CELEX: 61988CJ0012
Protocolo sobre el comercio interior alemán
Prohibición de importar mercancías originarias de la República Democrática Alemana

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 8 de enero de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 del mismo mes, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación del apartado 3 del Protocolo sobre el comercio interior alemán y problemas conexos, de 25 de marzo de 1957, que figura como anexo al Tratado CEE.
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre Schaefer Shop BV, con domicilio social en Arnhem (Países Bajos), y el Minister van Economische Zaken (Ministro de Economía de los Países Bajos), a raíz de la denegación por parte del Ministro de la autorización para importar de la República Federal de Alemania diversos artículos de oficina para regalos de empresa originarios de la República Democrática Alemana.
3 La denegación impugnada se basaba en el apartado 2 del artículo 1 de la Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgoederen EG 1981 (texto reglamentario de 1981 relativo a la franquicia de los productos no agrarios procedentes de la Comunidad Económica Europea), en relación con el apartado 1 del artículo 2 del Invoerbesluit landen 1981 (Decreto de 1981 relativo a las importaciones procedentes de determinados países). Dichos preceptos supeditan a la autorización ministerial la importación de mercancías procedentes de la República Democrática Alemana, aunque hayan sido previamente exportadas de la República Democrática a la República Federal de Alemania.
4 Las disposiciones de que se trata constituyen la aplicación por el Reino de los Países Bajos de una "pauta de conducta" adoptada en 1975 por los tres Estados integrantes del Benelux, de acuerdo con el apartado 3 del Protocolo sobre el comercio interior alemán, a tenor del cual "se denegará sistemáticamente toda solicitud de importación relativa a mercancías originarias de la República Democrática Alemana y procedentes de la República Federal de Alemania, en cuyo territorio se encuentren en libre práctica". No obstante, los servicios competentes pueden "autorizar las importaciones cuando la denegación de la autorización correspondiente no se adecue al principio de eficacia de la administración".
5 Al plantearse el órgano jurisdiccional nacional la posibilidad de que la normativa descrita infringiera lo dispuesto en el Protocolo sobre el comercio interior alemán, formuló al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
"¿Debe interpretarse el apartado 3 del Protocolo sobre el comercio interior alemán y problemas conexos, anejo al Tratado CEE, en el sentido de que es compatible con el mismo una pauta de conducta, adoptada por un Estado miembro o un grupo de Estados miembros, que prohíbe la importación sin licencia a dicho Estado o grupo de Estados de mercancías originarias de la República Democrática Alemana despachadas a libre práctica comunitaria en la República Federal de Alemania, de manera que de hecho se niega toda licencia, salvo para mercancías de poco valor y sin carácter comercial?"
6 Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, y de las observaciones presentadas por las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
7 El Protocolo sobre el comercio interior alemán está destinado a tomar en consideración "las condiciones actualmente existentes como consecuencia de la división de Alemania". De conformidad con lo previsto en su apartado 1, los intercambios entre los territorios alemanes que se rigen por la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania y los territorios alemanes en los que esta Ley no es aplicable quedarán sujetos a la normativa vigente cuando se firmó el Protocolo, al formar parte del comercio interior alemán.
8 Para paliar los inconvenientes que pueden derivarse de la aplicación de este régimen particular, el apartado 3 del Protocolo prevé, por un lado, que cada Estado miembro informará a los demás Estados miembros y a la Comisión de los acuerdos que afectan a los intercambios con los territorios alemanes en los que no es aplicable la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, así como de las "disposiciones para la ejecución" de tales acuerdos, y, por otro lado, que los aludidos Estados miembros velarán por que tal ejecución no esté en contradicción con los principios del mercado común, adoptando "las medidas apropiadas a fin de evitar los perjuicios que podrían causarse a las economías de los demás Estados miembros".
9 Por último, y a tenor de lo previsto en el apartado 3 del Protocolo, cada Estado miembro podrá "adoptar medidas adecuadas" para "prevenir las dificultades que podría ocasionarle" el comercio entre un Estado miembro y los territorios de que se trata.
10 Los Gobiernos neerlandés y belga alegan que, aun cuando las importaciones de productos originarios de la República Democrática Alemana sigan siendo limitadas, el régimen especial relativo al comercio interior alemán crea dificultades en sus Estados, ya que estos productos no están sometidos a los derechos del arancel aduanero común ni a exacciones reguladoras, beneficiándose, además, a su entrada en la República Federal de Alemania, de una deducción a tanto alzado de un 11 %, equivalente al importe teórico del IVA hipotéticamente pagado en la República Democrática Alemana. Si bien normalmente esta deducción no debería aplicarse a las mercancías destinadas a ser reexportadas, supone una amenaza, dada la extraordinaria dificultad inherente a la realización de controles en la materia.
11 La "pauta de conducta" es, por consiguiente, a juicio de los Gobiernos neerlandés y belga, la medida más adecuada, puesto que ninguna otra menos severa supondría una defensa eficaz contra estas importaciones. Por otra parte, el representante del Gobierno de los Países Bajos ha observado en la vista oral que, por lo que respecta al período 1986-1987, se había concedido el 80 % de las autorizaciones solicitadas.
12 Tanto el Gobierno alemán como la Comisión consideran excesiva la prohibición pura y simple de importar productos originarios de la República Democrática Alemana. El carácter "adecuado" o no de las medidas nacionales que pueden adoptarse de acuerdo con el apartado 3 del Protocolo, debe apreciarse a la luz de las medidas adoptadas por la propia República Federal de Alemania, en aplicación del apartado 2 del Protocolo, con el fin "de evitar los perjuicios que podrían causarse a las economías de los demás Estados miembros".
13 Desde esta perspectiva, tanto el Gobierno alemán como la Comisión invocan las sólidas garantías contenidas en la normativa reguladora del comercio interior alemán y, en especial, en el Convenio de Berlín de 20 de septiembre de 1951 (Bundesanzeiger, nº 186, de 26.9.1951). En aplicación de dicha normativa, las importaciones de productos procedentes de la República Democrática Alemana, es decir, importaciones de productos originarios de este país, limitadas a las necesidades de la República Federal, únicamente podrán pagarse en régimen de compensación. De lo dicho se desprende que el 99 % de las mercancías de que se trata permanecen en el mercado de la República Federal de Alemania; velando, en cualquier caso, las autoridades de este Estado, por que únicamente tengan acceso al mismo mercancías cuyos precios sean comparables a los practicados en su mercado interior. Las mercancías reexportadas no se benefician de ninguna ventaja fiscal.
14 Como ya declaró este Tribunal de Justicia (sentencia de 1 de octubre de 1974, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH, 14/74, Rec. 1974, p. 899; sentencia de 27 de septiembre de 1979, Gefluegelschlachterei Freystadt GmbH, 23/79, Rec. 1978, p. 2789), por obra del régimen especial aplicable a la República Democrática Alemana en virtud del Protocolo, se exime a la República Federal de Alemania de aplicar al comercio interior alemán las normas ordinarias del Derecho comunitario; desprendiéndose igualmente del mismo Protocolo que, aunque la República Democrática Alemana no forme parte de la Comunidad, no tiene frente a la República Federal, la condición de tercer país.
15 Al autorizar a los Estados miembros a adoptar "medidas adecuadas" para prevenir las dificultades que podría ocasionarles el comercio entre la República Federal de Alemania y la República Democrática Alemana, el apartado 3 del Protocolo les confiere una muy amplia facultad de apreciación por lo que respecta tanto a la naturaleza como al ámbito de aplicación, especialmente el temporal, de las medidas de que se trata.
16 Procede observar que, en efecto, el texto aludido no establece ningún tipo de excepción a los principios reguladores del mercado común, sino que, por el contrario, constituye una garantía para los Estados miembros contra el perjuicio que puede ocasionarles el hecho de que el comercio entre la República Federal de Alemania y la República Democrática Alemana esté sujeto a un régimen especial, en virtud del apartado 1 del Protocolo.
17 Ahora bien, la potestad así conferida a los demás Estados miembros únicamente puede ejercerse dentro del respeto de los términos del apartado 2 del Protocolo, así como del principio de proporcionalidad.
18 En ejercicio de la potestad que les confiere el apartado 3 del Protocolo, corresponde, en primer término, a los Estados miembros evaluar la amplitud de las dificultades ocasionadas a su economía por el régimen especial aplicable a las mercancías procedentes de la República Democrática Alemana, a la luz de las medidas adoptadas por la República Federal de Alemania para evitar dichas dificultades, en aplicación del apartado 2.
19 En segundo lugar, en virtud de lo previsto en el apartado 3, que no es sino una aplicación concreta del principio de proporcionalidad, al exigir que las medidas que se adoptan sean "adecuadas" a las dificultades, los Estados miembros únicamente deben adoptar las medidas estrictamente necesarias para prevenir dificultades reales y graves o para poner término a las mismas.
20 De lo dicho se desprende que el Protocolo prohíbe a los Estados miembros la adopción de medidas cuyo efecto sea impedir absolutamente, de hecho o de derecho, la entrada en su territorio de mercancías originarias de la República Democrática Alemana, pero procedentes de la República Federal de Alemania, salvo en el supuesto excepcional de que, en su conjunto, la economía de un Estado miembro se vea amenazada por reexportaciones, efectuadas a partir de la República Federal de Alemania, de mercancías originarias de la República Democrática Alemana.
21 Por el contrario, el Protocolo no se opone a que los Estados miembros establezcan un régimen de autorización previa, incluso de carácter general, es decir, no limitado a un sector económico determinado o a varios, a condición de que, de hecho, un régimen como el apuntado sea el único medio de hacer frente de manera apropiada a las eventuales repercusiones negativas del comercio interior alemán en las economías de los restantes Estados miembros.
22 Procede precisar, no obstante, que, en semejante régimen, la autorización de importación, que, en su caso, puede satisfacer sólo parcialmente la solicitud, no debe ser discrecional, sino que la suerte que deba reservarse a cada solicitud deberá apreciarse en función de la incidencia efectiva que pueda tener la importación de que se trate en el sector económico afectado.
23 Corresponde al órgano jurisdiccional nacional llamado a conocer del litigio principal determinar si existía una amenaza real y significativa para la economía del Estado de que se trata cuando se adoptó la resolución impugnada, o, en la medida en que las normas nacionales de procedimiento lo permitan, si la misma amenaza existe en el momento en que el referido Tribunal nacional deba dictar sentencia, así como apreciar si son proporcionales a dicha amenaza las medidas adoptadas con arreglo al apartado 3 del Protocolo, a la luz de las disposiciones adoptadas por la República Federal de Alemania en ejecución de las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del mismo texto.
Decisión sobre las costas
Costas
24 Los gastos efectuados por el Reino de los Países Bajos, el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania y la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven de La Haya, mediante resolución de 8 de enero de 1988, deicide declarar que:
1) El Protocolo sobre el comercio interior alemán y problemas conexos, de 25 de marzo de 1957, debe interpretarse en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros la adopción de medidas cuyo efecto sea impedir absolutamente, de hecho o de derecho, la entrada en su territorio de mercancías originarias de la República Democrática Alemana, pero procedentes de la República Federal de Alemania, salvo en el supuesto excepcional de que, en su conjunto, la economía de un Estado miembro se vea amenazada por reexportaciones, efectuadas a partir de la República Federal de Alemania, de mercancías originarias de la República Democrática Alemana.
2) Por el contrario, el Protocolo no se opone a que los Estados miembros establezcan un régimen de autorización previa, incluso de carácter general, a condición de que, de hecho, un régimen como el apuntado sea el único medio de hacer frente de manera apropiada a las eventuales repercusiones negativas del comercio interior alemán en las economías de los restantes Estados miembros.
3) En semejante régimen, la autorización de importación no debe ser discrecional, sino que la suerte que deba reservarse a cada solicitud deberá apreciarse en función de la incidencia efectiva que pueda tener la importación de que se trate en el sector económico afectado.