CELEX: 61989CJ0198
Incumplimiento
Libre prestación de servicios
Guías turísticos
Cualificación profesional establecida por la normativa nacional

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de junio de 1989, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al exigir para la prestación de servicios de guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando dicha prestación consiste en guiar a dichos turistas en lugares que no sean museos ni monumentos históricos que sólo pueden visitarse con un guía profesional especializado, la titularidad de un permiso que supone la posesión de una formación determinada acreditada mediante un título, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE.
Las disposiciones a que se refiere el presente recurso se contienen en el apartado 1 del artículo 1 de la Ley n° 710, de 27 de septiembre de 1977, sobre guías turísticos
(Diario Oficial de L República Helénica,
n° A 283). Según estas disposiciones, son guías turísticos las personas que acompañan a los turistas extranjeros o nacionales o a quienes visitan el país, a quienes guían y muestran las curiosidades locales, los monumentos antiguos o históricos, las obras históricas de cada época, explicándoles su importancia, su destino y su historia y proporcionándoles informaciones generales sobre la antigua Grecia y la moderna.
El 23 de febrero de 1987, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, la Comisión dirigió al Gobierno helénico un escrito de requerimiento. Según dicho escrito, Grecia no había adaptado su Derecho a las normas comunitarias, en especial al artículo 59 del Tratado CEE, en lo que se refiere a la prestación de servicios por guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro. Mediante carta de 14 de mayo de 1987, las autoridades helénicas se opusieron al punto de vista de la Comisión. El 20 de abril de 1988, la Comisión emitió un Dictamen motivado en el que reiteró su punto de vista e instó al Gobierno helénico a tomar las medidas necesarias para atenerse a dicho Dictamen en el plazo de dos meses. Al comprobar que el Gobierno helénico no aceptaba su punto de vista, la Comisión interpuso el presente recurso.
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal de Justicia se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida necesaria para el razonamiento del Tribunal.
Procede observar, con carácter preliminar, que las actividades de un guía turístico procedente de un Estado miembro que no sea Grecia y que acompañe en Grecia a los participantes de un viaje organizado a partir del otro Estado miembro pueden ejercitarse bajo dos regímenes jurídicos distintos. Una agencia de viajes establecida en un Estado miembro puede utilizar los guías que están a su servicio. En este supuesto es la agencia de viajes la que presta el servicio a los turistas mediante sus propios guías turísticos. Pero la misma agencia de viajes puede también contratar guías de turismo independientes, que radican en el otro Estado miembro. En este supuesto el guía turístico presta sus servicios a la agencia de viajes.
Los dos casos mencionados se refieren, pues, a prestaciones de servicios realizadas en el primer caso por la agencia de viajes a los turistas y en el segundo por el guía de turismo independiente a la agencia de viajes. Tales prestaciones, que son por tiempo limitado y que no se rigen por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas, son actividades realizadas a cambio de una remuneración en el sentido del artículo 60 del Tratado.
Procede comprobar si dichas actividades entran en el ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado.
A este respecto el Gobierno helénico ha sostenido que el artículo 59 del Tratado se aplicaba únicamente cuando el que presta el servicio y el que lo recibe residen en Estados miembros diferentes.
Si bien el artículo 59 del Tratado no contempla expresamente más que la situación de un prestador establecido en un Estado miembro distinto de aquel en que reside el destinatario de la prestación, no por ello su objeto deja de ser eliminar las restricciones a la libre prestación de servicios por parte de personas no establecidas en el Estado en cuyo territorio ha de realizarse la prestación (véase sentencia de 10 de febrero de 1982, Transporoute,
76/81, Rec. p. 417, apartado 14
). Las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios sólo dejan de aplicarse cuando todos los elementos que intervienen en una determinada actividad concurren en el interior de un solo Estado miembro (sentencia de 18 de marzo de 1980, Debauve,
52/79, Rec. p. 833, apartado 9
).
Por consiguiente, las disposiciones del artículo 59 deben aplicarse en todos los casos en los que un prestador ofrezca sus servicios en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel en el que está establecido, cualquiera que sea el lugar en que estén establecidos los destinatarios de dichos servicios.
En el caso de autos se trata, en los dos supuestos que se mencionan en el apartado 5 de la presente sentencia, de prestaciones de servicios efectuadas en un Estado distinto de aquel en el que está establecido quien los presta, por lo que procede aplicar el artículo 59 del Tratado.
Debe examinarse a continuación si la prestación de que se trata constituye ya objeto de una normativa comunitaria.
El Gobierno helénico subraya a este respecto que.procede distinguir las profesiones de guía turístico y de guía acompañante. Ahora bien, con arreglo al considerando catorce y al apartado 5 del artículo 2 de la Directiva 75/368/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para diversas actividades (ex clase 01 a clase 85 CITI), y por la que se adoptan, en particular, medidas transitorias para dichas actividades (
DO L 167, p. 22
; EE 06/01, p. 205), únicamente la profesión de guía acompañante ha sido objeto de armonización comunitaria. Por consiguiente, el hecho de estar autorizado a ejercer la actividad de guía acompañante no incluye en modo alguno el derecho a ejercer la actividad de guía turístico, según el Gobierno helénico.
No cabe aceptar este razonamiento. Efectivamente, basta señalar que la Comisión no ha sostenido nunca que las dos profesiones fuesen idénticas y que el acompañante turístico pudiera ejercer indiferentemente dicha actividad y la de guía turístico. En su recurso se refiere sólo a la función de guía turístico, que cumple la persona que se desplaza con un grupo de turistas, sin referirse a si dicha persona cumple también la función de guía acompañante.
Se debe por tanto examinar si, a falta de armonización comunitaria, la aplicación de la mencionada normativa helénica a los guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro es compatible con los artículos 59 y 60 del Tratado CEE.
Procede recordar a continuación que los artículos 59 y 60 del Tratado exigen no sólo la eliminación de cuaquier discriminación contra el prestador por razón de su nacionalidad, sino también la supresión de cualquier restricción a la libre prestación de servicios impuesta a causa de que quien los presta se encuentra establecido en un Estado miembro distinto de aquel en el que se efectúe la prestación. En particular, el Estado miembro no puede subordinar la ejecución de la prestación de servicios sobre su territorio al cumplimiento de todas las condiciones requeridas para un establecimiento, so pena de privar de toda eficacia a las disposiciones destinadas a garantizar la libre prestación de servicios.
Hay que recordar a este respecto que la exigencia planteada por las mencionadas disposiciones de la legislación helénica constituye una restricción de esta naturaleza. Al subordinar la prestación de servicios de los guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro a la posesión de un título determinado, dicha legislación impide, en efecto, tanto que las agencias de viajes efectúen dicha prestación utilizando su propio personal como que los guías turísticos independientes ofrezcan sus servicios a dichas agencias en los viajes organizados. También impide que los turistas que participan en estos viajes organizados reciban las prestaciones de que se trata si lo desean.
Teniendo en cuenta, sin embargo, las exigencias características de determinadas prestaciones, el hecho de que un Estado miembro subordine éstas a requisitos de cualificación del prestador, aplicando normas que regulan estos tipos de actividad en su territorio, no puede considerarse incompatible con los artículos 59 y 60 del Tratado. Sin embargo, la libre prestación de servicios, como principio fundamental del Tratado, sólo puede limitarse mediante normas justificadas por el interés general y que se apliquen a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el Estado de destino, en la medida en que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido. Dichas exigencias deben además ser objetivamente necesarias para garantizar el cumplimiento de las normas profesionales y para asegurar la protección de los intereses que constituye el objetivo de aquéllas (véase, entre otras, sentencia de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania,
205/84, Rec. p. 3755, apartado 27
).
De ello se sigue que estas exigencias sólo pueden considerarse compatibles con los artículos 59 y 60 del Tratado si está demostrado que, en el sector de actividad que se considera, existen razones imperiosas vinculadas al interés general que justifiquen restricciones a la libre prestación de servicios, que dicho interés no está asegurado ya por las normas del Estado en el que el prestador esté estabecido y que no puede conseguirse el mismo resultado mediante normas menos rigurosas.
El Gobierno helénico alega a continuación que la normativa de que se trata estaba justificada por el interés general vinculado a la promoción de las riquezas artísticas y arqueológicas del país y a la defensa de los consumidores. Subraya a este respecto la diferencia esencial entre la transmisión escrita y la transmisión oral de la información sobre estas riquezas. Según él, las autoridades helénicas ejercen un control de calidad sobre la documentación impresa que circula en el interior del país y se ocupan de que la documentación distribuida fuera de Grecia realice una presentación correcta de la herencia artística y cultural del país. El control de las informaciones comunicadas verbalmente por un guía turístico a un determinado grupo de turistas es por el contrario más difícil. El Gobierno helénico entiende que la normativa que se discute está tanto más justificada cuanto que, en determinados Estados miembros, la actividad de guía turístico puede ejercerse sin exigencia de cualificación profesional.
Se debe señalar que el interés general vinculado a la defensa de los consumidores y á la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional puede constituir una razón imperativa que justifique una restricción a la libre prestación de servicios. Sin embargo, esta exigencia, tal como la plantea la legislación helénica, va más allá de lo necesario para garantizar la protección de dicho interés, ya que somete la actividad del guía turístico, que acompaña a grupos de turistas procedentes de otro Estado miembro, a la posesión de un permiso.
En efecto, el acompañamiento profesional de que se trata en este caso se efectúa en condiciones particulares. El guía turístico independiente o empleado se desplaza con los turistas a los que acompaña en circuito cerrado: se desplazan temporalmente, en grupo, desde el Estado miembro en que están establecidos hasta el Estado miembro que van a visitar.
Ante tales circunstancias, la exigencia de un título, impuesta por el Estado miembro de destino, produce la consecuencia de reducir el número de guías turísticos que puedan acompañar a los turistas en circuito cerrado, lo que puede inducir a la agencia de viajes a recurrir preferentemente a guías locales, empleados o establecidos en el Estado miembro en que se realiza la prestación. Ahora bien, esta consecuencia podría presentar para los turistas que reciben las prestaciones de que se trata el inconveniente de no contar con un guía que conozca su idioma y conozca sus intereses y preferencias específicas.
Procede observar además que una explotación rentable de estos viajes en grupo depende de la reputación comercial de la agencia, que está sujeta a la presión de la competencia de otras agencias de viajes, y que la conservación de esta reputación y la presión de la competencia imponen ya cierta selección de los guías turísticos y un control de la calidad de sus prestaciones. Esta circunstancia puede contribuir, en función de las preferencias específicas de los grupos de turistas afectados, a la promoción de las riquezas artísticas y arqueológicas y a la protección de los consumidores cuando se trate de visitas guiadas en lugares distintos de los museos y de los monumentos históricos que sólo pueden ser visitados con un guía profesional.
Se sigue de ello que, teniendo en cuenta las severas restricciones que supone, la normativa de que se trata es desproporcionada respecto al fin que persigue, que es la promoción de las riquezas históricas y la mejor difusión posible de los conocimientos relativos al patrimonio artístico y cultural del Estado miembro en el que se realiza el viaje, así como la defensa de los consumidores.
El Gobierno helénico subraya además que es imposible conciliar el punto de vista de la Comisión, expresado en su recurso, con la acción emprendida por ella para que se adopte una propuesta de Directiva sobre un segundo sistema general de reconocimiento de las formaciones profesionales (
DO 1989, C 263, p. 1
), que completa la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (
DO 1989, L 19, p. 16
).
Es verdad que esta propuesta de Directiva prevé, respecto a las profesiones para las que la Comunidad no ha determinado el nivel mínimo de cualificación necesaria, la facultad de los Estados miembros de determinar por sí mismos el nivel mínimo de cualificación.
Procede, sin embargo, recordar que las disposiciones del Derecho derivado sólo pueden afectar a las disposiciones nacionales que sean compatibles con las exigencias del artículo 59 del Tratado, tal como han sido precisadas por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia.
En estas circunstancias procede declarar que, al subordinar la prestación de servicios de guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando dicha prestación consiste en guiar a estos turistas en lugares distintos de los museos o monumentos históricos que sólo pueden visitarse con un guía profesional especializado, a la posesión de un permiso que supone la adquisición de una formación determinada acreditada mediante un título, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Helénica, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE al subordinar la prestación de servicios de guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando dicha prestación consiste en guiar a estos turistas en lugares distintos de los museos y monumentos históricos que sólo pueden visitarse con un guía profesional especializado, a la posesión de un permiso que supone la adquisición de una formación determinada acreditada mediante un título.

2)
Condenar en costas a la República Helénica.

Due
Mancini
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de febrero de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.