CELEX: 61995CJ0392
Cittadini dei paesi terzi
Visto
Procedimento legislativo
Consultazione del Parlamento europeo

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 15 dicembre 1995, il Parlamento europeo ha chiesto, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, l'annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 25 settembre 1995, n. 2317, che determina quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri (GU L 234, pag. 1, in prosieguo: il «regolamento»).
2 Il regolamento è fondato sull'art. 100 C del Trattato CE e trova origine in una proposta di regolamento che determina quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, proposta presentata dalla Commissione al Consiglio il 10 dicembre 1993 (GU 1994, C 11, pag. 15).
3 Il testo della proposta recita:
«Il Consiglio dell'Unione europea,
visto il Trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 100 C,
vista la proposta della Commissione,
visto il parere del Parlamento europeo,
considerando che l'articolo 100 C del Trattato stabilisce che la Comunità determini quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri; che il posto in cui questo articolo è stato inserito nel Trattato dimostra che esso forma parte integrante delle disposizioni che riguardano il mercato interno;
considerando che, conformemente all'articolo 3 B, paragrafo 3 del Trattato, l'azione della Comunità non deve andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del Trattato stesso; che il riconoscimento reciproco da parte degli Stati membri dei visti rilasciati da ciascuno di essi, necessario per consentire che l'articolo 100 C eserciti appieno i suoi effetti, è una misura di accompagnamento essenziale per il raggiungimento dell'obiettivo fissato nell'articolo 7 A in materia di libera circolazione delle persone;
considerando che i paesi terzi vanno classificati in base alla loro situazione politica ed economica e in base alle relazioni che essi intrattengono con la Comunità e con gli Stati membri, tenendo conto del grado di armonizzazione raggiunto a livello degli Stati membri;
considerando che lo scopo dell'articolo 100 C è quello di armonizzare le normative e le prassi degli Stati membri in questo campo; che si possono autorizzare, per un periodo limitato e come misure transitorie, disparità tra le normative e le prassi dei singoli Stati membri, purché non diano origine a controlli incompatibili con l'articolo 7 A; che è opportuno stabilire che questo regime transitorio scada il 30 giugno 1996 e che anteriormente a tale data il Consiglio decida per ogni singolo paese terzo se i suoi cittadini debbano essere in possesso di un visto o siano esenti da tale obbligo;
considerando che, per garantire che il sistema sia gestito in modo trasparente e che le persone interessate siano informate, i provvedimenti adottati dai singoli Stati membri conformemente a questo regime transitorio ed eccezionale devono essere notificati agli altri Stati membri e alla Commissione; che, per gli stessi motivi, detta informazione deve essere pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee;
considerando che le informazioni di cui all'articolo 1, paragrafo 3 del presente regolamento devono essere pubblicate prima che l'articolo 1, paragrafi 1 e 2 e l'articolo 2 diventino applicabili; che è necessario quindi differire l'applicazione di tali disposizioni di un mese rispetto all'entrata in vigore del regolamento,
ha adottato il presente regolamento:
Articolo 1
1. I cittadini dei paesi terzi elencati nell'allegato del presente regolamento devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri.
2. Entro il 30 giugno 1996 gli Stati membri decidono se imporre l'obbligo di visto ai cittadini dei paesi terzi non elencati nell'allegato. Anteriormente a tale data il Consiglio deciderà, conformemente alla procedura di cui all'articolo 100 C, se inserire ciascuno di tali paesi nell'elenco dell'allegato o esentare i cittadini di tali paesi dall'obbligo di visto.
3. Entro dieci giorni feriali dall'entrata in vigore del presente regolamento, ogni Stato membro notifica agli altri Stati membri e alla Commissione i provvedimenti adottati conformemente al paragrafo 2. Ogni nuovo provvedimento successivamente adottato conformemente al paragrafo 2 dovrà essere analogamente notificato entro cinque giorni feriali. La Commissione pubblica nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee le informazioni notificate conformemente al presente paragrafo.
Articolo 2
Uno Stato membro non può esigere un visto da una persona che intenda attraversare la sua frontiera esterna e sia in possesso di un visto rilasciato da un altro Stato membro, qualora tale visto sia valido in tutta la Comunità.
Articolo 3
(...)
Articolo 4
(...)».
4 Con lettera 11 gennaio 1994 il Consiglio ha consultato il Parlamento europeo in merito alla proposta della Commissione. Con la risoluzione legislativa recante il parere del Parlamento 21 aprile 1994 (GU C 128, pag. 350), il Parlamento ha proposto quattordici emendamenti ed ha chiesto di essere nuovamente consultato qualora il Consiglio intendesse apportare modifiche sostanziali alla proposta della Commissione.
5 Con l'emendamento n. 3, il Parlamento ha insistito affinché la determinazione dei pesi terzi inseriti nell'elenco negativo sia basata su criteri chiaramente comprensibili, oggettivi e affermati pubblicamente ed affinché gli Stati membri non impongano requisiti di visto a paesi che siano stati esclusi dall'elenco per ragioni obiettive. Con gli emendamenti 5 e 15, esso ha incorporato nel regolamento proposto una definizione delle differenti categorie di visti presi in considerazione. Con l'emendamento n. 7, il Parlamento ha abbreviato il periodo impartito agli Stati membri per decidere se imporre l'obbligo di visto ai cittadini dei paesi terzi non elencati nell'allegato ed ha insistito al fine di essere consultato su ciascun aggiornamento. Con l'emendamento n. 8, esso ha rafforzato il divieto imposto ad uno Stato membro di esigere un visto da una persona la quale sia già in possesso di un visto uniforme o di un'autorizzazione rilasciata da un altro Stato membro e chieda di effettuare un breve soggiorno sul suo territorio. Infine, con gli emendamenti 9 e 10, esso ha suggerito di precisare le condizioni per il rilascio dei visti e di prevedere la possibilità di impugnazione del diniego di concessione di un visto.
6 Il 25 settembre 1995, il Consiglio ha adottato il regolamento che è formulato come segue:
«Il Consiglio dell'Unione europea,
visto il Trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 100 C,
vista la proposta della Commissione (...),
visto il parere del Parlamento europeo (...),
considerando che l'articolo 100 C del Trattato stabilisce che il Consiglio determini quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri;
considerando che la compilazione dell'elenco comune contenuto nell'allegato del presente regolamento è un passo importante verso l'armonizzazione delle politiche in materia di visti; che l'articolo 7 A, secondo comma del Trattato prevede in particolare che il mercato interno comporti uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle persone secondo le disposizioni del Trattato; che gli altri elementi dell'armonizzazione delle politiche in materia di visti, tra l'altro i requisiti per il rilascio, sono stabiliti nell'ambito del titolo VI del Trattato sull'Unione europea;
considerando che nel compilare tale elenco comune occorre tener conto soprattutto dei rischi in materia di sicurezza e di immigrazione clandestina; che occorre inoltre tener conto delle relazioni internazionali tra gli Stati membri e i paesi terzi;
considerando che sarà opportuno stabilire, nell'ambito del titolo VI del Trattato sull'Unione europea, i principi secondo cui uno Stato membro non può esigere alcun visto da una persona che intende varcare le sue frontiere esterne ed è in possesso di un visto rilasciato da un altro Stato membro che soddisfa i requisiti armonizzati per il rilascio dei visti ed è valido in tutta la Comunità, né da una persona che è in possesso di un documento appropriato rilasciato da uno Stato membro;
(...)
considerando che l'aggiunta di nuove entità a questo elenco deve tener conto delle implicazioni diplomatiche e degli orientamenti presi dall'Unione europea in materia; che in ogni caso l'inserimento di un paese terzo in tale elenco comune lascia del tutto impregiudicato il suo status internazionale;
considerando che la determinazione dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri deve effettuarsi gradualmente; che gli Stati membri si sforzano costantemente di armonizzare le loro politiche in materia di visti nei confronti dei paesi terzi che non figurano in tale elenco comune; che le presenti disposizioni non devono pregiudicare la realizzazione della libera circolazione delle persone, prevista dall'articolo 7 A del Trattato; che al termine di un periodo di cinque anni la Commissione dovrebbe stendere una relazione sul grado di armonizzazione raggiunto a tale data;
considerando che, per garantire che il sistema sia gestito in modo trasparente e che le persone interessate siano informate, i provvedimenti adottati dai singoli Stati membri nel contesto del presente regolamento devono essere notificati agli altri Stati membri e alla Commissione; che, per gli stessi motivi, dette informazioni devono altresì essere pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee;
considerando che le informazioni di cui all'articolo 2, paragrafo 4 e all'articolo 4, paragrafo 2 devono essere pubblicate prima che entrino in vigore altre disposizioni del presente regolamento; che l'articolo 2, paragrafo 4 e l'articolo 4, paragrafo 2 devono quindi essere applicati prima delle altre disposizioni del presente regolamento,
ha adottato il presente regolamento:
Articolo 1
1. I cittadini dei paesi terzi che figurano nell'elenco comune allegato devono essere in possesso di un visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri.
2. I cittadini di paesi che facevano parte di paesi che figurano nell'elenco comune sono soggetti al disposto del paragrafo 1 finché il Consiglio non decida diversamente secondo la procedura prevista all'articolo 100 C del Trattato.
Articolo 2
1. Gli Stati membri decidono se i cittadini di paesi terzi che non figurano nell'elenco comune siano soggetti all'obbligo del visto.
2. Gli Stati membri decidono se gli apolidi e le persone che hanno lo status di rifugiati siano soggetti all'obbligo del visto.
3. Gli Stati membri decidono se le persone in possesso di un passaporto o di un documento di viaggio rilasciato da un'entità o da un'autorità territoriale, che non è riconosciuta come Stato da tutti gli Stati membri, siano soggette all'obbligo del visto qualora detta entità o autorità territoriale non figuri nell'elenco comune.
4. Entro dieci giorni lavorativi dall'entrata in vigore del presente paragrafo ogni Stato membro notifica agli altri Stati membri e alla Commissione i provvedimenti adottati conformemente ai paragrafi 1, 2 e 3. Ogni nuovo provvedimento successivamente adottato conformemente al paragrafo 1 è analogamente notificato entro cinque giorni lavorativi.
I provvedimenti notificati conformemente al presente paragrafo e il relativo aggiornamento sono pubblicati, a titolo informativo, dalla Commissione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee.
Articolo 3
Cinque anni dopo l'entrata in vigore del presente regolamento la Commissione procede alla stesura di una relazione sullo stato di armonizzazione della politica degli Stati membri in materia di visti nei confronti dei paesi terzi che non figurano nell'elenco comune e, se del caso, presenta al Consiglio proposte relative agli ulteriori provvedimenti necessari per conseguire l'obiettivo di armonizzazione di cui all'articolo 100 C del Trattato.
Articolo 4
(...) Articolo 5
(...)
Articolo 6
Il presente regolamento non pregiudica un'ulteriore armonizzazione tra Stati membri, che vada oltre l'elenco comune, per quanto riguarda la determinazione dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne.
Articolo 7
Il presente regolamento entra in vigore sei mesi dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee ad eccezione dell'articolo 2, paragrafo 4 e dell'articolo 4, paragrafo 2 che entrano in vigore il giorno successivo alla pubblicazione».
Sull'annullamento del regolamento
7 A sostegno del suo ricorso, il Parlamento europeo adduce la violazione del suo diritto di partecipazione al processo legislativo comunitario, risultante dal fatto che il Consiglio ha omesso di consultarlo nuovamente prima di adottare il regolamento in questione. Secondo il Parlamento tale riconsultazione è necessaria, nell'ambito del procedimento previsto all'art. 100 C del Trattato, qualora, come nel caso di specie, il testo adottato dal Consiglio comporti modifiche sostanziali rispetto alla proposta della Commissione.
8 Al riguardo, il Parlamento sostiene innanzi tutto che, mentre l'art. 1, n. 2, della proposta della Commissione prevedeva di decidere, entro il 30 giugno 1996, l'elenco definitivo dei paesi ai cui cittadini è imposto l'obbligo del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne della Comunità, l'art. 2 del regolamento permette agli Stati membri di decidere se i cittadini di paesi terzi che non figurano nell'elenco comune siano soggetti all'obbligo del visto. Il Parlamento aggiunge che il nuovo sistema adottato comporta la decisione di un elenco esplicito, che costituisce l'oggetto dell'allegato del regolamento, e di elenchi impliciti, nella misura in cui ciascuno Stato membro può determinare il proprio elenco. Ad avviso del Parlamento, il regolamento si discosta quindi dall'obiettivo di armonizzazione in materia di visti di cui all'art. 100 C del Trattato.
9 In secondo luogo, il Parlamento osserva che l'elenco dei paesi che figura nell'allegato alla proposta è stato considerevolmente ridotto dal regolamento, poiché il Consiglio ha ridotto da 126 a 98 il numero dei paesi terzi ivi inclusi.
10 Il Parlamento fa valere infine che l'art. 2 della proposta della Commissione che prevedeva il mutuo riconoscimento dei visti rilasciati dagli Stati membri è stato soppresso. Inoltre esso sottolinea che, in conformità del secondo e del quarto considerando del regolamento, tali elementi dell'armonizzazione delle politiche in materia di visti rientrano nel titolo VI del Trattato sull'Unione europea.
11 Viceversa il Consiglio, sostenuto dal governo francese, ritiene in primo luogo che l'art. 2, n. 1, del regolamento si limiti a precisare la portata della proposta della Commissione secondo cui, in attesa di una decisione del Consiglio circa i paesi terzi che non figurano nell'allegato, ciascuno Stato membro rimane libero di decidere se imporre o meno l'obbligo del visto ai cittadini di tali paesi. Il Consiglio aggiunge che l'unica differenza esistente in proposito tra la proposta ed il regolamento consiste nel fatto che quest'ultimo prevede un periodo transitorio più lungo nel corso del quale gli Stati membri conservano la competenza per regolamentare l'obbligo del visto relativo ai cittadini dei paesi terzi non figuranti nell'elenco comune.
12 In secondo luogo, il Consiglio osserva che l'elenco comune dei paesi terzi è stato modificato soltanto per aspetti ben precisi; infatti vi sono stati aggiunti soltanto tre paesi, mentre si è proceduto a cancellazioni soltanto per ex-colonie di alcuni Stati membri i cui flussi migratori sono deboli.
13 Da ultimo esso sottolinea che non era previsto dalla proposta della Commissione il mutuo riconoscimento dei visti. L'art. 2 di tale proposta si limitava infatti a precisare, secondo il Consiglio, che il mutuo riconoscimento di un visto poteva entrare in gioco soltanto se fosse valido nel complesso della Comunità, senza però stabilire le condizioni di validità di un visto in tutta la Comunità. Poiché tale disposizione ha solo efficacia declaratoria, si è rivelato necessario, per scrupolo di chiarezza giuridica, sopprimerla.
14 Va ricordato che la regolare consultazione del Parlamento nei casi previsti dal Trattato costituisce una formalità sostanziale, la cui inosservanza implica la nullità dell'atto considerato. La partecipazione effettiva del Parlamento al processo legislativo della Comunità, in conformità alle procedure previste dal Trattato, rappresenta infatti un elemento essenziale dell'equilibrio istituzionale voluto dal Trattato stesso. Questo potere riflette un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa (v., in particolare, sentenza 5 luglio 1995, causa C-21/94, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-1827 punto 17).
15 Per giurisprudenza consolidata che l'obbligo di consultare il Parlamento europeo durante il procedimento legislativo, nei casi previsti dal Trattato, comporta l'obbligo di una nuova consultazione ogni volta che l'atto infine adottato, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sua sostanza da quello sul quale il Parlamento sia stato già consultato, eccetto i casi in cui gli emendamenti corrispondano essenzialmente al desiderio espresso dallo stesso Parlamento (v., in particolare, sentenze 1_ giugno 1994, causa C-388/92, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2067, punto 10, e 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-4973, punto 38).
16 Occorre quindi esaminare se le modifiche menzionate dal Parlamento riguardino o meno la stessa sostanza del testo complessivamente considerato.
17 Va rammentato in proposito che la proposta della Commissione su cui il Parlamento ha emesso il suo parere, prevedeva, all'art. 1, n. 1, che i cittadini dei paesi terzi elencati nell'allegato del presente regolamento dovevano essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri. Ai sensi del n. 2 della medesima disposizione, gli Stati membri potevano chiedere, entro il 30 giugno 1996, se imporre l'obbligo del visto ai cittadini dei paesi terzi non elencati nell'allegato di cui al n. 1. Prima di tale data, il Consiglio doveva decidere di aggiungere ciascuno di tali paesi in tale elenco ovvero di esonerare i rispettivi cittadini dall'obbligo del visto.
18 Invece il regolamento dispone all'art. 2, n. 1, che gli Stati membri decidono se i cittadini di paesi terzi che non figurano nell'elenco comune siano soggetti all'obbligo del visto.
19 Emerge dal raffronto tra la proposta della Commissione ed il regolamento che, secondo quest'ultimo, la determinazione da parte degli Stati membri dei paesi terzi, non inclusi nell'elenco comune, i cui cittadini hanno l'obbligo di ottenere un visto, non è più soggetta alla limitazione ratione temporis di cui all'art. 1, n. 2, della proposta.
20 Come ha rilevato l'avvocato generale al paragrafo 28 delle sue conclusioni, mentre la proposta della Commissione prevedeva, dopo il 30 giugno 1996, solo l'esistenza di un elenco comune che designava tassativamente i paesi terzi i cui cittadini dovevano essere in possesso di un visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, il regolamento permette agli Stati membri di mantenere, per un periodo indeterminato, il proprio elenco dei paesi terzi, non figuranti nell'elenco comune, i cui cittadini sono soggetti all'obbligo del visto. Tali modifiche riguardano il cuore stesso del dispositivo posto in essere e vanno definite quindi come sostanziali.
21 Il Consiglio ritiene nondimeno che, anche nell'ipotesi ove il testo in definitiva adottato, considerato nel suo complesso, si discosti quanto alla sua stessa sostanza da quello su cui il Parlamento è stato consultato, esso è dispensato dal riconsultare tale istituzione qualora, come nel caso di specie, conosca perfettamente le sue intenzioni circa i punti essenziali in causa.
22 Va ricordato al riguardo che, come la Corte ha già dichiarato nella citata sentenza  5 luglio 1995, Parlamento/Consiglio, punto 26, la consultazione regolare del Parlamento nei casi previsti dal Trattato è uno degli strumenti che gli consentono l'effettiva partecipazione al processo legislativo della Comunità; orbene, ammettere la tesi del Consiglio porterebbe a compromettere gravemente questa partecipazione essenziale al mantenimento dell'equilibrio istituzionale voluto dal Trattato ed equivarrebbe ad ignorare l'influenza che la consultazione regolare del Parlamento può svolgere sull'adozione dell'atto di cui trattasi.
23 Dato che la modifica più sopra esaminata, concernente l'economia complessiva della proposta, è sufficiente per esigere una nuova consultazione del Parlamento, non occorre esaminare gli altri argomenti dedotti dal Parlamento.
24 Va pertanto concluso che la circostanza che il Parlamento non è stato nuovamente consultato nell'ambito del procedimento legislativo di cui all'art. 100 C del Trattato, configura un'inosservanza delle forme prescritte «ad substantiam» che deve implicare l'annullamento del regolamento.
Sul mantenimento in vigore degli effetti del regolamento
25 Nelle sue difese il Consiglio ha chiesto alla Corte, in caso di annullamento del regolamento, mantenerne in vigore gli effetti finché il Consiglio stesso non abbia adottato una nuova normativa. Il Parlamento non ha presentato osservazioni al riguardo.
26 Tale richiesta va accolta. Come ha rilevato l'avvocato generale al paragrafo 40 delle sue conclusioni, la necessità di evitare un vuoto normativo nell'armonizzazione delle disposizioni nazionali in materia di visti nonché rilevanti motivi di certezza del diritto giustificano che la Corte eserciti il potere espressamente conferitole dall'art. 174, secondo comma, del Trattato CE, in caso di annullamento di un regolamento, di mantenere provvisoriamente in vigore gli effetti del regolamento annullato finché il Consiglio non abbia adottato un nuovo regolamento.
27 Occorre però ricordare in proposito che il Consiglio ha il dovere di sanare l'irregolarità commessa entro un termine ragionevole (sentenza 5 luglio 1995, Parlamento/Consiglio, già citata, punto 33).
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
28 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Il Consiglio è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese. A norma del n. 4, primo comma, dello stesso articolo, la Repubblica francese, interveniente, sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il regolamento (CE) del Consiglio 25 settembre 1995, n. 2317, che determina quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, è annullato.
2) Gli effetti del regolamento annullato sono mantenuti in vigore sino a quando il Consiglio non avrà emanato una nuova normativa in materia.
3) Il Consiglio è condannato alle spese.
4) La Repubblica francese sopporterà la proprie spese.