CELEX: 62003CJ0109
Telecomunicazioni
Direttiva 98/10/CE
Rete aperta alla telefonia vocale
Fornitura d'informazioni relative agli abbonati
Fissazione dei prezzi

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 6, n. 3, della direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio 26 febbraio 1998, 98/10/CE, sull’applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia
vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale (GU L 101, pag. 24; in prosieguo: la
«direttiva»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la KPN Telecom BV (in prosieguo: la «KPN») e l’Onafhankelijke
Post en Telecommunicatie Autoriteit (autorità indipendente delle poste e telecomunicazioni, in prosieguo: l’«OPTA») in ordine
alla messa a disposizione a favore di imprese private di alcune informazioni relative agli abbonati della KPN, al fine della
realizzazione di elenchi telefonici da parte di tali imprese.
Contesto normativo
L’art. 1, n. 1, della direttiva stabilisce:
«La presente direttiva riguarda l’armonizzazione delle condizioni di accesso ed uso aperto ed efficiente alle reti telefoniche
pubbliche fisse e ai servizi telefonici pubblici fissi in una situazione di mercati aperti e concorrenziali, secondo i principi
di fornitura di una rete aperta (ONP).
La presente direttiva ha come obiettivo di assicurare la disponibilità in tutta la Comunità di servizi telefonici pubblici
fissi di buona qualità e definisce l’insieme [dei] servizi ai quali tutti gli utenti, compresi i consumatori, dovrebbero avere
accesso nel contesto del servizio universale alla luce delle specifiche condizioni nazionali, a prezzi abbordabili».
Nell’art. 2, n. 2, lett. f), la direttiva definisce la nozione di «servizio universale» come «insieme minimo definito di servizi,
di una data qualità, a disposizione di tutti gli utenti, indipendentemente dalla localizzazione geografica e offerto, in funzione
delle specifiche condizioni nazionali, ad un prezzo abbordabile».
L’art. 6 della direttiva prevede:
«1.

Le disposizioni del presente articolo sono subordinate alle disposizioni della pertinente normativa in materia di protezione
dei dati personali e della vita privata, come ad esempio quelle delle direttive 95/46/CE e 97/66/CE.
2.

Gli Stati membri fanno sì che:
a)
gli abbonati abbiano il diritto di essere inseriti negli elenchi telefonici a disposizione del pubblico, di verificare ed
eventualmente di correggere i dati o di chiedere di essere radiati dagli elenchi;
b)
gli elenchi di tutti gli abbonati che non si siano espressamente opposti al fatto di esservi inseriti – con i numeri dei telefoni
fissi e mobili e i numeri personali – siano messi a disposizione del pubblico su supporto cartaceo o elettronico, o su entrambi,
in una forma approvata dall’autorità nazionale di regolamentazione, e aggiornati periodicamente;
c)
almeno un servizio informazioni elenco abbonati che comprenda i numeri di tutti gli abbonati in elenco sia a disposizione
di tutti gli utenti, anche dai posti telefonici pubblici a pagamento.
3.

Per garantire la fornitura dei servizi di cui al paragrafo 2, lettere b) e c), gli Stati membri fanno sì che tutti gli organismi
incaricati di attribuire i numeri di telefono agli abbonati soddisfino tutte le ragionevoli richieste di rendere disponibili
le informazioni utili, in forma convenuta e a condizioni eque, orientate ai costi e non discriminatorie.
4.

Gli Stati membri fanno sì che gli organismi che forniscono i servizi di cui al paragrafo 2, lettere b) e c), rispettino il
principio di non discriminazione nel trattamento e nella presentazione delle informazioni loro fornite».
Nei Paesi Bassi, le materie oggetto della direttiva sono disciplinate dalla Wet op de telecommunicatievoorzieningen (legge
sulle telecomunicazioni) del 26 ottobre 1988 (
Staatsblad
1988, pag. 520; in prosieguo: la «WTV»), nonché dal Besluit ONP huurlijnen en telefonie (decreto relativo alla locazione
di linee e alla telefonia ONP) del 10 novembre 1998 (
Staatsblad
1998, pag. 639; in prosieguo: il «BOHT»), adottato in esecuzione di tale legge, in particolare dei suoi artt. 7.1 e 7.5.
L’art. 43 del BOHT prevede quanto segue:
«Colui che dà in uso un numero (…) a richiesta rende disponibili tali numeri e le informazioni ad essi pertinenti con formato
convenuto, a condizioni eque, orientate ai costi e non discriminatorie ai fini della fornitura di elenchi abbonati e del servizio
di consultazione (…)».
La causa principale e le questioni pregiudiziali
La KPN è il fornitore del servizio universale di telefonia vocale nei Paesi Bassi. La Denda International vof, divenuta Denda
Multimedia BV (in prosieguo: la «Denda»), con sede nei Paesi Bassi, e la Topware CD‑Service AG (in prosieguo: la «Topware»),
con sede in Germania, erano, all’epoca dei fatti sottoposti al giudice del rinvio, imprese che realizzavano, in particolare,
elenchi telefonici su supporto cartaceo ed elettronico, questi ultimi realizzati dapprima su CD-ROM e destinati in seguito
ad essere pubblicati in Internet.
Dall’ordinanza di rinvio risulta che la Denda e la Topware hanno domandato alla PTT Telecom BV, predecessore della KPN sino
al 1998, di fornire loro dati relativi ai suoi abbonati al servizio di telefonia vocale, al fine di produrre i loro propri
elenchi. Al di là dei dati di base in senso stretto, come il nome, l’indirizzo, il domicilio e il numero di telefono, nonché,
eventualmente, il codice postale dell’abbonato e l’indicazione del fatto che il numero era utilizzato unicamente come linea
fax, queste due imprese erano interessate, in particolare, alla comunicazione di dati supplementari contenuti nelle pagine
bianche dell’elenco stampato dal predecessore della KPN, esclusi gli annunci pubblicitari. Si trattava, ad esempio, dell’indicazione
aggiuntiva della professione, di un altro nominativo, di un’inserzione in un altro comune o di numeri aggiuntivi di telefonia
mobile degli abbonati.
Il predecessore della KPN ha rifiutato di fornire tali informazioni supplementari alla Denda e alla Topware. Esso ha inoltre
rifiutato di fornire loro i dati di base ad un prezzo inferiore a fiorini olandesi (NLG) 0,85 per dato, che secondo tali imprese
era molto esagerato. Le dette imprese hanno pertanto presentato una denuncia dinanzi all’OPTA affinché fosse dichiarato che
il predecessore della KPN aveva commesso una violazione delle disposizioni della WTV e del BOHT.
Con decisione 29 settembre 1999, l’OPTA ha stabilito, da un lato, che la KPN non era obbligata a fornire alla Denda e alla
Topware i dati supplementari che queste ultime desideravano ottenere e, dall’altro, che il prezzo richiesto dalla KPN per
la fornitura dei dati di base doveva essere inferiore a NLG 0,005 per dato.
La KPN, nonché la Denda e la Topware hanno presentato reclami contro tale decisione dell’OPTA. Con due decisioni del 4 dicembre
2000, quest’ultima ha modificato la sua posizione iniziale e ha ritenuto che la KPN doveva fornire altresì i dati supplementari
relativi ad uno o più numeri di telefonia mobile, alla professione dell’abbonato e all’inserzione eventuale di quest’ultimo
presso altri comuni.
La KPN e la Denda hanno presentato a loro volta un ricorso contro tali decisioni dinanzi all’Arrondissementsrechtbank te Rotterdam
(Tribunale di Rotterdam) (Paesi Bassi), ma tali ricorsi sono stati respinti. Il College van Beroep voor het bedrijfsleven,
adito in appello, esprime dubbi riguardo all’interpretazione, alla luce della direttiva, delle disposizioni della WTV e del
BOHT di cui trattasi.
Considerando l’interpretazione dell’art. 6, n. 3, della direttiva necessaria alla soluzione della controversia di cui è investito,
il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le
seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’espressione “informazioni utili” di cui all’art. 6, n. 3, della direttiva 98/10/CE (…) vada interpretata nel senso che
con essa si intendono solo i numeri attribuiti dagli organismi incaricati unitamente al nome, all’indirizzo, al luogo di residenza
e al codice postale della persona cui è attribuito il numero, nonché all’eventuale indicazione se il numero sia utilizzato
(esclusivamente) quale linea fax, ovvero se rientrino nella nozione di “informazioni utili” anche altri dati di cui tali organismi
dispongono, quali le indicazioni supplementari relative a professione, altro nominativo, eventuale inserzione in un altro
comune o numeri di telefonia mobile.
2)
Se per “soddisfino (…) le ragionevoli richieste (…) a condizioni eque, orientate ai costi e non discriminatorie”, di cui alla
disposizione menzionata al punto 1, si debba intendere:
a)
che i numeri corredati di nome, indirizzo, luogo di residenza e codice postale della persona cui è stato attribuito il numero
debbano essere resi disponibili dietro pagamento dei soli costi marginali, relativi all’effettiva messa a disposizione di
tali dati, e
b)
che i dati diversi da quelli menzionati sub a) debbano essere resi disponibili dietro pagamento di un importo diretto a coprire
i costi che il fornitore di tali dati dimostri di aver sostenuto per la loro raccolta ovvero la loro fornitura».
Sulla prima questione
Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede in sostanza quali siano i dati cui si riferisce l’espressione «informazioni
utili» che figura nell’art. 6, n. 3, della direttiva.
In via preliminare, occorre constatare che l’art. 6, n. 3, della direttiva non dà alcuna definizione della nozione di «informazioni
utili» relative agli abbonati che gli organismi che attribuiscono numeri telefonici sono obbligati a fornire a terzi. Si deve
pertanto interpretare tale nozione tenendo conto del contesto nel quale essa si inserisce e della finalità della direttiva.
Così, come risulta dall’art. 1, n. 1, secondo comma, della direttiva, gli obiettivi di quest’ultima consistono nell’assicurare
la disponibilità in tutta la Comunità di servizi telefonici pubblici fissi di buona qualità e nel definire l’insieme di servizi
ai quali tutti gli utenti, compresi i consumatori, dovrebbero avere accesso nel contesto del servizio universale alla luce
delle specifiche condizioni nazionali, a prezzi abbordabili, e, come risulta dal titolo della direttiva, «in un ambiente concorrenziale».
La direttiva intende quindi assicurare un equilibrio tra gli interessi particolari del fornitore del servizio universale e
quelli delle imprese che operano in concorrenza con esso, nonché quelli degli utenti, compresi i consumatori.
Riguardo anzitutto al servizio universale, si deve ricordare che quest’ultimo è definito nell’art. 2, n. 2, lett. f), della
direttiva come un insieme minimo definito di servizi, di una data qualità, a disposizione di tutti gli utenti, indipendentemente
dalla localizzazione geografica e offerto, in funzione delle specifiche condizioni nazionali, ad un prezzo abbordabile.
Come la Commissione giustamente rileva, dall’espressione «[p]er garantire la fornitura dei servizi di cui al paragrafo 2,
lettere b) e c)», che figura all’inizio dell’art. 6, n. 3, della direttiva, risulta che l’obbligo degli Stati membri di far
sì che gli organismi che attribuiscono numeri di telefono agli abbonati soddisfino tutte le ragionevoli richieste di rendere
disponibili le informazioni utili s’inserisce nell’ambito della fornitura del servizio universale.
Occorre quindi esaminare quali siano i dati necessari a garantire la fornitura di un siffatto servizio.
Al riguardo l’art. 6, n. 2, lett. b), della direttiva stabilisce unicamente che devono essere inseriti negli elenchi, che
saranno messi a disposizione del pubblico, tutti gli abbonati che non si siano a ciò espressamente opposti, con i numeri dei
telefoni fissi e mobili e i numeri personali. Ne risulta, come la KNP ha giustamente sottolineato, che per la realizzazione
di un elenco telefonico nell’ambito di un servizio universale non sono necessari dati diversi da quelli menzionati in questa
disposizione.
Si pone tuttavia la questione se una siffatta limitazione dei dati nell’ambito della fornitura d’informazioni ai concorrenti
del fornitore del servizio universale risponda alle esigenze della liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni nel
cui contesto la direttiva si colloca. L’OPTA e la Denda pongono fortemente in dubbio una tale possibilità e rilevano che soltanto
un’interpretazione estensiva della nozione dei dati da fornire potrebbe assicurare un livello concorrenziale equo.
Secondo la KPN, la direttiva non è tuttavia rivolta a far godere i terzi delle attività intraprese dal fornitore del servizio
universale, quali la costosa raccolta dei dati aggiuntivi, non rientrando queste ultime nei suoi obblighi relativi alla prestazione
di tale servizio in senso stretto. Qualsiasi altra interpretazione della direttiva condurrebbe a falsare il gioco della concorrenza
tra imprese fornitrici degli elenchi, dato che una di esse sarebbe obbligata ad aiutare le sue concorrenti senza che su queste
ultime incomba un obbligo di reciprocità.
Al riguardo è assodato che la direttiva in più punti richiama la sua finalità, che è quella di favorire l’apertura di un mercato
concorrenziale nell’ambito delle telecomunicazioni. Per quanto riguarda più in particolare gli elenchi, il settimo ‘considerando’
della direttiva indica che «la fornitura di servizi elenco abbonati è un attività concorrenziale». Inoltre tale finalità è
sottolineata dall’art. 6, n. 3, della direttiva, che prevede che determinate informazioni relative agli abbonati siano rese
disponibili ad imprese concorrenti.
Infatti, nello Stato membro interessato, l’esistenza di imprese produttrici di elenchi diverse dal fornitore del servizio
universale, quali la Denda e la Topware, dimostra che si è effettivamente sviluppato un mercato concorrenziale degli elenchi.
Tuttavia non è escluso che il rifiuto di trasmettere i dati controversi nella causa principale sia tale da influenzare le
condizioni in cui un siffatto mercato concorrenziale di imprese fornitrici di elenchi può svilupparsi. Riguardo a tali condizioni,
l’art. 6, n. 3, della direttiva prevede che esse devono essere «eque, orientate ai costi e non discriminatorie». Pertanto,
se il fornitore del servizio universale rispetta le condizioni previste da tale disposizione, esso non è tenuto a trasmettere
altresì tutti gli ulteriori dati che i suoi concorrenti desiderano ottenere.
Da ciò consegue che il rifiuto di rendere disponibili ai terzi dati diversi da quelli elencati nell’art. 6, n. 2, lett. b),
della direttiva è compatibile con la liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni, che costituisce uno degli obiettivi
indicati dalla direttiva.
Infine, con riferimento agli interessi specifici degli utenti, compresi i consumatori, sono anzitutto questi ultimi destinati
a beneficiare, ai sensi dell’art. 1, n. 1, secondo comma, della direttiva, delle condizioni concorrenziali del mercato di
cui trattasi. Infatti, il settimo ‘considerando’ della direttiva enuncia che gli utenti e i consumatori «desiderano elenchi
completi e servizi informazioni elenco abbonati che riprendano tutti gli abbonati e i loro rispettivi numeri (inclusi i numeri
dei telefoni fissi, mobili e i numeri personali)», termini che sono ripetuti nell’art. 6, n. 2, lett. b), della detta direttiva.
Orbene, ad una siffatta necessità d’informazione degli utenti corrisponde altresì il diritto, quale risulta dall’art. 6, n. 2,
lett. a) della direttiva, non soltanto di comparire in un elenco, ma altresì di chiedere la soppressione totale o parziale
di determinati dati che vi figurano. Allo stesso modo, come ha giustamente sottolineato la Commissione, l’art. 6, n. 1, della
direttiva rinvia espressamente a determinate disposizioni comunitarie volte alla protezione dei dati personali e della vita
privata.
D’altronde, come ha dichiarato la Corte, certamente in un contesto diverso, ma che comunque attiene all’applicazione dell’art. 6,
n. 2, della direttiva, da tale disposizione deriva un principio secondo il quale ciascun operatore gestisce l’elenco dei propri
abbonati che non desiderano comparire nell’elenco universale e non comunica il nome di tali abbonati all’editore dell’elenco
telefonico (sentenza 6 dicembre 2001, causa C‑146/00, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑9767, punto 68).
È pertanto assodato che la protezione dei dati personali e della vita privata è un fattore fondamentale di cui si deve tener
conto quando si tratta di determinare quali siano i dati che un operatore è obbligato a mettere a disposizione di un terzo
concorrente. Infatti, un’interpretazione estensiva, la quale richiederebbe di rendere disponibili in maniera indistinta tutti
i dati di cui un operatore dispone, pur ad eccezione di quelli riferiti ad abbonati che non vogliono in alcun modo comparire
in un elenco pubblicato, non si concilia né con la protezione di tali dati né con la vita privata delle persone interessate.
Di conseguenza, nemmeno la considerazione degli interessi specifici degli utenti dei servizi di cui trattasi, compresi i consumatori,
depone a favore di un’interpretazione estensiva della nozione di «informazioni utili».
Da tutte queste considerazioni relative ai diversi interessi presenti risulta che l’espressione «informazioni utili» che figura
nell’art. 6, n. 3, della direttiva dev’essere interpretata in senso restrittivo. Gli organismi che attribuiscono numeri di
telefono devono pertanto trasmettere ai terzi unicamente i dati relativi agli abbonati che non si siano opposti al fatto di
essere inseriti in un elenco pubblicato e che siano sufficienti a consentire agli utenti di un elenco di identificare gli
abbonati che essi cercano. Tali dati includono, in linea di principio, il nome e l’indirizzo, compreso il codice postale,
degli abbonati nonché il numero o i numeri di telefono ad essi attribuiti dall’organismo interessato.
Ciò premesso, come sostiene la Commissione e come ha altresì rilevato l’avvocato generale al paragrafo 28 delle sue conclusioni,
è possibile che esistano differenze a livello nazionale nella domanda degli utenti dei servizi di telefonia vocale. Poiché,
utilizzando l’espressione «informazioni utili», la direttiva non intende armonizzare in maniera completa tutti i criteri che
possono sembrare necessari a individuare gli abbonati, gli Stati membri restano competenti a stabilire se, in uno specifico
contesto nazionale, determinati dati supplementari devono essere resi disponibili ai terzi.
Alla prima questione si deve quindi rispondere che l’art. 6, n. 3, della direttiva dev’essere interpretato nel senso che l’espressione
«informazioni utili» riguarda unicamente i dati relativi agli abbonati che non si sono opposti al fatto di essere inseriti
in un elenco pubblicato e che siano sufficienti a consentire agli utenti di un elenco di identificare gli abbonati che essi
cercano. Tali dati comprendono, in linea di principio, il nome e l’indirizzo, compreso il codice postale, degli abbonati nonché
il numero o i numeri di telefono ad essi attribuiti dall’organismo interessato. Tuttavia gli Stati membri possono prevedere
che altri dati siano resi disponibili agli utenti qualora, considerate condizioni nazionali specifiche, essi appaiano necessari
all’identificazione degli abbonati.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione il giudice del rinvio chiede in sostanza quali siano i costi relativi ai compiti di raccolta,
aggiornamento e fornitura delle informazioni utili relative agli abbonati che possono essere incorporati nel prezzo della
messa a disposizione dei dati nell’ambito dell’art. 6, n. 3, della direttiva.
Al riguardo è sufficiente constatare, come rilevano giustamente l’OPTA e la Denda , che la raccolta dei dati di base relativi
agli abbonati, vale a dire il nome, l’indirizzo e il numero di telefono di questi ultimi, è indissolubilmente connessa al
servizio di telefonia e non esige nessuna attività particolare da parte del fornitore del servizio universale.
Infatti, come l’avvocato generale ha rilevato al paragrafo 49 delle sue conclusioni, i costi di raccolta o di gestione di
tali dati, a differenza dei costi esposti per rendere questi ultimi disponibili ai terzi, devono in ogni caso essere sostenuti
dal gestore di un servizio di telefonia vocale e sono già inclusi nei costi e ricavi di un siffatto servizio. Pertanto, il
fatto di ripercuotere i costi relativi alla raccolta o alla gestione dei dati sulle persone che chiedono di accedere a questi
ultimi determinerebbe una sovracompensazione ingiustificata dei costi in parola.
Ne risulta che, quando tali dati vengono resi disponibili ad imprese concorrenti nell’ambito del mercato della fornitura di
elenchi, possono essere fatturati dal gestore del servizio universale soltanto i costi supplementari relativi a tale messa
a disposizione, ad esclusione dei costi relativi alla raccolta di tali dati.
La soluzione sarebbe tuttavia diversa qualora si trattasse di dati supplementari per la cui raccolta lo stesso gestore del
servizio universale abbia dovuto sostenere costi aggiuntivi. In tal caso, se quest’ultimo decide di rendere siffatti dati
disponibili ai terzi senza esservi obbligato dalla direttiva, nessuna disposizione della stessa osta allora al fatto che tali
costi supplementari vengano fatturati ai terzi, fintantoché sia garantito un trattamento non discriminatorio di questi ultimi.
Si deve pertanto rispondere alla seconda questione che l’art. 6, n. 3, della direttiva, in quanto prevede che le informazioni
utili siano fornite a terzi a condizioni eque, orientate ai costi e non discriminatorie, dev’essere interpretato nel senso
che:
–
con riferimento a dati quali il nome e l’indirizzo delle persone, nonché il numero di telefono ad esse attribuito, il gestore
del servizio universale può fatturare soltanto i costi relativi alla messa a disposizione effettiva dei terzi di tali dati;
–
con riferimento a dati aggiuntivi che un tale gestore non è obbligato a mettere a disposizione dei terzi, quest’ultimo ha
il diritto di fatturare, a parte i costi relativi a tale messa a disposizione, i costi supplementari che esso stesso ha dovuto
sostenere per la raccolta di tali dati, fintantoché sia garantito un trattamento non discriminatorio dei terzi.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per sottoporre osservazioni alla Corte, diverse da quelle
delle dette parti, non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1)
L’art. 6, n. 3, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 febbraio 1998, 98/10/CE, sull’applicazione del regime
di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente
concorrenziale, dev’essere interpretato nel senso che l’espressione «informazioni utili» riguarda unicamente i dati relativi
agli abbonati che non si sono opposti al fatto di essere inseriti in un elenco pubblicato e che siano sufficienti a consentire
agli utenti di un elenco di identificare gli abbonati che essi cercano. Tali dati comprendono, in linea di principio, il nome
e l’indirizzo, compreso il codice postale, degli abbonati nonché il numero o i numeri di telefono ad essi attribuiti dall’organismo
interessato. Tuttavia gli Stati membri possono prevedere che altri dati siano resi disponibili agli utenti qualora, considerate
condizioni nazionali specifiche, essi appaiano necessari all’identificazione degli abbonati.
2)
L’art. 6, n. 3, della direttiva 98/10, in quanto prevede che le informazioni utili siano fornite a terzi a condizioni eque,
orientate ai costi e non discriminatorie, dev’essere interpretato nel senso che:
–
con riferimento a dati quali il nome e l’indirizzo delle persone, nonché il numero di telefono ad esse attribuito, il gestore
del servizio universale può fatturare soltanto i costi relativi alla messa a disposizione effettiva dei terzi di tali dati;
–
con riferimento a dati aggiuntivi che un tale gestore non è obbligato a mettere a disposizione dei terzi, quest’ultimo ha
il diritto di fatturare, a parte i costi relativi a tale messa a disposizione, i costi supplementari che esso stesso ha dovuto
sostenere per la raccolta di tali dati, fintantoché sia garantito un trattamento non discriminatorio dei terzi.
Firme
–
Lingua processuale: l'olandese.