CELEX: 62008CJ0118
Autonomia procedurale degli Stati membri
Principio di equivalenza
Azione di responsabilità nei confronti dello Stato
Violazione del diritto dell’Unione
Violazione della Costituzione

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dei principi di effettività e di equivalenza per quanto riguarda talune regole applicabili nell’ordinamento giuridico spagnolo alle azioni di responsabilità nei confronti dello Stato per violazione del diritto dell’Unione.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia pendente tra la Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (in prosieguo: la «Transportes Urbanos») e l’Administración del Estado in merito al rigetto del ricorso proposto da tale società per far valere la responsabilità dello Stato spagnolo per violazione del diritto dell’Unione.
Contesto normativo
La sesta direttiva
La sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari — Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme (
GU L 145, pag. 1
), come modificata con direttiva del Consiglio , 95/7/CE (
GU L 102, pag. 18
; in prosieguo: la «sesta direttiva»), al suo art. 17, nn. 2 e 5, nella versione risultante dall’art. 28 septies di quest’ultima, dispone quanto segue:
«2.   Nella misura in cui beni e servizi sono impiegati ai fini di sue operazioni soggette ad imposta, il soggetto passivo è autorizzato a [detrarre] dall’imposta di cui è debitore:
a)
l’imposta sul valore aggiunto dovuta o assolta all’interno del paese per i beni che gli sono o gli saranno ceduti e per i servizi che gli sono o gli saranno prestati da un altro soggetto passivo;
b)
l’imposta sul valore aggiunto dovuta o assolta per i beni importati all’interno del paese;
c)
l’imposta sul valore aggiunto dovuta ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 7, lettera a), dell’articolo 6, paragrafo 3 e dell’articolo 28 bis, paragrafo 6;
(…)
5.   Per quanto riguarda i beni ed i servizi utilizzati da un soggetto passivo sia per operazioni che danno diritto a [detrazione] di cui ai paragrafi 2 e 3, sia per operazioni che non conferiscono tale diritto, la [detrazione] è ammessa soltanto per il prorata dell’imposta sul valore aggiunto relativo alla prima categoria di operazioni.
Detto prorata è determinato ai sensi dell’articolo 19 per il complesso delle operazioni compiute dal soggetto passivo.
(…)».
L’art. 19 della sesta direttiva menziona i criteri per il calcolo del prorata di detrazione previsto all’art. 17, n. 5, primo comma, di quest’ultima.
Il diritto nazionale
L’art. 163 della Costituzione spagnola (in prosieguo: la «Costituzione») così prevede:
«Qualora un giudice consideri, durante un processo, che un testo avente rango di legge, applicabile alla fattispecie esaminata e dalla cui validità dipende l’esito del giudizio, può essere contrario alla Costituzione, esso investe il Tribunal Constitucional [Corte costituzionale] della questione nei casi, nelle forme e con gli effetti previsti dalla legge, che non saranno in alcun caso sospensivi».
La legge 28 dicembre 1992, n. 37, relativa all’imposta sul valore aggiunto (BOE n. 312 del , pag. 44247), come modificata dalla legge , n. 66 (BOE n. 313 del , pag. 38517; in prosieguo: la «legge n. 37/92»), prevede talune limitazioni al diritto di un soggetto passivo di detrarre l’imposta sul valore aggiunto (in prosieguo: l’«IVA») relativa all’acquisto di beni o servizi finanziati mediante sovvenzioni. Tali limitazioni sono entrate in vigore a partire dall’esercizio fiscale 1998.
La legge n. 37/1992 prevede altresì che qualsiasi soggetto passivo è tenuto a presentare dichiarazioni periodiche in cui deve calcolare gli importi dell’IVA da esso dovuti (in prosieguo: le «autoliquidazioni»).
Conformemente alla legge fiscale generale 17 dicembre 2003, n. 53 (BOE n. 303 del , pag. 44987), il soggetto passivo ha il diritto di chiedere la rettifica delle sue autoliquidazioni e, eventualmente, di esigere il rimborso dei versamenti non dovuti. Secondo gli artt. 66 e 67 di detta legge, il termine di prescrizione di tale diritto è di quattro anni a decorrere, sostanzialmente, dal giorno successivo a quello in cui il versamento non dovuto è stato effettuato, ovvero a quello della scadenza del termine per presentare l’autoliquidazione, qualora il versamento non dovuto sia stato effettuato entro tale termine.
La controversia principale
Con sentenza 6 ottobre 2005, causa
C-204/03, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-8389)
, la Corte ha sostanzialmente dichiarato che le limitazioni della detraibilità dell’IVA previste dalla legge n. 37/1992 erano incompatibili con gli artt. 17, nn. 2 e 5, e 19 della sesta direttiva.
La Transportes Urbanos, che aveva effettuato talune autoliquidazioni per gli esercizi 1999 e 2000 conformemente alla legge n. 37/1992, non si è avvalsa del suo diritto di chiedere, in applicazione della legge fiscale generale n. 58/2003, la rettifica di tali autoliquidazioni. È infatti pacifico che tale diritto era prescritto alla data in cui la Corte ha pronunciato la citata sentenza Commissione/Spagna.
La Transportes Urbanos ha quindi avviato un’azione di responsabilità dinanzi al Consiglio dei Ministri nei confronti dello Stato spagnolo. Nell’ambito di tale azione, essa sostiene di aver subìto un danno pari a EUR 1228366,39 a causa della violazione, da parte del legislatore spagnolo, della sesta direttiva, violazione constatata alla Corte con la citata sentenza Commissione/Spagna. Tale importo corrisponde ai versamenti dell’IVA indebitamente percepiti dall’amministrazione fiscale spagnola durante detti esercizi, nonché ai rimborsi che la società avrebbe potuto esigere per tali stessi esercizi.
Con decisione 12 gennaio 2007, il Consiglio dei Ministri ha respinto la domanda della Transportes Urbanos, considerando che la mancata presentazione nei termini, da parte di quest’ultima, della domanda di rettifica di dette autoliquidazioni aveva fatto venir meno il nesso di causalità diretto tra la violazione del diritto dell’Unione contestata allo Stato spagnolo ed il danno asseritamente subìto da detta società.
La decisione di rigetto del Consiglio dei Ministri si fonda in particolare su due sentenze del Tribunal Supremo, del 29 gennaio 2004 e del (in prosieguo: la «giurisprudenza controversa»), secondo cui le azioni di responsabilità nei confronti dello Stato per violazione del diritto dell’Unione sono soggette ad una norma di previo esaurimento dei rimedi, amministrativi e giurisdizionali, nei confronti dell’atto amministrativo che arreca pregiudizio adottato in applicazione di una legge nazionale contraria a tale diritto.
Il 6 giugno 2007, la Transportes Urbanos ha proposto dinanzi al Tribunal Supremo un ricorso avverso detta decisione di rigetto del Consiglio dei Ministri.
La decisione di rinvio e la questione pregiudiziale
Nella sua decisione di rinvio, il Tribunal Supremo ricorda che, secondo la giurisprudenza controversa, l’esercizio di un’azione di responsabilità nei confronti dello Stato fondata sul carattere incostituzionale di una legge non è soggetto, contrariamente alla medesima azione fondata sull’incompatibilità di tale legge con il diritto dell’Unione, ad alcuna condizione di previo esaurimento dei rimedi dell’atto amministrativo che arreca pregiudizio, fondato su tale legge.
La ragion d’essere del diverso trattamento tra tali due azioni riguarderebbe le differenze esistenti tra i ricorsi che possono essere proposti nei confronti di un atto amministrativo a seconda che essi siano fondati sull’incompatibilità di quest’ultimo con il diritto dell’Unione o sulla violazione della Costituzione da parte della legge nazionale in applicazione della quale l’atto è stato adottato.
Infatti, secondo la giurisprudenza controversa, poiché la legge nazionale gode di una presunzione di legittimità costituzionale, si presumono «legittimi» anche gli atti amministrativi fondati su tale legge. Ne consegue che né l’autorità amministrativa né l’autorità giudiziaria possono annullare tali atti senza che la nullità di una legge, derivante da illegittimità costituzionale, sia stata pronunciata con una sentenza del Tribunal Constitucional in seguito ad un’azione per illegittimità costituzionale esercitata conformemente all’art. 163 della Costituzione, azione la cui iniziativa spetta al solo giudice investito della controversia.
Di conseguenza, se come condizione per poter avviare un’azione di responsabilità fondata su una violazione della Costituzione si esigesse il previo esaurimento dei rimedi amministrativi e giudiziari nei confronti dell’atto amministrativo lesivo, si giungerebbe ad imporre ai cittadini l’onere di impugnare l’atto amministrativo adottato in applicazione della legge asseritamente incostituzionale utilizzando, in primo luogo, il rimedio amministrativo e, in secondo luogo, il rimedio giurisdizionale, nonché esaurendo tutti i gradi fino a che uno dei giudici aditi decida infine di sollevare la questione di legittimità costituzionale di tale legge dinanzi al Tribunal Constitucional. Una siffatta situazione sarebbe sproporzionata ed avrebbe conseguenze inaccettabili.
Qualora, invece, la competente autorità amministrativa o giudiziaria consideri che un atto amministrativo è stato adottato in applicazione di una legge incompatibile con il diritto dell’Unione, essa è tenuta, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte, a disapplicare tale legge, nonché gli atti amministrativi adottati sul fondamento di quest’ultima. Ne consegue che è possibile chiedere direttamente a detta autorità l’annullamento dell’atto amministrativo lesivo ed ottenere in tal modo un risarcimento completo.
Inoltre, secondo la giurisprudenza controversa, l’esistenza di una violazione del diritto dell’Unione che può comportare la responsabilità dello Stato dovrebbe essere accertata da una pronuncia pregiudiziale della Corte. Orbene, gli effetti di una sentenza pronunciata da quest’ultima ai sensi dell’art. 267 TFUE non sarebbero paragonabili a quelli di una sentenza del Tribunal Constitucional che dichiara l’illegittimità costituzionale di una legge, nel senso che solo la decisione di quest’ultima comporterebbe la nullità di tale legge con effetto retroattivo.
Alla luce di tali circostanze il Tribunal Supremo ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se risulti contraria ai principi di equivalenza e di effettività l’applicazione di una diversa disciplina, elaborata dal Tribunal Supremo [nella giurisprudenza controversa], ai casi riguardanti ricorsi diretti a far valere la responsabilità patrimoniale dello Stato legislatore, in funzione del fatto che i detti ricorsi si fondino su atti amministrativi adottati in applicazione di una legge dichiarata incostituzionale ovvero di una norma dichiarata contraria al diritto [dell’Unione]»
Sulla competenza della Corte
Secondo il governo spagnolo, la Corte è incompetente a pronunciarsi sulla conformità al diritto dell’Unione di decisioni giudiziarie come quelle che costituiscono la giurisprudenza controversa, dato che lo stesso Tribunal Supremo è in grado di modificare detta giurisprudenza qualora la ritenga incompatibile con tale diritto.
Occorre ricordare, a tal riguardo, che, se è vero che non spetta alla Corte pronunciarsi, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, sulla compatibilità di una normativa nazionale con il diritto dell’Unione, essa ha reiteratamente dichiarato di essere competente a fornire al giudice del rinvio tutti gli elementi interpretativi attinenti a tale diritto che gli consentano di pronunciarsi sulla detta compatibilità per la definizione della causa della quale è adito (v., in tal senso, segnatamente, sentenze 15 dicembre 1993, causa C-292/92, Hünermund e a., Racc. pag. I-6787, punto 8, nonché , causa
C-380/05, Centro Europa 7, Racc. pag. I-349, punto 50)
.
A tal fine, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 13 delle sue conclusioni, l’origine legislativa, regolamentare o giurisprudenziale delle regole di diritto nazionale di cui il giudice del rinvio dovrà valutare la conformità al diritto dell’Unione alla luce degli elementi interpretativi forniti dalla Corte non incide affatto sulla competenza di quest’ultima a statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale.
Inoltre, secondo costante giurisprudenza, nell’ambito della cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali stabilita dall’art. 267 TFUE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Pertanto, dal momento che le questioni poste dei giudici nazionali riguardano l’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione, la Corte è, in via di principio, tenuta a statuire (v., in tal senso, segnatamente, sentenze 13 marzo 2001, causa C-379/98, PreussenElektra, Racc. pag. I-2099, punto 38; , causa C-18/01, Korhonen e a., Racc. pag. I-5321, punto 19, nonché , cause riunite
C-261/07 e C-299/07, VTB-VAB e Galatea, Racc. pag. I-2949
, punto 32).
Orbene, nel caso di specie si chiede alla Corte non già di interpretare il diritto nazionale o una sentenza di un giudice nazionale, bensì di fornire al giudice del rinvio elementi di interpretazione dei principi di effettività e di equivalenza, per consentirgli di valutare se, ai sensi del diritto dell’Unione, esso sia tenuto a disapplicare norme nazionali relative alle azioni di responsabilità nei confronti dello Stato per violazione di tale diritto da parte di una legge nazionale (v., in tal senso, sentenza 18 luglio 2007, causa
C-119/05, Lucchini, Racc. pag. I-6199, punto 46)
.
La Corte è pertanto competente a statuire sulla presente domanda di pronuncia pregiudiziale.
Sulla questione pregiudiziale
Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se il diritto dell’Unione osti ad una regola di uno Stato membro in forza della quale le azioni di responsabilità dello Stato fondate su una violazione di tale diritto da parte di una legge nazionale siano subordinate ad una condizione di previo esaurimento dei rimedi contro l’atto amministrativo lesivo, sebbene le stesse azioni non siano subordinate ad una condizione siffatta qualora siano fondate su una violazione della Costituzione da parte della stessa legge.
Osservazioni preliminari
Per risolvere tale questione occorre preliminarmente ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai soggetti dell’ordinamento da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili è inerente al sistema dei trattati sui quali quest’ultima è fondata (v., in tal senso, sentenze 19 novembre 1991, cause riunite
C-6/90 e C-9/90, Francovich e a., Racc. pag. I-5357
, punto 35; , cause riunite
C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, Racc. pag. I-1029
, punto 31, nonché , causa
C-445/06, Danske Slagterier, Racc. pag. I-2119, punto 19)
.
A tal riguardo, la Corte ha dichiarato che ai soggetti lesi è riconosciuto un diritto al risarcimento purché siano soddisfatte tre condizioni, vale a dire che la norma giuridica dell’Unione violata sia preordinata a conferire loro diritti, che la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata e, infine, che esista un nesso causale diretto tra la violazione in parola e il danno subìto dai soggetti lesi (v., in tal senso, sentenza Danske Slagterier, cit., punto 20 e giurisprudenza ivi citata).
La Corte ha altresì avuto modo di precisare che, fatto salvo il diritto al risarcimento, che si fonda direttamente sul diritto dell’Unione qualora siano soddisfatte tali condizioni, è nell’ambito della normativa interna sulla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno arrecato, restando inteso che le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghi reclami di natura interna (principio di equivalenza) e non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento (principio di effettività) (v., in tal senso, sentenze 30 settembre 2003, causa C-224/01, Köbler, Racc. pag. I-10239, punto 58, e , causa
C-524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, Racc. pag. I-2107, punto 123)
.
Come ha rilevato il giudice del rinvio, è quindi alla luce di tali principi che dev’essere esaminata la questione sottoposta.
Sul principio di equivalenza
Per quanto riguarda il principio di equivalenza, va rammentato che, secondo una giurisprudenza costante, esso richiede che la complessiva disciplina dei ricorsi si applichi indistintamente ai ricorsi fondati sulla violazione del diritto dell’Unione e a quelli simili fondati sulla violazione del diritto interno (v., in tal senso, sentenze 15 settembre 1998, causa C-231/96, Edis, Racc. pag. I-4951, punto 36; , causa C-326/96, Levez, Racc. pag. I-7835, punto 41; , causa C-78/98, Preston e a., Racc. pag. I-3201, punto 55, nonché , cause riunite
C-392/04 e C-422/04, i-21 Germany e Arcor, Racc. pag. I-8559
, punto 62).
Tuttavia, tale principio non può essere interpretato nel senso che esso obbliga uno Stato membro a estendere il suo regime nazionale più favorevole a tutte le azioni proposte in un certo ambito giuridico (sentenze Levez, cit., punto 42; 9 febbraio 1999, causa C-343/96, Dilexport, Racc. pag. I-579, punto 27, e , causa
C-63/08, Pontin, Racc. pag I-10467
, punto 45).
Per verificare se il principio di equivalenza sia rispettato nella causa principale occorre quindi esaminare se, alla luce del loro oggetto e dei loro elementi essenziali, possano essere considerate simili tra loro l’azione di responsabilità avviata dalla Transportes Urbanos, fondata sulla violazione del diritto dell’Unione, e quella che tale società avrebbe potuto avviare fondandosi su un’eventuale violazione della Costituzione (v., in tal senso, sentenza Preston e a., cit., punto 49).
Orbene, per quanto riguarda l’oggetto delle due azioni di responsabilità menzionate al punto precedente, va rilevato che esse attengono esattamente allo stesso oggetto, cioè il risarcimento del danno subìto dal soggetto leso a causa di un atto o di un’omissione dello Stato.
Quanto ai loro elementi essenziali, va rammentato che la regola del previo esaurimento di cui trattasi nella causa principale comporta una distinzione tra tali azioni, in quanto esige che il ricorrente abbia previamente esaurito i rimedi contro l’atto amministrativo lesivo solo allorquando l’azione di responsabilità sia fondata sulla violazione del diritto dell’Unione da parte della legge nazionale in applicazione della quale tale atto è stato adottato.
Orbene, occorre rilevare che, contrariamente a quanto sembrano suggerire taluni sviluppi della giurisprudenza controversa rammentati al punto 20 della presente sentenza, il risarcimento del danno causato da una violazione del diritto dell’Unione da parte di uno Stato membro non è subordinato alla condizione che l’esistenza di una violazione siffatta risulti da una sentenza pronunciata dalla Corte in via pregiudiziale (v., in tal senso, sentenze Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punti 94-96; 8 ottobre 1996, cause riunite
C-178/94, C-179/94 e da C-188/94 a C-190/94, Dillenkofer e a., Racc. pag. I-4845
, punto 28, nonché Danske Slagterier, cit., punto 37).
Si deve tuttavia constatare che, nella causa principale, la Transportes Urbanos ha espressamente fondato la sua azione di responsabilità sulla citata sentenza Commissione/Spagna, pronunciata in forza dell’art. 226 CE, in cui la Corte ha constatato la violazione della sesta direttiva da parte della legge n. 37/1992.
Risulta inoltre dalla decisione di rinvio che la Transportes Urbanos ha investito di tale azione il Consiglio dei Ministri, in quanto i termini per la presentazione di una domanda di rettifica delle autoliquidazioni effettuate per gli esercizi 1999 e 2000 erano scaduti alla data in cui è stata pronunciata la detta sentenza Commissione/Spagna.
Cionondimeno, come riportato ai punti 12 e 13 della presente sentenza, detta azione è stata respinta dal Consiglio dei Ministri proprio in considerazione del fatto che la Transportes Urbanos non aveva chiesto la rettifica delle sue autoliquidazioni prima di avviare tale azione.
Se invece, secondo la decisione di rinvio, la Transportes Urbanos avesse potuto fondare la propria azione di responsabilità su una sentenza del Tribunal Constitucional che dichiara la nullità di detta legge per violazione della Costituzione, tale azione avrebbe potuto avere esito positivo, indipendentemente dal fatto che detta società non avesse chiesto la rettifica di tali autoliquidazioni prima della scadenza dei termini previsti a tal fine.
Dalle considerazioni che precedono emerge che, nel particolare contesto all’origine della causa principale come descritto nella decisione di rinvio, l’unica differenza esistente tra le due azioni menzionate al punto 35 della presente sentenza consiste nella circostanza che le violazioni di diritto su cui esse si fondano sarebbero constatate, per una di esse, dalla Corte in una sentenza pronunciata in forza dell’art. 226 CE e, per l’altra, da una sentenza del Tribunal Constitucional.
Orbene, tale unica circostanza, in mancanza di qualsiasi menzione, nella decisione di rinvio, di altri elementi che consentano di concludere nel senso dell’esistenza di altre differenze tra l’azione di responsabilità dello Stato effettivamente avviata dalla Transportes Urbanos e quella che quest’ultima avrebbe potuto avviare sul fondamento di una violazione della Costituzione constatata dal Tribunal Constitucional, non può essere sufficiente per constatare una distinzione tra tali due azioni alla luce del principio di equivalenza.
In una situazione siffatta, occorre rilevare che le due azioni sopramenzionate possono essere considerate simili tra loro ai sensi del punto 35 della presente sentenza.
Ne consegue che, considerate le circostanze descritte nella decisione di rinvio, il principio di equivalenza osta all’applicazione di una regola come quella di cui trattasi nella causa principale.
Tenuto conto di tale conclusione, non è necessario esaminare la regola del previo esaurimento dei rimedi in questione alla luce del principio di effettività.
Emerge da quanto precede che la questione sollevata dev’essere risolta dichiarando che il diritto dell’Unione osta all’applicazione di una regola di uno Stato membro in forza della quale un’azione di responsabilità dello Stato fondata su una violazione di tale diritto da parte di una legge nazionale, constatata da una sentenza della Corte pronunciata ai sensi dell’art. 226 CE, può avere esito positivo solo qualora il ricorrente abbia previamente esaurito tutti i rimedi interni diretti a contestare la validità dell’atto amministrativo lesivo adottato sulla base di tale legge, sebbene una regola siffatta non sia applicabile ad un’azione di responsabilità dello Stato fondata sulla violazione della Costituzione da parte di tale stessa legge, constatata dal giudice competente.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

Il diritto dell’Unione osta all’applicazione di una regola di uno Stato membro in forza della quale un’azione di responsabilità dello Stato fondata su una violazione di tale diritto da parte di una legge nazionale, constatata da una sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee pronunciata ai sensi dell’art. 226 CE, può avere esito positivo solo qualora il ricorrente abbia previamente esaurito tutti i rimedi interni diretti a contestare la validità dell’atto amministrativo lesivo adottato sulla base di tale legge, sebbene una regola siffatta non sia applicabile ad un’azione di responsabilità dello Stato fondata sulla violazione della Costituzione da parte di tale stessa legge, constatata dal giudice competente.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.