CELEX: 62002TJ0301
Pomoc państwa
System pomocy przyznanej przez władze włoskie na rzecz niektórych przedsiębiorstw użyteczności publicznej w formie zwolnień podatkowych i pożyczek o preferencyjnym oprocentowaniu
Decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem
Skarga o stwierdzenie nieważności
Indywidualne oddziaływanie
Dopuszczalność
Pomoc istniejąca lub nowa pomoc
Artykuł 87 ust. 3 lit. c) WE

Okoliczności postania sporu
Skarżąca, AEM SpA, jest spółką akcyjną notowaną na giełdzie, w której 51% udziałów posiada gmina Mediolan (Włochy). Została ona utworzona w 1996 r. w wyniku przekształcenia skomunalizowanego przedsiębiorstwa o tej samej nazwie. Skarżąca prowadzi działalność głównie w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, a także dystrybucji i sprzedaży gazu ziemnego i energii cieplnej, w szczególności na terenie miasta Mediolan.
W przedmiocie krajowych ram prawnych
Legge n
o
142 ordinamento delle autonomie locali (ustawa nr 142 z dnia 8 czerwca 1990 r. o ustroju jednostek samorządu lokalnego, GURI nr 135 z dnia 12 czerwca 1990 r., zwana dalej „ustawą nr 142/90”) wprowadziła we Włoszech reformę organizacyjnych instrumentów prawnych dostępnych dla gmin w zakresie zarządzania usługami użyteczności publicznej, w szczególności w sektorach dystrybucji wody, gazu i energii elektrycznej oraz w sektorze transportu. Artykuł 22 tej ustawy, ze zmianami, wprowadził możliwość tworzenia przez gminy spółek mających różne formy prawne w celu świadczenia usług użyteczności publicznej. Zaliczają się do nich spółki handlowe oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z przewagą kapitału publicznego (zwane dalej „spółkami utworzonymi na podstawie ustawy nr 142/90”). Skarżąca jest spółką utworzoną na podstawie ustawy nr 142/90.
W tym oto kontekście Cassa Depositi e Prestiti (zwana dalej „CDDPP”), działając w oparciu o art. 9 bis legge n
o
488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1
o
luglio 1986, n
o
318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (ustawy nr 488 z dnia 9 sierpnia 1986 r. o przekształceniu w ustawę, ze zmianami, dekretu z mocą ustawy nr 318 z dnia 1 lipca 1986 r. wprowadzającego pilne środki na rzecz finansów lokalnych, GURI nr 190 z dnia 18 sierpnia 1986 r.), udzieliła w latach 1994–1998 spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90, świadczącym usługi użyteczności publicznej, pożyczek o preferencyjnej stopie procentowej (zwanych dalej „pożyczkami udzielonymi przez CDDPP”).
Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 69 i 70 legge n
o
549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (ustawy nr 549 z dnia 28 grudnia 1995 r. o środkach racjonalizacji finansów publicznych, dodatek zwykły do GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 1995 r., zwanej dalej „ustawą nr 549/95”), w związku z przepisami decreto-legge n
o
331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (dekretu z mocą ustawy nr 331 z dnia 30 sierpnia 1993 r. w sprawie harmonizacji przepisów podatkowych w różnych dziedzinach, GURI nr 203 z dnia 30 sierpnia 1993 r., zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 331/93”), na rzecz spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 wprowadzono następujące środki:
—
zwolnienie z wszelkich podatków od przeniesienia aktywów związanego z przekształceniem przedsiębiorstw specjalnych i przedsiębiorstw skomunalizowanych w spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 (zwane dalej „zwolnieniem z podatków od przeniesienia aktywów”);
—
całkowite zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, mianowicie z podatku od zysków osiągniętych przez osoby prawne oraz z lokalnego podatku dochodowego, przez okres trzech lat najpóźniej do roku podatkowego 1999 (zwane dalej „trzyletnim zwolnieniem z podatku dochodowego od osób prawnych”).
Postępowanie administracyjne
W związku ze skargą złożoną do Komisji dotyczącą rzeczonych środków, w dniach 12 maja, 16 czerwca i 21 listopada 1997 r. Komisja wysłała do władz włoskich pisma, w których zażądała udzielenia informacji w tym względzie.
Pismem z dnia 17 grudnia 1997 r. władze włoskie przekazały część informacji objętych żądaniem Komisji. Ponadto w dniu 19 stycznia 1998 r. odbyło się spotkanie, które zorganizowano na wniosek władz włoskich.
Pismem z dnia 17 maja 1999 r. Komisja doręczyła władzom włoskim decyzję o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE. Decyzja ta została opublikowana w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
(
Dz.U. 1999, C 220, s. 14
).
Po otrzymaniu uwag od zainteresowanych osób trzecich oraz władz włoskich Komisja kilkakrotnie występowała do tych władz o przekazanie informacji uzupełniających. Komisja odbyła również spotkania z władzami włoskimi oraz zainteresowanymi osobami trzecimi, które zgłosiły uwagi.
Niektóre spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, w tym skarżąca, ACEA SpA i Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), które wniosły ponadto skargę o stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem niniejszej sprawy (sprawa T-297/02 i sprawa T-300/02), podniosły w szczególności, że trzy rodzaje omawianych środków nie stanowiły pomocy państwa.
Władze włoskie oraz Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), konfederacja zrzeszająca w szczególności spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 oraz specjalne przedsiębiorstwa komunalne we Włoszech, poparły zasadniczo to stanowisko.
Natomiast Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), niemieckie stowarzyszenie przemysłu i podmiotów świadczących związane z nim usługi, uznało, że omawiane środki mogły prowadzić do zakłócenia konkurencji nie tylko we Włoszech, ale również w Niemczech.
Podobnie Gas-it, włoskie stowarzyszenie prywatnych operatorów działających w sektorze dystrybucji gazu, oświadczyło, że omawiane środki, a w szczególności trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, stanowiły pomoc państwa.
W dniu 5 czerwca 2002 r. Komisja wydała decyzję 2003/193/WE w sprawie pomocy państwa w formie zwolnień podatkowych i pożyczek na preferencyjnych warunkach przyznanych przez Włochy spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90 (
Dz.U. 2003, L 77, s. 21
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
Zaskarżona decyzja
W pierwszej kolejności Komisja podkreśla, że prowadzone przez nią badanie dotyczy tylko i wyłącznie systemów pomocy o charakterze ogólnym wprowadzonych przez sporne przepisy, a nie pomocy przyznanej indywidualnie różnym przedsiębiorstwom, tak że badanie przeprowadzone przez nią w zaskarżonej decyzji jest ogólne i abstrakcyjne. Komisja oświadcza w tym względzie, że Republika Włoska „nie przyznała korzyści podatkowych o charakterze indywidualnym i nie zgłosiła [jej] żadnego indywidualnego przypadku pomocy, przekazując jej wszystkie informacje niezbędne do dokonania jego oceny”. Komisja wskazuje, że w związku z tym jest zobowiązana do przeprowadzenia ogólnego i abstrakcyjnego badania rozpatrywanych systemów pomocy zarówno pod względem ich kwalifikacji, jak i z punktu widzenia ich zgodności ze wspólnym rynkiem (motywy 42–45 zaskarżonej decyzji).
Zdaniem Komisji pożyczki udzielone przez CDDPP oraz trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych (zwane dalej łącznie „rozpatrywanymi środkami”) stanowią pomoc państwa. Przyznanie przy użyciu zasobów państwowych takich korzyści spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90 prowadzi bowiem do wzmocnienia ich pozycji konkurencyjnej w porównaniu ze wszystkimi innymi przedsiębiorstwami, które chcą świadczyć te same usługi (motywy 48–75 zaskarżonej decyzji). Rozpatrywane środki są niezgodne ze wspólnym rynkiem, jako że nie spełniają ani przesłanek zastosowania art. 87 ust. 2 i 3 WE, ani przesłanek zastosowania art. 86 ust. 2 WE, a ponadto naruszają art. 43 WE (motywy 94–122 zaskarżonej decyzji).
Komisja uważa jednak, że zwolnienie z podatków od przeniesienia aktywów nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, ponieważ owe podatki są należne przy utworzeniu nowego podmiotu gospodarczego lub przy przeniesieniu aktywów między różnymi podmiotami gospodarczymi. Natomiast skomunalizowane przedsiębiorstwa, z jednej strony, i spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, z drugiej strony, są zasadniczo uosobieniem tego samego podmiotu gospodarczego. Dlatego też zwolnienie ich z tych podatków jest uzasadnione ze względu na charakter lub strukturę systemu (motywy 76–81 zaskarżonej decyzji).
Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„
Artykuł 1
Zwolnienie z podatków od przeniesienia aktywów […] nie stanowi pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 [WE].
Artykuł 2
Trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych […] oraz korzyści wynikające z pożyczek [udzielonych przez CDDPP] stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 [WE].
Pomoc ta jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 3
Włochy podejmą wszelkie niezbędne kroki w celu odzyskania od beneficjenta pomocy opisanej w art. 2, która została mu przyznana bezprawnie.
Odzyskanie pomocy nastąpi bezzwłocznie zgodnie z procedurami prawa krajowego w zakresie, w jakim pozwalają one na skuteczne i natychmiastowe wykonanie [zaskarżonej] decyzji.
Pomoc podlegająca odzyskaniu obejmuje odsetki naliczane od dnia skorzystania przez beneficjenta z bezprawnie przyznanej pomocy aż do dnia jej faktycznego zwrotu. Odsetki te oblicza się na podstawie stopy referencyjnej stosowanej do obliczenia ekwiwalentu subwencji w ramach pomocy na cele regionalne.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 września 2002 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 stycznia 2003 r. ASM Brescia SpA wniosła o dopuszczenie jej do niniejszego postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania strony skarżącej. Postanowieniem z dnia 12 maja 2003 r. prezes piątej izby Sądu w składzie powiększonym (dawny skład) dopuścił tę spółkę do udziału w sprawie w charakterze interwenienta. Interwenient złożył swe uwagi, a pozostałe strony odpowiedziały na nie w wyznaczonych terminach.
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 stycznia 2003 r. Komisja podniosła na podstawie art. 114 § 1 regulaminu Sądu zarzut niedopuszczalności.
W dniu 27 lutego 2003 r. skarżąca przedstawiła swe uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności.
W dniu 8 sierpnia 2002 r. również Republika Włoska wniosła do Trybunału skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, która została zarejestrowana pod sygnaturą C-290/02. Trybunał uznał, że skarga ta oraz skargi w sprawach T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 i T-309/02 miały ten sam przedmiot, a mianowicie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, i że były one powiązane, ponieważ zarzuty podniesione w każdej z tych spraw pokrywały się w dużej mierze. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2003 r. Trybunał zawiesił postępowanie w sprawie C-290/02 zgodnie z art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału do czasu wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawach T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 i T-309/02.
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2004 r. Trybunał przekazał sprawę C-290/02 do rozpoznania przez Sąd, który zgodnie z przepisami art. 2 decyzji Rady 2004/407/WE, Euratom z dnia 26 kwietnia 2004 r. zmieniającej art. 51 i 54 Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości (
Dz.U. L 132, s. 5
) stał się właściwy do orzekania w przedmiocie skarg wniesionych przeciwko Komisji przez państwa członkowskie. Tak oto sprawa ta została zarejestrowana w sekretariacie Sądu pod sygnaturą T-222/04.
Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2004 r. Sąd orzekł o pozostawieniu kwestii zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję do rozstrzygnięcia w wyroku.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu zadał stronom pytania na piśmie, na które strony udzieliły odpowiedzi w przewidzianym terminie.
Postanowieniem prezesa ósmej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 13 marca 2008 r. sprawy T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02, T-309/02, T-189/03 i T-222/04 zostały połączone do łącznego rozpoznania w procedurze ustnej, zgodnie z art. 50 regulaminu Sądu.
Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Skarżąca, popierana przez interwenientów, wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie dopuszczalności skargi;
—
stwierdzenie nieważności art. 2 zaskarżonej decyzji, w którym Komisja uznała trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych za niezgodne ze wspólnym rynkiem;
—
stwierdzenie nieważności art. 3 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakazuje on Republice Włoskiej odzyskanie pomocy przyznanej w postaci trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
—
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie skarżącej i interwenienta kosztami postępowania.
W przedmiocie dopuszczalności
Argumenty stron
Komisja kwestionuje legitymację procesową skarżącej. Zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
Komisja podnosi zasadniczo, że zaskarżona decyzja powinna być uznana za akt o charakterze generalnym, jako że dotyczy ona systemu pomocy, a zatem nieokreślonej i niedającej się określić liczby przedsiębiorstw wskazanych na podstawie ogólnego kryterium, takiego jak ich przynależność do pewnej kategorii przedsiębiorstw. Komisja uważa, że możliwość określenia z większą lub mniejszą dokładnością liczby czy nawet tożsamości podmiotów prawa, do których dany akt ma w konkretnym momencie zastosowanie, nie pozbawia go charakteru generalnego, a zatem normatywnego, o ile bezsporne jest, że ma on zastosowanie do tych podmiotów ze względu na zaistnienie pewnej obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej w nim określonej w związku z jego celem.
Komisja uważa, że akt o charakterze generalnym dotyczy jednostki indywidualnie, jeżeli narusza on jej szczególne prawa lub jeżeli instytucja, która wydała ów akt, jest zobowiązana do uwzględnienia jego wpływu na sytuację wspomnianej jednostki. Komisja uważa jednak, iż nie ma to miejsca w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wywarła bowiem wpływ na sytuację wszystkich przedsiębiorstw, które skorzystały z omawianych środków. W konsekwencji nie doszło do naruszenia szczególnych praw niektórych przedsiębiorstw, które mogą różnić się od każdego innego przedsiębiorstwa korzystającego z rozpatrywanych środków. Ponadto Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, nie musiała ani też nie mogła uwzględnić jej wpływu na sytuację konkretnego przedsiębiorstwa. Ani stwierdzenie niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, ani nakaz odzyskania pomocy, zawarte w zaskarżonej decyzji, nie nawiązują do sytuacji beneficjentów indywidualnych.
Komisja uważa, że przeprowadzona przez nią analiza znajduje potwierdzenie w orzecznictwie z zakresu pomocy państwa, zgodnie z którym fakt, iż dany podmiot jest beneficjentem systemu pomocy uznanego za niezgodny ze wspólnym rynkiem, nie wystarczy, by wykazać indywidualne oddziaływanie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
Najnowsze sprawy nie zrywają z utrwalonym orzecznictwem. Według Komisji rozwiązanie przyjęte w wyroku Trybunału z dnia 19 października 2000 r. w sprawach połączonych
C-15/98 i C-105/99 Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, Rec. s. I-8855
(zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Sardegna Lines”) nie może być stosowane do wszystkich skarg wnoszonych przez beneficjentów systemu pomocy uznanego ze niezgodny z prawem i wspólnym rynkiem, której odzyskanie zostało nakazane. Wniosek ten narzuca się w szczególności wówczas, gdy — tak jak w niniejszej sprawie — rozpatrywany system pomocy był przedmiotem abstrakcyjnego badania. Ponadto w okolicznościach, w których wydano wyżej wymieniony wyrok w sprawie Sardegna Lines, skarżąca skorzystała w rzeczywistości z indywidualnej pomocy, ponieważ chodziło o korzyść przyznaną w oparciu o akt wydany na podstawie regionalnej ustawy charakteryzującej się szerokim zakresem uznania. Poza tym owa sytuacja została starannie zbadana w toku formalnego postępowania wyjaśniającego.
Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy różnią się też od stanu faktycznego leżącego u podstaw wyroku Trybunału z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
C-298/00 P Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-4087
(zwanego dalej „wyrokiem w sprawie Alzetta”), ponieważ w niniejszej sprawie Komisja nie znała ani dokładnej liczby, ani tożsamości beneficjentów rozpatrywanej pomocy, nie dysponowała wszystkimi istotnymi informacjami i nie znała kwoty pomocy przyznanej w każdym z przypadków. Ponadto w niniejszej sprawie trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych stosuje się w sposób automatyczny, podczas gdy pomoc rozpatrywana w wyżej wymienionym wyroku w sprawie Alzetta została przyznana w późniejszym akcie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej dla kwestii dopuszczalności nie ma znaczenia to, czy tożsamość przedsiębiorstwa jest znana, ale fakt, iż charakterystyczne cechy danego przypadku uzasadniające indywidualne badanie zwróciły uwagę Komisji. Komisja stwierdziła w zaskarżonej decyzji, iż nie przekazano jej żadnej informacji wskazującej, że względem skarżącej omawiane środki nie stanowiły pomocy lub stanowiły pomoc istniejącą lub zgodną ze wspólnym rynkiem.
Komisja uważa, że ani fakt uczestnictwa w formalnym postępowaniu przewidzianym w art. 88 ust. 2 WE, ani nakaz odzyskania pomocy zawarty w zaskarżonej decyzji nie wystarczą w żadnym razie, by zindywidualizować skarżącą. Zważywszy, że skargi wnoszone przez potencjalnych beneficjentów zgłoszonego systemu pomocy nie są dopuszczalne w rozumieniu art. 230 WE, podobnie powinno być w wypadku skarg wnoszonych przez beneficjentów sytemu pomocy, który nie został zgłoszony.
Wreszcie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez skarżącą nie naruszy zasady skutecznej ochrony sądowej, ponieważ środki zaskarżenia przewidziane w art. 241 WE i 234 WE są wystarczające (wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie
C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. I-6677
).
Skarżąca twierdzi, że cześć zaskarżonej decyzji odnosząca się do trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych dotyczy jej indywidualnie. Skarżąca jest bowiem spółką utworzoną na podstawie ustawy nr 142/90, a zatem przedsiębiorstwem objętym omawianym systemem pomocy, które skorzystało z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych, którego odzyskanie nakazano.
Interwenient popiera zasadniczo stanowisko skarżącej oraz większość podniesionych przez nią argumentów.
Ocena Sądu
Zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na decyzję skierowaną do innej osoby wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem osoba fizyczna lub prawna, która nie jest adresatem decyzji, może utrzymywać, że decyzja ta dotyczy jej indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na jej sytuację ze względu na szczególne dla niej cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia ją od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje w sposób podobny jak adresata decyzji (wyroki Trybunału: z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie
25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197
, 223; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie
C-321/95 P Greenpeace Council i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-1651
, pkt 7, 28).
Zgodnie z tym Trybunał orzekł, że przedsiębiorstwo nie ma w zasadzie legitymacji do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji zakazującej wprowadzenia systemu pomocy sektorowej, jeżeli decyzja ta dotyczy przedsiębiorstwa wyłącznie z powodu jego przynależności do tego sektora oraz posiadanego przez nie charakteru potencjalnego beneficjenta wspomnianego systemu pomocy. W odniesieniu do skarżącego przedsiębiorstwa taka decyzja stanowi bowiem środek o charakterze ogólnym, stosowany w określonych obiektywnie sytuacjach oraz wywołujący skutki prawne względem pewnej kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny (zob. wyrok Trybunału z dnia 2 lutego 1988 r. w sprawach połączonych
67/85, 68/85 i 70/85 Van der Kooy i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 219
, pkt 15; ww. w pkt 35 wyrok w sprawie Alzetta, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
W pkt 34 i 35 ww. w pkt 34 wyroku w sprawie Sardegna Lines Trybunał orzekł też jednak, że ze względu na to, iż decyzja rozpatrywana w tamtej sprawie dotyczyła przedsiębiorstwa Sardegna Lines nie tylko jako przedsiębiorstwa działającego w sektorze żeglugi morskiej na Sardynii i potencjalnego beneficjenta systemu pomocy dla sardyńskich armatorów, ale również jako rzeczywistego beneficjenta pomocy indywidualnej przyznanej na podstawie tego systemu, której to odzyskanie zostało nakazane przez Komisję, rzeczona decyzja dotyczyła tego przedsiębiorstwa indywidualnie, a zatem jego skarga na tę decyzję była dopuszczalna (zob. również podobnie ww. w pkt 35 wyrok w sprawie Alzetta, pkt 39).
Należy więc sprawdzić, czy skarżąca jest rzeczywistym beneficjentem pomocy indywidualnej przyznanej na podstawie systemu pomocy sektorowej, której odzyskanie zostało nakazane przez Komisję (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 20 września 2007 r. w sprawie
T-136/05 Salvat père & fils i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4063
, pkt 70).
Należy zaznaczyć w tym względzie, po pierwsze, że z odpowiedzi skarżącej na pytania na piśmie zadane przez Sąd w tym przedmiocie wynika, iż skarżąca jest w istocie rzeczywistym beneficjentem pomocy indywidualnej przyznanej w ramach rozpatrywanego systemu pomocy. Skarżąca twierdzi bowiem, że w latach 1996–1999 skorzystała z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych. Republika Włoska nie kwestionuje tego twierdzenia.
Po drugie, z art. 3 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja nakazała odzyskanie omawianej pomocy.
Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej indywidualnie.
Co się tyczy bezpośredniego oddziaływania na skarżącą, należy uznać, że zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej bezpośrednio w zakresie, w jakim art. 3 tej decyzji nakłada na Republikę Włoską obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu odzyskania od beneficjenta pomocy opisanej w art. 2 decyzji, przyznanej mu bezprawnie, i w jakim skarżąca skorzystała z tej pomocy i będzie musiała ją zwrócić (zob. podobnie ww. w pkt 45 wyrok w sprawie Salvat père & fils i in. przeciwko Komisji, pkt 75).
Z całości powyższych rozważań wynika, że niniejsza skarga jest dopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy tej części zaskarżonej decyzji, która odnosi się do trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych.
Co do istoty
Na poparcie swej skargi skarżąca podnosi pięć zarzutów opartych odpowiednio na:
—
naruszeniu art. 87 ust. 1 WE i art. 253 WE, jeśli chodzi o uznanie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych za pomoc państwa;
—
naruszeniu art. 88 ust. 1 WE i art. 253 WE, ze względu na uznanie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych za nową pomoc;
—
naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE i art. 253 WE;
—
naruszeniu zasad niedyskryminacji i swobody przedsiębiorczości, a także braku uzasadnienia;
—
niezgodności z prawem nakazu odzyskania pomocy.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE i art. 253 WE, jeśli chodzi o uznanie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych za pomoc państwa
Argumenty stron
W ramach tego zarzutu skarżąca utrzymuje, iż trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Zarzut ten składa się z trzech części dotyczących odpowiednio: braków w dochodzeniu, braku zakłócenia konkurencji oraz braku wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową.
— W przedmiocie części pierwszej zarzutu dotyczącej braków w dochodzeniu
Skarżąca utrzymuje przede wszystkim, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest ogólnymi brakami w dochodzeniu w odniesieniu do kwestii określenia zagrożeń dla konkurencji, jakie wynikają z istnienia na różnych rynkach lokalnych usług użyteczności publicznej trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych. Wbrew twierdzeniom Komisji skarżąca uważa, iż nie istnieje „globalny rynek lokalnych usług użyteczności publicznej” oraz że Komisja winna była przeprowadzić analizę rynku odrębnie dla poszczególnych produktów bądź obszarów geograficznych, co umożliwiłoby jej ocenę skutków trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych na każdym konkretnym rynku. Rynek koncesji na świadczenie lokalnych usług użyteczności publicznej, o którym mowa w motywie 68 zaskarżonej decyzji, należy odróżnić od rynku usług użyteczności publicznej. Skarżąca podnosi nadto, iż zaskarżona decyzja zawiera braki w uzasadnieniu dotyczącym okoliczności, że Komisja postanowiła przeprowadzić analizę ogólną i abstrakcyjną.
Skarżąca powołuje się także na decyzję Komisji 98/182/WE z dnia 30 lipca 1997 r. z dnia 30 lipca 1997 r. w sprawie pomocy przyznanej przez region Frioul-Vénétie Julienne (Włochy) na rzecz funkcjonujących w tym regionie przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego towarów (
Dz.U. 1998, L 66, s. 18
). W decyzji tej system wprowadzony na mocy przepisów krajowych został bowiem uznany za pomoc państwa wyłącznie w odniesieniu do pewnych sektorów. Poza tym pewne środki pomocowe uznano za zgodne ze wspólnym rynkiem ze względu na charakter działalności będących ich beneficjentami przedsiębiorstw. Decyzja ta ukazuje, że bardziej dogłębna analiza sytuacji panującej w różnych sektorach globalnego systemu pomocy jest wykonalna.
Komisja zwraca uwagę na to, że musiała ona dokonać oceny generalnej i abstrakcyjnej, ponieważ niniejsza sprawa dotyczy systemu pomocy. Ponadto władze włoskie nie wskazały Komisji, które spośród rozpatrywanych usług były zamknięte dla konkurencji wspólnotowej.
— W przedmiocie części drugiej zarzutu dotyczącej braku zakłócenia konkurencji
Argumentacja przedstawiona przez skarżącą sprowadza się do trzech głównych argumentów.
Po pierwsze, skarżąca utrzymuje, iż spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 nie działały na rynkach konkurencyjnych oraz że ze względu na to trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, z którego spółki te korzystały, nie mogło zakłócać konkurencji na rynkach lokalnych usług użyteczności publicznej.
Sektor produkcji energii elektrycznej został bowiem zliberalizowany dopiero w 1999 r. w wyniku transpozycji dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (
Dz.U. 1997, L 27, s. 20
). Co więcej, przed dniem 31 grudnia 1999 r. skarżąca nie prowadziła żadnej działalności na rynku, na którym ostateczni odbiorcy mogliby swobodnie wybierać swego dostawcę energii. Usługi w zakresie dystrybucji energii elektrycznej nie podlegały konkurencji także ze względu na to, iż przepisy prawne regulujące ich świadczenie ustanawiały monopol dla każdej ze stref terytorialnych.
Co się tyczy usług w zakresie dystrybucji gazu, zostały one zliberalizowane dopiero w 2000 r. w wyniku dokonanej we Włoszech transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 98/30/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. dotyczącej wspólnych zasad w odniesieniu do rynku wewnętrznego gazu ziemnego (
Dz.U. L 204, s. 1
).
W niniejszej sprawie Komisja winna była przyjąć podejście zaprezentowane przez nią w decyzji 98/693/WE z dnia 1 lipca 1998 r. w sprawie hiszpańskiego systemu pomocy przy zakupie pojazdów przemysłowych Plan Renove Industrial (sierpień 1994 r. — grudzień 1996 r.) (
Dz.U. L 329, s. 23
), w której stwierdziła, że rozpatrywane środki nie stanowiły pomocy państwa ze względu na brak konkurencji.
Po drugie, skarżąca twierdzi, że zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o błędną ocenę okoliczności faktycznych odnoszącą się do kwestii istnienia po stronie spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 możliwości prowadzenia działalności na rynkach umiejscowionych poza obszarem podlegającym kompetencjom właściwej dla nich gminy.
Spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 nie czerpały korzyści ze swobodnego dostępu do lokalnych usług użyteczności publicznej w innych gminach. Uzyskanie koncesji bezpośredniej uzależnione było bowiem od zawarcia porozumienia między władzami tych gmin a władzami gminy sprawującej kontrolę nad daną spółką utworzoną na podstawie ustawy nr 142/90, a także od spełnienia ogólnego wymogu nakazującego, by nie kłóciło się to z interesami właściwej dla tej spółki jednostki samorządu lokalnego.
Skarżąca twierdzi w każdym razie, że w okresie obowiązywania trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych nie uczestniczyła w żadnym przetargu na świadczenie lokalnych usług użyteczności publicznej w innych strefach geograficznych. Nie uzyskała zatem żadnej korzyści w porównaniu do przedsiębiorstw, które nie były traktowane w ten sam co ona sposób. Skarżąca dodaje, że wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące działalność w tych sektorach posiadały długoterminowe koncesje na wyłączność.
Po trzecie, skarżąca utrzymuje, że chociaż spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 miały formę spółek akcyjnych z przewagą kapitału publicznego, wzorowaną na kryteriach właściwych dla przedsiębiorstw prywatnych, to tworzono je wyłącznie w celu zapewnienia świadczenia lokalnych usług użyteczności publicznej. Przedmiot ich działalności ograniczał się więc do świadczenia lokalnych usług użyteczności publicznej. Nieuprawnione jest zatem prezentowane przez Komisję twierdzenie, że podczas gdy gminne przedsiębiorstwa specjalne były zobowiązane do prowadzenia działalności wyłącznie na rynkach lokalnych usług użyteczności publicznej, to same spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 mogły swobodnie prowadzić działalność także na innych rynkach. Zakres i przedmiot działalności spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 pozostawał w dużej mierze taki sam jak zakres i przedmiot działalności gminnych przedsiębiorstw specjalnych. Skarżąca wskazuje, że aż do 1999 r. prowadziła ona działalność jedynie w koncesjonowanych sektorach gazu i elektryczności, zaś działalność w sektorze usług telekomunikacyjnych podjęła dopiero po 1999 r.
Według skarżącej, skoro spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 zostały powołane po to, by realizować usługi użyteczności publicznej, nie uczestniczyły one w przetargach na świadczenie takich usług. Oznacza to — zdaniem skarżącej — że argument Komisji mówiący o istnieniu konkurencji na etapie pozyskiwania zamówień nie jest przekonujący, gdyż w sektorze usług użyteczności publicznej rynek nie był otwarty na konkurencję.
W cytowanym przez Komisję w przypisie nr 61 (motyw 92) zaskarżonej decyzji wyroku połączonych izb Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) nr 4989 z dnia 6 maja 1995 r. sąd ten ograniczył się do uznania prywatnoprawnego charakteru spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90, nie odnosząc się jednak do kwestii swobodnego prowadzenia przez nie działalności na różnych rynkach. Wyrok ten potwierdza także to, że utworzenie spółki na podstawie ustawy nr 142/90 skutkowało automatycznie powierzeniem jej na wyłączność świadczenia lokalnych usług użyteczności publicznej.
Samo przeznaczenie przez przedsiębiorstwo zysków wypracowanych przez nie dzięki świadczeniu na zasadach wyłączności usług leżących w ogólnym interesie gospodarczym na poszerzenie działalności o otwarty na konkurencję rynek sąsiedni nie stanowi w każdym razie naruszenia reguł konkurencji. Istniejąca po stronie spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 możliwość prowadzenia działalności na innych rynkach nie może zatem stanowić argumentu przemawiającego za uznaniem trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych za pomoc państwa.
Co się tyczy art. 253 WE, skarżąca podkreśla, że w ogólnym kontekście pomocy państwa obowiązek uzasadnienia jest szczególnie istotny i że nabiera on zasadniczego znaczenia w odniesieniu do działań państwowych skutkujących przyznaniem korzyści finansowej, która — tak jak w niniejszej sprawie — dotyczy znacznej liczby osób prywatnych. Wymóg odpowiedniego uzasadnienia jest jeszcze bardziej imperatywny, gdy w rozpatrywanym przypadku chodzi o rynki szczególnego rodzaju — takie jak rynki lokalnych usług użyteczności publicznej — na których istnieje niekiedy monopol.
Skarżąca utrzymuje, iż analiza konkretnych warunków konkurencji może być zbyteczna w przypadku zwykłych sektorów przemysłowych i handlowych, jednak nie dotyczy to sektorów w znacznej mierze objętych reglamentacją i zastrzeżonych dla przedsiębiorstw szczególnych, takich jak sektor lokalnych usług użyteczności publicznej we Włoszech w latach dziewięćdziesiątych.
Co się tyczy przeciwdziałającego konkurencji na innych rynkach skutku trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych, Komisja nie wykazała, jakoby konkurencja została potencjalnie bądź faktycznie zakłócona, nie wskazała dotkniętych takim zakłóceniem rynków ani też nie dowiodła, że przyczynę zarzucanego zakłócenia stanowi trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych. Komisja ograniczyła się do ogólnego odesłania do „rynków innych produktów, na których istnieje wymiana wewnątrzwspólnotowa”, oraz do „sektorów innych niż ten zwany sektorem lokalnych usług użyteczności publicznej” (motyw 74 zaskarżonej decyzji). Tymczasem Komisja powinna była dokonać obszerniejszej i bardziej wyczerpującej analizy wpływu, jaki trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych miało na konkurencję w innych sektorach.
Zaskarżona decyzja obarczona jest także brakiem uzasadnienia polegającym na tym, że bez wskazania powodów dokonano w niej rozróżnienia między spółkami utworzonymi na podstawie ustawy nr 142/90, a posiadającymi osobowość prawną skomunalizowanymi przedsiębiorstwami należącymi do tych samych podmiotów lokalnych i korzystającymi z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych.
Interwenient podziela zasadniczo prezentowane przez skarżącą stanowisko i argumenty dotyczące kwestii naruszenia art. 87 WE.
Komisja kwestionuje wszystkie przedstawione argumenty.
— W przedmiocie części trzeciej zarzutu dotyczącej braku wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową
Skarżąca podnosi zasadniczo, że rozpatrywana sytuacja nie wywiera wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Powołuje się ona w tym względzie na okoliczność, że lokalne usługi użyteczności publicznej zostały wprost powierzone spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90. Procedury selekcyjne były przeprowadzane wyłącznie na obszarach, na których nie działało żadne skomunalizowane przedsiębiorstwo ani żadna spółka utworzona na podstawie ustawy nr 142/90. Skarżąca odrzuca twierdzenie Komisji, że samo istnienie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych stanowi dla gmin bodziec do tego, by zamiast organizować przetargi, świadczenie lokalnych usług użyteczności publicznej powierzać bezpośrednio spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90. Utrzymuje ona, że — wprost przeciwnie — wobec braku możliwości udzielania zamówień dotyczących świadczenia usług publicznych w drodze koncesji bezpośredniej, żadna z gmin nie godziła się na tworzenie spółek na podstawie ustawy nr 142/90. W przeciwnym wypadku gminy narażałyby się bowiem na ryzyko, że w postępowaniach przetargowych „ich” spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 musiałyby konkurować z innymi podmiotami.
Ponadto skarżąca przywołuje komunikat Komisji z dnia 20 września 2000 r. w sprawie usług użyteczności publicznej w Europie (
Dz.U. 2001, C 17, s. 4
), w którym Komisja stwierdziła, że reguły w dziedzinie konkurencji mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy dana działalność może wpływać na handel między państwami członkowskimi. Na przykład zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w pkt 32 tego komunikatu działalność mająca jedynie nieznaczny wpływ na rynek — a może się tak dziać w przypadku szeregu usług użyteczności publicznej o charakterze lokalnym — zazwyczaj nie będzie miała wpływu na handel między państwami członkowskimi. Tymczasem Komisja nie wskazała, z jakich względów w rozpatrywanej sytuacji uzasadnione byłoby odstąpienie od stosowania tej reguły ogólnej.
Skarżąca twierdzi, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie uzasadniła w wystarczający sposób swej oceny oddziaływania trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Komisja nie odniosła się bowiem do konkretnych warunków panujących na każdym z rynków lokalnych usług użyteczności publicznej, ograniczywszy się do stwierdzenia, iż „nie można wykluczyć, że samo istnienie pomocy na rzecz spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 stanowi dla gmin bodziec do tego, by zamiast przyznawać koncesje w drodze otwartych procedur, świadczenie lokalnych usług użyteczności publicznej powierzać w sposób bezpośredni”.
Interwenient podziela zasadniczo stanowisko skarżącej dotyczące kwestii naruszenia art. 87 WE.
Komisja uważa, iż rozpatrywana sytuacja ma wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i że zaskarżona decyzja zawiera wystarczające uzasadnienie w tym względzie.
Ocena Sądu
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że uznanie danego środka za pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE wymaga spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w tym postanowieniu. Po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych; po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi; po trzecie, musi przyznawać korzyść selektywną; po czwarte, musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (zob. wyroki Trybunału: z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie
C-280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, Rec. s. I-7747
, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Altmark”, pkt 74, 75 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie
C-172/03 Heiser, Zb.Orz. s. I-1627
, pkt 27).
W niniejszej sprawie skarżąca kwestionuje zasadniczo to, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych zostało uznane za pomoc państwa. Utrzymuje ona, po pierwsze, że Komisja winna była przeprowadzić odrębną analizę każdego z rynków, a po drugie, że nie zostały tu spełnione dwie z czterech przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 WE, dotyczące wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową oraz oddziaływania na konkurencję. Poza tym zaskarżona decyzja zawiera brak w uzasadnieniu bądź zawiera niewystarczające uzasadnienie w odniesieniu do kwestii analizy tych dwóch przesłanek.
— W przedmiocie części pierwszej zarzutu dotyczącej braków w dochodzeniu
Co się tyczy odrębnej analizy każdego z rynków, należy stwierdzić, iż rozpatrywane środki dotyczą specyficznej kategorii przedsiębiorstw, a mianowicie spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90. Jedyną wymaganą przesłanką warunkującą skorzystanie z tegoż systemu jest fakt posiadania statusu takiej spółki.
Należy także zwrócić uwagę na to, że zastosowanie systemu trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych nie jest ograniczone do szczególnego rodzaju usług oraz że działalność przedsiębiorstw objętych tym systemem nie zawęża się do sektora usług użyteczności publicznej. Mamy tu bowiem do czynienia z jednym systemem pomocy, nie zaś z różnymi systemami pomocy wyodrębnionymi ze względu na charakter działalności lub właściwego rynku.
W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że dla dokonania oceny skutków trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych Komisja nie była zobowiązana do przeprowadzania odrębnej analizy każdego z sektorów.
Co się tyczy odniesienia do decyzji 98/182, należy stwierdzić, iż inaczej aniżeli w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji — które dotyczyło tylko jednego sektora — w niniejszej sprawie rozpatrywana jest znaczna liczba sektorów.
W odniesieniu do twierdzenia, iż rynek koncesji jest odrębny od rynku usług użyteczności publicznej, należy zaznaczyć, że w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej samorządy lokalne mogą korzystać z instytucji koncesji oraz że rynek koncesji w tym sektorze jest otwarty na konkurencję wspólnotową i podlega postanowieniom traktatu WE.
Odnosząc się wreszcie do zarzucanego braku uzasadnienia, należy stwierdzić, że w motywach 42–45 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała powody, dla których dokonała ogólnej i abstrakcyjnej oceny rozpatrywanego systemu.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy odrzucić pierwszą część niniejszego zarzutu.
— W przedmiocie drugiej i trzeciej części zarzutu pierwszego, dotyczących braku zakłócenia konkurencji i oddziaływania na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową
W odniesieniu do drugiej i czwartej z przesłanek wymienionych w pkt 79 niniejszego wyroku należy przypomnieć, że w ramach dokonywania ich oceny Komisja nie jest zobowiązana do wykazania faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie do zbadania, czy owa pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócać konkurencję (zob. wyrok Trybunału z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie
C-148/04 Unicredito Italiano, Zb.Orz. s. I-11137
, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć, że w wypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania cech charakterystycznych danego systemu, aby ocenić w uzasadnieniu swojej decyzji, czy ze względu na przewidziane przez ten system szczegółowe zasady może on przysparzać korzyści głównie przedsiębiorstwom uczestniczącym w wymianie handlowej między państwami członkowskimi (wyrok Trybunału z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
C-310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-2289
).
Ponadto należy przypomnieć, że wszelka pomoc przyznana przedsiębiorstwu, które prowadzi działalność na rynku wspólnotowym, może prowadzić do zakłócenia konkurencji i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. wyrok Sądu z dnia 6 marca 2002 r. w sprawach połączonych
T-92/00 i T-103/92 Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji, Rec. s. II-1385
, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
Co więcej, nie istnieje próg lub procent, poniżej którego można uznać, że wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie zachodzi. Stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy lub stosunkowo niewielki rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy nie wykluczają bowiem a priori ewentualnego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi (wyroki Trybunału: z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie
C-142/87 Belgia przeciwko Komisji, zwany „wyrokiem w sprawie Tubemeuse”, Rec. s. I-959
, pkt 43; z dnia 14 września 1994 r. w sprawach połączonych od
C-278/92 do C-280/92 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-4103
, pkt 42; ww. w pkt 79 wyrok w sprawie Altmark, pkt 81).
Poza tym Trybunał orzekł, że nie można wykluczyć w żadnym razie, iż subwencja publiczna przyznana przedsiębiorstwu, które świadczy jedynie usługi transportu lokalnego lub regionalnego, a nie świadczy usług transportowych poza państwem pochodzenia, może mieć jednak wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Gdy bowiem państwo członkowskie przyznaje subwencję publiczną danemu przedsiębiorstwu, świadczenie usług transportowych przez owe przedsiębiorstwo może być utrzymane na tym samym poziomie lub zintensyfikowane, tak że przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mają przez to mniejsze szanse na świadczenie usług transportowych na rynku tego państwa członkowskiego (ww. w pkt 79 wyrok w sprawie Altmark, pkt 77, 78).
Odnosząc się, po pierwsze, do przesłanki dotyczącej oddziaływania na konkurencję, w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że chociaż skarżąca — wskazując w szczególności na sektory, w których sama prowadzi działalność — podnosi wprawdzie, że spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 nie prowadziły działalności na konkurencyjnych rynkach, to nie przedstawiła ona żadnego przekonującego dowodu na poparcie twierdzenia, że w rozpatrywanym okresie właściwe gospodarcze sektory usług użyteczności publicznej nie były otwarte na konkurencję. W tym względzie należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z systemem pomocy obejmującym wiele sektorów, a nie z wieloma systemami pomocy, z których każdy dotyczyłby konkretnego sektora.
Okoliczność, że rozpatrywany system pomocy ma zastosowanie wyłącznie do spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90, bez względu na przedmiot ich działalności, oraz okoliczność, że przedsiębiorstwa te rzeczywiście prowadzą działalność w różnych sektorach gospodarki — jak wskazano już w pkt 81–83 niniejszego wyroku — wystarczy, by stwierdzić, że rozpatrywane środki mogą wpływać na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi.
W tym względzie należy zasygnalizować, iż — jak wskazała Komisja w motywach 73 i 84 zaskarżonej decyzji — w momencie wprowadzenia w życie rozpatrywanych środków w niektórych spośród analizowanych sektorów, takich jak sektory produktów farmaceutycznych, odpadów, gazu, elektryczności i wody, istniał pewien poziom konkurencji.
Ponadto działalność spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 nie ogranicza się do sektora lokalnych usług użyteczności publicznej. Dlatego też rozpatrywany środek może ułatwić tymże spółkom ekspansję na innych rynkach otwartych na konkurencję, prowadząc tym samym do zakłócenia konkurencji nawet w innych sektorach niż sektor lokalnych usług użyteczności publicznej. Z ustawy nr 142/90, która była przedmiotem wykładni dokonanej przez Corte suprema di cassazione w wyroku nr 4989 z dnia 6 maja 1995 r., a także przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) w wyroku nr 4586 z dnia 3 września 2001 r., wynika w tym względzie, że spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 mogą prowadzić działalność na innych obszarach — zarówno we Włoszech, jak i za granicą — w dziedzinach innych niż dziedzina usług użyteczności publicznej przewidziana w ich statutach, chyba że pozbawia je to w znacznym zakresie zasobów i środków i że może to spowodować szkodę referencyjnej jednostce samorządu lokalnego.
W tym względzie należy stwierdzić, iż to samo wynika ze statutu skarżącej. Stanowi on bowiem, że skarżąca może ustanawiać swe siedziby, przedstawicielstwa, filie i oddziały zarówno we Włoszech, jak i za granicą. Ze statutu tego wynika także, że przedmiot działalności ujęty jest w sposób szeroki. Poza tym stanowi on, że skarżąca może nabywać udziały i jednostki uczestnictwa w innych spółkach bądź przedsiębiorstwach — zarówno włoskich, jak i zagranicznych — których przedmiot działalności jest identyczny, podobny lub uzupełniający.
Co się tyczy argumentu skarżącej, zgodnie z którym same reguły konkurencji nie stoją na przeszkodzie temu, by zyski pochodzące ze świadczenia usług użyteczności publicznej były przeznaczane na rozszerzenie działalności na innym rynku, należy zaznaczyć, iż nie można wykluczyć możliwości powstania pewnych skutków dla konkurencji, w sytuacji gdy spółka, która skorzystała z pomocy państwa — dzięki czemu mogła zwiększyć swe zyski — rozszerza swą działalność na innym, otwartym na konkurencję rynku.
Należy wreszcie stwierdzić — jak wskazała Komisja — że w sektorach, w których spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 prowadzą działalność, przedsiębiorstwa konkurują ze sobą o koncesje na świadczenie w różnych gminach lokalnych usług użyteczności publicznej i że rynek tych koncesji jest otwarty na konkurencję (motywy 67 i 68 zaskarżonej decyzji). Mało istotna jest tu okoliczność, że w okresie, w którym zastosowanie miało trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych skarżąca, nie uczestniczyła w żadnym przetargu na świadczenie lokalnych usług użyteczności publicznej w innych strefach geograficznych.
Argument oparty na nieistnieniu konkurencji, a zatem na braku wpływu na międzypaństwową wymianę handlową w związku z tym, że w rzeczywistości świadczenie danych usług powierzano bezpośrednio spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90, należy oddalić. Po pierwsze, fakt bezpośredniego powierzania świadczenia usług nie podważa poczynionego w poprzednich punktach ustalenia, że dany rynek charakteryzował się przynajmniej pewnym poziomem konkurencji. Po drugie, argument ten służy raczej wykazaniu, że rozpatrywane środki skutkowały ograniczeniem konkurencji, a nie wykazaniu, iż konkurencja na danym rynku nie istniała. Jak Komisja podkreśla w motywie 71 zaskarżonej decyzji, nie można bowiem wykluczyć, że sam fakt istnienia pomocy na rzecz spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 stanowił dla gmin zachętę do bezpośredniego powierzania im świadczenia usług zamiast udzielania tym spółkom koncesji w drodze otwartych postępowań przetargowych.
Odnosząc się konkretnie do kwestii, czy rozpatrywany środek zakłócił bądź zagroził zakłóceniem istniejącego na rynku poziomu konkurencji, należy stwierdzić, iż zastosowanie tego środka doprowadziło do wzmocnienia pozycji konkurencyjnej spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 w porównaniu do wszystkich innych działających na analizowanym rynku przedsiębiorstw włoskich lub zagranicznych. Jak trafnie wskazała Komisja w motywie 62 zaskarżonej decyzji, przedsiębiorstwa, które nie są spółkami kapitałowymi i których większościowymi udziałowcami nie są jednostki samorządu lokalnego, znajdują się w mniej korzystnej sytuacji, gdy mają zamiar uczestniczyć w przetargach na świadczenie określonych usług na określonym obszarze.
Z powyższych rozważań wynika, że rozpatrywany środek zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
Jeśli chodzi o przesłankę dotyczącą wpływu na międzypaństwową wymianę handlową, należy przypomnieć przede wszystkim, że fakt, iż spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 prowadzą same działalność na ich rynku krajowym lub na terytorium ich pochodzenia, nie jest rozstrzygający. Dany środek wpływa bowiem na międzypaństwową wymianę handlową, jeżeli przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mają mniejsze szanse na świadczenie usług na rynku włoskim (zob. pkt 92 powyżej).
Tak więc Komisja słusznie stwierdziła w motywie 70 zaskarżonej decyzji, że dany środek mógł skutkować powstaniem przeszkody dla przedsiębiorstw zagranicznych chcących ulokować się we Włoszech lub oferować tam swe usługi i wpływał zatem na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
Po pierwsze, rozpatrywany środek szkodzi zagranicznym przedsiębiorstwom, które stają do przetargu na lokalne koncesje na świadczenie usług użyteczności publicznej we Włoszech, jako że przedsiębiorstwa publiczne będące beneficjentami rozpatrywanego systemu mogą oferować bardziej atrakcyjne ceny niż ich krajowi lub wspólnotowi konkurenci, którzy nie korzystają z owego systemu. Po drugie, dany środek ma ten skutek, że inwestowanie w sektorze lokalnych usług użyteczności publicznej we Włoszech (na przykład poprzez objęcie większościowego udziału) jest mniej atrakcyjne dla przedsiębiorstw z pozostałych państw członkowskich, ponieważ nabywane przedsiębiorstwa nie mogłyby korzystać z danego środka (lub mogłyby stracić możliwość korzystania z niego) ze względu na charakter ich nowych akcjonariuszy (zob. motyw 69 zaskarżonej decyzji).
Jeśli chodzi o zarzucany brak dotyczącego tych dwóch przesłanek uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, iż w motywach 62–64, 69, 73 i 74 zaskarżonej decyzji Komisja w wystarczającym stopniu wyjaśniła powody, dla których uznała, że omawiana pomoc może prowadzić do zakłócenia konkurencji i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Poza tym —jak wspomniano wyżej — Komisja nie jest zobowiązana do wykazania faktycznych skutków przyznanej już pomocy (wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie
C-301/87 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-307
, pkt 33).
Z powyższych rozważań wynika, że dokonana w zaskarżonej decyzji kwalifikacja trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych jako pomocy państwa nie jest obarczona błędem, a zatem drugą i trzecią część omawianego zarzutu należy oddalić.
Zarzut ten należy więc w całości oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 88 ust. 1 WE i art. 253 WE, ze względu na uznanie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych za nową pomoc
Argumenty stron
Subsydiarnie skarżąca podnosi, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych stanowi pomoc istniejącą i że w związku z tym, wydając zaskarżoną decyzję, Komisja naruszyła art. 88 ust. 1 i 2 WE.
Skarżąca utrzymuje, iż wprowadzenie zwolnienia z podatku dochodowego poprzedzało wejście w życie traktatu WE. Zwolnienie to przysługiwało przedsiębiorstwom skomunalizowanym i specjalnym już od początku ubiegłego stulecia, a jego obowiązywanie przedłużono na mocy ustawy nr 142/90, w której przyjęło ono postać trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych.
Dla wzmocnienia swej argumentacji skarżąca odwołuje się do wyroku Trybunału z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie
C-44/93 Namur-Les assurances du crédit, Rec. s. I-3829
, pkt 33, oraz do wyroku Sądu z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych
T-195/01 i T-207/01 Government of Gibraltar przeciwko Komisji, Rec. s. II-2309
, z których wynika jej zdaniem, że na Komisji ciąży obowiązek zbadania nowych aspektów zmodyfikowanego systemu pomocy. Tymczasem w rozpatrywanej sytuacji zakres działalności przedsiębiorstw świadczących usługi użyteczności publicznej nie uległ zmianie. Skarżąca wskazuje bowiem, że ustawa nr 142/90 miała na celu stworzenie po stronie jednostek samorządu lokalnego możliwości zorganizowania świadczenia właściwych im usług lokalnych w innej formie prawnej aniżeli forma skomunalizowanego przedsiębiorstwa.
Według skarżącej zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie jest nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony w ramach analizy zwolnienia z podatku od przeniesienia aktywów Komisja przyznała, że skomunalizowane przedsiębiorstwa i spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 stanowią w istocie ten sam podmiot gospodarczy. Z drugiej zaś strony na użytek oceny trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych uznała ona, że spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 są zasadniczo odrębnymi od gmin podmiotami gospodarczymi. W zaskarżonej decyzji Komisja doszła do wniosku, że zwolnienie z podatku od przeniesienia aktywów nie stanowi pomocy państwa. Skoro zatem przesłanki korzystania z tego zwolnienia są identyczne do przesłanek korzystania z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych są identyczne, Komisja winna była uznać, że także to drugie zwolnienie nie stanowi pomocy państwa.
Ponadto art. 1 lit. b) ppkt v) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (
Dz.U. L 83, s. 1
) stanowił, że „gdy niektóre środki stają się pomocą po liberalizacji danego działania przez prawo wspólnotowe, środków takich nie uznaje się za pomoc istniejącą po terminie przyjętym dla liberalizacji”. Oznaczałoby to, że w odniesieniu do okresu przypadającego przed liberalizacją rozpatrywanych sektorów trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych nie można uznawać za nową pomoc, gdyż dotyczyło ono sektorów, które nie były otwarte na konkurencję.
Z tych względów skarżąca zarzuca także braki w uzasadnieniu.
Interwenient popiera zasadniczo stanowisko oraz argumentację skarżącej.
Komisja kwestionuje tę argumentację, odwołując się do motywów 86–91 zaskarżonej decyzji. Dodaje ona, że wniosek sformułowany w zaskarżonej decyzji znajduje obecnie uzasadnienie w art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (
Dz.U. L 140, s. 1
).
Ocena Sądu
W wyżej wymienionym w pkt 111 wyroku w sprawie Namur-Les assurances du crédit, pkt 13, Trybunał orzekł, że zarówno z treści, jak i z celów przepisów art. 88 WE wynika, iż za pomoc istniejącą w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE należy uznać pomoc, która istniała przed dniem wejścia w życie traktatu WE, oraz pomoc, która mogła zostać prawidłowo wdrożona na warunkach przewidzianych w art. 88 ust. 3 WE, w tym pomoc określoną w wyniku wykładni tegoż artykułu dokonanej przez Trybunał w wyroku z dnia 11 grudnia 1973 r. w sprawie
120/73 Lorenz, Rec. s. 1471
, pkt 4–6; za nową pomoc podlegającą obowiązkowi zgłoszenia przewidzianemu w art. 88 ust. 3 WE należy zaś uznać środki zmierzające do przyznania lub zmiany pomocy, przy czym zmiany mogą dotyczyć albo pomocy istniejącej, albo pierwotnych planów pomocy zgłoszonych Komisji.
Jeśli chodzi o pomoc istniejącą, art. 1 lit b) rozporządzenia nr 659/1999 przejął i usankcjonował zasady wypracowane w orzecznictwie.
Zgodnie z tym przepisem pomoc istniejącą stanowi:
i)
każda pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie traktatu WE w danych państwach członkowskich;
ii)
każda pomoc dozwolona, czyli takie systemy pomocy i pomoc indywidualna, które zostały dozwolone przez Komisję lub przez Radę;
iii)
każda pomoc uznana za dozwoloną ze względu na fakt, iż Komisja nie wydała decyzji w terminie dwóch miesięcy liczonym zasadniczo od następnego dnia po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia pomocy, którym to terminem Komisja dysponuje, aby przeprowadzić badanie wstępne;
iv)
każda pomoc, w odniesieniu do której upłynął dziesięcioletni termin przedawnienia obowiązujący w zakresie odzyskania pomocy;
v)
każda pomoc uznana za pomoc istniejącą, ponieważ można stwierdzić, że nie stanowiła pomocy w czasie, gdy została wprowadzona w życie, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój wspólnego rynku, bez wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie. Gdy pewne środki stają się pomocą po liberalizacji danego rodzaju działalności przez prawo wspólnotowe, środków takich nie uznaje się za pomoc istniejącą po terminie przyjętym dla liberalizacji.
Następnie zgodnie z art. 1 lit. c) rzeczonego rozporządzenia każdą istniejącą pomoc, która zostaje zmieniona, należy uznać za nową pomoc.
Środki zmierzające do przyznania pomocy lub zmiany pomocy istniejącej stanowią zasadniczo nową pomoc. W szczególności jeśli zmiana ma wpływ na samą istotę systemu pierwotnego, system ten zostaje przekształcony w nowy system pomocy. Jednakże nie ma mowy o takiej istotnej zmianie, gdy nowy element daje się wyraźnie oddzielić od systemu pierwotnego (ww. w pkt 111 wyrok w sprawie Government of Gibraltar, pkt 109–111).
W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że omawiane zwolnienie z podatku nie dotyczy drugiej, trzeciej ani czwartej sytuacji opisanej w art. 1 lit. b) rozporządzenia nr 659/1999, który pozwala uznać środek pomocowy za pomoc istniejącą. Ponadto skarżąca nie powołała się na te sytuacje.
Jeśli chodzi o pierwszą z sytuacji opisanych w art. 1 lit. b) rozporządzenia nr 659/1999, należy stwierdzić przede wszystkim, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych zostało wprowadzone dekretem z mocą ustawy nr 331/93 i ustawą nr 549/95. W 1990 r., gdy ustawa nr 142/90 wprowadziła reformę organizacyjnych instrumentów prawnych dostępnych dla gmin w zakresie zarządzania lokalnymi usługami użyteczności publicznej, w tym możliwość tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością z przewagą kapitału publicznego, żadne zwolnienie z podatku dochodowego nie zostało przewidziane na rzecz tych spółek.
W rzeczywistości każda spółka utworzona na podstawie ustawy nr 142/90 między 1990 r. a dniem 30 sierpnia 1993 r., to jest dniem wejścia w życie art. 66 dekretu z mocą ustawy nr 331/93, podlegała podatkowi dochodowemu.
W związku z tym — jak Komisja słusznie zauważyła w motywie 91 zaskarżonej decyzji — kilkadziesiąt lat po wejściu w życie traktatu WE prawodawca włoski musiał wydać nowe przepisy prawne w celu objęcia spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 systemem podatkowym mającym zastosowanie do jednostek samorządu lokalnego.
Ponadto zakładając nawet, że zwolnienie skomunalizowanych przedsiębiorstw z podatków zostało wprowadzone przed wejściem w życie traktatu WE i że obowiązywało ono do 1995 r., nie zmienia to faktu, iż spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 różnią się zasadniczo od skomunalizowanych przedsiębiorstw. Fakt rozszerzenia istniejących korzyści podatkowych dostępnych dla przedsiębiorstw skomunalizowanych i specjalnych na nową kategorię beneficjentów, takich jak spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, stanowi zmianę dającą się oddzielić od systemu pierwotnego. Jak wskazano w wyroku Consiglio di Stato nr 4586 z dnia 3 września 2001 r., między spółkami utworzonymi na podstawie ustawy nr 142/90 a skomunalizowanymi przedsiębiorstwami istnieją prawne różnice, w szczególności dlatego że spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 nie podlegają — w przeciwieństwie do skomunalizowanych przedsiębiorstw — ścisłemu ograniczeniu pod względem terytorialnym i że zakres działalności prowadzonej przez spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 jest znacznie szerszy. Tak więc — jak wskazano już w pkt 96 powyżej — spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 mogą prowadzić działalność poza obszarem referencyjnym — zarówno we Włoszech, jak i za granicą — w dziedzinach innych niż dziedzina usług użyteczności publicznej przewidziana w ich statutach, chyba że pozbawia je to w znacznym zakresie zasobów i środków i że może to spowodować szkodę referencyjnej jednostce samorządu lokalnego.
W związku z tym, nawet jeśli spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 wstąpiły w prawa i obowiązki przedsiębiorstw skomunalizowanych, przepisy prawne określające materialny i geograficzny zakres ich działalności uległy istotnej zmianie.
Dlatego też należy uznać, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, wprowadzone w art. 3 ust. 70 ustawy nr 549/95 w związku z art. 66 ust. 14 dekretu z mocą ustawy nr 331/93, nie jest objęte zakresem stosowania art. 1 lit. b) pkt i) rozporządzenia nr 659/1999.
Jeśli chodzi o drugie twierdzenie skarżącej, oparte na art. 1 lit. b) pkt v) rozporządzenia nr 659/1999, należy zaznaczyć, że przepis ten może być stosowany wyłącznie do środków, które nie stanowiły pomocy w chwili wprowadzenia ich w życie. Wystarczy stwierdzić w tym względzie, że rozpatrywany środek został wprowadzony w okresie, gdy rynki były w każdym razie otwarte na konkurencję, mimo że stopień ich otwarcia był najprawdopodobniej różny. Dlatego też należy uznać, iż trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie jest objęte zakresem stosowania art. 1 lit. b) pkt v) rozporządzenia nr 659/1999.
Z tego względu nie można stwierdzić istnienia braku uzasadnienia. Okoliczność, iż w sektorach, w których działalność prowadzą spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, występowała pewna konkurencja, była przyczyną odrzucenia przez Komisję argumentu, że omawiany środek winien zostać uznany za pomoc istniejącą (motywy 82–85 zaskarżonej decyzji).
Wreszcie jeśli chodzi o domniemywaną sprzeczność między z jednej strony badaniem dotyczącym zwolnienia z podatków od przeniesienia aktywów ze względu na to, że skomunalizowane przedsiębiorstwa i spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 są zasadniczo uosobieniem tego samego podmiotu gospodarczego, a z drugiej strony badaniem dotyczącym trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych ze względu na to, że te dwa rodzaje przedsiębiorstw stanowią podmioty odrębne pod względem gospodarczym i przedmiotowym, należy zauważyć, że Komisja wskazała w zaskarżonej decyzji, opierając się na informacji przekazanej przez rząd włoski, iż jej zdaniem pierwsze z tych zwolnień było uzasadnione z uwagi na charakter i ogólną strukturę badanego systemu. Należy zaznaczyć, bez konieczności orzekania w przedmiocie zasadności tej oceny, że fakt, iż Komisja popełniła być może błąd w odniesieniu do zwolnienia z podatku od przeniesienia aktywów, nie oznacza, że należy stwierdzić nieważność innej części zaskarżonej decyzji.
W świetle powyższego należy uznać, że rozpatrywany środek nie stanowi pomocy istniejącej. Zarzut drugi należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE i art. 253 WE
Argumenty stron
Skarżąca podnosi, że Komisja popełniła błąd polegający na tym, iż nie uznała ona, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych stanowi pomoc państwa zgodną ze wspólnym rynkiem, na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE.
Twierdzi ona, iż trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych pozwoliło na restrukturyzację objętych nim przedsiębiorstw oraz przejście z gospodarki rynku monopolistycznego do gospodarki rynku konkurencyjnego. Komisja powinna była zatem zastosować takie samo rozumowanie jak to, którym posłużyła się w decyzji z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie przepisów przejściowych dotyczących zniesienia zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w odniesieniu do skomunalizowanych przedsiębiorstw transportowych (
Dz.U. C 379, s. 11
) oraz w decyzji 200/410/WE z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie systemu pomocy, jaki Francja zamierza wprowadzić na rzecz francuskiego sektora portowego (
Dz.U. 2000, L 155, s. 52
). W obu tych decyzjach zastosowanie art. 87 ust. 3 lit. c) WE do działań państwowych miało bowiem na celu wyłącznie umożliwienie przejścia z systemu monopolu do systemu zliberalizowanego, w drodze procesu prywatyzacji przedsiębiorstw będących akcjonariuszami właściwych spółek.
Skarżąca twierdzi, że bez wprowadzenia trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych gminy nigdy nie przekształciłyby skomunalizowanych przedsiębiorstw w spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90. Ponadto wprowadzenie tego środka zapewniło przejrzystość przepływów finansowych między władzami publicznymi a spółkami utworzonymi na podstawie ustawy nr 142/90, a dla umożliwienia restrukturyzacji przedsiębiorstw przy zachowaniu ciągłości świadczenia usług publicznych przewidziany został okres przejściowy. Poza tym przedsiębiorstwa, o których tu mowa miały świadomość istnienia poważnych ograniczeń co do obszaru i zakresu ich działalności. Skoro zakres działalności spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 był ograniczony, trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych było uzasadnione.
W odniesieniu do swej konkretnej sytuacji skarżąca podnosi, że po dokonaniu jej prywatyzacji w 1998 r. przeszła reorganizację i gruntowną restrukturyzację swego przedsiębiorstwa, a wszelkie korzyści z tego płynące czerpało miasto Mediolan.
Interwenient popiera zasadniczo stanowisko i argumentację skarżącej.
Komisja kwestionuje zasadność tego zarzutu, odwołując się do motywów 97 i nast. zaskarżonej decyzji.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania w dziedzinie art. 87 ust. 3 WE (wyrok Trybunału z dnia 24 lutego 1987 r. w sprawie
310/85 Deufil przeciwko Komisji, Rec. s. 901
, pkt 18). Kontrola sprawowana przez sąd wspólnotowy winna zatem ograniczać się do zbadania przestrzegania przepisów proceduralnych oraz obowiązku uzasadnienia, a także do sprawdzenia prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie i czy nie doszło do nadużycia władzy.
Odnosząc się w niniejszej sprawie do kwestii uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy zwrócić uwagę, iż z decyzji tej wynika, że Komisja zbadała, czy pomoc mogła zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, najpierw w świetle stosownych wytycznych, a następnie w oderwaniu od tych wytycznych. Komisja przedstawiła w tym względzie powody, z jakich doszła do negatywnego wniosku (motywy 97 i nast. zaskarżonej decyzji).
Następnie z akt sprawy jasno wynika, że przesłanki pozwalające na objęcie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych odstępstwem przewidzianym w art. 87 ust. 3 lit c) WE nie były spełnione. Trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie służyło przywróceniu rentowności beneficjentów i nie było zastrzeżone dla przedsiębiorstw przeżywających trudności. Zakładając nawet, że tak właśnie było, nie przedstawiono jednak żadnego planu restrukturyzacji ani żadnego środka mającego zrównoważyć zakłócenia konkurencji nierozerwalnie związane z przyznaniem danej pomocy. Z utrwalonego orzecznictwa wynika natomiast, że aby można było uznać pomoc dla przedsiębiorstw przeżywających trudności za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, musi ona być powiązana ze spójnym planem restrukturyzacji, który winien zostać przedstawiony Komisji wraz ze wszystkimi koniecznymi szczegółami (wyrok Trybunału z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie
C-17/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-2481
, pkt 45).
Jeśli chodzi o argument, że rozpatrywany środek ułatwił przejście od gospodarki charakteryzującej się istnieniem rynku monopolistycznego do gospodarki opartej na istnieniu rynku konkurencyjnego, należy zaznaczyć, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób rozpatrywany środek doprowadził do zintensyfikowania konkurencji. Jak bowiem wskazano, dane rynki charakteryzowały się już istnieniem konkurencji na pewnym poziomie, w związku z czym rozpatrywany środek mógł zakłócać konkurencję.
Jeśli chodzi o domniemywaną sprzeczność z innymi decyzjami Komisji zatwierdzającymi system przejściowy, należy podkreślić, że z obu decyzji, na które powołuje się skarżąca, wynika, iż nie są one porównywalne. Co się tyczy decyzji z dnia 10 listopada 1999 r., jak Komisja słusznie stwierdziła, podmiotom korzystającym w ramach tej sprawy ze zwolnienia podatkowego zakazano udziału w przetargach poza ich obszarem referencyjnym aż do momentu otwarcia ich rodzimych rynków. Jeśli chodzi o decyzję 2000/410, przyznanie pomocy będącej przedmiotem tej sprawy było uzależnione od poczynienia inwestycji w celu przeniesienia i zastąpienia istniejących urządzeń.
Zarzut trzeci należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu zasad niedyskryminacji i swobody przedsiębiorczości, a także braku uzasadnienia
Argumenty stron
Skarżąca kwestionuje zarzucane przez Komisję w zaskarżonej decyzji naruszenie zasad niedyskryminacji i swobody przedsiębiorczości, wskazując na brak uzasadnienia w tym względzie.
Skarżąca twierdzi przede wszystkim, iż należy odróżnić mającą charakter ogólny zasadę niedyskryminacji od mającej charakter szczególny zasady swobody przedsiębiorczości. Według skarżącej trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie narusza żadnej z tych zasad.
Skarżąca zaprzecza twierdzeniu, że przesłanek skorzystania z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych nie spełniają ani przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich, ani przedsiębiorstwa włoskie, które nie powstały w wyniku przekształcenia skomunalizowanego przedsiębiorstwa w spółkę utworzoną na podstawie ustawy nr 142/90. Zwolnienie to nie było zatem stosowane w sposób dyskryminujący, a jego celem nie było faworyzowanie przedsiębiorstw włoskich.
Możliwość skorzystania z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych nie była uzależniona ani od przynależności państwowej przedsiębiorstwa, ani od rodzaju jego wspólników, ponieważ — jak stwierdziła Komisja w motywie 121 zaskarżonej decyzji — o tym, czy dane przedsiębiorstwo może skorzystać z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych decyduje wyłączenie jego forma prawna (musi to być dawny podmiot publiczny przekształcony w spółkę akcyjną) oraz od struktury jego akcjonariatu (większość akcji musi znajdować się w posiadaniu władzy publicznej). W związku z tym skarżąca podnosi także, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna.
Okoliczność, że spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90 powierzono bezpośrednio i na wyłączność świadczenie lokalnych usług użyteczności publicznej na terytorium ich gminy referencyjnej, pozbawia zresztą możliwości uczestnictwa w rynku tych usług wszelkie inne przedsiębiorstwa, zarówno włoskie, jak i pochodzące z innych państw członkowskich.
Ponadto według skarżącej przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich będące mniejszościowymi udziałowcami spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 mogą czerpać korzyści z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w sposób pośredni.
Zasada niedyskryminacji wymaga także, by odmienne sytuacje nie były traktowane w jednakowy sposób. A zatem, skoro ze względu na ograniczony zakres działalności spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 nie znajdują się one w sytuacji takiej samej jak ta, w której znajdują się „zwykłe” spółki, trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych jest uzasadnione.
Interwenient popiera zasadniczo stanowisko skarżącej.
Komisja uważa, iż niniejszy zarzut jest bezzasadny. Przypomina ona w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pomoc państwa, która narusza postanowienia traktatu WE inne niż art. 87 WE, nie może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem.
Ocena Sądu
Przede wszystkim należy przypomnieć, że zarzuty pierwszy i trzeci zostały oddalone ze względu na to, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych stanowi pomoc oraz ze względu na to, że przesłanki umożliwiające skorzystanie z odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 WE nie zostały spełnione. W związku z tym uzasadnienie uznania trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych za niezgodne ze wspólnym rynkiem względami naruszenia zasad niedyskryminacji i swobody przedsiębiorczości ma charakter uzasadnienia uzupełniającego. Wobec tego zarzut czwarty jest bezzasadny.
W związku z powyższym zarzut czwarty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na niezgodności z prawem nakazu odzyskania pomocy
Argumenty stron
Skarżąca podnosi, że nakaz odzyskania pomocy narusza traktat WE oraz reguły prawa dotyczące jego stosowania. Według skarżącej w zaskarżonej decyzji Komisja nakazuje Republice Włoskiej — w sposób bezwarunkowy i generalny — odzyskanie wszelkich korzyści przyznanych wszystkim spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90, mimo iż Komisja dopuszcza możliwość, że w niektórych przypadkach — choć przypadki te nie zostały wskazane — udzielona pomoc może być zgodna z traktatem WE. W zaskarżonej decyzji Komisja przewidziała bowiem możliwość, że w pewnych szczególnych przypadkach pomoc może okazać się zgodna z regułą de minimis lub zostać uznana za pomoc istniejącą w sytuacji, w której znajduje się dany beneficjent, czy też być zgodna ze wspólnym rynkiem ze względów właściwych dla konkretnej sytuacji.
Zaskarżona decyzja byłaby zatem niezgodna z prawem z dwóch powodów: po pierwsze, dlatego że Komisja nakazuje w niej odzyskanie pomocy mogącej okazać się zgodną z traktatem WE, a po drugie, dlatego że zobowiązuje ona Republikę Włoską do wskazania, które konkretnie środki stanowią pomoc. Współpraca, do jakiej zobowiązana jest Komisja, nie może skutkować ignorowaniem niejasności związanych z postępowaniem w przedmiocie odzyskania pomocy.
Interwenient podziela stanowisko prezentowane przez skarżącą.
Komisja nie zgadza się z twierdzeniem skarżącej, że abstrakcyjna ocena systemu pomocy przeprowadzona bez szczegółowego zbadania konkretnych przypadków jego stosowania nie może doprowadzić do wydania nakazu odzyskania pomocy.
Ocena Sądu
Jak wskazano w pkt 89 powyżej, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w wypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania charakterystycznych cech danego systemu.
Z orzecznictwa wynika też, że negatywna decyzja w sprawie systemu pomocy nie musi zawierać analizy pomocy przyznanej w indywidualnych przypadkach na podstawie tego systemu. Zbadanie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, których ta pomoc dotyczy, będzie konieczne dopiero na etapie odzyskiwania pomocy (ww. w pkt 89 wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 91).
Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zniesienie bezprawnie przyznanej pomocy poprzez jej odzyskanie, jak również zapłata, w danym wypadku, należnych od jej kwoty odsetek stanowią logiczną konsekwencję stwierdzenia niezgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem (ww. w pkt 91 wyrok w sprawie Tubemeuse, pkt 66, wyroki: z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie
C-169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-135
, pkt 47; z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie
C-110/02 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-6333
, pkt 41).
Należy również zaznaczyć w tym względzie, iż przytoczone orzecznictwo stosuje się zarówno w wypadku pomocy indywidualnej, jak i w wypadku pomocy wypłaconej w ramach systemu pomocy.
Jednakże ogólna i abstrakcyjna analiza systemu pomocy nie wyklucza tego, iż w indywidualnym przypadku kwota przyznana na podstawie tego systemu będzie wyłączona spod zakazu przewidzianego w art. 87 ust. 1 WE, na przykład ze względu na fakt, iż przyznanie pomocy indywidualnej podlega regułom de minimis. Uwaga ta tłumaczy zastrzeżenia zawarte w motywach 72, 85 i 126 zaskarżonej decyzji.
W wypadku gdy Komisja wydaje decyzję uznającą pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem, rola władz krajowych ogranicza się niewątpliwie do wykonania tej decyzji i nie dysponują one w tym względzie żadnym zakresem swobodnego uznania (wyrok Trybunału z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie
78/76 Steinicke & Weinlig, Rec. s. 595
, pkt 10). Nie stoi to na przeszkodzie temu, by władze krajowe uwzględniły owe zastrzeżenia przy wykonywaniu rzeczonej decyzji. Dlatego też wbrew temu, co stwierdziła skarżąca, Komisja nakazuje wyłącznie odzyskanie pomocy w rozumieniu art. 87 WE, a nie kwot, które pomimo wypłacenia ich w ramach danego systemu nie stanowią pomocy lub stanowią pomoc istniejącą lub zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych, lub reguł de minimis, czy też innej decyzji Komisji.
Ponadto jeśli chodzi o domniemywaną niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji ze względu na fakt, iż Republika Włoska jest jakoby zobowiązana do określenia, jakie konkretnie środki stanowią pomoc, należy zaznaczyć, że pojęcie pomocy ma charakter prawny i winno być interpretowane w oparciu o elementy obiektywne. W tym względzie przy stosowaniu art. 87 ust. 1 WE właściwa władza nie dysponuje zakresem uznania. Co więcej, sąd krajowy jest uprawniony do dokonania wykładni pojęcia pomocy i pomocy istniejącej i będzie mógł orzec w przedmiocie ewentualnych szczególnych okoliczności takiego czy innego przypadku, występując w razie potrzeby do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym.
Co więcej, przyjęcie poglądu skarżącej, zgodnie z którym abstrakcyjna ocena systemu pomocy przeprowadzona bez szczegółowego zbadania konkretnych przypadków jego stosowania nie może doprowadzić do wydania nakazu odzyskania pomocy, systemowo wykluczałoby możliwość odzyskania nienależnie wypłaconej pomocy, a zatem pozbawiałoby sensu normy zawarte w art. 87 i 88 WE. W takiej sytuacji Komisja — będąca jedyną instytucją wyposażoną w kompetencje w zakresie oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem — zostałaby pozbawiona możliwości badania licznych przypadków stosowania systemów pomocy.
Z powyższego wynika, że należy też oddalić zarzut piąty.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 87 § 4 akapit trzeci regulaminu interwenient pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
AEM SpA zostaje obciążona własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.

3)
ASM Brescia SpA pokrywa swe własne koszty.

Martins Ribeiro
Šváby
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 11 czerwca 2009 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.