CELEX: 62002CJ0270
Maßnahmen gleicher Wirkung
In anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und vertriebene Nahrungsmittel für Sportler
Vorherige Genehmigung des Inverkehrbringens

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 24. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichtshofes
eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen
aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass sie eine Regelung beibehalten hat, die das Inverkehrbringen von in anderen
Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und vertriebenen Nahrungsmitteln für Sportler der Verpflichtung zur Einholung einer
vorherigen Genehmigung und der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens unterwirft, ohne die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit
dieses Erfordernisses nachgewiesen zu haben.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsregelung
Nach Artikel 28 EG sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten.
Nach Artikel 30 EG sind jedoch Einfuhrbeschränkungen, die u. a. zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren
oder Pflanzen gerechtfertigt sind, erlaubt, wenn sie weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte
Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
Obwohl die Richtlinie 89/398/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über
Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind (ABl. L 186, S. 27), in der durch die Richtlinie 1999/41/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. Juni 1999 (ABl. L 172, S. 38) geänderten Fassung in Artikel 4 Absatz 1 und in
ihrem Anhang I vorsieht, dass die besonderen Vorschriften, die für Gruppen von Lebensmitteln gelten, zu denen die Lebensmittel
für intensive Muskelanstrengungen, insbesondere für Sportler, zählen, durch Einzelrichtlinien festgelegt werden, wurde bis
heute noch keine dieser Richtlinien für diese Lebensmittelart erlassen.
Nationale Regelung
In Italien bestimmt Artikel 8 des Decreto legislativo Nr. 111 vom 27. Januar 1992 über die Herstellung und die Einfuhr zum
Verkauf von bestimmten Erzeugnissen (supplemento ordinario GURI Nr. 39 vom 17. Februar 1992, im Folgenden: Gesetzesdekret
Nr. 111/92), zu denen die vor allem für Sportler bestimmten Lebensmittel für intensive Muskelanstrengungen zählen, dass die
Herstellung und die Einfuhr zum Verkauf von Produkten, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind und zu den Gruppen nach
Anhang I dieses Gesetzesdekrets gehören, der Genehmigung des Gesundheitsministeriums sowie der Zahlung der mit der verwaltungsmäßigen
Behandlung des Antrags verbundenen Kosten unterliegen. Die Modalitäten dieses Verfahrens sind in einem späteren Dekret, dem
Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 131 vom 19. Januar 1998, festgelegt.
Vorverfahren
Die Kommission wurde durch die Beschwerde eines britischen Herstellers von Lebensmitteln für Sportler, insbesondere von Energieriegeln
und isotonischen Getränken, aufmerksam, die dieser eingereicht hatte, nachdem sein italienischer Vertriebshändler beim Inverkehrbringen
dieser Produkte in Italien angeblich auf Schwierigkeiten gestoßen war. Diese Produkte unterlagen nach Artikel 8 des Gesetzesdekrets
Nr. 111/92 der vorherigen Genehmigung des Gesundheitsministeriums sowie der Zahlung von mit dem Genehmigungsantrag verbundenen
Verwaltungskosten.
Dieser Hersteller informierte die Kommission außerdem darüber, dass die italienischen Behörden ihm mitgeteilt hätten, es könne,
wenn die Angabe „Sport“ auf der Verpackung entfernt werde, durch die bloße Übermittlung eines Etikettierungsmusters vermieden
werden, dass er eine Genehmigung beantragen müsse.
Da die Kommission der Auffassung war, dass das Verfahren der vorherigen Genehmigung eine gegen Artikel 28 EG verstoßende Maßnahme
gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstelle, dass dieses Verfahren nicht durch einen der in Artikel
30 EG genannten Gründe gerechtfertigt sei und dass es zur Erreichung eines berechtigten Zweckes weder erforderlich noch angemessen
sei, richtete sie am 11. Juni 1998 ein Mahnschreiben an die Italienische Republik.
Nachdem die Kommission von der Italienischen Republik keine Antwort erhalten hatte, stellte sie dieser am 18. Dezember 1998
eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu und forderte sie auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um der Stellungnahme
innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.
Die Italienische Republik antwortete auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zunächst mit Schreiben vom 4. Februar 1999,
in dem sie ausführte, dass die fragliche Regelung bezwecke, die Gesundheit des Verbrauchers zu schützen, und dass zu diesem
Zweck Leitlinien für die Erteilung der Genehmigung ausgearbeitet worden seien, und sodann mit Schreiben vom 26. April 1999,
dem sie eine Abschrift dieser Leitlinien beifügte.
Da die Kommission weder durch die Antwort, die ihr die italienischen Behörden am 4. Februar 1999 erteilt hatten, noch durch
die Erklärungen, die ihr in einer Paketsitzung am 2. Juli 1999 gegeben worden waren, überzeugt wurde, übersandte sie am 25.
Juli 2001 eine mit Gründen versehene ergänzende Stellungnahme.
Mangels einer Antwort innerhalb der vorgeschriebenen Frist hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
Vorbringen der Parteien
Die Kommission meint unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Artikeln 28 EG und 30 EG, dass das
Vorliegen einer Vertragsverletzung nicht bestritten werden könne.
Sie macht zunächst geltend, dass eine Regelung wie die des vorliegenden Falles ein Hindernis für den freien Verkehr der betreffenden
Erzeugnisse darstelle. Die Italienische Republik habe weder nachgewiesen, dass eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit
und ein Zusammenhang zwischen dem Zweck, dieser Gefahr vorzubeugen, und der erlassenen Regelung bestünden, noch, dass es eine
Lösung gebe, mit der dieser Zweck erreicht werden könne und der innergemeinschaftliche Handel weniger beeinträchtigt werde.
Die Kommission trägt sodann vor, dass die Leitlinien, auf die sich die italienische Regierung im Vorverfahren gestützt habe,
nur den Ernährungs‑ und Informationsaspekt des Erzeugnisses betonten, ohne eine mit seinem Verbrauch verbundene Gesundheitsgefahr
zu erwähnen oder nach den Modalitäten dieses Verbrauchs zu unterscheiden, und sie verstehe daher die Gründe des Schutzes der
öffentlichen Gesundheit nicht, die die italienischen Behörden angeführt hätten, um das Verfahren der vorherigen Genehmigung
zu rechtfertigen.
Schließlich kann nach Ansicht der Kommission für den Fall, dass der Zweck dieses Verfahrens darin bestehe, eine genaue Information
des Verbrauchers zu gewährleisten, ein solcher Zweck ebenso wirksam durch die Anmeldung des Erzeugnisses bei der zuständigen
Behörde mit Übermittlung eines Etikettierungsmusters erreicht werden.
Die Italienische Republik beschränkt sich in ihrer Klagebeantwortung auf die Erklärung, dass sie im Begriff sei, Artikel 8
des Gesetzesdekrets Nr. 111/92 dadurch zu ändern, dass vorgesehen werde, dass das Inverkehrbringen der betreffenden Lebensmittel
nicht mehr einem Verfahren der vorherigen Genehmigung, sondern nur noch einem Anmeldeverfahren unterworfen werde.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der freie Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten ist ein grundlegendes Prinzip des EG-Vertrags, das seinen Ausdruck in dem
in Artikel 28 EG niedergelegten Verbot der mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen zwischen Mitgliedstaaten sowie aller Maßnahmen
gleicher Wirkung findet.
Das in Artikel 28 EG aufgestellte Verbot der Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen erfasst jede Handelsregelung
der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell
zu behindern (Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, vom 12. März 1987
in der Rechtssache 178/84, Kommission/Deutschland, „Reinheitsgebot für Bier“, Slg. 1987, 1227, Randnr. 27, und vom 16. Januar
2003 in der Rechtssache C-12/00, Kommission/Spanien, Slg. 2003, I-459, Randnr. 71).
Was das Inverkehrbringen in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellter und vertriebener Erzeugnisse in einem anderen Mitgliedstaat
bei Fehlen einer gemeinschaftlichen Harmonisierung angeht, so erschwert und verteuert eine Verpflichtung wie die im vorliegenden
Fall durch Artikel 8 des Gesetzesdekrets Nr. 111/92 auferlegte, wonach vor allem für Sportler bestimmte Lebensmittel für intensive
Muskelanstrengungen einem Verfahren der vorherigen Genehmigung und der Zahlung der damit verbundenen Verwaltungskosten unterliegen,
das Inverkehrbringen dieser Lebensmittel (in diesem Sinne Urteile vom 3. Juni 1999 in der Rechtssache C-33/97, Colim, Slg.
1999 I-3175, Randnr. 36, und vom 16. November 2000 in der Rechtssache C-217/99, Kommission/Belgien, Slg. 2000, I-10251, Randnr.
17). Eine solche Verpflichtung behindert daher den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und stellt eine Maßnahme gleicher Wirkung
wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 28 EG dar.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes verstößt zwar eine nationale Regelung, die die Verwendung eines Nährstoffs in einem
in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und/oder vertriebenen Lebensmittel einer vorherigen Genehmigung unterwirft,
nicht gegen das Gemeinschaftsrecht, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind (in diesem Sinne Urteil vom 16. Juli 1992 in der
Rechtssache C-344/90, Kommission/Frankreich, Slg. 1992, I-4719, Randnr. 8, und Urteil vom heutigen Tag in der Rechtssache
C-24/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2004, I-0000, Randnrn. 26 und 27).
Doch kann eine Verpflichtung wie die vorliegende nur durch einen der in Artikel 30 EG aufgezählten Gründe des Gemeinwohls,
wie es der Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen ist, oder durch eines der zwingenden Erfordernisse u. a. des
Verbraucherschutzes gerechtfertigt werden (vgl. u. a. Urteile vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe-Zentral,
„Cassis de Dijon“, Slg. 1979, 649, Randnr. 8, und vom 19. Juni 2003 in der Rechtssache C-420/01, Kommission/Italien, Slg.
2003, I-6445, Randnr. 29).
Nach ständiger Rechtsprechung obliegt es den zuständigen nationalen Behörden, nachzuweisen, dass ihre Regelung erforderlich
ist, um eines oder mehrere der in Artikel 30 EG erwähnten Ziele zu erreichen oder zwingenden Erfordernissen zu genügen, und
gegebenenfalls, dass das Inverkehrbringen der betreffenden Waren eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt,
sowie, dass diese Regelung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (in diesem Sinne Urteile vom 30. November 1983
in der Rechtssache 227/82, Van Bennekom, Slg. 1983, 3883, Randnr. 40, und vom 13. März 1997 in der Rechtssache C-358/95, Morellato,
Slg. 1997, I-1431, Randnr. 14, vom 8. Mai 2003 in der Rechtssache C-14/02, ATRAL, Slg. 2003, 2003, I-4431, Randnr. 67, und
Urteil Kommission/Italien, Randnr. 30).
Im vorliegenden Fall hat die italienische Regierung nicht nachgewiesen, dass das Verfahren der vorherigen Genehmigung für
das Inverkehrbringen der Lebensmittel für Sportler durch einen der in Artikel 30 EG aufgezählten Gründe des Gemeinwohls, insbesondere
durch den Schutz der öffentlichen Gesundheit, gerechtfertigt und ihm angemessen ist.
Trotz der Anfragen der Kommission hat die italienische Regierung keine angebliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit, die
mit den fraglichen Erzeugnissen verbunden wäre, nachgewiesen. Sie hat nicht präzisiert, auf welche wissenschaftlichen Daten
oder medizinischen Gutachten die beigefügten Leitlinien gestützt waren, und keine allgemeinen Informationen über die angebliche
Gefahr erteilt. Außerdem hat sie weder den Zusammenhang zwischen dem fraglichen Verfahren und der angeblichen Gefahr für die
öffentliche Gesundheit erläutert noch die Gründe erklärt, aus denen ein solcher Schutz wirksamer als andere Kontrollformen
und somit dem verfolgten Zweck angemessen wäre.
Auch wenn im Übrigen, wie die Kommission vorgetragen hat, das in Rede stehende Verfahren in Wirklichkeit eher den Verbraucherschutz
betrifft, so hat doch die italienische Regierung auch nicht dargetan, inwiefern das Verfahren zu diesem Zweck erforderlich
und ihm angemessen ist. Es gibt nämlich weniger beschränkende Maßnahmen, um solche Restrisiken der Irreführung der Verbraucher
auszuschließen, zu denen insbesondere auch gehört, dass der Hersteller oder Vertreiber des fraglichen Erzeugnisses dessen
Inverkehrbringen mit Übermittlung eines Etikettierungsmusters bei der zuständigen Behörde anmeldet und verpflichtet wird,
im Zweifelsfall die sachliche Richtigkeit der tatsächlichen Angaben auf der Etikettierung zu beweisen (in diesem Sinne Urteile
vom 28. Januar 1999 in der Rechtssache C-77/97, Unilever, Slg. 1999 I-431, Randnr. 35, und vom 23. Januar 2003 in der Rechtssache
C-221/00, Kommission/Österreich, Slg. 2003, I-1007, Randnrn. 49 und 52).
Angesichts all dieser Umstände ist festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den
Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass sie eine Regelung beibehalten hat, die das Inverkehrbringen von in anderen Mitgliedstaaten
rechtmäßig hergestellten und vertriebenen Nahrungsmitteln für Sportler der Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung
und der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens unterwirft, ohne die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses
nachgewiesen zu haben.
Kosten
Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da
die Kommission die Verurteilung der Italienischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind
ihr die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen, dass sie eine
Regelung beibehalten hat, die das Inverkehrbringen von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und vertriebenen
Nahrungsmitteln für Sportler der Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung und der Einleitung eines entsprechenden
Verfahrens unterwirft, ohne die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses nachgewiesen zu haben.
2.
Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
Gulmann
Puissochet
Macken
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 5. Februar 2004.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
V. Skouris
–
Verfahrenssprache: Italienisch.