CELEX: 62005CJ0195
Fördragsbrott
Miljö
Direktiven 75/442/EEG och 91/156/EEG
Begreppet avfall
Restprodukter från livsmedelsindustrin avsedda för tillverkning av djurfoder
Restprodukter från kökspreparering avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur

1       Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla
sina skyldigheter enligt artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk
specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78,
s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) (nedan kallat direktivet),
–       genom att anta operativa anvisningar gällande hela det nationella territoriet, vilka föreskrivs i synnerhet i cirkuläret från
miljöministern av den 28 juni 1999 om klargöranden för tolkningen av definitionen av begreppet avfall (nedan kallat cirkuläret
från juni 1999) och i meddelandet från hälsovårdsministern av den 22 juli 2002 om riktlinjer avseende hälsovårds- och hygienbestämmelser
och sanitära bestämmelser vad gäller användningen i djurfoder av material och biprodukter som uppstår i livsmedelsindustrins
produktionskedja och ekonomiska kretslopp (GURI nr 180 av den 2 augusti 2002, och rättelse i GURI nr 245 av den 18 oktober 2002)
(nedan kallat meddelandet från år 2002), och genom vilka restprodukter från livsmedelsindustrin som är avsedda för tillverkning
av djurfoder undantas från avfallslagstiftningens tillämpningsområde, och
–       genom att i artikel 23 i lag nr 179 av den 31 juli 2002 om avfallsbestämmelser (GURI nr 189 av den 13 augusti 2002) (nedan
kallad lag nr 179/2002) utesluta restprodukter från tillagning av kokta och råa fasta livsmedel av alla slag, som inte har
introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur, från avfallslagstiftningens
tillämpningsområde.

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2       Enligt artikel 1 a och c i direktivet används i direktivet följande beteckningar med de betydelser som här anges:
”a)      Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med
eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18 senast den 1 april 1993 upprätta en förteckning över
vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses över periodiskt och vid behov omarbetas
med iakttagande av samma förfarande.
…
c)      Innehavare: avfallsproducenten eller den fysiska eller juridiska person som innehar avfallet.”
3       I artikel 1 e och f i direktivet definieras begreppen bortskaffande och återvinning såsom de förfaranden som omfattas av bestämmelserna
i bilagorna 2 A respektive 2 B till direktivet.
4       I artikel 2.1 b i direktivet anges vilka avfall som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde ”i den utsträckning de
redan omfattas av annan lagstiftning”.
5       Bilaga 1 till direktivet, med rubriken ”Avfallskategorier”, omfattar bland annat kategorierna Q 14, ”Varor som innehavaren
inte längre har användning för (t.ex. utgallrat material från jordbruk, hushåll, kontor, handel och affärsverksamhet etc.)”,
och Q 16, ”Samtliga material, ämnen och produkter som inte omfattas av någon av ovanstående kategorier”.
6       Kommissionen antog beslut 94/3/EG av den 20 december 1993 om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i direktivet
(EGT L 5, 1994, s. 15; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 89). Nämnda förteckning förnyades genom kommissionens
beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3 och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning
över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 226, s. 3). Den avfallsförteckning
som upprättades genom beslut 2000/532 har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast genom rådets beslut 2001/573/EG av den
23 juli 2001 (EGT L 203, s. 18). I förteckningen klassificeras avfall i förhållande till dess ursprung. Kapitel 2 i förteckningen
har rubriken ”Avfall från jordbruk, trädgårdsnäring, vattenbruk, skogsbruk, jakt och fiske samt från bearbetning och beredning
av livsmedel”.

Den nationella lagstiftningen
7       Artikel 6.1 a i lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997 om genomförande av direktiven 91/156/EEG om avfall, 91/689/EEG
om farligt avfall och 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (ordinarie tillägg till GURI nr 38 av den 15 februari 1997)
(nedan kallat lagstiftningsdekret nr 22/97) har följande lydelse:
”I detta dekret används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a)      Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga A och som innehavaren gör sig av med
eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
…”
8       Genom artikel 8.1 i nämnda dekret undantas vissa substanser, ämnen och material från dekretets tillämpningsområde, i den mån
de omfattas av en särskild lagstiftning. Detta gäller bland annat, i punkten c ”djurkadaver och jordbruksavfall i form av
stallgödsel samt andra naturliga, ofarliga ämnen som används i jordbruk”.
9       Genom artikel 23.1 b i lag nr 179/2002 tillades punkt c-a till artikel 8.1 i lagdekret nr 22/97. Enligt nämnda punkt skall
dekretets tillämpningsområde inte omfatta ”restprodukter och överskott från tillagning av kokta och råa fasta livsmedel av
alla slag, som inte har introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur,
från avfallslagstiftningens tillämpningsområde”.
10     I cirkuläret från juni 1999 definieras termen avfall i artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 22/97. I tredje stycket punkt b
i cirkuläret föreskrivs följande:
”material, substanser och föremål som uppstår vid produktion eller förkonsumtionsprocesser, som innehavaren inte vare sig
gör sig av med, är skyldig eller avser att göra sig av med och som han följaktligen inte överlämnar till avfallsinsamling
eller transportsystem eller till avfallshanteringssystem för återvinning eller bortskaffande, omfattas av bestämmelserna för
råvaror och inte av avfallsbestämmelserna, under förutsättning att de har de egenskaper som utmärker sekundära råvaror som
anges i ministerdekret av den 5 februari 1998 om identifiering av ofarligt avfall som skall genomgå ett förenklat återvinningsförfarande
i den mening som avses i artiklarna 31 och 33 i lagstiftningsdekret nr 22/1997 [ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 16 april 1998]
och att de på ett objektivt och genuint sätt är direkt avsedda för användning i en produktionskedja”.
11     Meddelandet från år 2002 har följande lydelse:
”…
Under förutsättning att hälsovårds- och hygienkraven är uppfyllda, är material och biprodukter som uppstår vid bearbetning
inom livsmedelsindustrin ’råvaror för djurfoder’ när tillverkaren har för avsikt att använda dem i den zootekniska näringskedjan.
I dessa fall omfattas inte nämnda material av avfallslagstiftningen, utan av bestämmelserna om produktion och saluföring av
djurfoder och, vad avser produkter som härrör från djur eller innehåller ingredienser som härrör från djur, av den gällande
hälsolagstiftningen …
…
De material och biprodukter som uppstår i livsmedelsindustrins produktionskedja och ekonomiska kretslopp skall, när det saknas
sådan skriftlig bevisning som avses [i föregående punkt] beträffande den faktiskt avsedda användningen av dessa produkter
som djurfoder, omfattas av avfallslagstiftningen. …
…”

Det administrativa förfarandet
12     De italienska myndigheterna besvarade, genom skrivelser av den 11 och den 19 juni, den 28 augusti och den 6 november 2001
samt den 10 april 2002, en formell underrättelse som kommissionen hade tillsänt Italien den 22 oktober 1999 och ett första
motiverat yttrande daterat den 11 april 2001. Kommissionen hade i dessa handlingar framfört synpunkten att Republiken Italien
åsidosatte direktivet, genom att anta bindande operativa anvisningar för tillämpningen av den italienska avfallslagstiftningen
i vilka det föreskrevs att vissa produktionsrester och överskott – som uppstår i livsmedelsindustrin, storkök och restauranger
och är avsedda för utfodring av djur – inte omfattades av den nationella avfallslagstiftningen.
13     Kommissionen ansåg, mot bakgrund av de upplysningar som de italienska myndigheterna hade lämnat, att det för anpassningen
av den italienska lagstiftningen till kraven i det motiverade yttrandet krävdes materiella ändringar. Kommissionen sände därför
den 19 december 2002 en kompletterande formell underrättelse, som de italienska myndigheterna besvarade genom skrivelse av
den 13 februari 2003.
14     Kommissionen riktade därefter den 11 juli 2003 ett kompletterande motiverat yttrande till Republiken Italien med uppmaning
att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detta.
15     Eftersom de italienska myndigheterna, genom skrivelse av den 4 november 2003, vidhöll att kommissionens uppfattning saknade
grund, väckte kommissionen förevarande talan.

Talan

Parternas argument
16     Kommissionen har huvudsakligen gjort gällande att de omtvistade nationella bestämmelserna går utöver de anvisningar som framgår
av domstolens rättspraxis avseende de fall då ett material som uppkommer under ett tillverkningsförfarande, vars huvudsakliga
syfte inte är denna framställning, inte skall anses utgöra avfall.
Utgallrade rester från livsmedelsindustrin som är avsedda för tillverkning av djurfoder
17     Kommissionen har gjort gällande att de operativa anvisningarna i cirkuläret från juni 1999 och meddelandet från år 2002 innebär
att de nationella bestämmelserna om avfallshantering inte skall tillämpas på livsmedelsrester som skall användas för tillverkningen
av djurfoder, under förutsättning att särskilda hälsovårds- och hygienbestämmelser iakttas. Enligt anvisningarna är det tillräckligt
att det är innehavarens uttryckliga avsikt att en rest från livsmedelsindustrin skall användas för tillverkning av djurfoder
för att denna rest aldrig skall omfattas av avfallslagstiftningen.
18     Enligt kommissionen kan emellertid inte den omständigheten att det är möjligt att återanvända produktionsrester utan föregående
bearbetning i sig anses medföra att det är helt uteslutet att innehavaren gör sig av med restprodukterna eller avser att eller
är skyldig att göra sig av med dem i den mening som avses i direktivet.
19     Domstolen har visserligen fastställt, dock endast vad gäller biprodukter, att om det är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren
så kan det antas att denne inte gör sig av med biprodukten i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet. Begreppet avfall
skall emellertid ges en vid tolkning. Ett uteslutande från direktivets tillämpningsområde kan därför endast godtas såvida
det föreligger vissa omständigheter som gör det möjligt att anta att produkten inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas
– utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktionsprocessen.
20     Enligt kommissionen är det dessutom nödvändigt att bedöma sannolikheten för att ett material återanvänds och, i synnerhet,
kontrollera att det återanvänds i samma produktionsprocess som den från vilken det härrör. Till skillnad från Republiken Italiens
uppfattning kan det emellertid inte förekomma en enda produktionsprocess när livsmedelsavfall är avsett att användas som djurfoder.
Den omständigheten att den aktör som producerat sådant avfall överför det till den som skall använda avfallet innebär i sig
flera sådana åtgärder (lagring, bearbetning och transport) som direktivet har till syfte att kontrollera.
21     Republiken Italien har gjort gällande att, under förutsättning att vissa hälsovårds- och hygienkrav är uppfyllda, material
och biprodukter som uppstår vid bearbetning inom livsmedelsindustrin är ”råvaror för djurfoder”, i den mening som avses i
meddelandet från år 2002, när tillverkaren har för avsikt att använda dem i den zootekniska näringskedjan. En sådan avsikt,
förenad med en faktisk återanvändning av dessa biprodukter, utgör ett tillräckligt bevis på att innehavaren inte avser att
”göra sig av med” det aktuella materialet i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet.
22     Medlemsstaten anser att det undantag som föreskrivs i de operativa anvisningarna inte alls innebär att utgallrade rester från
livsmedelsindustrin a priori inte skall omfattas av tillämpningsområdet för den nationella avfallslagstiftningen. Detta uteslutande
är nämligen underordnat dels innehavarens uttryckliga avsikt att använda dessa rester i produktion av djurfoder, dels en faktisk
återanvändning av nämnda restprodukter.
23     I dessa fall omfattas inte de aktuella resterna av avfallslagstiftningen, utan av bestämmelserna om produktion och saluföring
av djurfoder, särskilt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer
och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor
som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, s. 1), och, vad avser biprodukter som härrör från djur, Europaparlamentets och rådets
förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att
användas som livsmedel (EGT L 273, s. 1).
24     De så kallade HACCP-bestämmelserna (principerna om faroanalys och kritiska styrpunkter, hazard analysis and critical control
points) är också tillämpliga. De föreskrivs i följande bestämmelser:
–       Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien (EUT L 139, s. 1), Europaparlamentets
och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt
ursprung (EUT L 139, s. 55) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande
av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas
som livsmedel (EUT L 139, s. 206),
–       Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien
(EUT L 35, s. 1), samt
–       Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen
av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, s. 1).
25     Dessa förordningar om livsmedel och bestämmelserna i den nationella rätten syftar, liksom direktivet, till att kontrollera
förvarings-, bearbetnings- och transportverksamheter och kan, genom att säkerställa ett anpassat hälsoskydd, även skydda miljön.
26     Republiken Italien anser att de kontroller som genomförs inom produktionskedjan, vilka i synnerhet har till syfte att säkerställa
att produkter och råvaror för djurfoder kan spåras från tillverkningsenheten, medför att produktionskedjan skall anses utgöra
en enda produktionsprocess. Medlemsstaten har även erinrat om att det i Italien krävs ett tillstånd för att bedriva verksamhet
inom livsmedelssektorn och sektorn för djurfoder. Tillståndet utfärdas på grundval av ändamålsenliga handlingar genom vilka
det styrks att såväl de personer som ansöker om tillstånd som anläggningar och transportmedel uppfyller föreskrivna krav.
27     Medlemsstaten anser att kommissionen avser att ge bestämmelserna om avfall, vilka är allmänna men sekundära, företräde framför
materiella och särskilda bestämmelser för livsmedelsindustrin.
28     Kommissionens uppfattning medför dessutom att livsmedel som är biprodukter inte kan användas för tillverkningen av djurfoder,
eftersom det enligt den italienska lagstiftningen om livsmedel inte är tillåtet att sådana biprodukter, som skall klassificeras
som avfall och följaktligen skall transporteras i ett fordon godkänt för avfall, levereras till djurfoderindustrin. Kommissionens
tolkning skulle således innebära en ökning av tillverkningen och bortskaffandet av livsmedelsavfall genom att återanvändningen
av detta som foder hindras.
Restprodukter och överskott från tillagning avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur
29     Kommissionen har gjort gällande att artikel 23 i lag nr 179/2002 innebär att tillämpningsområdet för lagstiftningsdekret nr 22/97
inte omfattar ”restprodukter och överskott från tillagning av kokta eller råa fasta livsmedel av alla slag, som inte har introducerats
i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur”. Enligt kommissionen är det
inte möjligt att göra gällande att innehavaren inte avser att göra sig av med sådana restprodukter, vilket dessutom styrks
av den omständigheten att de omnämns i artikel 8 i nämnda lagstiftningsdekret.
30     Republiken Italien har gjort gällande att en innehavare, även enligt de bestämmelser som avses i den andra delen av kommissionens
talan, måste styrka sin avsikt att inte göra sig av med restprodukter eller överskott genom att visa att de verkligen är avsedda
för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur som är godkända enligt nationella bestämmelser. I övrigt är det överskott
och inte produktionsrester som undantas från avfallslagstiftningen. En lagstiftning i vilken detta preciseras håller på att
utarbetas.

Domstolens bedömning
31     Det framgår att de italienska bestämmelser som utgör föremål för förevarande talan innebär att dels restprodukter från livsmedelsindustrin,
dels restprodukter och överskott från tillagning som inte har introducerats i distributionskedjan (nedan tillsammans kallade
de aktuella materialen) inte omfattas av tillämpningsområdet för de nationella bestämmelserna om införlivande av direktivet
när materialen är avsedda antingen för tillverkningen av djurfoder eller att ges direkt till djur som befinner sig i anläggningar
för omhändertagande av sällskapsdjur.
32     Kommissionen har, genom talans två delar, huvudsakligen gjort gällande att nämnda bestämmelser utgör ett åsidosättande av
begreppet avfall, såsom det definieras i artikel 1 a i direktivet, genom att det i bestämmelserna föreskrivs ett alltför allmänt
undantag från den nationella avfallslagstiftningen. Undantaget innebär att de aktuella materialen automatiskt och felaktigt
undantas från tillämpningsområdet för de bestämmelser om avfallshantering som följer av direktivet.
33     Republiken Italien har huvudsakligen genmält att de aktuella materialen inte omfattas av begreppet avfall i den mening som
avses i direktivet, såsom det tolkats av domstolen, när villkoren för att tillämpa de bestämmelser som utgör föremål för talan
är uppfyllda.
34     Enligt artikel 1 a första stycket i direktivet skall ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges
i bilaga 1 [till direktivet] och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med” anses utgöra
”[a]vfall”. I nämnda bilaga förtydligas och exemplifieras denna definition, genom att den innehåller förteckningar över föremål,
ämnen och substanser som kan klassificeras som avfall. Denna bilaga är emellertid enbart vägledande, och avfallsklassificeringen
är framför allt avhängig innehavarens agerande och betydelsen av uttrycket ”göra sig av med” (se, för ett liknande resonemang,
dom av den 18 december 1997 i mål C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie, REG 1997, s. I‑7411, punkt 26, av den 7 september 2004
i mål C‑1/03, Van de Walle m.fl., REG 2004, s. I‑7613, punkt 42, och av den 10 maj 2007 i mål C‑252/05, Thames Water Utilities,
REG 2007, s. I‑3883, punkt 24).
35     Uttrycket ”göra sig av med” skall tolkas mot bakgrund dels av det främsta syftet med direktivet, vilket enligt dess tredje
skäl ”är att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling,
förvaring och deponering av avfall”, dels av artikel 174.2 EG. I denna sistnämnda bestämmelse föreskrivs att ”[g]emenskapens
miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner.
Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på [principen] att förebyggande åtgärder bör vidtas …”. Härav följer att uttrycket
”göra sig av med”, och således begreppet avfall i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet, inte kan ges en restriktiv
tolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2000 i de förenade målen C‑418/97 och C‑419/97, ARCO Chemie
Nederland m.fl., REG 2000, s. I‑4475, punkterna 36–40, och domen i det ovannämnda målet Thames Water Utilities, punkt 27).
36     Vissa omständigheter kan utgöra indicier på att innehavaren gör sig av med eller avser att eller är skyldig att göra sig av
med ett föremål, ett ämne eller en substans, i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet (se domen i de ovannämnda förenade
målen ARCO Chemie Nederland m.fl., punkt 83). Så är bland annat fallet när det ämne som har använts är en produktions- eller
konsumtionsrest, det vill säga en sådan produkt som man inte i sig eftersträvat att framställa (se, för ett liknande resonemang,
domen i de ovannämnda förenade målen ARCO Chemie Nederland m.fl., punkt 84, och dom av den 11 november 2004 i mål C‑457/02,
Niselli, REG 2004, s. I‑10853, punkt 43).
37     Den metod som tillämpas för bearbetning av ett ämne eller det sätt på vilket ämnet används är inte avgörande för om det skall
klassificeras som avfall eller ej (se domen i de ovannämnda förenade målen ARCO Chemie Nederland m.fl., punkt 64, och dom
av den 1 mars 2007 i mål C‑176/05, KVZ retec, REG 2007, s. I‑1721, punkt 52).
38     Domstolen har fastställt att endast genomförandet av ett av de bortskaffnings- eller återvinningsförfaranden som anges i bilaga
2 A respektive bilaga 2 B till direktivet inte innebär att det föremål, det ämne eller den substans som utgör föremål för
åtgärden skall klassificeras som avfall (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Niselli, punkterna 36
och 37). Domstolen har även fastslagit att föremål, ämnen eller substanser kan utgöra avfall även om de kan bli föremål för
ekonomisk återanvändning (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 25 juni 1997 i de förenade målen C‑304/94,
C‑330/94, C‑342/94 och C‑224/95, Tombesi m.fl., REG 1997, s. I‑3561, punkterna 47 och 48). Det övervaknings- och hanteringssystem
som har införts genom direktivet avser nämligen att omfatta samtliga föremål, ämnen och substanser som ägaren gör sig av med,
även om de har ett marknadsvärde, och insamlas yrkesmässigt för återvinning, vidareutnyttjande eller återanvändning (se, bland
annat, dom av den 18 april 2002 i mål C‑9/00, Palin Granit och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, REG 2002,
s. I‑3533 (nedan kallad domen i målet Palin Granit), punkt 29).
39     Det framgår emellertid även av domstolens rättspraxis att en vara, ett material eller en råvara som uppkommer under ett brytnings-
eller tillverkningsförfarande, vars huvudsakliga syfte inte är denna framställning, kan betraktas som en biprodukt (inte en
restprodukt) som innehavaren inte vill ”göra sig av med” i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet, utan som innehavaren
har för avsikt att senare använda eller saluföra på så fördelaktiga villkor som möjligt, förutsatt att denna produkt verkligen
kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten,
i förekommande fall, kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den (se, för
ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Palin Granit, punkterna 34–36, dom av den 11 september 2003 i mål C‑114/01,
AvestaPolarit Chrome, REG 2003, s. I‑8725, punkterna 33–38, domen i det ovannämnda målet Niselli, punkt 47, domarna av den
8 september 2005 i mål C‑416/02, kommissionen mot Spanien, REG 2005, s. I‑7487, punkterna 87 och 90, och i mål C‑121/03, kommissionen
mot Spanien, REG 2005, s. I‑7569, punkterna 58 och 61).
40     Det framgår att graden av sannolikhet för att ett ämne skall återanvändas utan föregående bearbetning utgör ett relevant kriterium
– vid sidan av det kriterium som rör frågan huruvida ämnet är en restprodukt eller inte – för bedömningen av om detta ämne
skall betecknas som avfall i den mening som avses i direktivet. Om det – utöver enbart möjligheten att återanvända det aktuella
ämnet – är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att återanvända ämnet, är sannolikheten stor för att detta kommer att ske.
Om så är fallet kan ämnet i fråga inte betraktas som en börda som innehavaren försöker göra sig av med utan som en verklig
produkt (se domarna i de ovannämnda målen Palin Granit, punkt 37, och Niselli, punkt 46).
41     Om det för en sådan återanvändning är nödvändigt att lagring kan ske under lång tid, vilket innebär en börda för innehavaren
och eventuellt kan orsaka just sådana olägenheter för miljön som direktivet syftar till att begränsa är det emellertid inte
säkert att återanvändning kommer att ske och den kan inte förutses annat än på mer eller mindre lång sikt. Det innebär att
det aktuella ämnet i princip skall anses utgöra avfall (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Palin
Granit, punkt 38, och AvestaPolarit Chrome, punkt 39).
42     Den faktiska förekomsten av ”avfall” i den mening som avses i direktivet skall således bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter,
varvid det skall tas hänsyn till direktivets ändamål och säkerställas att dess verkan inte begränsas (se domarna i de ovannämnda
förenade målen ARCO Chemie Nederland m.fl., punkt 88, och i det ovannämnda målet KVZ retec, punkt 63, samt beslut av den 15 januari 2004
i mål C‑235/02, Saetti och Frediani, REG 2004, s. I‑1005, punkt 40).
43     Det anges inte något avgörande kriterium i direktivet för att bedöma innehavarens avsikt att göra sig av med ett föremål,
ett ämne eller en substans. I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser kan följaktligen medlemsstaterna fritt välja vilka
bevismedel som skall krävas för de olika begrepp och omständigheter som fastställs i de direktiv som de införlivar, såvitt
detta inte inkräktar på gemenskapsrättens effektivitet (se domarna i de ovannämnda förenade målen ARCO Chemie Nederland m.fl.,
punkt 41, och i det ovannämnda målet Niselli, punkt 34). Medlemsstaterna kan således exempelvis fastställa olika avfallskategorier,
bland annat för att underlätta organisationen och kontrollen av avfallshanteringen, förutsatt att de skyldigheter som följer
av direktivet eller av andra gemenskapsrättsliga bestämmelser avseende detta avfall uppfylls och att ett eventuellt uteslutande
av kategorier från tillämpningsområdet för bestämmelserna om införlivande av skyldigheterna i direktivet skett i enlighet
med artikel 2.1 däri (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2004 i mål C‑62/03, kommissionen mot Förenade
kungariket, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 12).
44     Republiken Italien har huvudsakligen gjort gällande att den rättspraxis som anges i punkterna 39 och 40 i förevarande mål är
tillämplig, eftersom de undantag som föreskrivs i de bestämmelser som utgör föremål för förevarande talan är underordnade
dels innehavarens uttryckliga avsikt att de aktuella materialen skall användas som djurfoder, dels en faktisk återanvändning
av dessa material. Materialen kan således betraktas som biprodukter (inte restprodukter) som innehavaren, på grund av sin
uttryckliga avsikt att återanvända materialen, inte vill ”göra sig av med” i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet.
I dessa fall är andra bestämmelser, särskilt bestämmelser om livsmedelssäkerhet, tillämpliga. Sistnämnda bestämmelser har
också till syfte att reglera lagring, bearbetning och transport av de aktuella materialen och utgör, på samma sätt som direktivet,
ett ändamålsenligt miljöskydd i form av ett hälsoskydd.
45     Domstolen erinrar om att den förteckning över avfallskategorier som återfinns i bilaga 1 till direktivet, och de bortskaffnings-
och återvinningsförfaranden som räknas upp i bilagorna II A och II B till direktivet, visar att i princip inte något slag
av restprodukter eller andra ämnen som är resultatet av en tillverkningsprocess faller utanför avfallsbegreppet (se domen
i det ovannämnda målet Inter-Environnement Wallonie, punkt 28).
46     Med hänsyn till den skyldighet, som domstolen erinrar om i punkt 35 i förevarande dom, att ge begreppet avfall en vid tolkning
och till de krav som följer av rättspraxis och som anges i punkterna 36–41 i förevarande dom, skall ett sådant resonemang
som det som den italienska regeringen framställt beträffande biprodukter som innehavaren inte avser att göra sig av med emellertid
begränsas till situationer där en vara, ett material eller en råvara inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas
– utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten kommer att användas
för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den.
47     Det framgår dock av Republiken Italiens redogörelse, som återges i punkt 21 i förevarande dom, att det i de bestämmelser som
utgör föremål för förevarande talan föreskrivs en möjlighet att utesluta de aktuella materialen från den nationella avfallslagstiftningens
tillämpningsområde även när materialen utgör föremål för sådan bearbetning som avses i tillämpliga gemenskapsbestämmelser
eller nationella bestämmelser.
48     Även om det antas att det kan säkerställas att de aktuella materialen verkligen återanvänds som djurfoder – endast en avsikt
att sådana material skall användas som djurfoder kan, även om avsikten intygas skriftligen, inte jämställas med att materialen
verkligen används i detta syfte – framgår det bland annat av punkterna 36 och 37 i förevarande dom att det sätt på vilket
ett ämne används inte är avgörande för om det skall klassificeras som avfall eller ej. Enbart den omständigheten att de aktuella
materialen återanvänds innebär således inte att de inte utgör ”avfall” i den mening som avses i direktivet.
49     Vad som händer i framtiden med ett föremål, ett ämne eller en substans är inte avgörande i sig för om föremålet, ämnet eller
substansen eventuellt utgör avfall, eftersom avfall enligt artikel 1 a i direktiv 75/442 definieras med hänsyn till om innehavaren
gör sig av med eller avser att eller är skyldig att göra sig av med föremålet, ämnet eller substansen (se, för ett liknande
resonemang, domarna i de ovannämnda förenade målen ARCO Chemie Nederland m.fl., punkt 64, och i det ovannämnda målet KVZ retec,
punkt 52).
50     I de bestämmelser som utgör föremål för talan införs i själva verket en presumtion för att de aktuella materialen, i de situationer
som avses i bestämmelserna, utgör biprodukter som med avseende på den avsedda återanvändningen motsvarar ett marknadsvärde
eller en fördel för innehavaren av desamma, snarare än en börda som innehavaren önskar göra sig av med.
51     Även om en sådan situation kan föreligga i vissa fall får det inte föreligga en allmän presumtion för att en innehavare av
de aktuella materialen kan dra en fördel av materialens återanvändning som är större än den fördel som följer av att denne
kan göra sig av med dem.
52     Domstolen konstaterar att bestämmelserna innebär att restprodukter inte skall klassificeras som avfall enligt italiensk rätt
trots att de motsvarar definitionen i artikel 1 a i direktivet.
53     I sistnämnda bestämmelse anges inte endast definitionen av begreppet avfall i den mening som avses i direktivet utan däri
föreskrivs även, i förening med artikel 2.1 i direktivet, tillämpningsområdet för direktivet. I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs
nämligen vilka typer av avfall som skall eller kan uteslutas från direktivets tillämpningsområde och på vilka villkor detta
kan ske. Tillämpningsområdet omfattar dock i princip samtliga typer av avfall som motsvarar definitionen. Samtliga nationella
bestämmelser som medför en allmän begränsning av omfattningen av den skyldighet som följer av direktivet, vilken begräsning
går utöver vad som är tillåtet enligt artikel 2.1 i direktivet, utgör nödvändigtvis ett åsidosättande av direktivets tillämpningsområde
(se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 11), vilket således
skulle utgöra en begränsning av verkan av artikel 174 EG (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda förenade
målen ARCO Chemie Nederland m.fl., punkt 42).
54     Vad gäller den gemenskapsrätt och den nationella lagstiftning som anges i punkterna 23–25 i förevarande dom och som ligger
till grund för Republiken Italiens påstående att det följer av den samlade gemenskapsrätten och den nationella lagstiftningen
avseende livsmedels- och djurfodersäkerhet att det är omöjligt att klassificera de aktuella materialen som avfall, konstaterar
domstolen att materialen i princip inte kan anses utgöra sådana föremål, ämnen eller substanser som uppräknas i artikel 2.1
i direktivet. Det undantag från direktivets tillämpningsområde som föreskrivs i nämnda bestämmelse kan följaktligen inte anses
omfatta nämnda material. Domstolen erinrar dessutom om att ingenting i direktivet låter antyda att det inte är tillämpligt
på bortskaffnings- och återvinningsförfaranden som ingår i en industriell tillverkningsprocess när dessa inte förefaller utgöra
en fara för människors hälsa eller för miljön (domen i det ovannämnda målet Inter-Environnement Wallonie, punkt 30).
55     I motsats till vad Republiken Italien har gjort gällande kan inte en tillämpning av direktivet anses vara underordnad tillämpningen
av den gemenskapsrättsliga och den nationella lagstiftningen om livsmedelssäkerhet. Även om syftena med vissa av dessa bestämmelser
om livsmedelssäkerhet delvis sammanfaller med direktivets syften, är de emellertid påtagligt olika. Utöver de fall som uttryckligen
avses i artikel 2.1 i direktivet finns det i övrigt ingenting i direktivet som tyder på att det inte skulle vara tillämpligt
kumulativt med annan lagstiftning.
56     Slutligen har kommissionen, beträffande Republiken Italiens argument att tillämpningen av direktivet utgör hinder för återanvändning
av livsmedelsrester som djurfoder, eftersom dessa restprodukter skulle behöva transporteras i fordon med avfallslicens som
inte uppfyller nödvändiga hygiennormer, med rätta påpekat att detta problem följer av italiensk lagstiftning, inte av direktivet.
57     Under dessa omständigheter skall kommissionens talan bifallas.
58     Domstolen konstaterar följaktligen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1 a
i direktivet,
–       genom att anta operativa anvisningar gällande hela det nationella territoriet, vilka föreskrivs i synnerhet i cirkuläret från juni 1999
och i meddelandet från juli 2002, och genom vilka restprodukter från livsmedelsindustrin som är avsedda för tillverkning av
djurfoder undantas från avfallslagstiftningens tillämpningsområde, och
–       genom att i artikel 23 i lag nr 179/2002 utesluta restprodukter från tillagning av kokta och råa fasta livsmedel av alla slag,
som inte har introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur,
från avfallslagstiftningens tillämpningsområde.

Rättegångskostnader
59     Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien
har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)
Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975
om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991,
–
genom att anta operativa anvisningar gällande hela det nationella territoriet, vilka föreskrivs i synnerhet i cirkuläret från
miljöministern av den 28 juni 1999 om klargöranden för tolkningen av definitionen av begreppet avfall och i meddelandet från
hälsovårdsministern av den 22 juli 2002 om riktlinjer avseende hygienbestämmelser och sanitära bestämmelser vad gäller användningen
i djurfoder av material och biprodukter som uppstår i livsmedelsindustrins produktionskedja och ekonomiska kretslopp, och
genom vilka restprodukter från livsmedelsindustrin som är avsedda för tillverkning av djurfoder undantas från avfallslagstiftningens
tillämpningsområde, och
–
genom att i artikel 23 i lag nr 179 av den 31 juli 2002 om avfallsbestämmelser utesluta restprodukter från tillagning av kokta
och råa fasta livsmedel av alla slag, som inte har introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar
för omhändertagande av sällskapsdjur, från avfallslagstiftningens tillämpningsområde.
2)
Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: italienska.