CELEX: 62002CJ0327
Układy stowarzyszeniowe między Wspólnotami a Bułgarią, Wspólnotami a Polską i Wspólnotami a Słowacją
Swoboda przedsiębiorczości
Ustawodawstwo krajowe przewidujące odrzucenie bez rozpatrywania wniosków o zezwolenie na pobyt celem założenia przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy wnioskodawca nie posiada tymczasowego zezwolenia na pobyt

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 45 ust. 1 i art. 59 ust. 1 Układu europejskiego
ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskim i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Republiką
Bułgarii, z drugiej strony, zatwierdzonego decyzją Rady i Komisji 94/908/EWWiS, WE, Euratom z dnia 19 grudnia 1994 r. (Dz.U.
L 358, str. 1, zwanego dalej „układem między Wspólnotami a Bułgarią”), art. 44 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Układu europejskiego
ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskim i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Rzecząpospolitą
Polską, z drugiej strony, zatwierdzonego decyzją Rady i Komisji 93/743/Euratom, EWWiS, WE z dnia 13 grudnia 1993 r. (Dz.U.
L 348, str. 1, zwanego dalej „układem między Wspólnotami a Polską”), a także art. 45 ust. 3 i art. 59 ust. 1 Układu europejskiego
ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskim i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Republiką
Słowacką, z drugiej strony, zatwierdzonego decyzją Rady i Komisji 94/909/Euratom, EWWiS, WE z dnia 19 grudnia 1994 r. (Dz.U.
L 359, str.1, zwanego dalej „układem między Wspólnotami a Słowacją”, wszystkie razem zwane dalej „układami stowarzyszeniowymi”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporów między L. G. Panayotovą i R. M. Kalchevą, obywatelkami bułgarskimi, I. M. Lis,
I. L. Topą i J. M. Rusiecką, obywatelkami polskimi, oraz L. Sopovą, obywatelką słowacką, a Minister voor Vreemdelingenzaken
en Integratie (niderlandzkim ministrem ds. cudzoziemców i integracji), dotyczących odmowy wydania im zezwolenia na pobyt celem
prowadzenia działalności zawodowej w charakterze osób prowadzących działalność na zasadach samozatrudnienia.

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe
Artykuł 45 ust. 1 układu stowarzyszeniowego między Wspólnotami a Bułgarią, znajdujący się w jego części IV, stanowi:
„Od dnia wejścia w życie niniejszego układu każde Państwo Członkowskie zapewni w odniesieniu do zakładania przedsiębiorstw
przez przedsiębiorstwa i obywateli bułgarskich oraz w odniesieniu do działalności tych przedsiębiorstw traktowanie nie mniej
korzystne niż traktowanie własnych przedsiębiorstw i obywateli, z wyjątkiem dziedzin wskazanych w załączniku XV a” [tłumaczenie
nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego układu poniżej].
Według brzmienia art. 59 ust. 1 tego układu:
„Dla celów jego części IV żadne postanowienie niniejszego układu nie ogranicza stosowania przez Strony ich praw i przepisów
odnośnie do wjazdu i pobytu, pracy, warunków pracy i osiedlania się osób fizycznych oraz świadczenia usług, pod warunkiem
że Strony nie będą stosowały tych praw i przepisów w sposób mający na celu zniesienie lub zmniejszenie korzyści przysługującej
którejkolwiek ze stron w wyniku postanowień niniejszego układu […]”.
Artykuł 44 ust. 3 i art. 58 ust. 1 układu między Wspólnotami a Polską, a także art. 45 ust. 3 i art. 59 ust. 1 układu między
Wspólnotami a Słowacją są zredagowane za pomocą sformułowań analogicznych do tych użytych w art. 45 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1
układu między Wspólnotami a Bułgarią.

Uregulowania niderlandzkie
Artykuł 16 a ust. 1 Vreemdelingenwet 1994 (ustawa z roku 1994 o cudzoziemcach) stanowi, że wniosek o udzielenie zezwolenia
na pobyt jest rozpatrywany tylko wtedy, gdy cudzoziemiec posiada ważne tymczasowe zezwolenie na pobyt. Ustępy 3 i 4 tego samego
artykułu zwalniają z tego warunku niektóre kategorie cudzoziemców, a ust. 6 tego samego przepisu stanowi, że wnioskodawcy
mogą w indywidualnych, bardzo szczególnych przypadkach, być z jego stosowania wyłączeni.
Cudzoziemiec powinien ubiegać się o tymczasowe zezwolenie na pobyt w przedstawicielstwie dyplomatycznym lub konsulacie niderlandzkim
w swoim kraju pochodzenia lub w kraju, w którym stale przebywa. Jest ono udzielane, jeśli cudzoziemiec spełnia podstawowe
warunki wymagane dla otrzymania zezwolenia na pobyt. Jeśli okoliczności od czasu udzielenia tymczasowego zezwolenia na pobyt
nie ulegną zmianie lub nie okaże się, że zostało ono uzyskane na podstawie niedokładnych danych, posiadacz tego tymczasowego
zezwolenia może po przybyciu do Niderlandów uzyskać zezwolenie na pobyt.
Jeśli chodzi krótki pobyt, nieprzekraczający trzech miesięcy, to jest on uzależniony, w przypadku obywateli bułgarskich, od
otrzymania wizy. Obywatele polscy i słowaccy, zgodnie z łącznie czytanymi przepisami art. 8 Vreemdelingenwet i art. 46 ust. 1
lit. c) Vreemdelingenbesluit 1994 (rozporządzenia z 1994 r. o cudzoziemcach), mają ze swej strony prawo do swobodnego pobytu
przez okres trzech miesięcy (zwany dalej „okresem swobodnego pobytu”). Zgodnie z art. 46 ust. 2 Vreemdelingenbesluit 1994,
okres ten wygasa jednak automatycznie, jeśli przed jego upływem osoba zainteresowana złoży wniosek o udzielenie zezwolenia
na pobyt.

Postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Przedstawione przez skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym wnioski o zezwolenie na pobyt celem prowadzenia działalności
zawodowej w charakterze osób prowadzących działalność na zasadach samozatrudnienia zostały odrzucone przez regionalnego szefa
policji w Groningen (Niderlandy) ze względu na to, że nie posiadały one tymczasowego zezwolenia na pobyt wymaganego w art. 16 a
ust. 1 Vreemdelingenwet. Odwołania od tych odmów zostały uznane za nieuzasadnione decyzjami wydanymi przez Minister voor Vreemdelingenzaken
en Integratie między 22 stycznia a 1 maja 2001 r.
Rechtbank te ’s-Gravenhage, do którego została wniesiona skarga przeciwko tym decyzjom, uważa przede wszystkim, że skarżące
w postępowaniu przed sądem krajowym nie mogą powoływać się na żaden z wyjątków przewidzianych w art. 16 a ust. 3, 4 i 6 Vreemdelingenwet.
Rechtbank te ’s-Gravenhage wskazuje następnie, że w wyrokach z dnia 27 września 2001 r. w sprawach C-63/99 Gloszczuk, Rec.
str. I-6369, pkt 86, C‑235/99 Kondova, Rec. str. I-6427, pkt 91, oraz C-257/99 Barkoci i Malik, Rec. str. I-6557, pkt 83,
wydanych w ramach sporów, w których stosowane było prawodawstwo Zjednoczonego Królestwa, Trybunał orzekł, że przepisy dotyczące
prawa przedsiębiorczości znajdujące się w układach stowarzyszeniowych zawartych przez Wspólnoty w zasadzie nie stoją na przeszkodzie
temu, aby Państwa Członkowskie uzależniały wjazd na ich terytorium od spełnienia wymogu wcześniejszego otrzymania tymczasowego
zezwolenia na pobyt.
Rechtbank te ’s-Gravenhage zwraca w szczególności uwagę, że w pkt 4 rozstrzygnięcia ww. wyroku w sprawie Barkoci i Malik,
w kwestii przepisów zredagowanych za pomocą sformułowań identycznych jak te użyte w art. 45 ust. 3 oraz art. 59 ust. 1 układu
między Wspólnotami a Słowacją, a mianowicie w art. 45 ust. 3 oraz art. 59 ust. 1 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie
między Wspólnotami Europejskim i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Czeską, z drugiej strony, zatwierdzonego
decyzją Rady i Komisji 94/910/EWWiS, WE, Euratom z dnia 19 grudnia 1994 r. (Dz.U. L 360, str. 1, zwanego dalej „układem między
Wspólnotami a Republiką Czeską”), Trybunał orzekł, że:
„Wykładnia warunku wyrażonego pod koniec pierwszego zdania art. 59 ust. 1 tego układu stowarzyszeniowego powinna być dokonywana
w ten sposób, że nie jest celem ani skutkiem obowiązku otrzymania w kraju zamieszkania, przed wyjazdem do przyjmującego Państwa
Członkowskiego, wstępnej zgody na wjazd, której udzielenie jest uzależnione od sprawdzenia, czy zostały spełnione podstawowe
warunki, takie jak przewidziane w pkt 212 (United Kingdom) Immigration Rules [(House of Commons Paper 395), zwane dalej „Immigration
Rules”] uniemożliwienie lub nadmierne utrudnienie korzystania przez obywateli czeskich z uprawnień przyznanych im przez art. 45
ust. 3 tego układu, o ile właściwe władze przyjmującego Państwa Członkowskiego wykonują przysługującą im w odniesieniu do
składanych w trybie postanowień tego układu, w chwili przybycia do tego państwa, wniosków o udzielenie zezwolenia na wjazd
w celu założenia przedsiębiorstwa, władzę dyskrecjonalną w taki sposób, że zezwolenie na wjazd może zostać udzielone obywatelowi
czeskiemu nieposiadającemu wstępnego zezwolenia na wjazd na podstawie innej niż Immigration Rules, w sytuacji gdy jego wniosek
spełnia w sposób jasny i oczywisty te same podstawowe wymogi, które znalazłyby wobec niego zastosowanie, gdyby złożył był
wniosek o udzielenie wstępnego zezwolenia na wjazd w Republice Czeskiej”.
Sąd krajowy podkreśla, że w pkt 69 przytoczonego wyroku Barkoci i Malik Trybunał zaznaczył jednak, co następuje:
„[…] bez potrzeby zajmowania się kwestią, czy art. 59 ust. 1 układu stowarzyszeniowego zezwala właściwym władzom przyjmującego
Państwa Członkowskiego na odmowę wpuszczenia na swoje terytorium obywatela czeskiego nieposiadającego wstępnego zezwolenia
na wjazd, wystarczy sprawdzić, czy stosowanie przez władze brytyjskie krajowego prawodawstwa imigracyjnego jako całości, łącznie
z wykonywaniem przez Secretary of State [for the Home departament] władzy dyskrecjonalnej polegającej na decydowaniu, czy
wymóg dotyczący posiadania wstępnego zezwolenia na wjazd może być w indywidualnych przypadkach pominięty, byłoby zgodne z warunkiem
wyrażonym pod koniec pierwszego zdania art. 59 ust. 1”.
Sąd krajowy zastanawia się w tej sytuacji, czy odpowiedź zawarta w pkt 4 rozstrzygnięcia przytoczonego wyroku Barkoci i Malik,
czytana w świetle pkt 69 tego wyroku, nie pozostaje w związku ze specyfiką prawodawstwa Zjednoczonego Królestwa. Sąd krajowy
wskazuje, że w odróżnieniu od niego, prawo niderlandzkie nie zezwala właściwemu organowi, poza przypadkami przewidzianymi
w art. 16 a Vreemdelingenwet, na udzielenie skarżącym zezwolenia na pobyt w sytuacji, gdy nie posiadają one tymczasowego zezwolenia
na pobyt.
Sąd ten wreszcie podkreśla, że w sytuacji, gdy L. G. Panayotowa i R. M. Kalcheva złożyły wnioski o udzielenie zezwolenia na
pobyt celem założenia przedsiębiorstwa w Niderlandach, nie mając wymaganej wizy, ich status w tym Państwie Członkowskim był
nieuregulowany. Sytuacja pozostałych skarżących jest natomiast jego zdaniem mniej jasna, ponieważ nie podlegając obowiązkowi
posiadania wizy dla potrzeb pobytu w Niderlandach przez czas nieprzekraczający trzech miesięcy i korzystając z tego względu
z okresu swobodnego pobytu, o którym mowa w pkt 8 niniejszego wyroku, przed złożeniem wniosków o zezwolenie na pobyt mogły
przebywać w tym Państwie Członkowskim legalnie.
W tej sytuacji Rechtbank te ’s-Gravenhage zadecydował o odroczeniu rozpoznania sprawy i skierowaniu do Trybunału następujących
pytań prejudycjalnych:
„1)       Czy odpowiedź udzieloną przez Trybunał na czwarte pytanie w wyroku wydanym dnia 27 września w sprawie C-257/99 Barkoci i Malik
należy rozumieć w ten sposób, że fakt, iż właściwy organ, do którego wpłynął złożony w Niderlandach wniosek o zezwolenie na
pobyt celem założenia przedsiębiorstwa zgodnie z układem stowarzyszeniowym, odmawia rozpoznania sprawy co do istoty z powodu
braku tymczasowego zezwolenia na pobyt, jest sprzeczny z, odpowiednio, art. 45 ust. 1, czytanym łącznie z art. 59 ust. 1 układu
stowarzyszeniowego z Bułgarią, art. 44 ust. 3 czytanym łącznie z art. 58 układu stowarzyszeniowego z Polską oraz art. 45 ust. 3
czytanym łącznie z art. 59 układu stowarzyszeniowego z Republiką Słowacką? Czy na odpowiedź na to pytanie ma wpływ fakt, że
podstawowe warunki wjazdu zostały w sposób jasny i oczywisty spełnione?
2)       Czy na odpowiedź na pytanie pierwsze ma wpływ fakt, że w momencie zwrócenia się z wnioskiem o zezwolenie na pobyt wnioskodawca
przebywa w Niderlandach legalnie, w tym przypadku z innego tytułu niż tymczasowe zezwolenie na pobyt, na przykład z racji
okresu tak zwanego » swobodnego pobytu«, o którym mowa w art. 8 Vreemdelingenwet, a jeśli tak, to w jakim stopniu?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Zadając te dwa pytania, które należy rozpatrywać łącznie, sąd krajowy w rzeczywistości zmierza do ustalenia, czy wykładnia
odpowiednich przepisów układów stowarzyszeniowych powinna być dokonywana w ten sposób, że są one sprzeczne z przepisami Państwa
Członkowskiego, zgodnie z którymi wniosek o zezwolenie na pobyt złożony na jego terytorium celem założenia przedsiębiorstwa
jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą na zasadzie samozatrudnienia zgodnie z układami stowarzyszeniowymi powinien
zostać odrzucony bez rozpoznania, w sytuacji gdy wnioskodawca nie posiada tymczasowego zezwolenia na pobyt udzielonego uprzednio
przez służby dyplomatyczne lub konsularne tego Państwa Członkowskiego w kraju, z którego pochodzi zainteresowany lub w którym
stale przebywa, nawet wtedy, gdy jego status w tym Państwie Członkowskim byłby w dniu złożenia wniosku uregulowany z tytułu
innego niż prowadzenie działalności gospodarczej na zasadzie samozatrudnienia i gdyby utrzymywał on, że w sposób jasny i oczywisty
zostały spełnione podstawowe warunki udzielenia tymczasowego zezwolenia na pobyt i zezwolenia na pobyt w charakterze osoby
prowadzącej działalność gospodarczą na zasadzie samozatrudnienia.
Bezpośredni skutek, który niewątpliwie wywierają art. 45 ust. 1 układu między Wspólnotami a Bułgarią, art. 44 ust. 3 układu
między Wspólnotami a Polską oraz art. 45 ust. 3 układu między Wspólnotami a Słowacją powoduje, że obywatele bułgarscy, polscy
i słowaccy, którzy odpowiednio się na nie powołują, mają prawo do powołania się na nie przed sądami przyjmującego Państwa
Członkowskiego, niezależnie od tego, że władze tego ostatniego uważają się za właściwe do stosowania wobec wymienionych obywateli
ustawodawstwa krajowego regulującego kwestie wjazdu, pobytu i osiedlania się, zgodnie z art. 59 ust. 1 układu między Wspólnotami
a Bułgarią, art. 58 ust. 1 układu między Wspólnotami a Polską oraz art. 59 ust. 1 układu między Wspólnotami a Słowacją (zob.
przytoczone wyroki w sprawach Gloszczuk, pkt 38, oraz Kondova, pkt 39, a także wyrok z dnia 20 listopada 2001 r. w sprawie
C-268/99 Jany i in., Rec. str. I-8615, pkt 28).
O ile prawo przedsiębiorczości, w postaci zdefiniowanej w trzech pierwszych przepisach przytoczonych w poprzednim punkcie,
skutkuje tym, że prawo wjazdu i prawo pobytu są udzielane jako jego pochodne, to z trzech ostatnich przepisów wynika, że prawo
wjazdu i pobytu nie stanowią uprawnień o charakterze bezwzględnym i ich wykonywanie może być w konkretnym przypadku ograniczone
zasadami przyjmującego Państwa Członkowskiego dotyczącymi wjazdu, pobytu i osiedlania się tych obywateli (ww. wyroki w sprawach
Gloszczuk, pkt 51, Kondova, pkt 54, i Jany i in., pkt 28).
Aby uniknąć sprzeczności z warunkiem wyrażonym w art. 59 ust. 1 układu między Wspólnotami a Bułgarią, art. 58 ust. 1 układu
między Wspólnotami a Polską i art. 59 ust. 1 układu między Wspólnotami a Słowacją, ograniczenia prawa przedsiębiorczości wprowadzone
ustawodawstwem przyjmującego Państwa Członkowskiego dotyczącym imigracji powinny być właściwe dla osiągnięcia zamierzonego
celu oraz nie stanowić zagrożenia dla samej istoty praw, przyznanych w art. 45 ust. 1, art. 44 ust. 3 oraz art. 45 ust. 3
tych układów odpowiednio obywatelom bułgarskim, polskim i słowackim, uniemożliwiając lub nadmiernie utrudniając ich wykonywanie
(ww. wyroki w sprawach Gloszczuk, pkt 56, i Kondova, pkt 59).
Czytane łącznie art. 45 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 układu między Wspólnotami a Bułgarią, czytane łącznie art. 44 ust. 3 oraz
58 ust. 1 układu między Wspólnotami a Polską, a także czytane łącznie art. 45 ust. 3 oraz art. 59 ust. 1 układu między Wspólnotami
a Słowacją nie stanowią zasadniczo przeszkody dla istnienia systemu uprzedniego weryfikowania, zgodnie z którym udzielenie
przez organ właściwy do spraw imigracji zezwolenia na wjazd i na pobyt jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę, że
ma on naprawdę zamiar rozpocząć działalność gospodarczą na zasadach samozatrudnienia, nie będąc jednocześnie nigdzie zatrudnionym
i nie korzystając ze środków publicznych, i że posiada on wystarczające zasoby finansowe, aby prowadzić działalność na zasadach
samozatrudnienia oraz że ma on uzasadnione szanse powodzenia (ww. wyroki Gloszczuk, pkt 86, Kondova, pkt 91, oraz Jany i in.,
pkt 31).
Tego rodzaju krajowy system weryfikowania istoty działalności zamierzonej przez wnioskodawcę, realizowany przez przyjmujące
Państwo Członkowskie przed jego wyjazdem do tego państwa, zmierza w istocie do osiągnięcia uprawnionego celu, jakim jest ograniczenie
wykonywania prawa do wjazdu i pobytu przez obywateli przedmiotowych krajów powołujących się na te przepisy tylko do kręgu
tych osób, których te przepisy dotyczą (przytoczone wyroki Gloszczuk, pkt 58, Kondova, pkt 61, oraz Barkoci i Malik, pkt 62).
Istnienie takiego systemu weryfikowania może być w szczególności usprawiedliwione, gdy uwzględni się fakt, że weryfikacja,
czy zostały spełnione podstawowe warunki, i przeprowadzenie wynikającego zeń szczegółowego dochodzenia mogą być łatwiej przeprowadzone
w państwie pochodzenia, szczególnie ze względów natury językowej oraz związanych z dostępem do informacji dotyczących sytuacji
obywateli – cudzoziemców zamierzających założyć przedsiębiorstwo w Państwie Członkowskim (zob. przytoczony wyrok w sprawie
Barkoci i Malik, pkt 65 i 66).
Wymaganie od przyjmującego Państwa Członkowskiego, które ustanowiło taki system uprzedniego weryfikowania, aby zobowiązało
swoje organy do rozpoznawania wszystkich wniosków złożonych na jego terytorium zgodnie z układami stowarzyszeniowymi, pociągnęłoby
za sobą ryzyko napływu wniosków sporządzonych przy okazji pobytów w celach turystycznych lub innych, lecz z założenia krótkotrwałych.
Sytuacja taka, tak jak to podkreśliły rządy niderlandzki, grecki i francuski, mogłaby stanowić zagrożenie dla systemu uprzedniego
weryfikowania ustanowionego przez dane Państwo Członkowskie, a także, wziąwszy pod uwagę terminy związane z rozpatrywaniem
wniosków i ewentualnie odwołań złożonych od odmownych decyzji, dla swobody tego Państwa Członkowskiego w zezwalaniu na swobodny
lub ułatwiony wjazd na swoje terytorium wyłącznie w przypadku pobytów krótkotrwałych. Wymierzone byłoby to także przeciwko
pełnej skuteczności („effet utile”) przepisów art. 58 ust. 1 układu między Wspólnotami a Polską oraz art. 59 ust. 1 układów
między Wspólnotami a Bułgarią oraz Wspólnotami a Słowacją.
Wobec faktu, że postanowienie odsyłające nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących podstawowych wymogów, od spełnienia
których ustawodawstwo niderlandzkie uzależnia udzielenie tymczasowego zezwolenia na pobyt, do sądu krajowego będzie należało
w razie potrzeby zbadanie, czy wymogi te są właściwe do zapewnienia osiągnięcia celu przywołanego w pkt 22 niniejszego wyroku
(zob., jeśli chodzi o ustawodawstwo niderlandzkie obowiązujące w chwili zaistnienia faktów leżących u podstaw sprawy Jany
i in., ww. wyrok w tej sprawie, pkt 31).
Należy ponadto zaznaczyć, że sam tryb postępowania w sprawie udzielenia tymczasowego zezwolenia na pobyt powinien gwarantować,
by wykonywanie prawa przedsiębiorczości przyznanego przez układy stowarzyszeniowe nie stało się niemożliwym ani nadmiernie
utrudnionym.
Wynika z tego w szczególności, że system znajdujący zastosowanie do takich tymczasowych zezwoleń na pobyt powinien opierać
się na procedurze łatwo dostępnej i mogącej zagwarantować zainteresowanym, że ich wniosek zostanie rozpatrzony obiektywnie
i w rozsądnym terminie, a ewentualne odmowy udzielenia zezwolenia będą ponadto mogły zostać zakwestionowane na drodze sądowej
(zob. analogicznie wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C-157/99 Smits et Peerbooms, Rec. str. I-5473, pkt 90). W tym ostatnim
względzie należy przypomnieć, że prawo wspólnotowe wymaga skutecznej kontroli sądowej decyzji organów krajowych podjętych
na podstawie jego właściwych przepisów i że zasada skutecznej ochrony prawnej stanowi ogólną zasadę, która wypływa z tradycji
konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim i która jest potwierdzona Europejską konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, podpisaną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., w jej art. 6 i 13 (zob. w szczególności wyroki z dnia 15 maja 1986 r.
w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651, pkt 18 i 19, oraz z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C-467/01 Eribrand, Rec. str. I-6471,
pkt 61).
Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy Państwo Członkowskie wybrało system podporządkowujący przyznanie prawa pobytu celem
założenia przedsiębiorstwa na podstawie przepisów układów stowarzyszeniowych mechanizmowi kontroli poprzedzającej wjazd na
jego terytorium, wolno w zasadzie temu Państwu Członkowskiemu ustanowić, że jego organy właściwe do spraw imigracji mają prawo
odrzucić bez rozpoznania wnioski o zezwolenie na pobyt złożone na jego terytorium w powyższym celu przez obywatela bułgarskiego,
polskiego lub słowackiego, w sytuacji gdy ten ostatni nie posiada wymaganego tymczasowego zezwolenia na pobyt, które powinien
był otrzymać od służb dyplomatycznych lub konsularnych tego Państwa Członkowskiego w kraju pochodzenia zainteresowanego lub
w którym stale przebywał w okresie poprzedzającym wyjazd do Państwa Członkowskiego.
Sąd krajowy pyta jednakże, czy takie odrzucenie pozostaje zgodne z tymi przepisami układów stowarzyszeniowych, w przypadku
gdy w momencie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt celem założenia przedsiębiorstwa zainteresowany przebywa legalnie w przyjmującym
Państwie Członkowskim z tytułu innego niż prowadzenie działalności na zasadach samozatrudnienia i gdy utrzymuje on, że w sposób
jasny i oczywisty spełnił on podstawowe wymogi udzielenia tymczasowego zezwolenia na pobyt oraz zezwolenia na pobyt jako osoby
prowadzącej działalność na zasadach samozatrudnienia.
Jeżeli chodzi, po pierwsze, o okoliczność, że zainteresowane miały przebywać w Niderlandach legalnie z tytułu okresu swobodnego
pobytu przewidzianego przez ustawodawstwo niderlandzkie, należy przede wszystkim przypomnieć, że w ramach krajowego systemu
opierającego się na odpowiednich środkach weryfikacji, stosowanych przed wyjazdem cudzoziemca do przyjmującego Państwa Członkowskiego
celem osiedlenia się tam jako osoba prowadząca działalność na zasadach samozatrudnienia, ewentualny czasowy wjazd tego cudzoziemca
na terytorium tego państwa z innego tytułu, podczas gdy nie posiada on tymczasowego zezwolenia na wjazd, wydawanego na podstawie
powyższych weryfikacji, nie jest w żaden sposób równoznaczny z takim tymczasowym zezwoleniem, a zatem osoba zainteresowana
nie może wyłącznie z faktu takiego czasowego wjazdu wywodzić, że nabyła prawo do osiedlenia się na terytorium tego Państwa
Członkowskiego jako osoba prowadząca działalność na zasadach samozatrudnienia (zob. analogicznie przytoczony wyrok w sprawie
Barkoci i Malik, pkt 77–79).
Z orzecznictwa Trybunału wynika poza tym, że jest zgodne z art. 58 ust. 1 układu między Wspólnotami a Polską, a tym samym
z art. 59 ust. 1 układów między Wspólnotami a Bułgarią i między Wspólnotami a Słowacją, odrzucenie przez właściwe władze przyjmującego
Państwa Członkowskiego wniosku złożonego odpowiednio w trybie art. 44 ust. 3 układu między Wspólnotami a Polską, art. 45 ust. 1
układu między Wspólnotami a Bułgarią oraz art. 45 ust. 3 układu między Wspólnotami a Słowacją na tej podstawie, że w momencie
jego złożenia wnioskodawca przebywał na terytorium Państwa Członkowskiego nielegalnie z powodu bądź to fałszywych oświadczeń
złożonych tym władzom celem otrzymania na innej podstawie początkowego zezwolenia na wjazd, bądź to nieprzestrzegania wyraźnie
postawionego warunku związanego z tym wjazdem i dotyczącego czasu dozwolonego pobytu w tym Państwie Członkowskim (przytoczony
wyrok w sprawie Gloszczuk, pkt 77).
Ten sam tok rozumowania należy przyjąć, gdy wniosek złożony na podstawie tych przepisów jest niezgodny z wyraźnie postawionymi
warunkami wjazdu zainteresowanego do przyjmującego Państwa Członkowskiego, a w szczególności tych dotyczących czasu dozwolonego
pobytu w tym Państwie Członkowskim.
Jak stwierdzono w pkt 24 niniejszego wyroku, gdyby obywatele bułgarscy, polscy i słowaccy mogli na podstawie układów stowarzyszeniowych
złożyć w przyjmującym Państwie Członkowskim wniosek o osiedlenie się, pomimo że ich wjazd na jego terytorium nastąpił pod
wyraźnie postawionym warunkiem przebywania na nim nie dłużej niż trzy miesiące, obywatele ci mogliby z łatwością obejść przepisy
krajowe dotyczące wjazdu i pobytu cudzoziemców, w efekcie pozbawiając znaczenia art. 58 ust. 1 układu między Wspólnotami a Polską
oraz art. 59 ust. 1 układów między Wspólnotami a Bułgarią i Wspólnotami a Słowacją.
Należy tu wziąć pod uwagę, że obywatele bułgarscy, polscy i słowaccy, którzy nie poddają się stosownej kontroli ze strony
władz krajowych w ten sposób, że nie respektują warunków, na których zostało im przyznane prawo pobytu na tym terytorium,
nie mogą wykorzystywać ochrony wynikającej z przepisów układów stowarzyszeniowych dotyczących prawa przedsiębiorczości w celu
uchylenia się od tych warunków.
Jeżeli chodzi, po drugie, o okoliczność, że obywatel bułgarski, polski czy słowacki, który złożył na terytorium Niderlandów
wniosek o zezwolenie na pobyt celem założenia przedsiębiorstwa na podstawie układów stowarzyszeniowych, utrzymuje, że w sposób
jasny i oczywisty spełniał podstawowe wymogi, które powinny były być przedmiotem weryfikacji w ramach systemu uprzedniego
weryfikowania ustanowionego przez ustawodawstwo niderlandzkie, bezspornym jest, że Trybunał w pkt 74 przytoczonego wyroku
w sprawie Barkoci i Malik orzekł, że art. 45 ust. 3 oraz art. 59 ust. 1 układu między Wspólnotami a Republiką Czeską nie stanowią
przeszkody, aby władze przyjmującego Państwa Członkowskiego właściwe do spraw imigracji wymagały, aby przed wyjazdem do tego
państwa obywatel czeski uzyskał wstępną zgodę na wjazd, której udzielenie jest uzależnione od sprawdzenia, czy zostały spełnione
podstawowe warunki dla założenia przedsiębiorstwa, takie jak te, które zostały przewidziane w pkt 212 Immigration Rules, o ile
właściwe władze przyjmującego Państwa Członkowskiego wykonują przysługującą im w odniesieniu do składanych w trybie postanowień
tego układu, w chwili przybycia do tego państwa, wniosków o udzielenie zezwolenia na wjazd w celu założenia przedsiębiorstwa
władzę dyskrecjonalną w taki sposób, że zezwolenie na wjazd może zostać udzielone obywatelowi czeskiemu nieposiadającemu wstępnego
zezwolenia na wjazd, na podstawie innej niż Immigration Rules, w sytuacji gdy jego wniosek spełnia w sposób jasny i oczywisty
te same podstawowe wymogi, które znalazłyby wobec niego zastosowanie, gdyby złożył był wniosek o udzielenie wstępnego zezwolenia
na wjazd w Republice Czeskiej.
Tym niemniej, jak zaznaczył Trybunał w pkt 72 tego samego wyroku w sprawie Barkoci i Malik, w miarę jak organy przyjmującego
Państwa Członkowskiego właściwe do spraw imigracji przyjmują politykę polegającą na rezygnowaniu z absolutnej konieczności
posiadania wstępnej zgody na wjazd, wydaje się spójne z logiką systemu uprzedniej weryfikacji, a także uzasadnione na gruncie
układu między Wspólnotami a Republiką Czeską to, że organy te podczas oceny indywidualnej sytuacji wnioskodawcy rozpatrują
zasadność wniosku o osiedlenie się złożonego na podstawie tego układu w momencie przybycia do tego Państwa Członkowskiego
w sposób bardziej pobieżny, niż w przypadku wniosku o zezwolenie na wjazd złożonego przez obywatela czeskiego w kraju zamieszkania.
Jak podkreślił sąd krajowy oraz rządy, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi, w niderlandzkim systemie prawnym, w odróżnieniu
od sytuacji panującej w Zjednoczonym Królestwie, organy właściwe do spraw imigracji nie dysponują taką władzą dyskrecjonalną.
Bez tymczasowego zezwolenia na pobyt udzielonego przez niderlandzkie służby dyplomatyczne i konsularne w państwie pochodzenia
osoby zainteresowanej organy te, na mocy prawa krajowego, nie mają w zasadzie uprawnień do udzielenia zezwolenia na pobyt
celem założenia przedsiębiorstwa na podstawie układów stowarzyszeniowych i do weryfikacji w tym celu, czy spełnione są podstawowe
warunki, od których uzależnione jest udzielenie takiego zezwolenia.
Z zastrzeżeniem możliwości ustanowienia przez Państwa Członkowskie systemu uprzedniego weryfikowania przewidującego możliwość
rozpatrywania wniosków złożonych bezpośrednio na jego terytorium, zgodnym jest z systemem uprzedniego weryfikowania w takiej
formie, jaka została przyjęta w Królestwie Niderlandów, oraz dopuszczalnym na gruncie układów stowarzyszeniowych, aby Państwo
Członkowskie przewidziało w swoim porządku prawnym, że w sytuacji gdy nie został spełniony wymóg uprzedniego złożenia w kraju
pochodzenia lub w kraju stałego pobytu wniosku o wydanie tymczasowego zezwolenia na pobyt celem założenia przedsiębiorstwa,
właściwe władze tego Państwa Członkowskiego odmawiają obywatelom bułgarskim, polskim lub słowackim, powołującym się odpowiednio
na art. 45 ust. 1 układu między Wspólnotami a Bułgarią, art. 44 ust. 3 układu między Wspólnotami a Polską oraz art. 45 ust. 3
układu między Wspólnotami a Słowacją, wydania zezwolenia na pobyt, i to niezależnie od tego, czy podstawowe warunki, od spełnienia
których jest uzależnione uzyskanie takiego tymczasowego zezwolenia na pobyt, zostały rzeczywiście spełnione, czy nie (zob.
analogicznie przytoczone wyroki w sprawach Gloszczuk, pkt 70, i Kondova, pkt 75).
Z powyższego wynika, że na zadane pytania należy odpowiedzieć w sposób następujący:
–        czytane łącznie art. 45 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 układu między Wspólnotami a Bułgarią, czytane łącznie art. 44 ust. 3 oraz
art. 58 ust. 1 układu między Wspólnotami a Polską, a także czytane łącznie art. 45 ust. 3 oraz art. 59 ust. 1 układu między
Wspólnotami a Słowacją nie stanowią zasadniczo przeszkody dla istnienia takiego uregulowania Państwa Członkowskiego obejmującego
system wstępnego weryfikowania, które uzależnia wjazd na terytorium tego Państwa Członkowskiego celem założenia przedsiębiorstwa
w charakterze osoby prowadzącej działalność na zasadach samozatrudnienia od udzielenia przez służby dyplomatyczne lub konsularne
tego Państwa Członkowskiego w kraju pochodzenia osoby zainteresowanej lub w kraju, w którym stale przebywa, tymczasowego zezwolenia
na pobyt. Taki system może w sposób ważny uzależnić udzielenie tego zezwolenia od spełnienia przez zainteresowanego warunku
wykazania, że ma on naprawdę zamiar rozpocząć działalność gospodarczą na zasadach samozatrudnienia, nie będąc jednocześnie
nigdzie zatrudnionym i nie korzystając ze środków publicznych, i że posiada on wystarczające zasoby finansowe, aby prowadzić
działalność na zasadach samozatrudnienia, oraz że ma on uzasadnione szanse powodzenia. System znajdujący zastosowanie do takich
tymczasowych zezwoleń na pobyt powinien jednakże opierać się na procedurze łatwo dostępnej i mogącej zagwarantować zainteresowanym,
że ich wniosek zostanie rozpatrzony obiektywnie i w rozsądnym terminie, a ewentualne odmowy udzielenia zezwolenia będą ponadto
mogły zostać zakwestionowane na drodze sądowej;
–        wykładnia powyższych przepisów układów stowarzyszeniowych powinna być dokonywana w ten sposób, nie stanowią zasadniczo przeszkody
dla istnienia uregulowania krajowego stanowiącego, że właściwe władze przyjmującego Państwa Członkowskiego odrzucają wniosek
o zezwolenie na pobyt celem założenia przedsiębiorstwa złożony na terytorium tego Państwa Członkowskiego na podstawie tych
układów, w sytuacji gdy wnioskodawca nie posiada tymczasowego zezwolenia na pobyt wymaganego przez te przepisy;
–        bez znaczenia jest w tym względzie okoliczność, iż wnioskodawca utrzymuje, że w sposób jasny i oczywisty spełnia podstawowe
warunki udzielenia tymczasowego zezwolenia na pobyt oraz zezwolenia na pobyt celem założenia przedsiębiorstwa, lub okoliczność,
że wnioskodawca ten przebywa w chwili złożenia wniosku w przyjmującym Państwie Członkowskim legalnie na innej podstawie, w sytuacji
gdy wniosek ten jest niezgodny z wyraźnie postawionymi warunkami wjazdu zainteresowanego do przyjmującego Państwa Członkowskiego,
a w szczególności tych dotyczących czasu dozwolonego pobytu.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Czytane łącznie art. 45 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 Układu europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami
Europejskim i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Bułgarii, z drugiej strony, zatwierdzonego decyzją
Rady i Komisji 94/908/EWWiS, WE, Euratom z dnia 19 grudnia 1994 r., czytane łącznie art. 44 ust. 3 oraz art. 58 ust. 1 Układu
europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskim i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony,
a Rzecząpospolitą Polską, z drugiej strony, zatwierdzonego decyzją Rady i Komisji 93/743/Euratom, EWWiS, WE z dnia 13 grudnia
1993 r., a także czytane łącznie art. 45 ust. 3, oraz art. 59 ust. 1 Układu europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między
Wspólnotami Europejskim i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Słowacką, z drugiej strony, zatwierdzonego
decyzją Rady i Komisji 94/909/Euratom, EWWiS, WE z dnia 19 grudnia 1994 r. nie stanowią zasadniczo przeszkody dla istnienia
takiego uregulowania Państwa Członkowskiego obejmującego system wstępnego weryfikowania, które uzależnia wjazd na terytorium
tego Państwa Członkowskiego celem założenia przedsiębiorstwa w charakterze osoby prowadzącej działalność na zasadach samozatrudnienia
od udzielenia przez służby dyplomatyczne lub konsularne tego Państwa Członkowskiego w kraju pochodzenia osoby zainteresowanej
lub w kraju, w którym stale przebywa, tymczasowego zezwolenia na pobyt. Taki system może w sposób ważny uzależnić udzielenie
tego zezwolenia od spełnienia przez zainteresowanego warunku wykazania, że ma on naprawdę zamiar rozpocząć działalność gospodarczą
na zasadach samozatrudnienia, nie będąc jednocześnie nigdzie zatrudnionym i nie korzystając ze środków publicznych, i że posiada
on wystarczające zasoby finansowe, aby prowadzić działalność na zasadach samozatrudnienia, oraz że ma on uzasadnione szanse
powodzenia. System znajdujący zastosowanie do takich tymczasowych zezwoleń na pobyt powinien jednakże opierać się na procedurze
łatwo dostępnej i mogącej zagwarantować zainteresowanym, że ich wniosek zostanie rozpatrzony obiektywnie i w rozsądnym terminie,
a ewentualne odmowy udzielenia zezwolenia będą ponadto mogły zostać zakwestionowane na drodze sądowej.
2)
Wykładnia powyższych przepisów układów stowarzyszeniowych powinna być dokonywana w ten sposób, nie stanowią zasadniczo przeszkody
dla istnienia uregulowania krajowego stanowiącego, że właściwe władze przyjmującego Państwa Członkowskiego odrzucają wniosek
o zezwolenie na pobyt celem założenia przedsiębiorstwa złożony na terytorium tego Państwa Członkowskiego na podstawie tych
układów, w sytuacji gdy wnioskodawca nie posiada tymczasowego zezwolenia na pobyt wymaganego przez te przepisy.
3)
Bez znaczenia jest w tym względzie okoliczność, iż wnioskodawca utrzymuje, że w sposób jasny i oczywisty spełnia podstawowe
warunki udzielenia tymczasowego zezwolenia na pobyt oraz zezwolenia na pobyt celem założenia przedsiębiorstwa, lub okoliczność,
że wnioskodawca ten przebywa w chwili złożenia wniosku w przyjmującym Państwie Członkowskim legalnie na innej podstawie, w sytuacji
gdy wniosek ten jest niezgodny z wyraźnie postawionymi warunkami wjazdu zainteresowanego do przyjmującego Państwa Członkowskiego,
a w szczególności tych dotyczących czasu dozwolonego pobytu.
Podpisy
*
Język postępowania: niderlandzki.