CELEX: 61999TJ0269
Valtiontuet
Päätös aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely
Kumoamiskanne
Tutkittavaksi ottaminen
Verotuksellinen toimenpide
Valikoivuus
Perusteltu luottamus
Harkintavallan väärinkäyttö

Tuomion perustelut
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
1 Perustamissopimuksessa valtiontukien osalta vahvistetut menettelysäännöt ovat erilaiset riippuen siitä, onko kyse voimassa olevista tuista vai uusista tuista. Voimassa oleviin tukiin sovelletaan EY 88 artiklan 1 ja 2 kohtaa, kun taas uusia tukia säädellään ajallisesti kyseisen artiklan 3 ja 2 kohdassa.
2 Komissiolle on annettu EY 88 artiklan 1 kohdassa voimassa olevien tukien osalta valtuudet seurata niitä jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa. Kyseisen seurannan yhteydessä komissio tekee jäsenvaltioille ehdotuksia yhteismarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi. EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että tuki ei 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä.
3 Uudet tuet on EY 88 artiklan 3 kohdan perusteella ilmoitettava etukäteen komissiolle, eikä niitä saa toteuttaa ennen kuin menettelyssä on tehty lopullinen päätös. Saman määräyksen mukaan komissio aloittaa viipymättä EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn, jos se katsoo, että suunnitelma ei sovellu yhteismarkkinoille.
4 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen [88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1; jäljempänä valtiontukimenettelystä annettu asetus), joka tuli voimaan 16.4.1999, 1 artikla sisältää seuraavat esillä olevien asioiden kannalta merkitykselliset määritelmät, ja siinä tarkoitetaan
"a) tuella toimenpiteitä, jotka täyttävät kaikki perustamissopimuksen [87] artiklan 1 kohdassa asetetut tunnusmerkit;
b) voimassa olevalla tuella
i) tukia, jotka olivat olemassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisessä jäsenvaltiossa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen - - ;
ii) hyväksyttyjä tukia eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka komissio tai neuvosto on hyväksynyt;
- -
v) tukia, joiden voidaan katsoa olevan voimassa olevia tukia, koska voidaan osoittaa, että ne käyttöönottohetkellä eivät vielä olleet tukia, mutta ovat muuttuneet myöhemmin sellaisiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä. Jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä, näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena;
c) uudella tuella kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset;
- -
f) sääntöjenvastaisella tuella uusia tukia, jotka on otettu käyttöön perustamissopimuksen [88] artiklan 3 kohdan vastaisesti;
- - ".
5 Valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan "asianomaisen jäsenvaltion on riittävän ajoissa ilmoitettava komissiolle kaikista suunnitelmistaan myöntää uutta tukea". Asetuksen 3 artiklassa säädetään, ettei uutta tukea "saa ottaa käyttöön ennen kuin komissio on tehnyt, tai sen katsotaan tehneen, päätöksen tällaisen tuen hyväksymisestä". Kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa säädetään, että komissio tekee päätöksen perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn (jäljempänä muodollinen tutkintamenettely) aloittamisesta, mikäli se alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen "soveltuvuudesta yhteismarkkinoille on epäilyjä".
6 Valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan "muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission alustava arvio ehdotetun toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille".
7 Valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan "muodollinen tutkintamenettely päätetään päätöksellä tämän artiklan 2-5 kohdan mukaisesti". Komissio voi päättää, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea (7 artiklan 2 kohta), että ilmoitettu tuki soveltuu yhteismarkkinoille (7 artiklan 3 kohta), että ilmoitetun tuen voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille, jos tiettyjä ehtoja noudatetaan, (7 artiklan 4 kohta) tai että ilmoitettu tuki ei sovellu yhteismarkkinoille (7 artiklan 5 kohta).
8 Valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa säädetään sellaisten toimenpiteiden osalta, joita ei ole ilmoitettu, että "jos komissiolla on miltä hyvänsä taholta saatuja tietoja oletetusta sääntöjenvastaisesta tuesta, se tutkii tiedot viipymättä". Saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan tämän tutkinnan johdosta tehdään tarvittaessa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös.
9 Voimassa olevia tukiohjelmia koskevasta menettelystä säädetään valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 17-19 artiklassa. Asetuksen 18 artiklassa todetaan, että jos komissio katsoo, että voimassa oleva tukiohjelma ei sovellu tai ei enää sovellu yhteismarkkinoille, se antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle suosituksen, jossa se ehdottaa aiheellisia toimenpiteitä. Jollei asianomainen jäsenvaltio hyväksy ehdotettuja toimenpiteitä, komissio voi 19 artiklan 2 kohdan nojalla aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn edellä mainitun 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
Territorio Histórico de Álavan, Territorio Histórico de Vizcayan ja Territorio Histórico de Guipúzcoan verolainsäädännöissä käyttöön otettu verohyvitys
10 Nyt esillä olevat asiat koskevat Territorio Histórico de Álavan, Territorio Histórico de Vizcayan ja Territorio Histórico de Guipúzcoan verolainsäädännöissä verohyvityksen muodossa myönnettyjä väitettyjä verotuksellisia tukia.
Territorio Histórico de Álavan verolainsäädännössä käyttöön otettu verohyvitys
11 Territorio Histórico de Álavan vuoden 1995 talousarvion toteuttamisesta 20.12.1994 annetun paikallisen säännöstön (Norma Foral) nro 22/1994 kuudennessa lisäsäännöksessä säädetään seuraavaa:
"Uuden aineellisen käyttöomaisuuden hankintaan 1.1.1995 ja 31.12.1995 välisenä aikana tehdyille investoinneille, jotka ylittävät 2,5 miljardia [Espanjan pesetaa (ESP)], myönnetään Diputación Foral de Álavan päätöksellä 45 prosentin verohyvitys Diputación Foral de Álavan vahvistaman investoinnin määrästä vähennyksenä lopullisesta verona maksettavasta määrästä.
Verohyvitykset, joita ei ole käytetty, koska ne ylittävät maksettavan veron määrän, voidaan siirtää myöhemmäksi aina yhdeksän vuoden päähän siitä vuodesta, jolloin Diputación Foral de Álavan päätös on tehty.
Diputación Foral de Álavan päätöksessä määrätään kuhunkin yksittäistapaukseen sovellettavista aikarajoista ja rajoituksista.
Tämän säännöksen nojalla myönnetyt edut eivät ole yhteensopivia minkään muun veronhuojennuksen kanssa, joka samoista investoinneista voitaisiin myöntää.
Diputación Foral de Álava päättää myös investointiprosessin kestosta; siihen voi sisältyä myös investointeja, jotka on tehty investointeihin johtavan hankkeen valmisteluvaiheen aikana."
12 Kyseisen säännöksen voimassaoloaikaa jatkettiin vuodelle 1996 20.12.1995 annetun paikallisen säännöstön nro 33/1995 viidennellä lisäsäännöksellä, sellaisena kuin sitä on muutettu 5.7.1996 annetun paikallisen säännöstön nro 24/1996 ainoan poikkeussäännöksen 2.11 §:llä. Verotuksellista toimenpidettä jatkettiin vuodelle 1997 18.12.1996 annetun paikallisen säännöstön nro 31/1996 seitsemännellä lisäsäännöksellä.
13 Verohyvitys, joka vastasi 45:tä prosenttia investointien määrästä, pidettiin voimassa vuonna 1998 ja vuonna 1999 - sanamuodoltaan tosin erilaisena - 19.12.1997 annetun paikallisen säännöstön nro 33/1997 yhdennellätoista lisäsäännöksellä ja 17.12.1998 annetun paikallisen säännöstön nro 36/1998 seitsemännellä lisäsäännöksellä.
Territorio Histórico de Vizcayan ja Territorio Histórico de Guipúzcoan verolainsäädännöissä käyttöön otettu verohyvitys
14 Vizcayan 26.12.1996 annetun paikallisen säännöstön nro 7/1996 neljännessä lisäsäännöksessä, jonka voimassaoloaikaa jatkettiin 2.4.1998 annetun paikallisen säännöstön nro 4/1998 toisella säännöksellä, ja Guipúzcoan 22.12.1997 annetun paikallisen säännöstön nro 7/1997 toisessa lisäsäännöksessä säädetään seuraavaa:
"Uuden aineellisen käyttöomaisuuden hankintaan 1.1.1997 lukien tehdyille investoinneille, jotka ylittävät 2,5 miljardia [ESP], myönnetään Diputación Foral de [Vizcayan/Guipúzcoan] päätöksellä 45 prosentin verohyvitys Diputación Foral de [Vizcayan/Guipúzcoan] vahvistaman investoinnin määrästä vähennyksenä henkilökohtaisena verona maksettavasta määrästä.
Verohyvitys, jota ei ole käytetty, koska se ylittää maksettavan veron määrän, voidaan siirtää myöhemmäksi aina viiden verovuoden päähän siitä verovuodesta, jonka osalta päätös verohyvityksen myöntämisestä on tehty.
Verohyvityksen käyttämistä koskevaa määräaikaa voidaan siirtää siihen ensimmäiseen tilivuoteen saakka, jona vanhentumisaikana on syntynyt positiivista tulosta.
Ensimmäisessä momentissa tarkoitetussa päätöksessä määrätään kuhunkin yksittäistapaukseen sovellettavista aikarajoista ja rajoituksista.
- - "
Riidanalaiset päätökset
15 Komissio tutki vuonna 1996 tehdyn kantelun perusteella Territorio Histórico de Álavan verolainsäädännössä säädetyn 45 prosentin verohyvityksen myöntämistä Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa) -nimiselle yritykselle. Komissio totesi Espanjan Demesalle myöntämästä valtiontuesta 24.2.1999 tekemässään päätöksessä 1999/718/EY (EYVL L 292, s. 1), että kyseiselle yritykselle myönnetty verohyvitys oli yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
16 Komissio tutki tämän jälkeen yleisesti Territorio Histórico de Álavan verolainsäädännössä käyttöön otettua verohyvitystä EY 87 ja EY 88 artiklan kannalta. Se tutki myös Territorio Histórico de Vizcayassa ja Territorio Histórico de Guipúzcoassa sovellettavia samankaltaisia verotuksellisia toimenpiteitä (jäljempänä kaikkien Baskimaan kolmen historiallisen alueen osalta riidanalaiset verotukselliset toimenpiteet).
17 Komissio teki tämän perusteella päätöksen SG (99) D/6871 muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta Territorio Histórico de Vizcayan ja Territorio Histórico de Guipúzcoan verolainsäädännöissä säädettyjen verohyvitysten osalta, ja päätös annettiin Espanjan viranomaisille tiedoksi 17.8.1999 päivätyllä kirjeellä. Kyseinen päätös, joka on riitautettu asiassa T-269/99, Territorio Histórico de Guipúzcoa vastaan komissio ja asiassa T-272/99, Territorio Histórico de Vizcaya vastaan komissio, julkaistiin 4.12.1999 Espanjan kielellä Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL C 351, s. 29), ja siihen oli liitetty kunkin kyseisen virallisen lehden kieliversion kielellä tiivistelmä päätöksestä valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 26 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
18 Komissio aloitti myös muodollisen tutkintamenettelyn Territorio Histórico de Álavan verolainsäädännössä säädetyn verohyvityksen osalta. Päätös, jonka viite on SG (99) D/6873, annettiin Espanjan viranomaisille tiedoksi 17.8.1999 päivätyllä kirjeellä. Se julkaistiin 11.3.2000 Espanjan kielellä Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL C 71, s. 8), ja siihen oli liitetty kunkin kyseisen virallisen kieliversion kielellä tiivistelmä päätöksestä. Kyseinen päätös muodostaa riidanalaisen päätöksen asiassa T-271/99, Territorio Histórico de Álava vastaan komissio.
19 Kahdessa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (jäljempänä riidanalaiset päätökset) komissio määrittelee riidanalaisen verotuksellisen toimenpiteen toistaiseksi EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi seuraavien seikkojen perusteella:
"Kysymyksessä oleva verohyvitys täyttää kaikki EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa mainitut neljä perustetta. Mainittu verohyvitys on erityisluonteinen, koska se hyödyttää tiettyjä yrityksiä; kyseisestä verohyvityksestä voivat hyötyä ainoastaan yli 2,5 miljardin [ESP] (15 025 303 euron) investointeja tekevät yritykset. Yritykset, joiden investoinnit eivät ylitä kyseistä 2,5 miljardin [ESP] alarajaa, eivät voi saada tukea." (Päätöksen SG (99) D/6871 tiivistelmän 3.1 kohta ja päätöksen SG (99) D/6873 tiivistelmän 2.1 kohta.)
20 Verohyvityksen valikoivuus ilmenee komission mukaan myös harkintavallasta, jota asianomaiset Territorio Históricojen veroviranomaiset käyttävät myöntäessään kyseisen verotuksellisen etuuden (päätöksen SG (99) D/6871 osalta EYVL 1999, C 351, s. 32 ja päätöksen SG (99) D/6873 osalta EYVL 2000, C 71, s. 11).
21 Komissio toteaa päätöksessä, että Espanjan viranomaiset ovat laiminlyöneet EY 88 artiklan 3 kohdassa asetetun velvollisuuden ilmoittaa tuki etukäteen, ja arvioi tämän jälkeen riidanalaisen verotuksellisen toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Se tulee siihen lopputulokseen, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille on epäilyjä, ja päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn (päätöksen SG (99) D/6871 tiivistelmän 3.2 ja 3.3. kohta sekä päätöksen SG (99) D/6873 tiivistelmän 2.2 ja 2.3 kohta).
22 Sen jälkeen kun komissio oli tehnyt riidanalaiset päätökset, se tutki vielä erityisesti Territorio Histórico de Álavan verolainsäädännön mukaisen 45 prosentin suuruisen verohyvityksen myöntämistä yksittäiselle yritykselle. Kyseinen tutkinta saatettiin päätökseen valtiontuesta, jonka Espanja on myöntänyt Ramondín SA:lle ja Ramondín Cápsulas SA:lle, 22 päivänä joulukuuta 1999 tehdyllä komission päätöksellä 2000/795/EY (EYVL 2000, L 318, s. 36).
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
23 Kantajat nostivat nyt käsiteltävänä olevat kanteet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle 3.11.1999 toimittamillaan kannekirjelmillä.
24 Asian T-269/99 kantaja, Territorio Histórico de Guipúzcoa vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
- ottaa kanteen tutkittavaksi
- kumoaa komission päätöksen SG (99) D/6871 siltä osin kuin siinä määritellään Guipúzcoan 22.12.1997 annetun paikallisen säännöstön nro 7/1997 mukainen verohyvitys EY 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi
- velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25 Asian T-271/99 kantaja, Territorio Histórico de Álava vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
- ottaa kanteen tutkittavaksi
- kumoaa komission päätöksen SG (99) D/6873 siltä osin kuin siinä määritellään Álavan 20.12.1994 annetun paikallisen säännöstön nro 22/1994 ja sen myöhempien muutosten mukainen verohyvitys EY 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi
- velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26 Asian T-272/99 kantaja, Territorio Histórico de Vizcaya vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
- ottaa kanteen tutkittavaksi
- kumoaa komission päätöksen SG (99) D/6871 siltä osin kuin siinä määritellään Vizcayan 26.12.1997 annetun paikallisen säännöstön nro 7/1996 ja sen myöhempien muutosten mukainen verohyvitys EY 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi
- velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
27 Komissio teki ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan nojalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 26.1.2000 jättämillään erillisillä asiakirjoilla tutkimatta jättämistä koskevan oikeudenkäyntiväitteen kaikissa kolmessa asiassa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu kolmas jaosto) päätti 6.7.2000 antamillaan määräyksillä käsitellä kyseiset oikeudenkäyntiväitteet pääasian yhteydessä.
28 Komissio vaatii kaikissa kolmessa asiassa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
- jättää kanteen tutkimatta
- toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
- velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
29 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen laajennetun kolmannen jaoston puheenjohtajan 12.1.2001 antamalla määräyksellä asiat T-269/99, T-271/99 ja T-272/99 yhdistettiin.
30 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu kolmas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn. Työjärjestyksen 64 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimenpiteinä kantajille esitettiin kirjallinen kysymys, johon ne vastasivat asetetussa määräajassa.
31 Asianosaisten lausumat ja vastaukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 10.4.2002 pidetyssä istunnossa.
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
32 Komissio väittää, että riidanalaiset päätökset ovat valmistelevia toimia, joilla ei muuteta kantajien oikeudellista asemaa. Riidanalaiset päätökset eivät näin ollen ole EY 230 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia. Komissio toteaa lisäksi, että jos muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevalla päätöksellä olisi lopullisia oikeusvaikutuksia toimenpiteen valtiontueksi määrittelemisen osalta, mahdollisuus nostaa kanne tätä määritelmää vastaan laillisessa määräajassa merkitsisi siinä tapauksessa sitä, että toimenpiteen tukiluonnetta koskevasta lopullisesta päätöksestä nostettu kanne olisi jätettävä tutkimatta, koska kyse olisi ainoastaan aikaisemman lopullisen toimen vahvistavasta päätöksestä.
33 Komissio huomauttaa yhteisöjen tuomioistuimen todenneen asiassa C-301/87, Ranska vastaan komissio, 14.2.1990 antamassaan tuomiossa (Kok. 1990, s. I-307, Kok. Ep. X, s. 319), että komissio voi tehdä jäsenvaltiolle osoitetun päätöksen tuen keskeyttämisestä ennen kuin se on saanut päätökseen arviointinsa tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Tämä EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätystä menettelystä erillisen menettelyn perusteella tehtävä päätös eroaa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, ja sitä vastaan voidaan viimeksi mainitusta päätöksestä poiketen nostaa kanne (em. asia Ranska vastaan komissio, tuomion 18 kohta). Sillä, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut tarpeelliseksi edellyttää, että tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös annetaan muodollisesta tutkintamenettelystä erilliseen menettelyyn perustuen ja että siitä tehdään muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä erillinen päätös, korostetaan komission mukaan sitä, että kyseinen välipäätös ei perustu pelkästään siihen, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tutkittavana ollut toimenpide määritellään tueksi.
34 Komissio huomauttaa lopuksi, että yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-312/90, Espanja vastaan komissio, 30.6.1992 antaman tuomion (Kok. 1992, s. I-4117), asiassa C-47/91, Italia vastaan komissio, 30.6.1992 antaman tuomion (Kok. 1992, s. I-4145, Kok. Ep. XII, s. I-191) ja asiassa C-400/99, Italia vastaan komissio, 9.10.2001 antaman tuomion (Kok. 2001, s. I-7303; jäljempänä Tirrenia-tuomio) kohteena olevista päätöksistä poiketen Espanjan keskushallinto-, aluehallinto- tai maakuntaviranomaiset eivät ole väittäneet riidanalaisten päätösten tekemistä edeltävän menettelyn kuluessa, että riidanalaiset verotukselliset toimenpiteet olisivat luonteeltaan voimassa olevia tukia.
35 Kantajat vetoavat edellä olevassa kohdassa mainittuihin tuomioihin ja väittävät, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös on kannekelpoinen toimi, koska sillä on välittömiä ja lopullisia oikeusvaikutuksia. Ne korostavat, että komissiolla ei ollut oikeutta aloittaa muodollista tutkintamenettelyä, koska riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otettu verohyvitys ei ole luonteeltaan valtiontukea. Ne toteavat lisäksi asioissa T-271/99 ja T-272/99, että jos riidanalaiset verotukselliset toimenpiteet ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia, kyse on voimassa olevista tuista. Verohyvityksestä säädettiin nimittäin Territorio Histórico de Álavan ja Territorio Histórico de Vizcayan verolainsäädännössä jo vuonna 1984.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
36 On muistutettava, että riidanalaisten päätösten tekemisen ajankohtana kantajat olivat jo toteuttaneet riidanalaiset verotukselliset toimenpiteet. Kantajat katsovat näet vakaasti, ettei näillä toimenpiteillä käyttöön otettu verohyvitys ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
37 Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevalla päätöksellä on itsenäisiä oikeusvaikutuksia erityisesti tarkasteltavana olevan toimenpiteen täytäntöönpanon lykkäämisen osalta (edellä 34 kohdassa mainittu Tirrenia-tuomio, 62 ja 69 kohta). Tämä johtopäätös on tehtävä siinä tapauksessa, että asianomaisen jäsenvaltion viranomaiset pitävät toimenpidettä, jonka täytäntöönpano on aloitettu, voimassa olevana tukena, ja tämän lisäksi myös siinä tapauksessa, että kyseiset viranomaiset katsovat, että toimenpide, jota menettelyn aloittamisesta tehty päätös koskee, ei kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan (edellä 34 kohdassa mainittu Tirrenia-tuomio, 59, 60 ja 69 kohta).
38 Päätös aloittaa muodollinen tutkintamenettely sellaisen toimenpiteen osalta, jonka täytäntöönpano on jo aloitettu ja jonka komissio on määritellyt uudeksi tueksi, muuttaa välttämättä tarkasteltavana olevan toimenpiteen oikeudellista ulottuvuutta sekä siitä hyötyvien yritysten oikeudellista asemaa erityisesti toimenpiteen täytäntöönpanon jatkamisen osalta. Tällaisen päätöksen tekemiseen saakka jäsenvaltio, tuensaajayritykset ja muut taloudelliset toimijat voivat uskoa, että toimenpide toteutetaan sääntöjenmukaisesti joko yleisenä toimenpiteenä, joka ei kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, tai voimassa olevana tukena. Sitä vastoin tällaisen päätöksen tekemisen jälkeen tämän toimenpiteen laillisuudesta on ainakin vahvoja epäilyksiä, ja tällöin jäsenvaltion on keskeytettävä tuen maksaminen - tosin välitoimista päättävää tuomaria voidaan silti pyytää määräämään välitoimista -, koska muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen vuoksi ei ole mahdollista tehdä heti päätöstä, jossa tuki todettaisiin yhteismarkkinoille soveltuvaksi ja jonka perusteella kyseisen toimenpiteen täytäntöönpanoa voitaisiin sääntöjenmukaisesti jatkaa. Tällaiseen päätökseen voitaisiin myös vedota kansallisessa tuomioistuimessa, jonka on määrättävä kaikki EY 88 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen rikkomisesta johtuvat seuraamukset. Lopuksi on todettava, että tällainen päätös voi joka tapauksessa johtaa siihen, etteivät tuensaajayritykset ota vastaan uusia tukimaksuja tai uusia etuuksia, tai että ne hankkivat tarvittavat summat varautuen siihen, että ne mahdollisesti joutuvat palauttamaan ne myöhemmin. Tällöin myös muut liikeyhteisössä toimivat yritykset ottavat suhteissaan tuensaajien kanssa huomioon tuensaajien epävarman oikeudellisen ja taloudellisen tilanteen (edellä 34 kohdassa mainittu Tirrenia-tuomio, 59 ja 69 kohta ja yhdistetyt asiat T-195/01 ja T-207/01, Government of Gibraltar vastaan komissio, tuomio 30.4.2002, 85 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
39 Tällaisessa tilanteessa päätös aloittaa muodollinen tutkintamenettely sellaisten toimenpiteiden osalta, joiden täytäntöönpano on jo aloitettu ja jotka komissio on määritellyt uusiksi tuiksi, saa tosiaankin aikaan oikeusvaikutuksia, joiden seuraukset kyseisen jäsenvaltion tai mahdollisesti taloudellisten toimijoiden on itse pääteltävä; tämä poikkeaa jäsenvaltiolle osoitetusta tuen keskeyttämistä koskevasta välipäätöksestä, joka on välittömästi velvoittava ja jonka noudattamatta jättämisen komissio voi saattaa suoraan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 12 artiklan mukaisesti ja pyytää tätä toteamaan, että välipäätöksen noudattamatta jättäminen merkitsee perustamissopimuksen rikkomista. Tämä menettelyllinen ero ei kuitenkaan vaikuta näiden oikeusvaikutusten ulottuvuuteen (edellä 34 kohdassa mainittu Tirrenia-tuomio, 60 kohta).
40 Näin ollen edellä esitetystä seuraa, että riidanalaiset päätökset ovat toimia, joita vastaan voidaan nostaa kanne EY 230 artiklan nojalla.
41 Tämän jälkeen on todettava, että riidanalaiset päätökset koskevat kantajia suoraan ja erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla. Riidanalaiset päätökset koskevat nimittäin juuri kantajien toteuttamia verotuksellisia toimenpiteitä, ja niillä estetään kyseisiä kantajia käyttämästä haluamallaan tavalla niille suoraan Espanjan sisäisen oikeuden nojalla annettuja toimivaltuuksia (ks. vastaavasti asia T-214/95, Vlaams Gewest vastaan komissio, tuomio 30.4.1998, Kok. 1998, s. II-717, 29 ja 30 kohta ja yhdistetyt asiat T-127/99, T-129/99 ja T-148/99, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomio 6.3.2002, 50 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
42 Kaikesta edellä olevasta seuraa, että kanteet voidaan ottaa tutkittavaksi.
Pääasia
43 Kantajat vetoavat kanteidensa tueksi viiteen kanneperusteeseen. Ensimmäinen koskee EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista ja toinen EY 88 artiklan 2 ja 3 kohdan rikkomista. Kolmannessa kanneperusteessa on kyse harkintavallan väärinkäyttämisestä ja neljännessä luottamuksensuojan periaatteen loukkaamisesta. Viides kanneperuste koskee EY 253 artiklan rikkomista.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista
44 Ensimmäisessä kanneperusteessa kantajat kiistävät sen, että riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otettu verohyvitys on luonteeltaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
45 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomauttaa, että komissiolla on velvollisuus aloittaa muodollinen tutkintamenettely silloin kun se ei ole alustavan tutkinnan avulla voinut ratkaista kaikkia niitä ongelmia, joita liittyy sen arvioimiseen, onko tutkittavana oleva toimenpide EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, tai ainakin silloin kun se ei ole tätä alustavaa tutkintaa suorittaessaan voinut vakuuttua siitä, että kyseinen toimenpide soveltuu joka tapauksessa yhteismarkkinoille, vaikka se olisi tukea (asia C-367/95 P, komissio v. Sytraval ja Brink's France, tuomio 2.4.1998, Kok. 1998, s. I-1719, 39 kohta ja asia T-11/95, BP Chemicals v. komissio, tuomio 15.9.1998, Kok. 1998, s. II-3235, 166 kohta).
46 Tämän vuoksi valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 6 artiklassa säädetään, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään "komission alustava arvio ehdotetun toimenpiteen tukiluonteesta".
47 Tästä seuraa, että toimenpiteen määritteleminen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä valtiontueksi ei ole luonteeltaan lopullista. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen tarkoituksena on nimenomaan antaa komissiolle mahdollisuus kerätä kaikki tarpeelliset selvitykset, jotta se voisi tehdä tältä osin lopullisen päätöksen (ks. vastaavasti asia C-204/97, Portugali v. komissio, tuomio 3.5.2001, Kok. 2001, s. I-3175, 33 kohta ja yhdistetyt asiat T-371/94 ja T-394/94, British Airways ym. ja British Midland Airways v. komissio, tuomio 25.6.1998, Kok. 1998, s. II-2405, 59 kohta).
48 Hallinnollisen menettelyn ja tuomioistuimessa tapahtuvan asian käsittelyn sekoittumisen välttämiseksi sekä komission ja yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan välisen jaon huomioonottamiseksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voi valvoa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen laillisuutta vain rajoitetusti (ks. vastaavasti asia 60/81, IBM v. komissio, tuomio 11.11.1981, Kok. 1981, s. 2639, Kok. Ep. VI, s. 231, 20 kohta). Yhteisöjen tuomioistuinten on nimittäin vältettävä ottamasta lopullisesti kantaa sellaisiin kysymyksiin, joista komissio on tehnyt vasta alustavan arvion.
49 Näin ollen silloin kun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä nostetun kanteen yhteydessä kantajat riitauttavat komission suorittaman arvioinnin riidanalaisen toimenpiteen valtiontueksi määrittelemisen osalta, yhteisöjen tuomioistuinten valvonta rajoittuu vain sen tarkistamiseen, ettei komissio ole tehnyt ilmeisiä arviointivirheitä katsoessaan, ettei se ole kyseisen toimenpiteen alustavan tutkinnan perusteella voinut ratkaista kaikkia tähän liittyviä ongelmia (ks. yhdistetyt asiat T-195/01 R ja T-207/01 R, Government of Gibraltar v. komissio, määräys 19.12.2001, Kok. 2001, s. II-3915, 79 kohta).
50 Ensinnäkin kantajat väittävät, että riidanalaiset päätökset koskevat sellaisia yleisiä toimenpiteitä, jotka eivät kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otetusta verohyvityksestä hyötyvät nimittäin samalla tavalla kaikki verovelvolliset, jotka tekevät 2,5 miljardin ESP:n suuruisen investoinnin.
51 Kantajat toteavat aluksi, että komissio on perustanut riidanalaisten verotuksellisten toimenpiteiden erityisyyden niiden alueelliseen luonteeseen. Ne huomauttavat, että Territorio Histórico de Álavalla, Territorio Histórico de Vizcayalla ja Territorio Histórico de Guipúzcoalla on tunnustettu olevan jo 1800-luvulta lukien verotusta koskeva autonomia, joka on suojattu Espanjan valtion perustuslaissa. Riidanalaisilla päätöksillä kyseenalaistetaan kyseinen autonomia implisiittisesti.
52 Kantajat katsovat myös, ettei komissio voi päätellä riidanalaisten verotuksellisten toimenpiteiden erityisyyttä sillä perusteella, että se väittää Diputación Foraleilla olevan harkintavaltaa verohyvityksen myöntämisen osalta. Diputación Foralit nimittäin vain tarkistavat sen, ovatko verotuksellisissa toimenpiteissä asetetut edellytykset täyttyneet, eikä niillä ole tältä osin mitään harkintavaltaa. Niillä ei kantajien mukaan ole oikeutta valita edunsaajayrityksiä tai sovitella "tuen" voimakkuutta yrityksen erityispiirteiden perusteella.
53 Verohyvityksen erityisyyttä ei kantajien mukaan voida johtaa myöskään siitä, että vähimmäisinvestoinnin määräksi on asetettu 2,5 miljardia ESP. Kyse on sellaisesta objektiivisesta määrällisestä kriteeristä, joilla rajoitetaan kyseessä olevan verotuksellisen edun soveltamisalaa.
54 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa tältä osin, että EY 87 artiklan 1 kohdan mukaan toimenpide voidaan katsoa valtiontueksi sillä edellytyksellä, että sillä suositaan "jotakin yritystä tai tuotannonalaa". Toimenpiteen erityisyys tai valikoivuus on näin ollen yksi valtiontuen käsitteen tunnusomaisista piirteistä (asia C-200/97, Ecotrade, tuomio 1.12.1998, Kok. 1998, s. I-7907, 40 kohta; edellä 41 kohdassa mainittu asia Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomion 144 kohta ja asia T-55/99, CETM v. komissio, tuomio 29.9.2000, Kok. 2000, s. II-3207, 39 kohta).
55 Riidanalaisissa päätöksissä komissio on nojautunut kuitenkin kahteen seikkaan määritelläkseen verohyvityksen toistaiseksi EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valikoivaksi toimenpiteeksi eli siihen, että verohyvityksen saaminen edellyttää vähintään 2,5 miljardin ESP:n suuruista vähimmäisinvestointia (päätöksen SG (99) D/6871 tiivistelmän 3.1 kohta ja päätöksen SG (99) D/6873 tiivistelmän 2.1 kohta) ja siihen, että Territorio Históricojen veroviranomaisilla on väitetysti harkintavaltaa verotuksellista etuutta myönnettäessä (päätöksen SG (99) D/6871 osalta EYVL 1999, C 351, s. 32 ja päätöksen SG (99) D/6873 osalta EYVL 2000, C 71, s. 11).
56 Toisin kuin kantajat väittävät, komissio ei näin ollen ole nojautunut riidanalaisissa päätöksissä toteamukseen, jonka mukaan riidanalaisia verotuksellisia toimenpiteitä sovelletaan ainoastaan tietyssä osassa Espanjaa eli Baskimaan Territorio Históricoissa, tullakseen toistaiseksi siihen johtopäätökseen, että verohyvitys on valikoiva. Kantajat eivät näin ollen voi väittää, että riidanalaiset päätökset ovat omiaan kyseenalaistamaan kolmen Baskimaan Territorio Históricon lainsäädännöllisen toimivallan toteuttaa verotuksellisia toimenpiteitä.
57 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa tämän jälkeen riidanalaisista verotuksellisista toimenpiteistä ilmenevän, että verohyvitystä voidaan soveltaa ainoastaan sellaisiin yrityksiin, jotka tekevät yli 2,5 miljardin ESP:n suuruisia investointeja uuden aineellisen käyttöomaisuuden hankintaan. Riidanalaisten verotuksellisten toimenpiteiden mukaan verohyvitystä voidaan käytännössä soveltaa vain yrityksiin, joilla on huomattavat taloudelliset varat. Tämän perusteella komissio on voinut kohtuudella todeta toistaiseksi, että riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otettua verohyvitystä oli tarkoitus soveltaa vain "joihinkin yrityksiin" EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla (ks. edellä 41 kohdassa mainittu asia Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomion 157 kohta).
58 Kantajat väittävät kuitenkin, että riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otetun verohyvityksen on katsottava olevan perusteltavissa verojärjestelmän luonteella ja rakenteella, koska se täyttää yhdenmukaisesti sovellettavat objektiiviset kriteerit ja koska sillä pyritään toteuttamaan päämäärää, jota niillä verotuksellisilla säännöksillä, joilla se on otettu käyttöön, tavoitellaan.
59 Ne selvittävät tältä osin, että investointien edistäminen, johon verohyvityksellä pyritään, on tarpeen sellaisella alueella, joka kiinnostaa tavallisesti taloudellisia toimijoita vain rajoitetusti. Ne toteavat lisäksi, että silloin kun valtio rohkaisee investointeihin ja onnistuu siinä siten, että yritykset sijoittuvat sen alueelle, se varmistaa verotulojen saannin tulevaisuudessa, koska kyseisiä yrityksiä verotetaan tässä valtiossa. Kyseisten historiallisten alueiden verotuksellisten toimenpiteiden tavoitteena on näin ollen kerätä tällaisten valtion toimenpiteiden muodossa mahdollisimman paljon verotuloja.
60 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa, että valtion toimenpide, joka on perusteltu sen järjestelmän luonteen tai yleisen rakenteen vuoksi, jossa sitä sovelletaan, ei täytä valikoivuutta koskevaa edellytystä siitä huolimatta, että kyseisen toimenpiteen edunsaajat saavat siitä etua (asia C-75/97, Belgia v. komissio, tuomio 17.6.1999, Kok. 1999, s. I-3671, 33 kohta, ns. Maribel-tapaus ja asia C-143/99, Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, tuomio 8.11.2001, Kok. 2001, s. I-8365, 42 kohta).
61 Jotta voitaisiin arvioida, onko kyseinen perustelu sovellettavissa esillä olevaa asiaan, on tutkittava, onko verohyvityksen potentiaalisten edunsaajien joukon rajoittaminen perusteltavissa Baskimaan verojärjestelmän sisäisellä logiikalla (ks. edellä 41 kohdassa mainittu asia Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomion 164 kohta).
62 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa tältä osin aluksi, että sillä, että riidanalaiset verotukselliset toimenpiteet täyttävät objektiiviset kriteerit ja edellytykset, ei voida osoittaa, että edunsaajien joukon rajoittaminen sellaisiin yrityksiin, jotka toteuttavat vähintään 2,5 miljardin ESP:n suuruiset investoinnit, olisi perusteltavissa kolmen asianomaisen historiallisen alueen verojärjestelmän sisäisellä logiikalla (ks. edellä 60 kohdassa mainittu asia Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, tuomion 53 kohta).
63 Sen väitteen osalta, jonka mukaan verohyvityksellä pyritään edistämään Baskimaan taloudellista kehitystä, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomauttaa, ettei toimenpidettä voida jättää katsomatta EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi sen tavoitteiden perusteella (ks. edellä 41 kohdassa mainittu asia Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomion 168 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64 Lopuksi on todettava, että verotulojen kasvattamista tulevaisuudessa koskeva väite sopii vaikeasti yhteen verovähennysten myöntämisen kanssa. Vaikka oletettaisiinkin, että toimenpiteellä pyritään tällaiseen tavoitteeseen, on katsottava, että kyseinen tavoite voitaisiin saavuttaa yhtä hyvin myös yleisten verotuksellisten toimenpiteiden avulla (ks. yhdistetyt asiat T-92/00 ja T-103/00, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomio 6.3.2002, 62 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
65 Komissio ei näin ollen ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan riidanalaisissa päätöksissä toistaiseksi, että riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otettu verohyvitys on EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valikoiva toimenpide, koska siitä voivat hyötyä ainoastaan sellaiset yritykset, jotka toteuttavat investointeja, joiden suuruus ylittää 2,5 miljardin ESP:n rajan.
66 Näin ollen ei ole enää tarvetta tutkia lisäksi sitä, onko komissio voinut kohtuudella todeta niiden tietojen perusteella, jotka sillä oli riidanalaisten päätösten tekemisen ajankohtana, että Baskimaan veroviranomaisilla oli harkintavaltaa verohyvityksen myöntämisen osalta, ja että myös tämä väitetty harkintavalta oli omiaan johtamaan siihen, että riidanalaisia verotuksellisia toimenpiteitä oli pidettävä luonteeltaan valikoivina (ks. edellä 20 kohta).
67 Toiseksi kantajat väittävät, ettei komissio ole osoittanut, että riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otettu verohyvitys vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Ne korostavat, että toimenpidettä voidaan pitää luonteeltaan valtiontukena ainoastaan, jos sillä on todellista ja huomattavaa vaikutusta kilpailuun (asia 47/69, Ranska v. komissio, tuomio 25.6.1970, Kok. 1970, s. 487, Kok. Ep. I, s. 477, 16 kohta; asia 248/84, Saksa v. komissio, tuomio 14.10.1987, Kok. 1987, s. 4013, 18 kohta ja yhdistetyt asiat 67/85, 68/85 ja 70/85, Van der Kooy ym. v. komissio, tuomio 2.2.1988, Kok. 1988, s. 219, Kok. Ep. IX, s. 327, 58 kohta).
68 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa tältä osin, että väitetyn tukiohjelman osalta komissio voi tyytyä tarkastelemaan kyseisen tukiohjelman erityispiirteitä arvioidakseen, annetaanko sillä tukea saaville yrityksille huomattava etu niiden kilpailijoihin verrattuna ja onko tukiohjelma sellainen, että se hyödyttää pääasiassa jäsenvaltioiden välistä kauppaa käyviä yrityksiä (ks. edellä 60 kohdassa mainittu Maribel-tuomio, 48 kohta ja asia C-310/99, Italia v. komissio, 7.3.2002, 89 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Nyt esillä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa väitettyä tukiohjelmaa ei ole ilmoitettu, ei ole tarpeen, että komission lopullisen päätöksen perusteluissa tai sitäkään suuremmalla syyllä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä olisi ajankohtainen arvio ohjelman vaikutuksista kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. edellä 60 kohdassa mainittu Maribel-tuomio, 48 kohta).
69 Riidanalaisissa päätöksissä komissio on voinut kuitenkin kohtuudella todeta toistaiseksi, että riidanalaiset verotukselliset toimenpiteet, joiden mukaan verohyvitys voidaan käytännössä myöntää vain yrityksille, joilla on huomattavat taloudelliset varat, antavat kyseisen verotuksellisen etuuden saaville yrityksille huomattavaa etua niiden kilpailijoihin verrattuna ja ne ovat omiaan hyödyttämään pääasiassa jäsenvaltioiden välistä kauppaa käyviä yrityksiä.
70 Näin ollen myös kantajien väite, joka on esitetty 67 kohdassa, on hylättävä.
71 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että komissio on voinut olennaista arviointivirhettä tekemättä katsoa, ettei se ole alustavan tutkinnan perusteella voinut ratkaista kaikkia niitä ongelmia, jotka liittyvät kysymykseen siitä, onko kyseessä olevaa verotuksellista etuutta pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
72 Näin ollen EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva kanneperuste on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee EY 88 artiklan 2 ja 3 kohdan rikkomista
73 Ensinnäkin kantajat asioissa T-271/99 ja T-272/99 väittävät, että riidanalaisissa päätöksissä tarkoitettu verohyvitys on voimassa olevaa tukea.
74 Ne korostavat tältä osin aluksi sitä, että kyseistä verotuksellista etuutta sovellettiin Territorio Histórico de Álavassa ja Territorio Histórico de Vizcayassa jo ennen Espanjan liittymistä yhteisöön. Se on nimittäin otettu käyttöön vuonna 1984. Näin ollen jos verohyvitys on luonnehdittava tueksi, sitä on pidettävä voimassa olevana tukena. Riidanalaiset päätökset, joilla aloitetaan uusia tukia koskeva menettely, ovat siten lainvastaisia.
75 Kyseinen väite on hylättävä. On nimittäin todettava, että kyseessä oleva verotuksellinen etu on selvästi myönnetty sellaisten oikeudellisten instrumenttien perusteella, jotka on annettu ajankohtana, jolloin Espanja oli jo jäsenvaltio, eli Álavan 20.12.1994 annetun paikallisen säännöstön nro 22/1994 ja Vizcayan 26.12.1996 annetun paikallisen säännöstön nro 7/1996 perusteella (ks. vastaavasti edellä 41 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat T-127/99, T-129/99 ja T-148/99, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomion 171-177 kohta). Kantajat eivät myöskään ole esittäneet yhtään seikkaa, josta ilmenisi, että vuonna 1984 väitetysti käyttöön otettu verotuksellinen etu ja riidanalaisissa päätöksissä tarkoitettu verohyvitys olisivat luonteeltaan identtisiä ja että niiden välillä olisi jatkuvuutta.
76 Suullisessa käsittelyssä kantajat ovat vielä väittäneet valtiontuen käsitteen kehittyneen tietyissä määrin ajan myötä, mikä ilmiö on tunnustettu valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 1 artiklan b kohdan v alakohdassa. Ne huomauttavat, että riidanalaisten verotuksellisten toimenpiteiden toteuttamisen ajankohtana komissio ei pitänyt riidanalaisten päätösten kohteena olevan kaltaista verotuksellista etua valikoivana toimenpiteenä. Komission soveltamien valikoivuutta koskevien kriteereiden muuttuminen ajan kuluessa merkitsee kantajien mukaan sitä, että jos verohyvitys on valtiontuki, sitä on pidettävä kuitenkin voimassa olevana tukena.
77 Väitteidensä tueksi kantajat vetoavat Baskimaassa tehtyjä investointeja koskevasta verotukijärjestelmästä 10 päivänä toukokuuta 1993 tehtyyn komission päätökseen 93/337/ETY (EYVL L 134, s. 25) ja saksalaisille lentoyhtiöille poistoina myönnettävästä verotustuesta 13 päivänä maaliskuuta 1996 tehtyyn komission päätökseen 96/369/EY (EYVL L 146, s. 42). Valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen annetusta komission tiedonannosta, joka on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 12.12.1998 (EYVL C 384, s. 3), käy kantajien mukaan ensimmäistä kertaa ilmi niiden valikoivuutta koskevien kriteerien muuttuminen, joita komissio soveltaa arvioidessaan verotuksellisia toimenpiteitä EY 87 artiklan 1 kohdan kannalta.
78 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 1 artiklan b kohdan v alakohdan mukaan voimassa olevia tukia ovat "tuet, joiden voidaan katsoa olevan voimassa olevia tukia, koska voidaan osoittaa, että ne käyttöönottohetkellä eivät vielä olleet tukia, mutta ovat muuttuneet myöhemmin sellaisiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä".
79 Ensinnäkin on todettava, ettei kantajien esittämien seikkojen perusteella voida päätellä, että ne valikoivuutta koskevat kriteerit, joita komissio soveltaa arvioidessaan verotuksellisia toimenpiteitä EY 87 artiklan 1 kohdan kannalta, olisivat muuttuneet sen jälkeen kun riidanalaiset verotukselliset toimenpiteet toteutettiin. Kahdessa edellä 77 kohdassa mainitussa päätöksessä komissio katsoi, että tarkasteltavina olevat verotukselliset toimenpiteet olivat valikoivia, ja totesi niiden olevan yhteismarkkinoille soveltumattomia valtiontukia. Yhdenkään näihin päätöksiin sisältyvän seikan perusteella ei voida päätellä, että komissio olisi katsonut riidanalaiset verotukselliset toimenpiteet yleisiksi toimenpiteiksi, joihin ei sovelleta EY 87 artiklan 1 kohtaa, jos se olisi joutunut tutkimaan kyseisiä toimenpiteitä niiden toteuttamisen ajankohtana. Komission 12.12.1998 antaman tiedonannon osalta, joka perustuu suuressa määrin yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, on todettava, että kyseisessä tiedonannossa selvennetään sitä, miten EY 87 ja EY 88 artiklaa sovelletaan verotuksellisiin toimenpiteisiin. Tässä tiedonannossa komissio ei ilmoita kuitenkaan, että sen päätöskäytäntö olisi muuttunut siltä osin kuin on kyse verotuksellisten toimenpiteiden arvioimisesta EY 87 ja EY 88 artiklaan nähden.
80 Vaikka voitaisiinkin olettaa, että kantajat ovat osoittaneet komission päätöskäytännön muuttuneen, riidanalaisten verotuksellisten toimenpiteiden voimassa olevaa luonnetta koskevaa väitettä ei voida kuitenkaan hyväksyä. Kantajat eivät nimittäin osoita, että komission soveltamat valikoivuutta koskevat kriteerit olisivat muuttuneet "yhteismarkkinoiden kehityksen" johdosta valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 1 artiklan b kohdan v alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Tältä osin on muistutettava, että valtion toimenpiteen luonne voimassa olevana tai uutena tukena ei voi riippua komission subjektiivisesti tekemästä arvioinnista, ja se on määritettävä riippumatta kaikesta komission aiemmasta hallintokäytännöstä (edellä 38 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Government of Gibraltar v. komissio, tuomion 121 kohta).
81 Toiseksi kaikissa kolmessa asiassa kantajat ovat suullisessa käsittelyssä väittäneet komission rikkoneen EY 88 artiklan 2 kohtaa, koska se ei ole todennut riidanalaisissa päätöksissä, että verohyvityksen luonnehtimisesta valtiontueksi on epäilyjä. Ne korostavat komission tehneen siten riidanalaisissa päätöksissä tältä osin lopullisen päätöksen. Kantajien EY 88 artiklan 2 kohtaan perustuvia menettelyllisiä oikeuksia on näin ollen loukattu.
82 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa, että komissiolla on velvollisuus aloittaa muodollinen tutkintamenettely silloin kun se ei ole alustavan tutkinnan avulla voinut ratkaista kaikkia niitä ongelmia, joita liittyy sen arvioimiseen, onko tutkittavana oleva toimenpide EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, tai ainakin silloin kun se ei ole tätä alustavaa tutkintaa suorittaessaan voinut vakuuttua siitä, että kyseinen toimenpide soveltuu yhteismarkkinoille, vaikka se olisi tukea (edellä 45 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink's France, tuomion 39 kohta ja edellä 45 kohdassa mainittu asia BP Chemicals v. komissio, tuomion 166 kohta). Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen sisältyy näin ollen väliaikainen arviointi siitä, voidaanko toimenpide määritellä valtiontueksi, ja siitä, onko se yhteismarkkinoille soveltuva.
83 Tämän vuoksi valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään yhtäältä "komission alustava arvio - - toimenpiteen tukiluonteesta" ja toisaalta "epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille".
84 Näin ollen sillä, ettei komissio ole nimenomaisesti todennut riidanalaisissa päätöksissä, että verohyvityksen määrittelemisestä valtiontueksi on epäilyjä, ei mitenkään voida osoittaa, ettei kyseinen määritelmä ollut väliaikainen (ks. asia 323/82, Intermills v. komissio, tuomio 14.11.1984, Kok. 1984, s. 3809, Kok. Ep. VII, s. 667, 21 kohta). Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komission on nimittäin esitettävä nimenomaisesti epäilyt yksinomaan toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
85 Se, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tehty valtion toimenpiteen määritteleminen valtiontueksi on luonteeltaan välttämättä vain väliaikainen, saa vahvistusta myös valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 7 artiklan 2 kohdasta, jossa todetaan, että muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi komissio voi todeta, että toimenpide ei ole tukea.
86 Niistä kantajien huomautuksista, jotka on esitetty muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen johdosta ja jotka on toimitettu komissiolle 9.11.1999 päivätyllä kirjeellä, ilmenee kantajien itse katsoneen, että komissio on riidanalaisissa päätöksissä määritellyt verohyvityksen toistaiseksi valtiontueksi. Ne pyytävät nimittäin huomautuksissaan komissiota lopettamaan asian käsittelyn tekemällä päätöksen siitä, ettei kyseessä oleva verotuksellinen etu ole valtiontukea.
87 Kolmanneksi kantajat huomauttavat, että komissio on määritellyt riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otetun verohyvityksen sääntöjenvastaiseksi tueksi sillä perusteella, ettei EY 88 artiklan 3 kohdassa asetettua ilmoittamisvelvollisuutta ollut noudatettu. Koska verohyvitys ei ole EY 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea, Espanjan viranomaisilla ei kantajien mukaan ollut mitään ilmoittamisvelvollisuutta.
88 Edellä 73-80 kohdassa tehdystä tarkastelusta kuitenkin ilmenee, että komissio on voinut perustellusti katsoa, että jos verohyvitys on valtiontukea, sitä on pidettävä uutena tukena. Komissiolla oli näin ollen oikeus todeta toistaiseksi, että Espanjan viranomaiset olivat rikkoneet EY 88 artiklan 3 kohtaa, koska ne eivät olleet ilmoittaneet kyseisiä toimenpiteitä etukäteen komissiolle. EY 88 artiklan 3 kohdan tulkitseminen muulla tavalla uhkaa poistaa uusia tukia koskevalta ennakkoilmoitusvelvollisuudelta sen tehokkaan vaikutuksen.
89 Edellä olevasta seuraa, että myös toinen kanneperuste on hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee harkintavallan väärinkäyttöä
90 Kantajat väittävät komission käyttäneen väärin harkintavaltaansa, koska se on käyttänyt sille EY 87 ja EY 88 artiklassa myönnettyjä toimintavaltuuksia pyrkiäkseen todellisuudessa verotuksen yhdenmukaistamista koskeviin tavoitteisiin.
91 Riidanalaiset päätökset muodostavat kantajien mukaan osan sellaista kokonaisvaltaista prosessia, jolla komissio pyrkii kyseenalaistamaan Baskimaan verojärjestelmän kokonaisuudessaan. Komissio yrittää eräällä tavalla yhdenmukaistaa verotusta valtiontukia koskevan politiikan perusteella sen sijaan, että se käyttäisi tähän tarkoitukseen perustamissopimuksessa määrättyä asianmukaista keinoa eli EY 96 ja EY 97 artiklassa määrättyä menettelyä.
92 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa, että päätöstä tehtäessä harkintavaltaa on käytetty väärin, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että päätös on tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi (asia T-46/89, Pitrone v. komissio, tuomio 23.10.1990, Kok. 1990, s. II-577, 71 kohta ja edellä 64 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat T-92/00 ja T-103/00, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomio 6.3.2002, 84 kohta).
93 Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen tarkoituksena on antaa komissiolle mahdollisuus kerätä kaikki tarpeelliset selvitykset, jotta se voisi tehdä lopullisen päätöksen tutkittavana olevan toimenpiteen luonnehdinnasta ja sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille (ks. vastaavasti edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 33 kohta ja edellä 47 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat British Airways ym. ja British Midland Airways v. komissio, tuomion 59 kohta).
94 On todettava, etteivät kantajat ole esittäneet yhtään sellaista objektiivista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että tehdessään riidanalaiset päätökset komission todellisena tavoitteena oli muu kuin tällaisten selvitysten kerääminen. Kaikki kantajien väitteet perustuvat subjektiivisiin arvailuihin, jotka koskevat riidanalaisten päätösten tekemisen taustalla mahdollisesti olevia syitä.
95 Myös harkintavallan väärinkäyttöä koskeva kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Neljäs kanneperuste, joka koskee luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista
96 Kantajat muistuttavat, että komissio on tehnyt päätöksen 93/337/ETY, jossa se totesi tiettyjen Baskimaassa voimassa olevien verotuksellisten etujen ja erityisesti toteutetuille investoinneille myönnetyn verohyvityksen olevan yhteismarkkinoille soveltumattomia tukia sillä perusteella, että ne rikkoivat EY 43 artiklaa. Komissio ei kuitenkaan kantajien mukaan esittänyt mitään huomautuksia sen suhteen, että verohyvityksen soveltaminen edellytti tietyn vähimmäisinvestoinnin toteuttamista.
97 Komissio on kantajien mukaan loukannut niiden perusteltua luottamusta, koska se on todennut riidanalaisissa päätöksissä, että 2,5 miljardin ESP vähimmäisinvestointia koskeva edellytys tekee verohyvityksestä valikoivan.
98 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa aluksi, että päätöksessä 93/337/ETY tarkoitetut verotukselliset toimenpiteet eroavat riidanalaisissa päätöksissä tarkoitetuista toimenpiteistä. Päätös 93/337/ETY koskee nimittäin Álavan paikallisella säännöstöllä nro 28/1988, Vizcayan paikallisella säännöstöllä nro 8/1988 ja Guipúzcoan paikallisella säännöstöllä nro 6/1988 käyttöön otettuja verotuksellisia tukia.
99 Päätös 93/337/ETY koskee tosin myös niitä verotuksellisia toimenpiteitä, joilla verohyvitys otettiin käyttöön Baskimaassa. Kuitenkaan se, että komissio on perustanut kyseisessä päätöksessä tutkittavana olleiden verotuksellisten toimenpiteiden valikoivuuden toteamukseen, jonka mukaan verohyvitystä sovellettiin yksinomaan Baskimaassa toimiviin yksiköihin, ei merkitse sitä, etteikö komissio olisi voinut todeta kyseessä olevien toimenpiteiden olevan valikoivia jonkin toisen kriteerin perusteella.
100 Tästä seuraa, ettei kantajissa ole voinut herätä päätöksen 93/337/ETY, jossa - ja juuri tätä on syytä korostaa - vuoden 1988 paikallisilla säännöstöillä käyttöön otettu verohyvitys todettiin yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, perusteella perusteltuja odotuksia sen suhteen, ettei komissio aloittaisi muodollista tutkintamenettelyä riidanalaisilla verotuksellisilla toimenpiteillä käyttöön otetun verohyvityksen osalta.
101 Luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Viides kanneperuste, joka koskee EY 253 artiklan rikkomista
102 Kantajat väittävät, ettei riidanalaisia päätöksiä ole riittävästi perusteltu. Ensinnäkään riidanalaisten päätösten perustelut eivät ole niin yksityiskohtaiset kuin Demesaa koskevan päätöksen 1999/718/EY ja Ramondínia koskevan päätöksen 2000/795/EY perustelut. Toiseksi komissio ei kantajien mukaan ole tutkinut riidanalaisissa päätöksissä sitä, miltä osin olisi mahdollista katsoa, että verohyvitys on perusteltavissa Baskimaan verojärjestelmän luonteella tai rakenteella. Kolmanneksi komissio on laiminlyönyt tutkia konkreettisesti sitä vaikutusta, joka verohyvityksellä voi olla kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Lopuksi ja neljänneksi verohyvityksen yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevaa arviointia ei ole riittävästi perusteltu.
103 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa, että EY 253 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia siltä osin kuin tutkittaessa sitä, täyttävätkö päätöksen perustelut EY 253 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon päätöksen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. edellä 45 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink's France, tuomion 63 kohta).
104 Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehtyä päätöstä koskevan perusteluvelvollisuuden laajuuden arvioimiseksi on muistutettava, että valtiontukimenettelystä annetun asetuksen 6 artiklan mukaan silloin kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn, aloittamista koskevassa päätöksessä voidaan rajoittua esittämään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission "alustava arvio" kyseisen valtion toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
105 Aloittamista koskevan päätöksen on siten mahdollistettava asianomaisten osapuolten tehokas osallistuminen muodolliseen tutkintamenettelyyn, jonka aikana niillä on mahdollisuus esittää väitteensä perusteluineen. Tähän riittää se, että osapuolet tuntevat ne syyt, joiden perusteella komissio on päätynyt katsomaan toistaiseksi, että kyseinen toimenpide saattaa olla yhteismarkkinoille soveltumaton uusi tuki (edellä 38 kohdassa mainittu asia Government of Gibraltar v. komissio, tuomion 138 kohta).
106 Komissio on kuitenkin riidanalaisissa päätöksissä esittänyt selkeästi ne syyt, joiden perusteella se katsoo toistaiseksi, että kyseiset verotukselliset toimenpiteet ovat valtiontukia (päätöksen SG (99) D/6871 2 kohta ja kyseisen päätöksen tiivistelmän 3.1 kohta; päätös SG (99) D/6873, EYVL 2000, C 71, s. 11 ja kyseisen päätöksen tiivistelmän 2.1 kohta). Se esittää lisäksi ne syyt, joiden vuoksi se katsoo, että verotuksellisten toimenpiteiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille on epäilyjä (päätöksen DG (99) D/6871 4 kohta ja kyseisen päätöksen tiivistelmän 3.3 kohta; päätös SG (99) D/6873, EYVL 2000, C 71, s. 12 ja kyseisen päätöksen tiivistelmän 2.3 kohta).
107 Näin ollen kantajille on riidanalaisten päätösten perusteluista selvinnyt ne syyt, joiden pohjalta komissio on tehnyt kyseiset päätökset, ja yhteisöjen tuomioistuimet voivat tutkia toimenpiteen laillisuuden.
108 Kantajien muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen johdosta esittämien huomautusten tarkastelu sitä paitsi osoittaa, etteivät kantajat ole ymmärtäneet väärin komission riidanalaisissa päätöksissä esittämiä väitteitä ja niiden perusteluita.
109 Näin ollen on todettava, että riidanalaiset päätökset ovat riittävästi perusteltuja.
110 Myös viimeinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
111 Kaikki edellä oleva huomioon ottaen kanteet on hylättävä.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
112 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaisesti asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan ja ne on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kolmas jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Kanteet hylätään.
2) Kantajat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.