CELEX: 61994CJ0028
EUGFL
Afslutning af regnskaber
Regnskabsåret 1990
Smør

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. januar 1994 har Kongeriget Nederlandene i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 301, s. 13, herefter »den anfaegtede beslutning«), for saa vidt der herved foretages en skoensmaessig korrektion med et beloeb paa 82 656 019 NLG vedroerende udgifter til interventionsopkoeb af smoer i Nederlandene efter den 28. februar 1985.
Faellesskabsbestemmelserne
Faellesskabsbestemmelserne om interventionsorganernes opkoeb af smoer
Forordning nr. 985/68
2 Artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 985/68 af 15. juli 1968 om fastsaettelse af almindelige regler for interventionsforanstaltninger paa markedet for smoer og floede (EFT 1968 I, s. 247) opregner de betingelser, som smoerrets sammensaetning skal opfylde, for at det kan koebes af interventionsorganerne.
3 Artikel 1, stk. 3, litra a), aa), i forordning nr. 985/68, som indsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2714/72 af 19. december 1972 (EFT 1972, 31.12., s. 11), bestemmer, at smoer, der koebes af interventionsorganer, skal have et mindste vaegtindhold af smoerfedt paa 82%, et stoerste vaegtindhold af vand paa 16% og vaere fremstillet af syrnet floede. Artikel 1, stk. 3, litra a), bb), i samme forordning bestemmer, at smoer fremstillet af usyrnet floede kan vaere genstand for interventionsopkoeb, naar det har et mindste vaegtindhold af smoerfedt paa 80%, et stoerste vaegtindhold af vand paa 16% og et stoerste vaegtindhold af salt paa 2%.
Forordning nr. 685/69
4 I henhold til artikel 2 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 685/69 af 14. april 1969 om gennemfoerelsesbestemmelser for intervention paa markedet for smoer og floede (EFT 1969 I, s. 182) koeber interventionsorganerne kun det smoer, der tilbydes dem, hvis der dels er gennemfoert en kvalitetskontrol ved hjaelp af en udtaget proeve, og smoerret dels opfylder de i artikel 3 opstillede betingelser med hensyn til holdbarhed, de i artikel 4 opstillede betingelser med hensyn til alder og de i artikel 5 opstillede betingelser med hensyn til maengde og emballering.
5 Det bestemmes naermere i artikel 3, litra a) og b), i forordning nr. 685/69, at smoerret skal vaere fremstillet af pasteuriseret, syrnet floede i mejerier, som raader over teknisk egnede anlaeg, og under betingelser, som muliggoer fremstilling af smoer med god holdbarhed.
Forordning nr. 1897/87
6 I henhold til den aendring, der er indfoert ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1897/87 af 2. juli 1987 om aendring af og undtagelse fra forordning (EOEF) nr. 985/68 (EFT L 182, s. 35), bestemmer artikel 1, stk. 3, litra a), i forordning nr. 985/68, at det smoer, der koebes af interventionsorganerne, ogsaa kan vaere fremstillet af usyrnet floede, naar det har et mindste vaegtindhold af smoerfedt paa 82% og et stoerste vaegtindhold af vand paa 16%. Det fremgaar af denne forordning, at betingelsen om et saltindhold paa hoejst 2% for smoer fremstillet af usyrnet floede, som fremgik af forordning nr. 2714/72, altsaa ikke laengere stilles.
Forordning nr. 2687/87
7 I henhold til artikel 1 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2687/87 af 4. september 1987 om aendring af forordning (EOEF) nr. 685/69 (EFT L 254, s. 14) er betingelsen i artikel 3, litra a), i forordning nr. 685/69 om, at smoerret skal vaere fremstillet af pasteuriseret, syrnet floede, blevet afskaffet og erstattet af ordene »pasteuriseret floede«.
Faellesskabsbestemmelserne om EUGFL
Forordning nr. 729/70
8 I henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) finansierer Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«), Garantisektionen, interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne, paa betingelse af, at de foretages efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget.
9 Forordningens artikel 8, stk. 1, paalaegger medlemsstaterne at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa en behoerig maade, og at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder og at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser. I henhold til samme bestemmelses stk. 2 baerer Faellesskabet ikke de finansielle foelger af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan goeres ansvarlige for.
10 Artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 729/70 bestemmer, at medlemsstaterne stiller alle oplysninger, der er noedvendige for EUGFL's funktion, til raadighed for Kommissionen, og traeffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersoegelser paa selve stedet - hvis gennemfoerelse Kommissionen skoenner formaalstjenlig som led i administrationen af faellesskabsfinansieringen.
Forordning nr. 283/72
11 I artikel 2, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 283/72 af 7. februar 1972 om uregelmaessigheder og tilbagebetaling af beloeb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den faelles landbrugspolitik samt oprettelse af et informationssystem paa dette omraade (EFT 1972 I, s. 85) bestemmes foelgende:
»Medlemsstaterne meddeler inden tre maaneder efter denne forordnings ikrafttraeden Kommissionen foelgende:
- administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om gennemfoerelse af forholdsreglerne i artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 729/70
- fortegnelse over de til gennemfoerelse af disse forholdsregler udpegede kontorer og organer samt de vigtigste bestemmelser om disse kontorers og organers funktion og arbejdsgang og om de fremgangsmaader, de skal foelge.«
12 Forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne i den foerste maaned efter hvert kvartals udloeb sender Kommissionen en opgoerelse over de uregelmaessigheder, om hvilke der foreligger en rapport som det foerste led i en administrativ eller retslig forfoelgning.
13 I henhold til samme forordnings artikel 4 underretter hver medlemsstat omgaaende de oevrige beroerte medlemsstater og Kommissionen om saadanne uregelmaessigheder, som maa befrygtes meget hurtigt at faa virkninger uden for dens omraade, samt om saadanne, som viser, at en ny svigagtig fremgangsmaade er benyttet.
14 Ifoelge artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 283/72 underretter medlemsstaterne Kommissionen om administrativ og retslig forfoelgning, der er indledt til gennemfoerelse af tilbagebetaling af beloeb, der uberettiget er udbetalt, og giver den alle formaalstjenlige oplysninger.
Tvisten
15 I slutningen af 1970'erne udviklede Nederlands Instituut Zuivel Onderzoek (det nederlandske institut for forskning i mejeriprodukter) en ny metode til fremstilling af smoer, nemlig den saakaldte »NIZO«-fremstillingsmetode. Ifoelge den nederlandske regering er denne metode udarbejdet hovedsagelig med henblik paa at opnaa en bedre teknisk overvaagning af smoerfremstillingen, at forhindre organoleptiske uregelmaessigheder og forbedre smoerrets holdbarhed.
16 Efter denne metode fremstilles smoerret af usyrnet floede. Den kaernemaelk, der opnaas under fremstillingen, er usyrnet, idet syrningen finder sted paa et senere trin, naar der dannes smoerkorn.
17 Det fremgaar af de skriftlige indlaeg, der er indgivet for Domstolen, at interventionskontrollen i Nederlandene er fordelt paa tre organer.
18 Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (det nederlandske kontor for koeb og salg af foedevarer, herefter »VIB«) er det kompetente interventionsorgan som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169). Det underretter smoerfabrikanterne om, til hvilke priser og paa hvilke betingelser smoerret kan tilbydes til intervention, er ansvarligt for koeb og oplagring af dette smoer og foretager de hermed forbundne kontrolforanstaltninger, som navnlig bestaar i at undersoege, om smoerrets emballage baerer de benaevnelser, der specielt er foreskrevet for intervention.
19 Centraal Orgaan Zuivelcontrole (det centrale kontrolorgan for mejeriprodukter, herefter »COZ«) er et privatretligt organ, der for VIB's regning kontrollerer, at fabrikanterne overholder faellesskabsbestemmelserne om sammensaetningen og kvaliteten af det smoer, der tilbydes til intervention. Det foretager de kontrolforanstaltninger, der er noedvendige for intervention, herunder kontrol paa stedet, hvor der udtages proever direkte hos smoerfabrikanten, og hvor disse analyseres.
20 Endelig er Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van Landbouw. Natuurbeheer en Visserij (den almindelige inspektionstjeneste ved Ministeriet for Landbrug, Naturforvaltning og Fiskeri, herefter »AID«) den generelt kompetente ministerielle institution for kontrolforanstaltninger i forbindelse med intervention. AID skal paase, at COZ varetager sine kontrolopgaver omhyggeligt, navnlig med hensyn til de produktionsmetoder, der anvendes i virksomhederne, og skal kontrollere godkendelserne af de virksomheder, som producerer interventionssmoer i henhold til faellesskabsbestemmelserne.
21 I en betaenkning afgivet i april 1989 fastslog Dankert, der var formand for Parlamentets Budgetudvalg, at alt det smoer, der blev frembudt for interventionsorganerne i Nederlandene mellem 1982 og 1987, ikke opfyldte betingelserne for intervention, idet smoerret var blevet fremstillet efter NIZO-metoden.
22 Det fremgaar af en undersoegelse foretaget af Kommissionen i november 1989 i henhold til artikel 9 i forordning nr. 729/70, at naesten samtlige de maengder smoer, der blev frembudt til intervention eller oplagret privat i denne periode, ikke opfyldte faellesskabsbestemmelsernes betingelser. Det fremgaar ligeledes af den sammenfattende rapport af 1. oktober 1993, at en gennemgang af de dokumenter, der var i Kommissionens tjenestegrenes besiddelse, viser, at det smoer, der blev opkoebt til intervention i den naevnte periode, enten var fremstillet efter NIZO-metoden eller efter saakaldte »halvt-halvt«-metoder, og at de nederlandske myndigheder, skoent de var vidende om disse omstaendigheder, ikke havde fremsat noget krav om tilbagebetaling over for de paagaeldende virksomheder og aldrig havde underrettet Kommissionen, saaledes som forordning nr. 283/72 forpligtede dem til.
23 Kommissionen konkluderede derfor, at de nederlandske myndigheder groft havde tilsidesat deres kontrolforpligtelser i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70. Under disse omstaendigheder har den ved den anfaegtede beslutning korrigeret den opgoerelse, som Kongeriget Nederlandene fremlagde, med et beloeb paa 82 656 019 NLG.
24 Ifoelge den sammenfattende rapport foranledigede grovheden af de konstaterede overtraedelser og uregelmaessighedernes varighed Kommissionen til at foretage en skoensmaessig korrektion paa 10% af de udgifter, der blev anmeldt til EUGFL for regnskabsaaret 1987, og som vedroerte de maengder smoer, der fik adgang til offentlig intervention i Nederlandene mellem den 28. februar 1985 og den 1. juli 1987, den dato, paa hvilken smoer fremstillet efter NIZO-metoden blev godkendt til intervention.
25 Den nederlandske regering har paaberaabt sig tre anbringender over for den anfaegtede beslutning.
Det foerste anbringende
26 Med sit foerste anbringende har den nederlandske regering gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning er i strid med artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 samt med artikel 3 og 5 i forordning nr. 283/72.
Tilsidesaettelsen af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70
Bevisbyrden
27 Hvad foerst angaar tilsidesaettelsen af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 har den nederlandske regering haevdet, at ved at underkaste sig alle krav med hensyn til de kontrolforanstaltninger, der skal udfoeres for at sikre, at bestemmelserne i forordning nr. 985/68 og nr. 685/69 er overholdt, har den gjort alt, hvad der med rimelighed kan forlanges af en medlemsstat. I denne forbindelse har den gjort gaeldende, at den har opfyldt de forpligtelser, som paahviler den i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, og at det klagepunkt, som Kommissionen har anfoert imod den, nemlig at den ikke har overholdt sine forpligtelser, savner grundlag.
28 Den nederlandske regering har anfoert, at den, straks efter at NIZO-fremstillingsmetoden var udviklet, underrettede Kommissionen om, at anvendelse af faellesskabsbestemmelserne ikke gav mulighed for at fastslaa, hvilken fremstillingsmetode producenten havde brugt. Udtagelse af proever af det faerdige produkt, som kraeves i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 685/69, og de oevrige kontrolforanstaltninger, som foreskrives i faellesskabsbestemmelserne med henblik paa interventionsopkoeb, gjorde det ikke muligt at garantere, at smoerret ikke var blevet fremstillet efter NIZO-metoden af usyrnet floede. Paa trods af Kongeriget Nederlandenes gentagne anmodninger, hvormed det opfordrede Kommissionen til at tilpasse faellesskabsbestemmelserne i betragtning af denne nye fremstillingsmetode, tog Kommissionen ifoelge den nederlandske regering foerst de noedvendige initiativer hertil i 1987.
29 Hvad angaar de kontrolforanstaltninger, der blev udfoert af VIB, COZ og AID, og som er beskrevet i naervaerende doms praemis 18, 19 og 20, har den nederlandske regering dernaest anfoert, at den ved allerede i begyndelsen af 1980'erne at traeffe supplerende foranstaltninger for at sikre en noeje overholdelse af faellesskabsbestemmelserne har indfoert en passende ordning for kontrol af, at interventionsbetingelserne var opfyldt. Den har isaer naevnt, at COZ' foranstaltninger til kontrol af kvaliteten ikke alene angik proever af smoer, men ogsaa produkter, der var under fremstilling, for at sikre, at kun smoer fremstillet ved tilladte fremgangsmaader blev emballeret i de aesker, der var forsynet med maerket »I« for intervention. Kontrollen med de anvendte fremstillingsmetoder blev udfoert ved at smage paa floeden og den afdryppende kaernemaelk.
30 Ydermere blev NIZO-metoden formelt forbudt i 1986 paa et hvilket som helst trin af fremstillingen af det smoer, der blev tilbudt til intervention. Ifoelge den nederlandske regering blev det i det tilbud, som VIB fremsatte over for fabrikanterne, foer der blev skrevet kontrakt, obligatorisk og udtrykkeligt praeciseret, at mejerierne regelmaessigt ville blive kontrolleret for at sikre, at det smoer, der blev fremstillet efter NIZO-metoden, ikke blev tilbudt til intervention.
31 Den kontrol, der blev udoevet af de nederlandske myndigheder, var saerligt intensiv i slutningen af 1986 og i 1987. AID havde hos alle nederlandske smoerfabrikanter kontrolleret de fremstillingsmetoder, der blev anvendt, for at fastslaa, om disse fabrikanter raadede over egnede tekniske anlaeg, og om de blev ledet korrekt. I 1987 afslog VIB at godkende 11 636 tons smoer til intervention under henvisning til AID's undersoegelsesresultater. Desuden tilsendte de nederlandske myndigheder Kommissionen alle rapporter om de kontrolforanstaltninger, som AID havde foretaget i 1987 hos alle fabrikanter af interventionssmoer.
32 Ifoelge den nederlandske regering er Kommissionen ikke i stand til at godtgoere, at det smoer, der er fremstillet efter NIZO-metoden, er blevet godkendt til intervention foer 1987, og med hensyn til spoergsmaalet, om NIZO-smoer er blevet godkendt til intervention i loebet af regnskabsaaret 1987, har Kommissionen blot fremsat generelle paastande.
33 Paa grundlag af disse betragtninger har den nederlandske regering haevdet, at Kommissionen ikke har foert noget som helst bevis for, at de nederlandske myndigheder har udvist forsoemmelighed, og ikke med rimelighed kunne konkludere, at de aldrig havde indfoert en ordning for analyse af floeden som led i kontrollen af betingelserne for intervention. Den har herefter konkluderet, at Kommissionens anvendelse af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 savner ethvert grundlag.
34 Heroverfor har Kommissionen anfoert, at det vaesentlige spoergsmaal i dette tilfaelde er, om den havde tilstraekkelige beviser til at naa til den konklusion, at Kongeriget Nederlandene ikke havde opfyldt sin kontrolforpligtelse, hvilket dernaest ville give den mulighed for at foretage en nedsaettelse. Hvis der var alvorlig og rimelig tvivl om, hvorvidt den nationale kontrolordning var tilstraekkelig, ville det saa paahvile medlemsstaten at godtgoere, at betingelserne for at opnaa den af Kommissionen naegtede finansiering var opfyldt.
35 Kommissionen har anfoert, at da NIZO-fremstillingsmetoden blev udarbejdet, og da de nederlandske myndigheder blev klar over de problemer, som den gav anledning til med hensyn til faellesskabsbestemmelserne om interventionssmoerrets sammensaetning, burde de have truffet alle foranstaltninger, der var noedvendige for at undgaa, at det smoer, der var fremstillet efter NIZO-metoden, blev tilbudt til intervention. Kommissionen har navnlig anfoert, at der i 1982 blev opdaget to tilfaelde af svig, men at der paa det tidspunkt ikke blev truffet nogen foranstaltning for at undgaa nye uregelmaessigheder.
36 For at godtgoere, at de foretagne kontrolforanstaltninger var utilstraekkelige, har Kommissionen bl.a. gjort gaeldende, at skoent COZ selv har erklaeret, at dets egne kontrolforanstaltninger var utilstraekkelige, er ingen af dets forslag til forbedring blevet accepteret. Selv hvis COZ desuden havde modtaget ordre om proevesmagning af floeden og kaernemaelken, ville denne smagning kun vaere en effektiv kontrol, hvis den fandt sted regelmaessigt og uden varsel. At COZ' kontrol er utilstraekkelig, viste sig klart i 1987, da AID afviste nogle partier interventionssmoer, som dog var godkendt af COZ. Ydermere har Kommissionen anfoert, at AID's foerste undersoegelse foerst fandt sted i 1987, og at den var begraenset til smoer, der blev tilbud interventionsorganerne, med udelukkelse af det smoer, som disse organer allerede havde erhvervet. Hverken COZ eller AID havde anvendt tekniske og/eller regnskabsmaessige kontrolmetoder, som kunne have vist, om der blev anvendt usyrnet floede til smoerfremstillingen.
37 Ifoelge Kommissionen har AID's undersoegelse gjort det muligt at fastslaa, at 10 mejerier af de 25, som findes i Nederlandene, havde tilbudt VIB 23 334 tons smoer, der var fremstillet efter en metode, som ikke var i overensstemmelse med de gaeldende faellesskabsbestemmelser, smoer, som imidlertid var blevet godkendt af COZ. Denne maengde udgjorde 40% af det smoer, der blev godkendt til intervention i 1987. Endelig har Kommissionen ligeledes gjort gaeldende, at det personale, der leder de forskellige mejerier, har erklaeret ikke at have haft kendskab til forbuddet mod at anvende NIZO-metoden til fremstilling af interventionssmoer.
38 Indledningsvis bemaerkes, at proceduren for afslutning af regnskaber har til formaal at sikre, at de bevillinger, der stilles til raadighed for medlemsstaterne, er blevet anvendt under overholdelse af de gaeldende faellesskabsbestemmelser inden for rammerne af den faelles markedsordning.
39 I artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, som paa dette omraade er et udtryk for de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 5, fastlaegges ifoelge Domstolens praksis de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger. Den paalaegger medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade (jf. dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 17 og 18, og af 19.11.1998, sag C-235/97, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 7555, praemis 45).
40 Dernaest fremgaar det af fast retspraksis, at saafremt Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets retsforskrifter, paahviler det ikke Kommissionen udtoemmende at godtgoere, at medlemsstaternes kontrolforanstaltninger er utilstraekkelige, men at fremlaegge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de kontrolforanstaltninger, som de nationale myndigheder har truffet (jf. herved dom af 21.1.1999, sag C-54/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 35, praemis 35).
41 Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er noedvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten foelgelig skal foere det mere detaljerede og fuldstaendige bevis for, at kontrollen faktisk er foretaget, og efter omstaendighederne for, at Kommissionens angivelser er forkerte (jf. i denne forbindelse den naevnte dom i sagen Tyskland mod Kommissionen, praemis 35).
42 Hvad angaar spoergsmaalet, om de nederlandske myndigheders kontrolforanstaltninger i dette tilfaelde var utilstraekkelige, fremgaar det af de indlaeg, der er indgivet for Domstolen, at den kompetente nederlandske minister som svar paa skriftlige spoergsmaal, der blev stillet af medlemmer af det nederlandske parlament som foelge af Dankert-betaenkningen, og som gik ud paa, om AID havde foretaget kontrolforanstaltninger mellem 1982 og 1986, svarede benaegtende og praeciserede, at kontrollen med godkendelsen kun blev foretaget paa anmodning fra VIB. Sidstnaevnte anmodede kun derom i tilfaelde af nye godkendelser eller tilpasning af dennes meddelelse vedroerende betingelserne for intervention, som i 1982 og 1986.
43 Ved en kontrol foretaget i 1987 afviste AID desuden en ikke ubetydelig maengde smoer, der blev tilbudt til intervention, fordi det var blevet fremstillet efter NIZO-metoden. I betragtning af, at det ikke er sikkert, at AID gennemfoerte kontrolforanstaltninger i de foregaaende aar, kan disse omstaendigheder, som generaladvokaten med rette har naevnt i punkt 45 i sit forslag til afgoerelse, give anledning til alvorlig tvivl om den nederlandske kontrolordnings effektivitet foer 1987.
44 De undersoegelsesrapporter, som AID udarbejdede i 1987, og som de nederlandske myndigheder har oversendt til Kommissionen, kan kun forstaerke denne tvivl. Det fremgaar nemlig af disse, at mejeriernes direktoerer og personale ikke var underrettet om, at smoer fremstillet efter NIZO-metoden ikke var godkendt til intervention. Kommissionen konstaterede noget lignende under sin undersoegelse i 1989. Den omstaendighed, at virksomhederne ikke var blevet underrettet om forbuddet mod at saelge NIZO-smoer til intervention, giver grundlag for at naere berettiget tvivl om kontrolordningens effektivitet.
45 I betragtning af det foregaaende bemaerkes, at Kommissionens konstateringer indeholder omstaendigheder, der kan rejse alvorlig og rimelig tvivl om, hvorvidt der er indfoert egnede og effektive overvaagnings- og kontrolforanstaltninger. Det maa derfor fastslaas, at Kommissionen har loeftet den bevisbyrde, der paahvilede den med hensyn til de uregelmaessigheder, som Kongeriget Nederlandene ifoelge Kommissionen har begaaet.
Den finansielle korrektions beregningsgrundlag og stoerrelse
46 Hvad angaar beregningsgrundlaget for den finansielle korrektion har den nederlandske regering anfoert, at i betragtning af, at den korrektion, der er foretaget ved den anfaegtede beslutning, angaar regnskabsaaret 1987, kan den naevnte korrektion kun vedroere udgifterne til smoer, der er godkendt til intervention mellem den 1. december 1986 og den 1. juli 1987, nemlig den dato, da smoer fremstillet af usyrnet floede blev godkendt til intervention. Den af Kommissionen foretagne korrektion ville imidlertid svare til 10% af de samlede udgifter, der var anmeldt for regnskabsaaret 1987 for de maengder smoer, som var blevet oplagret efter den 28. februar 1985. Det smoer, der lovligt var blevet opkoebt til intervention i de foregaaende aar, kunne ikke medfoere ulovlige udgifter i de foelgende aar. De samlede udgifter, der blev overtaget af EUGFL i loebet af den relevante periode i regnskabsaaret 1987, androg 11 mio. NLG. Den nederlandske regering har foelgelig konkluderet, at dette beloeb er det maksimale beloeb, som kunne vaere grundlag for en eventuel skoensmaessig korrektion.
47 Med hensyn til stoerrelsen af den korrektion, der er foretaget ved den anfaegtede beslutning, har den nederlandske regering anfoert, at Kommissionen selv har erkendt, at procentsatsen paa 10% kun anvendes, hvis kontrolordningen i sin helhed er saa mangelfuld, at det med rimelighed kan antages, at der bestaar en vaesentlig risiko for, at EUGFL vil lide betydelige tab. Kommissionen har hverken godtgjort eller blot sandsynliggjort, at dette er tilfaeldet her. I mangel af enhver oplysning om enten de nederlandske myndigheders konkrete handlinger eller om identificerede partier smoer fremstillet efter NIZO-metoden, som angiveligt er blevet godkendt ulovligt til intervention, er denne procentsats ifoelge den nederlandske regering vilkaarlig og er ikke baseret paa nogen faktisk omstaendighed.
48 Kommissionen har anfoert, at i tilfaelde som det foreliggende, hvor kontrollen viser sig helt utilstraekkelig, er det tab, som EUGFL har lidt, vanskeligt at fastslaa. Under saadanne omstaendigheder kan Kommissionen foretage korrektionen paa et skoensmaessigt grundlag, og det paahviler saa den paagaeldende medlemsstat at godtgoere, at denne korrektion ikke svarer til virkeligheden. Kommissionen mener dog, at den korrektion, der er foretaget her, har vaeret forholdsvis moderat i betragtning af resultaterne af den undersoegelse, som AID foretog i 1987. Det antal tons, der retsstridigt blev godkendt til intervention, svarede i 1987 til 40% af det i Nederlandene udbudte smoer, og nedsaettelsen udgjorde kun 10% af de anmeldte udgifter, skoent Kommissionen ifoelge Domstolens praksis kunne have naegtet finansiering af samtlige de udgifter, der hoerer til de paagaeldende konti.
49 I denne forbindelse bemaerkes foerst, som det fremgaar af naervaerende doms praemis 38, at det vaesentlige formaal med beslutningen om afslutningen af regnskaber er at sikre, at de af de nationale myndigheder afholdte udgifter er blevet udbetalt i overensstemmelse med de faellesskabsretlige regler (jf. ogsaa dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 19).
50 Dernaest fremgaar det af fast retspraksis, at Kommissionen kun kan paalaegge EUGFL at udrede beloeb, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne (jf. bl.a. den foernaevnte dom i sagen Frankrig mod Kommissionen, praemis 38).
51 Saa laenge regnskaberne ikke er behoerigt afsluttet, har Kommissionen foelgelig i henhold til artikel 2 i forordning nr. 729/70 pligt til at afvise at lade EUGFL finansiere interventionsforanstaltninger til regulering af landbrugsmarkederne, der ikke er blevet gennemfoert i overensstemmelse med de faellesskabsretlige regler. Denne forpligtelse falder ikke bort, blot fordi afslutningen af regnskaberne sker efter udloebet af fristen i forordningens artikel 5 (jf. i denne forbindelse med hensyn til eksportrestitutioner dommen i sagen Danmark mod Kommissionen, praemis 19, og dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, praemis 6).
52 Det foelger heraf, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde, fordi der var indfoert utilstraekkelige kontrolforanstaltninger, kunne afslaa at finansiere udgifterne i forbindelse med interventionsopkoeb af smoer, som blev oplagret efter den 28. februar 1985, og som blev anmeldt af Kongeriget Nederlandene for regnskabsaaret 1987.
53 Som Kommissionen med rette har anfoert, betyder den omstaendighed, at korrektionen er blevet begraenset til regnskabsaaret 1987, desuden paa ingen maade, at den kun kunne angaa det smoer, der blev godkendt til intervention i 1987, da en del af de udgifter, der blev anmeldt for regnskabsaaret 1987, vedroerte interventionskoeb foretaget i de foregaaende aar. Under disse omstaendigheder kan den nederlandske regerings argumentation paa dette punkt ikke laegges til grund.
54 Med hensyn til den finansielle korrektions stoerrelse fremgaar det klart af Domstolens praksis, at naar Kommissionen fastslaar, at der ikke findes tilstraekkelige kontrolordninger, kan den afvise at betale de omhandlede beloeb i deres helhed (jf. i denne forbindelse dom af 8.1.1992, sag C-197/90, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, praemis 39).
55 Under disse omstaendigheder maa det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene ikke kan bebrejde Kommissionen, at den blot har foretaget en skoensmaessig korrektion af en stoerrelse paa 10%.
56 Naar Kommissionen desuden ikke afslaar at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, men i stedet forsoeger at etablere regler, der har til formaal at indfoere en differentieret behandling af tilfaelde af uregelmaessigheder, afhaengigt af i hvilken grad kontrolforanstaltningerne er mangelfulde, og af stoerrelsen af den risiko, som EUGFL paadrager sig, paahviler det medlemsstaten at godtgoere, at disse kriterier er vilkaarlige og urimelige (jf. i denne forbindelse dom af 1.10.1998, sag C-242/96, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 5863, praemis 75). Da den nederlandske regering ikke har foert et saadan bevis, maa dens argumentation paa dette punkt forkastes.
Tilsidesaettelsen af artikel 3 og 5 i forordning nr. 283/72
57 Med hensyn til de forpligtelser, der foelger af artikel 3 og 5 i forordning nr. 283/72, har den nederlandske regering gjort gaeldende, at saavel ordlyden som opbygningen af artikel 3 i forordning nr. 283/72 viser, at forpligtelsen til at anmelde uregelmaessigheder angaar begaaede uregelmaessigheder og ikke forsoeg paa svig.
58 Ifoelge den nederlandske regering kan en rapport fra AID om et formodet forsoeg paa en svigagtig handling foelgelig ikke anses for det foerste led i en administrativ forfoelgning som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 283/72. Denne bestemmelse har ikke forpligtet Kongeriget Nederlandene til at anmelde uregelmaessigheder, da VIB ikke har koebt smoer fremstillet efter NIZO-metoden.
59 Kommissionen har gjort gaeldende, at en overholdelse af bestemmelserne om information forudsaetter, at der tages hensyn ikke blot til de oekonomiske foelger af svigagtige handlinger, men ogsaa til grovheden af forsoeg paa svig og den almindelige sammenhaeng, som de indgaar i. I det foreliggende tilfaelde er ca. 40% af den samlede maengde smoer, der blev udbudt i loebet af et enkelt aar, beroert. Det er absolut muligt, at smoer, der er blevet afvist fra intervention i en medlemsstat, ad en omvej tilbydes et interventionsorgan i en anden medlemsstat. I det foreliggende tilfaelde var risikoen for svig saa meget desto stoerre, som der ikke var noget, der adskilte smoer fremstillet efter NIZO-metoden fra smoer fremstillet efter den traditionelle metode.
60 Hertil bemaerkes, at i betragtning af de oplysninger, som medlemsstaterne skal give Kommissionen, og som er praeciseret i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 283/72 - og som navnlig vedroerer udgiftens art og stoerrelse, hvilke faelles markedsordninger det drejer sig om, i hvilket tidsrum uregelmaessigheden er begaaet, hvilke fremgangsmaader der er benyttet ved uregelmaessighedens begaaelse, og hvilke af medlemsstaternes kontorer eller organer der har konstateret uregelmaessigheden - har denne bestemmelse klart til formaal i saa vidt omfang som muligt at undgaa nye tilfaelde af svig og nye uregelmaessigheder.
61 Dette formaal fremgaar ogsaa af fjerde betragtning til forordningen, hvori det hedder, at for at forhindre uregelmaessigheder boer samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen styrkes.
62 Desuden bestemmer forordningens artikel 4, at hver medlemsstat omgaaende underretter de oevrige beroerte medlemsstater og Kommissionen om saadanne uregelmaessigheder, som maa befrygtes meget hurtigt at faa virkninger uden for dens omraade, samt om saadanne, som viser, at en ny svigagtig fremgangsmaade er benyttet.
63 Under disse omstaendigheder skal de kompetente nationale myndigheder, for at forhindre tilfaelde af uregelmaessigheder og for at styrke samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, underrette sidstnaevnte om de uregelmaessigheder, herunder de forsoeg paa svig, der opdages paa deres omraade. En beslutning fra AID i dets egenskab af kompetent kontrolorgan i Nederlandene med hensyn til intervention som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 804/68, hvorved det naegter at godkende smoer fremstillet efter NIZO-metoden til intervention, eller som fastslaar et formodet forsoeg paa svig, er et foerste led i en administrativ forfoelgning som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 283/72.
64 Foelgelig maa den nederlandske regerings argumentation paa dette punkt forkastes.
65 Under disse omstaendigheder maa det foerste anbringende forkastes i sin helhed.
Det andet anbringende
66 Med sit andet anbringende har den nederlandske regering anfoert, at den anfaegtede beslutning tilsidesaetter en raekke almindelige retsgrundsaetninger, navnlig princippet om omhyggelig forvaltning og retssikkerhedsprincippet.
67 Den nederlandske regering har i denne forbindelse anfoert, at Kommissionen foerst har meddelt den de endelige resultater af den kontrol, som den har foretaget i 1989 i henhold til artikel 9 i forordning nr. 729/70, ved en skrivelse af 21. juni 1991, altsaa halvandet aar senere. Der har ikke vaeret nogen droeftelse med de nederlandske myndigheder foer Kommissionens endelige stillingtagen, som findes i denne skrivelse.
68 Den nederlandske regering har desuden anfoert, at selv efter, at alle rapporterne om de kontrolforanstaltninger, som AID foretog i 1987 hos fabrikanter af smoer bestemt til intervention, var blevet overgivet til Kommissionen, reagerede denne med den blotte, ikke begrundede konstatering, at de nederlandske myndigheders kontrolbestraebelser var utilstraekkelige i 1987. Den nederlandske regering har anfoert, at den har forklaret, hvilke kontrolforanstaltninger der var blevet ivaerksat, under bilaterale droeftelser med Kommissionen i 1991, under en bilateral kontakt i 1993 samt under droeftelser vedroerende den sammenfattende rapport i EUGFL-komitéen samme aar, men at Kommissionen ikke havde taget hensyn hertil ved affattelsen af denne rapport.
69 I betragtning af Kommissionens forsoemmelighed ved anvendelsen af artikel 9 i forordning nr. 729/70 er den beslutning, hvorved Kommissionen paalaegger Kongeriget Nederlandene en finansiel korrektion i henhold til samme forordnings artikel 8, stk. 2, ifoelge den nederlandske regering i strid med princippet om omhyggelig forvaltning.
70 Den nederlandske regering har endvidere konstateret, at Kommissionen som led i afslutningen af regnskaber for regnskabsaaret 1986 i 1987 foretog en undersoegelse af koeb af smoer bestemt til offentlig oplagring. Naermere bestemt havde EUGFL's tjenestegrene i juli og september 1987 foretaget en gennemgang af ordningen for offentlig oplagring af smoer i Nederlandene. Ved denne lejlighed blev de betingelser, paa hvilke smoerret blev koebt til intervention, og overholdelsen af faellesskabsbestemmelserne paa omraadet undersoegt i enkeltheder. Hverken denne undersoegelse eller Kommissionens sammenfattende rapport af 15. juni 1988 om regnskabsaaret 1986 har vist, at den nederlandske kontrolordning ikke respekterede bestemmelsen om, at smoer, der godkendtes til intervention, skulle vaere fremstillet af syrnet floede. Under disse omstaendigheder kunne de nederlandske myndigheder med rette antage, at de havde indfoert en hensigtsmaessig kontrolordning allerede foer 1987, og at Kommissionen delte denne opfattelse. Ved under afslutningen af regnskaberne for regnskabsaaret 1987 at fastslaa, at der ikke fandtes nogen effektiv kontrol, har Kommissionen saaledes tilsidesat retssikkerhedsprincippet.
71 Kommissionen er af den opfattelse, at dette anbringende savner grundlag, saavel faktisk som retligt. Den har anfoert, at selv om den under den undersoegelse, som den foretog i 1989, foerte en omfangsrig korrespondance med de nederlandske myndigheder, har den ikke under disse droeftelser afgivet loefter om de endelige foelger, som Kommissionen ville drage af manglerne ved den nederlandske kontrolordning. Ved at foretage en nedsaettelse paa 10% paa grund af ordningens mangler har Kommissionen handlet saaledes, som den havde bebudet i sin meddelelse til EUGFL-komitéen.
72 I oevrigt forstaar Kommissionen ikke, hvordan de nederlandske myndigheder paa grundlag af resultatet af gennemgangen af kontrolordningerne i 1987 kunne have nogen som helst berettiget forventning om resultatet af undersoegelsen i 1989, da disse to undersoegelser er helt forskellige.
73 I denne forbindelse bemaerkes foerst, at som det fremgaar af naervaerende doms praemis 38 og 49, er det vaesentlige formaal med beslutningen om afslutningen af regnskaberne at sikre, at de udgifter, der er afholdt af de nationale myndigheder, er afholdt efter Faellesskabets regler.
74 Saa laenge regnskaberne ikke er behoerigt afsluttet, er Kommissionen i henhold til artikel 3 i forordning nr. 729/70 forpligtet til at naegte at lade EUGFL overtage udgifter, som ikke er afholdt efter Faellesskabets regler.
75 Selv om det imidlertid paahviler Kommissionen at fremlaegge bevis for, at den naerer begrundede og rimelige betaenkeligheder, fordi den beroerte medlemsstat ikke har indfoert kontrolforanstaltninger, eller fordi de ivaerksatte kontrolforanstaltninger er mangelfulde, paahviler det medlemsstaten i bekraeftende fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de finansielle foelger, som skal udledes heraf (jf. dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, praemis 39). Det fremgaar af gennemgangen af det foerste anbringende, at Kommissionen i dette tilfaelde har loeftet den bevisbyrde, som paahvilede den, med hensyn til de uregelmaessigheder, som Kongeriget Nederlandene ifoelge Kommissionen har gjort sig skyldig i. Kongeriget Nederlandene har derimod ikke godtgjort urigtigheden af de betaenkeligheder, som Kommissionen naerede med hensyn til dets kontrolordning, eller af de finansielle foelger, som Kommissionen havde draget heraf.
76 Som generaladvokaten har naevnt i punkt 84 i sit forslag til afgoerelse, er der intet til hinder for, at Kommissionen, efter at have opdaget mangler i forbindelse med en saerlig kontrol, drager de finansielle foelger heraf, og den nederlandske regering kan ikke unddrage sig sit ansvar ved at paaberaabe sig, at Kommissionen ikke har konstateret nogen uregelmaessighed under en tidligere kontrol.
77 Paa baggrund af de foregaaende betragtninger maa det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende
78 Med sit tredje anbringende goer den nederlandske regering gaeldende, at den anfaegtede beslutning er i strid med EF-traktatens artikel 190, fordi den er utilstraekkeligt begrundet, eller i hvert fald paa grund af tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter.
79 Ifoelge den nederlandske regering har Kommissionen som begrundelse for den anfaegtede beslutning i det vaesentlige lagt udtalelser og opfattelser af generel karakter til grund, som ikke stoettes af det mindste bevis for, at den nederlandske kontrolordning kunne give anledning til begrundede og rimelige betaenkeligheder. Kommissionen har paa ingen maade redegjort for de grunde, der gav den grundlag for at haevde, at de af Kongeriget Nederlandene fremlagte dokumenter gav bevis for, at der var begaaet svig. Alle resultaterne af AID's kontrolforanstaltninger i 1987 hos samtlige producenter, som havde tilbudt smoer til intervention, var blevet meddelt Kommissionen, og disse resultater gav paa ingen maade grundlag for at haevde, at der var blevet begaaet svig.
80 Kommissionen har fremhaevet, at de nederlandske myndigheder har vaeret snaevert inddraget i udarbejdelsen af den anfaegtede beslutning, idet Nederlandene havde gennemfoert en speciel undersoegelse, efterfulgt af en omfattende korrespondance og talrige bilaterale droeftelser. Under disse omstaendigheder finder Kommissionen, at de nederlandske myndigheder var fuldt ud i stand til at forstaa og fuldt ud har forstaaet det klagepunkt, der blev fremfoert over for dem.
81 I denne forbindelse bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis afhaenger omfanget af begrundelsespligten, der er fastslaaet i traktatens artikel 190, af arten af den paagaeldende retsakt og den sammenhaeng, hvori den er vedtaget (jf. dom af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, praemis 10).
82 I den saerlige sammenhaeng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes, maa en beslutnings begrundelse anses for at vaere tilstraekkelig, naar den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har vaeret snaevert inddraget i beslutningens tilblivelse, og naar den saaledes kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beloeb skulle afholdes af EUGFL (jf. bl.a. dom af 1.10.1998, sag C-27/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5581, praemis 36).
83 Ud over forklaringerne i den sammenfattende rapport staar det i dette tilfaelde fast, at den nederlandske regering har vaeret inddraget i den anfaegtede beslutnings tilblivelse og saaledes kendte grundene til, at Kommissionen fandt, at det omtvistede beloeb ikke skulle afholdes af EUGFL. Den nederlandske regering har nemlig selv naevnt, at den foerte en omfattende korrespondance med Kommissionen i aarene mellem 1989 og 1993.
84 Under disse omstaendigheder maa det fastslaas, at de nederlandske myndigheder har vaeret tilstraekkeligt inddraget i den procedure, der gik forud for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning, saaledes at begrundelsen for denne beslutning maa anses for at vaere tilstraekkelig.
85 Da det tredje anbringende heller ikke kan laegges til grund, maa Kommissionen frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
86 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har nedlagt paastand om, at Kongeriget Nederlandene doemmes til at betale sagens omkostninger, og da dette har tabt sagen, paalaegges det det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.