CELEX: 62005CJ0195
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Mediu
Directiva 75/442/CEE și Directiva 91/156/CEE
Noțiunea de deșeu
Rebuturi alimentare provenind din industria agroalimentară destinate producerii de hrană pentru animale
Reziduuri rezultate din preparate culinare destinate structurilor de primire de animale de companie

Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că:
—
prin adoptarea unor orientări operaționale aplicabile pe întreg teritoriul național, precizate în special prin Circulara din 28 iunie 1999 a ministrului mediului conținând clarificări de natură interpretativă în ceea ce privește definiția noțiunii de deșeu (denumită în continuare „Circulara din iunie 1999”) și prin Comunicatul din 22 iulie 2002 al Ministerului Sănătății conținând liniile directoare referitoare la disciplina în materie igienico-sanitară în ceea ce privește utilizarea, în hrana animalelor, a materialelor și a subproduselor provenite din ciclul de producție și comercial al industriei agroalimentare (GURI nr. 180 din 2 august 2002 și rectificarea, GURI nr. 245 din 18 octombrie 2002, denumit în continuare „Comunicatul din 2002”), ce urmăreau excluderea din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a rebuturilor alimentare provenind din industria agroalimentară destinate producerii de hrană pentru animale, și
—
prin excluderea, realizată în temeiul articolului 23 din Legea nr. 179 din 31 iulie 2002 privind instituirea unor reglementări în ceea ce privește mediul (GURI nr. 189, din 13 august 2002, denumită în continuare „Legea nr. 179/2002”), din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a reziduurilor provenind din preparate culinare obținute din orice tip de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie,
Republica Italiană nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442/CEE a Consiliului din 15 iulie 1975 privind deșeurile (
JO L 194, p. 39
), astfel cum a fost modificată prin Directiva 91/156/CEE a Consiliului din 18 martie 1991 (
JO L 78, p. 32
) (denumită în continuare „directiva”).
Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
Potrivit articolului 1 literele (a) și (c) din directivă, în sensul acesteia:
„(a)
«deșeu» înseamnă orice substanță sau obiect inclus în categoriile prevăzute în anexa I, de care titularul se debarasează ori intenționează sau are obligația de a se debarasa.
Comisia, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 18, va întocmi, până la 1 aprilie 1993, o listă a deșeurilor care aparțin categoriilor enumerate în anexa I. Lista în cauză va fi reexaminată periodic și, în caz de necesitate, va fi revizuită în conformitate cu aceeași procedură;
[…]
(c)
«deținător» înseamnă producătorul de deșeuri sau persoana fizică sau juridică aflată în posesia acestora”. [traducere neoficială]
Articolul 1 literele (e) și (f) din directivă definește noțiunile de eliminare și de recuperare a deșeurilor ca desemnând oricare dintre operațiunile prevăzute în anexele II A și, respectiv, II B la directivă.
Articolul 2 alineatul (1) litera (b) din directivă enumeră deșeurile care sunt excluse din domeniul de aplicare al acesteia „în cazul în care sunt deja prevăzute de alte norme legale”. [traducere neoficială]
Anexa I la directivă, intitulată „Categorii de deșeuri”, conține, printre altele, categoriile Q14, „Produse care nu mai au utilizare pentru deținător (de exemplu, articole rebutate din agricultură, gospodării, birouri, magazine, ateliere etc.)”, și Q16, „Orice materiale, substanțe sau produse care nu sunt incluse în categoriile menționate anterior”.
Comisia a adoptat Decizia 94/3/CE din 20 decembrie 1993 de stabilire a unei liste de deșeuri în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442 (
JO 1994, L 5, p. 15
). Această listă a fost reînnoită prin Decizia 2000/532/CE a Comisiei din 3 mai 2000 de înlocuire a Deciziei 94/3 și a Deciziei 94/904/CE a Consiliului de stabilire a unei liste de deșeuri periculoase în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Directiva 91/689/CEE a Consiliului privind deșeurile periculoase (
JO L 226, p. 3
, Ediție specială, 15/vol. 6, p. 69). Lista de deșeuri stabilită prin Decizia 2000/532 a fost modificată în mai multe rânduri, ultima dată prin Decizia 2001/573/CE a Consiliului din 23 iulie 2001 (
JO L 203, p. 18
, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 143). Această listă realizează o clasificare a deșeurilor în funcție de sursa acestora. Capitolul 2 din listă se intitulează „Deșeuri din agricultură, horticultură, acvacultură, activități forestiere, vânătoare și pescuit, prepararea și procesarea alimentelor”.
Reglementarea națională
Articolul 6 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 22 din 5 februarie 1997 de transpunere a Directivei 91/156/CEE privind deșeurile, a Directivei 91/689/CEE privind deșeurile periculoase și a Directivei 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje (supliment ordinar la GURI nr. 38 din 15 februarie 1997, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 22/97”) are următorul cuprins:
„În sensul prezentului decret:
a)
«deșeu» înseamnă orice substanță sau obiect inclus în categoriile prevăzute în anexa A, de care titularul se debarasează ori intenționează sau are obligația de a se debarasa.
[…]”
Articolul 8 alineatul 1 din decretul menționat exclude din domeniul de aplicare al acestuia anumite substanțe sau materiale în măsura în care acestea fac obiectul unor reglementări specifice, în special, la punctul c), „cadavrele și următoarele deșeuri agricole: materii fecale și alte substanțe naturale nepericuloase utilizate în agricultură”.
Articolul 23 alineatul 1 litera b) din Legea nr. 179/2002 a introdus în cadrul articolului 8 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 22/97 un punct c bis), în temeiul căruia se exclud din domeniul de aplicare al respectivului decret „reziduurile și surplusurile provenind din preparate culinare obținute din orice fel de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie menționate de Legea nr. 281 din 14 august 1991, astfel cum a fost modificată ulterior, cu respectarea prevederilor legale în vigoare”.
Circulara din iunie 1999 precizează definiția termenului „deșeu” existentă în articolul 6 din Decretul legislativ nr. 22/97 și prevede, la al treilea paragraf litera b):
„materialele, substanțele și obiectele rezultate din cicluri de producție sau de preconsum, de care deținătorul acestora nu se debarasează și nici nu are obligația sau intenția de a se debarasa și care nu sunt, așadar, transferate către sistemele de colectare sau de transport al deșeurilor sau către sistemele de gestionare a deșeurilor în vederea recuperării sau a eliminării, sunt supuse regimului materiilor prime, și nu celui al deșeurilor, în măsura în care prezintă caracteristicile materiilor prime secundare prevăzute de Decretul ministerial din 5 februarie 1998 [privind identificarea deșeurilor nepericuloase supuse procedurii de recuperare simplificate în sensul articolelor 31 și 33 din Decretul legislativ nr. 22/1997] (supliment ordinar la GURI nr. 88 din 16 aprilie 1998) și în măsura în care sunt direct destinate, în mod obiectiv și efectiv, utilizării într-un ciclu de producție”.
Comunicatul din 2002 are următorul cuprins:
„[…]
Materialele și subprodusele rezultate din activități ale industriei agroalimentare sunt «materii prime pentru producerea de hrană pentru animale» atunci când, cu condiția respectării cerințelor igienico-sanitare, producătorul intenționează să le utilizeze în cadrul unui ciclu alimentar zootehnic.
În acest caz, materialele amintite anterior nu sunt supuse reglementării referitoare la deșeuri, ci dispozițiilor legale privind producerea și comercializarea hranei pentru animale, precum și, în cazul produselor de origine animală sau a celor ce conțin ingrediente de origine animală, normelor sanitare în vigoare în materie […]
[…]
În lipsa garanțiilor menționate anterior referitoare la faptul că vor fi folosite efectiv pentru hrana animalelor, materialele și subprodusele rezultate din ciclul de producție și din ciclul comercial al industriei agroalimentare sunt supuse regimului juridic al deșeurilor. […]
[…]”
Procedura precontencioasă
Prin scrisorile din 11 și din 19 iunie 2001, din 28 august 2001, din 6 noiembrie 2001, precum și din 10 aprilie 2002, autoritățile italiene au răspuns unei scrisori de punere în întârziere din 22 octombrie 1999 și unui prim aviz motivat din 11 aprilie 2001, prin care Comisia susținea că Republica Italiană a încălcat directiva prin adoptarea orientărilor operaționale cu caracter obligatoriu referitoare la aplicarea legislației italiene cu privire la deșeuri, care excludeau din domeniul de aplicare al acesteia anumite reziduuri și surplusuri alimentare ce provin din industria agroalimentară, de la cantine și de la restaurante și care erau destinate hranei animalelor.
În lumina informațiilor comunicate de autoritățile italiene, Comisia a considerat că pentru a adapta reglementarea italiană la cerințele acestui aviz motivat erau necesare modificări substanțiale. Pentru acest motiv, Comisia a trimis autorităților italiene, la 19 decembrie 2002, o scrisoare complementară de punere în întârziere, în raport cu care autoritățile italiene și-au exprimat poziția prin scrisoarea din 13 februarie 2003.
Ulterior, la 11 iulie 2003, Comisia a emis un aviz motivat complementar, prin care invita Republica Italiană să se conformeze acestuia într-un termen de două luni de la primirea respectivului aviz.
Întrucât, prin scrisoarea din 4 noiembrie 2003, autoritățile italiene au continuat să conteste temeinicia tezei Comisiei, aceasta a decis să introducă prezenta acțiune.
Cu privire la acțiune
Argumentele părților
În cadrul acțiunii, Comisia susține, în esență, că reglementarea națională în litigiu excedează îndrumărilor care rezultă din jurisprudența Curții referitoare la situațiile în care nu trebuie considerat ca fiind deșeu un material obținut dintr-un proces de producție al cărui scop principal nu este producerea acestuia.
Cu privire la rebuturile alimentare provenind din industria agroalimentară și care sunt destinate producerii de hrană pentru animale
Comisia susține că orientările operaționale enunțate în Circulara din iunie 1999 și în Comunicatul din 2002 echivalează cu excluderea din cadrul regimului național de gestionare a deșeurilor a rebuturilor alimentare utilizate pentru producerea de hrană pentru animale, cu condiția respectării unor norme igienico-sanitare specifice. Potrivit acestor orientări, ar fi suficient ca un reziduu provenit din industria agroalimentară să fie destinat, prin voința manifestă a deținătorului său, producerii de hrană pentru animale pentru ca acest reziduu să fie întotdeauna exclus din cadrul regimului deșeurilor.
Or, potrivit Comisiei, faptul că un reziduu de producție poate fi reutilizat fără a necesita o tratare prealabilă nu poate fi considerat ca fiind determinant pentru a exclude posibilitatea ca deținătorul acestui reziduu să se debaraseze ori să aibă intenția sau obligația de a se debarasa de acesta în sensul directivei.
Desigur, Curtea ar fi recunoscut, numai în ceea ce privește subprodusele, că dacă deținătorul obține un avantaj economic de pe urma unui subprodus, se poate concluziona că nu „se debarasează” de acesta în sensul articolului 1 litera (a) din directivă. Cu toate acestea, întrucât noțiunea de deșeu trebuie interpretată extensiv, excluderea din domeniul de aplicare al directivei nu ar putea fi admisă decât dacă ar fi întrunite anumite condiții, care să permită să se considere că reutilizarea nu reprezintă o simplă eventualitate, ci o certitudine, fiind realizată fără o transformare prealabilă și în continuarea procesului de producție.
Potrivit Comisiei, ar trebui, în plus, să se evalueze care este gradul de probabilitate a reutilizării unui material și, mai ales, să se verifice dacă acesta este reutilizat în cadrul aceluiași proces de producție din care a provenit. Or, contrar tezei pe care ar susține-o Republica Italiană, nu ar putea fi vorba de un proces unic de producție atunci când deșeuri alimentare sunt efectiv destinate să fie utilizate ca hrană pentru animale. Într-adevăr, simplul fapt că aceste deșeuri sunt transferate de la operatorul care le-a produs către cel care le va utiliza ar presupune o serie de operațiuni (depozitare, transformare și transport) al căror control ar constitui chiar obiectivul directivei.
Republica Italiană susține că materialele și subprodusele rezultate din procese de producție din cadrul industriei agroalimentare sunt „materii prime pentru producerea de hrană pentru animale”, în sensul Comunicatului din 2002, atunci când producătorul acestora intenționează să le utilizeze în cadrul unui ciclu alimentar zootehnic, cu condiția respectării anumitor cerințe igienico-sanitare. O astfel de intenție, coroborată cu certitudinea faptului că unele dintre aceste subproduse vor fi reutilizate, ar reprezenta o dovadă suficientă a inexistenței intenției deținătorului de „a se debarasa” de materialul în cauză în sensul articolului 1 litera (a) din directivă.
Din punctul de vedere al acestui stat membru, excepția pe care o prevăd orientările operaționale nu reprezintă nicidecum o excludere
a priori,
din cadrul regimului național al deșeurilor, a rebuturilor alimentare provenind din industria agroalimentară, întrucât această excludere este, în realitate, condiționată nu numai de voința manifestă a deținătorului acestor rebuturi de a le utiliza în cadrul unui ciclu de producție de hrană pentru animale, ci și de certitudinea reutilizării acestor rebuturi.
În acest caz, rebuturile în cauză nu ar fi supuse reglementării referitoare la deșeuri, ci dispozițiilor legale privind producerea și comercializarea hranei pentru animale, în special Regulamentului (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare (
JO L 31, p. 1
, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 68), precum și, în cazul în care este vorba de subproduse de origine animală, Regulamentului (CE) nr. 1774/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 3 octombrie 2002 de stabilire a normelor sanitare privind subprodusele de origine animală care nu sunt destinate consumului uman (
JO L 273, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 44, p. 113).
Ar fi de asemenea aplicabile așa-numitele dispoziții „HACCP” [hazard analysis and critical control points (analiza riscurilor și a punctelor critice de control)] prevăzute de:
—
Regulamentul (CE) nr. 852/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind igiena produselor alimentare (
JO L 139, p. 1
, Ediție specială, 13/vol. 44, p. 173), de Regulamentul (CE) nr. 853/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 de stabilire a unor norme specifice de igienă care se aplică alimentelor de origine animală (
JO L 139, p. 55
, Ediție specială, 03/vol. 56, p. 71) și de Regulamentul (CE) nr. 854/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 de stabilire a normelor specifice de organizare a controalelor oficiale privind produsele de origine animală destinate consumului uman (
JO L 139, p. 206
, Ediție specială, 03/vol. 56, p. 132);
—
Regulamentul (CE) nr. 183/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 12 ianuarie 2005 de stabilire a cerințelor privind igiena furajelor (
JO L 35, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 62, p. 199), precum și de
—
Regulamentul (CE) nr. 882/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformității cu legislația privind hrana pentru animale și produsele alimentare și cu normele de sănătate animală și de bunăstare a animalelor (
JO L 165, p. 1
, și rectificarea,
JO L 191, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 58, p. 216).
Aceste regulamente referitoare la alimente, precum și dispozițiile de drept intern aferente acestora ar urmări, la fel ca și directiva, să controleze operațiuni de depozitare, de transformare și de transport și, pe lângă faptul că asigură o protecție corespunzătoare a sănătății, ar fi de asemenea de natură să protejeze mediul.
În opinia Republicii Italiene, controalele efectuate în cadrul lanțului alimentar, ce urmăresc în special să asigure trasabilitatea produselor și a materiilor prime utilizate pentru producerea de hrană pentru animale începând cu unitatea de producție, ar fi de asemenea natură încât se poate considera că acest lanț alimentar reprezintă unul și același proces de producție. De asemenea, acest stat membru amintește că, în Italia, activitățile referitoare la sectorul agroalimentar și la sectorul hranei pentru animale sunt supuse obținerii unei autorizații care este eliberată pe baza unei documentații corespunzătoare ce atestă faptul că atât persoanele care solicită această autorizație, cât și structurile și mijloacele de transport îndeplinesc condițiile impuse.
Potrivit statului membru menționat, Comisia urmărește ca reglementarea privind deșeurile, care ar avea un caracter general dar complinitor, să aibă întâietate în raport cu normele de drept substanțial speciale ce reglementează industria alimentară.
De altfel, abordarea Comisiei ar avea ca efect să împiedice utilizarea subproduselor alimentare pentru producerea de hrană pentru animale, întrucât legislația italiană în materie de produse alimentare nu ar permite ca aceste subproduse, ce trebuie să fie încadrate în categoria deșeurilor și, pe cale de consecință, trebuie să fie transportate cu ajutorul unui vehicul autorizat pentru transportul deșeurilor, să poată fi livrate unui producător de hrană pentru animale. Astfel, interpretarea Comisiei ar spori producerea și eliminarea de deșeuri alimentare, împiedicând reutilizarea acestora în calitate de produse alimentare.
Cu privire la reziduurile și surplusurile provenind din preparate culinare destinate structurilor de primire pentru animale de companie
Comisia susține că articolul 23 din Legea nr. 179/2002 are ca efect excluderea din domeniul de aplicare al Decretului legislativ nr. 22/97 a „reziduurilor și a surplusurilor provenind din preparate culinare obținute din orice fel de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie”. Potrivit Comisiei, nu s-ar putea susține că astfel de reziduuri nu corespund intenției deținătorului de a se debarasa de acestea, lucru confirmat de altfel chiar de faptul că sunt menționate la articolul 8 din Decretul legislativ nr. 22/97.
Republica Italiană susține că, și în contextul reglementării avute în vedere de al doilea aspect la care se referă acțiunea Comisiei, deținătorul trebuie să dovedească faptul că nu are intenția de a se debarasa de reziduurile sau de surplusurile alimentare, stabilind drept destinație efectivă a acestora structurile de primire pentru animale de companie autorizate de reglementarea națională. De altfel, excluderea din cadrul reglementării privind deșeurile s-ar aplica întotdeauna, în realitate, în cazul surplusurilor alimentare, și nu în cazul „reziduurilor” de producție. Un act normativ care să precizeze acest lucru ar fi în curs de adoptare.
Aprecierea Curții
Este cert că reglementarea italiană la care se referă prezenta acțiune exclude, pe de o parte, rebuturile alimentare provenind din industria agroalimentară și, pe de altă parte, reziduurile sau surplusurile rezultate din preparate culinare care nu au intrat în circuitul de distribuție (denumite în continuare, împreună, „materialele în cauză”) din domeniul de aplicare al reglementării naționale prin care a fost transpusă directiva atunci când aceste materiale sunt destinate fie producerii de hrană pentru animale fie, direct, hrănirii animalelor adăpostite în structuri de primire pentru animale de companie.
Prin intermediul celor două aspecte ale acțiunii sale, care trebuie analizate împreună, Comisia susține, în esență, că respectiva reglementare nu ține cont de noțiunea de deșeu astfel cum este definită de articolul 1 litera (a) din directivă, instituind o derogare prea generală de la prevederile dreptului intern referitoare la deșeuri, ceea ce determină excluderea automată, și eronată, a materialelor în cauză din domeniul de aplicare al dispozițiilor privind gestionarea deșeurilor care au fost adoptate în temeiul directivei.
Republica Italiană răspunde în esență că, atunci când sunt îndeplinite condițiile de aplicare a reglementării avute în vedere de prezenta acțiune, materialele în cauză nu se încadrează în noțiunea de deșeuri în sensul directivei, astfel cum a fost interpretată de Curte.
În această privință, articolul 1 litera (a) primul paragraf din directivă definește deșeul ca fiind „orice substanță sau obiect inclus în categoriile prevăzute în anexa I [la această directivă], de care titularul se debarasează ori intenționează […] să se debaraseze”. Anexa menționată precizează și ilustrează această definiție furnizând o listă de substanțe și de obiecte care pot fi calificate drept deșeuri. Totuși, această listă nu are decât un caracter exemplificativ, calificarea drept deșeu rezultând în primul rând din comportamentul deținătorului și din semnificația termenului „a se debarasa” (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 decembrie 1997, Inter-Environnement Wallonie,
C-129/96, Rec., p. I-7411
, punctul 26, Hotărârea din 7 septembrie 2004, Van de Walle și alții,
C-1/03, Rec., p. I-7613
, punctul 42, precum și Hotărârea din 10 mai 2007, Thames Water Utilities,
C-252/05, Rep., p. I-3883
, punctul 24).
Termenul „a se debarasa” trebuie interpretat nu numai în lumina obiectivului principal al directivei, care, potrivit celui de al treilea considerent al acesteia, constă în „protecția sănătății oamenilor și a mediului împotriva efectelor nocive cauzate de colectarea, transportul, tratarea, stocarea și depozitarea deșeurilor”, ci și a articolului 174 alineatul (2) CE. Acesta din urmă prevede că „[p]olitica Comunității în domeniul mediului urmărește un nivel de protecție ridicat, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Comunității. Aceasta se bazează pe principiile precauției și acțiunii preventive […]”. Rezultă că termenul „a se debarasa” și, prin urmare, noțiunea de deșeu în sensul articolului 1 litera (a) din directivă nu pot fi interpretate în mod restrictiv (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 15 iunie 2000, ARCO Chemie Nederland și alții,
C-418/97 și C-419/97, Rec., p. I-4475
, punctele 36-40, precum și Hotărârea Thames Water Utilities, citată anterior, punctul 27).
Anumite împrejurări pot constitui indicii ale existenței unei acțiuni, ale unei intenții sau ale unei obligații de „a se debarasa” de o substanță sau de un obiect în sensul articolului 1 litera (a) din directivă (Hotărârea ARCO Chemie Nederland și alții, citată anterior, punctul 83). Aceasta este situația în special atunci când substanța utilizată este un reziduu de producție sau de consum, adică un produs a cărui obținere nu a fost urmărită ca atare (a se vedea în acest sens Hotărârile citate anterior ARCO Chemie Nederland și alții, punctul 84, precum și Niselli, punctul 43).
De altfel, metoda de prelucrare sau modul de utilizare a unei substanțe nu sunt determinante pentru calificarea acesteia drept deșeu (a se vedea Hotărârea ARCO Chemie Nederland și alții, citată anterior, punctul 64, și Hotărârea din 1 martie 2007, KVZ retec,
C-176/05, Rep., p. I-1721
, punctul 52).
Curtea a precizat astfel, pe de o parte, că efectuarea uneia dintre operațiunile de eliminare sau de recuperare prevăzute în anexele II A și, respectiv, II B la directivă nu permite, prin ea însăși, calificarea drept deșeu a unei substanțe sau a unui obiect implicat în această operațiune (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Niselli, citată anterior, punctele 36 și 37) și, pe de altă parte, că noțiunea de deșeu nu exclude substanțele și materialele care pot fi reutilizate din punct de vedere economic (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 25 iunie 1997, Tombesi și alții,
C-304/94, C-330/94, C-342/94 și C-224/95, Rec., p. I-3561
, punctele 47 și 48). Într-adevăr, sistemul de supraveghere și de gestionare stabilit de directivă urmărește să acopere toate obiectele și substanțele de care proprietarul se debarasează, chiar dacă au o valoare comercială și sunt colectate în scop comercial pentru a fi reciclate, recuperate sau reutilizate (a se vedea în special Hotărârea din 18 aprilie 2002, Palin Granit și Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus,
C-9/00, Rec., p. I-3533
, punctul 29, denumită în continuare Hotărârea „Palin Granit”).
Cu toate acestea, reiese de asemenea din jurisprudența Curții că, în anumite situații, un bun, un material sau o materie primă rezultată dintr-un proces de extracție sau de fabricație al cărui scop principal nu este producerea acesteia poate constitui nu un reziduu, ci un subprodus de care deținătorul nu încearcă „să se debaraseze”, în sensul articolului 1 litera (a) din directivă, ci pe care intenționează să îl exploateze sau să îl comercializeze, inclusiv, dacă este cazul, pentru a satisface nevoile altor operatori economici decât cel care l-a produs, în condiții avantajoase pentru acesta, în cadrul unui proces ulterior, cu condiția ca această reutilizare să fie certă, să nu necesite o transformare prealabilă și să aibă loc în continuarea procesului de producție sau de utilizare (a se vedea în acest sens Hotărârea Palin Granit, citată anterior, punctele 34-36, Hotărârea din 11 septembrie 2003, AvestaPolarit Chrome,
C-114/01, Rec., p. I-8725
, punctele 33-38, Hotărârea Niselli, citată anterior, punctul 47, precum și Hotărârile din 8 septembrie 2005, Comisia/Spania,
C-416/02, Rec., p. I-7487
, punctele 87 și 90, și Comisia/Spania,
C-121/03, Rec., p. I-7569
, punctele 58 și 61).
Prin urmare, pe lângă criteriul referitor la aspectul dacă o substanță constituie sau nu constituie un reziduu rezultat din producție, un criteriu pertinent pentru a determina dacă respectiva substanță este sau nu este „deșeu” în sensul directivei îl constituie gradul de probabilitate a reutilizării acestei substanțe fără a se recurge la operațiuni de transformare prealabile. Dacă, dincolo de simpla posibilitate de a reutiliza substanța respectivă, există un avantaj economic pentru deținător să facă acest lucru, probabilitatea unei asemenea reutilizări este mare. Într-un asemenea caz, substanța respectivă nu mai poate fi considerată ca fiind o povară de care deținătorul va încerca să „se debaraseze”, ci ca reprezentând un veritabil produs (a se vedea Hotărârile citate anterior Palin Granit, punctul 37, și Niselli, punctul 46).
Cu toate acestea, dacă o astfel de reutilizare necesită operațiuni de depozitare care pot fi de lungă durată și care pot constitui, așadar, o povară pentru deținător, precum și o sursă potențială tocmai de factori dăunători pentru mediu, pe care directiva urmărește să îi limiteze, aceasta nu ar putea fi considerată ca fiind certă și nu poate fi luată în calcul decât pe termen relativ lung, astfel încât substanța în cauză trebuie considerată, în principiu, ca fiind un deșeu (a se vedea în acest sens Hotărârile citate anterior Palin Granit, punctul 38, și AvestaPolarit Chrome, punctul 39).
Existența efectivă a unui „deșeu” în sensul directivei trebuie astfel verificată cu luarea în considerare a tuturor circumstanțelor, ținând seama de obiectivul acesteia și procedând în așa fel încât să nu fie prejudiciată eficacitatea sa (a se vedea Hotărârile citate anterior ARCO Chemie Nederland și alții, punctul 88, și KVZ retec, punctul 63, precum și Ordonanța din 15 ianuarie 2004, Saetti și Frediani,
C-235/02, Rec., p. I-1005
, punctul 40).
Întrucât directiva nu propune niciun criteriu determinant pentru a decela intenția deținătorului de a se debarasa de o anumită substanță sau de un anumit obiect, în lipsa unor dispoziții comunitare, statele membre sunt libere să aleagă mijloacele de probă a existenței diferitelor elemente definite de directivele pe care le transpun, cu condiția ca acest lucru să nu afecteze eficacitatea dreptului comunitar (a se vedea Hotărârile citate anterior ARCO Chemie Nederland și alții, punctul 41, precum și Niselli, punctul 34). Astfel, de exemplu, statele membre pot defini diferite categorii de deșeuri, în special pentru a ușura organizarea și controlul modului în care acestea sunt gestionate, cu condiția ca obligațiile ce rezultă din directivă sau din alte dispoziții de drept comunitar referitoare la deșeuri să fie respectate și ca acele categorii care ar fi eventual excluse din domeniul de aplicare al normelor adoptate în vederea transpunerii obligațiilor izvorâte din directivă să fie conforme cu articolul 2 alineatul (1) din directivă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2004, Comisia/Regatul Unit, C-62/03, nepublicată în Recueil, punctul 12).
În speță, Republica Italiană consideră în esență că, dat fiind că excepțiile prevăzute de reglementarea ce formează obiectul acțiunii depind, în opinia sa, nu numai de voința manifestă a deținătorului materialelor în cauză de a le afecta hranei animalelor, ci și de certitudinea reutilizării acestor materiale, este aplicabilă jurisprudența amintită la punctele 39 și 40 din prezenta hotărâre, astfel încât aceste materiale ar putea fi considerate ca fiind nu reziduuri de producție, ci subproduse de care deținătorul acestora nu încearcă să „se debaraseze”, în sensul articolului 1 litera (a) din directivă, în considerarea voinței sale manifeste de a le reutiliza. Mai mult, în asemenea cazuri ar fi aplicabile alte reglementări, în special cele referitoare la siguranța alimentară. Or, și aceste din urmă reglementări ar viza să controleze depozitarea, transformarea și transportul materialelor în cauză și ar fi în măsură, promovând protecția sănătății, să protejeze mediul în mod asemănător directivei.
În această privință, trebuie amintit încă de la început că lista categoriilor de deșeuri enumerate în anexa I la directivă, precum și operațiunile de eliminare și de recuperare menționate în anexele II A și II B la aceasta demonstrează că noțiunea de deșeu nu exclude, în principiu, niciun tip de reziduuri sau de alte substanțe ce rezultă din procese de producție (a se vedea Hotărârea Inter-Environnement Wallonie, citată anterior, punctul 28).
În plus, ținând seama de obligația, amintită la punctul 35 din prezenta hotărâre, de a interpreta extensiv noțiunea de deșeu și de exigențele jurisprudenței expuse la punctele 35-41 din prezenta hotărâre, recurgerea la o argumentare precum cea susținută de guvernul italian, referitoare la subprodusele de care deținătorul nu dorește să se debaraseze, trebuie limitată doar la situațiile în care reutilizarea unui bun, a unui material sau a unei materii prime, inclusiv pentru a satisface nevoile altor operatori economici decât cel care l-a produs, este nu doar eventuală, ci sigură, nu necesită o transformare prealabilă și are loc în continuarea procesului de producție sau de utilizare.
Or, din explicațiile Republicii Italiene expuse la punctul 21 din prezenta hotărâre reiese că reglementarea ce formează obiectul acțiunii prevede posibilitatea excluderii materialelor în cauză din domeniul de aplicare al prevederilor dreptului intern referitoare la deșeuri chiar și atunci când aceste materiale sunt supuse transformărilor prevăzute de reglementarea comunitară sau națională în vigoare.
De altfel, chiar presupunând că s-ar putea garanta că materialele în cauză sunt într-adevăr reutilizate pentru hrana animalelor – deși simpla intenție de a afecta astfel de materiale hranei animalelor, chiar și consemnată în prealabil în scris, nu poate fi asimilată cu utilizarea lor efectivă în acest scop –, reiese în special de la punctele 36 și 37 din prezenta hotărâre că modul de utilizare a unei substanțe nu este determinant pentru calificarea acesteia drept deșeu. În consecință, din simplul fapt că materialele în cauză vor fi reutilizate nu s-ar putea deduce că acestea nu constituie „deșeuri” în sensul directivei.
Într-adevăr, ceea ce se va întâmpla în viitor cu un obiect sau cu o substanță nu este un factor decisiv în sine în ceea ce privește eventuala sa natură de deșeu, care este definită, potrivit articolului 1 litera (a) din directivă, prin raportare la acțiunea, la intenția sau la obligația deținătorului acestui obiect sau al acestei substanțe de a se debarasa de aceasta (a se vedea în acest sens Hotărârile citate anterior ARCO Chemie Nederland și alții, punctul 64, precum și KVZ retec, punctul 52).
Se constată, prin urmare, că reglementarea ce formează obiectul acțiunii instituie în realitate o prezumție potrivit căreia, în situațiile avute în vedere de aceasta, materialele în cauză constituie subproduse ce reprezintă pentru deținătorul lor, în considerarea voinței acestuia de a le afecta unei reutilizări, un avantaj sau o valoare economică mai degrabă decât o povară de care acesta ar încerca să se debaraseze.
Or, deși această ipoteză ar putea corespunde realității în unele cazuri, nu se poate stabili o prezumție generală că un deținător al materialelor în cauză obține, ca urmare a faptului că le afectează unei reutilizări, un avantaj mai important decât cel care rezultă din simplul fapt că se poate debarasa de acestea.
În consecință, trebuie să se constate că respectiva reglementare are ca efect excluderea, în dreptul italian, din sfera noțiunii de deșeu a unor reziduuri care corespund totuși definiției prevăzute la articolul 1 litera (a) din directivă.
Această din urmă prevedere nu numai că definește noțiunea de deșeu în sensul directivei, ci și stabilește, împreună cu articolul 2 alineatul (1) din directivă, domeniul de aplicare al acesteia. Într-adevăr, articolul 2 alineatul (1) indică ce tipuri de deșeuri sunt sau pot fi excluse din domeniul de aplicare al directivei și în ce condiții, în timp ce, în principiu, toate deșeurile care corespund definiției menționate sunt incluse. Or, orice prevedere de drept intern care limitează într-un mod general întinderea obligațiilor ce decurg din directivă într-o măsură mai mare decât cea permisă de articolul 2 alineatul (1) din aceasta încalcă în mod necesar domeniul de aplicare al directivei (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Regatul Unit, citată anterior, punctul 11), prejudiciind astfel eficacitatea articolului 174 CE (a se vedea în acest sens Hotărârea ARCO Chemie Nederland și alții, citată anterior, punctul 42).
În ceea ce privește prevederile legale comunitare și naționale menționate la punctele 23-25 din prezenta hotărâre, invocate de Republica Italiană pentru a susține, în esență, că întregul cadru legislativ comunitar și național referitor la condițiile de siguranță în materie de produse alimentare și de hrană pentru animale face imposibilă calificarea materialelor în cauză drept deșeuri, este suficient să se sublinieze că aceste materiale nu sunt, în principiu, identice cu substanțele și obiectele enumerate de articolul 2 alineatul (1) din directivă, astfel încât excepția de la aplicarea acesteia prevăzută de această dispoziție nu ar putea să se refere la respectivele materiale. Trebuie amintit, în plus, că nicio prevedere a directivei nu indică faptul că aceasta nu are în vedere operațiunile de eliminare sau de recuperare ce fac parte dintr-un proces de producție industrială atunci când acestea nu par să constituie un pericol pentru sănătatea oamenilor sau pentru mediu (Hotărârea Inter-Environnement Wallonie, citată anterior, punctul 30).
De altfel, contrar susținerilor Republicii Italiene, nu s-ar putea considera că directiva se aplică în subsidiar în raport cu legislația comunitară și națională referitoare la siguranța alimentară. Într-adevăr, chiar dacă obiectivele anumitor dispoziții ale acestei reglementări s-ar putea, eventual, suprapune parțial cu cele ale directivei, acestea rămân sensibil diferite. În plus, în afara cazurilor expres prevăzute la articolul 2 alineatul (1) din directivă, nicio prevedere a acesteia nu este de natură să indice că aceasta nu s-ar aplica în mod cumulativ împreună cu alte prevederi legale.
În final, în ceea ce privește argumentul Republicii Italiene potrivit căruia aplicarea directivei ar împiedica reutilizarea reziduurilor alimentare pentru hrana animalelor, întrucât aceste reziduuri ar trebui să fie transportate cu ajutorul unor vehicule autorizate să transporte deșeuri care nu respectă normele indispensabile de igienă, Comisia a subliniat pe bună dreptate că această situație este determinată de legislația italiană, și nu de directivă.
În aceste condiții, acțiunea Comisiei trebuie admisă.
Prin urmare, trebuie să se constate că,
—
prin adoptarea unor orientări operaționale aplicabile pe întreg teritoriul național, precizate în special prin Circulara din iunie 1999 și prin Comunicatul din 2002, ce urmăreau excluderea din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a rebuturilor alimentare provenind din industria agroalimentară destinate producerii de hrană pentru animale, și
—
prin excluderea, realizată în temeiul articolului 23 din Legea nr. 179/2002, din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a reziduurilor provenind din preparate culinare obținute din orice tip de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie
Republica Italiană nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 litera (a) din directivă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Italiene la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (camera a treia) declară și hotărăște:

1)
Republica Italiană,
—
prin adoptarea unor orientări operaționale aplicabile pe întreg teritoriul național, precizate în special prin Circulara din 28 iunie 1999 a ministrului mediului conținând clarificări de natură interpretativă în ceea ce privește definiția noțiunii de deșeu și prin Comunicatul din 22 iulie 2002 al Ministerului Sănătății conținând liniile directoare referitoare la disciplina în materie igienico-sanitară în ceea ce privește utilizarea, în hrana animalelor, a materialelor și a subproduselor provenite din ciclul de producție și comercial al industriei agroalimentare, ce urmăreau excluderea din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a rebuturilor alimentare provenind din industria agroalimentară destinate producerii de hrană pentru animale, și
—
prin excluderea, realizată în temeiul articolului 23 din Legea nr. 179 din 31 iulie 2002 privind instituirea unor reglementări în ceea ce privește mediul, din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a reziduurilor provenind din preparate culinare obținute din orice tip de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie,
nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442/CEE a Consiliului din 15 iulie 1975 privind deșeurile, astfel cum a fost modificată prin Directiva 91/156/CEE a Consiliului din 18 martie 1991.

2)
Obligă Republica Italiană la plata cheltuielilor de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.