CELEX: 62002TJ0228
Política externa e de segurança comum
Medidas restritivas tomadas contra determinadas pessoas e entidades no âmbito da luta contra o terrorismo
Congelamento dos fundos
Recurso de anulação
Direitos de defesa
Fundamentação
Direito a protecção judicial efectiva
Acção de indemnização

Antecedentes do litígio
Resulta dos autos que a recorrente, a Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran (Mujahedin‑e Khalq em persa), foi fundada
em 1965 e atribuiu‑se como objectivo a substituição do regime do Xá do Irão, e posteriormente do regime dos mollahs, por um
regime democrático. Participou na fundação em 1981 do Conselho Nacional da resistência do Irão (NCRI), órgão que se define
como «o Parlamento no exílio da resistência» iraniana. Na época dos factos que estão na origem do presente litígio, era composta
por cinco organizações separadas, bem como por uma secção independente, que constituía um ramo armado que operava no interior
do Irão. Porém, segundo afirma, a recorrente e todos os seus aderentes renunciaram expressamente a quaisquer actividades militares
desde o mês de Junho de 2001 e já não dispõe actualmente de uma estrutura armada.
Por despacho de 28 de Março de 2001, o Secretary of State for the Home Department (ministro do Interior, Reino Unido, a seguir
«Home Secretary») incluiu a recorrente na lista das organizações proibidas por força do Terrorism Act 2000 (lei de 2000 relativa
ao terrorismo). A recorrente interpôs dois recursos paralelos contra este despacho, um (appeal) para a Proscribed Organisations
Appeal Commission (comissão de recurso em matéria de organizações proibidas, POAC), o outro (judicial review) para a High
Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Supremo Tribunal de Justiça (Inglaterra
e País de Gales) Divisão da Magistratura Real (Formação Administrativa), a seguir «High Court»].
Em 28 de Setembro de 2001, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adoptou a Resolução
1373 (2001), que fixa estratégias destinadas a combater, por todos os meios, o terrorismo e, em especial, o seu financiamento.
O n.° 1, alínea c), desta resolução dispõe, designadamente, que todos os Estados procedam ao congelamento de fundos e de outros
haveres financeiros ou recursos económicos de pessoas que cometam ou ameacem cometer actos de terrorismo, facilitem esses
actos ou neles participem, das entidades que pertençam a essas pessoas ou por elas controladas, e das pessoas e entidades
que actuem em nome, ou sob instruções, dessas pessoas e entidades.
Em 27 de Dezembro de 2001, considerando que para dar execução à Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança era necessária
uma acção da Comunidade, o Conselho adoptou, com base nos artigos 15.° UE e 34.° UE, a Posição Comum 2001/930/PESC, sobre
o combate ao terrorismo (JO L 344, p. 90), e a Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de
combate ao terrorismo (JO L 344, p. 93).
Nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, a Posição Comum 2001/931 é aplicável a «pessoas, grupos ou entidades envolvidos em actos
terroristas e enunciados no anexo». O nome da recorrente não figura na referida lista.
O artigo 1.°, n.
os
2 e 3, da Posição Comum 2001/931 define, respectivamente, o que deve entender‑se por «pessoas, grupos e entidades envolvidas
em actos terroristas» e por «acto terrorista».
Nos termos do artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, a lista que figura no anexo deve ser elaborada com base em informações
precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas,
grupos e entidades visados, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um acto terrorista, à tentativa
de prática deste, à participação ou à facilitação de tal acto, com base em provas e indícios sérios e fiáveis, ou de uma condenação
por esses factos. Entende‑se por «autoridades competentes» as autoridades judiciárias ou, sempre que estas não sejam competentes
na matéria abrangida por este número, as autoridades competentes equivalentes nessa matéria.
Nos termos do artigo 1.°, n.° 6, da Posição Comum 2001/931, os nomes das pessoas e entidades que figuram na lista do anexo
são regularmente revistos, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista continua a justificar‑se.
Nos termos dos artigos 2.° e 3.° da Posição Comum 2001/931, a Comunidade Europeia, actuando nos limites dos poderes que lhe
são conferidos pelo Tratado CE, ordena o congelamento de fundos e outros haveres financeiros ou recursos económicos das pessoas,
grupos e entidades enumerados na lista do anexo e assegura que fundos e haveres financeiros ou recursos económicos ou serviços
financeiros não sejam, directa ou indirectamente, postos à sua disposição.
Por considerar que era necessário um regulamento a fim de aplicar, a nível comunitário, as medidas descritas na Posição Comum
2001/931, o Conselho adoptou, em 27 de Dezembro de 2001, com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, o Regulamento
(CE) n.° 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas
e entidades (JO L 344, p. 70). Resulta deste regulamento que, sem prejuízo das derrogações por ele permitidas, todos os fundos
detidos por uma pessoa singular ou colectiva, um grupo ou uma entidade que constem da lista referida no seu artigo 2.°, n.° 3,
devem ser congelados. Do mesmo modo, proíbe‑se que fundos ou serviços financeiros sejam postos à disposição dessas pessoas,
grupos ou entidades. O Conselho, por unanimidade, fixa, revê e modifica a lista de pessoas, grupos e entidades aos quais o
regulamento se aplica, em conformidade com as disposições do artigo 1.°, n.
os
4 a 6, da Posição Comum 2001/931.
A lista inicial das pessoas, grupos e entidades aos quais é aplicável o Regulamento n.° 2580/2001 foi fixada pela Decisão
2001/927/CE do Conselho, de 27 de Dezembro de 2001, que estabelece a lista prevista no n.° 3 do artigo 2.° do Regulamento
(CE) n.° 2580/2001 (JO L 344, p. 83). O nome da recorrente não figura na lista.
Por acórdão de 17 de Abril de 2002, a High Court negou provimento ao recurso (judicial review) interposto pela recorrente
contra o despacho do Home Secretary de 28 de Março de 2001 (v. n.° 2,
supra
), considerando, no essencial, que a POAC era a instância adequada para ouvir os argumentos da recorrente, incluindo os relativos
à violação do direito de ser ouvido.
Em 2 de Maio de 2002, o Conselho adoptou, com base nos artigos 15.° UE e 34.° UE, a Posição Comum 2002/340/PESC, que actualiza
a Posição Comum 2001/931 (JO L 116, p. 75). O seu anexo actualiza a lista das pessoas, grupo e entidades aos quais é aplicável
a Posição Comum 2001/931. O n.° 2 deste anexo, intitulado «grupos e entidades», inclui, entre outros, o nome da recorrente,
identificada do seguinte modo:
«Organização Mujahedin‑e Khalq (MEK ou MKO) [com excepção do ‘Conselho Nacional de Resistência Nacional do Irão’ (NCRI)] [Exército
de Libertação Nacional do Irão (NLA, ala militante do MEK), Mujahedin do Povo do Irão (PMOI), Conselho Nacional da Resistência
(NCR), Muslim Iranian Student’s Society]».
Através da Decisão 2002/334/CE, de 2 de Maio de 2002, que dá execução ao disposto no n.° 3 do artigo 2.° do Regulamento n.° 2580/2001
e que revoga a Decisão 2001/927 (JO L 116, p. 33), o Conselho adoptou uma lista actualizada das pessoas, grupos ou entidades
a que se aplica o referido regulamento. O nome da recorrente figura nessa lista, em termos idênticos aos utilizados no anexo
da Posição Comum 2002/340.
Em 17 de Junho de 2002, o Conselho adoptou, por um lado, a Posição Comum 2002/462/PESC que actualiza a Posição Comum 2001/931
e revoga a Posição Comum 2002/340 (JO L 160, p. 32) e, por outro, a Decisão 2002/460/CE, que dá execução ao disposto no n.° 3
do artigo 2.° do Regulamento n.° 2580/2001 e que revoga a Decisão 2002/334 (JO L 160, p. 26). O nome da recorrente foi mantido
nas listas previstas, respectivamente, pela Posição Comum 2002/931 e pelo Regulamento n.° 2580/2001 (a seguir, consideradas
conjuntamente, «listas controvertidas», e, no que diz respeito a esta última, «lista controvertida»).
Por acórdão de 15 de Novembro de 2002, a POAC negou provimento ao recurso interposto pela recorrente contra o despacho do
Home Secretary de 28 de Março de 2001 (v. n.° 2,
supra
), considerando, designadamente, que nada impunha a audição prévia da recorrente por este último, audiência que era, de resto,
impraticável ou indesejável no quadro de uma legislação dirigida contra organizações terroristas. Segundo esta mesma decisão,
o regime legal do Terrorism Act 2000 prevê uma possibilidade leal de o ponto de vista da recorrente ser ouvido na POAC.
Desde então, o Conselho adoptou diversas posições comuns e decisões actualizando as listas controvertidas. As que estavam
em vigor na data do encerramento da fase oral eram, respectivamente, a Posição Comum 2005/936/PESC do Conselho, de 21 de Dezembro
de 2005, que actualiza a Posição Comum 2001/931 e que revoga a Posição Comum 2005/847/PESC (JO L 340, p. 80), e a Decisão
2005/930/CE do Conselho, de 21 de Dezembro de 2005, que dá execução ao n.° 3 do artigo 2.° do Regulamento n.° 2580/2001 e
que revoga a Decisão 2005/848/CE (JO L 340, p. 64). O nome da recorrente continuou a figurar nas listas controvertidas constantes
de tais actos.

Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 26 de Julho de 2002, a recorrente interpôs o presente
recurso, no qual conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–        anular as Posições Comuns 2002/340 e 2002/462, bem como a Decisão 2002/460, na parte em que esses actos lhe dizem respeito;
–        em consequência, declarar estas posições comuns e esta decisão inaplicáveis à recorrente;
–        condenar o Conselho no pagamento de um euro a título de reparação do prejuízo sofrido;
–        condenar o Conselho nas despesas.
Na sua resposta, o Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–        julgar o recurso por parcialmente inadmissível e parcialmente não improcedente;
–        condenar a recorrente nas despesas.
Por despacho de 12 de Fevereiro de 2003, ouvidas as partes, o presidente da Segunda Secção do Tribunal admitiu a intervenção
do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte em apoio dos pedidos do Conselho. O interveniente apresentou o seu articulado
pedindo que fosse negado provimento ao recurso e a recorrente apresentou as suas observações sobre este articulado nos prazos
fixados.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal (Segunda Secção) deu início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização
do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, convidou as partes, por
carta do secretário de 1 de Dezembro de 2005, a apresentar observações escritas sobre as consequências que resultam, para
efeitos do prosseguimento do presente recurso, dos elementos novos que consistem nas várias revogações e substituições, desde
a apresentação da petição, dos actos impugnados através do referido recurso, ou seja, as Posições Comuns 2002/340 e 2002/462,
bem como a Decisão 2002/460, por actos que continuam a manter a recorrente nas listas controvertidas.
Nas suas observações, apresentadas na Secretaria do Tribunal em 21 de Dezembro de 2005, o Conselho defendeu que não era necessário
pronunciar‑se sobre as posições comuns uma vez que, de qualquer modo, o recurso é, em seu entender, inadmissível a este respeito.
Quanto às decisões comunitárias que dão execução ao Regulamento n.° 2580/2001, o Conselho entende que «há que considerar que
a petição é dirigida contra a Decisão 2005/848/CE» do Conselho, de 29 de Novembro de 2005, que dá execução ao n.° 3 do artigo
2.° do Regulamento n.° 2580/2001 e que revoga a Decisão 2005/722/CE (JO L 314, p. 46), «ou qualquer outra decisão que tenha
o mesmo objecto e que esteja em vigor na data em que o Tribunal proferir o seu acórdão, desde que essa decisão diga respeito
à recorrente».
Nas suas observações, apresentadas na Secretaria em 2 de Janeiro de 2006, a recorrente defende que «há que considerar que
o presente recurso é dirigido contra a Posição Comum 2005/847/PESC do Conselho, de 29 de Novembro de 2005», que actualiza
a Posição Comum 2001/931 e que revoga a Posição Comum 2005/725/PESC (JO L 314, p. 41) e a «Decisão 2005/848». Em anexo a essas
observações, a recorrente juntou, por outro lado, uma série de novos documentos, que foram juntos aos autos. Por carta da
Secretaria de 19 de Janeiro de 2006, as referidas observações e documentos foram notificados ao Conselho, que acusou a recepção
dos mesmos em 27 de Janeiro de 2006.
Por carta apresentada na Secretaria em 25 de Janeiro de 2006, a recorrente apresentou observações escritas sobre o relatório
para audiência, nas quais alegou, designadamente, que doravante deveria considerar‑se o recurso dirigido igualmente contra
a Posição Comum 2005/936 e a Decisão 2005/930. Em anexo a essa carta juntou uma série de novos elementos. As partes foram
avisadas de que uma decisão quanto à junção dos referidos anexos aos autos seria tomada na audiência.
Foram ouvidas as alegações e as respostas das partes às perguntas orais colocadas pelo Tribunal na audiência de 7 de Fevereiro
de 2005. Nessa audiência, o Conselho invocou a irregularidade da apresentação de novos documentos na Secretaria pela recorrente
em 18 e 25 de Janeiro de 2006 (v. n.
os
23 e 24,
supra
). O Conselho acrescentou que não podia pronunciar‑se utilmente sobre estes documentos, pelo facto de terem sido comunicados
tardiamente. Por conseguinte, o Conselho pediu ao Tribunal que não admitisse a junção aos autos dos documentos em questão
ou que ordenasse a reabertura da fase escrita do processo a fim de lhe permitir defender o seu ponto de vista por escrito.
O Tribunal reservou a sua decisão sobre este pedido, bem como sobre a junção aos autos dos documentos referidos no n.° 24,
supra
.
Em resposta a uma questão do Tribunal, a recorrente declarou que, como o Conselho tinha reconhecido nas suas observações apresentadas
na Secretaria em 23 de Dezembro de 2005 (v. n.° 22,
supra
), devia considerar‑se o presente recurso dirigido contra a Posição Comum 2005/936 e a Decisão 2005/930 bem como, sendo caso
disso, contra todos os outros actos em vigor à data da prolação do acórdão a proferir que tenham o mesmo objecto que as referidas
posição comum e decisão e que produzam em relação à recorrente o mesmo efeito, desde que esses actos lhe digam respeito.

Quanto às consequências processuais da revogação e da substituição dos actos inicialmente impugnados
Como resulta do n.° 17,
supra
, os actos inicialmente impugnados através do presente recurso, ou seja, as Posições Comuns 2002/340 e 2002/462 e a Decisão
2002/460 (a seguir «decisão inicialmente impugnada»), foram objecto de várias revogações e substituições, desde a apresentação da petição, por
actos que continuaram a manter a recorrente nas listas controvertidas. Trata‑se, à data do encerramento da fase oral do processo,
da Posição Comum 2005/936 e da Decisão 2005/930.
A este respeito, deve recordar‑se que, quando uma decisão é substituída, no decurso do processo, por uma decisão com o mesmo
objecto, esta deve ser considerada um elemento novo susceptível de permitir ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos.
Com efeito, seria contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente
a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas contidas
numa petição apresentada ao juiz comunitário contra uma decisão, adaptar a decisão impugnada ou substitui‑la por outra e,
no decurso da instância, invocar essa modificação ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os
seus pedidos e fundamentos iniciais extensivos à decisão ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra
esta (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão, 14/81, Recueil, p. 749, n.° 8; de 29 de
Setembro de 1987, Fabrique de fer de Charleroi e Dillinger Hüttenwerke/Comissão, 351/85 e 360/85, Colect., p. 3639, n.° 11;
e de 14 de Julho de 1988, Stahlwerke Peine‑Salzgitter/Comissão, 103/85, Colect., p. 4131, n.
os
11 e 12; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Fevereiro de 2000, CCRE/Comissão, T‑46/98 e T‑151/98, Colect.,
p. II‑167, n.° 33).
Nos acórdãos de 21 de Setembro de 2005, Yusuf e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (T‑306/01, Colect., p. II‑3533, em instância de recurso para o Tribunal de Justiça, a seguir «acórdão Yusuf», n.° 73), e Kadi/Conselho
e Comissão (T‑315/01, Colect., p. II‑3649, em instância de recurso, a seguir «acórdão Kadi», n.° 54), o Tribunal de Primeira
Instância considerou esta jurisprudência transponível para a hipótese de um regulamento, que diz directa e individualmente
respeito a um particular, ser substituído, no decurso do processo, por um regulamento com o mesmo objecto.
Assim, no caso vertente, em conformidade com esta jurisprudência, há que deferir o pedido da recorrente, considerar que o
seu recurso tem por objecto, à data do encerramento da fase oral do processo, a anulação da Posição Comum 2005/936 e da Decisão
2005/930, na parte em que estes lhe dizem respeito, e permitir às partes reformular os seus pedidos, fundamentos e argumentos
à luz destes elementos novos, o que implica, o direito de apresentarem pedidos, fundamentos e argumentos suplementares.
Nestas circunstâncias, importa, por um lado, autorizar a junção aos autos dos documentos anexos às observações da recorrente
sobre o relatório para audiência, apresentados na Secretaria em 25 de Janeiro de 2006 (v. n.° 24,
supra
), e, por outro, indeferir o pedido do Conselho de que nem os documentos em questão nem os juntos às observações da recorrente
em resposta à questão escrita do Tribunal, apresentados na Secretaria a 18 de Janeiro de 2006 (v. n.
os
23 e 25,
supra
), sejam juntos aos autos. Com efeito, a apresentação de peças e documentos novos e de novas provas devem ser considerados
inerentes ao direito que assiste às partes de reformular os respectivos pedidos, fundamentos e argumentos, à luz dos elementos
novos visados nos precedentes números. Quanto à questão de saber se a junção tardia aos autos dos documentos em questão justifica,
no caso vertente, a reabertura da fase escrita do processo em nome dos direitos de defesa do Conselho (v. n.° 25,
supra
), remete‑se para o n.° 182,
infra
.
Quanto ao restante, o Tribunal considera que só lhe pode ser validamente submetido um pedido de anulação de um acto existente
e que seja lesivo. Embora a recorrente possa ser autorizada, como foi declarado no n.° 30,
supra
, a reformular os seus pedidos de forma a que estes tenham por objecto a anulação dos actos que, no decurso do processo, substituíram
os actos inicialmente impugnados, tal solução não autoriza o controlo especulativo da legalidade de actos hipotéticos ainda
não adoptados (v. despacho do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Setembro de 1996, Langdon/Comissão, T‑22/96, Colect.,
p. II‑1009, n.° 16 e jurisprudência referida).
Consequentemente, a recorrente não deve ser autorizada a reformular os seus pedidos de forma a que estes sejam dirigidos não
só contra a Posição Comum 2005/936 e a Decisão 2005/930, mas também, sendo caso disso, contra todos os outros actos em vigor
à data da prolação do acórdão a proferir, que tenham o mesmo objecto e produzam em relação à recorrente o mesmo efeito, desde
que esses actos lhe digam respeito (v. n.° 26,
supra
).
Assim, para efeitos do presente recurso, a fiscalização jurisdicional do Tribunal incidirá unicamente sobre os actos já adoptados
e ainda em vigor, e impugnados à data do encerramento da fase oral do processo, ou seja, a Posição Comum 2005/936 (a seguir
«posição comum impugnada») e a Decisão 2005/930 (a seguir «decisão impugnada») (a seguir, considerados conjuntamente, «actos
impugnados»), e isto mesmo na hipótese de os referidos actos terem sido revogados e substituídos por outros, à data da prolação
do presente acórdão.
Nesta hipótese, com efeito, por um lado, a recorrente mantém interesse em obter a anulação dos actos impugnados, na medida
em que a revogação de um acto de uma instituição não constitui o reconhecimento da sua ilegalidade e produz efeitos
ex nunc
, diversamente de um acórdão de anulação por força do qual o acto anulado é eliminado retroactivamente da ordem jurídica,
considera‑se que o mesmo nunca existiu. Por outro lado, como o Conselho reconheceu na audiência, em caso de anulação dos actos
impugnados, esta instituição teria que tomar as medidas que implica a execução do acórdão, em conformidade com o artigo 233.° CE,
o que poderia levá‑la a modificar ou a retirar, sendo caso disso, eventuais actos de revogação ou substituição dos actos impugnados
posteriormente ao encerramento da fase oral do processo (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instancia de 13
de Dezembro 1995, Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, T‑481/93 e T‑484/93, Colect., p. II‑2941, n.
os
46 a 48).

Quanto ao segundo pedido
Através do segundo pedido, conforme reformulado na audiência, a recorrente pede ao Tribunal que declare os actos impugnados
inaplicáveis à recorrente, em consequência da sua anulação parcial, que é objecto do primeiro pedido.
Há que concluir que o segundo pedido, redigido desta forma, não tem autonomia relativamente ao primeiro. Por conseguinte,
deve considerar‑se que carece de objecto.

Quanto ao pedido de anulação da posição comum impugnada

Argumentos das partes
A recorrente sustenta que o presente recurso é admissível, uma vez que tanto a posição comum impugnada como a decisão impugnada
lhe dizem directamente e individualmente respeito e são lesivas para a recorrente. Alega, em especial, que o Tribunal é efectivamente
competente, sob pena de denegação de justiça, para fiscalizar a legalidade da posição comum em questão.
Segundo a recorrente, com efeito, os princípios do Estado de direito, tal como consagrados no artigo 6.°, n.° 2, UE, impõem‑se
a todos os actos da União, incluindo os que são adoptados no quadro da política externa e de segurança comum (PESC) ou da
cooperação policial e judiciária em matéria penal (normalmente designada «Justiça e Assuntos Internos») (JAI). Dado que o
direito ao juiz é um dos elementos constitutivos desse Estado de direito, como igualmente resulta dos artigos 35.° UE e 46.° UE
e da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos de 15 de Maio de 1986, Johnston, 222/84, Colect., p. 1651, n.° 18, e
de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.
os
38 e 39), nenhum destes actos deve escapar à fiscalização jurisdicional do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira
Instância. Decidir de outro modo equivaleria, segundo a recorrente, a criar uma zona de não direito.
De qualquer modo, há que considerar ilegal o processo legislativo seguido no caso vertente pelo Conselho, tal como o fundamento
da posição comum impugnada sobre as disposições relativas à PESC. À luz, designadamente, do primado do direito comunitário
consagrado no artigo 47.° UE, o Tribunal é competente para sancionar essa ilegalidade de que padeça um acto adoptado ao abrigo
da PESC ou da JAI. A recorrente invoca, neste sentido, o acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Maio de 1998, Comissão/Conselho
(C‑170/96, Colect., p. I‑2763).
O referido processo caracteriza‑se, com efeito, segundo a recorrente, pela vontade constante do Conselho, tirando proveito
da invocação de uma norma internacional, de se subtrair aos imperativos da protecção dos direitos fundamentais e da fiscalização
democrática, legislativa ou jurisdicional dos seus actos, menosprezando princípios gerais do direito comunitário. Ora, as
pessoas que têm por missão dar execução material a estes actos da União continuam sujeitos a uma fiscalização jurisdicional
da sua actuação à luz dos direitos fundamentais.
Esta vontade foi, de resto, criticada pelo Parlamento Europeu quando foi consultado sobre o projecto de Regulamento n.° 2580/2001
e foi ilustrada, designadamente, pela circunstância de o Conselho ter atribuído a si próprio a competência de execução do
Regulamento n.° 2580/2001 através de decisões que, além do mais, não estão fundamentadas.
Sem contestarem que os actos impugnados dizem directa e individualmente respeito à recorrente, o Conselho e o Reino Unido
alegam que o recurso é inadmissível na parte em que tem por objecto a posição comum impugnada.
O Conselho e o Reino Unido consideram, por conseguinte, que a presente instância deve ser limitada à fiscalização da legalidade
da decisão impugnada, que declara aplicáveis à recorrente as medidas previstas no Regulamento n.° 2580/2001.

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Primeira Instância (despachos de 7 de Junho de 2004, Segi e o./Conselho,
T‑338/02, Colect., p. II‑1647, em instância de recurso para o Tribunal de Justiça, n.
os
40 e segs., e Gestoras Pro Amnistía e o./Conselho, T‑333/02, não publicado na Colectânea, igualmente em instância de recurso
para o Tribunal de Justiça, n.
os
40 e segs., e de 18 de Novembro de 2005, Selmani/Conselho e Comissão, T‑299/04, não publicado na Colectânea, n.
os
52 a 59), deve ser negado provimento ao recurso por ser, em parte, manifestamente inadmissível e, em parte, manifestamente
improcedente, na parte em que tem por objecto a anulação da posição comum impugnada.
Deve, com efeito, referir‑se, em primeiro lugar, que esta posição comum não é um acto do Conselho, adoptado ao abrigo do Tratado
CE e sujeito, como tal, à fiscalização da legalidade prevista no artigo 230.° CE, mas um acto do Conselho, composto pelos
representantes dos governos dos Estados‑Membros, adoptado com base nos artigos 15.° UE, incluído no título V do Tratado UE
relativo à PESC, e 34.° UE, incluído no título VI do Tratado UE relativo à JAI.
Ora, há que concluir que nem no âmbito do título V do Tratado UE relativo à PESC nem no âmbito do título VI do Tratado UE
relativo à JAI está previsto um recurso de anulação de uma posição comum perante o juiz comunitário.
Com efeito, no âmbito do Tratado UE, na sua versão resultante do Tratado de Amesterdão, as competências do Tribunal de Justiça
são taxativamente enumeradas no artigo 46.° UE.
Por um lado, este não prevê qualquer competência do Tribunal de Justiça no âmbito das disposições do título V do Tratado UE.
Por outro lado, no que diz respeito às disposições do título VI do Tratado UE pertinentes no caso vertente, este artigo dispõe:
«As disposições do Tratado que institui a Comunidade Europeia, do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do
Aço e do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica relativas à competência do Tribunal de Justiça das
Comunidades Europeias e ao exercício dessa competência apenas serão aplicáveis às seguintes disposições do presente Tratado:
[...]
b) Disposições do título VI, nas condições previstas no artigo 35.° [UE];
[...]
d) N.° 2 do artigo 6.° [UE] no que respeita à acção das instituições, na medida em que o Tribunal de Justiça seja competente
nos termos dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e nos termos do presente Tratado;
[...]»
Segundo as disposições pertinentes do artigo 35.° UE:
«1. O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias é competente, sob reserva das condições constantes do presente artigo,
para decidir a título prejudicial sobre a validade e a interpretação das decisões‑quadro e das decisões, sobre a interpretação
das convenções estabelecidas ao abrigo do presente título e sobre a validade e a interpretação das respectivas medidas de
aplicação.
[…]
6. O Tribunal de Justiça é competente para fiscalizar a legalidade das decisões‑quadro e das decisões no âmbito dos recursos
com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação do presente Tratado ou de qualquer norma jurídica
relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder, interpostos por um Estado‑Membro ou pela Comissão. Os recursos previstos
no presente número devem ser interpostos no prazo de dois meses a contar da publicação do acto.
[…]»
Resulta dos artigos 35.° UE e 46.° UE que, no quadro do título VI do Tratado UE, só estão previstas vias de recurso de apreciação
da validade ou de anulação de decisões‑quadro, decisões e medidas de aplicação das convenções previstas, respectivamente,
no artigo 34.°, n.° 2, alíneas b), c) e d), UE, com exclusão das posições comuns previstas no artigo 34.°, n.° 2, alínea a),
UE.
Deve, por outro lado, referir‑se que a garantia do respeito dos direitos fundamentais prevista no n.° 2 do artigo 6.° UE não
é pertinente no caso vertente, uma vez que a alínea d) do artigo 46.° UE não confere nenhuma competência suplementar ao Tribunal
de Justiça (despacho Segi e o./Conselho, n.° 45,
supra
, n.° 37).
A inexistência de recurso jurisdicional efectivo invocada pela recorrente não pode, por si só, servir de base a uma competência
comunitária própria – no sistema jurídico comunitário baseado no princípio das competências de atribuição, tal como resulta
do artigo 5.° CE – relativamente a um acto adoptado num sistema jurídico com ele relacionado mas dele distinto, ou seja, o
que resulta dos títulos V e VI do Tratado UE (v. despacho Segi e o./Conselho, n.° 45,
supra
, n.° 38). A este respeito, a recorrente não pode invocar o acórdão Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, n.° 39,
supra
. Nesse acórdão (n.° 40), o Tribunal de Justiça baseou o seu raciocínio na circunstância de o Tratado CE ter estabelecido
um sistema completo de vias de recurso e meios processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos actos das
instituições. Ora, como atrás foi salientado, o Tratado UE instituiu, no que respeita aos actos adoptados com fundamento nos
seus títulos V e VI, uma fiscalização jurisdicional limitada, uma vez que determinados domínios são subtraídos a essa fiscalização
e que determinadas vias de recurso não estão disponíveis.
Todavia, importa referir que, não havendo que se questionar quanto à possibilidade de pôr em causa a validade de uma posição
comum perante as jurisdições dos Estados‑Membros, a posição comum impugnada requer que sejam adoptados actos de execução comunitários
e/ou nacionais a fim de se tornar efectiva. Ora não foi alegado que estes actos de execução não são eles próprios susceptíveis
de recurso de anulação perante o juiz comunitário ou perante o juiz nacional. Assim, não foi demonstrado que a recorrente
não dispõe de um recurso jurisdicional efectivo, ainda que indirecto, contra os actos adoptados com base na posição comum
impugnada, que lhe sejam directamente lesivos. De resto, no caso vertente, a recorrente utilizou efectivamente esse direito
de recurso contra a decisão impugnada.
Nestas condições, o Tribunal de Primeira Instância apenas tem competência para conhecer de um recurso de anulação dirigido
contra uma posição comum adoptada ao abrigo dos artigos 15.° UE e 34.° UE na estrita medida em que a recorrente invoque, como
fundamento desse recurso, a inobservância das competências da Comunidade (despacho Selmani/Conselho e Comissão, n.° 45,
supra
, n.° 56). Com efeito, as jurisdições comunitárias são competentes para proceder ao exame do conteúdo de um acto adoptado
no quadro do Tratado UE a fim de verificar se esse acto não afecta as competências da Comunidade e para o anular se concluírem
que tal acto se deveria ter baseado numa disposição do Tratado CE (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça, Comissão/Conselho,
n.° 40,
supra
, n.
os
16 e 17, e de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, C‑176/03, Colect., p. I‑7879, n.° 39; despachos Segi e o./Conselho
e Gestoras Pro Amnistía e o./Conselho, n.° 45,
supra
, n.° 41; v. igualmente, por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Janeiro de 1997, Centro‑Com, C‑124/95, Colect.,
p. I‑81, n.° 25).
No caso presente, uma vez que a recorrente invoca um desvio de procedimento cometido pelo Conselho actuando no domínio da
União, menosprezando as competências da Comunidade, e que teve como objectivo privá‑la de qualquer protecção jurisdicional,
o presente recurso é, portanto, da competência das jurisdições comunitárias.
A este respeito, há que concluir que o Conselho, agindo no quadro da União, longe de menosprezar as competências da Comunidade,
pelo contrário, baseou‑se nelas para garantir a execução da posição comum impugnada. Com efeito, por um lado, o Conselho,
ao basear‑se nas competências comunitárias pertinentes, em especial nas inscritas nos artigos 60.° CE e 301.° CE, não pode
ser acusado de as ter ignorado. A este respeito, a recorrente não citou nenhuma base jurídica pertinente, para além das disposições
efectivamente utilizadas no caso vertente, que possa ter sido menosprezada em violação do artigo 47.° UE. Por outro lado,
estas disposições prevêem elas próprias a adopção prévia de uma posição comum ou de uma acção comum a fim de serem aplicáveis.
Daqui resulta que a adopção prévia de uma posição comum antes de serem postas em prática as competências comunitárias utilizadas
no caso vertente manifesta o respeito dessas competências e não a sua violação. Por outro lado, embora o recurso a uma posição
comum ao abrigo do Tratado UE signifique que as pessoas visadas ficam privadas de um recurso jurisdicional directo perante
o juiz comunitário, ou seja, da possibilidade de pôr directamente em causa a legalidade da posição comum impugnada, esse resultado
não constitui, enquanto tal, uma inobservância das competências da Comunidade. Por fim, quanto à resolução do Parlamento de
7 de Fevereiro de 2002, na qual este lamenta a escolha de uma base jurídica do Tratado UE para a constituição da lista das
pessoas, grupos ou entidades implicados num acto de terrorismo, deve declarar‑se que esta crítica é dirigida contra uma escolha
política e não põe em causa a legalidade da base jurídica escolhida ou a violação das competências da Comunidade (despacho
Segi e o./Conselho, n.° 45,
supra
, n.° 46).
Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância, pronunciando‑se no âmbito da fiscalização limitada da legalidade que resulta
da sua competência ao abrigo do Tratado CE, mais não pode do que constatar que a posição comum impugnada não desrespeita as
competências da Comunidade.
Resulta do exposto que, na estrita medida em que o Tribunal de Primeira Instância é competente para conhecer do presente recurso
na parte em que o mesmo é dirigido contra a posição comum impugnada, deve ser negado provimento a tal recurso por ser manifestamente
infundado.

Quanto ao pedido de anulação da decisão impugnada
Em apoio dos seus pedidos de anulação da decisão impugnada, a recorrente invoca três fundamentos. O primeiro está dividido
em cinco partes baseadas, respectivamente, em violação dos direitos de defesa, violação de uma formalidade essencial, violação
do direito a protecção jurisdicional efectiva, violação do direito à presunção de inocência e erro manifesto de apreciação.
O segundo fundamento é relativo à violação do direito à revolta contra a tirania e a opressão. O terceiro é relativo à violação
do princípio da não discriminação.
Há que examinar em primeiro lugar o primeiro fundamento.

Argumentos das partes
No âmbito do primeiro fundamento, a recorrente não contesta, em si, a legalidade de medidas como o congelamento dos fundos
previsto nos actos impugnados contra pessoas, grupos e entidades envolvidos em actos de terrorismo, na acepção da Posição
Comum 2001/931.
A recorrente sustenta, em contrapartida, na primeira parte do fundamento, que a decisão impugnada viola os seus direitos fundamentais,
designadamente, os seus direitos de defesa, conforme garantidos, designadamente no artigo 6.°, n.° 2, UE e no artigo 6.° da
Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), na medida em que este acto
lhe impõe sanções e lhe causa um prejuízo considerável, sem que tenha sido ouvida previamente à sua adopção e sem que tenha
sequer podido em seguida defender utilmente o seu ponto de vista. Considera que, uma vez que dispunham de escritórios e de
dirigentes conhecidos, os seus representantes deveriam ter sido convocados e ouvidos antes de serem incluídos na lista controvertida.
Na audiência, a recorrente insistiu no facto de que ignorava inclusivamente a identidade da autoridade nacional autora da
decisão supostamente tomada em relação à recorrente ao abrigo do artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931 e do artigo
2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001, bem como as provas e as informações com base nas quais essa decisão foi tomada.
Segundo a recorrente, a sua inclusão na lista controvertida processou‑se «ao que parece, exclusivamente com base em documentos
apresentados pelo regime de Teerão».
A recorrente sustenta, além disso, na segunda e terceira partes do fundamento, que a sua inclusão na lista controvertida,
sem audição prévia e sem a mínima indicação dos fundamentos de facto e de direito que a justificaram legalmente, viola igualmente
o dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE, bem como o direito a protecção jurisdicional efectiva (acórdãos do Tribunal
de Justiça de 8 de Fevereiro de 1968, Mandelli/Comissão, 3/67, Recueil., p. 35, Colect. 1965‑1968, p. 751, e Johnston, n.° 39,
supra
).
A recorrente sustenta ainda, na quarta parte do fundamento, que essa inclusão, além do mais, viola a presunção de inocência
garantida pelo artigo 48.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais e cita igualmente, a este respeito, o acórdão do Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem de 10 de Fevereiro de 1995, Allenet de Ribemont (série A, n.° 308).
A recorrente sustenta, por fim, na quinta parte do fundamento, que a sua inclusão na lista controvertida resulta de um erro
manifesto de apreciação. Considera, com efeito, que de modo nenhum pode ser acusada de constituir uma organização terrorista.
O Conselho e o Reino Unido defendem que a decisão impugnada não atenta contra os direitos fundamentais cuja violação é alegada.
No que respeita especialmente ao direito de ser ouvido, o Conselho refere que a própria recorrente alegou que tinha escrito
ao presidente em exercício do Conselho, antes da adopção da decisão inicialmente impugnada, a fim de defender a sua causa.
O Conselho sustenta que, por conseguinte, a ouviu antes de proceder ao congelamento dos seus fundos. Invoca, neste sentido,
o despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Agosto de 2000, «Invest» Import und Export
e Invest commerce/Comissão (T‑189/00 R, Colect., p. II‑2993, n.° 41), do qual resulta indirectamente que contactos prévios
com as autoridades, a apresentação circunstanciada do seu ponto de vista e o conhecimento da sua inscrição projectada na lista
negra constituem um conjunto de circunstâncias que dão cumprimento ao direito de ser ouvido.
Por outro lado, a recorrente não voltou a contactar o Conselho, desde a adopção da decisão inicialmente impugnada, a fim de
obter o reexame do seu caso com vista à eventual supressão do seu nome da lista controvertida.
De qualquer modo, não resulta da CEDH nem da Carta dos Direitos Fundamentais, instrumento de resto não vinculativo, nem das
tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, que o respeito dos direitos de defesa implique um direitos incondicional
de ser ouvido antes da adopção de uma medida de sanção civil ou administrativa, como a que foi impugnada no caso vertente.
O Conselho e o Reino Unido observam que são aparentemente possíveis excepções ao direito geral de ser ouvido no âmbito de
um procedimento administrativo, pelo menos em determinados Estados‑Membros, por razões de interesse público, de ordem pública
ou de manutenção das relações internacionais, ou ainda quando o objectivo da decisão a tomar seja ou possa ser posto em causa
se o direito em questão for concedido. A título de exemplos, o Conselho menciona os direitos alemão, francês, italiano, inglês,
dinamarquês, sueco, irlandês e belga.
O Governo do Reino Unido descreve, por sua vez, o procedimento especial aplicável na POAC, no quadro de um recurso dirigido
contra uma decisão do Home Secretary de proibir uma organização suspeita de estar envolvida em terrorismo, por força do Terrorism
Act 2000. Este procedimento caracteriza‑se, entre outros, pela designação de um advogado especial para representar o recorrente
na POAC, que reúne à porta fechada, bem como pela possibilidade de a POAC tomar em consideração provas não divulgadas a essa
parte ou ao seu representante legal, por força da lei ou por razões de interesse público. No primeiro caso, a recorrente foi
objecto dessa decisão de proibição (v. n.° 2,
supra
), contra a qual interpôs dois recursos paralelos, um para a POAC e outro para a High Court. Por acórdão de 17 de Abril de
2002, a High Court negou provimento ao recurso (judicial review) (v. n.° 12,
supra
) e, por acórdão de 15 de Novembro de 2002, a POAC negou provimento ao recurso (appeal) perante si interposto (v. n.° 16,
supra
).
Do mesmo modo, segundo o Conselho e o Reino Unido, o direito comunitário não confere à recorrente um direito de ser ouvida
antes da sua inclusão na lista controvertida.
Segundo o Reino Unido, o presente processo difere daquele que estava na origem do acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de
Junho de 1994, Fiskano/Comissão (C‑135/92, Colect., p. I‑2885), invocado pela recorrente, uma vez que a inclusão da recorrente
na lista controvertida não constituiu a aplicação de um processo à recorrente, relativo a um direito preexistente mas a adopção
de uma medida legislativa ou administrativa pelas instituições comunitárias. Uma pessoa afectada por tal medida não é parte
recorrida num processo e, por conseguinte, a questão dos direitos de defesa pura e simplesmente não se coloca. Os seus direitos
são garantidos pela possibilidade de recorrer a uma jurisdição, concretamente o Tribunal de Primeira Instância, ao abrigo
do artigo 230.° CE, a fim de apurar se a regulamentação em causa foi adoptada legalmente e/ou se essa regulamentação é efectivamente
aplicável à recorrente.
O Conselho invoca igualmente, no mesmo sentido, os acórdãos do Tribunal de Justiça de 23 de Setembro de 1986, AKZO Chemie/Comissão
(5/85, Colect., p. 2585, n.
os
20 e 24), e de 14 de Março de 2000, Église de scientologie (C‑54/99, Colect., p. I‑1335, n.° 20). O Conselho duvida, por
outro lado, que os princípios jurisprudenciais enunciados em processos de concorrência ou de defesa comercial possam aplicar‑se
sem reservas ao presente processo. Em seu entender, a jurisprudência com mais pertinência para a presente situação é aquela
que admitiu que, no caso de uma pessoa visada por uma sanção comunitária adoptada mediante proposta de uma autoridade nacional,
o direito de ser ouvido seja efectivamente garantido em primeiro lugar no quadro das relações entre o interessado e a administração
nacional (despacho «Invest» Import und Export e Invest commerce/Comissão, n.° 69,
supra
, n.° 40).
Quanto ao artigo 6.° da CEDH, o Conselho sublinha que, na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, nada indica
que as garantias previstas nesta disposição deveriam ter sido aplicadas no procedimento administrativo que levou à adopção
da decisão impugnada. O congelamento dos haveres da recorrente não constitui uma sanção penal e não pode ser equiparado a
uma sanção desse tipo por força dos critérios de gravidade acolhidos pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (Tribunal
Eur. D. H., acórdãos Engel e o. de 8 de Junho de 1976, série A, n.° 22, Campbell e Fell de 28 de Junho de 1984, série A, n.° 80,
e Öztürk de 23 de Outubro de 1984, série A, n.° 85). Foi igualmente declarado por esse Tribunal que o artigo 6.°, n.° 1, da
CEDH não é aplicável às fases administrativas do inquérito perante as autoridades administrativas. Só o modo como as informações
recolhidas durante a instrução administrativa são utilizadas no processo jurisdicional está sujeito à garantia do processo
equitativo (Tribunal Eur. D. H., acórdão Fayed de 21 de Setembro de 1994, série A, n.° 294‑B).
O Reino Unido também contesta que o artigo 6.°, n.° 1, da CEDH vise a adopção de medidas legislativas ou regulamentares. Esta
disposição só se aplica a contestações relativas a direitos e obrigações de carácter civil e as garantias nela previstas só
são aplicáveis se existir um litígio que exija uma decisão. Por conseguinte, tal disposição não confere aos particulares o
direito de serem ouvidos antes da adopção de uma regulamentação que interfere com os seus direitos de propriedade. Nesse caso,
os particulares apenas têm o direito de contestar
a posteriori
a legalidade desta regulamentação ou da sua aplicação ao caso vertente (Tribunal Eur. D. H., acórdãos Lithgow e o. de 8 de
Julho de 1986, série A, n.° 102, e James e o., de 21 de Fevereiro de 1986, série A, n.° 98).
No caso vertente, nem a inclusão da recorrente na lista controvertida nem, por conseguinte, o congelamento dos seus haveres
estavam abrangidos, segundo o Reino Unido, pelo artigo 6.°, n.° 1, da CEDH. Consequentemente, a recorrente não tinha o direito
de fazer valer os seus argumentos antes da adopção destas medidas. Todavia, no quadro desta mesma disposição, a recorrente
goza de um direito de acesso a uma jurisdição para contestar a legalidade da regulamentação em causa, direito esse do qual,
de resto, fez uso ao interpor o presente recurso.
De qualquer modo, as medidas em causa no caso presente, impostas por razões de urgência, não são desproporcionadas relativamente
ao objectivo a alcançar e não instituem um desequilíbrio injusto entre as exigências decorrentes do interesse geral e as relacionadas
com a protecção dos direitos fundamentais, uma vez que os direitos de defesa podem ser exercidos depois de tomadas essas medidas.
A este respeito, o Conselho e o Reino Unido sublinham que a informação ou a audição da recorrente previamente ao congelamento
dos seus haveres teria comprometido a realização do importante objectivo de interesse público prosseguido pelo Regulamento
n.° 2580/2001, que é evitar que os fundos possam servir para o financiamento de actividades terroristas. Com efeito, consideram
que a recorrente poderia ter utilizado o prazo que lhe teria sido fixado para apresentar as suas observações para transferir
os seus fundos para fora da União.
O Reino Unido acrescenta que existem claramente razões imperiosas relativas à segurança nacional para não divulgar à interessada
as informações e as provas com base nas quais uma autoridade competente pode adoptar uma decisão que declare uma entidade
envolvida no terrorismo.
Quanto à alegada violação do dever de fundamentação, o Conselho alega que a decisão impugnada, ainda que não especificamente
fundamentada, se limita a actualizar a lista prevista no Regulamento n.° 2580/2001, cujo artigo 2.°, n.° 3, enumera os critérios
com base nos quais as pessoas, grupos e entidades são incluídos na lista controvertida. O referido regulamento, a posição
comum impugnada e a decisão impugnada, considerados conjuntamente num contexto sobejamente conhecido da recorrente, respondem
ao dever de fundamentação conforme definido pela jurisprudência, uma vez que as condições materiais de combate ao terrorismo
não são as mesmas que existem noutros domínios, como o da concorrência (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro
de 1990, Delacre e o./Comissão, C‑350/88, Colect., p. I‑395, n.° 15; v., com efeito, num contexto de congelamento de fundos,
o despacho «Invest» Import und Export e Invest commerce/Comissão, n.° 69,
supra
, n.° 43).
O Conselho considera, por outro lado, que a decisão impugnada em nada atenta contra o direito à presunção de inocência.
Quanto à alegação de um erro manifesto de apreciação, o Conselho e o Reino Unido consideram que a recorrente dificilmente
pode sustentar que não é uma organização terrorista e que, por conseguinte não está abrangida pelo artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento
n.° 2580/2001.
O Conselho e o Reino Unido recordam que, por força do artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, a lista controvertida
é fixada com base em informações precisas ou elementos dos autos que indiquem que foi adoptada por uma autoridade nacional
competente uma decisão que identifica uma pessoa, um grupo ou uma entidade como estando envolvidos em actividades terroristas.
Ora, a recorrente não sustenta, e, de resto, nada o sugere, que não foi incluída na lista controvertida com base nessa decisão.
O Conselho admite que, nos termos desta mesma disposição, verifica o respeito pelas autoridades nacionais dos critérios fixados
pela União. Todavia, essa verificação não tem por objecto factos como os alegados pela recorrente, nem informações por vezes
baseadas em fontes protegidas ou na acção dos serviços especializados dos Estados‑Membros. Dado o papel essencial desempenhado
no processo pelas autoridades nacionais competentes, o Conselho e o Reino Unido consideram que a contestação dos próprios
factos com base nos quais essas autoridades propuseram a inclusão de uma pessoa na lista controvertida ou o pedido de reforma
da sua decisão só podem ser utilmente feitos a nível nacional. A este respeito, o Reino Unido refere que o artigo 7.° do Regulamento
n.° 2580/2001 autoriza a Comissão a modificar o anexo deste regulamento com base em informações fornecidas pelos Estados‑Membros.
Ora, o Home Secretary, que é no Reino Unido a autoridade competente na matéria, indeferiu um pedido da recorrente no sentido
de obter a supressão do seu nome da lista das organizações proibidas na acepção do Terrorism Act 2000. Embora tenho tomado
boa nota das afirmações da recorrente segundo as quais, por um lado, esteve envolvida num combate legítimo contra um regime
repressivo e, por outro, os seus actos de resistência armada se concentraram em alvos militares no Irão, o Home Secretary
declarou que não podia aceitar «nenhum direito de recurso a actos de terrorismo, fosse qual fosse a motivação dos mesmos».
Os recursos jurisdicionais interpostos pela recorrente contra esta decisão foram julgados improcedentes (v. n.° 73,
supra
).

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Importa começar por examinar, em conjunto, as acusações relativas à violação dos direitos de defesa, à violação do dever de
fundamentação e violação do direito a protecção jurisdicional efectiva, que estão estreitamente ligados. Por um lado, com
efeito, a garantia dos direitos de defesa contribui para assegurar o correcto exercício do direito a uma protecção jurisdicional
efectiva. Por outro lado, existe uma relação estreita entre o direito a um recurso jurisdicional efectivo e o dever de fundamentação.
Como sublinhado por jurisprudência constante, o dever que incumbe às instituições comunitárias, por força do artigo 253.° CE,
de fundamentarem os seus actos, não obedece unicamente a uma preocupação formal, antes tendo em vista permitir ao juiz comunitário
exercer a sua fiscalização da legalidade e aos interessados conhecer as justificações da medida tomada, a fim de poderem defender
os seus direitos e verificar se a decisão está ou não bem fundamentada (acórdãos do Tribunal de Justiça de 4 de Julho de 1963,
Alemanha/Comissão, 24/62, Colect. 1962‑1964, p. 251, 253, e de 10 de Maio de 2005, Itália/Comissão, C‑400/99, Colect., p. I‑3657,
n.° 22; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Setembro de 2003, Cableuropa e o./Comissão, T‑346/02 e T‑347/02,
Colect., p. II‑4251, n.° 225). Assim, os interessados só podem lançar utilmente mão do seu recurso jurisdicional se tiverem
um conhecimento exacto do conteúdo e dos fundamentos do acto em causa (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de
19 de Fevereiro de 1998, Comissão/Conselho, C‑309/95, Colect., p. I‑655, n.° 18, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância
de 7 de Julho de 1999, British Steel/Comissão, T‑89/96, Colect., p. II‑2089, n.° 33).
À luz dos argumentos desenvolvidos a título principal pelo Conselho e pelo Reino Unido, o Tribunal verificará, em primeiro
lugar, se os direitos e garantias cuja violação é invocada pela recorrente são de aplicar no contexto da adopção de uma decisão
de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001. O Tribunal determinará seguidamente o objecto e precisará
as restrições a estes direitos e garantias em tal contexto. Por fim, o Tribunal pronunciar‑se‑á sobre a alegada violação dos
direitos e garantias em questão, nas circunstâncias especiais do caso vertente.
Aplicabilidade das garantias referentes ao respeito pelos direitos de defesa, ao dever de fundamentação e ao direito a protecção
jurisdicional efectiva no contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001
–       Direitos de defesa
Segundo jurisprudência constante, o respeito pelos direitos de defesa, em qualquer processo intentado contra uma pessoa e
susceptível de culminar na adopção de num acto lesivo dos interesses desta, constitui um princípio fundamental do direito
comunitário e deve ser garantido, mesmo na falta de regulamentação relativa ao processo em causa. Este princípio exige que
seja dada a qualquer pessoa a quem possa ser aplicada uma sanção a possibilidade de fazer conhecer utilmente o seu ponto de
vista a propósito dos elementos contra ela invocados para fundamentar a sanção (v. acórdão do Tribunal de Justiça, Fiskano/Comissão,
n.° 75,
supra
, n.
os
39 e 40 e jurisprudência referida).
Concretamente, a decisão impugnada, através da qual foi aplicada à recorrente uma medida individual de sanção económica e
financeira (congelamento de fundos), é‑lhe incontestavelmente lesiva (v. igualmente n.° 98,
infra
). Esta jurisprudência é, portanto, pertinente no caso em apreço.
Decorre desta jurisprudência que, ressalvadas as excepções (v.,
infra,
n.
os
127 e segs.), a garantia dos direitos de defesa comporta, em princípio, duas componentes principais. Por um lado, devem ser
comunicados ao interessado os elementos que contra ele são invocados para fundamentar a sanção administrativa que se prevê
adoptar (a seguir «comunicação dos elementos de acusação»). Por outro lado, deve ser dada ao interessado a possibilidade de
fazer valer utilmente o seu ponto de vista a propósito destes elementos (a seguir «audição»).
Entendida desta forma, a garantia dos direitos de defesa no âmbito do próprio procedimento administrativo deve ser distinguida
da que resulta do direito a um recurso jurisdicional efectivo contra o acto eventualmente lesivo adoptado no final desse procedimento
(v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 23 de Abril de 2002, Campolargo/Comissão, T‑372/00, RecFP,
p. I‑A‑49 e II‑223, n.° 36). Os argumentos do Conselho e do Reino Unido relativos ao artigo 6.° da CEDH (v. n.
os
77 a 79,
supra
) são, por conseguinte, sem pertinência no âmbito desta acusação.
Por outro lado, a garantia referente ao respeito dos direitos de defesa propriamente ditos, no contexto da adopção de uma
decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001, não pode ser negada aos interessados unicamente
pelo facto, invocado pelo Conselho e pelo Reino Unido (v. n.
os
78 e 79,
supra
), de nem a CEDH nem os princípios gerais do direito comunitário conferirem aos particulares o direito de ser ouvidos previamente
à adopção de um acto de carácter normativo (v., neste sentido e por analogia, acórdão Yusuf, n.° 29,
supra
, n.° 322).
É verdade que a jurisprudência relativa ao direito de ser ouvido não pode ser alargada ao contexto de um processo legislativo
comunitário que culmina na adopção de medidas normativas que implicam opções de política económica e se aplicam à generalidade
dos operadores em questão (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Dezembro de 1996, Atlanta e o./CE, T‑521/93,
Colect., p. II‑1707, n.° 70, confirmado em instância de recurso pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1999,
Atlanta/Comunidade Europeia, C‑104/97 P, Colect., p. I‑6983, n.
os
34 a 38).
Também é verdade que a decisão impugnada, que mantém a recorrente na lista controvertida, depois de nesta ter sido incluída
pela decisão inicialmente impugnada, tem o mesmo alcance geral que o Regulamento n.° 2580/2001 e é, como este, directamente
aplicável em todos os Estados‑Membros. Assim, não obstante o seu título, partilha da natureza regulamentar deste acto na acepção
do artigo 249.° CE (v., por analogia, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Maio de 2003, DOW AgroSciences/Parlamento
e Conselho, T‑45/02, Colect., p. II‑1973, n.
os
31 a 33, e jurisprudência referida, e acórdão Yusuf, n.° 29,
supra
, n.
os
184 a 188).
Todavia, esta decisão não tem natureza exclusivamente normativa. Embora produza efeitos
erga omnes
, diz directa e individualmente respeito à recorrente, a qual, de resto é designada pelo nome como pessoa a incluir na lista
das pessoas, grupos ou entidades cujos fundos devem ser congelados em aplicação do Regulamento n.° 2580/2001. Uma vez que
se trata de um acto que aplica uma medida individual de sanção económica e financeira (v. n.° 92,
supra
), a jurisprudência referida no n.° 96,
supra
, não é, por conseguinte, pertinente (v., por analogia, acórdão Yusuf, n.° 29,
supra
, n.° 324).
Por outro lado, há que referir os aspectos que distinguem o presente processo dos processos que estiveram na origem dos acórdãos
Yusuf e Kadi, n.° 29,
supra
, nos quais foi declarado que as instituições comunitárias não estavam obrigadas a ouvir os interessados no contexto da adopção
e da execução de uma medida análoga de congelamento de fundos de pessoas e identidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede
Al‑Qaida e aos talibãs.
Esta solução foi justificada, nos referidos processos, pela circunstância de as instituições comunitárias se terem limitado
a transpor para a ordem jurídica comunitária, como lhes era exigido, resoluções do Conselho de Segurança e decisões do comité
de sanções deste que impunham o congelamento dos fundos dos interessados, designados pelo nome, sem de modo nenhum habilitar
essas instituições, na fase da sua execução concreta, a prever um qualquer mecanismo comunitário de exame ou de reexame das
situações individuais. O Tribunal de Primeira Instância concluiu que o princípio de direito comunitário relativo ao direito
de ser ouvido não se pode aplicar nessas circunstâncias, em que uma audição dos interessados não poderia, de forma alguma,
levar as instituições a rever a sua posição (acórdãos Yusuf, n.° 29,
supra
, n.° 328, e Kadi, n.° 29,
supra
, n.° 258).
No presente processo, em contrapartida, embora a Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança preveja, designadamente, no
n.° 1, alínea c), que todos os Estados congelem imediatamente os fundos e outros haveres financeiros ou recursos económicos
das pessoas que cometam ou tentem cometer actos terroristas, facilitem esses actos ou neles participem, das entidades que
pertençam a essas pessoas ou por elas controladas, e das pessoas ou entidades que actuem em nome ou por instruções dessas
pessoas ou entidades, não determina individualmente quais as pessoas, grupos e entidades que devem ser objecto destas medidas.
O Conselho de Segurança também não estabeleceu normas jurídicas precisas relativas ao processo de congelamento de fundos nem
as garantias ou recursos jurisdicionais susceptíveis de garantir às pessoas e entidades afectadas por esse processo a possibilidade
efectiva de se oporem às medidas contra elas adoptadas pelos Estados.
Assim, no contexto da Resolução 1373 (2001), cabe aos Estados‑Membros da Organização das Nações Unidas (ONU) – e, no caso
concreto, à Comunidade, por intermédio da qual os seus Estados‑Membros decidiram agir – identificar concretamente quais as
pessoas, grupos e entidades cujos fundos devem ser congelados em aplicação desta resolução, de acordo com as normas da sua
própria ordem jurídica.
A este respeito, o Conselho sustentou, na audiência, que, no quadro da aplicação da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança,
as medidas que adoptou ao abrigo de uma competência vinculada e que, por este motivo, gozam do efeito de «primado» que decorre
dos artigos 25.° e 103.° da Carta das Nações Unidas, são essencialmente as previstas nas disposições materiais do Regulamento
n.° 2585/2001, que determinam o teor das medidas restritivas a adoptar em relação às pessoas visadas no n.° 1, alínea c),
da referida resolução. Em contrapartida, diversamente dos actos em causa nos processos que deram lugar aos acórdãos Yusuf
e Kadi, n.° 29,
supra
, os actos que aplicam concretamente estas medidas restritivas a determinadas pessoas ou entidades, como a decisão impugnada,
não resultam do exercício de uma competência vinculada e, por isso, não gozam do efeito de «primado» em questão. O Conselho
considera que a adopção destes actos está antes abrangida pelo exercício do amplo poder de apreciação de que dispõe no domínio
da PESC.
Estas considerações podem, no essencial, ser aprovadas pelo Tribunal, com ressalva das eventuais dificuldades de aplicação
do n.° 1, alínea c), da Resolução 1373 (2001) que podem decorrer da inexistência, actualmente, de uma definição universalmente
aceite dos conceitos de «terrorismo» e de «acto terrorista» em direito internacional [v., a este respeito, o documento final
(A/60/L1) adoptado pela Assembleia Geral da ONU em 15 de Setembro de 2005, por ocasião da cimeira mundial de celebração do
sexagésimo aniversário desta organização].
Por fim, o Conselho defendeu na audiência que, enquanto instituição comunitária autora do Regulamento n.° 2580/2001 e das
decisões de aplicação deste, não se considerava vinculado pelas posições comuns adoptadas no domínio da PESC pelo Conselho
enquanto instituição composta pelos representantes dos Estados‑Membros, ainda que lhe parecesse normal zelar pela coerência
das suas acções no âmbito da PESC e do Tratado CE.
O Conselho sublinha, assim, com razão, que a Comunidade não actua ao abrigo de uma competência vinculada pela vontade da União
ou dos seus Estados‑Membros quando o Conselho adopta, como no caso vertente, medidas que aplicam sanções económicas com base
nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE. Além do mais, este ponto de vista é o único compatível com a própria redacção do
artigo 301.° CE, nos termos do qual o Conselho decide na matéria «por maioria qualificada, sob proposta da Comissão», e com
a do artigo 60.°, n.° 1, CE, nos termos da qual o Conselho «pode tomar», segundo o mesmo procedimento, as medidas urgentes
consideradas necessárias por um acto abrangido pela PESC.
Uma vez que a identificação das pessoas, grupos e entidades visados pela Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança, e
a adopção da medida de congelamento de fundos que se seguiu, estão abrangidos pelo exercício de um poder próprio, que implica
uma apreciação discricionária da Comunidade, o respeito dos direitos de defesa dos interessados impõe‑se, em princípio, às
instituições comunitárias em questão, concretamente, ao Conselho, quando as mesmas actuam com vista a darem cumprimento à
referida resolução.
Daqui resulta que a garantia dos direitos de defesa é, em princípio, plenamente aplicável no contexto da adopção de uma decisão
de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001.
–       Dever de fundamentação
Em princípio, a garantia referente ao dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE é, também ela, plenamente aplicável
no contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001, o que de resto não
foi posto em causa por nenhuma das partes.
–       Direito a protecção jurisdicional efectiva
Quanto à garantia referente ao direito a protecção jurisdicional efectiva, recorde‑se que, segundo jurisprudência constante,
os particulares devem poder beneficiar de protecção jurisdicional efectiva dos direitos que lhes são conferidos pela ordem
jurídica comunitária, uma vez que o direito a essa protecção faz parte dos princípios gerais de direito que decorrem das tradições
constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi consagrado nos artigos 6.° e 13.° da CEDH (v. acórdão do Tribunal de
Primeira Instância de 5 de Abril de 2006, Degussa/Comissão, T‑279/02, Colect., p. I‑897, n.° 21 e jurisprudência referida).
É este, nomeadamente, o caso das medidas de congelamento de fundos das pessoas e organizações suspeitas de actividades terroristas
(v., neste sentido, o n.° XIV das orientações sobre os direitos humanos e o combate ao terrorismo, adoptadas pelo Comité dos
Ministros do Conselho da Europa em 11 de Julho de 2002).
No âmbito do presente recurso, a única reserva manifestada pelo Conselho quanto à aplicabilidade, por princípio, desta garantia,
consiste no facto de, segundo esta instituição, o Tribunal não ter competência para fiscalizar a legalidade interna das disposições
materiais do Regulamento n.° 2580/2001, na medida em que estas foram adoptadas ao abrigo de uma competência vinculada pela
Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança e em que beneficiam, por conseguinte, do efeito de «primado» referido no n.° 103,
supra
.
Não é, porém, necessário que o Tribunal de Primeira Instância se pronuncie sobre a razão de ser desta reserva, uma vez que
o presente litígio pode ser resolvido, como a seguir se expõe, com base unicamente na fiscalização jurisdicional da legalidade
da decisão impugnada, para a qual o Tribunal é competente, facto que nenhuma das partes contesta.
Objecto e limites das garantias referentes ao respeito pelos direitos de defesa, ao dever de fundamentação e ao direito a
protecção jurisdicional efectiva no contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento
n.° 2580/2001
–       Direitos de defesa
Em primeiro lugar, há que definir o objecto da garantia dos direitos de defesa no contexto da adopção de uma decisão de congelamento
de fundos tomada ao abrigo do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001, distinguindo consoante se trate de uma decisão
inicial de congelamento de fundos referida no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931 (a seguir «decisão inicial de congelamento
de fundos») ou de qualquer das decisões subsequentes de manutenção do congelamento dos fundos, após reexame periódico, referidas
no artigo 1.°, n.° 6, desta mesma posição comum (a seguir «decisões subsequentes de congelamento de fundos»).
Neste contexto, há que sublinhar em primeiro lugar que os direitos de defesa só podem ser exercidos relativamente a elementos
de facto e de direito susceptíveis de condicionar a aplicação da medida em causa ao interessado, em conformidade com a regulamentação
pertinente.
No caso vertente, a regulamentação pertinente está prevista no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001, nos termos
do qual o Conselho, deliberando por unanimidade, estabelece, revê e altera a lista da pessoas, grupos e entidades a que o
referido regulamento é aplicável, nos termos dos n.
os
4 a 6 do artigo 1.° da Posição Comum 2001/931. A lista em questão deve, pois, ser estabelecida, em conformidade com as disposições
do n.° 4 do artigo 1.° da Posição Comum 2001/931, com base em informações precisas ou em elementos dos autos que demonstrem
que uma autoridade competente visou numa decisão as pessoas, grupos e entidades designados, quer se trate da abertura de um
inquérito ou de um processo relativo a um acto terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal acto, com
base em provas e indícios sérios e credíveis, ou de uma condenação por esses factos. Entende‑se por «autoridades competentes»
as autoridades judiciárias ou, sempre que estas não sejam competentes na matéria, as autoridades competentes equivalentes
nesse domínio. Por outro lado, os nomes das pessoas e entidades constantes da lista devem ser regularmente revistos, pelo
menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista continua a justificar‑se, em conformidade com as
disposições do artigo 1.°, n.° 6, da Posição Comum 2001/931.
Como referiram com razão o Conselho e o Reino Unido, o processo susceptível de levar à adopção de uma medida de congelamento
de fundos ao abrigo da regulamentação pertinente decorre a dois níveis, um nacional e o outro comunitário. Num primeiro momento,
uma autoridade nacional competente, em princípio judiciária, deve tomar em relação ao interessado uma decisão que corresponda
à definição do artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931. Se se tratar de uma decisão de abertura de inquéritos ou de processos,
deve basear‑se em provas ou indícios sérios e credíveis. Num segundo momento, o Conselho, deliberando por unanimidade, deve
decidir incluir o interessado na lista controvertida, com base em informações precisas ou elementos do processo que demonstrem
que essa decisão foi tomada. Seguidamente, o Conselho deve certificar‑se regularmente, pelo menos uma vez em semestre, de
que a manutenção do interessado na lista controvertida continua a justificar‑se. A este respeito, a verificação da existência
de uma decisão de uma autoridade nacional que corresponda à referida definição constitui uma condição essencial prévia à adopção,
pelo Conselho, de uma decisão inicial de congelamento de fundos, ao passo que a verificação do seguimento reservado a esta
decisão a nível nacional se afigura indispensável no contexto da adopção de uma decisão subsequente de congelamento de fundos.
Consequentemente, a questão do respeito dos direitos de defesa no contexto da adopção de uma medida de congelamento de fundos
pode, também ela, colocar‑se a estes dois níveis (v., neste sentido e por analogia, despacho «Invest» Import und Export e
Invest commerce/Comissão, n.° 69,
supra
, n.° 40).
Os direitos de defesa do interessado devem, em primeiro lugar, ser efectivamente garantidos no âmbito do processo nacional
que levou à adopção, pela autoridade nacional competente, da decisão referida no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931.
É essencialmente neste quadro nacional que deve ser dada ao interessado a possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu
ponto de vista a propósito dos elementos de acusação contra ele utilizados para fundamentar a decisão em questão, sem prejuízo
de eventuais restrições aos direitos de defesa legalmente justificadas em direito nacional, designadamente por motivos de
ordem pública, de segurança pública ou de manutenção das relações internacionais (v., neste sentido, Tribunal Eur. D. H.,
acórdão Tinnelly & Sons e o. e McElduff e o. c. Reino Unido, de 10 de Julho de 1998,
Recueil des arrêts et décisions,
1998‑IV, § 78).
Os direitos de defesa do interessado devem em seguida ser efectivamente garantidos no âmbito do processo comunitário que culmine
na adopção, pelo Conselho, da decisão de o incluir ou manter na lista controvertida, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 3,
do Regulamento n.° 2580/2001. Em princípio, neste âmbito, apenas deve ser dada ao interessado a possibilidade de fazer valer
utilmente o seu ponto de vista sobre os requisitos legais de aplicação da medida comunitária em causa, ou seja, se se tratar
de uma decisão inicial de congelamento de fundos, a existência de informações precisas ou de elementos do processo dos quais
resulte que foi visado por uma decisão que corresponde à definição dada no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, tomada
por uma autoridade nacional competente, e, se se tratar de uma decisão subsequente de congelamento de fundos, as razões que
justificam a manutenção do interessado na lista controvertida.
Em contrapartida, na medida em que a decisão em questão emane de uma autoridade competente de um Estado‑Membro, o respeito
pelos direitos de defesa a nível comunitário normalmente já não exige, nesta fase, que seja de novo dada ao interessado a
possibilidade de se pronunciar sobre a oportunidade e o bem‑fundado dessa decisão, uma vez que estas questões só podem ser
discutidas a nível nacional, perante a autoridade em questão ou, com base em recurso do interessado, perante a jurisdição
nacional competente. Do mesmo modo, em princípio, não cabe ao Conselho pronunciar‑se sobre a regularidade do processo intentado
contra o interessado e que conduziu à referida decisão, prevista no direito aplicável do Estado‑Membro, ou sobre o respeito
pelos direitos fundamentais do interessado por parte das autoridades nacionais. Esse poder pertence, com efeito, exclusivamente
às jurisdições nacionais competentes ou, sendo caso disso, ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (v., por analogia, acórdão
do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Abril de 2003, Le Pen/Parlamento, T‑353/00, Colect., p. II‑1729, n.° 91, confirmado
em instância de recurso pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Julho de 2005, Le Pen/Parlamento, C‑208/03 P, Colect.,
p. I‑6051).
No caso de a medida comunitária de congelamento de fundos ser adoptada com base numa decisão de uma autoridade nacional de
um Estado‑Membro, proferida em matéria de inquéritos ou de acusações (e não com base numa decisão de condenação), o respeito
dos direitos de defesa também não exige, em princípio, que seja dada ao interessado a possibilidade de fazer valer o seu ponto
de vista sobre a questão de saber se essa decisão foi «baseada em provas ou indícios sérios [e credíveis]», como impõe o artigo
1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931. Com efeito, ainda que este elemento constitua um dos requisitos legais de aplicação
da medida em questão, o Tribunal considera que seria inapropriado, à luz do princípio da cooperação legal referido no artigo
10.° CE, sujeitá‑lo ao exercício dos direitos de defesa a nível comunitário.
A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância recorda que, por força do artigo 10.° CE, as relações entre os Estados‑Membros
e as instituições comunitárias são regidas por deveres recíprocos de cooperação leal (v. acórdão do Tribunal de Justiça de
16 de Outubro de 2003, Irlanda/Comissão, C‑339/00, Colect., p. I‑11757, n.
os
71 e 72, e jurisprudência referida). Este princípio é de aplicação geral e impõe‑se, designadamente, no âmbito da JAI regulada
pelo título VI do Tratado UE, que, de resto, é inteiramente baseada na cooperação entre os Estados‑Membros e as instituições
(acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Junho de 2005, Pupino, C‑105/03, Colect., p. I‑5285, n.° 42).
Num caso de aplicação do artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931 e do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001,
disposições que instituem uma forma de cooperação específica entre o Conselho e os Estados‑Membros, no âmbito do combate ao
terrorismo, o Tribunal considera que este princípio impõe ao Conselho o dever de, na medida do possível, confiar na apreciação
da autoridade nacional competente, pelo menos se se tratar de uma autoridade judiciária, tanto no que respeita à existência
das «provas ou dos indícios sérios [e credíveis]» nos quais assenta a decisão dessa autoridade como no que respeita ao reconhecimento
das eventuais restrições de acesso a essas provas ou indícios, legalmente justificadas em direito nacional por razões imperativas
de ordem pública, de segurança pública ou de manutenção das relações internacionais (v., por analogia, acórdão do Tribunal
de Primeira Instância de 18 de Setembro de 1996, Postbank/Comissão, T‑353/94, Colect., p. II‑921, n.° 69, e jurisprudência
referida).
Acrescente‑se, no entanto, que estas considerações só são válidas se as provas ou indícios em questão tiverem efectivamente
sido submetidos à apreciação da autoridade nacional competente referida no número anterior. Em contrapartida, se, no âmbito
do processo que perante ele decorre, o Conselho basear a sua decisão inicial ou uma decisão subsequente de congelamento de
fundos em informações ou provas que lhe tenham sido comunicadas pelos representantes dos Estados‑Membros sem terem sido submetidas
à apreciação da referida autoridade nacional competente, esses elementos são considerados novos elementos de acusação que
devem, em princípio, ser objecto de comunicação e de nova audição a nível comunitário, se não o tiverem já sido a nível nacional.
Decorre do exposto que, no âmbito das relações entre a Comunidade e os seus Estados‑Membros, o respeito dos direitos de defesa
tem um objecto relativamente restrito, ao nível do processo comunitário de congelamento de fundos. No caso de uma decisão
inicial de congelamento de fundos, exige, em princípio, por um lado, que o Conselho comunique ao interessado as informações
precisas ou os elementos do processo que demonstrem que uma autoridade competente de um Estado‑Membro o visou numa decisão
que corresponde à definição dada no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, bem como, se for caso disso, os elementos
novos referidos no n.° 125,
supra
, e, por outro, que lhe seja dada possibilidade de fazer valer o seu ponto de vista sobre essas informações ou elementos do
processo. No caso de uma decisão subsequente de congelamento de fundos, o respeito dos direitos de defesa exige igualmente,
por um lado, que sejam comunicadas ao interessado as informações ou elementos dos autos que, segundo o Conselho, justificam
a sua manutenção nas listas controvertidas, bem como, se for caso disso, os elementos novos referidos no n.° 125,
supra,
e, por outro, que lhe seja dada possibilidade de fazer valer utilmente o seu ponto de vista sobre o assunto.
No entanto, há ao mesmo tempo que admitir que determinados limites aos direitos de defesa, conforme definidos por referência
ao seu objecto, podem ser legitimamente previstos e impostos aos interessados, em circunstâncias, como as do caso vertente,
em que estão em causa medidas restritivas específicas que consistem em congelamento dos fundos e haveres financeiros das pessoas,
grupos e entidades que o Conselho identificou como estando envolvidos em actos terroristas.
Assim, o Tribunal considera, à semelhança do que foi julgado no acórdão Yusuf, n.° 29,
supra
, e como sustentam no caso vertente o Conselho e o Reino Unido, que a comunicação dos elementos de acusação e a audição dos
interessados, previamente à adopção da decisão inicial de congelamento de fundos, poderiam comprometer a eficácia das sanções
e seriam, assim, incompatíveis com o objectivo de interesse geral prosseguido pela Comunidade, em conformidade com a Resolução
1373 (2001) do Conselho de Segurança. Uma medida inicial de congelamento de fundos deve, em razão da sua própria natureza,
poder beneficiar de um efeito de surpresa e ser de aplicação imediata. Tal medida não pode, por conseguinte, ser objecto de
notificação anterior à sua aplicação (acórdão Yusuf, n.° 29,
supra
, n.° 308; v. igualmente, neste sentido e por analogia, conclusões do advogado‑geral P. Warner no processo em que foi proferido
o acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Junho de 1980, Nacional Panasonic/Comissão, 136/79, Recueil, pp. 2033, 2061, 2068,
2069).
Porém, é ainda necessário, para que os interessados possam defender utilmente os seus direitos, designadamente no âmbito de
um eventual recurso jurisdicional para o Tribunal de Primeira Instância, que os elementos de acusação lhes sejam comunicados,
na medida do possível, em simultâneo com ou após a adopção da decisão inicial de congelamento de fundos (v. igualmente n.° 139,
infra
).
Neste contexto, os interessados devem igualmente ter a possibilidade de pedir o reexame imediato da medida inicial de congelamento
dos seus fundos (v., neste sentido, no âmbito do contencioso da função pública comunitária, acórdãos do Tribunal de Primeira
Instância de 15 de Junho de 2000, F/Comissão, T‑211/98, ColectFP, pp. I‑A‑107 e II‑471, n.° 34; de 18 de Outubro de 2001,
X/BCE, T‑333/99, Colect., p. II‑3021, n.° 183; e Campolargo/Comissão, n.° 94,
supra
, n.° 32). O Tribunal reconhece, todavia, que essa audição
a posteriori
não se impõe oficiosamente no contexto de uma decisão inicial de congelamento de fundos, tendo em conta a possibilidade que
os interessados têm igualmente de interpor de imediato recurso para o Tribunal de Primeira Instância, possibilidade que também
garante que seja mantido o equilíbrio entre o respeito pelos direitos fundamentais das pessoas incluídas na lista controvertida
e a necessidade de tomar medidas preventivas no âmbito do combate ao terrorismo internacional (v., neste sentido e por analogia,
conclusões do advogado‑geral P. Warner no processo que culminou no acórdão Nacional Panasonic/Comissão, n.° 128,
supra
, Recueil, p. 2069).
Importa no entanto sublinhar que as considerações anteriores não são pertinentes no que diz respeito às decisões subsequentes
de congelamento de fundos adoptadas pelo Conselho no âmbito da revisão com regularidade, pelo menos uma vez por semestre,
da justificação da manutenção dos interessados na lista controvertida, prevista no artigo 1.°, n.° 6, da Posição Comum 2001/931.
Nesta fase, com efeito, os fundos já se encontram congelados e, por isso, não é necessário garantir o efeito de surpresa para
assegurar a eficácia das sanções. Qualquer decisão subsequente de congelamento de fundos deve, pois, ser precedida de uma
nova possibilidade de audição e, se for caso disso, de uma comunicação dos novos elementos de acusação.
A este respeito, o Tribunal não pode admitir a tese defendida pelo Conselho e pelo Reino Unido na audiência, segundo a qual
o Conselho só deve ouvir os interessados, no contexto da adopção de uma decisão subsequente de congelamento de fundos, na
medida em que estes lhe apresentem prévia e expressamente um pedido nesse sentido. Em conformidade com o artigo 1.°, n.° 6,
da Posição Comum 2001/931, com efeito, o Conselho só pode adoptar uma decisão desse tipo depois de assegurar que a manutenção
dos interessados na lista controvertida continua a justificar‑se, o que implica que lhes dê previamente a possibilidade de
fazerem valer utilmente o seu ponto de vista sobre essa questão.
Seguidamente, o Tribunal reconhece que, em circunstâncias como as do presente processo, em que está em causa uma medida cautelar
que limita a disponibilidade dos bens de determinadas pessoas, grupos e entidades, no âmbito do combate ao terrorismo, considerações
imperativas relacionadas com a segurança da Comunidade e dos seus Estados‑Membros, ou com a condução das suas relações internacionais,
podem opor‑se à comunicação aos interessados de determinados elementos de acusação e, consequentemente, à audição destes sobre
esses mesmos elementos, durante o procedimento administrativo (v., por analogia, acórdão Yusuf, n.° 29,
supra,
n.° 320).
Tais limitações estão em conformidade com as tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, como alegaram o Conselho
e o Reino Unido, depois de terem referido que são admitidas excepções ao direito geral de ser ouvido no âmbito de um procedimento
administrativo, em determinados Estados‑Membros, por razões de interesse público, de ordem pública ou de manutenção das relações
internacionais, ou ainda quando o objectivo da decisão a tomar seja ou possa ser posto em causa se o direito fosse concedido
(v. exemplos referidos no n.° 72,
supra
).
De resto, tais limitações estão em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, o qual, mesmo
no contexto mais estrito de um processo penal contraditório sujeito aos requisitos do artigo 6.° da CEDH, admite que, em processos
em que esteja em causa segurança nacional especialmente em matéria de terrorismo, determinadas restrições aos direitos de
defesa podem ser previstas, designadamente no que respeita à divulgação dos elementos de acusação ou às modalidades de acesso
aos autos (v., por exemplo, acórdãos Chahal c. Reino Unido de 15 de Novembro de 1996, Recueil 1996‑V, § 131, e Jasper c. Reino
Unido de 16 de Fevereiro de 2000, n.° 27052/95, não publicado no
Recueil des arrêts et décisions,
§§ 51 à 53 e jurisprudência referida; v. igualmente o n.° IX.3 das Orientações do Comité dos Ministros do Conselho da Europa
referidas no n.° 111,
supra
).
Nas circunstâncias do caso vertente, estas considerações aplicam‑se, acima de tudo, às «provas ou [...] indícios sérios [e
credíveis]» nos quais assenta a decisão nacional de abertura de inquéritos ou de processos que tenham sido levados ao conhecimento
do Conselho, mas é concebível que as restrições de acesso possam ter igualmente por objecto o conteúdo preciso ou a fundamentação
concreta da referida decisão, ou mesmo à identidade da autoridade da qual a decisão emana. Pode mesmo acontecer que, em certas
circunstâncias especiais, a identificação do Estado‑Membro ou do país terceiro no qual a autoridade competente tomou uma decisão
relativa a uma pessoa possa pôr em causa a segurança pública, ao fornecer ao interessado uma informação sensível da qual ele
poderia fazer uma utilização negativa.
Decorre das considerações anteriores que o princípio geral do respeito dos direitos de defesa exige, a menos que considerações
imperativas relativas à segurança da Comunidade ou dos seus Estados‑Membros ou à condução das suas relações internacionais
a tal se oponham, que os elementos de acusação, conforme identificados no n.° 126,
supra
, sejam comunicados ao interessado, na medida do possível, ao mesmo tempo ou, logo que possível, após a adopção da decisão
inicial de congelamento dos fundos. Com as mesmas ressalvas, qualquer decisão subsequente de congelamento de fundos deve,
em princípio, ser precedida de uma comunicação dos novos elementos de acusação e de uma audição. Em contrapartida, o respeito
dos direitos de defesa não exige que os elementos de acusação sejam comunicados ao interessado previamente à adopção de uma
medida inicial de congelamento de fundos nem que este seja oficiosamente ouvido
a posteriori
em tal contexto.
–       Dever de fundamentação
Segundo jurisprudência assente, o dever de fundamentar um acto lesivo tem por finalidade fornecer ao interessado uma indicação
suficiente que lhe permita saber se o acto está bem fundamentado ou se, eventualmente, enferma de um vício passível de contestação
da sua validade perante o juiz comunitário e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização sobre a legalidade
desse acto (acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Outubro de 2003, Corus UK/ Comissão, C‑199/99 P, Colect., p. I‑11177,
n.° 145, e de 28 de Junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P,
Colect., p. I‑5425, n.° 462). O dever de fundamentação assim elaborado constitui um princípio essencial do direito comunitário
que apenas admite derrogações com base em considerações imperativas (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 29 de
Setembro de 2005, Napoli Buzzanca/Comissão, T‑218/02, ColectFP, pp. I‑A‑0000 e II‑0000, n.° 57 e jurisprudência citada).
A fundamentação deve pois, em princípio, ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que o acto que lhe é lesivo. A falta
de fundamentação não fica sanada pelo facto de o interessado tomar conhecimento dos fundamentos do acto no decurso do processo
perante o juiz comunitário (acórdãos do Tribunal de Justiça de 26 de Novembro de 1981, Michel/Parlamento, 195/80, Recueil,
p. 2861, n.° 22, e Dansk Rørindustri e o./Comissão, n.° 138,
supra
, n.° 463). Com efeito, a possibilidade de sanar a falta total de fundamentação após interposição de um recurso violaria os
direitos de defesa, uma vez que o recorrente apenas disporia da réplica para apresentar as suas alegações contra a fundamentação
da qual só tomaria conhecimento após a apresentação da sua petição. O princípio da igualdade das partes perante o juiz comunitário
seria, assim, afectado (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Setembro de 2005, Casini/Comissão, T‑132/03, ColectFP,
pp. I‑A‑0000 e II‑0000, n.° 33, e Napoli Buzzanca/Comissão, n.° 138,
supra
, n.° 62).
Na medida em que o interessado não dispõe de um direito de audição prévia à adopção de uma decisão inicial de congelamento
de fundos, há que acrescentar que o respeito pelo dever de fundamentação ainda é mais importante, uma vez que constitui a
única garantia que permite ao interessado, pelo menos após a adopção dessa decisão, invocar utilmente as vias de recurso à
sua disposição para contestar a legalidade da referida decisão (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Dezembro
de 2005, Reynolds/Parlamento, T‑237/00, ColectFP, pp. I‑A‑0000 e II‑0000, n.° 95; v., igualmente, neste sentido, acórdão do
Tribunal de Primeira Instância de 25 de Junho de 1998, British Airways e British Midland Airways/Comissão, T‑371/94 e T‑394/04,
Colect., p. II‑2405, n.° 64).
Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa
e ao contexto em que o mesmo foi adoptado. Deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do
acto, de forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adoptada e à jurisdição competente exercer a sua
fiscalização da legalidade. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto,
designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas
directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique
todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto preenche
os requisitos do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto
das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um acto lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver
sido adoptado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adoptada a seu respeito
(acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de Outubro de 1981, Arning/Comissão, 125/80, Recueil, p. 2539, n.° 13; de 2 de Abril
de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colect., p. I‑1719, n.° 63; de 30 de Setembro de 2003, Alemanha/Comissão,
C‑301/96, Colect., p. I‑9919, n.° 87, e de 22 de Junho de 2004, Portugal/Comissão, C‑42/01, Colect., p. I‑6079, n.° 66; v.
acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Março de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein Westfalen/Comissão,
T‑228/99 e T‑233/99, Colect., p. II‑435, n.
os
278 a 280). Além do mais, o grau de precisão da fundamentação de uma decisão deve ser proporcionado em relação às possibilidades
materiais e às condições técnicas ou temporais nas quais deve ser tomada (v. acórdão Delacre e o./Comissão, n.° 83,
supra
, n.° 16 e jurisprudência referida).
No contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001, a fundamentação dessa
decisão deve ser apreciada, acima de tudo, à luz das condições legais de aplicação deste regulamento a um caso específico,
conforme estão enunciadas no seu artigo 2.°, n.° 3 e, por referência ao artigo 1.°, n.° 4, ou ao artigo 1.°, n.° 6, da Posição
Comum 2001/931, consoante se trate de uma decisão inicial ou de uma decisão subsequente de congelamento de fundos.
A este respeito, o Tribunal não pode aceitar que, como defende o Conselho, a fundamentação possa consistir apenas numa formulação
geral e estereotipada, decalcada da redacção do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001 e do artigo 1.°, n.
os
4 ou 6, da Posição Comum 2001/931. Em conformidade com os princípios recordados
supra
, o Conselho deve mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal da sua decisão e as considerações
que o levaram a tomá‑la. A fundamentação dessa medida deve, pois, indicar as razões específicas e concretas que levam o Conselho
a considerar que a regulamentação pertinente é aplicável ao interessado (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Primeira
Instância de 20 de Fevereiro de 2002, Roman Parra/Comissão, T‑117/01, RecFP, p. I‑A‑27 e II‑121, n.° 31, e Napoli Buzzanca/Comissão,
n.° 138,
supra
, n.° 74).
Isso implica, em princípio, que a fundamentação de uma decisão inicial de congelamento de fundos deve, pelo menos, referir‑se
a cada um dos elementos visados no n.° 116,
supra,
bem como, sendo caso disso, aos elementos visados nos n.
os
125 e 126,
supra
, ao passo que a fundamentação de uma decisão subsequente de congelamento de fundos deve indicar as razões específicas e concretas
pelas quais o Conselho considera, após revisão, que o congelamento dos fundos do interessado continua a justificar‑se.
Deve acrescentar‑se que, no âmbito da adopção, por unanimidade, de uma medida de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento
n.° 2580/2001, o Conselho não actua ao abrigo de uma competência vinculada. O artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001,
em conjugação com o artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, não pode ser lido no sentido de que o Conselho é obrigado
a incluir na lista controvertida qualquer pessoa que tenha sido objecto de uma decisão adoptada por uma autoridade competente,
na acepção destas disposições. Esta interpretação, defendida pelo Reino Unido na audiência, é confirmada pelo artigo 1.°,
n.° 6, da Posição Comum 2001/931, para o qual remete igualmente o artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001, e nos termos
do qual o Conselho deve proceder a uma revisão com regularidade, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a
manutenção dos interessados na lista «continua a justificar‑se».
Daqui resulta que, em princípio, a fundamentação de uma medida de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001
deve ter por objecto não só os requisitos legais de aplicação deste regulamento mas igualmente as razões pelas quais o Conselho,
no exercício do seu poder de apreciação discricionário, considera que o interessado deve ser objecto dessa medida.
As considerações enunciadas nos n.
os
143 a 146,
supra
, devem, no entanto, ter em conta que uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001, ao mesmo
tempo que aplica uma medida individual de sanção económica e financeira, partilha igualmente da natureza regulamentar deste
acto, como foi exposto nos n.
os
97 e 98,
supra
. Por outro lado, uma publicação detalhada das acusações imputadas aos interessados poderia não só colidir com as considerações
imperativas de interesse geral que serão discutidas no n.° 148,
infra,
mas também prejudicar os interesses legítimos das pessoas e das entidades em questão, na medida em que é susceptível de lesar
gravemente a reputação das mesmas. Deve, pois admitir‑se excepcionalmente que apenas devem figurar na versão da decisão de
congelamento de fundos publicada no Jornal Oficial o dispositivo e uma fundamentação geral do tipo da evocada no n.° 143,
supra
, sem esquecer que a fundamentação específica e concreta dessa decisão deve ser formalizada e levada ao conhecimento dos interessados
por qualquer outra via adequada.
Em circunstâncias como as do caso vertente, há que reconhecer, por outro lado, que considerações imperativas relativas à segurança
da Comunidade e dos Estados‑Membros, ou à condução das suas relações internacionais, podem opor‑se a que sejam reveladas aos
interessados as razões precisas e completas da decisão inicial ou subsequente de congelamento dos seus fundos, do mesmo modo
que se podem opor a que os elementos de acusação lhes sejam comunicados durante o procedimento administrativo. O Tribunal
remete, a este respeito, para as considerações já expressas, nomeadamente, nos n.
os
133 a 137,
supra
, no que respeita às restrições ao princípio geral do respeito pelos direitos de defesa admissíveis nesse contexto. Estas
considerações são válidas
mutatis mutandis
no que respeita às restrições admissíveis ao dever de fundamentação.
A este respeito, e ainda que não seja aplicável nas circunstâncias do caso vertente, o Tribunal considera que há que inspirar‑se
nas disposições da Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de
livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que
altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,
75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, rectificação JO L 229, p. 35, rectificação da rectificação
JO 2005, L 197, p. 34). Esta prevê, no seu artigo 30.°, n.° 2, que «[a]s pessoas em questão são informadas, de forma clara
e completa, das razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública em que se baseia a decisão [restritiva da
liberdade de circulação e de residência de um cidadão da União ou de um membro da sua família], a menos que isso seja contrário
aos interesses de segurança do Estado».
Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos de 28 de Outubro de 1975, Rutili, 36/75, Colect., p. 415,
e de 22 de Maio de 1980, Santillo, 131/79, Recueil, p. 415), relativa à Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro
de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas
por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36), revogada pela Directiva 2004/38
e cujo artigo 6.° era, no essencial, idêntico ao artigo 30.°, n.° 2, desta, qualquer pessoa protegida pelas disposições citadas
deve gozar de uma dupla garantia, que consiste na comunicação dos motivos pelos quais foi alvo de medidas restritivas, a menos
que razões que se prendam com a segurança do Estado a tal se oponham, e na disponibilidade de uma via de recurso. Com a mesma
reserva, esta exigência implica, nomeadamente, da parte do Estado em causa, a comunicação ao interessado, no momento em lhe
é notificada a medida restritiva de que foi alvo, dos motivos precisos e completos da decisão, a fim de lhe permitir assegurar
utilmente a sua defesa.
Resulta das considerações precedentes que, a menos que considerações relacionadas com a segurança da Comunidade ou dos seus
Estados‑Membros ou com a condução das suas relações internacionais a tal se oponham, e ressalvado igualmente o que ficou dito
no n.° 147,
supra
, a fundamentação de uma decisão inicial de congelamento de fundos deve, no mínimo, referir‑se, de forma específica e concreta,
a cada um dos elementos visados no n.° 116,
supra,
bem como, sendo caso disso, aos elementos visados nos n.
os
125 e 126,
supra
, e indicar as razões pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder de apreciação discricionário, que o interessado
deve ser objecto dessa medida. Além disso, a fundamentação de uma decisão subsequente de congelamento de fundos deve, com
as mesmas reservas, indicar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, após revisão, que o congelamento
dos fundos do interessado continua a justificar‑se.
–       Direito a protecção jurisdicional efectiva
No que respeita, finalmente, à garantia referente ao direito a protecção jurisdicional efectiva, esta é efectivamente assegurada
pelo direito que assiste aos interessados de interporem recurso para o Tribunal de Primeira Instância contra uma decisão de
congelamento dos seus fundos, em conformidade com o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE (v., neste sentido, Tribunal Eur. D. H.,
acórdão Bosphorus c. Irlanda de 30 de Junho de 2005, n.° 45036/98, não publicado no
Recueil des arrêts et décisions,
§ 165, e decisão Segi e o. e Gestoras pro Amnistía c. os 15 Estados‑Membros da União Europeia, de 23 de Maio de 2002, n.
os
6422/02 e 9916/02,
Recueil des arrêts et décisions,
2002‑V).
Neste contexto, a fiscalização jurisdicional da legalidade de uma decisão de congelamento de fundos tomada ao abrigo do artigo
2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001 é a que está prevista no artigo 230.°, segundo parágrafo, CE, nos termos do qual
o juiz comunitário é competente para conhecer dos recursos com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais,
violação do Tratado CE ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder.
Ao proceder a essa fiscalização, e tendo em conta os fundamentos de anulação suscitados pelo interessado ou de conhecimento
oficioso, incumbe ao Tribunal verificar, nomeadamente, que estão preenchidos os requisitos legais de aplicação do Regulamento
n.° 2580/2001 a um caso concreto, tal como enunciadas no artigo 2.°, n.° 3, deste regulamento e, por remissão no artigo 1.°,
n.° 4, ou no artigo 1.°, n.° 6, da Posição Comum 2001/931, consoante se trate de uma decisão inicial ou de uma decisão subsequente
de congelamento de fundos. Isso implica que a fiscalização jurisdicional da legalidade da decisão em questão abrange a apreciação
dos factos e circunstâncias invocadas para a justificar, bem como as provas e informações em que assenta essa apreciação,
como o Conselho reconheceu expressamente nos seus articulados no processo que deu lugar ao acórdão Yusuf, n.° 29,
supra
(n.° 225). O Tribunal deve igualmente certificar‑se de que os direitos de defesa e a correspondente exigência de fundamentação
foram respeitados, bem como, sendo caso disso, da justeza das considerações imperativas excepcionalmente invocadas pelo Conselho
para se lhe subtrair.
No caso vertente, essa fiscalização ainda mais indispensável se revela na medida em que constitui a única garantia processual
que permite assegurar um justo equilíbrio entre as exigências do combate ao terrorismo internacional e a protecção dos direitos
fundamentais. Dado que as limitações impostas pelo Conselho aos direitos de defesa dos interessados devem ser compensadas
por uma fiscalização jurisdicional estrita, independente e imparcial (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de
2 de Maio de 2006, Eurofood, C‑341/04, Colect., p. I‑3813, n.° 66), o juiz comunitário deve poder fiscalizar a legalidade
e a justeza das medidas de congelamento de fundos, sem que lhe possam ser oponíveis o segredo ou a confidencialidade das provas
e das informações utilizadas pelo Conselho.
Sublinhe‑se, a este respeito, que, embora o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem reconheça que a utilização de informações
confidenciais se pode revelar indispensável quando a segurança nacional está em jogo, isso não significa no entanto, em seu
entender, que as autoridades nacionais escapem à fiscalização dos tribunais internos pelo simples facto de afirmarem que o
processo diz respeito à segurança nacional e ao terrorismo (v. Tribunal Eur. D. H., acórdãos Chahal c. Reino Unido, n.° 135,
supra
, § 131 e jurisprudência referida, e Öcalan c. Turquia de 12 de Março de 2003, n.° 46221/99, não publicado no
Recueil des arrêts et décisions,
§ 106 e jurisprudência referida).
O Tribunal considera que, também aqui, há que se inspirar nas disposições da Directiva 2004/38. Em conformidade com a jurisprudência
do Tribunal de Justiça referida no n.° 150,
supra
, esta directiva prevê, no seu artigo 31.°, n.° 1, que as pessoas em questão devem ter acesso às vias judiciais e, quando
for caso disso, administrativas no Estado‑Membro de acolhimento para impugnar qualquer decisão a seu respeito por razões de
ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Por outro lado, nos termos do artigo 31.°, n.° 3, desta directiva,
a impugnação deve permitir o exame da legalidade da decisão, bem como dos factos e circunstâncias que fundamentam a medida
prevista.
A questão de saber se podem ser comunicados ao recorrente e/ou aos seus advogados as provas e informações cuja confidencialidade
é alegada, ou se a comunicação destes deve ser reservada exclusivamente ao Tribunal, segundo um processo específico que será
definido de forma a preservar os interesses públicos em causa embora concedendo ao interessado um grau suficiente de protecção
jurisdicional, é uma questão distinta, sobre a qual não é necessário o Tribunal pronunciar‑se no âmbito do presente recurso
(v., no entanto, Tribunal Eur. D. H., acórdãos Chahal c. Reino Unido, n.° 135,
supra
, §§ 131 e 144; Tinnelly & Sons e o. e McElduff e o. c. Reino Unido, n.° 119,
supra
, §§ 49, 51, 52 e 78; Jasper c. Reino Unido, n.° 135,
supra
, §§ 51 à 53, e Al‑Nashif c. Bulgária de 20 de Junho de 2002, n.° 50963/99, não publicado no
Recueil des arrêts et décisions,
§§ 95 a 97, bem como o n.° IX.4 das Orientações do Comité dos Ministros do Conselho da Europa, referidas no n.° 111,
supra
).
Por fim, há que admitir que o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação quanto aos elementos a considerar com vista
à adopção de sanções económicas e financeiras com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, em conformidade com uma posição
comum adoptada no âmbito da PESC. Uma vez que o juiz comunitário não pode, em especial, substituir‑se ao Conselho no que respeita
à apreciação do Conselho pela sua apreciação das provas, factos e circunstâncias que justificam a adopção dessas medidas,
a fiscalização exercida pelo Tribunal sobre a legalidade de decisões de congelamento de fundos deve limitar‑se à verificação
do respeito pelas regras processuais e de fundamentação, da exactidão material dos factos, bem como da inexistência de erro
manifesto na apreciação dos factos e de desvio de poder. Essa fiscalização restrita aplica‑se em especial à apreciação das
considerações de oportunidade em que essas decisões assentam (v. n.° 146,
supra
e, neste sentido, Tribunal Eur. D. H., acórdãos Leander c. Suécia de 26 de Março de 1987, série A, n.° 116, § 59, e Al‑Nashif
C. Bulgária, n.° 158,
supra
, §§ 123 e 124).
Aplicação ao caso vertente
O Tribunal salienta, em primeiro lugar, que a regulamentação pertinente, ou seja, o Regulamento n.° 2580/2001 e a Posição
Comum 2001/931 para a qual o regulamento remete, não prevê explicitamente um processo de comunicação dos elementos de acusação
aos interessados e de audição destes, previamente ou simultaneamente à adopção de uma decisão inicial de congelamento dos
seus fundos ou, no contexto da adopção das decisões subsequentes, com vista a obter a supressão dos seus nomes da lista controvertida.
Quando muito, indica‑se no artigo 1.°, n.° 6, da Posição Comum 2001/931, que «[o]s nomes das pessoas e entidades constantes
da lista devem ser regularmente revistos, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista
continua a justificar‑se», e no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001, que «[o] Conselho […] revê e altera a lista
[…] nos termos dos n.
os
4, 5 e 6 do artigo 1.° da Posição Comum 2001/931».
Seguidamente, o Tribunal constata que os elementos de acusação não foram, em nenhum momento antes da interposição do presente
recurso, comunicados à recorrente. Esta sublinha, com razão, que, nem a decisão inicial de congelamento dos seus fundos nem
as decisões subsequentes, incluindo a decisão impugnada, mencionam sequer as «informações precisas» ou os «elementos do processo»
que demonstram que uma autoridade nacional competente tomou uma decisão justificando a sua inclusão na lista controvertida.
Assim, mesmo que a recorrente tivesse tido conhecimento de que a sua inclusão na lista controvertida era iminente e mesmo
que tivesse tomado a iniciativa de contactar o Conselho a fim de tentar impedir a adopção dessa medida (v. n.° 69,
supra
), não tinha conhecimento das provas especificamente consideradas contra ela para fundamentar a sanção prevista e, por conseguinte,
não podia dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre o assunto. Nestas condições, o argumento do Conselho segundo
o qual ouviu a recorrente antes de proceder ao congelamento dos seus fundos não pode ser acolhido.
As considerações anteriores, destinadas a verificar se os direitos de defesa foram respeitados, são igualmente válidas,
mutatis mutandis,
quanto à verificação da observância do dever de fundamentação.
No caso vertente, nem a decisão impugnada nem a Decisão 2002/334, que a primeira actualiza, preenchem o requisito de fundamentação
tal como delimitado
supra
, uma vez que se limitam a expor, no segundo considerando, que é «desejável» aprovar uma lista actualizada de pessoas, grupos
e entidades a que se aplica o Regulamento n.° 2580/2001.
Não só a recorrente não pôde fazer valer utilmente o seu ponto de vista perante o Conselho, como, na falta de qualquer indicação,
na decisão impugnada, dos fundamentos específicos e concretos que a justificam, não lhe foi dada a possibilidade de defender
eficazmente a sua posição no âmbito do recurso para o Tribunal, atendendo às relações, já referidas, que existem entre a garantia
dos direitos de defesa, a que decorre do dever de fundamentação e a do direito a um recurso jurisdicional efectivo. Recorde‑se,
a este respeito, que a jurisprudência considera actualmente que a possibilidade de sanar a falta total de fundamentação após
interposição de um recurso viola os direitos de defesa (v. n.° 139,
supra
).
Mas há mais: nem as alegações escritas das diferentes partes no processo nem os elementos do processo apresentados ao Tribunal
permitem a este exercer a sua fiscalização jurisdicional, uma vez que nem sequer está em condições de determinar com exactidão,
após encerramento da fase oral, qual é a decisão nacional referida no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931 na qual
se baseia a decisão impugnada.
Na sua petição, a recorrente limitou‑se a sustentar que foi incluída na lista controvertida «ao que parece exclusivamente
com base em documentos apresentados pelo regime de Teerão». Na réplica acrescentou, designadamente, que «nada [lhe] permit[ia]
[…] conhecer as razões de facto que motivaram a sua inscrição» na lista controvertida, que «[tinha] sido igualmente privada
de qualquer possibilidade de acesso ao seu processo» e que «as razões da inscrição [eram] claramente diplomáticas».
Na contestação e na tréplica o Conselho não se pronunciou sobre esta questão.
Na sua intervenção, o Reino Unido referiu que «[a] recorrente não defend[ia], e nada o suger[ia], que não [tinha sido] incluída
no anexo com base numa [decisão adoptada por uma autoridade competente que identificou a recorrente como estando envolvida
em actividades terroristas]». Por outro lado, parece resultar deste mesmo articulado que, segundo o Reino Unido, a decisão
em questão é a decisão do Home Secretary de 28 de Março de 2001, confirmada por decisão do referido Home Secretary de 31 de
Agosto de 2001, e posteriormente, em sede de recurso (judicial review), pelo acórdão da High Court de 17 de Abril de 2002
e finalmente, em sede de recurso (appeal), por decisão da POAC de 15 de Novembro de 2002.
Nas suas observações sobre a intervenção, a recorrente não refutou especificamente, nem sequer comentou, essas observações
do Reino Unido. À luz dos fundamentos e argumentos de ordem geral da recorrente, especialmente das suas alegações recordadas
no n.° 167,
supra
, não é, todavia, possível subscrever pura e simplesmente a tese do Reino Unido. Na audiência, a recorrente reiterou, de resto,
que não sabia qual era a autoridade competente na origem da decisão nacional que lhe diz respeito, nem os elementos e informações
com base nos quais essa decisão foi tomada.
Além disso, na audiência, em resposta às perguntas colocadas pelo Tribunal, o Conselho e o Reino Unido nem sequer conseguiram
dar uma resposta coerente à questão de saber qual é a decisão nacional com base na qual foi adoptada a decisão impugnada.
Segundo o Conselho, trata‑se apenas da decisão do Home Secretary, conforme confirmada pela POAC (v. n.° 169,
supra
). Segundo o Reino Unido, a decisão impugnada baseou‑se não só na referida decisão mas também noutras decisões nacionais,
não especificadas, adoptadas por autoridades competentes noutros Estados‑Membros.
Há pois que concluir que, mesmo no termo da fase oral do processo, o Tribunal não está em condições de exercer a sua fiscalização
da legalidade da decisão impugnada.
Em conclusão, o Tribunal declara que a decisão impugnada não está fundamentada e que foi adoptada no âmbito de um processo
durante o qual os direitos de defesa da recorrente não foram respeitados. Acresce que o Tribunal não está em condições, nesta
fase do processo, de proceder à fiscalização jurisdicional da legalidade desta decisão.
Estas considerações não podem senão conduzir à anulação da decisão impugnada, na parte em que diz respeito à recorrente, sem
que seja necessário pronunciar‑se, no âmbito do pedido de anulação, sobre as duas componentes do primeiro fundamento nem sobre
os restantes fundamentos e argumentos do recurso.

Quanto ao pedido de indemnização

Argumentos das partes
A recorrente não apresentou nenhum elemento de facto ou de direito em apoio do pedido de condenação do Conselho a pagar‑lhe
um euro a título de reparação do prejuízo pretensamente sofrido. Nem o Conselho nem o interveniente se pronunciaram sobre
este pedido nas suas alegações escritas ou na audiência.

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Por força do disposto no artigo 19.° do Estatuto do Tribunal de Justiça e no artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento
de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a petição deve indicar o objecto do litígio e conter uma exposição sumária
dos fundamentos invocados. Essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao demandado preparar a sua
defesa e ao Tribunal pronunciar‑se sobre a acção, se necessário, sem outras informações em apoio. A fim de garantir a segurança
jurídica e uma boa administração da justiça, é necessário, para que uma acção seja admissível, que os elementos essenciais
de facto e de direito em que assenta resultem, pelo menos sumariamente, mas de uma maneira coerente e compreensível, do texto
da própria petição (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Fevereiro de 2005, Chiquita Brands e o./Comissão
T‑19/01, Colect., p. II‑315, n.° 64 e jurisprudência referida).
Para preencher estes requisitos, uma petição em que se pede a reparação de danos causados por uma instituição comunitária
deve conter os elementos que permitam identificar o comportamento que a demandante censura à instituição, as razões por que
considera que existe um nexo de causalidade entre o comportamento e o prejuízo que alega ter sofrido, bem como o carácter
e a extensão desse prejuízo (v. acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Julho de 1997, Guérin automobiles/Comissão,
T‑38/96, Colect., p. II‑1223, n.
os
42 e 43, e Chiquita Brands e o./Comissão, n.° 176,
supra
, n.° 65 e jurisprudência referida). Em contrapartida, um pedido destinado a obter uma indemnização não determinada carece
da necessária precisão e deve, por isso, ser julgado inadmissível (acórdão Chiquita Brands e o./Comissão, n.° 176,
supra
, n.° 66).
Mais concretamente, um pedido de reparação de um dano moral, a título simbólico ou com vista à obtenção de uma verdadeira
indemnização, deve especificar a natureza do dano alegado relativamente ao comportamento censurado à instituição demandada
e quantificar, mesmo que aproximadamente, esse dano no seu conjunto (v. acórdão do Tribunal de 15 de Junho de 1999, Ismeri
Europa/Tribunal de Contas, T‑277/97, Colect., p. II‑1825, n.° 81 e jurisprudência referida).
No caso vertente, o pedido de indemnização formulado na petição deve ser claramente entendido no sentido de que se destina
a obter a reparação de um dano moral, uma vez que este foi avaliado no montante simbólico de um euro. A verdade é que a recorrente
não precisou a natureza nem o carácter desse dano moral e, sobretudo, não identificou o comportamento ou os comportamentos
pretensamente irregulares do Conselho que alega serem a causa desse dano. Ora, não cabe ao Tribunal determinar e identificar,
de entre as várias acusações articuladas em apoio do pedido de anulação, aquela ou aquelas que, no entender da recorrente,
constituem o fundamento do pedido de indemnização. Do mesmo modo, também não cabe ao Tribunal fazer suposições e verificar
a existência de um eventual nexo de causalidade entre o comportamento ou os comportamentos visados por essa acusação ou essas
acusações e o dano moral alegado.
Nestas condições, o pedido de indemnização formulado na petição carece da mais elementar precisão e deve, por conseguinte,
ser julgado inadmissível, tanto mais que a recorrente não tentou suprir esta deficiência na sua réplica.
Daqui resulta igualmente que, no âmbito do pedido de indemnização, não há que se pronunciar sobre os fundamentos e argumentos
invocados pela recorrente em apoio do seu pedido de anulação, mas ainda não examinados pelo Tribunal (v. n.° 174,
supra
).

Quanto ao pedido de reabertura da fase escrita
As considerações que levaram o Tribunal a anular a decisão impugnada, na parte em que diz respeito à recorrente, não assentam,
de modo nenhum, nos novos documentos apresentados por esta na Secretaria em 18 e 25 de Janeiro de 2006 (v. n.
os
23 e 24,
supra
). Embora os referidos documentos tenham sido juntos aos autos (v. n.° 31,
supra
), deve considerar‑se que não são pertinentes para efeitos do presente acórdão. Nestas condições, não há que deferir o pedido
do Conselho de reabertura da fase escrita (v. n.° 25,
supra
).

Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal
pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
Nas circunstâncias do caso em apreço, há que decidir que o Conselho suportará, para além das suas próprias despesas, quatro
quintos das despesas da recorrente.
Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no processo
suportam as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção)
decide:
1)
O recurso é julgado parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente na parte em que pede a anulação da Posição Comum
2005/936/PESC do Conselho, de 21 de Dezembro de 2005, que actualiza a Posição Comum 2001/931/PESC e revoga a Posição Comum
2005/847/PESC.
2)
A Decisão 2005/930/CE do Conselho, de 21 de Dezembro de 2005, que dá execução ao n.° 3 do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 2580/2001
relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que
revoga a Decisão 2005/848/CE, é anulada na parte em que diz respeito à recorrente.
3)
O pedido de indemnização é julgado inadmissível.
4)
O Conselho é condenado a suportar, para além das suas próprias despesas, quatro quintos das despesas da recorrente.
5)
O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
Pirrung
Forwood
Papasavvas
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de Dezembro de 2006.
E. Coulon

J. Pirrung
Índice
Antecedentes do litígio
Tramitação processual e pedidos das partes
Quanto às consequências processuais da revogação e da substituição dos actos inicialmente impugnados
Quanto ao segundo pedido
Quanto ao pedido de anulação da posição comum impugnada
Argumentos das partes
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto ao pedido de anulação da decisão impugnada
Argumentos das partes
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Aplicabilidade das garantias referentes ao respeito pelos direitos de defesa, ao dever de fundamentação e ao direito a protecção
jurisdicional efectiva no contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001
– Direitos de defesa
– Dever de fundamentação
– Direito a protecção jurisdicional efectiva
Objecto e limites das garantias referentes ao respeito pelos direitos de defesa, ao dever de fundamentação e ao direito a
protecção jurisdicional efectiva no contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento
n.° 2580/2001
– Direitos de defesa
– Dever de fundamentação
– Direito a protecção jurisdicional efectiva
Aplicação ao caso vertente
Quanto ao pedido de indemnização
Argumentos das partes
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto ao pedido de reabertura da fase escrita
Quanto às despesas
*
Língua do processo: francês.