CELEX: 61982CJ0040(01)
Incumplimiento de Estado
Protección de la salud de los animales

(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de febrero de 1982, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado, al prohibir las importaciones de productos de aves de corral y al adoptar el régimen de licencias de importación para dichos productos, en las circunstancias que se describen en el recurso.
Mediante sentencia de 15 de julio de 1982, Comisión/Reino Unido (
40/82, ↔ Rec. p. 2793
), el Tribunal de Justicia declaró que el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, al aplicar medidas que tenían por efecto impedir las importaciones de productos de aves de corral frescos y refrigerados, incluidos los huevos no destinados a la incubación y los productos a base de huevos no sometidos a tratamiento térmico, procedentes de cualquier Estado miembro distinto de Irlanda y Dinamarca, en Inglaterra, el País de Gales y Escocia. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia reservó su decisión sobre las demás cuestiones objeto de litigio.
Las cuestiones reservadas se refieren, en primer lugar, a la prohibición de importar en Irlanda del Norte productos de aves de corral procedentes de otros Estados miembros, salvo Irlanda y Dinamarca; a continuación, a la legislación del Reino Unido en la que se basaban las medidas adoptadas tanto en relación con Gran Bretaña como con Irlanda del Norte, en la medida en que dicha legislación establece un régimen de licencias de importación distintas de las licencias generales y abiertas; por último, a la forma en la que se aplicó dicho régimen de licencias, a partir del 1 de septiembre de 1981, a las importaciones en Inglaterra, el País de Gales y Escocia de productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico. Por consiguiente, procede examinar ahora estos tres problemas.
I. Las importaciones en Irlanda del Norte
En su recurso, la Comisión se limitó a alegar que las observaciones que había formulado en relación con las restricciones de las importaciones en Inglaterra, el País Gales y Escocia, tal como se habían instaurado en 1981, se aplicaban también al régimen vigente, a este respecto, en Irlanda del Norte.
No obstante, de los autos se deduce que el régimen norirlandés impugnado poiła Comisión se aplicaba desde 1933, conforme a modalidades esencialmente invariables, y que se basa en una Orden anterior a la adhesión del Reino Unido a la Comunidad, a saber la «Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965» (SI 1965, n° 175).
Además, de las informaciones facilitadas por el Reino Unido y por Irlanda, parte coadyuvante en el litigio, que no han sido contradichas por la Comisión, se deduce que las aves de corral de Irlanda del Norte quedaron sometidas a un sistema de vacunación contra la enfermedad de Newcastle, a diferencia de lo que ocurría en el resto del Reino Unido. Por el contrario, esta enfermedad fue sometida en dicho país mediante el sacrificio obligatorio de las aves contaminadas en el caso de aparición de la enfermedad y mediante la prohibición de vacunar debido a que la vacunación podría encubrir la presencia del virus contagioso.
El Gobierno británico afirmó que las restricciones a las importaciones de productos de aves de corral en Irlanda del Norte constituyen la consecuencia necesaria de la política de sacrificio elegida por dicho país y que, en consecuencia, no fueron instauradas por razones de política comercial. En efecto, según dicho Gobierno, se aplicaban tanto a las importaciones procedentes de otras partes del propio Reino Unido como a las procedentes de los demás Estados miembros que autorizan la vacunación contra la enfermedad de Newcastle.
A este respecto, el Gobierno británico precisó que, para preservar el estado de salud de las aves de corral en su territorio, la Administración norirlandesa sólo concede licencias de importación si los productos de aves de corral proceden de países que ofrecen las mismas garantías sanitarias o si dichos productos han sido sometidos a un tratamiento térmico de nivel suficiente para desactivar el virus de la enfermedad de Newcastle. Para las importaciones procedentes de Irlanda, se concedió, siempre según el Gobierno británico, una licencia general y abierta. Además, se conceden licencias para la importación de huevos para incubar y de polluelos de un día de vida procedentes de otros Estados miembros, sin perjuicio de un período de cuarentena bastante largo.
En su réplica, la Comisión reconoció que las prohibiciones de importación de que se trata se instauraron y mantuvieron por razones de protección de la salud de los animales; no alega que dichas restricciones constituyeran una discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros a efectos de la segunda frase del artículo 36 del Tratado. No obstante, considera que dichas prohibiciones no están justificadas con arreglo al artículo 36 debido a que son excesivas y a que su influencia negativa sobre la libre circulación de mercancías en la Comunidad es desproporcionada respecto a su objetivo sanitario.
Antes de realizar esta teoría, procede examinar un motivo de defensa preliminar formulado por el Gobierno británico en su duplica y conforme al cual las medidas aplicables en Irlanda del Norte están justificadas de acuerdo con el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 71/118/CEE del Consejo, de 15 de febrero de 1971, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carnes frescas de aves de corral (
DO L 55, p. 23
; EE 03/04, p. 131). Esta disposición está redactada en los siguientes términos:
«Sin perjuicio de los apartados 2 a 4, las disposiciones de los Estados miembros en materia de policía sanitaria relativas a intercambios de aves de corral vivas y de carnes frescas de aves de corral continuarán aplicándose hasta la entrada en vigor de disposiciones comunitarias eventuales.»
A este respecto, el Tribunal de Justicia observa, en primer lugar, que, aun cuando tiene por objeto proceder a una aproximación de las disposiciones de los Estados miembros en materia sanitaria, la Directiva 71/118 trata más en particular de la armonización del control de las importaciones de carnes de aves de corral procedentes de otro Estado miembro que resulten ser inadecuadas para el consumo humano. Así, el certificado de inspección veterinaria que debe acompañar, conforme al artículo 8 de la Directiva, a las carnes frescas de aves de corral expedidas del territorio de un Estado miembro al de otro contiene una atestación de salubridad que certifica que las carnes de que se trata se reconocen «adecuadas para el consumo humano». Sólo el artículo 11 se refiere a los riesgos sanitarios que los intercambios de carnes de aves de corral podrían crear para las aves de corral del Estado miembro de importación.
Los apartados 2 a 5 del artículo 11 establecen las medidas que deben adoptarse y los procedimientos que deben seguirse en caso de aparición de una enfermedad epizoótica en el territorio de uno de los Estados miembros. Por lo que respecta a los demás riesgos sanitarios que los intercambios de carnes podrían crear para el ganado avícola, el apartado 1 del artículo se limita a indicar que las disposiciones nacionales «continuarán aplicándose» hasta la entrada en vigor de medidas comunitarias.
En este contexto, no parece que el objeto del apartado 1 del artículo 11 sea congelar la situación tal como existía en el momento de la entrada en vigor de la Directiva. Debe interpretarse que esta disposición deja a los Estados miembros la competencia para dictar las normas en materia de policía sanitaria relativa a las carnes frescas de aves de corral, hasta que se adopten medidas comunitarias. De ello resulta que no puede producir el efecto de liberar a los Estados miembros de su obligación de respetar, en el ámbito cubierto por el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva, las prohibiciones establecidas en los artículos 30 y 36 del Tratado.
Por consiguiente, procede analizar si las restricciones a la importación están «justificadas» por razones de protección de la salud de los animales o si, como afirma la Comisión, exceden de lo que es necesario para garantizar dicha protección.
La sentencia de 15 de julio de 1982, antes mencionada, hizo constar determinadas circunstancias de hecho que también son relevantes en el caso de autos. Por una parte, las estadísticas de que se dispone muestran una disminución constante de la aparición de la enfermedad de Newcastle en toda la Comunidad durante los seis últimos años; en 1981, los únicos Estados miembros en los que se detectaron algunas apariciones de la enfermedad fueron Italia (dos) y Grecia (doce). Por otra parte, en los países que autorizan la vacunación, la práctica consiste en someter a ella sólo a una parte del ganado avícola (en 1981: 40 % en Francia y en Gran Bretaña); normalmente, la vacunación afecta en primer lugar a las gallinas ponedoras y a las aves reproductoras, y no a los animales destinados al sacrificio.
En estas circunstancias, el riesgo de contaminación de las aves de corral en Irlanda del Norte por virus salvajes que se hubieran instalado en aves vacunadas y que hubieran permanecido activos en las canales de dichos animales o en los productos cárnicos preparados a partir de dichas canales, o incluso en los huevos puestos por dichos animales, es extremadamente reducido. Dicho riesgo no puede justificar una prohibición total de las importaciones procedentes de los Estados miembros que autorizan la vacunación.
Si bien es cierto que, desde el punto de vista del riesgo de contaminación, la prohibición de vacunar a las aves de corral, tal como fue aplicable en Irlanda del Norte, puede hacer que dichas aves sean muy receptivas y justificar medidas que carecerían de objeto en otras circunstancias, el Tribunal de Justicia considera, no obstante, que las prohibiciones objeto de litigio exceden de lo que puede estar justificado por el artículo 36. En efecto, la prohibición de importar canales y carnes de aves de corral, cuando tales importaciones proceden de un país donde no se ha detectado ningún foco durante un cierto número de años y cuando, además, se ha probado que las canales y carnes de que se trata son canales y carnes de aves no vacunadas, es, en cualquier caso, desproporcionada respecto al objetivo perseguido.
Las alegaciones del Gobierno británico relativas a la densidad de la población avícola en Irlanda del Norte, que, en su opinión, hace que cualquier contaminación sea peligrosa para el conjunto de las aves de corral, y a la importancia económica de dicho país de la industria avícola, que quedaría gravemente afectada por una epizootia, no pueden modificar estas apreciaciones, ya que éstas se basan en la inexistencia de todo riesgo de contaminación en determinadas categorías de casos.
Por lo tanto, aunque el artículo 36 permite al Reino Unido, por lo que respecta a Irlanda del Norte, seguir efectuando controles y limitando, en su caso, las importaciones para proteger a las aves de corral de dicho país frente a la enfermedad de Newcastle, esta disposición se incumple, no obstante, cuando dicho Estado miembro mantiene una prohibición total de las importaciones hacia dicho país de productos de aves de corral procedentes de los Estados miembros que autorizan la vacunación contra la enfermedad de Newcastle.
Las alegaciones de la parte demandada en relación con las enfermedades de las aves distintas de la enfermedad de Newcastle no hace que dicha afirmación pierda su validez. De los autos se deduce que, en la medida en que han hecho su aparición en las aves de corral de la Comunidad durante los últimos años, dichas enfermedades no se propagan normalmente a través de las canales y carnes de aves de corral o a través de huevos no destinados a la incubación. Aun cuando, desde el punto de vista veterinario, no sea posible excluir todo riesgo de contaminación por esta vía, ha quedado acreditado que este riesgo no es, ciertamente, superior al de contaminación por la enfermedad de Newcastle.
De todas estas consideraciones resulta que debe estimarse el recurso de la Comisión por lo que se refiere a este punto.
II. El régimen de licencias
Según la Comisión, un régimen de licencias de importación tal como el que establece la legislación del Reino Unido, tanto par Gran Bretaña como para Irlanda del Norte, es incompatible con el Tratado. Por su propia naturaleza, dicho régimen es contrario a los artículos 30 y 36, salvo en los casos en que las licencias de que se trata sean licencias generales y abiertas.
El Reino Unido negó este punto de vista. En su opinión, las licencias específicas, aun constituyendo medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, a efectos del artículo 30, pueden estar justificadas, en determinadas circunstancias, por razones de protección de la salud animal a efectos del artículo 36. Teniendo en cuenta la sentencia de 15 de julio de 1982, el Reino Unido no considera, por el momento, que proceda exigir licencias específicas para las importaciones de productos de aves de corral en Gran Bretaña; no obstante, a su juicio es imposible prever si circunstancias particulares podrán justificar tales licencias en el futuro.
A este respecto, es necesario observar que, aunque la exigencia, incluso formal, de una licencia es contraria al artículo 30 del Tratado, de ello no se deduce necesariamente que dicha medida no pueda estar justificada en ningún caso con arreglo al artículo 36. En consecuencia, procede analizar si un régimen de licencias constituye, debido a la posibilidad de conseguir el mismo objetivo a través de medidas menos severas, una medida desproporcionada respecto al objetivo perseguido.
En cualquier caso, no puede apreciarse tal desproporción en el caso particular de Irlanda del Norte, cuyas aves de corral presentan las características antes mencionadas. La respuesta a la cuestión de si las medidas nacionales relativas a la salud de los animales pueden incluir o no un régimen de licencias de importación sin infringir el artículo 36 del Tratado depende, en efecto, de la relación que exista en un caso concreto entre, por una parte, los inconvenientes causados por las cargas administrativas y económicas que conlleva dicho régimen y, por otra, los peligros y riesgos para la salud animal que llevan consigo las importaciones de que se trata.
No se ha demostrado que tales peligros y riesgos no puedan ser de mayor entidad, en determinadas circunstancias, por lo que respecta a la situación en Irlanda del Norte. Esta afirmación basta para desestimar el recurso en este punto, por lo que se refiere a dicho país.
No obstante, tal afirmación no puede aplicarse a las demás partes del Reino Unido, en las que las aves de corral no presentan las mismas características que en Irlanda del Norte. Si bien es cierto que, actualmente, las importaciones de los productos de aves de corral procedentes de los demás Estados miembros están autorizadas en dichas partes con arreglo a licencias generales y abiertas, la legislación británica vigente sigue permitiendo reintroducir en todo momento la exigencia de licencias específicas para dichas importaciones, sin que sea necesario que tal reintroducción se justifique por epizootias o por otras circunstancias relativas a la salud humana o animal. En estas circunstancias, el hecho de que dicha legislación se mantenga en vigor no está justificado conforme al artículo 36 del Tratado.
III. Los productos a base de huevos
El último motivo del recurso se refiere a la aplicación del régimen de licencias a las importaciones de productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico en Inglaterra, el País de Gales y Escocia.
De los autos se deduce que el Gobierno británico supeditó a licencias específicas la importación de dichos productos procedentes de los Estados miembros en los que está autorizada la vacunación contra la enfermedad de Newcastle. Esta medida se instauró con efecto de 1 de septiembre de 1981 y formaba parte de un conjunto de medidas adoptadas por el Reino Unido en agosto de 1981. La sentencia de 15 de julio de 1982 declaró que las prohibiciones de importación incluidas en este conjunto de medidas eran incompatibles con los artículos 30 y 36 del Tratado.
Según las informaciones facilitadas por el Gobierno británico y no discutidas por la Comisión, la exigencia de licencias específicas para la importación de productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico fue suprimida a partir del 1 de julio de 1983. Siempre según dicho Gobierno, a raíz de la sentencia de 15 de julio de 1982, el régimen de licencias específicas fue, en efecto, sustituido por un sistema de licencias generales y abiertas para Inglaterra, el País de Gales y Escocia.
A la vista de tales informaciones, la Comisión comunicó que mantenía su recurso por lo que respecta al período transcurrido entre el 1 de septiembre de 1981 y el 1 de julio de 1983.
El recurso debe ser estimado en este punto. Por las razones ya invocadas en la sentencia de 15 de julio de 1982, la instauración, a partir del 1 de agosto de 1981, de medidas que tienen por efecto supeditar las importaciones de productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico procedentes de los Estados miembros que autorizaban la vacunación contra la enfermedad de Newcastle a la exigencia de una licencia específica de importación no estaba justificada por el artículo 36 del Tratado y, por lo tanto, estaba prohibida põiel artículo 30.
De todo lo anterior resulta que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado,
a)
al aplicar medidas que tienen por efecto impedir toda importación en Irlanda del Norte de los productos de aves de corral distintos de los polluelos de un día de vida, los huevos para incubar y los productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico, procedentes de los Estados miembros que autorizan la vacunación contra la enfermedad de Newcastle,
b)
al mantener en vigor una legislación que contiene un régimen que permite supeditar a licencias, distintas de las generales y abiertas, las importaciones en Inglaterra, el País de Gales y Escocia de los productos de aves de corral, cuando dicha exigencia no está justificada por epizootias o por otras circunstancias relativas a la salud humana o animal,
c)
al haber aplicado, entre el 1 de septiembre de 1981 y el 1 de julio de 1983, medidas que tenían por efecto supeditar a licencias de importación específicas la importación en Inglaterra, el País de Gales y Escocia de los productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico procedentes de los Estados miembros que autorizaban la vacunación contra la enfermedad de Newcastle,
y que el recurso deber ser desestimado en todo lo demás.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandada, procede condenar en costas, incluidas las de la República Francesa, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandante. Irlanda, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandada, cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado,
a)
al aplicar medidas que tenían por efecto impedir toda importación en Irlanda del Norte de productos de aves de corral distintos de los polluelos de un día de vida, los huevos para incubar y los productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico, procedentes de los Estados miembros que autorizan la vacunación contra la enfermedad de Newcastle,
b)
al mantener en vigor una legislación que contiene un régimen que permite supeditar a licencias, distintas de las generales y abiertas, las importaciones en Inglaterra, en País de Gales y Escocia de los productos de aves de corral, cuando dicha exigencia no está justificada por epizootias o por otras circunstancias relativas a la salud humana o animal,
c)
al haber aplicado, entre el 1 de septiembre de 1981 y el 1 de julio de 1983, medidas que tenían por efecto supeditar a licencias de importación específicas la importación en Inglaterra, el País de Gales y Escocia de los productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico procedentes de los Estados miembros que autorizaban la vacunación contra la enfermedad de Newcastle.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
Condenar en costas a la parte demandada, incluidas las de la República Francesa, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandante. Irlanda, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandada, cargará con sus propias costas.

Mertens de Wilmars
Koopmans
Touffait
Galmot
Pescatore
Mackenzie
Stuart
O'Keeffe
Bosco
Due
Everling
Kakouris
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 31 de enero de 1984.
Por el Secretario
J.A. Pompe
Secretario adjunto
El Presidente
J. Mertens de Wilmars
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.