CELEX: 62001CJ0131
Traktatbrud
artikel 49 EF
fri udveksling af tjenesteydelser
patentagenter
krav om optagelse i værtsmedlemsstatens fortegnelse over patentagenter
krav om bopæl eller forretningssted i værtsmedlemsstaten

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. marts 2001 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 49 EF-55 EF om fri udveksling af tjenesteydelser, idet den opretholder bestemmelser, hvorefter patentagenter, der er etableret i andre medlemsstater, skal være optaget i det italienske register over patentagenter og have bopæl eller forretningssted i Italien for at kunne udføre tjenesteydelser over for den italienske patentmyndighed.
Den nationale lovgivning
2 Artikel 94 i kongeligt dekret nr. 1127 af 29. juni 1939 om forskrifter vedrørende patenter på opfindelser (GURI (lovtidende) nr. 215 af 7.8.1979, s. 6597), som ændret ved dekret nr. 338, udstedt af republikkens præsident den 22. juni 1979, om ændring af den nationale patentlovgivning under henvisning til bemyndigelseslov nr. 260 af 26. maj 1978 (herefter »dekret nr. 1127/39«), bestemmer:
»Ingen er forpligtet til at lade sig repræsentere ved en autoriseret fuldmægtig under en procedure ved den centrale patentmyndighed. Fysiske og juridiske personer kan lade en af deres ansatte varetage deres interesser, selv om den pågældende ikke er autoriseret.
Fuldmagt kan kun gives til fuldmægtige, hvis navn fremgår af det register over fuldmægtige, som myndigheden fører.
Fuldmagt kan desuden gives til en advokat eller en »procuratore«, der er optaget i registrene for de pågældende erhverv.«
3 I henhold til artikel 2 i Den Italienske Republiks dekret nr. 342 af 30. maj 1995 om patentagenter og registret over patentagenter (GURI nr. 192 af 18.8.1995, s. 15, herefter »dekret nr. 342/95«) skal personer for at kunne optages i det italienske register over patentagenter opfylde følgende betingelser:
»Enhver fysisk person kan optages i registret over autoriserede patentagenter, såfremt den pågældende:
[...]
c) har bopæl eller forretningssted i Italien, medmindre den pågældende er statsborger i en stat, som tillader italienske statsborgere at blive optaget i dens nationale register uden at skulle opfylde en sådan betingelse
d) har bestået en godkendelseseksamen eller en egnethedsprøve, som omhandlet i henholdsvis artikel 6 og artikel 6, stk. 2, i lovdekret nr. 115 af 27. januar 1992 om patentagenter.«
4 Artikel 6, stk. 2, i Den Italienske Republiks lovdekret nr. 115 af 27. januar 1992 om gennemførelse af Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (GURI nr. 40 af 18.2.1992, s. 6, herefter »lovdekret nr. 115/92«) bestemmer:
»[Kvalifikationsbeviser for erhvervskompetencegivende uddannelser i Fællesskabet] vil, for så vidt angår erhvervene som advokat, revisor og patentagent, kun blive anerkendt, hvis den pågældende har bestået en egnethedsprøve.«
5 Artikel 13, stk. 1, i lovdekret nr. 115/92 har følgende ordlyd: »Dekretet om kvalifikationsbeviser for erhvervskompetencegivende uddannelser giver den pågældende ret til at få adgang til og udøve erhvervet på de betingelser, der i henhold til den gældende lovgivning gælder for italienske statsborgere, forudsat at kravet om uddannelse og faglige kvalifikationer er opfyldt.«
Den administrative procedure
6 I åbningsskrivelsen af 29. juli 1998 meddelte Kommissionen den italienske regering, at den var af den opfattelse, at artikel 94 i dekret nr. 1127/39 og artikel 2 i dekret nr. 342/95 var uforenelige med artikel 49 EF-55 EF, og anmodede regeringen om at fremsætte sine bemærkninger hertil.
7 Det er ifølge Kommissionen urimeligt at kræve, at patentagenter, der er etableret i andre medlemsstater, hvor de lovligt udøver deres erhverv, skal optages i det italienske register over patentagenter, efter at de har bestået en egnethedsprøve og skal have bopæl eller forretningssted i Italien, uanset om de kun en enkelt gang eller lejlighedsvis leverer tjenesteydelser over for den italienske patentmyndighed. Disse krav er ikke begrundet i tvingende almene hensyn og står ikke i et rimeligt forhold til det mål, der forfølges, og er følgelig en uberettiget hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.
8 Kommissionen fandt besvarelsen utilfredsstillende og tilstillede den 4. august 1999 de italienske myndigheder en supplerende åbningsskrivelse, hvori den gentog klagepunkterne og tilføjede, at artikel 6, stk. 2, og artikel 13, stk. 1, i lovdekret nr. 115/92 er uforenelige med Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT L 19, s. 16), for så vidt som de til udøvelse af erhvervet som patentagent, selv hvor der er tale om enkeltstående eller lejlighedsvise tilfælde, kræver, at den pågældende skal have bestået en egnethedsprøve.
9 I besvarelsen af 12. oktober 1999 bestred de italienske myndigheder, at der, som påstået af Kommissionen, var begået traktatbrud.
10 Den 17. februar 2000 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den anmodede Den Italienske Republik om at vedtage de fornødne foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder efter dens meddelelse.
11 Ved skrivelse af 14. november 2000 lod de italienske myndigheder Kommissionen vide, at de fastholdt deres synspunkt. De gjorde bl.a. gældende, at kravet om en egnethedsprøve, som fastsat i lovdekret nr. 115/92, er i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, sidste punktum, i direktiv 89/48, og at det bl.a. er begrundet i ønsket om at forhindre enhver form for forskelsbehandling af italienske patentagenter.
12 Da Kommissionen ikke fandt svaret fra den italienske regering tilfredsstillende, besluttede den at anlægge denne sag.
Søgsmålet
Kravet om optagelse i det italienske register over patentagenter
Parternes argumenter
13 Kommissionen har anført, at det krav om optagelse i det italienske register over patentagenter, som er fastsat i den italienske lovgivning, forhindrer patentagenter, der lovligt udøver deres erhverv i en anden medlemsstat, hvor de er etableret, i lejlighedsvis og midlertidigt at repræsentere de klienter, som henvender sig til dem, over for den italienske patentmyndighed, hvis de ikke er optaget i det pågældende register.
14 Kommissionen er af den opfattelse, at Den Italienske Republik ganske vist kan fastsætte regler for patentagenter, som etablerer sig i Italien, men at den omstændighed, at de samme regler anvendes over for patentagenter, der er etableret i andre medlemsstater, som lejlighedsvis og midlertidigt agter at levere tjenesteydelser i Italien, og hvis erhverv allerede er lovreguleret i den pågældendes oprindelsesmedlemsstat, er en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 49 EF.
15 Kommissionen har herved henvist til, at det af Domstolens praksis følger, at princippet om fri udveksling af tjenesteydelser kun kan begrænses ved regler, der er begrundet i almene hensyn, og kun i det omfang, disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Sådanne restriktioner skal desuden være objektivt nødvendige for at sikre overholdelsen af de regler, der gælder for det pågældende erhverv, og for at beskytte de hensyn, som varetages med reglerne. Det tilkommer den berørte medlemsstat at påvise, at restriktionerne i den frie udveksling af tjenesteydelser er nødvendige, og at de ikke er mere vidtgående end nødvendige. I den foreliggende sag er der ikke fremlagt en sådan dokumentation.
16 Den italienske regering har for det første gjort gældende, at den virksomhed, patentagenter som repræsentanter for opfindere udøver over for den nationale patentmyndighed, i sagens natur hverken er af lejlighedsvis eller midlertidig karakter i artikel 50 EF's forstand, og derfor ikke falder ind under anvendelsesområdet for EF-traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser.
17 Indleveringen og registreringen af en opfindelse er efter den italienske regerings opfattelse ikke en enkeltstående ydelse, da den strækker sig over længere tid. En sådan virksomhed forudsætter en vedvarende kontakt med den pågældende myndighed under hele sagsbehandlingen (myndighedens anmodning om yderligere oplysninger, indgivelse af svar, ændringer i ansøgningen mv.), hvilket resulterer i en afgørelse, som enten imødekommer eller afslår patentansøgningen. Agentens virke som fuldmægtig kan således ifølge den italienske regering strække sig over flere år.
18 Den italienske regering har tilføjet, at det er vanskeligt at forestille sig, at en opfinder henvender sig til en patentagent udelukkende for at få ham til at indgive en patentansøgning, for derefter selv at afslutte eller at få en anden patentagent til at afslutte den efterfølgende sagsbehandling, der kræver en høj grad af faglig viden. Der er ifølge regeringen tale om en kompliceret ydelse, hvor der ofte, periodisk og løbende, skal handles.
19 Den italienske regering har videre gjort gældende, at selv om det antages, at den omtalte virksomhed kan udøves midlertidigt i artikel 50 EF's forstand, har kravet om optagelse i det italienske register over patentagenter efter bestået eksamen til formål at varetage det almene hensyn, der består i at beskytte modtageren af de pågældende tjenesteydelser.
20 For det første vil de italienske myndigheder, hvis patentagenter ikke konsekvent optages i det omtalte register, ikke kunne kontrollere, om den virksomhed, der udøves af en patentagent, der er etableret i en anden medlemsstat, er af midlertidig karakter, når henses til de mange ansøgninger, der indgives til den italienske patentmyndighed. Endvidere vil der ifølge den italienske regering være en risiko for, at indehaveren af opfindelsen, i tilfælde af en kontrol, vil få sin ansøgning annulleret, hvilket i høj grad er til skade for hans interesser. For det andet gør de italienske bestemmelser det muligt at føre kontrol med patentagenternes kompetence og således beskytte tjenesteydelsesmodtagerne mod det retstab, der kan opstå, hvis de modtager juridisk rådgivning fra personer, der ikke besidder de nødvendige erhvervsmæssige kvalifikationer eller den fornødne faglige etik.
Domstolens bemærkninger
21 Det skal indledningsvis undersøges, om der er hold i den italienske regerings påstand om, at den virksomhed, en patentagent udfører, ikke er omfattet af traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser, fordi en sådan virksomhed ikke kan udøves »midlertidigt« i den medlemsstat, hvor ydelsen præsteres.
22 Det fremgår af Domstolens praksis, at den »midlertidige« karakter af en virksomhed, der udøves i værtsmedlemsstaten - i den forstand, udtrykket er anvendt i artikel 50, stk. 3, EF - ikke kun skal bedømmes på grundlag af ydelsens varighed, men også på grundlag af dens hyppighed, periodiske karakter eller kontinuitet, og at begrebet »etablering« i traktatens forstand indebærer, at en fællesskabsstatsborger på stabil og vedvarende måde kan deltage i det økonomiske liv i en anden medlemsstat end sin egen (dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 25 og 27).
23 Det afgørende kriterium for, om traktatens kapitel om tjenesteydelser finder anvendelse på en økonomisk virksomhed, er, at den berørtes deltagelse i det økonomiske liv i værtsmedlemsstaten ikke er stabil og vedvarende.
24 Selv om den virksomhed, en patentagent udfører i forhold til en national patentmyndighed, bl.a. består i indgivelse og opfølgning af patentansøgninger, og i at sikre patentbeskyttelse, og den således omfatter en række transaktioner af en vis tidsmæssig udstrækning, kan udøvelsen af denne virksomhed ikke nødvendigvis anses for at indebære en stabil og vedvarende deltagelse i det økonomiske liv i værtsmedlemsstaten. Der er i øvrigt intet til hinder for, at en tjenesteydelsesmodtager henvender sig til en patentagent for at få foretaget en enkelt eller flere enkeltstående handlinger, der henhører under udøvelsen af den pågældende virksomhed. De ulemper, der ifølge den italienske regering vil være forbundet med en sådan fremgangsmåde, er uden betydning for, om den pågældende virksomhed i værtsmedlemsstaten kan kvalificeres som en tjenesteydelse i fællesskabsrettens forstand.
25 Den virksomhed, patentagenter udfører, må derfor anses for at være omfattet af anvendelsesområdet for traktatens kapitel om fri udveksling af tjenesteydelser.
26 Desuden har Domstolen i en række afgørelser fastslået, at artikel 49 EF ikke blot kræver afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat på grundlag af dennes nationalitet, men også ophævelse af enhver restriktion - også selv om den gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater - der kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt præsterer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan gøre denne virksomhed mindre tiltrækkende (jf. bl.a. dom af 3.10.2000, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 33).
27 Kravet om, at patentagenter, der er etableret i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, og som ønsker at levere tjenesteydelser i Italien, skal optages i det italienske register over patentagenter, er en restriktion i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 49 EF (jf. i denne retning bl.a. Corsten-dommen, præmis 34).
28 Selv når der ikke er foretaget en harmonisering på området, kan det grundlæggende princip om fri udveksling af tjenesteydelser kun begrænses ved lovgivning, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gælder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på værtsmedlemsstatens område, og kun i det omfang, disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvori denne er etableret (jf. bl.a. Corsten-dommen, præmis 35).
29 Den omtvistede italienske lovgivning har til formål at sikre kvaliteten af de tjenesteydelser, der leveres af patentagenter, og at beskytte modtagerne af disse tjenesteydelser. Disse formål må ganske vist betegnes som tvingende almene hensyn, som kan begrunde en begrænsning i den frie udveksling af tjenesteydelser, men det følger af proportionalitetsprincippet, at anvendelsen af en medlemsstats nationale regler i forhold til tjenesteydere, som er etableret i andre medlemsstater, skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af de formål, de forfølger, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt, for at formålene opfyldes (jf. bl.a. dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Säger, Sml. I, s. 4221, præmis 15-17, og Corsten-dommen, præmis 38 og 39).
30 Som Kommissionen med rette har anført, sondres der ved kontrollen af patentagenters faglige egnethed - hvor et positivt resultat er en forudsætning for, at de kan optages i det italienske register over patentagenter - ikke mellem de tjenesteydere, hvis kompetence og faglige kvalifikationer er undergivet en kontrol i oprindelsesmedlemsstaten, og dem, der ikke har været undergivet en sådan kontrol.
31 I øvrigt bemærkes, at det, som generaladvokaten har anført i punkt 45 i forslaget til afgørelse, ville have været muligt at vedtage andre, mindre restriktive foranstaltninger for at virkeliggøre de berettigede formål, som Den Italienske Republik forfølger.
32 Den omhandlede italienske lovgivning finder ganske vist anvendelse uanset tjenesteyderens nationalitet og forekommer at være egnet til at virkeliggøre formål, hvorefter modtagerne af tjenesteydelserne skal beskyttes, men går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde sådanne formål.
33 Der bør herefter gives Kommissionen medhold i det første klagepunkt.
Kravet om bopæl eller forretningssted i Italien
Parternes argumenter
34 Kommissionen har gjort gældende, at for så vidt som artikel 2 i dekret nr. 342/95 i relation til optagelsen i registret over de patentagenter, der er autoriserede til at udøve deres erhverv i Italien, pålægger patentagenter at have bopæl eller forretningssted i Italien, medmindre der er tale om statsborgere i stater, som tillader italienske statsborgere at blive optaget i deres egne registre uden at skulle opfylde en sådan betingelse, indebærer en uberettiget hindring for princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.
35 Efter Kommissionens opfattelse vil en patentagent, der er etableret i en anden medlemsstat, for det første afholde sig fra lejlighedsvis at levere en tjenesteydelse i Italien, når han vanskeligt kan skaffe sig et fast forretningssted i værtsmedlemsstaten. Ingen af de argumenter, den italienske regering har anført, kan begrunde en sådan begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser.
36 For det andet er det ifølge Kommissionen i henhold til fællesskabsretten uacceptabelt at fastsætte en betingelse om gensidighed, således at Den Italienske Republik kun er indstillet på at efterkomme fællesskabsretten i forhold til de medlemsstater, som ikke opstiller en tilsvarende bopælspligt (jf. bl.a. dom af 25.9.1979, sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2729, og af 6.6.1996, sag C-101/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2691).
37 Den italienske regering har anført, at det krav om forretningssted i Italien, der er fastsat i den nationale lovgivning, har til formål at fastlægge, hvilken ret der er kompetent i tvister mellem en part, der påstår patentet tilsidesat som en nullitet eller som ugyldigt, og indehaveren af patentet og/eller en licenshaver og/eller disses retssuccessorer. Dette krav er ifølge regeringen ikke blot lovligt, men også i overensstemmelse med almene hensyn i relation til retssystemet.
38 Den italienske regering har nærmere anført, at kravet om angivelse af et forretningssted i Italien er opfyldt, blot der angives en postadresse i Italien, hvorimod det ikke kræves, at den pågældende overfører sin bopæl til Italien eller etablerer kontorfaciliteter i landet. Kravet om en postadresse er ifølge regeringens opfattelse, når henses til de minimale og forretningsmæssigt set uanselige omkostninger, fuldt ud berettiget og står i et rimeligt forhold til varetagelsen af de tvingende almene hensyn, der udgøres af beskyttelsen af modtagerne af de pågældende tjenesteydelser, og et velfungerende retssystem.
39 For så vidt angår gensidighedsbetingelsen har den italienske regering endelig anført, at den skal fortolkes som udtryk for den italienske lovgivers ønske om at tage højde for den fremtidige situation, hvor aftaler med tredjelande, fællesskabsregler samt aftaler mellem Fællesskabet og tredjelande, kunne gøre det muligt at regulere området anderledes. Den italienske regering, der har tilkendegivet, at den er indstillet på at ændre den pågældende betingelse, er af den opfattelse, at der i virkeligheden er tale om et ubetydeligt problem.
Domstolens bemærkninger
40 Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af selve ordlyden af artikel 2 i dekret nr. 342/95, at det kun er fysiske personer, der har »har bopæl eller forretningssted i Italien«, som kan optages i det italienske register over patentagenter, medmindre de er statsborgere i en stat, som tillader italienske statsborgere at blive optaget i dens nationale register uden at skulle opfylde en sådan betingelse.
41 Den italienske regerings argument om, at optagelsen i det italienske register over patentagenter blot forudsætter, at den pågældende har en postadresse i Italien, kan derfor ikke tiltrædes.
42 For så vidt angår kravet om bopæl eller forretningssted, som omhandlet i artikel 2 i dekret nr. 342/95, bemærkes, at kravet om, at en patentagent, som i forvejen er etableret og har autorisation i en anden medlemsstat, og som ønsker at præstere tjenesteydelser, også skal have bopæl eller forretningssted i værtsmedlemsstaten, udgør en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. i denne retning bl.a. dom af 4.12.1986, sag 252/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 3713, præmis 18).
43 Et sådant krav kan derfor kun anses for foreneligt med artikel 49 EF og 50 EF, såfremt det godtgøres, at der inden for det pågældende erhvervsområde består visse ufravigelige almene hensyn, som gør det berettiget at begrænse den frie udveksling af tjenesteydelser, at disse hensyn ikke i forvejen er varetaget af reglerne i etableringsstaten, og at det er umuligt at nå til samme resultat ved mindre restriktive regler (jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, præmis 19).
44 Behovet for at fastlægge, hvilken ret der er kompetent i tilfælde af en tvist om et patent, der er registreret i Italien, og hensynet til, at retsforhandlingerne forløber bedst muligt, kan påberåbes som tvingende almene hensyn, som kan begrunde en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser.
45 Kravet om bopæl eller forretningssted i Italien er dog under alle omstændigheder mere vidtgående end nødvendigt for at opfylde de nævnte formål, idet Den Italienske Republik kunne have vedtaget mindre restriktive foranstaltninger for at opnå disse formål.
46 For så vidt angår den gensidighedsbetingelse, som også er fastsat i artikel 2 i dekret nr. 342/95, og hvis ordlyd ikke giver grundlag for at antage, at den ikke finder anvendelse på tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, er det tilstrækkeligt at bemærke, at i henhold til Domstolens praksis (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 9, dom af 14.2.1984, sag 325/82, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 777, præmis 11, og dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 27) kan en medlemsstat ikke påberåbe sig en manglende overholdelse af gensidighedsprincippet eller en anden medlemsstats eventuelle tilsidesættelse som begrundelse for sit eget traktatbrud.
47 Der bør herefter også gives Kommissionen medhold i det andet klagepunkt.
48 Det må herefter fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 49 EF-55 EF om fri udveksling af tjenesteydelser, idet den opretholder bestemmelser, hvorefter patentagenter, der er etableret i andre medlemsstater, skal være optaget i det italienske register over patentagenter og have bopæl eller forretningssted i Italien for at kunne udføre tjenesteydelser over for den italienske patentmyndighed.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
49 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 49 EF-55 EF om fri udveksling af tjenesteydelser, idet den opretholder bestemmelser, hvorefter patentagenter, der har bopæl i andre medlemsstater, skal være optaget i det italienske register over patentagenter og have bopæl eller forretningssted i Italien for at kunne udføre tjenesteydelser over for den italienske patentmyndighed.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.