CELEX: 62005CJ0134
Nesplnění povinnosti státem
Volný pohyb služeb
Právo usazování
Mimosoudní vymáhání pohledávek

1       Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že váže výkon činnosti
mimosoudního vymáhání pohledávek na řadu podmínek, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 43 ES a 49 ES.

Právní rámec
2       Konsolidované znění zákonů o veřejné bezpečnosti (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), schválené královským nařízením
č. 773 ze dne 18. června 1931 (GURI č. 146 ze dne 26. června 1931, dále jen „konsolidované znění“), stanoví následující.
3       Podle článku 115 konsolidovaného znění:
„Není povoleno otvírat a řídit zastavárny nebo jiné obchodní společnosti pro jakýkoli účel a na jakoukoli dobu, ani ve formě
prodejních společností, výstav, salónů nebo obchodních veletrhů a jiných, bez povolení vydaného questore [místní orgán policie].
Povolení je rovněž třeba pro výkon povolání makléře a zprostředkovatele.
Tímto článkem jsou dotčeny zejména společnosti určené ke sběru informací, než budou šířeny s věstníky nebo jinými podobnými
prostředky.
Povolení platí výlučně pro prostory v něm uvedené.
Zastoupení je povoleno.“
4       Podle článku 8 konsolidovaného znění:
„Policejní povolení jsou osobní: v žádném případě nejsou přenositelná ani nedávají vzniknout zastoupení, kromě případů výslovně
stanovených zákonem.
V případě, že zastoupení je povoleno v rámci povolení policie, musí mít zástupce vlastnosti, které jsou třeba pro získání
povolení, a musí obdržet schválení policejního orgánu, který povolení vydal.“
5       Článek 9 konsolidovaného znění stanoví:
„Každá osoba, která obdržela policejní povolení, musí kromě podmínek stanovených zákonem dodržovat příkazy, o kterých orgán
veřejné bezpečnosti usoudí, že jí je musí ve veřejném zájmu uložit.“
6       Článek 11 konsolidovaného znění stanoví:
„Aniž jsou dotčeny zvláštní podmínky stanovené v každém případě zákonem, policejní povolení musí být odmítnuta:
1. osobám, které byly odsouzeny k trestu odnětí svobody vyššímu než tři roky za úmyslný trestný čin a které nebyly rehabilitovány;
2. osobám, kterým byla uložena výstraha nebo ochranné opatření, které byly prohlášeny za obvyklé nebo profesionální pachatele
nebo které mají zločinecké sklony.
Policejní povolení může být odmítnuto osobám, které byly odsouzeny za trestné činy proti státu nebo veřejnému pořádku nebo
za trestné činy proti osobám spáchané násilím nebo za krádež, krádež s přitěžujícími okolnostmi, vydírání, omezování osobní
svobody za účelem krádeže nebo vydírání nebo za násilí nebo odpor vůči orgánu, stejně jako komukoli, kdo není schopen prokázat
své řádné chování.
Povolení musí být odňata, pokud oprávněná osoba přestane úplně nebo částečně splňovat podmínky, kterým povolení podléhají,
a mohou být odňata, pokud se objeví okolnosti, které by si vynutily nebo by umožnily odmítnutí povolení.“
7       Článek 16 konsolidovaného znění stanoví:
„Úředníci a příslušníci pořádkových sil mají kdykoli přístup do prostor určených k výkonu činností, k nimž je třeba policejního
povolení, a mají oprávnění zajistit dodržování povinností uložených zákonem, právními předpisy nebo orgány.“
8       Článek 120 konsolidovaného znění stanoví:
„Obchodníci a veřejné společnosti uvedení v předchozích článcích musejí vést denní obchodní rejstřík způsobem, který bude
stanoven nařízením, a musejí trvale a viditelným způsobem vyvěsit v prostorách společnosti seznam plnění, která provádí, a sazebník
příslušných cen.
Uvedení obchodníci nemohou provádět jiná plnění, než která jsou uvedena na výše uvedeném seznamu ani uplatňovat vyšší ceny,
než jsou uvedeny v sazebníku […]“
9       Oběžník ministerstva vnitra 559/C 22103.12015 ze dne 2. července 1996 (dále jen „oběžník“) určený všem questori italského
státu doplňuje a vykládá některá ustanovení konsolidovaného znění.
10     Tento oběžník mimo jiné uvádí, že je nezbytné stanovit objektivní a stejnorodé parametry, aby se zamezilo přílišnému rozdílu
mezi cenami uplatňovanými v jedné a téže provincii.
11     Pokud jde o slučitelnost výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek s výkonem jiných činností podléhajících odlišným
pravidlům, oběžník upřesňuje, že společnosti zabývající se vymáháním pohledávek „nemají právo provádět finanční činnosti upravené
nařízením s mocí zákona č. 385/93 ze dne 1. září 1993, [kterým se stanoví konsolidované znění zákonů v bankovní a úvěrové
oblasti (řádný doplněk ke GURI č. 230 ze dne 30. září 1993, dále jen ,zákon o bankovní a úvěrové činnosti‘)], které jsou vyhrazeny
pouze finančním zprostředkovatelům výslovně zapsaným v
ad hoc
rejstříku ministerstva financí“.

Postup před zahájením soudního řízení
12     Jelikož se Komise domnívala, že některá ustanovení konsolidovaného znění upřesněná a doplněná oběžníkem jsou neslučitelná
s články 43 ES a 49 ES, zaslala dne 21. března 2002 Italské republice výzvu dopisem.
13     Třebaže popíraly existenci porušení výše uvedených článků Smlouvy o ES, italské orgány odpověděly, že byla pověřena pracovní
skupina, aby přistoupila k důkladnému přezkumu dotčené právní úpravy za účelem její změny.
14     Komise poté, co uvedené orgány požádala, aby jí sdělily výsledky práce této skupiny, obdržela v průběhu měsíce května 2004
dopis oznamující přípravu návrhu zákona týkajícího se změny dotčené právní úpravy.
15     Jelikož jí nebylo sděleno ani znění, ani plán přijetí tohoto návrhu, zaslala Komise dne 7. července 2004 Italské republice
odůvodněné stanovisko, v němž tento členský stát vyzvala, aby vyhověl tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení.
Jelikož Komise usoudila, že situace zůstala neuspokojivá, podala tuto žalobu.

K žalobě
16     Na podporu své žaloby Komise uplatňuje osm žalobních důvodů týkajících se podmínek a povinností uložených právní úpravou platnou
v Itálii pro výkon činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek v tomto členském státě.
17     Tyto žalobní důvody vycházejí:
–       z neslučitelnosti s článkem 49 ES podmínky týkající se obdržení povolení vydaného questore;
–       z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES územního omezení platnosti povolení;
–       z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES povinnosti zajistit si prostory na území pokrytém povolením;
–       z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES povinnosti udělit pověření zástupci oprávněnému k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání
pohledávek v provincii, pro kterou subjekt nemá povolení;
–       z neslučitelnosti s článkem 49 ES povinnosti vyvěsit v prostorách plnění, která mohou být pro zákazníky provedena;
–       z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES oprávnění questore ukládat v obecném zájmu dodatečné požadavky na dodržování veřejné
bezpečnosti;
–       z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES omezení svobody určovat si ceny a
–       z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES zákazu vykonávat rovněž činnosti stanovené zákonem o bankovní a úvěrové činnosti.

K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s článkem 49 ES podmínky týkající se obdržení povolení vydaného
questore
Argumentace účastníků řízení
18     Komise uplatňuje, že italská právní úprava tím, že váže výkon činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek na obdržení povolení
vydaného questore, představuje omezení volného pohybu služeb. Toto omezení nemůže být slučitelné s článkem 49 ES z důvodu,
že se vztahuje na subjekty usazené v jiném členském státě, aniž by se zohlednilo, že dodržují povinnosti stanovené právní
úpravou jejich členského státu původu za účelem ochrany veřejného zájmu.
19     Italská republika v tomto ohledu nejprve tvrdí, že činnost mimosoudního vymáhání pohledávek představuje vyšší obecný zájem.
Tato skutečnost odůvodňuje, že článek 115 konsolidovaného znění ukládá jak italským státním příslušníkům, tak státním příslušníkům
jiných členských států mít k výkonu této činnosti povolení. Takové povolení je vydáváno questore.
20     Uvedená vláda poté upřesňuje, že se vnitrostátní právní úprava používá stejným způsobem na italské státní příslušníky a na
státní příslušníky s bydlištěm v jiných členských státech a nijak se nezakládá na podmínkách, jako je bydliště, které by mohly
vést k nepřímé diskriminaci státních příslušníků jiných členských států ve srovnání s italskými státními příslušníky. Mimoto
trvá na skutečnosti, že ani článek 115 konsolidovaného znění, ani oběžník nestanoví, a to ani implicitně, že se v rámci postupu
udělení povolení nezohledňuje právní situace dotyčného v jeho členském státě původu.
21     V praxi je situace následující: každá osoba, která si přeje vykonávat činnost mimosoudního vymáhání pohledávek, veřejných
dražeb, styku s veřejností nebo seznamovací kanceláře, musí předložit u questore žádost o povolení podle článku 115 konsolidovaného
znění. Tato žádost se podává předložením formuláře, který je dostupný na internetu a jehož výtisk byl předložen Soudnímu dvoru
na jednání konaném dne 5. října 2006, kterým dotyčný v podstatě prohlašuje, že případy absolutních překážek stanovené v článku
11 konsolidovaného znění se ho nedotýkají.
22     Podle článku 1 zákona č. 241/90 ze dne 7. srpna 1990, kterým se stanoví nové normy ve správní oblasti, co se týče práva na
přístup ke správním dokumentům (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi) (GURI č. 192, ze dne 18 srpna 1990, s. 7), je toto prohlášení přezkoumáno ve lhůtě třiceti dnů od předložení
žádosti o povolení. Pokud není dána žádná skutečnost vedoucí k tomu, že by questore pochyboval o správnosti uvedeného prohlášení,
povolení vydá. V opačném případě se provedou ověření, která jsou považována za nezbytná. Za tímto účelem se v případě potřeby
obrací questore na orgány žadatelova členského státu původu. Informace a dokumenty poskytnuté při této příležitosti posledně
uvedenými jsou zohledněny bez dalšího přezkumu a bez jakéhokoli zpochybňování.
Závěry Soudního dvora
23     Nejprve je namístě konstatovat, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, podle které
poskytování služeb na vnitrostátním území podnikem se sídlem v jiném členském státě podléhá vydání správního povolení, představuje
omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 49 ES (viz zejména rozsudky ze dne 7. října 2004, Komise v. Nizozemsko, C‑189/03,
Sb. rozh. s. I‑9289, bod 17, a ze dne 21. září 2006, Komise v. Rakousko, C‑168/04, Sb. rozh. s. I‑9041, bod 40).
24     Z toho vyplývá, že takové právní předpisy, jaké jsou dotčené v projednávané věci, jsou v zásadě v rozporu s článkem 49 ES,
a tedy tímto článkem zakázány, pokud nejsou odůvodněny zejména naléhavými důvody obecného zájmu.
25     V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní právní úprava tím, že vylučuje, aby byly zohledněny
povinnosti, které jsou přeshraničnímu poskytovateli služeb již uloženy ve členském státě, ve kterém je usazen, jde nad rámec
toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, kterým je zajistit přísnou kontrolu nad dotčenými činnostmi (rozsudky ze
dne 29. dubna 2004, Komise v. Portugalsko, C‑171/02, Recueil, s. I‑5645, bod 60, a výše uvedený Komise v. Nizozemsko, bod
18).
26     Je třeba poukázat na to, že Italská republika během jednání přesně popsala praxi používanou v rámci vydávání povolení podle
článku 115 konsolidovaného znění. Tato praxe popsaná v bodech 21 a 22 tohoto rozsudku je ve skutečnosti omezena pouze na požadavek
vůči dotyčnému, aby prostřednictvím formuláře dostupného na internetu předložil pouhé prohlášení o „řádném chování“ ve smyslu
článku 11 konsolidovaného znění, přičemž příslušný orgán má třicetidenní lhůtu, aby obsah tohoto prohlášení ověřil.
27     Existence takto popsané praxe nebyla Komisí na jednání zpochybněna a Soudní dvůr nemá žádný důkaz, který by umožňoval zpochybnit
skutečnou existenci této praxe.
28     Vzhledem k tomu, že dotyčný formulář je dostupný zejména na internetu, lze usoudit, že systém udělování povolení k výkonu
činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek je přiměřeným způsobem zveřejněn.
29     Požadavek na prohlášení o „řádném chování“ ve smyslu článku 11 konsolidovaného znění přitom zůstává zdaleka menší, než je
požadavek na poskytnutí dokumentů příslušnému orgánu. V rozsahu, v němž poskytovateli služeb přísluší prohlásit, že se nenachází
v některé ze situací uvedených v tomto článku, aniž by bylo rozlišováno mezi situací osoby usazené v Itálii a osoby usazené
v ostatních členských státech, nelze tvrdit, že uvedený postup nezohledňuje, že poskytovatel dodržuje povinnosti stanovené
právními předpisy jejího státu původu.
30     V důsledku toho se nelze domnívat, že italská praxe jde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, kterým
je zajistit přísnou kontrolu nad činnostmi mimosoudního vymáhání pohledávek. Tato praxe je tedy v souladu se zásadou proporcionality.
31     Z výše uvedeného vyplývá, že taková podmínka týkající se předchozího obdržení povolení vyžadovaná k výkonu činnosti mimosoudního
vymáhání pohledávek, jaká je stanovena italskou právní úpravou a prováděna v praxi, je odůvodněna důvody obecného zájmu.
32     Za těchto podmínek není první žalobní důvod Komise opodstatněný.

K šestému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES oprávnění questore ukládat v obecném zájmu
dodatečné požadavky na dodržování veřejné bezpečnosti
Argumentace účastníků řízení
33     Podle Komise skutečnost, že podle článku 9 konsolidovaného znění může questore ukládat v obecném zájmu dodatečné požadavky,
mimo těch uložených zákonem, na dodržování veřejné bezpečnosti, které nejsou dotyčným subjektům dopředu známy, porušuje články
43 ES a 49 ES.
34     Pokud jde o tyto požadavky uvedené pod nadpisem „Výstraha“ ve formuláři zmíněném v bodě 21 tohoto rozsudku, Italská republika
podotýká, že jelikož je posuzovací pravomoc správního orgánu jasně omezena článkem 11 konsolidovaného znění, jsou příkazy
stanovené v článku 9 konsolidovaného znění okrajové a zbytkové. Nejsou tedy takové povahy, aby dotyčné skutečně odradily od
působení v Itálii. Mimoto s ohledem na měnící se a nepředvídatelné okolnosti je nevyhnutelné, že se správní orgán ocitne v situaci,
kdy je třeba provádět zvláštní hodnocení případ od případu. Požadovat tudíž po zákonu, aby striktně stanovil všechna kritéria,
kterými se správní orgán musí řídit, by bylo přehnané.
Závěry Soudního dvora
35     Je nepochybné, jak uvádí Italská republika, že vnitrostátní orgán veřejné bezpečnosti musí požívat pravomoci pro posouzení
situací případ od případu a že může být nucen uložit držitelům policejního povolení příkazy, aniž by je bylo možno určit dopředu.
36     Jak vyplývá ze samotného textu článku 9 konsolidovaného znění, tento stanoví, že každá osoba, která obdržela policejní povolení,
musí dodržovat příkazy, o kterých orgán veřejné bezpečnosti usoudí, že jí je musí ve veřejném zájmu uložit.
37     I  když toto ustanovení neupřesňuje podmínky, které mohou být uloženy osobě při výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek
v Itálii, Komise neprokázala, že existuje situace právní nejistoty, kterou by byl dotčen přístup na italský trh se službami
mimosoudního vymáhání pohledávek.
38     Komise totiž nepředložila žádný příklad výkonu uvedené pravomoci, na jehož základě by bylo možné tvrdit, že usazení se v Itálii
podniku, který si tam přeje vykonávat činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek, a výkon těchto činností v tomto členském
státě podnikem usazeným v jiném členském státě by byly narušeny.
39     Existence překážky svobodám pohybu a usazování přitom nemůže být odvozena ze samotné skutečnosti, že vnitrostátní orgán má
pravomoc doplnit právní rámec upravující hospodářskou činnost v určitém okamžiku tím, že tuto činnost později podřídí dodatečným
podmínkám.
40     Z toho vyplývá, že šestý žalobní důvod Komise není rovněž opodstatněný.

Ke třetímu (zčásti) a pátému žalobnímu důvodu, vycházejícím z neslučitelnosti s článkem 49 ES povinnosti zajistit si prostory
na území pokrytém povolením a vyvěsit v nich plnění, která mohou být pro zákazníky provedena
Argumentace účastníků řízení
41     Komise poukazuje, že povinnost zajistit si prostory na území pokrytém povolením vyplývající z článku 115 čtvrtého pododstavce
konsolidovaného znění je rovnocenná požadavku, aby se tam subjekt usadil, což je podle ustálené judikatury Soudního dvora
radikálně v rozporu se zásadou volného pohybu služeb zaručeného článkem 49 ES. Z toho podle Komise vyplývá, že doplňková povinnost
vyvěsit v těchto prostorách seznam plnění, která mohou být pro zákazníky provedena, uložená článkem 120 konsolidovaného znění
je rovněž v rozporu s článkem 49 ES.
42     Italská republika soudí, že povinnost zajistit si prostory na území pokrytém povolením je odůvodněna potřebou umožnit v obecném
zájmu orgánu veřejné bezpečnosti, aby měl přístup k dokumentům týkajícím se činností prováděných v Itálii. Doplňková povinnost
týkající se vyvěšení seznamu plnění, která mohou být provedena, stanovená pro všechny veřejné společnosti, jejichž činnosti
podléhají obdržení povolení, je tudíž rovněž slučitelná s volným pohybem služeb zaručeným Smlouvou.
Závěry Soudního dvora
43     Je třeba rovnou připomenout, že podle ustálené judikatury podmínka, podle které poskytovatel služeb musí mít provozovnu v členském
státě, kde je služba poskytována, je v přímém rozporu s volným pohybem služeb v rozsahu, v němž v uvedeném státě znemožňuje
poskytování služeb poskytovateli usazenými v jiných členských státech (rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Komise v. Rakousko,
C‑257/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 21 a uvedená judikatura). Italská republika ostatně nepopírá, že povinnost
zajistit si prostory na území pokrytém povolením představuje v zásadě zakázanou překážku volnému pohybu služeb zaručenému
článkem 49 ES.
44     Tato překážka nemůže být odůvodněna cílem, který uplatňuje Italská republika.
45     Podle ustálené judikatury Soudního dvora mohou být totiž opatření omezující volný pohyb služeb odůvodněna naléhavými důvody
obecného zájmu, jen pokud jsou tato opatření nezbytná pro ochranu zájmů, které mají zaručit, a jen potud, pokud tyto cíle
nemohou být dosaženy méně omezujícími opatřeními (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Komise
v. Rakousko, bod 23 a uvedená judikatura).
46     Kontrola činností podniků zabývajících se mimosoudním vymáháním pohledávek a jejich dokumentů týkajících se operací prováděných
v Itálii není přitom nijak podmíněna existencí prostor, které by si uvedené podniky měly zajistit v tomto členském státě.
Rovněž plnění prováděná posledně uvedenými mohou být dána zákazníkům na vědomí takovými méně omezujícími způsoby, než je vyvěšení
v prostorách zřízených mimo jiné k tomuto účelu, jako je otištění v místních novinách nebo přiměřené zveřejnění.
47     Je tedy třeba konstatovat, že Italská republika tím, že nutí osoby, které chtějí vykonávat činnosti mimosoudního vymáhání
pohledávek, aby si zajistily prostory na území pokrytém povolením a vyvěsily v těchto prostorách plnění, která mohou být pro
zákazníky provedena, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES.

Ke druhému a čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícím z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES územního omezení platnosti povolení
k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek a povinnosti udělit pověření zástupci oprávněnému k výkonu této činnosti
v provincii, pro kterou subjekt nemá povolení, jakož i ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s článkem
43 ES povinnosti zajistit si prostory v každé provincii
Argumenty účastníků řízení
48     Komise se domnívá, že skutečnost, že povolení vydané questore je platné pouze v provincii, na kterou se vztahuje jeho pravomoc,
tvoří omezení jak svobody usazování, tak volného pohybu služeb. Jelikož je italské území rozděleno do 103 provincií, představuje
počet povolení potřebných k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek na celém tomto území pro hospodářský subjekt
z jiného členského státu téměř nepřekonatelnou překážku.
49     Podle Komise není toto omezení, doprovázené následky, co se týče jak zastoupení, tak prostor, které si subjekt musí zajistit
v každé provincii, odůvodněno imperativy spojenými s veřejnou bezpečností, zvláště vyšší účinností kontroly dotyčných činností.
50     Komise tvrdí, že tato kontrola může být vykonávána na celostátní úrovni, případně s některými kontrolami prováděnými na místní
úrovni, ale aniž by bylo nutné subjektům ukládat, aby měly povolení pro každou provincii, kde vykonávají svoji činnost. Mimoto
může být uvedená kontrola prováděna účinným způsobem díky výměně informací mezi orgány veřejné bezpečnosti v různých provinciích,
kde subjekty zamýšlí vykonávat svoji činnost.
51     Navíc Komise popírá schopnost italského režimu dosáhnout sledovaného cíle, jelikož počet zúčastněných orgánů s ohledem na
soubor potřebných povolení a počet prostor jednoho subjektu ke kontrole se může pro účely účinné kontroly ukázat jako kontraproduktivní.
52     Italská republika vyjadřuje s názorem Komise nesouhlas. S ohledem na svoji zvláštní povahu je totiž dotyčná činnost spojena
s místními hospodářskými podmínkami. Je tedy nezbytné, aby questore zhodnotil před vydáním povolení situaci v místě, které
spadá do jeho pravomoci. Kdyby povolení měla územní platnost širší, než je území provincie, pro kterou jsou žádána, uvedené
hodnocení by se v jiné provincii konat nemohlo, zatímco situace by tam mohla být odlišná.
53     Italská republika dodává, že jakmile se připouští, že dotčená činnost může být kontrolována orgánem veřejné bezpečnosti, což
Komise nepopírá, nepřísluší posledně uvedené ani Soudnímu dvoru stanovovat konkrétní technické způsoby, podle kterých se taková
kontrola musí provádět.
54     Co se týče počtu orgánů zúčastněných na uvedené kontrole, Italské republice není zřejmé, jak by tento údaj mohl mít vliv na
posouzení schopnosti kontrolního systému dosáhnout svého cíle.
55     Italská republika uzavírá, že systém místních povolení je odůvodněn naléhavými důvody obecného zájmu a že je přiměřený s ohledem
na sledovaný cíl, i když si lze představit jiné systémy.
Závěry Soudního dvora
56     Podle dotčené právní úpravy může podnik vykonávat činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek pouze v provincii, pro kterou
mu bylo uděleno povolení, ledaže udělí pověření zástupci oprávněnému k výkonu těchto činností v jiné provincii. Mimoto podnik
nemůže obdržet povolení pro výkon uvedených činností v jiných provinciích, pokud si v každé z těchto provincií nezajistí prostory.
57     I  když se tato pravidla používají stejným způsobem na subjekty usazené v jedné italské provincii, které si přejí rozšířit
svoji činnost do dalších provincií, a na subjekty pocházející z jiných členských států, které si přejí vykonávat svoji činnost
ve více italských provinciích, vytvářejí nicméně pro každý subjekt, který není usazen v Itálii, vážnou překážku při výkonu
jeho činnosti v tomto členském státě, která ovlivňuje jeho přístup na trh.
58     V rozsahu, v němž totiž tato pravidla vyžadují, aby subjekt pocházející z jiného členského státu, který si přeje vykonávat
své činnosti ve více italských provinciích, neměl pouze jediné usídlení na italském území, ale aby si zajistil prostory v každé
z uvedených provincií, ledaže udělí pověření oprávněnému zástupci, ho tato pravidla staví do méně výhodné situace ve srovnání
s italskými subjekty tradičně působícími v Itálii, které již mají prostory alespoň v jedné z uvedených provincií a obyčejně
disponují většími výhodami než cizí subjekt k navázání kontaktů se subjekty oprávněnými k výkonu v jiných provinciích, za
účelem svěřit jim v případě potřeby pověření k zastupování (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 5. října 2004, Caixa Bank France,
C‑442/02, Sb. rozh. s. I‑8961, body 12 a 13).
59     Pokud jde o důvody uvedené Italskou republikou k odůvodnění této překážky svobod zaručených články 43 ES a 49 ES, je nutno
konstatovat, že ani územní omezení povolení, ani povinnost zajistit si prostory v provincii, pro niž bylo povolení vydáno,
nemohou být bez dalšího kvalifikovány jako nenáležité k dosažení cíle účinnosti kontroly dotyčných činností, který jim je
určen.
60     Jak nicméně uvádí Komise, jdou tato pravidla nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle, jelikož ten může být dosažen
méně omezujícími prostředky.
61     Jak bylo uvedeno v bodě 27 tohoto rozsudku, italský systém upravuje udělení územního povolení na základě prohlášení o „řádném
chování“ ve smyslu článku 11 konsolidovaného znění. Pokud toto prohlášení bylo ověřeno příslušným orgánem v provincii, kde
bylo předloženo, a tento orgán vydal dotyčnému povolení, předkládání téhož prohlášení jiným provinčním orgánům nemá důvod.
62     Povolení vydané questore jedné provincie by totiž mělo stačit k tomu, aby bylo možné vyvíjet činnosti mimosoudního vymáhání
pohledávek na celém italském území, ledaže by se prohlášení vedoucí k tomuto povolení stalo nesprávným, což je jeho držitel
povinen ohlásit.
63     V rozsahu, v němž Italská republika uplatňuje, že uznání příslušnými orgány jedné provincie povolení, které bylo vydané v jiné
provincii, by naráželo na skutečnost, že udělení takového povolení záleží navíc na hodnocení místních hospodářských podmínek
questore každé provincie, stačí připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou musí být každý režim předchozího povolení
založen na objektivních, nediskriminačních a dotyčnému předem známých kritériích (rozsudky ze dne 13. května 2003, Komise
v. Španělsko, C‑463/00, Recueil, s. I‑4581, bod 69 a uvedená judikatura, a ze dne 16. května 2006, Watts, C‑372/04, Sb. rozh.
s. I‑4325, bod 116). Jestliže toto hodnocení postrádá objektivní, dotyčným podnikům předem známá kritéria, nemůže tento argument
odůvodnit neuznání, ze strany questore jedné provincie, povolení vydaného questore jiné provincie.
64     Je tedy namístě konstatovat, že Italská republika tím, že nutí podnik mimosoudního vymáhání pohledávek, který má povolení
pro výkon této činnosti vydané questore jedné provincie, aby žádal o nové povolení v každé další provincii, kde chce vyvíjet
své činnosti, ledaže udělí pověření zástupci oprávněnému v této další provincii, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají
z článků 43 ES a 49 ES.
65     Co se týče povinnosti podniků mimosoudního vymáhání pohledávek zajistit si prostory v každé provincii, kde zamýšlejí vykonávat
svoji činnost, stačí připomenout, jak bylo uvedeno v bodě 46 tohoto rozsudku, že kontrola činností uvedených podniků a jejich
dokumentů týkajících se prováděných činností není nijak podmíněna existencí prostor, které by si uvedené podniky měly zajistit
v této provincii.
66     Italská republika tím, že nutí podniky mimosoudního vymáhání pohledávek zajistit si prostory v každé provincii, kde zamýšlejí
vykonávat svoji činnost, nesplnila tedy povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 ES.

K sedmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES omezení svobody určovat si ceny
Argumenty účastníků řízení
67     Komise tvrdí, že ustanovení oběžníku určeného questori uvádějící, že je nezbytné stanovit objektivní a stejnorodé parametry,
aby se zamezilo přílišnému rozdílu mezi cenami v jedné a téže provincii, postrádají transparentnost a předvídatelnost. Jsou
překážkou svobod zakotvených články 43 ES a 49 ES, jelikož představují větší zátěž pro subjekty zahraniční než italské.
68     Komise navíc uplatňuje, že uvedená ustanovení neodpovídají cíli ochrany veřejné bezpečnosti, a připomíná v tomto ohledu judikaturu
Soudního dvora, podle které musejí být odůvodnění, která mohou být uplatňována členským státem, doprovázena analýzou účelnosti
a přiměřenosti dotyčného omezujícího opatření. Italská republika přitom v tomto ohledu neuplatnila přesvědčivé argumenty.
69     Uvedená vláda naopak uplatňuje, že dotyčné subjekty nejsou zbaveny svobody určovat si ceny, protože oběžník obsahuje pouze
doporučení určené questori, aby uvedeným subjektům uvedli sazebníky založené na objektivních skutečnostech, jako jsou náklady
nebo vztah mezi nabídkou a poptávkou dotyčné služby. Tyto údaje mají za cíl vyhnout se tomu, aby v cenách plnění nevznikla
nekontrolovaná konkurence, která by v tomto odvětví činnosti mohla být zdrojem možných narušení veřejného pořádku.
Závěry Soudního dvora
70     Co se týče článku 49 ES brání podle ustálené judikatury tento článek použití jakékoli vnitrostátní právní úpravy, která činí
poskytování služeb mezi členskými státy obtížnějším než čistě vnitrostátní poskytování služeb v určitém členském státě (viz
rozsudek ze dne 8. září 2005, Mobistar et Belgacom Mobile, C‑544/03 a C‑545/03, Sb. rozh. s. I‑7723, bod 30 a uvedená judikatura).
71     Co se týče povinných minimálních cen, Soudní dvůr již rozhodl, že právní úprava, která absolutně zakazuje odchýlit se smluvně
od minimálních odměn stanovených tarifem odměn advokátů v případě úkonů, které mají jednak povahu úkonu v soudním řízení,
a jednak jsou vyhrazeny advokátům, představuje omezení volného pohybu služeb stanoveného v článku 49 ES (rozsudek ze dne 5. prosince
2006, Cipolla a další, C‑94/04 a C‑202/04, Sb. rozh. s. I‑11421, bod 70).
72     Zákaz takové povahy totiž zbavuje hospodářské subjekty usazené v jiném členském státě možnosti prostřednictvím nabídky cen
nižších, než jsou ceny stanovené nařízeným tarifem, účinněji konkurovat hospodářským subjektům usazeným stabilně v dotyčném
členském státě, a tudíž disponujícím většími výhodami ohledně připoutání zákazníků než hospodářský subjekt usazený v zahraničí
(viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Cipolla a další, bod 59, a obdobně výše uvedený rozsudek CaixaBank France, bod 13).
73     Rovněž takový zákaz omezuje volbu příjemců dotčených služeb v dotyčném členském státě, protože tito nemohou použít služeb
zahraničních hospodářských subjektů, které by v tomto členským státě nabízely své služby za nižší cenu, než je minimální cena
stanovená uvedeným tarifem (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Cipolla a další, bod 60).
74     Je nutné nicméně uvést, že ve výše uvedeném rozsudku Cipolla a další vyplýval zákaz kvalifikovaný jako narušení článku 49 ES
z platné právní úpravy zakazující přesným a absolutním způsobem jakékoli smluvní odchýlení od nařízeného tarifu, zatímco v projednávané
věci se jedná o pouhý pokyn obsažený v oběžníku určeném questori, který je Italskou republikou kvalifikován jako „doporučení“
a který se omezuje na požadavek stanovení určitých „objektivních a stejnorodých parametrů“.
75     Mimoto je třeba konstatovat, jak uvádí sama Komise ve své žalobě, že italské orgány neposkytly upřesnění ohledně opatření
přijatých na základě tohoto pokynu z oběžníku, který pochází z roku 1996. Není tak jistá ani existence sazebníků určených
podnikům mimosoudního vymáhání pohledávek.
76     Z výše uvedeného vyplývá, že Komise neprokázala existenci omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 49 ES.
77     Je tomu tak stejně, pokud jde o tento žalobní důvod, jakožto vycházející z neslučitelnosti s článkem 43 ES omezení svobody
určovat si ceny.
78     Za uvedených podmínek je namístě učinit závěr, že sedmý žalobní důvod Komise je v celém rozsahu neopodstatněný.

K osmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES zákazu vykonávat rovněž činnosti stanovené
nařízením s mocí zákona č. 385/93 (zákon o bankovní a úvěrové činnosti)
Argumenty účastníků řízení
79     Komise se domnívá, že neslučitelnost výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek s výkonem jiných činností stanovená
oběžníkem je pro bankovní a úvěrové subjekty z jiných členských států rovnocenná zákazu vykonávat v Itálii uvedenou činnost
vymáhání, který je v rozporu s články 43 ES a 49 ES.
80     Za předpokladu, že by oběžník byl italskými orgány vykládán odlišně, by sporné ustanovení nicméně porušovalo uvedené články
z důvodu své velmi nejednoznačné formulace. Uvedené subjekty by totiž nebyly schopné jasně a přesně posoudit, zda jsou oprávněny
vykonávat v Itálii činnost mimosoudního vymáhání pohledávek, nebo nikoli. Podle ustálené judikatury Soudního dvora tato skutečnost
postačuje k určení porušení práva Společenství.
81     Italská republika tato tvrzení odmítá. Oběžník pouze připomíná, že činnost mimosoudního vymáhání pohledávek netvoří součást
činností sběru vkladů a úvěrových činností upravených zákonem o bankovní a úvěrové činnosti, a že proto povolení vykonávat
první činnost nemůže platit jako povolení vykonávat rovněž druhé činnosti.
82     Podle tohoto členského státu, i když je třeba se domnívat, že pojem „neslučitelnost“ je v oběžníku použit nenáležitým způsobem,
nevyvstává žádná rozumná pochybnost ohledně skutečnosti, že nic nebrání osobě oprávněné vykonávat oba druhy dotyčných činností,
aby je vykonávala současně.
Závěry Soudního dvora
83     Na jedné straně je namístě konstatovat, že oběžník pojednává o pravomocech podniků mimosoudního vymáhání pohledávek, pokud
jde o finanční činnosti upravené zákonem o bankovní a úvěrové činnosti, a nikoli o zákazu pro bankovní a úvěrové subjekty
vyvíjet v Itálii činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek.
84     Na straně druhé je namístě uvést, jak tvrdí Italská republika, že z textu oběžníku uvedeného v bodě 11 tohoto rozsudku vyplývá,
že se omezuje na potvrzení, že povolení k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek automaticky nezakládá povolení
vykonávat činnosti upravené zákonem o bankovní a úvěrové činnosti.
85     Jelikož z oběžníku nevyplývá právní nejistota, co se týče výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek ve vztahu k výkonu
činností dotčených zákonem o bankovní a úvěrové činnosti, nedochází k narušení svobod zaručených článkem 49 ES s ohledem na
zahraniční subjekty, co se týče výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek v Itálii.
86     Osmý žalobní důvod Komise tedy není opodstatněný.
87     S ohledem na výše uvedené je třeba určit, že Italská republika tím, že stanoví v rámci konsolidovaného znění povinnost pro
všechny podniky vykonávající činnost mimosoudního vymáhání pohledávek:
–       žádat, přestože podnik má povolení vydané questore jedné provincie, o nové povolení v každé další provincii, kde chce vyvíjet
své činnosti, ledaže udělí pověření zástupci oprávněnému v této další provincii, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají
z článků 43 ES a 49 ES;
–       zajistit si prostory na území pokrytém povolením a vyvěsit v nich plnění, která mohou být pro zákazníky provedena, nesplnila
povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES;
–       zajistit si prostory v každé provincii, kde zamýšlí vykonávat své činnosti, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku
43 ES.
88     Ve zbývající části je třeba žalobu zamítnout.

K nákladům řízení
89     Podle čl. 69 odst. 3 jednacího řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich
nese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch.
90     Jelikož v projednávaném případě Komise a Italská republika měly ve věci částečně úspěch i neúspěch, je namístě rozhodnout,
že každý účastník řízení ponese vlastní náklady.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Italská republika tím, že stanoví v rámci konsolidovaného znění zákonů o veřejné bezpečnosti (Testo Unico delle Leggi di Pubblica
Sicurezza), schváleného královským nařízením č. 773 ze dne 18. června 1931, povinnost pro každý podnik vykonávající činnost
mimosoudního vymáhání pohledávek:
–
žádat, přestože podnik má povolení vydané questore jedné provincie, o nové povolení v každé další provincii, kde chce vyvíjet
své činnosti, ledaže udělí pověření zástupci oprávněnému v této další provincii, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají
z článků 43 ES a 49 ES;
–
zajistit si prostory na území pokrytém povolením a vyvěsit v nich plnění, která mohou být pro zákazníky provedena, nesplnila
povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES;
–
zajistit si prostory v každé provincii, kde zamýšlí vykonávat své činnosti, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku
43 ES.
2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3)
Komise Evropských společenství a Italská republika ponesou každá vlastní náklady řízení.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: italština.