CELEX: 61989CJ0154
Παράβαση κρατους
Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών
Ξεναγοί
Επαγγελματικά προσόντα απαιτούμενα από την εθνική νομοθεσία

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 2 Μαΐου 1989, η Επιτροπή άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία, εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που συνοδεύει ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, όταν η παροχή αυτή συνίσταται στην ξενάγηση των τουριστών αυτών σε χώρους ορισμένων διοικητικών διαμερισμάτων και δήμων, πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία ειδικευμένου επαγγελματία ξεναγού, από την κατοχή αδείας ασκήσεως επαγγέλματος που προϋποθέτει συγκεκριμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη, κατά κανόνα, από την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Οι διατάξεις τις οποίες αφορά η παρούσα προσφυγή περιλαμβάνονται στα άρθρα 1, στοιχείο γ, και 10 του νόμου 75-626, της 11ης Ιουλίου 1975, περί καθορισμού των προϋποθέσεων ασκήσεως δραστηριοτήτων σχετικών με την οργάνωση ταξιδίων ή διαμονής
[JORF
(Επίσημη Εφημερίδα της Γαλλικής Δημοκρατίας) της 13.7.1975, σ. 7230] καθώς και στην περί εφαρμογής απόφαση 77-363, της 28ης Μαρτίου 1977 (
JORF
της 3.4.1977, σ. 1890), όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση 83-912, της 13ης Οκτωβρίου 1983 (JORF της 15.10.1983, σ. 3110).
Κατά τις διατάξεις αυτές, ξεναγοί, καλούμενοι « ξεναγοί-διερμηνείς » είναι φυσικά πρόσωπα στα οποία ανατίθεται η ξενάγηση Γάλλων ή αλλοδαπών τουριστών, ιδίως δε η καθοδήγηση και η παροχή επεξηγήσεων σε δημοσίους χώρους, στα μουσεία και στα ιστορικά μνημεία καθώς και στα μέσα μαζικής μεταφοράς.
Στις 21 Νοεμβρίου 1986, η Επιτροπή, κατ' εφαρμογή του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, απηύθυνε στη Γαλλική Κυβέρνηση έγγραφη όχληση. Σύμφωνα με το έγγραφο αυτό, η Γαλλία δεν είχε συμμορφωθεί προς τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου και ειδικότερα προς το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ, όσον αφορά την παροχή υπηρεσιών ξεναγών που ταξιδεύουν με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, όταν η υπηρεσία αυτή παρέχεται σε ορισμένα διοικητικά διαμερίσματα ή δήμους. Με έγγραφο της 5ης Μαρτίου 1987, οι γαλλικές αρχές αμφισβήτησαν τις απόψεις της Επιτροπής. Στις 2 Μαΐου 1988, η Επιτροπή διατύπωσε αιτιολογημένη γνώμη στην οποία επανέλαβε την άποψη της και κάλεσε τη Γαλλική Κυβέρνηση να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί με την άποψη αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών. Επειδή δεν έλαβε απάντηση, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, η εξέλιξη της διαδικασίας καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
Προκαταρκτικώς πρέπει να παρατηρηθεί ότι οι δραστηριότητες ξεναγού προερχομένου από άλλο κράτος μέλος, πλην της Γαλλίας, ο οποίος συνοδεύει από το κράτος μέλος αυτό τους μετέχοντες σε οργανωμένο ταξίδι στη Γαλλία, μπορούν να ασκηθούν υπό δύο διαφορετικά νομικά καθεστώτα. 'Ενα τουριστικό γραφείο, εγκατεστημένο σε άλλο κράτος μέλος, μπορεί να χρησιμοποιεί τους ξεναγούς που αυτό απασχολεί. Στην περίπτωση αυτή η υπηρεσία παρέχεται από το τουριστικό γραφείο στους τουρίστες μέσω των δικών του ξεναγών. Ένα τέτοιο τουριστικό γραφείο μπορεί όμως να προσλάβει επίσης ανεξάρτητους ξεναγούς, εγκατεστημένους σ' άλλο κράτος μέλος. Σ' αυτή την περίπτωση η υπηρεσία παρέχεται από τον ξεναγό στο τουριστικό γραφείο.
Οι δύο προαναφερθείσες περιπτώσεις αφορούν επομένως τις υπηρεσίες που παρέχονται αντίστοιχα από το τουριστικό γραφείο στους τουρίστες και από τον ανεξάρτητο ξεναγό στο τουριστικό γραφείο. Οι παροχές αυτές, που είναι χρονικά περιορισμένες και δεν διέπονται από τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων, αποτελούν παροχές προσφερόμενες έναντι αμοιβής κατά την έννοια του άρθρου 60 της Συνθήκης.
Πρέπει να εξεταστεί αν οι δραστηριότητες αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 59 της Συνθήκης.
Το άρθρο 59 της Συνθήκης αναφέρεται ρητά μόνο στην περίπτωση που ο παρέχων τις υπηρεσίες είναι εγκατεστημένος σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό του αποδέκτη της υπηρεσίας, ο σκοπός του όμως είναι η κατάργηση των περιορισμών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών από πρόσωπα μη εγκατεστημένα στο κράτος στο έδαφος του οποίου πρέπει να παρασχεθεί η υπηρεσία ( βλ. απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 1982, Transporoute,
76/81, Συλλογή 1982, σ. 417, σκέψη 14
). Οι διατάξεις της Συνθήκης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών δεν εφαρμόζονται μόνον όταν όλα τα ουσιώδη στοιχεία της εν λόγω δραστηριότητας περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνο κράτους μέλους ( απόφαση της 18ης Μαρτίου 1980, Debauve,
52/79, Rec. 1980, σ. 833, σκέψη 9
).
Κατά συνέπεια, οι διατάξεις του άρθρου 59 εφαρμόζονται σε όλες τις περιπτώσεις που ο παρέχων υπηρεσίες τις προσφέρει στο έδαφος κράτους μέλους διαφορετικού από αυτό στο οποίο είναι εγκατεστημένος, ασχέτως του τόπου εγκαταστάσεως των αποδεκτών των υπηρεσιών αυτών.
Δεδομένου ότι στην προκειμένη περίπτωση, και στις δύο περιπτώσεις που περιγρά-φηκαν στη σκέψη 6 της παρούσας απόφασης, οι παροχές υπηρεσιών πραγματοποιούνται σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος εγκαταστάσεως του παρέχοντος αυτές, το άρθρο 59 της Συνθήκης έχει εφαρμογή.
Στη συνέχεια πρέπει να υπενθυμιστεί ότι τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης δεν απαιτούν μόνο την κατάργηση κάθε διακρίσεως εις βάρος του παρέχοντος υπηρεσίες λόγω της ιθαγένειας του, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών λόγω του ότι ο παρέχων είναι εγκατεστημένος σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό εντός του οποίου παρέχεται η υπηρεσία. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαρτούν την παροχή υπηρεσιών στο έδαφος τους από την τήρηση όλων των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την εγκατάσταση, διότι διαφορετικά δεν θα είχαν καμία πρακτική αποτελεσματικότητα οι διατάξεις που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
Σχετικά πρέπει να παρατηρηθεί ότι η απαίτηση που θέτουν οι προαναφερθείσες διατάξεις της γαλλικής νομοθεσίας αποτελεί τέτοιο περιορισμό. Πράγματι, η νομοθεσία αυτή, εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών των ξεναγών που ταξιδεύουν με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος από την κατοχή συγκεκριμένου τίτλου, εμποδίζει τα τουριστικά γραφεία να παρέχουν τις υπηρεσίες αυτές με τη βοήθεια του δικού τους προσωπικού, καθώς και τους ανεξαρτήτους ξεναγούς να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους στα γραφεία αυτά κατά τη διάρκεια των οργανωμένων ταξιδιών. Περιορίζει επίσης τις δυνατότητες επιλογής των τουριστών, που μετέχουν σε τέτοια οργανωμένα ταξίδια, όσον αφορά τις εν λόγω παροχές.
Λαμβανομένων εντούτοις υπόψη των απαιτήσεων που χαρακτηρίζουν ορισμένες παροχές υπηρεσιών, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος εξαρτά, κατ' εφαρμογή των κανόνων που διέπουν αυτά τα είδη δραστηριοτήτων στο έδαφος του, τις παροχές αυτές από προϋποθέσεις που αφορούν τα προσόντα του παρέχοντος, δεν μπορεί να θεωρηθεί ασυμβίβαστο προς τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης. Πάντως, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ως θεμελιώδης αρχή της Συνθήκης, μπορεί να περιοριστεί μόνον από ρυθμίσεις δικαιολογούμενες από το γενικό συμφέρον και επιβαλλόμενες σε κάθε πρόσωπο ή επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητα στο έδαφος του κράτους όπου παρέχονται οι υπηρεσίες, εφόσον το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους όπου έχει την εγκατάσταση του. Εξάλλου, οι εν λόγω υποχρεώσεις πρέπει να είναι εξ αντικειμένου αναγκαίες για την εξασφάλιση της τήρησης των επαγγελματικών κανόνων και τη διασφάλιση της προστασίας των συμφερόντων, πράγμα που αποτελεί και τον στόχο των τελευταίων ( βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1986 Επιτροπή κατά Γερμανίας,
205/84, Συλλογή 1986, σ. 3755, σκέψη 27
).
Από τα προηγούμενα έπεται ότι οι απαιτήσεις αυτές μπορεί να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης μόνον εφόσον αποδεικνύεται ότι υφίστανται, στον τομέα της εξεταζόμενης δραστηριότητας, επιτακτικοί λόγοι συνδεόμενοι με το γενικό συμφέρον δικαιολογούντες περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ότι το συμφέρον αυτό δεν έχει ήδη διασφαλιστεί από τους κανόνες του κράτους εγκαταστάσεως του παρέχοντος τις υπηρεσίες και ότι το ίδιο αυτό αποτέλεσμα δεν μπορεί να επιτευχθεί με κανόνες λιγότερο δεσμευτικούς.
Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι με την εν λόγω γαλλική κανονιστική ρύθμιση επιδιώκεται η διασφάλιση των γενικών συμφερόντων της αξιοποιήσεως του ιστορικού πλούτου και της ευρύτερης δυνατής διαδόσεως γνώσεων σχετικών με την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά της χώρας. Τα συμφέροντα αυτά δεν διασφαλίζονται επαρκώς, κατά την άποψη της Γαλλικής Κυβερνήσεως, από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων την υπηρεσία, στην προκειμένη περίπτωση η τουριστική επιχείρηση, στο κράτος μέλος στο οποίο έχει την έδρα της. Πράγματι, σε πολλά κράτη μέλη δεν απαιτείται καμία κατάρτιση για την άσκηση του επαγγέλματος του ξεναγού, ή δεν απαιτούνται ειδικές γνώσεις περί του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου άλλων χωρών. Ελλείψει εναρμονίσεως ως προς το θέμα αυτό, η γαλλική κανονιστική ρύθμιση δεν είναι, κατά συνέπεια, ασυμβίβαστη με το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι το γενικό συμφέρον της αξιοποιήσεως του ιστορικού πλούτου και της ευρύτερης δυνατής διαδόσεως γνώσεων σχετικών με την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά μιας χώρας μπορεί να αποτελεί επιτακτικό λόγο που να δικαιολογεί περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Εντούτοις, η εν λόγω απαίτηση που απορρέει από τη γαλλική ρύθμιση υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την εξασφάλιση της προστασίας του συμφέροντος αυτού, καθόσον εξαρτά τη δραστηριότητα του ξεναγού, ο οποίος συνοδεύει ομάδες τουριστών προερχόμενες από άλλο κράτος μέλος, από την κατοχή αδείας ασκήσεως επαγγέλματος.
Πράγματι, η επαγγελματική συνοδεία για την οποία πρόκειται εν προκειμένω πραγματοποιείται υπό ιδιαίτερες συνθήκες. Ο ξεναγός που είναι ανεξάρτητος εργαζόμενος ή υπάλληλος ταξιδεύει μαζί με τους τουρίστες που συνοδεύει, αποτελώντας μαζί τους κλειστό κύκλωμα· ταξιδεύουν προσωρινά, ως ομάδα, από το κράτος μέλος εγκαταστάσεως στο κράτος μέλος που επισκέπονται.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η επιβαλλόμενη από το κράτος μέλος προορισμού απαίτηση αδείας έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση του αριθμού των ξεναγών που μπορούν να συνοδεύουν τους τουρίστες σε κλειστό κύκλωμα, πράγμα που μπορεί να οδηγήσει τους διοργανωτές ταξιδιών να προτιμούν τη χρησιμοποίηση τοπικών ξεναγών, που είναι υπάλληλοι ή είναι εγκατεστημένοι στο κράτος μέλος όπου παρέχεται η υπηρεσία. Αυτή όμως η συνέπεια παρουσιάζει για τους τουρίστες, που είναι αποδέκτες της εν λόγω παροχής, το μειονέκτημα ότι τους στερεί τη δυνατότητα να έχουν ξεναγό οικείο προς τη γλώσσα τους και τα ιδιαίτερα ενδιαφέροντα και προσδοκίες τους.
Πρέπει εξάλλου να παρατηρηθεί ότι η αποδοτική εκμετάλλευση αυτών των οργανωμένων ταξιδιών εξαρτάται από την εμπορική φήμη του διοργανωτή που υπόκειται στον ανταγωνισμό άλλων τουριστικών γραφείων και ότι η διατήρηση της φήμης αυτής και ο ανταγωνισμός έχουν ήδη ως αποτέλεσμα κάποια επιλογή των ξεναγών και τον έλεγχο της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχουν. Το γεγονός αυτό μπορεί να συμβάλει, σε συνάρτηση με τις προσδοκίες των εν λόγω ομάδων τουριστών, στην αξιοποίηση του ιστορικού πλούτου και στην ευρύτερη δυνατή διάδοση γνώσεων σχετικών με την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά, όταν πρόκειται για ξεναγήσεις σε χώρους πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία επαγγελματία ξεναγού.
Κατά συνέπεια, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας των περιορισμών που επιβάλλει, η εν λόγω ρύθμιση είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, δηλαδή την αξιοποίηση του ιστορικού πλούτου και την ευρύτερη δυνατή διάδοση γνώσεων που αφορούν την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά του κράτους μέλους όπου πραγματοποιείται το ταξίδι, καθώς και την προστασία των καταναλωτών.
Η Γαλλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ακόμη ότι είναι αδύνατο να συμβιβαστεί η άποψη της Επιτροπής, που εκφράζεται στην προσφυγή της, με τις παράλληλες ενέργειες της για την υποβολή προτάσεως οδηγίας σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνώρισης της επαγγελματικής εκπαίδευσης (
ΕΕ 1989, C 263, σ. 1
), η οποία συμπληρώνει την οδηγία 89/48/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνώρισης των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών (
ΕΕ 1989, L 19, σ. 16
).
Πράγματι, η πρόταση αυτή οδηγίας προβλέπει, όσον αφορά τα επαγγέλματα για την άσκηση των οποίων η Κοινότητα δεν έχει ορίσει το ελάχιστο επίπεδο των αναγκαίων προσόντων, ότι τα κράτη μέλη διατηρούν την ευχέρεια να καθορίζουν τα ίδια αυτό το ελάχιστο επίπεδο προσόντων.
Εντούτοις, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι οι διατάξεις του παραγώγου δικαίου δεν μπορούν να αφορούν παρά μόνο εθνικά μέτρα που συμβιβάζονται με τις απαιτήσεις του άρθρου 59 της Συνθήκης, όπως αυτές έχουν διευκρινιστεί με τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία, εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που ταξιδεύει με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, όταν η παροχή αυτή συνίσταται στην ξενάγηση των τουριστών αυτών σε χώρους πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία ειδικευμένου επαγγελματία ξεναγού, από την κατοχή αδείας ασκήσεως επαγγέλματος που προϋποθέτει ορισμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη, κατά κανόνα, από την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Γαλλική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:

1)
Η Γαλλική Δημοκρατία, εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που ταξιδεύει με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, όταν η παροχή αυτή συνίσταται στην ξενάγηση των τουριστών αυτών σε χώρους πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία ειδικευμένου επαγγελματία ξεναγού, από την κατοχή αδείας ασκήσεως επαγγέλματος που προϋποθέτει ορισμένη κατάρτιση πιστοποιοόμενη από την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης.

2)
Καταδικάζει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.

Due
Mancini
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Κακούρης
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 26 Φεβρουαρίου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος
Ο. Due
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.