CELEX: 62009CJ0001
Državne pomoči
Člen 88(3) ES
Nezakonite pomoči, za katere je bila ugotovljena združljivost s skupnim trgom
Razglasitev ničnosti odločbe Komisije
Nacionalna sodišča
Zahtevek za povračilo nezakonito izvršenih pomoči
Prekinitev postopka do sprejetja nove odločbe Komisije
Izjemne okoliščine, zaradi katerih se lahko omeji obveznost povračila

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 88(3) ES.
Vložen je bil v okviru spora med tožečima strankama Centre d’exportation du livre français (v nadaljevanju: CELF) in Ministre
de la Culture et de la Communication (v nadaljevanju: minister za kulturo in komunikacije) ter toženo stranko Société internationale
de diffusion et d’édition (v nadaljevanju: SIDE) zaradi pomoči, ki jih je francoska država izplačala CELF.

Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

Dejansko stanje in postopek pred Sodiščem prve stopnje Evropskih skupnosti
CELF, ki je zadružna delniška družba, je do leta 2009 opravljala dejavnost izvoznega posredništva.
Njena naloga je neposredno obravnavanje naročil za pošiljanje knjig, brošur in kakršnih koli nosilcev sporočil v tujino ter
francoska čezmorska ozemlja in departmaje, splošneje pa izvajanje vseh postopkov, ki imajo zlasti namen razvijati predstavljanje
francoske kulture po svetu z zgoraj navedenimi nosilci.
CELF je od leta 1980 do leta 2002 prejemala od francoske države subvencije za poslovanje za kritje povišanja stroškov v zvezi
z obravnavanjem majhnih naročil, knjigarn na tujem.
Potem ko je SIDE, ki je konkurent CELF, v letu 1992 vložila pritožbo, je Komisija Evropskih skupnosti z Odločbo NN 127/92
z dne 18. maja 1993, obvestilo o kateri je bilo objavljeno v
Uradnem listu Evropskih Skupnosti
25. junija 1993 (UL C 174, str. 6), ugotovila združljivost zadevnih pomoči s skupnim trgom. Menila je, da jim ni treba nasprotovati.
Sodišče prve stopnje je s sodbo z dne 18. septembra 1995 v zadevi SIDE proti Komisiji (T‑49/93, Recueil, str. II-2501) razglasilo
navedeno odločbo za nično v delu, ki se nanaša na subvencijo, dodeljeno izključno CELF za kritje povišanja stroškov v zvezi
z obravnavanjem majhnih naročil knjig v francoskem jeziku, ki so jih posredovale knjigarne na tujem. Bilo je mnenja, da bi
Komisija morala začeti kontradiktorni postopek v skladu s členom 93(2) Pogodbe ES (postal člen 88(2) ES).
Komisija je z Odločbo 1999/133/ES z dne 10. junija 1998 o državni pomoči v korist Coopérative d’exportation du livre français
(CELF) (UL L 44, str. 37) ugotovila nezakonitost pomoči, nato pa jih je ponovno razglasila za združljive s skupnim trgom.
Sodišče prve stopnje je s sodbo z dne 28. februarja 2002 v zadevi SIDE proti Komisiji (T-155/98, Recueil, str. II-1179) to
odločbo razglasilo za nično v delu, v katerem so zadevne pomoči razglašene za združljive s skupnim trgom, ker je Komisija
storila očitno napako pri presoji opredelitve upoštevnega trga.
Komisija je z Odločbo 2005/262/ES z dne 20. aprila 2004 glede podpore, ki jo je Francija izvrševala v korist Zadruge za izvoz
francoskih knjig (CELF) (UL L 85, str. 27) tretjič ugotovila združljivost pomoči.
Sodišče prve stopnje je s sodbo z dne 15. aprila 2008 v zadevi SIDE proti Komisiji (T-348/04, ZOdl., str. II-625) to odločbo
razglasilo za nično, ker je Komisija na eni strani zmotno uporabila pravo, ko je člen 87(3)(d) ES uporabila za obdobje pred
1. novembrom 1993, namesto da bi uporabila materialnopravna pravila, ki so veljala v zadevnem obdobju, in na drugi strani
storila očitno napako pri presoji združljivosti spornih pomoči.
Komisija je 8. aprila 2009 sprejela odločbo o razširitvi formalnega postopka preiskave, ki se je začela izvajati leta 1996,
da bi pojasnila svoje dvome v zvezi z združljivostjo zadevnih pomoči glede na zgoraj navedeno sodbo Sodišča prve stopnje z
dne 15. aprila 2008 v zadevi SIDE proti Komisiji in omogočila Francoski republiki, prejemniku pomoči in drugim zainteresiranim
strankam, da se ponovno izrečejo pred sprejetjem dokončne odločbe.
Tribunal de commerce de Paris (sodišče za gospodarske zadeve v Parizu) je s sodbo z dne 25. aprila 2009 glede na finančni
položaj CELF v zvezi s to družbo uvedlo zaščitni postopek z opazovalnim obdobjem šestih mesecev.
To sodišče je s sodbo z dne 9. septembra 2009, potem ko je ugotovilo, da poravnava ni mogoča, in ker so obstajali dolgovi,
zaradi katerih ni bilo mogoče nadaljevati dejavnosti, uvedlo stečajni postopek CELF in imenovalo stečajnega upravitelja.
Glede na informacije, ki so bile Sodišču posredovane na ustni obravnavi, je CELF po izdaji te zadnje sodbe prenehala opravljati
svojo dejavnost.

Postopek pred predložitvenim sodiščem in vprašanji za predhodno odločanje
Conseil d’État je obravnavalo pritožbi, ki sta ju vložila CELF in minister za kulturo in komunikacije zoper sodbo Cour administrative
d’appel de Paris z dne 5. oktobra 2004, s katero je to na predlog SIDE odredilo, naj država izterja pomoči, izplačane CELF
za obravnavanje majhnih naročil knjig, tujih knjigarn, v trimesečnem roku od vročitve sodbe, v nasprotnem primeru ji bo naložena
denarna kazen 1000 EUR za vsak dan zamude.
V okviru teh pritožb sta pritožnici zlasti zatrjevali, da bi moralo Cour administrative d’appel de Paris razsoditi, da je
v tej zadevi okoliščina, da je Komisija pomoči razglasila za združljive s skupnim trgom, ovira za njihovo vračilo, ki načeloma
izhaja iz nezakonitosti, povezane s tem, da je država članica izvajala ukrepe pomoči v nasprotju s členom 88(3) ES.
S sodbo z dne 29. marca 2006 je Conseil d’État prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.   Prvič, ali člen 88 [ES] državi, katere pomoč podjetju ni zakonita, nezakonitost pa so ugotovila sodišča te države, ker ta
pomoč ni bila predhodno priglašena […] [K]omisiji pod pogoji iz člena 88(3) ES, dopušča, da od gospodarskega subjekta, ki
je bil njen prejemnik, ne zahteva vračila te pomoči, ker je Komisija, ki ji je zadevo predložil tretji, pomoč razglasila za
združljivo s predpisi skupnega trga in tako dejansko zagotovila izključni nadzor, ki ga izvaja glede te združljivosti?
2.     Drugič, če je ta obveznost povračila potrjena, ali je treba pri izračunu zneska, ki ga je treba povrniti, upoštevati obdobja,
v katerih je […] [K]omisija zadevno pomoč razglasila za združljivo s predpisi skupnega trga, preden je [Sodišče prve stopnje]
te odločbe razglasilo za nične?“
V odgovor na to vprašanje je Sodišče s sodbo z dne 12. februarja 2008 v zadevi CELF in ministre de la Culture et de la Communication
(C-199/06, ZOdl., str. I‑469, v nadaljevanju: sodba CELF I) odločilo:
„1.   Člen 88(3), zadnji stavek, ES je treba razlagati tako, da nacionalno sodišče ni dolžno naložiti vračila pomoči, ki je bila
izvajana v nasprotju s to določbo, če je Komisija sprejela dokončno odločitev, da je navedena pomoč združljiva s skupnim trgom
glede na člen 87 ES. V skladu s pravom Skupnosti mora prejemniku pomoči naložiti plačilo obresti za obdobje nezakonitosti.
V okviru svojega nacionalnega prava lahko, če je to predvideno, poleg tega naloži vračilo nezakonite pomoči kljub pravici
države članice, da pomoč kasneje ponovno izvaja. Prav tako lahko ugodi odškodninskim zahtevkom za škodo, ki je nastala zaradi
nezakonitosti pomoči.
2.     V postopku, kot je ta iz spora v glavni stvari, obveznost iz člena 88(3), zadnji stavek, ES, da se odpravi učinke nezakonitosti
pomoči, zajema pri izračunu zneskov, ki jih mora plačati prejemnik, razen v izjemnih okoliščinah, tudi obdobje od sprejetja
odločbe Komisije, s katero je bila ugotovljena združljivost te pomoči s skupnim trgom, do razglasitve ničnosti navedene odločbe
s strani sodišča Skupnosti.“
Na podlagi teh odgovorov je Conseil d’État s sodbo z dne 19. decembra 2008 ministru za kulturo in komunikacije naložil, naj
zoper CELF začne postopek izterjave obresti od nezakonitih pomoči za ta obdobja:
–        od leta 1980, ko je začela prejemati te pomoči, do datuma izdaje predložitvene odločbe;
–        med datumom izdaje predložitvene odločbe in datumom, ko je bila dokončno ugotovljena združljivost teh pomoči s skupnim trgom
ali ko je bilo dokončno odločeno o povračilu teh pomoči.
Kar zadeva vprašanje povračila glavnice izplačanih pomoči, je menilo, da je rešitev spora odvisna od razlage prava Skupnosti
zaradi nove razglasitve ničnosti z zgoraj navedeno sodbo Sodišča prve stopnje z dne 15. aprila 2008 v zadevi SIDE proti Komisiji
po sodbi CELF I.
Conseil d’État je zato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.   Ali lahko nacionalno sodišče prekine odločanje o vprašanju obveznosti povračila državne pomoči, dokler Komisija […] z dokončno
odločbo ne odloči o združljivosti pomoči s pravili skupnega trga, če je sodišče Skupnosti prvo odločbo Komisije, s katero
je bila ta pomoč razglašena za združljivo, razglasilo za nično?
2.     Ali lahko to, da je Komisija trikrat razglasila pomoč za združljivo s skupnim trgom, preden je Sodišče prve stopnje […] razglasilo
te odločbe za nične, pomeni izjemno okoliščino, zaradi katere nacionalno sodišče lahko omeji obveznost povračila pomoči?“

Vprašanja za predhodno odločanje

Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali lahko nacionalno sodišče, ki na podlagi člena 88(3) ES odloča o zahtevku
za povračilo nezakonite državne pomoči, odloži sprejetje odločbe o tem zahtevku, dokler se Komisija ne izreče o združljivosti
pomoči s skupnim trgom, potem ko je bila predhodna pozitivna odločba razglašena za nično.
V točkah 61 in 63 sodbe CELF I je Sodišče poudarilo, da:
–        na podlagi člena 231, prvi odstavek, ES razglasi Sodišče, če je tožba utemeljena, zadevni akt za ničen, tako da odločba o
razglasitvi ničnosti povzroči retroaktivno odpravo sporne odločbe glede vseh zadevnih oseb;
–        se z dnem razglasitve ničnosti pozitivne odločbe s strani sodišča Skupnosti šteje, da zadevne pomoči z nično odločbo niso
bile razglašene za združljive s skupnim trgom.
Iz tega izhaja, da je položaj, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, podoben tistemu, v katerem je nacionalnemu sodišču
na podlagi člena 88(3) ES zadeva predložena v odločanje, medtem ko Komisija še ni sprejela odločitve o združljivosti pomoči,
ki je predmet preverjanja.
Poudariti je treba, da člen 88(3) ES nacionalnim sodiščem poverja nalogo, da varujejo pravice posameznikov do sprejetja dokončne
odločitve Komisije, če državni organi morda ne spoštujejo prepovedi, določene s to določbo (sodba CELF I, točka 38).
V zvezi s tem je Sodišče v sodbi z dne 11. julija 1996 v zadevi SFEI in drugi (C‑39/94, Recueil, str. I-3547, točke 44 in
od 50 do 53) že odločilo, da:
–        začetek postopka preverjanja s strani Komisije nacionalnih sodišč ne odveže njihove dolžnosti varovati pravice posameznikov
pri kršitvah obveznosti v zvezi s predhodnim obveščanjem;
–        kadar je verjetno, da bo pretekel določen čas, preden bo nacionalno sodišče dokončno odločilo, na primer kadar Komisijo zaprosi
za pojasnilo v zvezi z razlago pojma državne pomoči, ki jo bo morda moralo podati, ali kadar Sodišču postavi vprašanje za
predhodno odločanje, mora presoditi nujnost odreditve začasnih ukrepov zaradi varstva interesov strank.
Sodišče je prav tako opozorilo na dolžnost nacionalnega sodišča, da ne odlaša s preverjanjem zahtevkov za zaščitne ukrepe.
Podlaga člena 88(3), zadnji stavek, ES je namreč varovalni namen, in sicer da se zagotovi, da pomoč, ki ni združljiva s skupnim
trgom, ne bo nikoli izvršena. S tako organiziranim preprečevanjem se poskuša doseči, da se bodo izvrševale samo pomoči, ki
so združljive s skupnim trgom. Da bi se doseglo ta cilj, se izvedba načrta pomoči odloži, dokler ni z dokončno odločitvijo
Komisije odpravljen dvom o združljivosti (sodba CELF I, točki 47 in 48).
Cilj naloge nacionalnih sodišč je zato sprejetje ukrepov, primernih za odpravo nezakonitosti izvrševanja pomoči, da upravičenci
– dokler ne bi bila sprejeta dokončna odločitev Komisije – ne bi še naprej prosto razpolagali s temi pomočmi.
Odločba o prekinitvi postopka ima
de facto
enak učinek kot odločba o zavrnitvi zahtevka za zaščitne ukrepe. Pripelje namreč do tega, da pred sprejetjem odločbe Komisije
ne sme biti izdana nobena odločba o utemeljenosti tega zahtevka. Pomeni, da ugodnost od pomoči med trajanjem prepovedi izvrševanja
ostane veljavna, kar ni v skladu s ciljem samega člena 88(3) ES in tej določbi odvzame njen polni učinek.
Glede na to nacionalno sodišče ne more prekiniti odločanja, ne da bi s tem členu 88(3) ES odvzelo njegov polni učinek in tako
kršilo načelo učinkovitosti nacionalnih postopkov, ki jih je treba uporabiti.
Razglasitev ničnosti prve pozitivne odločbe Komisije s strani sodišča Skupnosti ne more upravičiti drugačne rešitve, do katere
bi lahko prišlo zaradi preudarka, da lahko Komisija pomoči v takem primeru pozneje znova razglasi za združljive s skupnim
trgom.
Cilj člena 88(3) ES namreč jasno izhaja iz razmišljanj, v skladu s katerimi do sprejetja nove odločbe Komisije ni mogoče domnevati
pozitivne vsebine te odločbe.
Obveznost sprejetja takojšnje odločbe o zahtevku za zaščitne ukrepe sodišču, ki odloča o zadevi, ne nalaga, da take ukrepe
dejansko sprejme.
Obveznost sprejetja zaščitnih ukrepov obstaja samo, kadar so izpolnjeni pogoji, ki take ukrepe upravičujejo, namreč kadar
opredelitev državnih pomoči ni dvomljiva, kadar so pomoči pravkar izvrševane ali so bile izvršene in kadar niso ugotovljene
nobene izjemne okoliščine, zaradi katerih bi bila zahteva po vračilu neprimerna. Če ti pogoji niso izpolnjeni, mora nacionalno
sodišče zavrniti zahtevek.
Kadar nacionalno sodišče odloča o zahtevku, lahko odredi vračilo pomoči skupaj z obrestmi ali na primer, kot je svetovala
Komisija v točki 62 Obvestila 2009/C 85/01 o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih (UL 2009, C 85,
str. 1), odredi prenos sredstev na zamrznjen račun, tako da prejemnik z njimi ne more več razpolagati, ne da bi to vplivalo
na plačilo obresti za obdobje med predčasno izvedbo pomoči in njihovim vplačilom na zamrznjen račun.
Nasprotno, obveznost „standstill“ iz člena 88(3) ES z zgolj obsodbo na plačilo obresti na zneske, ki so ostali na računih
podjetij, na tej stopnji ne bi bila spoštovana. Nikakor ni nujno, da bi podjetje, ki je protipravno prejelo državno pomoč,
lahko – če ne bi prejelo pomoči – pod običajnimi tržnimi pogoji prejelo posojilo v enakem znesku pri finančni instituciji
in tako razpolagalo s tem zneskom pred sprejetjem odločbe Komisije.
Končno, prva dolžnost nacionalnega sodišča je, da odloči pozitivno ali negativno.
Glede na to je treba na prvo vprašanje torej odgovoriti, da nacionalno sodišče, ki na podlagi člena 88(3) ES odloča o zahtevku
za povračilo nezakonite državne pomoči, ne sme odložiti sprejetja odločbe o tem zahtevku, dokler se Komisija ne izreče o združljivosti
pomoči s skupnim trgom, potem ko je bila predhodna pozitivna odločba razglašena za nično.

Drugo vprašanje
Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali sprejetje treh odločb Komisije, s katerimi je bila pomoč
razglašena za združljivo s skupnim trgom in ki jih je sodišče Skupnosti razglasilo za nične, lahko pomeni izjemno okoliščino,
na podlagi katere je mogoče utemeljiti omejitev obveznosti upravičenca, da vrne to pomoč, če je bila ta izvršena ob kršitvi
člena 88(3) ES.
Spomniti je treba, da je Sodišče v sodbi CELF I pustilo odprto možnost upoštevati izjemne okoliščine pri preverjanju obsega
obveznosti odpraviti nezakonitost pomoči, tudi kadar je ta obveznost omejena na plačilo obresti.
V točki 65 navedene sodbe je Sodišče prejemniku nezakonito izvršene pomoči priznalo možnost, da se sklicuje na izjemne okoliščine,
na podlagi katerih lahko legitimno utemelji svoje zaupanje v zakonitost te pomoči in tako nasprotuje njenemu vračilu.
V tem smislu je odločilo ob upoštevanju položaja v postopku v glavni stvari, v katerem so bile že sprejete tri pozitivne odločbe
Komisije, od katerih sta bile dve razglašeni za nični.
Vendar je Sodišče v bistvu takoj poudarilo, da legitimno pričakovanje prejemnika pomoči ne more nastati zaradi pozitivne odločbe
Komisije, prvič, kadar je bila ta odločba izpodbijana v rokih za tožbo in jo je Sodišče nato razglasilo za nično niti, drugič,
dokler rok za vložitev tožbe ni potekel ali – v primeru tožbe – dokler se sodišče Skupnosti o tem dokončno ne izreče (sodba
CELF I, točke od 66 do 68).
Končno je Sodišče odločilo, da je bil odgovor na postavljeno vprašanje podan ob upoštevanju postopka, kot je ta iz spora o
glavni stvari (sodba CELF I, točka 69).
Ta utemeljitev bi tako lahko pomenila, da tri pozitivne odločbe, ki jim sledijo pravočasno vložene ničnostne tožbe, od katerih
sta bili prvi dve utemeljeni, postopek v zvezi s tretjo pa še teče, ne pomenijo izjemne okoliščine.
Besedilo drugega vprašanja, postavljenega v obravnavani zadevi, kaže na to, da predložitveno sodišče ravno nasprotno meni,
da zaporedje treh pozitivnih odločb lahko pomeni izjemno okoliščino.
V času razglasitve sodbe CELF I so bile tri pozitivne odločbe Komisije že sprejete.
Pred izdajo druge sodbe predložitvenega sodišča je prišlo do enega samega novega dogodka, in sicer do razglasitve ničnosti
tretje pozitivne odločbe z zgoraj navedeno sodbo Sodišča prve stopnje z dne 15. aprila 2008 v zadevi SIDE proti Komisiji.
Zaradi takega dogodka ne more nastati legitimno pričakovanje in ta dogodek ne more pomeniti izjemne okoliščine. Manj običajno
zaporedje treh razglasitev ničnosti
a priori
pokaže na težavnost zadeve in zdi se – daleč od tega, da bi zaradi njega nastalo legitimno pričakovanje – da bi lahko upravičencu
vzbudilo dvom o združljivosti sporne pomoči.
Gotovo bi bilo mogoče sprejeti, da zaporedje treh tožb, ki pripelje do treh razglasitev ničnosti, predstavlja redek položaj.
Take okoliščine pa so lahko kljub temu del normalnega delovanja pravosodnega sistema, ki pravnim subjektom, ki menijo, da
trpijo zaradi posledic nezakonitosti pomoči, daje možnost, da vložijo tožbe za razglasitev ničnosti zaporednih odločb, ki
so po njihovem mnenju vzrok za ta položaj.
V položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, obstoj izjemne okoliščine prav tako ne more biti sprejet glede na načelo
pravne varnosti, saj je Sodišče v bistvu že odločilo, da če Komisija dolgo časa ne sprejme odločbe o odobritvi pomoči in če
rok za vložitev tožbe zoper odločbo ni potekel, prejemnik ne more biti prepričan o zakonitosti pomoči (glej sodbo z dne 29. aprila 2004
v zadevi Italija proti Komisiji, C-91/01, Recueil, str. I-4355, točki 66 in 67).
V položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, obstoj izjemne okoliščine navsezadnje ne more biti sprejet glede na
načelo sorazmernosti. Odprava nezakonite pomoči z vračilom je namreč logična posledica ugotovitve njene nezakonitosti, tako
da povračila te pomoči zaradi ponovne vzpostavitve prejšnjega stanja načeloma ni mogoče obravnavati kot ukrepa, ki je nesorazmeren
glede na cilje določb Pogodbe ES, ki urejajo državne pomoči (glej zlasti sodbo z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti
Komisiji, C‑298/00 P, Recueil, str. I‑4087, točka 75 in navedena sodna praksa).
Na drugo vprašanje je treba torej odgovoriti, da sprejetje treh odločb Komisije, s katerimi je bila pomoč razglašena za združljivo
s skupnim trgom in ki jih je sodišče Skupnosti razglasilo za nične, ne pomenijo izjemne okoliščine, na podlagi katere je mogoče
utemeljiti omejitev obveznosti upravičenca, da vrne to pomoč, če je bila ta izvršena ob kršitvi člena 88(3) ES.

Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči
o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Nacionalno sodišče, ki na podlagi člena 88(3) ES odloča o zahtevku za povračilo nezakonite državne pomoči, ne sme odložiti
sprejetja odločbe o tem zahtevku, dokler se Komisija Evropskih skupnosti ne izreče o združljivosti pomoči s skupnim trgom,
potem ko je bila predhodna pozitivna odločba razglašena za nično.
2.
Sprejetje treh odločb Komisije Evropskih skupnosti, s katerimi je bila pomoč razglašena za združljivo s skupnim trgom in ki
jih je sodišče Skupnosti razglasilo za nične, ne pomenijo izjemne okoliščine, na podlagi katere je mogoče utemeljiti omejitev
obveznosti upravičenca, da vrne to pomoč, če je bila ta izvršena ob kršitvi člena 88(3) ES.
Podpisi
*
Jezik postopka: francoščina.