CELEX: 61996CJ0055
Fri udveksling af tjenesteydelser
Arbejdsformidling
Udelukkelse af private virksomheder
udøvelse af offentlig myndighed

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 30. januar 1996, indgaaet til Domstolen den 23. februar 1996, har Corte d'appello di Milano i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 48, 49, 55, 56, 59, 60, 62, 66, 86 og 90.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag, som selskabet Job Centre coop. arl (herefter »JCC«) har anlagt i anledning af det af Tribunale civile e penale di Milano i medfoer af codice civile's artikel 2330, stk. 4, meddelte afslag paa selskabets ansoegning om godkendelse af stiftelsesoverenskomsten for selskabet.
3 JCC er et kooperativt selskab med begraenset ansvar under stiftelse. Det har hjemsted i Milano. Ifoelge selskabets vedtaegter bestaar dets virksomhed navnlig i formidling mellem efterspoergsel og udbud af arbejde og i midlertidig levering af arbejdsydelser til tredjemand. Dets formaal er at goere det muligt for arbejdstagere og virksomheder - hvad enten de er selskabsdeltagere eller ej - at benytte sig af saadanne tjenesteydelser paa arbejdsmarkedet i Italien og Faellesskabet.
4 I Italien gaelder der paa arbejdsmarkedet en ordning om obligatorisk arbejdsformidling, som administreres af offentlige arbejdsformidlingskontorer. Reglerne om denne ordning findes i lov nr. 264 af 29. april 1949. Lovens artikel 11, stk. 1, forbyder formidling og virksomhed som mellemmand mellem udbud og efterspoergsel af loennet arbejde, selv om virksomheden udfoeres gratis. Enhver form for formidling af arbejde i strid med disse regler og ansaettelse af arbejdstagere, der ikke sker gennem offentlige arbejdsformidlingskontorer, er efter lov nr. 264 sanktioneret med strafferetlige eller administrative sanktioner. Endvidere kan domstolene paa begaering af den offentlige arbejdsformidling i sager, der anlaegges af anklagemyndigheden (»il pubblico ministero«), erklaere arbejdskontrakter, der er indgaaet i strid med disse regler, for ugyldige inden for en frist paa et aar fra arbejdstagerens ansaettelse.
5 Artikel 1, stk. 1, i lov nr. 1369 af 23. oktober 1960 forbyder enhver form for formidling og virksomhed som mellemmand i arbejdsforhold. Overtraedelse af dette forbud medfoerer efter samme lovs artikel 2 strafferetlige sanktioner, og ifoelge lovens artikel 1, stk. 3, anses arbejdstagere, der ansaettes i strid med artikel 1, stk. 1, efter loven i enhver henseende for ansat af den arbejdsgiver, der faktisk har modtaget deres arbejdsydelser.
6 Den 28. januar 1994 indgav direktoeren for JCC under stiftelse ansoegning til Tribunale civile e penale di Milano om godkendelse i henhold til codice civile's artikel 2330, stk. 3, af selskabets stiftelsesoverenskomst. Ved kendelse af 31. marts 1994 udsatte naevnte ret sagen om godkendelse og forelagde Domstolen to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af en raekke artikler i EF-traktaten, som retten tillagde betydning for afgoerelsen om godkendelse af JCC's stiftelsesoverenskomst.
7 Ved dom af 19. oktober 1995 i sag C-111/94 (Job Centre, Sml. I, s. 3361) fastslog Domstolen, at den ikke havde kompetence til at besvare de spoergsmaal, der var blevet forelagt af Tribunale civile e penale di Milano, idet den forelaeggende ret, naar den inden for rammerne af den frivillige retspleje (»giurisdizione volontaria«) traeffer afgoerelse vedroerende en ansoegning om godkendelse af et selskabs stiftelsesoverenskomst med henblik paa dettes indfoerelse i selskabsregistret, udoever en ikke-judiciel funktion, som i andre medlemsstater varetages af administrative myndigheder. Den optraeder nemlig som forvaltningsmyndighed uden samtidig at skulle afgoere en retstvist.
8 Efter afsigelsen af denne dom afslog Tribunale civile e penale di Milano ved afgoerelse af 18. december 1995 JCC's direktoers ansoegning om godkendelse af selskabets stiftelsesoverenskomst under henvisning til, at selskabets formaal var i strid med forskellige praeceptive bestemmelser i den italienske arbejdsmarkedslovgivning.
9 JCC har under en sag anlagt ved Corte d'appello di Milano i medfoer af codice civile's artikel 2330, stk. 4, anfaegtet dette afslag med paastand om, at Tribunale's afgoerelse annulleres, og at selskabets stiftelsesoverenskomst godkendes.
10 Corte d'appello har ud fra den opfattelse, at den af JCC anlagte sag rejser spoergsmaal om fortolkning af faellesskabsretten, besluttet at udsaette sagen og anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
»1)  Kan de italienske bestemmelser i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 264 af 29. april 1949 og artikel 1, stk. 1, i lov nr. 1369 af 23. oktober 1960 med det deri indeholdte forbud mod en hvilken som helst virksomhed, der bestaar i formidling og/eller virksomhed som mellemmand mellem udbud og efterspoergsel af arbejde gennem andre end de i disse bestemmelser naevnte offentlige institutioner, antages at vaere bestemmelser om udoevelse af offentlig myndighed, jf. EF-traktatens artikel 66, sammenholdt med dens artikel 55, naar henses til den offentligretlige karakter, der ved den italienske lov er givet disse bestemmelser, for saa vidt som de er opstillet til beskyttelse af arbejdstagerne og den nationale oekonomi?
2)  Maa de naevnte bestemmelser med den generelle regulering, de er udtryk for, antages at vaere i strid med de faellesskabsretlige principper, der ligger bag traktatens artikel 48, 49, 59, 60, 62, 86 og 90, og som vedroerer arbejdsretten, erhvervsfriheden, den frie bevaegelighed for personer, det frie udbud af og den frie efterspoergsel efter arbejdsydelser og tjenesteydelser, den frie og loyale konkurrence mellem erhvervsdrivende og forbuddet mod misbrug af dominerende stilling?
3)  Saafremt forbuddet i den naevnte italienske lovgivning mod enhver form for formidling eller virksomhed som mellemmand mellem udbud og efterspoergsel af arbejde antages at udgoere en overtraedelse af det i de foregaaende spoergsmaal naevnte faellesskabsretlige principper, spoerges det, om den italienske stats doemmende myndigheder og forvaltning skal anse sig for forpligtet til direkte at anvende disse principper og til saaledes at anerkende, at offentlige og private institutioner og virksomheder kan udoeve virksomhed i form af formidling mellem efterspoergsel og udbud af arbejde og i midlertidig levering af arbejdskraft under forudsaetning af, at denne virksomhed udoeves under iagttagelse af de gaeldende bestemmelser om vedkommende arbejdsforhold og om obligatorisk social sikring af arbejdstagerne og er underkastet den i loven fastsatte kontrol.«
11 Det fremgaar af hovedsagen, at den nationale ret med disse spoergsmaal reelt oensker oplyst, om traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevaegelighed, fri udveksling af tjenesteydelser og konkurrence er til hinder for en national lovgivning, hvorefter enhver form for formidling og virksomhed som mellemmand mellem efterspoergsel og udbud af arbejde, der ikke udoeves af offentlige arbejdsformidlingskontorer, er forbudt.
12 Det bemaerkes, at JCC, der er et kooperativt selskab med begraenset ansvar under stiftelse, i hovedsagen har gjort gaeldende, at det retmaessigt kan udoeve virksomhed i form af formidling mellem efterspoergsel og udbud af arbejde og midlertidig levering af arbejdskraft.
13 I det omfang de forelagte spoergsmaal henviser til bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed, skal det blot bemaerkes, at det ikke foelger af den omstaendighed, at der blandt selskabets stiftere findes arbejdstagere, at traktatens artikel 48 finder anvendelse, idet selskabet efter at vaere stiftet og have paabegyndt sin virksomhed bliver en selvstaendig juridisk person.
14 Heraf foelger, at bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed ikke har betydning for afgoerelsen af tvisten i hovedsagen.
15 I det omfang de forelagte spoergsmaal henviser til traktatens artikel 86 og 90, opstaar der spoergsmaal om omfanget af den eneret, som de offentlige arbejdsformidlingskontorer har, og dermed om omfanget af det strafferetligt og administrativt sanktionerede forbud mod, at private selskaber formidler og virker som mellemmand mellem efterspoergsel og udbud af arbejde.
16 Det er derfor i foerste raekke fortolkningen af disse bestemmelser i traktaten, der skal behandles.
Fortolkningen af traktatens artikel 86 og 90
17 JCC har reelt gjort gaeldende, at forbuddet mod enhver form for formidling og virksomhed som mellemmand mellem efterspoergsel og udbud af arbejde, der ikke varetages af offentlige institutioner, er i strid med traktatens artikel 86 og 90, idet de offentlige arbejdsformidlingskontorer ikke er i stand til at daekke efterspoergslen paa markedet for saadanne tjenesteydelser. JCC har herved bl.a. henvist til dom af 23. april 1991 i sagen Hoefner og Elser (sag C-41/90, Sml. I, s. 1979).
18 Den tyske og den norske regering samt Kommissionen har gjort gaeldende, at eneretten til arbejdsformidling skal vurderes paa baggrund af de principper, der kan udledes af den naevnte dom i sagen Hoefner og Elser.
19 Den italienske regering har foerst anfoert, at den i hovedsagen omtvistede lovgivning ikke tillaegger nogen virksomhed saerlige eller eksklusive rettigheder til levering af arbejdskraft, men blot forbyder formidling og virksomhed som mellemmand i arbejdsforhold. Den har dernaest anfoert, at i betragtning af de saerlige karakteristika ved den offentlige arbejdsformidling, saaledes som den udoeves i Italien, og dennes sociale formaal kan denne formidling ikke anses for oekonomisk virksomhed og dermed for erhvervsvirksomhed. Den har endelig gjort gaeldende, at det offentlige monopol paa arbejdsformidling ikke kan have de i traktatens artikel 86, stk. 2, litra b), omhandlede skadelige virkninger.
20 Paa baggrund af det anfoerte maa det undersoeges, om et offentligt arbejdsanvisningskontor som den i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 264 omtalte institution kan anses for en virksomhed i den i traktatens artikel 85 og 86 forudsatte betydning (jf. ovennaevnte dom i sagen Hoefner og Elser, praemis 20).
21 Herved bemaerkes for det foerste, at begrebet virksomhed inden for konkurrenceretten omfatter enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmaade, og for det andet, at arbejdsanvisning er oekonomisk virksomhed.
22 Den omstaendighed, at arbejdsformidlingsvirksomhed normalt er overdraget offentlige kontorer, kan ikke paavirke denne virksomheds oekonomiske karakter. Arbejdsformidlingsvirksomhed har ikke altid vaeret og bliver ikke noedvendigvis udoevet af offentlige enheder.
23 Den italienske regering har yderligere anfoert, at efter dom af 17. februar 1993 i sagen Poucet og Pistre (forenede sager C-159/91 og C-160/91, Sml. I, s. 637) udgoer et organ inden for den sociale sikring, der virker inden for rammerne af en monopolordning, ikke en virksomhed i traktatens artikel 86's forstand, idet Domstolen i praemis 18 og 19 i denne dom har fastslaaet, at en saadan virksomhed ikke er af oekonomisk karakter, da den bygger paa princippet om national solidaritet og drives uden vinding for oeje.
24 Det skal herom blot bemaerkes, at selv om det af ovennaevnte dom fremgaar, at administrationen af obligatoriske socialsikringsordninger som dem, der er beskrevet i forelaeggelsesdommene i Poucet- og Pistre-sagen, ikke udgoer oekonomisk virksomhed, bygger konstateringen heraf paa de samme kriterier (jf. Poucet og Pistre-dommen, praemis 17) som dem, der i den naevnte Hoefner og Elser-sag dannede grundlag for at fastslaa, at arbejdsformidlingsvirksomhed efter Faellesskabets konkurrenceregler skal anses for erhvervsvirksomhed.
25 Heraf foelger, at en enhed som et offentligt arbejdsformidlingskontor kan anses for en virksomhed med henblik paa anvendelsen af faellesskabsrettens konkurrenceregler.
26 Det bemaerkes, at offentlige arbejdsformidlingskontorer, som i henhold til en medlemsstats lovgivning har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, som f.eks. de i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 264 omhandlede, i henhold til traktatens artikel 90, stk. 2, fortsat er omfattet af konkurrencereglerne, naar det ikke er paavist, at anvendelsen af disse bestemmelser er uforenelig med udoevelsen af deres opgave (jf. dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, praemis 15, samt ovennaevnte dom i sagen Hoefner og Elser, praemis 24).
27 Hvad angaar adfaerden hos de offentlige arbejdsformidlingskontorer, der udoever deres virksomhed i henhold til en eneret, der sikres ved et forbud mod enhver form for formidling og virksomhed som mellemmand i arbejdsforhold, der er sanktioneret ved strafferetlige og administrative sanktioner som de i lov nr. 264 og nr. 1369 fastsatte, maa det fastslaas, at anvendelsen af traktatens artikel 86 ikke er til hinder for opfyldelsen af den saerlige opgave, som er overdraget disse kontorer, naar de klart ikke er i stand til at imoedekomme markedets efterspoergsel paa vedkommende omraade.
28 Selv om artikel 86 omhandler virksomheder og inden for de i artikel 90, stk. 2, fastsatte graenser kan anvendes paa offentlige virksomheder eller virksomheder, der har saerlige eller eksklusive rettigheder, staar det dog fast, at traktaten paalaegger medlemsstaterne ikke at indfoere eller opretholde foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af denne bestemmelse (jf. dom af 16.11.1977, sag 13/77, Inno, Sml. s. 2115, praemis 31 og 32, samt ovennaevnte dom i sagen Hoefner og Elser, praemis 26). Artikel 90, stk. 1, bestemmer nemlig, at medlemsstaterne, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, afstaar fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktatens bestemmelser, navnlig med artikel 85-94.
29 Foelgelig er enhver foranstaltning truffet af en medlemsstat, hvorved der opretholdes lovbestemmelser, der skaber en situation, i hvilken et offentligt arbejdsformidlingskontor noedvendigvis foranlediges til at handle i strid med ordlyden af artikel 86, uforenelig med traktatens bestemmelser.
30 I denne forbindelse bemaerkes for det foerste, at en virksomhed, som har et lovbestemt monopol, kan anses for at indtage en dominerende stilling som omhandlet i traktatens artikel 86 (jf. dom af 3.10.1985, sag 311/84, CBEM, Sml. s. 3261, praemis 16), og at en medlemsstats omraade, som dette monopol omfatter, kan udgoere en vaesentlig del af det faelles marked (jf. dom af 9.11.1983, sag 322/81, Michelin mod Kommissionen, Sml. s. 3461, praemis 28).
31 Det bemaerkes for det andet, at den blotte omstaendighed, at der skabes en saadan dominerende stilling ved tildeling af en eneret som omhandlet i artikel 90, stk. 1, ikke i sig selv er uforenelig med traktatens artikel 86 (jf. ovennaevnte CBEM-dom, praemis 17, og ovennaevnte dom i sagen Hoefner og Elser, praemis 29, samt dom af 19.5.1993, sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533, praemis 11, og af 5.10.1994, sag C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, praemis 18). En medlemsstat overtraeder nemlig kun forbuddene i disse to bestemmelser, saafremt den paagaeldende virksomhed ved sin blotte udoevelse af den eneret, som er indroemmet den, foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling paa en maade, der er udtryk for misbrug (jf. dom af 14.12.1995, sag C-387/93, Banchero, Sml. I, s. 4663, praemis 51).
32 Ifoelge traktatens artikel 86, stk. 2, litra b), kan et saadant misbrug bl.a. bestaa i en begraensning af ydelsen til skade for dem, der efterspoerger den paagaeldende tjenesteydelse.
33 Som Kommissionen med foeje har fremhaevet, er markedet for ydelser i forbindelse med arbejdsformidling nemlig baade meget stort og meget forskelligartet. Efterspoergsel og udbud af arbejdskraft paa dette marked omfatter alle produktionssektorer og vedroerer beskaeftigelser lige fra ufaglaert arbejde til ansaettelse af arbejdstagere med meget store og sjaeldent forekommende kvalifikationer.
34 Paa et saa omfattende og forskelligartet marked, der desuden som foelge af den oekonomiske og sociale udvikling er underkastet store forandringer, bestaar der en risiko for, at de offentlige arbejdsformidlingskontorer ikke vil vaere i stand til at daekke en vaesentlig del af den samlede efterspoergsel efter ydelser.
35 Saafremt en medlemsstat udsteder et forbud mod enhver form for formidling og virksomhed som mellemmand mellem efterspoergsel og udbud af arbejde, der ikke udoeves af offentlige arbejdsformidlingskontorer, og fastsaetter strafferetlige og administrative sanktioner for overtraedelse heraf, skaber den en situation, hvor udbuddet af ydelser begraenses, jf. traktatens artikel 86, stk. 2, litra b), naar disse kontorer klart ikke er i stand til for alle slags virksomhed at tilfredsstille den efterspoergsel, der findes paa arbejdsmarkedet.
36 For det tredje bemaerkes, at en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 86 og artikel 90, stk. 1, kun paadrager sig ansvar, saafremt det paagaeldende offentlige arbejdsformidlingskontors adfaerd kan paavirke handelen mellem medlemsstaterne. Dette forudsaetter ikke noedvendigvis, at den adfaerd, der karakteriseres som et misbrug, faktisk har paavirket handelen. Det er tilstraekkeligt, at det godtgoeres, at den omhandlede adfaerd kan have en saadan virkning (jf. naevnte dom i sagen Michelin mod Kommissionen, praemis 104).
37 En saadan potentiel paavirkning af handelen mellem medlemsstater foreligger navnlig, naar den arbejdsformidlingsvirksomhed, der udoeves af private selskaber, ogsaa kan omfatte andre medlemsstaters statsborgere eller omraader.
38 Paa baggrund af det anfoerte skal spoergsmaalene fra den nationale ret besvares med, at offentlige arbejdsformidlingskontorer omfattes af forbuddet i traktatens artikel 86, naar anvendelsen af denne bestemmelse ikke hindrer opfyldelsen af den saerlige opgave, som er blevet overdraget disse kontorer. En medlemsstat, der forbyder enhver form for formidling og virksomhed som mellemmand mellem efterspoergsel og udbud af arbejde, der ikke udoeves af saadanne kontorer, overtraeder traktatens artikel 90, stk. 1, saafremt den skaber en situation, i hvilken offentlige arbejdsformidlingskontorer noedvendigvis foranlediges til at tilsidesaette bestemmelserne i traktatens artikel 86. Denne situation foreligger navnlig, naar foelgende betingelser er opfyldt:
- De offentlige arbejdsformidlingskontorer er klart ikke i stand til for alle slags virksomhed at imoedekomme efterspoergslen paa arbejdsmarkedet.
- Private selskabers arbejdsformidlingsvirksomhed goeres faktisk umulig ved opretholdelsen af lovbestemmelser, der indeholder et forbud mod en saadan virksomhed, der er sanktioneret ved strafferetlige og administrative sanktioner.
- Den paagaeldende arbejdsformidlingsvirksomhed vil kunne omfatte andre medlemsstaters statsborgere eller omraader.
Fortolkningen af traktatens artikel 59 ff.
39 Da bestemmelser som de i de praejudicielle spoergsmaal omhandlede om forbud mod enhver form for formidling og virksomhed som mellemmand mellem efterspoergsel og udbud af arbejde, der ikke udoeves af offentlige arbejdsformidlingskontorer, under de betingelser, som er angivet i praemis 38 i naervaerende dom, er i strid med traktatens artikel 86 og artikel 90, stk. 1, er det ufornoedent at traeffe afgoerelse om fortolkningen af traktatens artikel 59 ff.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 De udgifter, der er afholdt af den italienske, den tyske og den norske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Corte d'appello di Milano ved kendelse af 30. januar 1996, for ret:
Offentlige arbejdsformidlingskontorer omfattes af forbuddet i EF-traktatens artikel 86, naar anvendelsen af denne bestemmelse ikke hindrer opfyldelsen af den saerlige opgave, som er blevet overdraget disse kontorer. En medlemsstat, der forbyder enhver form for formidling og virksomhed som mellemmand mellem efterspoergsel og udbud af arbejde, der ikke udoeves af saadanne kontorer, overtraeder EF-traktatens artikel 90, stk. 1, saafremt den skaber en situation, i hvilken offentlige arbejdsformidlingskontorer noedvendigvis foranlediges til at tilsidesaette bestemmelserne i traktatens artikel 86. Denne situation foreligger navnlig, naar foelgende betingelser er opfyldt:
- De offentlige arbejdsformidlingskontorer er klart ikke i stand til for alle slags virksomhed at imoedekomme efterspoergslen paa arbejdsmarkedet.
- Private selskabers arbejdsformidlingsvirksomhed goeres faktisk umulig ved opretholdelsen af lovbestemmelser, der indeholder et forbud mod en saadan virksomhed, der er sanktioneret ved strafferetlige og administrative sanktioner.
- Den paagaeldende virksomhed vil kunne omfatte andre medlemsstaters statsborgere eller omraader.