller for miljøet, når de er korrekt bygget og vedligeholdt.
2.   Bestemmelserne i dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne under iagttagelse af traktaten kan vedtage bestemmelser om sejlads i bestemte farvande for at beskytte miljøet og vandvejenes infrastruktur og for at sikre vandvejenes sikkerhed, forudsat at dette ikke kræver nogen ændring af fartøjer, der er i overensstemmelse med dette direktiv.«
Artikel 4, stk. 1, i direktiv 94/25, som ændret ved direktiv 2003/44, bestemmer:
»Medlemsstaterne kan ikke forbyde, begrænse eller hindre markedsføring i Fællesskabet og/eller ibrugtagning på deres område af de i artikel 1, stk. 1, omhandlede produkter, som er forsynet med den i bilag IV nævnte CE-mærkning, der angiver, at de opfylder alle bestemmelserne i dette direktiv, herunder overensstemmelsesprocedurerne i kapitel II.«
Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2003/44 bestemmer:
»Medlemsstaterne vedtager og offentliggør de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at opfylde kravene i dette direktiv, senest den 30. juni 2004. De underretter straks Kommissionen herom.
Medlemsstaterne anvender disse love og administrative bestemmelser fra den 1. januar 2005.«
Nationale bestemmelser
Den nationale bekendtgørelse trådte i kraft den 15. juli 2004.
Denne bekendtgørelses § 1 bestemmer:
»En vandscooter er et fartøj med en længde på under 4 m, og som 1) har indbygget forbrændingsmotor med vandstrålepumpe som hovedfremdrivningsmiddel, og som 2) er beregnet til at skulle betjenes af en eller flere personer, som sidder, står eller knæler på — snarere end i — skroget.«
Bekendtgørelsens § 2 foreskriver:
»Vandscootere må udelukkende anvendes på offentlige vandveje og i sådanne vandområder som omhandlet i § 3, stk. 1.«
I henhold til den nationale bekendtgørelses § 3 gælder følgende:
»Länsstyrelsen kan udstede forskrifter om, i hvilke vandområder i länet, ud over de offentlige vandveje, det er lovligt at anvende vandscootere. Länsstyrelsen skal imidlertid altid udstede sådanne forskrifter for:
1)
vandområder, der er så stærkt påvirket af menneskebetingede aktiviteter, at de i forbindelse hermed forekommende støjemissioner og andre forstyrrelser i forbindelse med anvendelsen af vandscootere ikke kan anses for at medføre væsentlige ulemper for mennesker eller miljøet
2)
vandområder, der ikke ligger i nærheden af beboelsesområder eller fritidshusområder, og som har ringe natur- og kulturmiljømæssig værdi og ringe værdi for den biologiske mangfoldighed, friluftslivet, fritidsfiskeriet, erhvervsfiskeriet og
3)
andre vandeområder, hvor anvendelsen af vandscootere ikke medfører ulemper for offentligheden i form af støjemissioner eller andre forstyrrelser, og som heller ikke medfører risiko for skade eller forstyrrelser af betydning for dyre- og plantelivet eller spredning af smitsomme sygdomme.
Länsstyrelsen kan desuden udstede forskrifter om begrænsning af vandscooteranvendelse på offentlige vandveje, såfremt dette er nødvendigt for at undgå, at sådanne ulemper eller risici for skader, som omhandlet i § 3, stk. 1, ikke forekommer, samt om kørsel til og fra offentlige vandveje.«
I overensstemmelse med den nationale bekendtgørelses § 5 straffes den, som fører en vandscooter i strid med bekendtgørelsens § 2, § 3b eller forskrifter, der er udstedt i henhold til § 3, med bøde.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Åklagaren har ved Luleå tingsrätt rejst tiltale mod P. Mickelsson og J. Roos for den 8. august 2004 i strid med den nationale bekendtgørelse at have ført vandscootere i vandområder, der ligger uden for de offentlige vandveje. De tiltalte har ikke bestridt de faktiske omstændigheder, men har gjort gældende, at anvendelsen af nævnte bekendtgørelse er i strid med artikel 28 EF samt direktiv 94/25.
Luleå tingsrätt har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
a)
Er artikel 28 EF — 30 EF til hinder for nationale bestemmelser, som indeholder forbud mod anvendelse af vandscootere andetsteds end på offentlige vandveje eller vandområder, med hensyn til hvilke de lokale myndigheder har meddelt tilladelse til anvendelse af vandscootere i henhold til den [nationale bekendtgørelse]?
b)
I modsat fald, er artikel 28 EF — 30 EF til hinder for, at en medlemsstat anvender sådanne bestemmelser på en sådan måde, at anvendelse af vandscootere forbydes selv i vandområder, som endnu ikke har været genstand for de lokale myndigheders undersøgelse med henblik på at fastslå, hvorvidt der kan meddeles tilladelse til sejlads med vandscootere i området eller ej?
2)
Er [direktiv 94/25] til hinder for sådanne nationale bestemmelser om forbud mod anvendelse af vandscootere, som er nævnt ovenfor?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Med disse spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 94/25 eller i givet fald artikel 28 EF og 30 EF skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale retsforskrifter som de i hovedsagen omhandlede, der forbyder brugen af vandscootere uden for de udpegede vandveje.
Fortolkningen af direktiv 94/25
Ved ændringen af artikel 1 i direktiv 94/25 i den oprindelige affattelse udvidede direktiv 2003/44 det første direktivs anvendelsesområde, bl.a. for at lade vandscootere være omfattet heraf.
I overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i direktiv 2003/44 skulle medlemsstaterne vedtage de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser for at efterkomme dette direktiv senest den 30. juni 2004. Medlemsstaterne var forpligtede til at anvende disse bestemmelser fra den .
Det følger heraf, at direktiv 2003/44 ikke fandt anvendelse på det tidspunkt, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen vedrørende vandscooterne fandt sted.
Desuden er det præciseret i artikel 2, stk. 2, i direktiv 94/25, som ændret ved direktiv 2003/44, at disse bestemmelser ikke er til hinder for, at medlemsstaterne under iagttagelse af traktaten kan vedtage bestemmelser om sejlads i bestemte farvande for at beskytte miljøet og vandvejenes infrastruktur og for at sikre vandvejenes sikkerhed, forudsat at dette ikke kræver nogen ændring af fartøjer, der er i overensstemmelse med nævnte direktiv.
Dette direktiv er således i henhold til dets artikel 2, stk. 2, ikke til hinder for nationale retsforskrifter, som af miljøbeskyttelseshensyn forbyder anvendelse af vandscootere i bestemte farvande, så længe disse retsforskrifter ikke er i strid med traktatens bestemmelser.
Den i hovedsagen omhandlede nationale bekendtgørelse henhører under de nationale foranstaltninger, der er omfattet af sidstnævnte bestemmelse i direktiv 94/25. Denne bekendtgørelse foreskriver således et generelt forbud mod brugen af vandscootere uden for offentlige vandveje. I henhold til § 3, stk. 1, i denne bekendtgørelse kan länsstyrelsen udstede forskrifter om, i hvilke vandområder i länet, ud over de offentlige vandveje, det er lovligt at anvende vandscootere. Länsstyrelsen er imidlertid forpligtet til at udstede sådanne forskrifter for de vandområder, der er omfattet af bekendtgørelsens § 3, nr. 1-3.
Det skal derfor undersøges, om artikel 28 EF og 30 EF er til hinder for nationale retsforskrifter som de i tvisten i hovedsagen omhandlede.
Fortolkningen af artikel 28 EF og 30 EF
Det skal bemærkes, at en medlemsstats foranstaltninger, der tilsigter eller bevirker, at varer hidrørende fra andre medlemsstater behandles mindre gunstigt, ligesom de hindringer for de frie varebevægelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne følger af, at der på varer hidrørende fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsætning, anvendes regler om, hvilke betingelser sådanne varer skal opfylde, og det uanset om sådanne regler anvendes uden forskel på alle varer, skal anses for »kvantitative indførselsrestriktioner« i henhold til artikel 28 EF (jf. i denne retning dom af 20.2.1979, sag
120/78, Rewe-Zentral, »Cassis de Dijon«, Sml. s. 649
, præmis 6, 14 og 15, af , sag
C-368/95, Familiapress, Sml. I, s. 3689
, præmis 8, og af , sag
C-322/01, Deutscher Apothekerverband, Sml. I, s. 14887
, præmis 67). Enhver anden foranstaltning, der hindrer varer med oprindelse i andre medlemsstater adgang til markedet i en medlemsstat, er ligeledes omfattet af samme begreb (jf. dom af , sag
C-110/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 519
, præmis 37).
Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at på det tidspunkt, hvor hovedsagens faktiske omstændigheder fandt sted, var der ikke udpeget vandområder, der var åbne for vandscootersejlads, således at brugen af vandscootere kun var tilladt på de offentlige vandveje. De tiltalte i hovedsagen og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har imidlertid gjort gældende, at disse veje er beregnet til tung erhvervsmæssig trafik, der gør brugen af vandscootere farlig, og at størstedelen af svenske sejlbare vandområder under alle omstændigheder befinder sig uden for nævnte vandveje. De reelle muligheder for at bruge vandscootere i Sverige er derfor alene marginale.
Selv om den omhandlede nationale bekendtgørelse hverken tilsigter eller bevirker, at varer hidrørende fra andre medlemsstater behandles mindre gunstigt, hvilket det påhviler den forelæggende ret at undersøge, har den i bekendtgørelsen fastsatte begrænsning af anvendelsen af en vare i en medlemsstat betydelig indflydelse på forbrugernes adfærd, som atter kan påvirke varens adgang til markedet i denne medlemsstat (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 56).
Forbrugerne har nemlig, når de ved, at den tilladte brug i henhold til sådanne retsforskrifter er meget begrænset, kun en mindre interesse i at købe den pågældende vare (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 57).
Når de nationale bestemmelser om udpegning af vandområder og vandveje bevirker, at brugerne af vandscootere forhindres i at anvende disse varer efter deres formål, eller begrænser brugen heraf væsentligt — hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge — har sådanne bestemmelser til virkning, at disse varers adgang til det omhandlede nationale marked forhindres, og de udgør derfor — med forbehold af en begrundelse i henhold til artikel 30 EF eller i henhold til tvingende almene hensyn — en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, der er forbudt ved artikel 28 EF.
Desuden skal den nationale bestemmelse i begge tilfælde være egnet til at sikre opfyldelsen af det forfulgte formål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå formålet (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 59 og den heri nævnte retspraksis).
Den svenske regering har gjort gældende, at den nationale bekendtgørelse er begrundet i miljøbeskyttelseshensyn samt formålene i artikel 30 EF. Begrænsningen i brugen af vandscootere i de fastlagte områder gør det bl.a. muligt at undgå uacceptable forstyrrelser for miljøet. Brugen af vandscootere har således negativ indvirkning på dyrelivet, navnlig når et sådant fartøj bruges over lang tid på et mindre område eller sejler meget hurtigt. De samlede støjemissioner forstyrrer mennesker og dyr og navnlig visse beskyttede fuglearter. Endvidere vil fri scootertransport lette spredningen af dyresygdomme.
Det skal i denne forbindelse anføres, at artikel 28 EF ifølge artikel 30 EF ikke er til hinder for importforbud eller importrestriktioner, der er begrundet i bl.a. hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed eller beskyttelse af planter.
Ifølge fast retspraksis kan formålet med beskyttelsen af miljøet i øvrigt begrunde nationale foranstaltninger, der kan hindre samhandelen i Fællesskabet, forudsat at disse foranstaltninger er afpasset efter formålet (jf. dom af 11.12.2008, sag C-524/07, Kommissionen mod Østrig, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
Eftersom beskyttelsen af miljøet på den ene side og beskyttelsen af menneskers og dyrs liv og sundhed såvel som beskyttelsen af planter på den anden side i det foreliggende tilfælde er formål, der er nært forbundne, skal disse formål undersøges samlet med henblik på at bedømme, om en retsforskrift som den i tvisten i hovedsagen omhandlede er begrundet.
Det er uomtvisteligt, at en begrænsning eller et forbud mod brug af vandscootere er midler, der kan sikre beskyttelsen af miljøet. For at den nationale bekendtgørelse kan anses for begrundet, skal de nationale myndigheder imidlertid stadig godtgøre, at de indskrænkende virkninger, som den har for varernes frie bevægelighed, ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå nævnte formål.
Den svenske regering har gjort gældende, at der trods forbuddet mod brug af vandscootere findes ca. 300 offentlige vandveje ud for de svenske kyster og i de største indsøer, hvilket udgør meget store områder. Desuden udelukker den geografiske situation for disse vandområder i Sverige foranstaltninger med en anden rækkevidde end den, der følger af bestemmelserne i den i hovedsagen omhandlede nationale bekendtgørelse.
Skønt det i denne henseende i den foreliggende sag ikke er udelukket, at andre foranstaltninger end forbuddet i den nationale bekendtgørelses § 2 kan sikre et vist miljøbeskyttelsesniveau, forholder det sig dog ikke desto mindre således, at medlemsstaterne ikke kan afskæres fra muligheden for at nå et formål som beskyttelsen af miljøet ved at indføre generelle regler, som er nødvendige på grund af den berørte medlemsstats geografiske særegenheder, og som de nationale myndigheder let kan forvalte og håndhæve (jf. analogt dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 67).
Den nationale bekendtgørelse foreskriver et generelt forbud mod brugen af vandscootere uden for de offentlige vandveje med forbehold for länsstyrelsens udpegning af områder uden for disse veje, hvor vandscooterne kan anvendes. I denne forbindelse skal länsstyrelsen i henhold til selve ordlyden af den nationale bekendtgørelses § 3 udstede sådanne forskrifter på de i denne bestemmelse fastsatte betingelser.
Hvad angår den omhandlede foranstaltnings påståede nødvendighed skal det således konstateres, at den nationale bekendtgørelses ordlyd i sig selv giver grund til at antage, at der i de områder, der således via iværksættelsesforanstaltninger skal udpeges, kan bruges vandscootere, uden af dette medfører risiko eller skade, der skønnes at være uacceptable for miljøet. Det følger heraf, at et generelt forbud mod at anvende sådanne varer uden for de offentlige vandveje er en foranstaltning, der går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet om beskyttelsen af miljøet.
Retsforskrifter som de i hovedsagen omhandlede kan i princippet anses for at være forholdsmæssige på betingelse af, for det første, at de kompetente nationale myndigheder er forpligtede til at træffe sådanne iværksættelsesforanstaltninger, og dernæst, at disse myndigheder faktisk har udøvet den kompetence, som er tildelt dem i denne henseende, og at de har udpeget de områder, der opfylder betingelserne i den nationale bekendtgørelse, og endelig at sådanne foranstaltninger er vedtaget inden for en rimelig frist efter denne bekendtgørelses ikrafttræden.
Det følger heraf, at nationale retsforskrifter som de i hovedsagen omhandlede kan begrundes med miljøbeskyttelseshensyn med forbehold for, at de førnævnte betingelser opfyldes. Det påhviler den forelæggende ret at undersøge, om disse betingelser er opfyldt i hovedsagen.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at bedømmelsen af de faktiske omstændigheder inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 234 EF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører under den nationale rets kompetence (dom af 14.2.2008, sag
C-450/06, Varec, Sml. I, s. 581
, præmis 23). Med henblik på at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar kan Domstolen imidlertid som led i samarbejdet med de nationale domstole give denne alle de oplysninger, som den finder nødvendige (jf. dom af , sag
C-49/07, MOTOE, Sml. I, s. 4863
, præmis 30).
I det foreliggende tilfælde havde den nationale bekendtgørelse på det tidspunkt, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen fandt sted, kun været i kraft i ca. tre uger. Den manglende vedtagelse af nævnte iværksættelsesforanstaltninger til denne bekendtgørelse bør, eftersom den kun lige var trådt i kraft, imidlertid ikke nødvendigvis påvirke forholdsmæssigheden heraf, for så vidt som den kompetente myndighed ikke havde den nødvendige tid til at forberede de pågældende foranstaltninger, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve.
Såfremt den forelæggende ret finder, at iværksættelsesforanstaltningerne blev vedtaget inden for en rimelig frist, men efter at de faktiske omstændigheder i hovedsagen fandt sted, og at disse udpeger de vandområder, hvori de i hovedsagen tiltalte førte vandscootere og på den baggrund blev tiltalt, som sejlbare områder, for at den nationale foranstaltning kan forblive forholdsmæssig og således fortsat kan begrundes med miljøbeskyttelseshensynet, skal det desuden være muligt for de tiltalte at anfægte denne udpegning. Dette følger endvidere ligeledes af det almindelige fællesskabsretlige princip om anvendelse med tilbagevirkende kraft af henholdsvis den mest favorable straffelov og den mildeste straf (jf. i denne retning dom af 3.5.2005, forenede sager
C-387/02, C-391/02 og C-403/02, Berlusconi m.fl., Sml. I, s. 3565
, præmis 68).
Under hensyn til det anførte skal de forelagte spørgsmål besvares med, at direktiv 94/25, som ændret ved direktiv 2003/44, ikke er til hinder for nationale retsforskrifter, der af miljøbeskyttelseshensyn forbyder brugen af vandscootere uden for de udpegede vandveje. Artikel 28 EF og 30 EF er ikke til hinder for sådanne nationale retsforskrifter på betingelse af,
—
at de kompetente nationale myndigheder er forpligtede til at træffe iværksættelsesforanstaltninger med henblik på udpegning af vandområder uden for de offentlige vandveje, hvori vandscootere kan anvendes
—
at disse myndigheder faktisk har udøvet den kompetence, som er tildelt dem i denne henseende, og har udpeget de vandområder, der opfylder betingelserne i de nationale retsforskrifter, og
—
at sådanne foranstaltninger er vedtaget inden for en rimelig frist efter disse retsforskrifters ikrafttræden.
Det påhviler den forelæggende ret at undersøge, om disse betingelser er opfyldt i hovedsagen.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, der er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1)
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/25/EF af 16. juni 1994 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fritidsfartøjer, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/44/EF af , er ikke til hinder for nationale retsforskrifter, der af miljøbeskyttelseshensyn forbyder brugen af vandscootere uden for de udpegede vandveje.

2)
Artikel 28 EF og 30 EF er ikke til hinder for sådanne nationale retsforskrifter på betingelse af,
—
at de kompetente nationale myndigheder er forpligtede til at træffe iværksættelsesforanstaltninger med henblik på udpegning af vandområder udenfor de offentlige vandveje, hvori vandscootere kan anvendes
—
at disse myndigheder faktisk har udøvet den kompetence, som er tildelt dem i denne henseende og har udpeget de vandområder, der opfylder betingelserne i de nationale retsforskrifter, og
—
at sådanne foranstaltninger er vedtaget inden for en rimelig frist efter disse retsforskrifters ikrafttræden.

Det påhviler den forelæggende ret at undersøge, om disse betingelser er opfyldt i hovedsagen.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: svensk.