CELEX: 62004CJ0109
Artikel 48 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG)
Freizügigkeit der Arbeitnehmer
Referendar
Vorbereitungsdienst in einem anderen Mitgliedstaat
Auf den inländischen Teil der Reise begrenzte Erstattung der Reisekosten

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Artikel 48 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG). Es ergeht
im Rahmen einer Klage, die Herr Kranemann, ein Rechtsreferendar, der einen Teil seines Vorbereitungsdienstes im Vereinigten
Königreich absolvierte, gegen die Weigerung des Landes Nordrhein-Westfalen erhoben hat, ihm die Fahrtauslagen für eine Strecke
außerhalb des deutschen Hoheitsgebiets zu seinem Ausbildungsort zu erstatten.
Nationaler rechtlicher Rahmen
§ 7 Absatz 4 Unterabsätze 4 und 5 der Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung (im Folgenden: TEVO) des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 29. April 1988 sieht in der auf den vorliegenden Fall anwendbaren Fassung vom 27. Juni 1994 (GVBl.
NW 1994, S. 444) vor, dass einem Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst bei Zuweisung zu einer Wahlstelle im Ausland
das Tages- und Übernachtungsgeld nur nach den Sätzen für Inlandsdienstreisen bemessen wird. Die entstandenen Fahrtauslagen
werden nur für die niedrigste Klasse regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel bis zum deutschen Grenzort und zurück erstattet.
Eine entsprechende Regelung gilt nach § 5 Absatz 4 in Verbindung mit § 7 Absatz 7 TEVO für Reisebeihilfen für Familienheimfahrten
während des Vorbereitungsdienstes.
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
Während des juristischen Vorbereitungsdienstes, der zwingend der zweiten juristischen Staatsprüfung in Deutschland vorausgeht,
wurde Herr Kranemann vom 1. August bis 30. November 1995 als Beamter auf Widerruf in einer Anwaltskanzlei in London (Vereinigtes
Königreich) ausgebildet.
Während dieser Zeit erhielt er vom Land Nordrhein-Westfalen neben seinen Anwärterbezügen eine Trennungsentschädigung in Höhe
von 1 686,68 DM. Seinem Antrag auf Erstattung der Reisekosten für die Hin- und Rückreise von seinem Wohnsitz in Aachen (Deutschland)
zu seiner Ausbildungsstelle sowie auf Erstattung der Kosten einer Wochenendheimfahrt wurde nur in Höhe von 83,25 DM stattgegeben,
was dem Tagegeld für eine mehrtägige Dienstreise und dem Übernachtungsgeld entsprach. Dagegen wurden Herrn Kranemann nicht
seine weiteren Fahrtauslagen in Höhe von 539,60 DM erstattet, weil die TEVO die Reisekostenerstattung auf den für die Hin-
und Rückreise zum deutschen Grenzort erforderlichen Betrag beschränke und Aachen als inländischer Grenzort angesehen werde.
Da die Klage von Herrn Kranemann gegen diese Verweigerung der Erstattung in erster Instanz und in der Berufungsinstanz abgewiesen
wurde, legte er Revision an das Bundesverwaltungsgericht ein.
In seinem Vorlagebeschluss hat das Bundesverwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofes
noch nicht die Frage geklärt habe, ob Beamte auf Widerruf im juristischen Vorbereitungsdienst (Rechtsreferendare) unter den
Arbeitnehmerbegriff im Sinne von Artikel 48 des Vertrages fallen.
Außerdem fragt sich das Gericht, ob die Weigerung, Reisekosten für eine Strecke außerhalb des nationalen Hoheitsgebiets zu
erstatten, bereits als solche eine hinreichend direkte Behinderung der Freizügigkeit darstelle und ob gegebenenfalls Artikel
48 des Vertrages außer der Erstattung der Kosten für die Hin- und Rückreise zu einem Ausbildungsort im Ausland auch die Übernahme
der Kosten einer Familienheimfahrt während des Vorbereitungsdienstes verlange.
Das Gericht fragt sich schließlich, ob eine eventuelle Verletzung der Freizügigkeit aus Haushaltserwägungen gerechtfertigt
sei und ob solche Erwägungen dazu führen könnten, Trennungsgeld und Reisekostenerstattung an Referendare generell auszuschließen.
Unter diesen Umständen hat das Bundesverwaltungsgericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende
Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist eine nationale Rechtsvorschrift mit Artikel [48 des Vertrages] vereinbar, die einem Rechtsreferendar, der einen Teil seiner
vorgeschriebenen Ausbildung bei einer Wahlstation in einem anderen Mitgliedstaat absolviert, einen Anspruch auf Erstattung
seiner Reisekosten nur in der Höhe gewährt, die auf den inländischen Teil der Reise entfällt?
Zur Vorlagefrage
Zunächst ist zu prüfen, ob die Situation eines Rechtsreferendars, der einen Teil seines juristischen Vorbereitungsdienstes
in einem anderen als dem Mitgliedstaat absolviert, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, unter Artikel 48 des Vertrages fällt.
Zum Geltungsbereich von Artikel 48 des Vertrages
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Begriff „Arbeitnehmer“ im Sinne von Artikel 48 des Vertrages ein Begriff des Gemeinschaftsrechts,
der nicht eng auszulegen ist. Als „Arbeitnehmer“ ist jeder anzusehen, der eine tatsächliche und echte Tätigkeit ausübt, wobei
Tätigkeiten außer Betracht bleiben, die einen so geringen Umfang haben, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich
darstellen. Das wesentliche Merkmal des Arbeitsverhältnisses besteht nach dieser Rechtsprechung darin, dass jemand während
einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung
erhält (vgl. u. a. Urteile vom 3. Juli 1986 in der Rechtssache 66/85, Lawrie-Blum, Slg. 1986, 2121, Randnrn. 16 und 17, vom
26. Februar 1992 in der Rechtssache C‑3/90, Bernini, Slg. 1992, I‑1071, Randnr. 14, und vom 7. September 2004 in der Rechtssache
C‑456/02, Trojani, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 15).
In Bezug auf Personen, die einen Vorbereitungsdienst ableisten, hat der Gerichtshof entschieden, dass der Umstand, dass dieser
Vorbereitungsdienst als eine mit der eigentlichen Ausübung des Berufes verbundene praktische Vorbereitung angesehen werden
kann, die Anwendung von Artikel 48 des Vertrages nicht verhindert, wenn dieser Dienst unter den Bedingungen einer tatsächlichen
und echten Tätigkeit im Lohn- und Gehaltsverhältnis abgeleistet wird (vgl. Urteile Lawrie‑Blum, Randnr. 19, und Bernini, Randnr. 15).
Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 7. Dezember 2000 in der Rechtssache C‑79/99 (Schnorbus, Slg. 2000, I‑10997, Randnr. 28)
festgestellt hat, ist der in Deutschland vorgesehene juristische Vorbereitungsdienst ein Ausbildungsabschnitt und eine notwendige
Voraussetzung für den Zugang zum Richteramt oder zu einem Amt der Laufbahn des höheren Dienstes im Beamtenverhältnis.
Was die Tätigkeit der Rechtsreferendare angeht, so ergibt sich aus dem Vorlagebeschluss, dass diese dazu angehalten werden,
im Rahmen ihres Vorbereitungsdienstes die während des Studiums erworbenen Rechtskenntnisse praktisch anzuwenden und somit
nach Weisung ihrer Ausbilder einen Beitrag zu deren Tätigkeit zu leisten, und dass die Rechtsreferendare während ihrer Ausbildung
eine Vergütung in Form eines Unterhaltsbeitrags erhalten.
Entgegen dem Vorbringen des Landes Nordrhein-Westfalen kann ein solches Beschäftigungsverhältnis nicht schon deshalb nicht
in den Geltungsbereich von Artikel 48 des Vertrages fallen, weil die den Referendaren gezahlte Vergütung nur eine Unterhaltsbeihilfe
für sie sei und eine solche vom Staat gewährte Vergütung für die Referendare, die Ausbildungsabschnitte außerhalb des staatlichen
Bereiches absolvierten, nicht als Gegenleistung für die vom Referendar erbrachten Leistungen angesehen werden könne.
Nach ständiger Rechtsprechung kann nämlich weder die begrenzte Höhe der Vergütung noch die Herkunft der Mittel für diese Vergütung
irgendeine Auswirkung auf die Arbeitnehmereigenschaft im Sinne des Gemeinschaftsrechts haben (vgl. Urteile vom 23. März 1982
in der Rechtssache 53/81, Levin, Slg. 1982, 1035, Randnr. 16, vom 31. Mai 1989 in der Rechtssache 344/87, Bettray, Slg. 1989,
1621, Randnr. 16, und Trojani, Randnr. 16).
Da Rechtsreferendare eine tatsächliche und echte Tätigkeit im Lohn- und Gehaltsverhältnis ausüben, sind sie als Arbeitnehmer
im Sinne von Artikel 48 des Vertrages anzusehen.
Die Anwendung von Artikel 48 des Vertrages kann nicht auf der Grundlage der in Absatz 4 dieses Artikels für die „Beschäftigung
in der öffentlichen Verwaltung“ vorgesehenen Ausnahme ausgeschlossen werden. Soweit der Referendar wie im vorliegenden Fall
einen Teil seines Vorbereitungsdienstes außerhalb des staatlichen Bereiches absolviert, genügt die Feststellung, dass der
Begriff „Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung“ nicht die Beschäftigung im Dienst einer natürlichen oder juristischen
Person des Privatrechts umfasst, unabhängig von den Aufgaben, die der Beschäftigte zu erfüllen hat (Urteil vom 31. Mai 2001
in der Rechtssache C‑283/99, Kommission/Italien, Slg. 2001, I‑4363, Randnr. 25).
Die Situation eines Rechtsreferendars, der seinen Herkunftsmitgliedstaat verlassen hat, um einen Teil seines Vorbereitungsdienstes
in einem anderen Mitgliedstaat abzuleisten, kann ebenfalls nicht als rein innerstaatlicher Sachverhalt eines Mitgliedstaats
außerhalb des Geltungsbereichs des Vertrages liegen.
Nach alledem ist davon auszugehen, dass ein Rechtsreferendar, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist und einen Teil
seines Vorbereitungsdienstes in einem anderen Mitgliedstaat absolviert, wobei er eine tatsächliche und echte Tätigkeit im
Lohn- und Gehaltsverhältnis ausübt, ein Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 48 des Vertrages ist.
Sodann ist zu prüfen, ob die im Ausgangsverfahren anwendbaren Vorschriften über die Reisekostenerstattung eine Beeinträchtigung
des Rechts auf Freizügigkeit darstellen, das Artikel 48 des Vertrages den Arbeitnehmern einräumt.
Zur Beeinträchtigung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer
§ 7 TEVO schließt dadurch, dass er die Erstattung der einem Rechtsreferendar, der einen Teil seines Vorbereitungsdienstes
außerhalb Deutschlands absolviert, entstandenen Kosten den Sätzen für Inlandsdienstreisen unterwirft, aus, dass außerhalb
des deutschen Hoheitsgebiets angefallene Reisekosten eines solchen Referendars erstattet werden.
Daraus ergibt sich, dass zwar Referendare, die ihren Vorbereitungsdienst an einem Ort im deutschem Hoheitsgebiet ableisten,
unabhängig von der Entfernung zwischen ihrem Wohnsitz und dem Ort der Ausbildung Anspruch auf Erstattung ihrer sämtlichen
Reisekosten haben, dass aber diejenigen, die sich dafür entschieden haben, einen Teil ihres Vorbereitungsdienstes in einem
anderen Mitgliedstaat zu absolvieren, den Teil der Reisekosten selbst tragen müssen, der der Strecke außerhalb des deutschen
Hoheitsgebiets entspricht.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, dass die Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit
den Gemeinschaftsangehörigen die Ausübung von beruflichen Tätigkeiten aller Art im Gebiet der Gemeinschaft erleichtern sollen
und solchen Maßnahmen entgegenstehen, die die Gemeinschaftsangehörigen benachteiligen könnten, wenn sie eine Erwerbstätigkeit
im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats ausüben wollen (vgl. Urteile vom 7. Juli 1988 in den Rechtssachen 154/87 und 155/87,
Wolf u. a., Slg. 1988, 3897, Randnr. 13, vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C‑415/93, Bosman, Slg. 1995, I‑4921, Randnr. 94,
vom 26. Januar 1999 in der Rechtssache C‑18/95, Terhoeve, Slg. 1999, I‑345, Randnr. 37, und vom 27. Januar 2000 in der Rechtssache
C‑190/98, Graf, Slg. 2000, I‑493, Randnr. 21).
Nationale Bestimmungen, die einen Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, daran hindern oder davon abhalten,
sein Herkunftsland zu verlassen, um von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen, stellen daher Beeinträchtigungen
dieser Freiheit dar, auch wenn sie unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Arbeitnehmer angewandt werden (vgl.
Urteile Bosman, Randnr. 96, Terhoeve, Randnr. 39, und Graf, Randnr. 23; Urteile vom 30. September 2003 in der Rechtssache
C‑224/01, Köbler, Slg. 2003, I‑10239, Randnr. 74, und vom 2. Oktober 2003 in der Rechtssache C‑232/01, Van Lent, Slg. 2003,
I‑11525, Randnr. 16).
Daraus folgt, dass, wenn ein Mitgliedstaat für bestimmte Beschäftigungen ein Zugangssystem vorsieht, das auf einem Vorbereitungsdienst
beruht, bei dem die Referendare eine tatsächliche und echte Tätigkeit im Lohn- und Gehaltsverhältnis ausüben, und der Staat
es außerdem erlaubt, dass ein Referendar diesen Vorbereitungsdienst in einem anderen Mitgliedstaat absolviert, er dafür Sorge
zu tragen hat, dass die Modalitäten der Organisation dieses Vorbereitungsdienstes die vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten
nicht beeinträchtigen.
Soweit eine nationale Regelung wie die TEVO von den Referendaren, die ihren Vorbereitungsdienst in einem anderen Mitgliedstaat
absolvieren, verlangt, dass sie die Reisekosten für Strecken außerhalb des nationalen Hoheitsgebiets einschließlich der Kosten
für Familienheimfahrten während des Vorbereitungsdienstes selbst tragen, befindet sich der Referendar, der seinen Vorbereitungsdienst
in einem anderen Mitgliedstaat ableistet, in einer ungünstigeren Situation, als wenn er ihn in seinem Herkunftsmitgliedstaat
abgeleistet hätte, weil dann seine Reisekosten übernommen worden wären.
Somit errichtet eine solche Regelung ein finanzielles Hindernis, das Rechtsreferendare, insbesondere solche, deren finanzielle
Mittel begrenzt sind, davon abhalten kann, eine Ausbildungsstation in einem anderen Mitgliedstaat anzutreten, unabhängig davon,
ob die Entscheidung für eine solche Station im Allgemeinen, wie das Land Nordrhein-Westfalen vorträgt, aus Gründen, die mit
der Spezialisierung des Referendars zusammenhängen, oder aus persönlichen Gründen wie der Absicht, Erfahrungen in einer anderen
Rechtskultur zu sammeln, getroffen wird.
Folglich kann eine Maßnahme wie die in § 7 TEVO enthaltene die Freizügigkeit der Arbeitnehmer beeinträchtigen, was grundsätzlich
nach Artikel 48 des Vertrages untersagt ist.
Das vorlegende Gericht möchte jedoch wissen, ob eine solche Beeinträchtigung durch Haushaltserwägungen gerechtfertigt sein
kann.
Nach Auffassung von Herrn Kranemann lässt sich die Versagung der Reisekostenerstattung nur gegenüber denjenigen Referendaren,
die ihren Vorbereitungsdienst im Ausland absolviert haben, nicht durch Haushaltserwägungen rechtfertigen, wenn sich herausstelle,
dass diese Kosten nicht zwangsläufig höher seien als die, die Referendaren entstehen könnten, die eine Ausbildungsstation
in Deutschland gewählt hätten. Haushaltserwägungen könnten allenfalls zu einer Höchstbegrenzung des erstattungsfähigen Betrages
führen.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass eine Maßnahme, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer beeinträchtigt, nur dann zulässig
ist, wenn sie einen berechtigten Zweck verfolgt, der mit dem Vertrag vereinbar ist, und aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses
gerechtfertigt ist. In einem derartigen Fall muss aber die Anwendung einer solchen Maßnahme auch geeignet sein, die Verwirklichung
des in Rede stehenden Zweckes zu gewährleisten, und darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zweckes erforderlich
ist (vgl. u. a. Urteile vom 31. März 1993 in der Rechtssache C‑19/92, Kraus, Slg. 1993, I‑1663, Randnr. 32, sowie Bosman,
Randnr. 104, und Köbler, Randnr. 77).
Nach ständiger Rechtsprechung können rein wirtschaftliche Motive keine zwingenden Gründe des Allgemeininteresses darstellen,
die eine Beschränkung einer vom Vertrag garantierten Grundfreiheit rechtfertigen könnten (Urteile vom 26. April 1988 in der
Rechtssache 352/85, Bond van Adverteerders u. a., Slg. 1988, 2085, Randnr. 34, vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C‑288/89,
Collectieve Antennevoorziening Gouda, Slg. 1991, I‑4007, Randnr. 11, vom 5. Juni 1997 in der Rechtssache C‑398/95, SETTG,
Slg. 1997, I‑3091, Randnr. 23, vom 6. Juni 2000 in der Rechtssache C‑35/98, Verkooijen, Slg. 2000, I‑4071, Randnr. 48, und
vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C‑388/01, Kommission/Italien, Slg. 2003, I‑721, Randnr. 22).
Auf jeden Fall ist es, wie Herr Kranemann und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vorgetragen haben, nicht ausgeschlossen,
dass in bestimmten Fällen die Kosten einer Reise im deutschen Hoheitsgebiet höher sind als die einer Reise in einen anderen
Mitgliedstaat.
Demnach ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Artikel 48 des Vertrages einer nationalen Maßnahme entgegensteht, die
einer Person, die im Rahmen eines Vorbereitungsdienstes eine tatsächliche und echte Tätigkeit im Lohn- und Gehaltsverhältnis
in einem anderen Mitgliedstaat als ihrem Herkunftsmitgliedstaat ausgeübt hat, einen Anspruch auf Erstattung ihrer Reisekosten
nur in der Höhe gewährt, die auf den inländischen Teil der Reise entfällt, obwohl nach dieser Maßnahme sämtliche Reisekosten
erstattet worden wären, wenn eine solche Tätigkeit im Inland ausgeübt worden wäre.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
Artikel 48 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG) steht einer nationalen Maßnahme entgegen, die einer Person, die
im Rahmen eines Vorbereitungsdienstes eine tatsächliche und echte Tätigkeit im Lohn- und Gehaltsverhältnis in einem anderen
Mitgliedstaat als ihrem Herkunftsmitgliedstaat ausgeübt hat, einen Anspruch auf Erstattung ihrer Reisekosten nur in der Höhe
gewährt, die auf den inländischen Teil der Reise entfällt, obwohl nach dieser Maßnahme sämtliche Reisekosten erstattet worden
wären, wenn eine solche Tätigkeit im Inland ausgeübt worden wäre.
Unterschriften.
–
Verfahrenssprache: Deutsch.