CELEX: 61989CJ0111
Afgifter med tilsvarende virkning som told
afgifter for fytosanitær kontrol af planter bestemt til udførsel

Ved dom af 31. marts 1989, indgået til Domstolen den 6. maj 1989, har Nederlandenes Hoge Raad i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EØF-Traktatens artikler 12, 16 og 36.
Spørgsmålene er blevet rejst under en sag anlagt af Den Fytosanitære Kontrol i Nederlandene mod P. Bakker Hillegom BV (herefter benævnt »Bakker«) vedrørende gebyrer, som er blevet opkrævet til dækning af omkostningerne ved kontrol af planter bestemt til udførsel.
Ved bekendtgørelse af 23. juni 1967, udstedt i henhold til artikel 6a i nederlandsk lov af 5. april 1951 om plantesygdomme, fastsattes tariffen for fytosanitær kontrol. Ifølge bekendtgørelsen beregnes de gebyrer, der opkræves for fytosanitær kontrol, på grundlag af vægten af de til udførsel frembudte planter /plantedele eller den i fakturaen anførte nettoværdi.
Ifølge den nationale ordning, der gjaldt på det for hovedsagen relevante tidspunkt, faktureredes omkostningerne i forbindelse med kontrol af planter på voksestedet, der rent logisk må omfatte alle produkter, uanset om de senere udføres, udelukkende til eksportørerne med et beløb på op til 75% af det samlede beløb med den begrundelse, at kun 75% af produktionen er bestemt til udførsel. De resterende 25% blev hverken opkrævet af eksportørerne eller af de virksomheder, som solgte deres produkter på hjemmemarkedet, men blev afholdt af staten.
Mellem 1974 og 1977 blev der hos Bakker foretaget adskillige kontroller af planter bestemt til udførsel, og herfor blev der opkrævet gebyrer på i alt 317400,09 HFL. Da Bakker nægtede at betale, anlagde staten civilsag ved Rechtbank, Haag, med påstand om betaling af det pågældende beløb. Rechtbank gav staten medhold, når bortses fra omkostningerne ved kontrol af planter på voksestedet. Staten appellerede dommen til Gerechtshof, Haag, hvorefter Bakker kontraappellerede. Gerechtshof stadfæstede Rechtbanks afgørelse, hvorefter parterne ved kassationsanke indbragte Gerechtshofs dom for Nederlandenes Hoge Raad.
Hoge Raad besluttede at udsætte sagen og anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål :
»1)
Er det i overensstemmelse med fællesskabsretten, navnlig EØF-Traktatens artikler 12, 16 og 36, at afgifter, der opkræves i forbindelse med kontrol af planter/plantedele bestemt til udførsel, og som beregnes i henhold til artikel 1, stk. 1, i Tarief Plantenziektekundige Dienst (tarif for den fytosanitære kontrol), det vil sige på grundlag af vægt og fakturaværdi, anses for ikke at have tilsvarende virkning som told, når det samlede afgiftsprovenu ved udførsels-kontrollen ikke overstiger det samlede beløb af alle de direkte og indirekte omkostninger, der er forbundet med kontrollen,
eller kan sådanne afgifter kun anses for ikke at have tilsvarende virkning som told, såfremt det enkelte afgiftsbeløb ikke overstiger omkostningerne ved den konkrete kontrol, som danner grundlag for opkrævningen af afgiften?
2)
Når henses til,
a)
at kontrollen på voksestedet foretages, fordi bestemte sygdomme, som planter bestemt til udførsel ikke må være ramt af — hvilket skal fremgår af den afgivne erklæring — kun kan konstateres, når planten stadig er på voksestedet, og
b)
at man på tidspunktet for denne kontrol endnu ikke ved, til hvilket marked de på voksestedet kontrollerede planter er bestemt, således at udførselskontrollen på voksestedet nødvendigvis også bliver en kontrol for det nederlandske hjemmemarked,
må det da på grundlag af det forhold, at 75% af omkostningerne ved kontrollen på voksestedet henregnes til udførslen (idet 75% af de løg, der er genstand for kontrol på voksestedet, udføres), og at de resterende 25% af disse omkostninger ikke faktureres handlende, som sælger løg på det nederlandske marked, fastslås, at det er i strid med fællesskabsretten at opkræve omkostningerne ved kontrollen på voksestedet af eksportørerne?«
Vedrørende hovedsagens retlige baggrund og faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb og indlæggene for Domstolen henvises i øvrigt til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation.
Det bemærkes indledningsvis, at Traktatens artikel 36, som nævnes i forelæggelsesdommen, ikke finder anvendelse på et forhold som det i hovedsagen omhandlede. Ifølge Domstolens faste praksis skal artikel 36 nemlig fortolkes indskrænkende, og den bør derfor forstås således, at den ikke tillader andre foranstaltninger end de i artiklerne 30-34 omhandledle G'f- bl.a. dom af 25. januar 1977, Bauhuis,
46/76, Sml. s. 5, præmis 12
).
Første spørgsmål
I overensstemmelse med Domstolens praksis bemærkes først, at forbuddet mod told og afgifter med tilsvarende virkning er begrundet i det forhold, at selv minimale økonomiske byrder ved grænseoverskridelsen hindrer varernes bevægelighed, hvilket forværres af de administrative formaliteter i forbindelse hermed. Følgelig udgør enhver økonomisk byrde, der ikke er told i egentlig forstand, som pålægges ensidigt og belaster varer ved grænseoverskridelsen, uanset benævnelse eller opkrævningsmåde, en afgift med tilsvarende virkning som told i den i Traktatens artikler 9, 12, 13 og 16 forudsatte betydning.
Ifølge Domstolens praksis kan en sådan byrde dog ikke betegnes som en afgift med tilsvarende virkning som told, såfremt den er led i en almindelig, intern afgiftsordning, der systematisk og efter samme kriterier anvendes på indenlandsk producerede og importerede eller eksporterede produkter (dom af 31. maj 1979, Denkavit,
132/78, Sml. s. 1923
), såfremt den pågældende byrde udgør et forholdsmæssigt vederlag for en til den erhvervsdrivende erlagt tjenesteydelse (dom af 9. november 1983, Kommissionen mod Danmark,
158/88, Sml. s. 3573
), eller endelig, under visse omstændigheder, såfremt den vedrører kontrol, der skal udøves for at opfylde fællesskabsretlige forpligtelser (ovennævnte dom af 25. januar 1977, Bauhuis, 46/76).
Det fremgår af forelæggelsesdommen, at de i hovedsagen omhandlede gebyrer vedrører fytosanitær kontrol ved udførsel i henhold til en international konvention, der skal fremme den frie bevægelighed for planter i bestemmelseslandet ved indførelse af kontrol foretaget i forsendelsesmedlemsstaten, som anerkendes af de kontraherende stater, og som tilrettelægges på ensartet grundlag. I dom af 12. juli 1977, Kommissionen mod Nederlandene (
89/76, Sml. s. 1355
) fastslog Domstolen, at sådanne gebyrer ikke kan anses for afgifter med tilsvarende virkning som told, »forudsat de ikke overstiger de faktiske omkostninger ved den virksomhed, for hvilken de opkræves« (præmis 16). Med det første spørgsmål har den nationale ret ønsket at få rækkevidden af denne betingelse nærmere præciseret.
Det bemærkes i denne forbindelse, at betingelsen kun kan anses for opfyldt, såfremt der består en direkte sammenhæng mellem gebyrets størrelse og den konkrete kontrol, for hvilken gebyret opkræves. Såfremt der ikke består en sådan sammenhæng, kan det nemlig ikke med sikkerhed fastslås, at gebyret ikke overstiger de faktiske omkostninger ved den virksomhed, for hvilken det opkræves.
Som Kommissionen med rette har anført, består der en sådan sammenhæng, når gebyret beregnes på grundlag af kontrollens varighed, antallet af de hermed beskæftigede personer, de direkte omkostninger, de generelle omkostninger eller, eventuelt, andre faktorer af samme art, hvilket ikke udelukker, at kontrolomkostningerne fastsættes til et bestemt beløb, f. eks. i form af en fast timebetaling.
Derimod består der ikke nogen direkte sammenhæng mellem den konkrete kontrol og gebyret, når dette beregnes på grundlag af vægten eller fakturaværdien af de udførte produkter. I et sådant system må gebyrerne anses for afgifter med tilsvarende virkning som told, der er i strid med Traktatens artikler 12 og 16.
Dette resultat er ikke i strid med Domstolens dom af 21. januar 1984, IFG, (
1/83, Sml. s. 349
), som den nederlandske regering har henvist til. Ganske vist fastslog Domstolen i denne dom, at medlemsstaterne ikke blot kan vælte de omkostninger, der specielt vedrører kontrollen af de pågældende varer, over på importøren, men også de administrative udgifter, der er forbundet med sundhedskontrolordningen som sådan (præmis 17). Imidlertid drejede det sig om afgifter ved sundhedskontrol af varer importeret fra tredjelande. Som Domstolen fastslog i samme dom, indgår sundhedskontrol af varer fra tredjelande i en anden faktisk og retlig sammenhæng end kontrollen med varer, der har deres oprindelse i Fællesskabet (præmis 10).
Det første spørgsmål skal herefter besvares dermed, at Traktatens artikler 12 og 16 skal fortolkes således, at gebyrer for kontrol af planter bestemt til udførsel, der foretages i henhold til en international konvention, hvis formål er at fremme de frie bevægelser af planter, må anses for afgifter med tilsvarende virkning som told, når størrelsen fastsættes på grundlag af planternes vægt eller fakturabeløbet, selv om det samlede beløb, der opkræves for kontrollen, ikke overstiger det samlede beløb af de direkte eller indirekte omkostninger, der er forbundet med kontrollen. Det gælder dog ikke, hvis størrelsen af det enkelte gebyr fastsættes på grundlag af de faktiske omkostninger ved den konkrete kontrol, som danner grundlag for opkrævning af gebyret.
Andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret alene afgjort, om fællesskabsretten er til hinder for opkrævning af gebyrer for kontrol af planter på voksestedet, der kun omfatter de udførte produkter og ikke produkter bestemt til hjemmemarkedet.
Den nederlandske regering har gjort gældende, at kontrol af planter på voksestedet kun foretages, fordi der kræves en sådan kontrol af produkter, som udføres inden for rammerne af internationale konventioner. Da virksomheder, der afsætter deres produkter på hjemmemarkedet, ikke drager fordel af en sådan kontrol, bør omkostningerne herved rimeligvis ikke overvæltes på dem.
Dette argument kan kun lægges til grund, såfremt det godtgøres, at den pågældende kontrol alene kommer eksportørerne til gode. Hvis den produktion, der er bestemt til hjemmemarkedet, derimod på en eller anden måde har blot en ubetydelig fordel af kontrollen, indebærer det forhold, at gebyrerne alene opkræves af udførte produkter, at de må anses for afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold, der er forbudt i henhold til Traktatens artikler 12 og 16. Det tilkommer her den nationale ret at tage stilling til de relevante faktiske omstændigheder.
Herefter skal det andet spørgsmål besvares dermed, at Traktatens artikler 12 og 16 skal fortolkes således, at gebyrer for kontrol af planter på voksestedet, som alene opkræves for produkter, der udføres, og ikke for produkter bestemt til salg på hjemmemarkedet, må anses for afgifter med tilsvarende virkninger som udførselstold, selv om kontrollen opfylder krav i henhold til internationale konventioner, som kun vedrører udførte produkter. Det gælder dog ikke, hvis det godtgøres, at den produktion, der er bestemt til hjemmemarkedet, ikke drager fordel af de pågældende kontrolforanstaltninger.
Sagens omkostninger
De udgifter, der er afholdt af Nederlandenes regering og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Nederlandenes Hoge Raad ved dom af 31. marts 1989, for ret:

1)
Traktatens artikler 12 og 16 skal fortolkes således, at gebyrer for kontrol af planter bestemt til udførsel, der foretages i henhold til en international konvention, hvis formål er at fremme de frie bevægelser af planter, må anses for afgifter med tilsvarende virkning som told, når størrelsen fastsættes på grundlag af planternes vægt eller fakturabeløbet, selv om det samlede beløb, der opkræves for kontrollen, ikke overstiger det samlede beløb af de direkte eller indirekte omkostninger, der er forbundet med kontrollen. Det gælder dog ikke, hvis størrelsen af det enkelte gebyr fastsættes på grundlag af de faktiske omkostninger ved den konkrete kontrol, som danner grundlag for opkrævning af gebyret.

2)
Traktatens artikler 12 og 16 skal fortolkes således, at gebyrer for kontrol af planter på voksestedet, som alene opkræves for produkter, der udføres, og ikke for produkter bestemt til salg på hjemmemarkedet, må anses for afgifter med tilsvarende virkninger som udførselstold, selv om kontrollen opfylder krav i henhold til internationale konventioner, som kun vedrører udførte produkter. Det gælder dog ikke, hvis det godtgøres, at den produktion, der er bestemt til hjemmemarkedet, ikke drager fordel af de pågældende kontrolforanstaltninger.

Slynn
Joliét
Rodríguez Iglesias
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 2. maj 1990.
J.-G. Giraud
Justitssekretær
Gordon Slynn
Formand for Første Afdeling
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.