CELEX: 61991CJ0237
Acuerdo de asociación CEE-Turquía
Decisión del Consejo de Asociación
Concepto de "empleo legal"
Derecho de residencia

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 12 de agosto de 1991, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de septiembre siguiente, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación constituido en virtud del Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, de 19 de septiembre de 1980, relativo al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, "Decisión nº 1/80").
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Kazim Kus, ciudadano turco, y la Landeshauptstadt Wiesbaden, representada por su Alcalde, en relación con la denegación de la prórroga de un permiso de residencia en Alemania.
3 Según la resolución de remisión, el Sr. Kus entró en el territorio de la República Federal de Alemania el 24 de agosto de 1980 para casarse allí, el 16 de abril de 1981, con una ciudadana alemana. También según la resolución de remisión, el Sr. Kus desarrolló en el territorio alemán, ininterrumpidamente desde el 1 de abril de 1982, una actividad por cuenta ajena, amparada por un permiso de trabajo "en buena y debida forma". Al principio trabajó durante unos siete años para la misma empresa, antes de cambiar dos veces de empresario.
4 Mediante resolución de 6 de agosto de 1984, el Alcalde de la Landeshauptstadt Wiesbaden denegó la prórroga del permiso de residencia que poseía el Sr. Kus, como esposo de una ciudadana alemana, desde el 27 de abril de 1981 y que había caducado el 17 de agosto de 1983 debido a que había desaparecido el motivo en que, inicialmente, se fundamentó la residencia del Sr. Kus, dado que, mediante sentencia de 18 de octubre de 1983, se decretó el divorcio de los cónyuges Kus, que alcanzó fuerza de cosa juzgada el 26 de abril de 1984.
5 Dado que no prosperó la reclamación presentada contra la decisión del Alcalde de 6 de agosto de 1984, el Sr. Kus interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Wiesbaden. Mediante resolución de 23 de mayo de 1985, este órgano jurisdiccional suspendió provisionalmente la decisión impugnada, con efecto retroactivo y, mediante sentencia de 30 de octubre de 1987, anuló dicha decisión y requirió a la parte demandada para que prorrogara el permiso de residencia del Sr. Kus.
6 La citada parte demandada interpuso recurso de apelación ante el Hessischer Verwaltungsgerichtshof, el cual, aunque declaró que el Sr. Kus carecía de cualquier derecho a que se le otorgara un permiso de residencia con arreglo al Derecho alemán, se planteó la posibilidad de que pudiera derivar una solución más favorable para el Sr. Kus de la aplicación del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, que dispone lo siguiente:
"1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7 en relación con el libre acceso al empleo de los miembros de su familia, un trabajador turco que forma parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro:
- tiene derecho, en dicho Estado miembro, después de un año de trabajo legal, a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario si dispone de un empleo;
- tiene derecho en dicho Estado miembro, después de tres años de empleo legal y a reserva de la preferencia que ha de concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar otra oferta para desempeñar la misma profesión en otra empresa de su elección, realizada en condiciones normales y registrada en los servicios de empleo de este Estado miembro;
- Tiene derecho, en dicho Estado miembro, después de cuatro años de empleo legal, al libre acceso a cualquier actividad laboral por cuenta ajena que elija.
[...]
3. Las modalidades de aplicación de los apartados 1 y 2 se establecerán por las normativas nacionales" (traducción no oficial).
7 Asimismo, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof decidió suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara, con carácter prejudicial, sobre las cuestiones siguientes:
"1) ¿Concurren en un ciudadano turco, trabajador por cuenta ajena, los requisitos del tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación CEE/Turquía relativa al desarrollo de la Asociación, si la normativa nacional le permite residir en el país durante el procedimiento para la concesión del permiso de residencia y si durante más de cuatro años ha trabajado por cuenta ajena al amparo de tal derecho de residencia y el permiso de trabajo correspondiente?
2) Lo dispuesto en el primer guión del apartado 1 del artículo 6 de la citada Decisión, ¿es aplicable a un ciudadano turco que ha entrado en la República Federal de Alemania para casarse allí con una ciudadana alemana de la que se ha divorciado a los tres años de matrimonio y que, después del divorcio, solicita un permiso de residencia para trabajar por cuenta ajena si, en la fecha en que fue denegada dicha solicitud, llevaba ya dos años y medio trabajando para la misma empresa al amparo de un permiso de trabajo válido?
3) En las circunstancias reseñadas respectivamente para la primera y la segunda cuestiones, ¿puede un trabajador ciudadano turco por cuenta ajena acogerse directamente a los guiones primero o tercero del apartado 1 del artículo 6 de la citada Decisión para exigir, además de la prórroga del permiso de trabajo, la del de residencia, o bien el régimen aplicable a las consecuencias que, en materia de derecho de residencia, derivan de las Decisiones adoptadas por el Consejo de Asociación CEE/Turquía en materia de regulación de empleo forma parte de las normas de aplicación que, con arreglo al apartado 3 del artículo 6 de dicha Decisión, los Estados miembros deben establecer bajo su propia responsabilidad, sin quedar vinculados por el Derecho comunitario?"
8 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, del desarrollo del procedimiento así como de las observaciones presentadas, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
9 El Gobierno alemán solicitó expresamente al Tribunal de Justicia que reconsiderara su competencia para pronunciarse, basándose en el artículo 177 del Tratado, sobre la interpretación de las decisiones adoptadas por un órgano constituido en virtud de un Acuerdo de Asociación para asegurar la ejecución de dicho Acuerdo, el Tribunal de Justicia debe precisar que las observaciones presentadas en el marco del presente asunto no han traído ningún criterio nuevo de enjuiciamiento que pueda llevar al Tribunal de Justicia a rectificar lo que formuló al respecto en la sentencia de 20 de septiembre de 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461).
10 Con carácter preliminar, procede señalar que las tres cuestiones prejudiciales se refieren a la situación de un trabajador turco autorizado previamente a residir en el territorio de un Estado miembro.
Primera cuestión
11 Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que un trabajador turco cumple el requisito de haber ocupado un empleo legal al menos desde hace cuatro años, exigido por esta norma, cuando ha desempeñado tal empleo al amparo de un derecho de residencia que únicamente le ha sido reconocido con arreglo a una normativa nacional que permite residir en el país de acogida durante el procedimiento de concesión del título de residencia.
12 A este respecto, procede recordar que, según la citada sentencia Sevince, el carácter legal del empleo, en el sentido del tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, supone una situación estable y no provisional en el mercado de trabajo (apartado 30 de la sentencia) y que un trabajador turco no ha estado en semejante situación durante el período en el que haya disfrutado del efecto suspensivo vinculado a su recurso que haya interpuesto contra una decisión que le deniegue el derecho de residencia y en la que haya podido ser autorizado, con carácter provisional, a la espera de la solución del litigio, a permanecer en el Estado miembro de que se trata y a ejercer en él un empleo (apartado 31).
13 Lo mismo debe aplicarse en un caso como el del procedimiento principal, en el que el efecto suspensivo no dependa de oficio al recurso porque lo diga la ley, sino que ha sido pronunciado con efecto retroactivo por un órgano jurisdiccional. En efecto, en ambos casos, como señala el Abogado General en el punto 30 de sus conclusiones, la suspensión sólo tiene eficacia mientras dure el recurso y su efecto es permitir al recurrente residir y trabajar, con carácter provisional, a la espera de una resolución definitiva sobre su derecho de residencia.
14 Esta conclusión no cambia por el hecho de que, como en el litigio principal, el interesado obtenga en primera instancia una sentencia a favor de su derecho de residencia, pero que, por haber sido objeto de apelación, puede aún ser modificada y, por lo tanto, no resuelve definitivamente su situación en lo que atañe al derecho de residencia.
15 En efecto, la razón por la cual, en el citado apartado 31 de la sentencia Sevince, el Tribunal de Justicia se negó a considerar como períodos de trabajo legal los transcurridos mientras el interesado haya disfrutado del efecto suspensivo vinculado a su recurso interpuesto contra la decisión denegatoria del derecho de residencia, es evitar que un trabajador turco pueda cumplir este requisito y, por consiguiente, adquirir este derecho de residencia inherente al derecho al libre acceso a cualquier actividad por cuenta ajena, establecido en el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, durante el período en el que haya tenido el derecho de residencia, tan sólo con carácter provisional, a la espera de la resolución del litigio.
16 Ahora bien, sigue siendo válida esta razón durante todo el tiempo en que no esté resuelto definitivamente que, durante el período de que se trate, el interesado ha disfrutado legalmente del derecho de residencia, so pena de privar de todo alcance a la resolución judicial que le deniegue definitivamente este derecho y de haberle permitido, de este modo, asegurarse los derechos previstos en el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 durante un período en que no cumplía los requisitos del mismo.
17 No cabe estimar la alegación del Sr. Kus, según la cual el hecho de no tener en cuenta una sentencia dictada en primera instancia que confirmaba el derecho de residencia de un ciudadano turco implica que una denegación, incluso ilegal, de la prórroga de un título de residencia puede privar al interesado de los derechos que le puede reconocer el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, puesto que, en el caso de que se reconozca definitivamente este derecho, debe considerarse que el interesado ha disfrutado, con carácter retroactivo durante el período de que se trate, de un derecho de residencia que ya no es provisional y, por lo tanto, de una situación estable en el mercado de trabajo.
18 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que un trabajador turco no cumple el requisito de haber ocupado un empleo legal por lo menos durante cuatro años, previsto en esta norma, cuando haya ejercitado tal empleo al amparo de un derecho de residencia que sólo se le concedió a causa de una normativa nacional que permite residir en el país de acogida durante el procedimiento de concesión del permiso de residencia, por más que la legalidad de su derecho de residencia haya sido confirmada por una sentencia dictada por un Tribunal de primera instancia, contra el cual se haya interpuesto un recurso de apelación.
Segunda cuestión
19 Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si el primer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que un ciudadano turco que haya obtenido un permiso de residencia en el territorio de un Estado miembro para casarse en él con una ciudadana del mismo Estado miembro y en el que haya trabajado durante más de un año para la misma empresa, al amparo de un permiso de trabajo válido, tiene derecho a la renovación de su permiso de trabajo con arreglo a esta disposición, incluso si en el momento de resolverse la petición de renovación su matrimonio ha sido disuelto.
20 En primer lugar, procede recordar a este respecto que lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 se limita a regular la situación del trabajador turco en materia de empleo, sin referirse a su situación en relación con el derecho de residencia (véase la citada sentencia Sevince, apartado 28).
21 A continuación procede destacar que, según su texto, dicho precepto se aplica a los trabajadores turcos que forman parte de un mercado legal de trabajo de un Estado miembro y particularmente que, con arreglo al primer guión del apartado 1 del artículo 6, es suficiente que un trabajador turco haya desempeñado un empleo legal durante más de un año para que tenga derecho a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario. Por lo tanto, esta norma no hace depender el reconocimiento de este derecho de ningún otro requisito, y en particular de los requisitos con los que se ha obtenido el derecho de entrada y residencia.
22 Por consiguiente, aunque la conformidad a Derecho del empleo, en el sentido de estas normas, suponga una situación estable y no provisional en el mercado del empleo e implique por lo tanto la existencia de un derecho de residencia no discutido e incluso, si es necesario, la posesión de un título legal de residencia, los motivos por los que se reconoce este derecho o por los que se otorga este título no son determinantes en lo que se refiere a su aplicación.
23 De ello se sigue que, desde el momento en que un trabajador turco haya desempeñado un puesto de trabajo durante más de un año al amparo de un permiso de trabajo válido, debe considerarse que cumple los requisitos previstos en el primer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, incluso si el permiso de residencia que posee le ha sido concedido, inicialmente, para fines distintos que el de desarrollar una actividad por cuenta ajena.
24 En el acto de la vista, el Gobierno del Reino Unido alegó que semejante concepción podría dar lugar a que los ciudadanos turcos fueran tratados de forma distinta, según que la legislación nacional del Estado miembro en que residan les permita o no trabajar si el motivo inicial de su residencia no era ejercer una actividad por cuenta ajena.
25 Procede señalar, no obstante, que semejante situación no sería sino la consecuencia de que la Decisión nº 1/80 no entra en la competencia de los Estados miembros para regular tanto la entrada en su territorio de los ciudadanos turcos como las condiciones de su primer empleo, sino que regula tan sólo, y particularmente en su artículo 6, la situación de los trabajadores turcos ya legalmente integrados en el mercado de trabajo de los Estados miembros. Por lo tanto, no puede justificar que a los trabajadores turcos que, a la luz de la legislación nacional de un Estado miembro, son ya titulares de un permiso de trabajo y de un derecho de residencia, cuando éste sea necesario, se les prive de disfrutar de los derechos previstos en el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80.
26 En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión que el primer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que un ciudadano turco que haya obtenido un permiso de residencia en el territorio de un Estado miembro para casarse en él con una ciudadana del Estado miembro de que se trate y que haya trabajado allí durante más de un año para el mismo empresario, al amparo de un permiso de trabajo válido, tiene derecho a la renovación de su permiso de trabajo con arreglo a dicha norma, por más que, en el momento en que se resuelva su solicitud de renovación, su matrimonio se haya disuelto.
Tercera cuestión
27 Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional trata esencialmente de saber si un trabajador turco que cumple los requisitos de los guiones primero o tercero del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 puede ampararse directamente en dichas disposiciones para conseguir, además de la prórroga del permiso de trabajo, la del permiso de residencia.
28 A este respecto, ante todo procede recordar que, en la citada sentencia Sevince, el Tribunal de Justicia declaró que el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 tiene un efecto directo en los Estados miembros de la Comunidad Europea (apartado 2 del fallo de la sentencia).
29 A continuación debe señalarse que, en la misma sentencia, el Tribunal de Justicia afirmó, en el contexto del tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, que, incluso si esta norma se limita a regular la situación del trabajador turco en materia de trabajo, sin referirse a su situación relativa al derecho de residencia, ambos aspectos de la situación personal del trabajador turco están íntimamente vinculados, y al reconocer a este trabajador, tras un cierto período de empleo legal en un Estado miembro, el acceso a cualquier actividad por cuenta ajena de su elección, las disposiciones examinadas implican necesariamente, para no privar de eficacia al derecho que reconocen al trabajador turco, la existencia, al menos en dicho momento, de un derecho de residencia en favor del interesado (apartado 29 de la sentencia).
30 Esta afirmación es asimismo válida en lo que atañe al primer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 ya que, sin derecho de residencia, carecería de eficacia la concesión al trabajador turco, tras un año de trabajo legal, del derecho a la renovación de su permiso de trabajo para el mismo empresario.
31 Esta conclusión no queda desvirtuada por la circunstancia de que, según el apartado 3 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, sean las normativas nacionales las que establezcan las modalidades de aplicación del apartado 1. En efecto, como ya declaró el Tribunal de Justicia en la citada sentencia Sevince, apartado 22, el apartado 3 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 se limita a precisar la obligación que incumbe a los Estados miembros de adoptar las medidas de orden administrativo adecuadas, en su caso, para la aplicación de esta disposición, sin concederles la facultad de condicionar o de restringir la aplicación del derecho preciso e incondicional que la misma reconoce a los trabajadores turcos.
32 En las observaciones que presentó ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán niega expresamente que, necesariamente, exista un vínculo entre el derecho de acceso al mercado del empleo y el derecho de residencia, alegando que, incluso en lo que atañe a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, pueden producirse situaciones en las que ambos aspectos no coincidan necesariamente. A modo de ejemplo, se refiere, por un lado, a la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificados por razones de orden público, seguridad y salud públicas (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36), de la cual, el apartado 2 del artículo 3 y el apartado 1 del artículo 4, según parece, permiten revocar o denegar el derecho de residencia debido a determinados delitos o a determinadas enfermedades y, por otro, a la sentencia de 26 de febrero de 1991, Antonissen (C-292/89, Rec. p. I-745), según la cual el derecho de residencia de un ciudadano comunitario que haya buscado trabajo sin conseguirlo podría limitarse en el tiempo sin que, sin embargo, pierda su derecho ilimitado de acceso al empleo.
33 No obstante, ninguno de estos ejemplos es pertinente. En efecto, lejos de demostrar que un particular puede disfrutar del derecho a acceder al mercado de trabajo sin derecho de residencia, por el contrario, subrayan que el derecho de residencia es indispensable para conseguir y ejercer una actividad por cuenta ajena.
34 Por una parte, para evitar que un derecho tan fundamental como el de la libre circulación de los trabajadores no se limite excesivamente, la Directiva 64/221 prevé, en el apartado 2 de su artículo 3, que la mera existencia de condenas penales no puede motivar automáticamente medidas de orden público o de seguridad pública y, en el apartado 1 de su artículo 4, que únicamente determinadas enfermedades, enumeradas además de forma taxativa en anexo, pueden justificar la denegación de la entrada en el territorio de un Estado miembro o la concesión del primer permiso de residencia. Por otra parte, procede señalar que la Decisión nº 1/80, al igual que el apartado 3 del artículo 48 del Tratado, así como la Directiva 64/221, asimismo permite, de conformidad con el apartado 1 de su artículo 14, que los derechos que prevé puedan ser objeto de limitaciones justificadas por motivos de orden público, de seguridad y salud públicas.
35 Por otra parte, en su citada sentencia Antonissen, fundándose en las normas del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores, el Tribunal de Justicia reconoció a los ciudadanos comunitarios el derecho de residencia en el territorio de los Estados miembros no sólo para ofrecerse a los empleos efectivamente ofrecidos, sino también para intentar encontrar semejante empleo.
36 Por consiguiente, procede contestar a la tercera cuestión en el sentido de que un trabajador turco que cumpla los requisitos de los guiones primero o tercero del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 puede ampararse directamente en estas normas para, además de la prórroga del permiso de trabajo, obtener la del permiso de residencia.
Decisión sobre las costas
Costas
37 Los gastos efectuados por los Gobiernos alemán, neerlandés y del Reino Unido, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Hessischer Verwaltungsgerichtshof mediante resolución de 12 de agosto de 1991, declara:
1) El tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación constituido en virtud del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, debe interpretarse en el sentido de que un trabajador turco no cumple el requisito de haber ocupado un empleo legal por lo menos durante cuatro años, previsto en esta norma cuando haya ejercitado tal empleo al amparo de un derecho de residencia que sólo se le concedió a causa de una normativa nacional que permite residir en el país de acogida durante el procedimiento de concesión del permiso de residencia, por más que la legalidad de su derecho de residencia haya sido confirmada por una sentencia dictada por un Tribunal de primera instancia, contra el cual se haya interpuesto un recurso de apelación.
2) El primer guión del apartado 1 del artículo 6 de la citada Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que un ciudadano turco que haya obtenido un permiso de residencia en el territorio de un Estado miembro para casarse en él con una ciudadana del Estado miembro de que se trate y que haya trabajado allí durante más de un año para el mismo empresario, al amparo de un permiso de trabajo válido, tiene derecho a la renovación de su permiso de trabajo con arreglo a dicha norma, por más que, en el momento en que se resuelva su solicitud de renovación, su matrimonio se haya disuelto.
3) Un trabajador turco que cumpla los requisitos de los guiones primero o tercero del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 puede ampararse directamente en estas normas para, además de la prórroga del permiso de trabajo, obtener la del permiso de residencia.