CELEX: 62009CJ0322
Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância
Auxílios de Estado
Denúncia de um concorrente
Admissibilidade
Regulamento (CE) n.º 659/1999
Artigos 4.º, 10.º, 13.º e 20.º
Decisão da Comissão de não prosseguir a análise da denúncia
Qualificação das medidas pela Comissão, em parte, como não constituindo auxílios de Estado e, em parte, como auxílios existentes compatíveis com o mercado comum
Artigo 230.º CE
Conceito de ‘acto impugnável’

Através do seu recurso, a NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB (a seguir «NDSHT») pede a anulação do acórdão
do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 9 de Junho de 2009, NDSHT/Comissão (T‑152/06, Colect., p. II‑1517,
a seguir «acórdão recorrido»), que julgou inadmissível o recurso interposto pela recorrente tendo por objectivo a anulação
da decisão contida nos ofícios da Comissão das Comunidades Europeias de 24 de Março e 28 de Abril de 2006 dirigidos à NDSHT,
referentes a uma denúncia relativa a auxílios de Estado alegadamente ilegais concedidos pela cidade de Estocolmo à Stockholm
Visitors Board AB (a seguir «acto controvertido»).

Quadro jurídico
Como resulta do seu segundo considerando, o Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece
as regras de execução do artigo [88.º CE] (JO L 83, p. 1), conforme alterado pelo Acto relativo às condições de adesão da
República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República
da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações
dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2003, L 236, p. 33, a seguir «Regulamento n.º 659/1999»), codifica e reforça,
em matéria de exame dos auxílios de Estado, a prática estabelecida pela Comissão em conformidade com a jurisprudência do Tribunal
de Justiça.
Nos termos do artigo 1.º, alínea b), i), deste regulamento, entende‑se por «auxílios existentes», «[s]em prejuízo dos artigos
144.º e 172.º do Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, do ponto 3 do Anexo IV e do Apêndice a esse Anexo do
Acto de Adesão da República Checa, da Estónia, de Chipre, da Letónia, da Lituânia, da Hungria, de Malta, da Polónia, da Eslovénia
e da Eslováquia, qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado [CE] no respectivo Estado‑Membro,
isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do Tratado e que continuem
a ser aplicáveis depois dessa data».
Nos termos do artigo 1.º, alínea h), do referido regulamento, o conceito de «partes interessadas» é definido como «qualquer
Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afectados pela concessão de
um auxílio, em especial o beneficiário do auxílio, as empresas concorrentes e as associações sectoriais».
O artigo 4.º do Regulamento n.º 659/1999, que consta do seu capítulo II, intitulado «Processo aplicável aos auxílios notificados»,
dispõe nos seus n.
os
1 a 4:
«1.       A Comissão procederá à análise da notificação imediatamente após a sua recepção. Sem prejuízo do disposto no artigo 8.°, a
Comissão tomará uma decisão nos termos dos n.
os
2, 3 ou 4 do presente artigo.
2.       Quando, após análise preliminar, a Comissão considerar que a medida notificada não constitui um auxílio, fará constar esse
facto por via de decisão.
3.       Quando, após a análise preliminar, a Comissão considerar que não há dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada
com o mercado comum, na medida em que está abrangida pelo n.° 1 do artigo [87.º CE], decidirá que essa medida é compatível
com o mercado comum, adiante designada ‘decisão de não levantar objecções’. A decisão referirá expressamente a derrogação
do Tratado que foi aplicada.
4.      Quando, após a análise preliminar, a Comissão considerar que a medida notificada suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade
com o mercado comum, decidirá dar início ao procedimento formal de investigação nos termos do n.° 2 do artigo [88.º CE], adiante
designada ‘decisão de início de um procedimento formal de investigação’.»
O capítulo III do referido regulamento rege o processo aplicável em matéria de auxílios ilegais. Neste capítulo, o artigo
10.º, n.º 1, enuncia:
«Quando a Comissão dispuser de informações relativas a um auxílio alegadamente ilegal, qualquer que seja a fonte, examiná-las-á
imediatamente.»
No referido capítulo III, o artigo 13.º, intitulado «Decisões da Comissão», prevê no seu n.º 1:
«O exame de um auxílio eventualmente ilegal conduz a uma decisão nos termos dos n.
os
2, 3 ou 4 do artigo 4.° […]»
No capítulo VI do Regulamento n.º 659/1999, sob a epígrafe «Partes interessadas», o artigo 20.º, n.
os
2 e 3, dispõe:
«2.       Qualquer parte interessada pode informar a Comissão sobre qualquer alegado auxílio ilegal e qualquer utilização abusiva de
um auxílio. Quando a Comissão considerar que, com base nas informações de que dispõe, não há motivos suficientes para analisar
o caso, informará a parte interessada desse facto. Quando a Comissão tomar uma decisão sobre um caso que diga respeito às
informações fornecidas, enviará cópia dessa decisão à parte interessada.
3.       A seu pedido, qualquer parte interessada obterá cópia de qualquer decisão nos termos dos artigos 4.° e 7.°, do n.º 3 do artigo
10.° e do artigo 11.°»
Nos termos do artigo 25.º do Regulamento n.º 659/1999:
«As decisões tomadas nos termos dos capítulos II, III, IV, V e VII são dirigidas ao Estado‑Membro interessado. […]»

Factos na origem do litígio
A NDSHT é uma sociedade de direito sueco que exerce a actividade de operador turístico em Estocolmo através do seu sítio Internet.
Oferece um serviço global que inclui a reserva de quartos de hotel e um cartão turístico denominado «Stockholm à la carte»
que permite aos seus detentores aceder a vários serviços e infra‑estruturas da cidade de Estocolmo, como museus e meios de
transporte locais.
A Stockholm Visitors Board AB (a seguir «SVB») é uma sociedade detida pela cidade de Estocolmo por via de diferentes filiais.
Foi encarregada do fornecimento de informações turísticas e da promoção da região de Estocolmo. Conjuntamente com essas actividades,
exerce também actividades comerciais que consistem, designadamente, em serviços de reserva de quartos de hotel a preços reduzidos
em Estocolmo e na venda de um conjunto de serviços ligados ao turismo através de um cartão denominado «Stockholm Card» que
proporciona o acesso gratuito a locais e a infra‑estruturas na cidade de Estocolmo.
Em 23 de Setembro de 2004, a NDSHT transmitiu à Comissão informações relativas às subvenções anuais concedidas pela cidade
de Estocolmo à SVB referentes aos anos de 2003 a 2005, alegando que essas subvenções eram auxílios de Estado concedidos em
violação do artigo 88.°, n.° 3, CE. Na sua denúncia, a NDSHT afirmou que os alegados auxílios de Estado eram constituídos
por dotações anuais do orçamento da cidade de Estocolmo a favor da SVB, pelo reembolso regular pela sociedade‑mãe da SVB das
suas perdas antes da tributação fiscal e pelo acesso preferencial a infra‑estruturas públicas, como um parque de estacionamento
pago gerido pela referida cidade. Na opinião da NDSHT, a SVB pode utilizar esses auxílios para financiar as suas actividades
comerciais que estão em concorrência com outras empresas nacionais e internacionais, provocando assim uma distorção da concorrência.
A Comissão analisou a denúncia da NDSHT à luz das informações complementares por esta prestadas e das transmitidas pelas autoridades
suecas na sequência dos pedidos de informações que lhes tinham sido dirigidos pela Comissão.
Em 24 de Março de 2006, o director da Direcção «Auxílios de Estado 1: Coesão e concorrência» da Direcção‑Geral da Concorrência
da Comissão responsável pelo processo (a seguir «director do serviço da Comissão encarregado do processo») enviou à NDSHT
um ofício com a seguinte redacção:
«[…]
Pretendo informá‑lo do facto de que, com base nas informações disponíveis, os serviços competentes da Direcção‑Geral da Concorrência
chegaram à conclusão de que não há motivos suficientes que justifiquem a continuação da apreciação da sua denúncia. […]
Decorre da nossa análise que as actividades ligadas ao ‘Stockholm Card’ e às reservas de quartos de hotel (com excepção dos
lugares do parque de estacionamento incluídos no ‘Stockholm Card’) foram desenvolvidas nas condições do mercado. Assim, essas
actividades não são financiadas por um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. Quanto à autorização a título
gratuito de certos lugares do parque de estacionamento, pode ser sustentado que não há afectação do comércio e, mesmo que
tal fosse o caso, esse auxílio foi incluído no ‘Stockholm Card’ muito antes da Suécia aderir à União Europeia em 1995, e constitui
um auxílio existente. Além disso, a partir de 1 de Janeiro de 2006, esse serviço já não está incluído no ‘Stockholm Card’.
Quanto às outras actividades (fornecimento de informações turísticas, etc.), parece que estão sujeitas às disposições que
regem os serviços de interesse económico geral (SIEG). Não parece que haja subvenções cruzadas a favor de actividades económicas.
No caso de a compensação pelos SIEG ser qualificada de auxílio de Estado, esse auxílio foi contudo concedido nas mesmas condições
efectivamente antes de 1995, e constitui, portanto, um auxílio existente.
Em resumo, os exames profundos que efectuámos sobre esta denúncia mostram que estamos em presença de um auxílio existente
e não de um auxílio ilegal que, de qualquer modo, é compatível com o mercado comum. Dado que não há que aplicar as medidas
adequadas previstas no artigo 88.°, n.° 1, CE, não temos a intenção de adoptar nenhuma outra medida neste processo.
[…]»
Por carta de 5 de Abril de 2006, a NDSHT informou a Comissão de que deduzia do ofício de 24 de Março de 2006 que a sua denúncia
tinha sido rejeitada e que tinha sido adoptada uma decisão de não suscitar objecções em relação às medidas financeiras controvertidas
nos termos dos artigos 13.° e 4.°, n.
os
2 e 3, do Regulamento n.° 659/1999. A NDSHT solicitou também à Comissão que lhe enviasse uma cópia dessa decisão, nos termos
do artigo 20.° do referido regulamento.
Por ofício de 28 de Abril de 2006, o director do serviço da Comissão responsável pelo processo respondeu à NDSHT recordando‑lhe
que resultava das informações prestadas que as medidas denunciadas não constituíam auxílios de Estado ilegais e que, assim,
não lhe podia ser dirigida uma decisão da Comissão tomada ao abrigo do artigo 20.º do Regulamento n.º 659/1999.

Tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância e acórdão recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 6 de Junho de 2006, a NDSHT pediu a anulação do
acto controvertido e a abertura do procedimento formal de investigação ao abrigo do artigo 88.°, n.° 2, CE.
Por requerimento separado, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.º, n.º 1,
do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, à qual a NDSHT respondeu em 9 de Novembro de 2006.
A NDSHT sustentou, nas suas observações relativas à questão prévia de inadmissibilidade, que o acto controvertido exprimia
ao mesmo tempo uma recusa final da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação ao abrigo do artigo 88.°,
n.° 2, CE e uma decisão de arquivar o processo. O acto controvertido devia, assim, ser considerado uma decisão que produz
efeitos na situação jurídica da NDSHT. Constituía, portanto, um acto impugnável na acepção do artigo 230.º CE.
Com o acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância julgou o recurso da NDSHT inadmissível e condenou‑a nas despesas.
O Tribunal de Primeira Instância entendeu que, para determinar se o acto controvertido constitui um acto impugnável, há que
distinguir, tendo em conta o seu conteúdo, se se trata de uma decisão na acepção do artigo 4.º do Regulamento n.º 659/1999
ou apenas de uma comunicação informal nos termos do artigo 20.º, n.º 2, segundo período, do referido regulamento.
Afirmou, no n.º 44 do acórdão recorrido, que a Comissão não é obrigada a adoptar uma decisão na acepção do artigo 4.º do Regulamento
n.º 659/1999 em resposta a cada denúncia. Essa obrigação só existe no caso de o artigo 13.º do regulamento ser aplicável.
Ora, não é esse o caso quando a denúncia é relativa a um auxílio existente. No n.º 64 do mesmo acórdão, o Tribunal de Primeira
Instância considerou que a obrigação de adoptar uma decisão na acepção do artigo 4.º do referido regulamento na sequência
de uma denúncia relativa a um auxílio existente era contrária à economia do procedimento de controlo dos auxílios de Estado.
Resulta do conteúdo dos ofícios de 24 de Março e 28 de Abril de 2006 (a seguir, conjuntamente, «ofícios controvertidos») que
a Comissão tinha decidido não dar seguimento à denúncia pelo facto de os auxílios em causa serem auxílios existentes abrangidos
pelo procedimento do artigo 88.º, n.º 1, CE. O Tribunal de Primeira Instância considerou, no n.º 57 do acórdão recorrido,
que, nesse caso, à luz da jurisprudência assente, a Comissão não pode ser obrigada, através de uma denúncia, a dirigir ao
Estado‑Membro em causa uma recomendação propondo medidas adequadas nos termos do artigo 18.° do Regulamento n.° 659/1999.
Além disso, nenhuma das disposições desse regulamento aplicáveis em matéria de auxílios existentes prevê a possibilidade de
a Comissão adoptar um acto de carácter decisório no termo da fase de análise preliminar desses auxílios.
Por último, no n.º 63 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância precisou que, tendo a Comissão considerado, no
termo da sua primeira análise das medidas financeiras controvertidas, que estas deviam ser encaradas como auxílios existentes,
os ofícios controvertidos não podiam constituir uma recusa de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no
artigo 88.º, n.º 2, CE.
Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância concluiu que os ofícios controvertidos não devem ser encarados como uma
decisão na acepção do artigo 4.º do Regulamento n.º 659/1999, mas como uma comunicação informal na acepção do artigo 20.º
do referido regulamento. Por conseguinte, não constituem um acto impugnável na acepção do artigo 230.º CE.

Pedidos das partes no Tribunal de Justiça
Pelo seu recurso, ao mesmo tempo que contesta a qualificação que a Comissão faz das medidas controvertidas, a NDSHT pede que
o Tribunal de Justiça se digne anular na íntegra o acórdão recorrido e, em seguida, a título principal, deferir o seu pedido
em primeira instância e condenar a Comissão nas despesas ou, a título subsidiário, julgar admissível o seu recurso, remeter
o processo ao Tribunal Geral e remeter para final a decisão quanto às despesas nos dois processos.
A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso e a NDSHT condenada nas despesas.

Quanto ao presente recurso
Em apoio do seu recurso, a NDSHT invoca quatro fundamentos.
O primeiro fundamento é relativo à desvirtuação manifesta do conteúdo dos ofícios controvertidos. No seu segundo fundamento,
a recorrente entende que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar o acto controvertido como
um acto preparatório que não constitui uma decisão definitiva susceptível de recurso de anulação. Nos termos do seu terceiro
fundamento, a NDSHT afirma que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que a tomada de posição
da Comissão devia ser encarada como um indeferimento do pedido de adopção das medidas adequadas na acepção do artigo 88.º,
n.º 1, CE. Por último, no seu quarto fundamento, a NDSHT considera que o Tribunal de Primeira Instância cometeu também um
erro de direito ao entender que a qualificação, pela Comissão, das medidas financeiras controvertidas como auxílios existentes
impedia a impugnação da rejeição da denúncia. Esta solução assenta num erro de interpretação dos artigos 4.º, 10.º, 13.º e
20.º do Regulamento n.° 659/1999.
Uma vez que o segundo a quarto fundamentos de recurso estão intimamente relacionados, devem ser analisados em conjunto.

Quanto ao segundo a quarto fundamentos
Argumentos das partes
Referindo‑se, nomeadamente, ao acórdão de 17 de Julho de 2008, Athinaïki Techniki/Commissão (C‑521/06 P, Colect., p. I‑5829),
a NDSHT afirma que o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta os artigos 4.º, 10.º, 13.º e 20.º, n.º 2, do Regulamento
n.º 659/1999 ao considerar que a rejeição da sua denúncia pela Comissão não apresenta as características de uma decisão que
produz efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis de afectar os seus interesses e, consequentemente, de um acto impugnável
na acepção do artigo 230.º CE.
A recorrente considera, com efeito, no seu segundo fundamento, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito
ao afirmar que o acto controvertido não constituía uma decisão definitiva, mas um acto preparatório. Refere que, pelo contrário,
a Comissão terminou a sua análise e adoptou uma decisão, sem contudo a ter formalizado, cujo objecto consistia em rejeitar
a denúncia pelo facto de o auxílio financeiro concedido ser compatível com o mercado comum.
A este respeito, a recorrente considera, no seu terceiro fundamento, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu nos n.
os
57 e seguintes do acórdão recorrido um erro de direito ao qualificar a tomada de posição da Comissão de indeferimento de
um pedido de adopção das medidas adequadas na acepção do artigo 88.º, n.º 1, CE e não de recusa de dar início ao procedimento
formal de investigação nos termos do n.º 2 do mesmo artigo. Do mesmo modo, o Tribunal de Primeira Instância afirmou sem razão
que a Comissão não pode ser obrigada por um denunciante a adoptar uma decisão no termo da fase de análise preliminar.
Além disso, a recorrente alega, no seu quarto fundamento, que os artigos 4.º, 10.º e 13.º do Regulamento n.º 659/1999 obrigam
a Comissão, quando procede à análise de uma denúncia sobre a existência de um eventual auxílio ilegal, a encerrar a fase de
análise preliminar através da adopção de uma decisão, tal como afirmado no n.º 40 do acórdão Athinaïki Techniki/Comissão,
já referido.
Esta obrigação de se pronunciar por via de decisão vale também para a hipótese de a fase de análise preliminar levar a Comissão
a pensar que está na presença de um auxílio existente. A possibilidade de impugnar um ofício da Comissão que recusa dar início
a um procedimento formal de investigação pelo facto de o auxílio contestado ser um auxílio existente foi, com efeito, confirmada
pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C‑313/90, Colect., p. I‑1125). Assim, na
opinião da recorrente, a interpretação feita pelo Tribunal de Primeira Instância, nos n.
os
64 e seguintes do acórdão recorrido, de que é contrário à economia do procedimento de controlo dos auxílios de Estado considerar
que a Comissão adopta necessariamente uma decisão na acepção do artigo 4.º do Regulamento n.º 659/1999 quando informa um denunciante
de que a sua denúncia diz respeito a um auxílio existente, revela uma concepção profundamente errada desse sistema processual.
Essa interpretação implicaria que a Comissão, ao qualificar as medidas financeiras impugnadas de auxílio existente, pudesse
evitar qualquer controlo do juiz da União, o que seria manifestamente inaceitável.
A Comissão reconhece, antes de mais, que os ofícios controvertidos não têm por objecto todas as medidas financeiras controvertidas
e que não adoptou, através desses ofícios, uma decisão sobre um auxílio existente. Pelo contrário, os referidos ofícios contêm
um determinado número de conclusões hipotéticas e, por isso mesmo, não definitivas, não conduzindo, além disso, a uma qualificação
idêntica dessas diferentes medidas. Nesses mesmos ofícios, a Comissão, quando muito, resumiu a posição do serviço encarregado
do processamento da denúncia, segundo a qual o mesmo não previa naquele momento dar seguimento a essa denúncia.
Além disso, o argumento invocado pela NDSHT de que a Comissão tinha adoptado uma decisão mesmo sem lhe dar um carácter formal
é inadmissível uma vez que não foi invocado em primeira instância.
Em qualquer caso, a Comissão alega que não adoptou uma decisão e que se limitou a fazer uma apreciação provisória, tendo o
arquivamento da denúncia ocorrido apenas durante o mês de Dezembro de 2006. Por outro lado, no que se refere aos auxílios
existentes, a Comissão não pode adoptar imediatamente uma decisão, devendo, primeiro, quando considera as medidas incompatíveis
com o mercado comum, informar o Estado‑Membro em causa antes de eventualmente propor medidas adequadas. Dado que o Regulamento
n.º 659/1999 não prevê um procedimento especial a seguir nesse caso, só a acção por omissão teria sido uma solução possível
para impugnar o acto controvertido.
Por último, a Comissão contesta a pertinência das remissões para os acórdãos, já referidos, CIRFS e o./Comissão e Athinaïki
Techniki/Comissão, uma vez que, tendo constatado a presença de auxílios existentes, a Comissão já não podia dar início ao
procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.º, n.º 2, CE.
Apreciação do Tribunal
–       Quanto à admissibilidade do argumento invocado pela NDSHT relativo à não formalização da decisão da Comissão
Na opinião da Comissão, o argumento invocado pela recorrente de que a instituição concluiu a sua análise das medidas financeiras
controvertidas através de uma decisão que não foi formalizada não foi invocado em primeira instância e, consequentemente,
não é admissível.
A este respeito, há que assinalar que resulta das disposições conjugadas dos artigos 58.° do Estatuto do Tribunal de Justiça
e 113.°, n.° 2, do Regulamento de Processo deste último que, no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira
Instância, é permitido ao recorrente invocar qualquer argumento pertinente, com a única reserva de que o recurso não modifique
o objecto do litígio no Tribunal de Primeira Instância (acórdão de 18 de Janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho, C‑229/05 P,
Colect., p. I‑439, n.° 66, e de 29 de Novembro de 2007, Herrero Romeu/Comissão, C‑8/06 P, Colect., p. I‑10333, n.º 32).
Ora, é forçoso concluir que, contrariamente ao que a Comissão alega, o referido argumento constava efectivamente da petição
apresentada pela NDSHT no Tribunal de Primeira Instância, na qual é sustentado, no n.º 9, que «é jurisprudência assente que
a forma que revestem os actos ou decisões adoptados não tem influência no direito de os impugnar». Consequentemente, mesmo
admitindo que este argumento não tivesse sido invocado no recurso nos mesmos termos que na referida petição, tal não altera
o objecto do litígio nesse tribunal.
Daqui decorre que este argumento é admissível.
–       Quanto ao mérito
A recorrente pretende, no essencial, demonstrar através do segundo, terceiro e quarto fundamentos que o Tribunal de Primeira
Instância cometeu um erro de direito ao considerar que os ofícios controvertidos não apresentavam as características de um
acto impugnável na acepção do artigo 230.º CE.
A este respeito, o Tribunal de Justiça tem decidido reiteradamente que é possível interpor recurso de anulação, na acepção
do artigo 230.° CE, de todos os actos adoptados pelas instituições, independentemente da sua natureza ou forma, que visem
produzir efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis de afectar os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada
a sua situação jurídica (v., designadamente, acórdãos Athinaïki Techniki/Comissão, já referido, n.º 29 e jurisprudência aí
referida, e de 26 de Janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, C‑362/08 P, Colect., p. I‑0000, n.º 51).
Resulta também de jurisprudência assente relativa à admissibilidade dos recursos de anulação que há que atender à própria
essência dos actos recorridos para os qualificar (v., designadamente, acórdãos de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81,
Recueil, p. 2639, n.º 9, e de 22 de Junho de 2000, Países Baixos/Comissão, C‑147/96, Colect., p. I‑4723, n.º 27).
Em contrapartida, a forma que reveste um acto ou uma decisão é, em princípio, irrelevante para a admissibilidade de um recurso
de anulação. Em princípio, é, portanto, irrelevante para a qualificação do acto em causa que o mesmo preencha ou não determinados
requisitos de forma, a saber, se está devidamente designado pelo seu autor ou se menciona as disposições que constituem a
sua base legal. É, assim, irrelevante que esse acto não seja designado como «decisão» ou que não se refira ao artigo 4.°,
n.
os
2, 3 ou 4, do Regulamento n.° 659/1999. Também não é importante que o acto não tenha sido notificado pela Comissão ao Estado‑Membro
em causa, em violação do artigo 25.° desse regulamento, visto que tal vício não é susceptível de alterar a substância do acto
(v. acórdão Athinaïki Techniki/Comissão, já referido, n.
os
43, 44 e jurisprudência aí referida).
Além disso, constituem em princípio actos impugnáveis na acepção do artigo 230.º CE as medidas que fixam definitivamente a
posição da Comissão no termo de um procedimento administrativo e que visam produzir efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis
de afectar os interesses do recorrente, com excepção das medidas intercalares cujo objectivo é preparar a decisão final, que
não produzem tais efeitos (v. acórdão Athinaïki Techniki/Comissão, já referido, n.º 42 e jurisprudência aí referida).
Relativamente ao eventual carácter definitivo e impugnável das medidas tomadas pela Comissão no âmbito do procedimento de
controlo dos auxílios de Estado, há que recordar desde logo que a Comissão deve, por força do artigo 10.º, n.º 1, do Regulamento
n.º 659/1999, proceder a um exame quando dispõe de informações relativas a um auxílio alegadamente ilegal, independentemente
da fonte dessas informações. O exame de uma denúncia com base nessa disposição desencadeia a fase de análise preliminar prevista
no artigo 88.º, n.º 3, CE e obriga a Comissão a examinar sem demora a existência eventual de um auxílio e a sua compatibilidade
com o mercado comum (v., neste sentido, acórdão Athinaïki Techniki/Comissão, já referido, n.º 37).
O artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999, que é aplicável no âmbito do exame de uma denúncia que visa um auxílio
alegadamente ilegal, obriga a Comissão a encerrar essa fase de análise preliminar através da adopção de uma decisão ao abrigo
do artigo 4.°, n.
os
2, 3 ou 4, deste regulamento, a saber, uma decisão que declare a inexistência de auxílio, de não levantar objecções ou de
dar início ao procedimento formal de investigação, não estando essa instituição autorizada a perpetuar um estado de inacção
durante a fase de análise preliminar. Chegado o momento, incumbe‑lhe, consequentemente, dar início à fase seguinte da investigação,
prevista no artigo 88.º, n.º 2, CE, ou arquivar o processo mediante a adopção de uma decisão nesse sentido (v., neste sentido,
acórdão Athinaïki Techniki/Comissão, já referido, n.º 40 e jurisprudência aí referida).
Quando a Comissão verifica, na sequência da análise de uma denúncia, que a investigação não permite concluir pela existência
de um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.º CE, recusa implicitamente dar início ao procedimento previsto no artigo
88.º, n.º 2, CE (v., neste sentido, acórdão de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colect.,
p. I‑1719, n.º 47).
No que se refere à declaração da Comissão de que as medidas denunciadas constituem auxílios existentes, importa observar que
é verdade que um auxílio existente é objecto do exame permanente previsto no artigo 88.º, n.º 1, CE e deve ser considerado
legal até a Comissão declarar a sua incompatibilidade com o mercado comum (v. acórdãos de 9 de Agosto de 1994, Namur-Les assurances
du crédit, C‑44/93, Colect., p. I‑3829, n.º 34, e de 9 de Outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑400/99, Colect., p. I‑7303,
n.º 48). Todavia, quando lhe é submetida uma denúncia que põe em causa um auxílio alegadamente ilegal, a Comissão, ao qualificar
a medida de auxílio existente, submete‑a ao procedimento previsto no artigo 88.º, n.º 1, CE e recusa assim implicitamente
dar início ao procedimento previsto no artigo 88.º, n.º 2, CE (v., neste sentido, acórdãos CIRFS e o./Comissão, já referido,
n.
os
25 e 26, e de 16 de Maio de 2002, ARAP e o./Comissão, C‑321/99 P, Colect., p. I‑4287, n.º 61).
Essa decisão de recusa de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.º, n.º 2, CE tem carácter definitivo e é impossível
qualificá‑la de simples medida provisória (acórdãos, já referidos, CIRFS e o./Comissão, n.º 26, e, neste sentido, Athinaïki
Techniki/Comissão, n.
os
54 e 58).
Numa situação desse tipo, os beneficiários das garantias processuais previstas nessa disposição só podem conseguir que estas
sejam respeitadas se tiverem a possibilidade de impugnar essa decisão no órgão jurisdicional da União, em conformidade com
o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Este princípio aplica‑se tanto no caso de a decisão ser tomada com o fundamento de que
a Comissão considera o auxílio compatível com o mercado comum como quando entende que a própria existência de um auxílio deve
ser posta de lado (acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.º 47) ou ainda quando considera que se trata
de um auxílio existente (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, CIRFS e o./Comissão, n.º 27, e ARAP e o./Comissão, n.º 62).
Esta conclusão é corroborada pelo artigo 20.º do Regulamento n.º 659/1999, que rege os direitos das partes interessadas. Nos
termos do segundo e terceiro períodos do n.º 2 deste artigo, a Comissão, depois de ter obtido dessa parte interessada informações
relativas a alegados auxílios ilegais ou a uma qualquer utilização abusiva de um auxílio, ou considera que não há motivos
suficientes para analisar o caso e informa a parte interessada desse facto ou toma uma decisão sobre o caso que diga respeito
às informações fornecidas. Daqui resulta que, uma vez que a Comissão analisou essas informações e tomou uma posição sobre
elas, adoptou uma decisão.
Deve, assim, ser julgado admissível um recurso de anulação de uma decisão que recusa dar início ao procedimento previsto no
artigo 88.°, n.° 2, CE, interposto por um interessado na acepção desse artigo, quando o autor desse recurso pretenda, com
a sua interposição, salvaguardar os direitos processuais que lhe confere esta última disposição (v. acórdão Athinaïki Techniki/Comissão,
já referido, n.º 36 e jurisprudência aí referida).
No caso em apreço, é pacífico que a Comissão analisou a denúncia da recorrente à luz das informações complementares prestadas
por esta última e das fornecidas pelas autoridades suecas na sequência dos pedidos nesse sentido que lhes foram dirigidos
pela Comissão. Na sequência da análise da denúncia, a Comissão concluiu, no seu ofício de 24 de Março de 2006, pela não existência
de motivos suficientes para prosseguir essa análise e acrescentou que não previa adoptar outras medidas nesse processo. Por
outro lado, no seu ofício de 28 de Abril de 2006, recordou que as medidas financeiras controvertidas não constituíam auxílios
ilegais.
Uma vez que a Comissão concluiu pela não existência de motivos suficientes que justifiquem prosseguir a análise da denúncia,
decorre da essência do acto controvertido que essa instituição formou uma opinião definitiva sobre as medidas analisadas,
exprimindo assim a vontade de pôr termo à sua análise preliminar. Ao chegar a esta conclusão, a Comissão recusou implicitamente,
como decorre da jurisprudência referida no n.º 52 do presente acórdão, dar início ao procedimento formal de investigação previsto
no artigo 88.º, n.º 2, CE.
Ora, a recorrente, uma vez que é uma empresa concorrente da sociedade beneficiária das medidas denunciadas, figura incontestavelmente
entre as partes interessadas na acepção do artigo 88.º, n.º 2, CE (v. acórdãos Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido,
n.º 41, e de 9 de Julho de 2009, 3F/Comissão, C‑319/07 P, Colect., p. I‑5963, n.º 32), à luz da definição deste conceito constante
do artigo 1.º, alínea h), do Regulamento n.º 659/1999.
Há, então, que declarar que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que o acto controvertido
não apresentava as características de uma decisão que produz efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis de afectar os interesses
da recorrente e, em especial, que não constituía uma decisão nos termos do artigo 4.º do Regulamento n.º 659/1999. Daqui decorre
que o acto controvertido deve ser encarado como um acto impugnável na acepção do artigo 230.º CE.
Decorre das considerações precedentes que o segundo a quarto fundamentos invocados pela NDSHT em apoio do seu recurso devem
ser acolhidos.
Além disso, tendo o Tribunal de Justiça recordado nos n.
os
52 e 60 do presente acórdão que uma decisão como o acto controvertido consubstancia um acto impugnável mesmo quando declara
que as medidas denunciadas constituem auxílios existentes, não é necessário decidir quanto ao primeiro fundamento invocado
pela recorrente relativo à desvirtuação dos ofícios controvertidos.
Nestas condições, cumpre anular o acórdão recorrido.

Quanto à remessa do processo ao Tribunal Geral
Nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este pode, em caso de
anulação da decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado, ou
remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento.
Contudo, o Tribunal de Justiça não pode decidir do mérito do recurso interposto pela NDSHT. Este aspecto do recurso, e, em
especial, a questão de saber se foi sem razão que a Comissão decidiu não dar início ao procedimento formal de investigação
previsto no artigo 88.º, n.º 2, CE pelo facto de as medidas em causa constituírem auxílios existentes em todos os casos compatíveis
com o mercado comum, implica que se proceda a apreciações de facto com base em elementos que não foram apreciados pelo Tribunal
de Primeira Instância nem debatidos no Tribunal de Justiça. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça dispõe dos elementos necessários
para decidir definitivamente sobre a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão no decurso do processo em
primeira instância.
Pelos motivos expostos nos n.
os
44 a 62 do presente acórdão, a referida questão prévia de inadmissibilidade, baseada no facto de o acto controvertido não
ser susceptível de ser objecto de recurso de anulação, deve ser julgada improcedente.
Há, por isso, que remeter o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre o pedido da NDSHT de anulação da decisão
da Comissão contida nos ofícios controvertidos de não prosseguir a análise da denúncia apresentada pela recorrente relativa
aos auxílios de Estado alegadamente ilegais concedidos pela cidade de Estocolmo à SVB.

Quanto às despesas
Sendo o processo remetido ao Tribunal Geral, há que reservar para final a decisão quanto às despesas no presente recurso.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
1)
O acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 9 de Junho de 2009, NDSHT/Comissão (T‑152/06), é
anulado.
2)
A questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão das Comunidades Europeias no Tribunal de Primeira Instância
é julgada improcedente.
3)
O processo é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia para que este se pronuncie sobre o pedido da NDSHT Nya Destination
Stockholm Hotell & Teaterpaket AB de anulação da decisão da Comissão das Comunidades Europeias, contida nos seus ofícios de
24 de Março e 28 de Abril de 2006, de não prosseguir a análise da denúncia que esta sociedade apresentou relativa aos auxílios
de Estado alegadamente ilegais concedidos pela cidade de Estocolmo à Stockholm Visitors Board AB.
4)
Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.
Assinaturas
*
Língua do processo: inglês.