CELEX: 61995CJ0261
Politica sociale
Tutela dei lavoratori in caso di insolvenza del datore di lavoro
Direttiva 80/897/CEE
Responsabilità dello Stato membro per la tardiva attuazione di una direttiva
Risarcimento adeguato
Termine di decadenza

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 27 giugno 1995, pervenuta alla Corte il 3 agosto successivo, la Pretura circondariale di Frosinone ha proposto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione dell'art. 5 del Trattato CE, nonché all'interpretazione del principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da una violazione del diritto comunitario ad esso imputabile.
2 Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia tra la signora Palmisani e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (in prosieguo: l'«INPS») in ordine alle modalità di risarcimento del danno da essa subito a seguito della tardiva attuazione della direttiva del Consiglio 20 ottobre 1980, 80/987/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro (GU L 283, pag. 23; in prosieguo: la «direttiva»).
3 La direttiva è intesa a garantire ai lavoratori subordinati una tutela comunitaria minima in caso di insolvenza del datore di lavoro, fatte salve le disposizioni più favorevoli esistenti negli Stati membri. A tal fine, essa prevede in particolare specifiche garanzie per il pagamento delle loro retribuzioni non corrisposte.
4 Ai sensi dell'art. 11, n. 1, di tale direttiva, gli Stati membri erano tenuti a mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 23 ottobre 1983.
5 Poiché la Repubblica italiana non aveva osservato tale obbligo, la Corte ha accertato il suo inadempimento con la sentenza 2 febbraio 1989, causa 22/87, Commissione/Italia (Racc. pag. 143).
6 Inoltre, nella sentenza 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich I (Racc. pag. I-5357), la Corte ha dichiarato che le norme della direttiva che definiscono i diritti dei lavoratori dovevano essere interpretate nel senso che, da un lato, gli interessati non potevano far valere dinanzi ai giudici nazionali, nei confronti dello Stato, i diritti derivanti dalla direttiva, in mancanza di provvedimenti di attuazione adottati entro i termini prescritti, e, dall'altro, lo Stato membro era tenuto a risarcire i danni causati ai singoli dalla mancata attuazione della direttiva.
7 Il 27 gennaio 1992, il governo italiano, in applicazione dell'art. 48 della legge di delega 29 dicembre 1990, n. 428, ha adottato il decreto legislativo n. 80, recante attuazione della direttiva (GURI n. 36 del 13 febbraio 1992; in prosieguo: il «decreto legislativo»).
8 L'art. 2, n. 7, del decreto legislativo fissa le condizioni per il risarcimento dei danni causati dalla tardiva attuazione della direttiva, facendo rinvio alle modalità stabilite, nella trasposizione della direttiva, per l'applicazione dell'obbligo di pagamento da parte degli organismi di garanzia in favore dei lavoratori vittime dell'insolvenza del loro datore di lavoro. Tale disposizione è così formulata:
«Per la determinazione dell'indennità eventualmente spettante, in relazione alle procedure di cui all'art. 1, comma 1 (vale a dire il fallimento, il concordato preventivo, la liquidazione coatta amministrativa e l'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in periodo di crisi), per il danno derivante dalla mancata attuazione della direttiva CEE 80/987, trovano applicazione i termini, le misure e le modalità di cui ai commi 1, 2 e 4. L'azione va promossa entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
9 La signora Palmisani ha svolto, in seno all'impresa Vamar, un'attività lavorativa subordinata dal 10 settembre 1979 al 17 aprile 1985, data in cui quest'ultima è stata dichiarata fallita dal Tribunale di Frosinone. I crediti di lavoro della signora Palmisani sono stati soddisfatti solo in minima parte in sede di riparto finale del fallimento.
10 Il 13 ottobre 1994, cioè dopo lo scadere del termine di decadenza di un anno previsto dal decreto legislativo, la signora Palmisani ha proposto dinanzi al Pretore di Frosinone un'azione di risarcimento danni nei confronti dell'INPS, gestore del Fondo di garanzia, sulla base dell'art. 2, n. 7, del decreto legislativo.
11 La signora Palmisani ha giustificato l'esperimento tardivo del ricorso con le incertezze che la disposizione di cui sopra lasciava sussistere in ordine all'identificazione del soggetto pubblico tenuto al risarcimento del danno e in ordine al giudice competente per tale tipo di ricorsi. Essa ha altresì fatto valere la differenza palese tra il regime istituito dal decreto legislativo e il regime generale del risarcimento in materia di responsabilità extracontrattuale, specialmente per quanto riguarda i termini di ricorso.
12 Il giudice a quo condivide solo in parte i dubbi della ricorrente nella causa principale. Esso si pone il problema della possibilità, per lo Stato italiano, alla luce dei principi elaborati dalla Corte di giustizia, di disciplinare, nell'ordinamento interno, in maniera difforme - e, per certi aspetti, meno favorevole - le modalità procedurali di risarcimento del danno subito a seguito della tardiva attuazione della direttiva rispetto al regime ordinario del risarcimento, in materia di responsabilità extracontrattuale, ai sensi dell'art. 2043 del codice civile italiano. Il giudice a quo osserva al riguardo che, in forza dell'art. 2, n. 7, del decreto legislativo, l'azione di risarcimento danni dev'essere esperita entro un termine di decadenza di dodici mesi a decorrere dall'entrata in vigore del decreto legislativo, mentre l'azione di risarcimento danni esperita ai sensi dell'art. 2043 del codice civile è sottoposta, dall'art. 2947 del codice civile, ad un termine di prescrizione di cinque anni, termine soggetto sia a interruzione, in particolare attraverso atti extragiudiziari, sia a sospensione, in applicazione degli artt. 2941 e seguenti del codice civile.
13 Il giudice a quo menziona altresì, come elementi di confronto, in primo luogo, il termine di prescrizione di un anno previsto dall'art. 2, n. 5, del decreto legislativo per chiedere il beneficio delle prestazioni previste dalla direttiva, che decorre dalla data di presentazione della domanda al Fondo di garanzia e, in secondo luogo, il termine di decadenza di un anno a decorrere dalla presentazione della domanda, non soggetto a interruzione o a sospensione, previsto dall'art. 4 della legge 14 novembre 1992, n. 438, per chiedere il beneficio di prestazioni previdenziali (diverse dalle pensioni).
14 Alla luce di quanto sopra, il giudice proponente ha deciso di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se sia compatibile con la corretta interpretazione dell'art. 5 del Trattato, così come inteso alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza della stessa Corte di giustizia nelle decisioni richiamate nella parte motiva del presente provvedimento [v. sentenze 25 luglio 1991, causa C-208/90, Emmott, Racc. pag. I-4269; 25 febbraio 1988, cause riunite 331/85, 376/85 e 378/95, Bianco e Girard, Racc. pag. 1099; 9 novembre 1983, causa 199/82, San Giorgio, Racc. pag. 3595; 21 settembre 1983, cause riunite 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633; 10 luglio 1980, causa 826/79, Mireco, Racc. pag. 2559; 10 luglio 1980, causa 811/79, Ariete, Racc. pag. 2545; 27 marzo 1980, cause riunite 66/79, 127/79 e 128/79, Salumi e a., Racc. pag. 1237; 27 febbraio 1980, causa 68/79, Just, Racc. pag. 501; 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe, Racc. pag. 1989, e Francovich e a., citata], la legge dello Stato membro che, nel disciplinare le modalità processuali con le quali i cittadini che siano titolari di un diritto al risarcimento dei danni, riconosciuto loro nell'ambito dell'ordinamento comunitario a seguito della mancata attuazione di direttive non autoapplicabili, richieda che il danneggiato promuova un'azione giudiziaria subordinata ad un termine di decadenza annuale, decorrente dalla data di entrata in vigore della predetta disciplina interna, ove, invece, l'azione risarcitoria per danni extracontrattuali è normalmente soggetta, nell'ordinamento interno di esso Stato membro, ad un termine prescrizionale di cinque anni e la stessa azione per l'ottenimento della prestazione previdenziale, nel sistema normativo derivante dalla completa attuazione della direttiva, sia soggetta ad un termine annuale, ma di prescrizione, introducendo, in tal modo, per la tutela giudiziaria di diritti fondati sull'ordinamento comunitario, un meccanismo processuale diverso, sotto i cennati profili, rispetto ad azioni e rimedi "analoghi" previsti dal diritto interno dello Stato membro con la precisazione che, comunque, tutte le azioni per il conseguimento di prestazioni erogate dal soggetto tenuto ex lege al risarcimento del danno sono attualmente subordinate, sempre nel diritto interno dello Stato membro, al rispetto di un termine di decadenza annuale; e se, in caso affermativo, il giudice nazionale sia tenuto a disapplicare siffatto termine di decadenza, consentendo così ai cittadini danneggiati di esercitare l'azione oltre il termine di un anno di decadenza e, in ipotesi, nel termine di prescrizione quinquennale stabilito per l'ordinaria azione risarcitoria ovvero nel termine di prescrizione annuale stabilito per l'ottenimento della prestazione previdenziale nel sistema "a regime"».
Per quanto riguarda la ricevibilità della questione pregiudiziale
15 L'INPS sostiene che il diritto comunitario non contiene elementi che possano servire al giudice nazionale al fine di risolvere la controversia nella causa principale, oltre a quelli che la Corte ha già avuto occasione di chiarire nella citata sentenza Francovich e a.
16 L'INPS aggiunge che la Corte non è competente per interpretare le norme di una direttiva prive di effetto diretto, che ogni conflitto tra il diritto comunitario e il diritto interno dev'essere risolto dalla Corte costituzionale, che si è già pronunciata sulla validità dell'art. 2, n. 7, del decreto legislativo, e che, se il giudice a quo continuava a nutrire dubbi quanto alla validità della disposizione nazionale controversa, si sarebbe dovuto rivolgere nuovamente a tale giudice.
17 Infine, l'INPS ritiene che l'esame della compatibilità del regime di indennizzo istituito dal decreto legislativo con i principi espressi dalla Corte rientri esclusivamente nella competenza dei giudici nazionali.
18 Secondo una giurisprudenza costante, spetta ai soli giudici nazionali aditi, che debbono assumere la responsabilità dell'emananda decisione giudiziale, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte (v., in particolare, sentenza 21 marzo 1996, causa C-297/94, Bruyère e a., Racc. pag. I-1551, punto 19). Solo qualora appaia in modo manifesto che l'interpretazione o il giudizio sulla validità di una norma comunitaria chiesti dal giudice nazionale non hanno alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa principale la domanda pregiudiziale può essere dichiarata irricevibile (v., in particolare, sentenza 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921, punto 61).
19 Nella fattispecie, basta constatare che il giudice a quo ha ritenuto necessario chiedere alla Corte gli elementi di interpretazione di diritto comunitario al fine di valutare la compatibilità con quest'ultimo delle modalità procedurali dell'azione di risarcimento del danno subito a seguito della tardiva attuazione della direttiva.
20 Inoltre, va ricordato che l'art. 177 del Trattato conferisce al giudice nazionale la facoltà - ed eventualmente gli impone l'obbligo - di effettuare un deferimento pregiudiziale se il giudice rileva, sia d'ufficio sia su domanda di parte, che il merito della controversia è connesso con la soluzione di uno dei punti di cui al primo comma. Le magistrature nazionali godono quindi della più ampia facoltà di adire la Corte se ritengono che, nell'ambito di una controversia dinanzi ad esse pendente, siano sorte questioni, essenziali per la pronuncia nel merito, che implicano un'interpretazione o un accertamento della validità delle disposizioni del diritto comunitario (sentenza 16 gennaio 1974, causa 166/73, Rheinmühlen, Racc. pag. 33, punto 3).
21 Infine, a norma dell'art. 177 del Trattato, la Corte è competente a statuire, in via pregiudiziale, sull'interpretazione degli atti emanati dalle istituzioni comunitarie, indipendentemente dal fatto che essi abbiano o meno effetto diretto (sentenza 20 maggio 1976, causa 111/75, Mazzalai, Racc. pag. 657, punto 7).
22 Le obiezioni sollevate dall'INPS quanto alla ricevibilità della questione pregiudiziale e alla competenza della Corte non possono di conseguenza essere accolte. Si deve pertanto risolvere la questione sollevata.
Sulla domanda pregiudiziale
23 Con la sua questione pregiudiziale, il giudice a quo chiede sostanzialmente se il diritto comunitario osti a che uno Stato membro imponga, per la proposizione di ogni ricorso diretto al risarcimento del danno subito a seguito della tardiva attuazione della direttiva, un termine di decadenza di un anno a decorrere dalla recezione nel suo ordinamento giuridico interno.
24 Al riguardo va ricordato che, come la Corte ha più volte dichiarato, il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del Trattato (sentenze Francovich I, citata, punto 35; 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, Racc. pag. I-1029, punto 31; 26 marzo 1996, causa C-392/93, British Telecommunications, Racc. pag. I-1631, punto 38; 23 maggio 1996, causa C-5/94, Hedley Lomas, Racc. pag. I-2553, punto 24, e 8 ottobre 1996, cause riunite C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 e C-190/94, Dillenkofer e a., Racc. pag. I-4845, punto 20).
25 Per quanto riguarda le condizioni alle quali uno Stato membro è tenuto a risarcire i danni così provocati, risulta dalla giurisprudenza sopra citata che esse sono tre, vale a dire che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, che si tratti di una violazione sufficientemente grave e manifesta e che esista un nesso di causalità diretto tra la violazione dell'obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi (citate sentenze Brasserie du pêcheur e Factortame, punto 51; British Telecommunications, punto 39; Hedley Lomas, punto 25, e Dillenkofer e a., punto 21). La valutazione di tali condizioni dipende da ciascun tipo di situazione (sentenza Dillenkofer e a., punto 24).
26 Quanto alla portata del risarcimento a carico dello Stato membro a cui è imputabile l'inadempimento, dalla citata sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, punto 82, risulta che il risarcimento dev'essere adeguato al danno subito, ossia tale da garantire una tutela effettiva dei diritti dei singoli lesi.
27 Infine risulta da una giurisprudenza costante a partire dalla citata sentenza Francovich I, punti 41-43, che, fatto salvo quanto precede, è nell'ambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato, fermo restando che le condizioni, in particolare relative ai termini,  stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna (principio dell'equivalenza) e non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento (principio di effettività).
28 Per quanto riguarda la compatibilità di una condizione relativa ai termini come quella prevista dal decreto legislativo con il principio dell'effettività del diritto comunitario, si deve constatare che la fissazione di termini di ricorso ragionevoli a pena di decadenza risponde, in linea di principio, a tale esigenza in quanto costituisce l'applicazione del fondamentale principio della certezza del diritto (v., in particolare, sentenza Rewe, citata, punto 5).
29 Inoltre, il termine di un anno a decorrere dall'entrata in vigore del provvedimento di attuazione della direttiva nell'ordinamento giuridico interno, il quale non solo mette i beneficiari in condizione di conoscere appieno i loro diritti, ma precisa altresì le condizioni di indennizzo del danno subito a seguito della tardiva attuazione, non può ritenersi rendere particolarmente difficile né, a fortiori, praticamente impossibile la proposizione dell'azione di risarcimento danni.
30 A questo proposito, la signora Palmisani sostiene però che l'art. 2, n. 7, del decreto legislativo ha lasciato sussistere un'incertezza quanto al soggetto di diritto pubblico tenuto a risarcire il danno e quanto al giudice competente a conoscere dell'azione di risarcimento danni. Tale incertezza sarebbe venuta meno solo a seguito di una circolare dell'INPS, in data 18 febbraio 1993, ossia dieci giorni prima della scadenza del termine di decadenza.
31 Come l'avvocato generale sottolinea al paragrafo 30 delle sue conclusioni, risulta da una giurisprudenza costante che l'art. 177 del Trattato istituisce una cooperazione diretta tra la Corte e i giudici nazionali attraverso un procedimento non contenzioso, estraneo ad ogni iniziativa delle parti e nel quale queste ultime sono solo invitate ad esporre il loro punto di vista entro i limiti stabiliti dal giudice nazionale (v., in particolare, sentenza 1_ marzo 1973, causa 62/72, Bollmann, Racc. pag. 269, punto 4). Ora, nella fattispecie, il giudice a quo, nella sua ordinanza, ha espressamente respinto le affermazioni della ricorrente. Esse non possono quindi essere prese in considerazione nell'ambito del rinvio pregiudiziale.
32 Quanto al problema di stabilire se una condizione relativa ai termini come quella prevista dal decreto legislativo sia conforme al principio dell'equivalenza rispetto alle condizioni che riguardano reclami analoghi di natura interna, va ricordato che il giudice a quo si riferisce più in particolare alle modalità procedurali delle domande di prestazioni presentate all'organismo di garanzia a norma del decreto legislativo, dei ricorsi diretti a ottenere il beneficio di prestazioni previdenziali (diverse dalle pensioni) in applicazione della legge 14 novembre 1992, n. 438, e delle azioni di risarcimento danni di diritto comune, predisposte dagli artt. 2043 e seguenti del codice civile italiano.
33 Se spetta, in linea di principio, ai giudici nazionali verificare che le modalità procedurali destinate a garantire, nel diritto interno, la tutela dei diritti derivanti ai singoli dal diritto comunitario e, in particolare, il risarcimento dei danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario imputabili ad uno Stato membro siano conformi al principio dell'equivalenza, taluni elementi del fascicolo della causa a qua consentono alla Corte di formulare le osservazioni seguenti.
34 Innanzi tutto, come sottolineato dalla signora Palmisani e dalla Commissione, le misure di attuazione della direttiva contenute nel decreto legislativo perseguono un obiettivo diverso da quello del regime di indennizzo istituito dallo stesso decreto legislativo. Infatti, mentre le prime sono dirette a realizzare, attraverso specifiche garanzie di pagamento di retribuzioni non corrisposte, la tutela comunitaria dei lavoratori in caso di insolvenza del datore di lavoro, il secondo è inteso, per definizione, a risarcire, in modo adeguato, il danno subito dai beneficiari della direttiva a seguito della sua tardiva attuazione.
35 Al riguardo, la Corte ha d'altro canto dichiarato, nelle sentenze in data odierna nelle cause riunite C-94/95 e C-95/95, Bonifaci e a. e Berto e a. (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 53) e nella causa C-373/95, Maso e a. (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 41), che il risarcimento non può in tutti i casi essere pienamente assicurato da un'applicazione retroattiva, regolare e completa delle misure di attuazione della direttiva. Spetta infatti al giudice nazionale far sì che il risarcimento del danno subito dai beneficiari sia adeguato. Un'applicazione retroattiva, regolare e completa delle misure di attuazione della direttiva sarà a tal fine sufficiente, a meno che i beneficiari non dimostrino l'esistenza di danni ulteriori da essi eventualmente subiti per non aver potuto fruire a suo tempo dei vantaggi pecuniari garantiti dalla direttiva e che dovrebbero quindi essere anch'essi risarciti.
36 Poiché le domande proposte rispettivamente nell'ambito dell'attuazione della direttiva e del suo regime di indennizzo sono diverse quanto al loro oggetto, non si deve procedere al raffronto delle loro modalità procedurali.
37 Lo stesso deve valere, per gli identici motivi, per le azioni dirette ad ottenere, nell'ambito del diritto interno, il beneficio delle prestazioni previdenziali diverse dalle pensioni.
38 Quanto al regime di diritto comune della responsabilità extracontrattuale, si deve rilevare che, a differenza delle procedure esaminate ai punti 34-37 della presente sentenza, esso è, quanto al suo oggetto, complessivamente analogo a quello istituito dall'art. 2, n. 7, del decreto legislativo in quanto tende a garantire il risarcimento di danni subiti a seguito del comportamento del loro autore. Tuttavia, al fine di verificare la comparabilità tra i due regimi di cui trattasi, occorre ancora esaminare gli elementi essenziali che caratterizzano il regime nazionale di riferimento. Al riguardo, la Corte non dispone di tutti gli elementi necessari per valutare più specificamente se un'azione di risarcimento danni intentata da un singolo ai sensi dell'art. 2043 del codice civile italiano possa essere diretta contro pubblici poteri per un'omissione o per un atto illecito loro eventualmente imputabile nell'esercizio della potestà d'imperio. Spetta pertanto al giudice proponente procedere a tale esame.
39 Nel caso in cui si constatasse che il regime italiano di diritto comune in materia di responsabilità extracontrattuale non può servire di base ad un'azione contro i pubblici poteri per un comportamento illecito loro eventualmente imputabile nell'esercizio della potestà d'imperio ed in cui il giudice a quo non potesse procedere ad alcun altro pertinente raffronto tra la controversa condizione relativa ai termini e le condizioni relative a reclami analoghi di natura interna, si dovrebbe concludere, tenuto conto di quanto precede, che il diritto comunitario non osta a che uno Stato membro imponga, per la proposizione di ogni ricorso diretto al risarcimento del danno subito a seguito della tardiva attuazione della direttiva, un termine di decadenza di un anno a decorrere dalla recezione nel suo ordinamento giuridico interno.
40 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la questione pregiudiziale nel senso che il diritto comunitario, al suo stato attuale, non osta a che uno Stato membro imponga, per la proposizione di ogni ricorso diretto al risarcimento del danno subito a seguito della tardiva attuazione della direttiva, un termine di decadenza di un anno a decorrere dalla recezione nel suo ordinamento giuridico interno, purché tale modalità procedurale non sia meno favorevole di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
41 Le spese sostenute dai governi italiano e del Regno Unito nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dalla Pretura circondariale di Frosinone con ordinanza 27 giugno 1995, dichiara:
Il diritto comunitario, al suo stato attuale, non osta a che uno Stato membro imponga, per la proposizione di ogni ricorso diretto al risarcimento del danno subito a seguito della tardiva attuazione della direttiva del Consiglio 20 ottobre 1980, 80/987/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro, un termine di decadenza di un anno a decorrere dalla recezione nel suo ordinamento giuridico interno, purché tale modalità procedurale non sia meno favorevole di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna.