CELEX: 62000TJ0017
Handlung des Parlaments
Nichtigkeitsklage
Zulässigkeit
Immunität der Mitglieder des Parlaments
Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)
Untersuchungsbefugnis

Entscheidungsgründe
Rechtlicher Rahmen
Das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965
1 Die Artikel 8 bis 10 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1967, Nr. 152, S. 13) betreffen die Mitglieder des Parlaments.
2 Artikel 9 lautet: "Wegen einer in Ausübung ihres Amtes erfolgten Äußerung oder Abstimmung dürfen Mitglieder des Europäischen Parlaments weder in ein Ermittlungsverfahren verwickelt noch festgenommen oder verfolgt werden."
3 Artikel 10 bestimmt:
"Während der Dauer der Sitzungsperiode des Europäischen Parlaments
a) steht seinen Mitgliedern im Hoheitsgebiet ihres eigenen Staates die den Parlamentsmitgliedern zuerkannte Unverletzlichkeit zu,
b) können seine Mitglieder im Hoheitsgebiet jedes anderen Mitgliedstaats weder festgehalten noch gerichtlich verfolgt werden.
Die Unverletzlichkeit besteht auch während der Reise zum und vom Tagungsort des Europäischen Parlaments.
Bei Ergreifung auf frischer Tat kann die Unverletzlichkeit nicht geltend gemacht werden; sie steht auch nicht der Befugnis des Europäischen Parlaments entgegen, die Unverletzlichkeit eines seiner Mitglieder aufzuheben."
Der Beschluss der Kommission zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung
4 Am 28. April 1999 erging der Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136, S. 20, im Folgenden: Beschluss zur Errichtung des OLAF). Dieser Beschluss stützt sich u. a. auf Artikel 218 EG, in dessen Absatz 2 es heißt: "Die Kommission gibt sich eine Geschäftsordnung, um ihr ordnungsgemäßes Arbeiten und das ihrer Dienststellen nach Maßgabe [des EG-Vertrags] zu gewährleisten".
5 Artikel 2 Absatz 1 Unterabsätze 2 und 3 des Beschlusses zur Errichtung des OLAF lautet:
"Das [OLAF] wird mit der Durchführung interner Verwaltungsuntersuchungen beauftragt. Diese Untersuchungen dienen dazu,
a) Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften zu bekämpfen;
b) schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeiten aufzudecken, die eine Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarrechtlich und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann, oder eine Verletzung der analogen Verpflichtungen der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der Ämter und Agenturen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die nicht dem Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften oder den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften unterliegen, darstellen können.
Das [OLAF] nimmt die diesbezüglichen Zuständigkeiten der Kommission gemäß den Bestimmungen wahr, welche auf der Grundlage der Verträge und gemäß den dort festgelegten Voraussetzungen und Grenzen ergangen sind."
6 Gemäß Artikel 3 übt das OLAF die ihm übertragenen Untersuchungsbefugnisse in voller Unabhängigkeit aus.
7 Nach seinem Artikel 7 wird dieser Beschluss am Tag des Inkrafttretens der Verordnung (EG) des Europäischen Parlaments und des Rates über die Untersuchungen des OLAF wirksam.
Die Verordnung Nr. 1073/1999
8 Rechtsgrundlage der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des OLAF (ABl. L 136, S. 1) ist Artikel 280 EG. In Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung heißt es:
"Zur intensiveren Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft nimmt das [OLAF] ... die der Kommission durch die in diesen Bereichen geltenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und Übereinkommen übertragenen Untersuchungsbefugnisse wahr."
9 Artikel 4 Absätze 1, 2, 4 und 6 der Verordnung Nr. 1073/1999 bestimmen:
(1) ... Diese internen Untersuchungen erfolgen unter Einhaltung der Vorschriften der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, ... unter den Bedingungen und nach den Modalitäten, die in dieser Verordnung und in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind. ...
(2) Sofern die Bedingungen nach Absatz 1 eingehalten werden, gilt Folgendes:
- Das [OLAF] erhält ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Informationen und Räumlichkeiten der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen. Das [OLAF] darf die Rechnungsführung der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen kontrollieren. Das [OLAF] kann Kopien aller Dokumente und des Inhalts aller Datenträger, die im Besitz der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind, anfertigen oder Auszüge davon erhalten und diese Dokumente und Informationen erforderlichenfalls sicherstellen, um ein mögliches Verschwinden zu verhindern.
...
(4) Die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind darüber in Kenntnis zu setzen, wenn die Bediensteten des [OLAF] eine Untersuchung in ihren Räumlichkeiten durchführen und wenn sie Dokumente einsehen oder Informationen anfordern, die sich im Besitz dieser Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen befinden.
...
(6) Unbeschadet der Bestimmungen der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen ... umfasst der in Absatz 1 vorgesehene, von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu fassende Beschluss insbesondere Vorschriften über Folgendes:
a) die Pflicht für die Mitglieder ... der Organe und Einrichtungen ..., mit den Bediensteten des [OLAF] zu kooperieren und ihnen Auskunft zu erteilen;
b) die Verfahren, an die sich die Bediensteten des [OLAF] bei der Durchführung der internen Untersuchungen zu halten haben, sowie die Wahrung der Rechte der von einer internen Untersuchung betroffenen Personen.
Die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission
10 Am 25. Mai 1999 trafen das Parlament, der Rat und die Kommission eine Vereinbarung über die internen Untersuchungen des OLAF (ABl. L 136, S. 15, im Folgenden: Interinstitutionelle Vereinbarung).
11 Gemäß Nummer 1 dieser Vereinbarung kamen die unterzeichnenden Organe überein, "eine gemeinsame Regelung [anzunehmen], die die erforderlichen Durchführungsbestimmungen zur Erleichterung eines reibungslosen Ablaufs der internen Untersuchungen des [OLAF] bei ihnen enthält".
12 Ferner einigten sie sich darauf, die gemeinsame Regelung "durch einen internen Beschluss gemäß dem dieser Vereinbarung beigefügten Standardbeschluss [festzulegen] und unmittelbar zur Anwendung [zu bringen]" und "nur dann von diesem Standardbeschluss [abzugehen], wenn dies aufgrund besonderer ihnen eigener Erfordernisse in technischer Hinsicht geboten erscheint" (Nummer 2 der Interinstitutionellen Vereinbarung).
13 Als Zeitpunkt des Inkraftretens dieser Vereinbarung und der Verordnung Nr. 1073/1999 wurde der 1. Juni 1999 bestimmt.
14 Der dieser Vereinbarung beigefügte Standardbeschluss wurde vom Rat am 25. Mai 1999 und von der Kommission am 2. Juni 1999 umgesetzt (Beschluss 1999/394/EG, Euratom des Rates und Beschluss 1999/396/EG, EGKS, Euratom der Kommission über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaft, ABl. L 149, S. 36, bzw. ABl. L 149, S. 57). Am 18. November 1999 erließ das Parlament den Beschluss über die Änderungen seiner Geschäftsordnung im Anschluss an die Interinstitutionelle Vereinbarung (im Folgenden: angefochtene Handlung).
Die angefochtene Handlung
15 Durch die angefochtene Handlung wird in die Geschäftsordnung des Parlaments (ABl. 1999, L 202, S. 1) ein Artikel 9a über "Interne Untersuchungen des [OLAF]" eingefügt, der folgenden Wortlaut hat:
"Die in der Interinstitutionellen Vereinbarung ... enthaltene gemeinsame Regelung mit den erforderlichen Maßnahmen zur Erleichterung eines reibungslosen Ablaufs der Untersuchungen des [OLAF] findet gemäß dem Beschluss des Parlaments, der der Geschäftsordnung als Anlage beigefügt ist, innerhalb des Parlaments Anwendung."
16 Mit der angefochtenen Handlung wird ferner der Beschluss des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften (im Folgenden: Beschluss des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen) gebilligt, der - abgesehen von einigen erforderlichen technischen Anpassungen für die Anwendung innerhalb des Parlaments - dem Standardbeschluss im Anhang der Interinstitutionellen Vereinbarung entspricht.
17 Artikel 1 Absatz 2 der angefochtenen Handlung lautet:
"Unbeschadet der einschlägigen Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sowie der für ihre Anwendung erlassenen Rechtsvorschriften arbeiten die Abgeordneten umfassend mit dem [OLAF] zusammen."
18 Ihr Artikel 2 Absatz 4 sieht Folgendes vor:
"Die Abgeordneten, die Kenntnis von Tatsachen oder Vorkommnissen gemäß Unterabsatz 1 erhalten [d. h. von Tatsachen, die mögliche Fälle von Betrug, Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften oder schwerwiegende Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Ausübung beruflicher Tätigkeiten vermuten lassen, die eine disziplinarrechtlich und gegebenenfalls strafrechtlich zu ahndende Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften oder des nicht dem Statut unterliegenden Personals darstellen können], unterrichten den Präsidenten des Europäischen Parlaments oder, falls sie dies für zweckdienlich halten, direkt das [OLAF] hiervon."
19 Artikel 4 lautet: "Die Regeln über die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten bleiben davon unberührt."
20 In Artikel 5 heißt es:
"In den Fällen, in denen die Möglichkeit einer persönlichen Implikation eines Abgeordneten ... besteht, ist der Betroffene rasch zu unterrichten, sofern dies nicht die Untersuchung beeinträchtigt. Auf keinen Fall dürfen einen Abgeordneten ... mit Namen nennende Schlussfolgerungen am Ende der Untersuchung gezogen werden, ohne dass ihm Gelegenheit gegeben wurde, sich zu den ihn betreffenden Tatsachen zu äußern.
In den Fällen, in denen aus ermittlungstechnischen Gründen absolute Geheimhaltung gewahrt werden muss und die die Hinzuziehung einer innerstaatlichen Justizbehörde erfordern, kann dem betreffenden Abgeordneten ... mit Zustimmung des Präsidenten ... zu einem späteren Zeitpunkt Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden."
Verfahren und Sachverhalt
21 Mit Klageschrift, die am 21. Januar 2000 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben W. Rothley und 70 weitere Abgeordnete des Parlaments (im Folgenden: Kläger) gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung erhoben.
22 Mit besonderem Schriftsatz, der am selben Tag in das Register der Kanzlei des Gerichts eingetragen worden ist, haben sie ferner gemäß Artikel 242 EG beantragt, den Vollzug der angefochtenen Handlung auszusetzen, bis die Entscheidung zur Hauptsache ergeht.
23 Der Rat hat mit Schreiben vom 4. Februar 2000, die Kommission mit Schreiben vom 10. Februar 2000 beantragt, im Verfahren der einstweiligen Anordnung und im Hauptverfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Beklagten zugelassen zu werden.
24 Mit Beschluss der Präsidentin der Fünften Kammer des Gerichts vom 9. März 2000 sind der Rat und die Kommission im Hauptverfahren als Streithelfer zugelassen worden.
25 Mit Beschluss vom 2. Mai 2000 in der Rechtssache T-17/00 R (Rothley u. a./Parlament, Slg. 2000, II-2085) hat der Präsident des Gerichts den Vollzug der Artikel 1 und 2 der angefochtenen Handlung ausgesetzt, soweit sie die Kläger zur Zusammenarbeit mit dem OLAF und zu Mitteilungen an den Präsidenten des Parlaments oder an das OLAF verpflichten. Ferner hat er angeordnet, dass das Parlament die Kläger bis zur Entscheidung des Gerichts über die Klage unverzüglich über bevorstehende Maßnahmen des OLAF gegen sie informiert und den Bediensteten des OLAF nur mit Zustimmung der Kläger Zugang zu deren Räumen gewährt. Die Kostenentscheidung ist vorbehalten geblieben.
26 Die Streithilfeschriftsätze des Rates und der Kommission sind am 13. Juni bzw. am 31. Mai 2000 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen. Die Kläger haben ihre Stellungnahme zu diesen Schriftsätzen am 5. September 2000 eingereicht. Das Parlament hat auf die Einreichung einer Stellungnahme verzichtet.
27 Mit Schriftsätzen, die am 21. Juni bzw. am 10. Juli 2000 eingegangen sind, haben das Königreich der Niederlande und die Französische Republik beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Parlaments zugelassen zu werden. Diesen Anträgen ist mit Beschluss der Präsidentin der Fünften Kammer des Gerichts vom 14. September 2000 stattgegeben worden.
28 Die Streithilfeschriftsätze des Königreichs der Niederlande und der Französischen Republik sind am 24. November bzw. am 6. Dezember 2000 eingereicht worden. Die Kläger haben ihre Stellungnahme zu diesen Schriftsätzen am 8. Februar 2001 eingereicht. Das Parlament hat auf die Einreichung einer Stellungnahme verzichtet.
29 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Fünfte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
30 Die Parteien sowie der Rat und die Kommission haben in der öffentlichen Sitzung vom 10. Juli 2001 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
Anträge der Parteien
31 Die Kläger beantragen,
- die angefochtene Handlung aufzuheben;
- dem Parlament die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
32 In der mündlichen Verhandlung haben die Kläger präzisiert, dass ihre Klage auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung gerichtet sei, soweit sie die Mitglieder des Parlaments betreffe.
33 Das Parlament sowie der Rat, die Kommission, das Königreich der Niederlande und die Französische Republik beantragen,
- die Klage als unzulässig, hilfsweise, als unbegründet abzuweisen;
- den Klägern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
34 Die Kommission beantragt ferner, den Klägern die Kosten des Verfahrens der einstweiligen Anordnung aufzuerlegen.
Entscheidungsgründe
35 Die Kläger machen zwei Klagegründe geltend, zum einen eine Verletzung wesentlicher Vorschriften des Gesetzgebungsverfahrens und zum anderen eine Verletzung der parlamentarischen Immunität und der Freiheit des Mandats der Abgeordneten. Im Wege der Einrede machen sie die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zur Errichtung des OLAF und der Verordnung Nr. 1073/1999 geltend. Ohne förmlich eine Einrede der Unzulässigkeit nach Artikel 114 der Verfahrensordnung des Gerichts zu erheben, macht das Parlament, unterstützt durch die Streithelfer, geltend, die Klage sei unzulässig. Folglich ist die Zulässigkeit der Klage zu prüfen.
Vorbringen der Parteien
36 Das Parlament vertritt erstens die Ansicht, die Kläger seien nicht unmittelbar und individuell betroffen. Die angefochtene Handlung greife nicht unmittelbar in die Rechte der Abgeordneten ein; ein solcher Eingriff könne erst bei der Durchführung von Einzelmaßnahmen vorliegen. Außerdem betreffe diese Handlung nicht nur die jetzigen, sondern auch die künftigen Abgeordneten des Parlaments. Im Übrigen bedeute die Bestimmbarkeit der Personen, auf die die Maßnahme anwendbar sei, nicht, dass sie von der angefochtenen Handlung individuell betroffen seien. Im vorliegenden Fall seien die Abgeordneten mangels einer konkreten Untersuchung des OLAF nur potenziell betroffen.
37 Zweitens gehe die angefochtene Handlung nicht über den Rahmen der Selbstorganisation des Parlaments hinaus und könne daher gemäß Artikel 230 Absatz 1 EG nicht Gegenstand einer Rechtmäßigkeitskontrolle sein (Beschlüsse des Gerichtshofes vom 4. Juni 1986 in der Rechtssache 78/85, Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament, Slg. 1986, 1753, und vom 22. Mai 1990 in der Rechtssache C-68/90, Blot und Front national/Parlament, Slg. 1990, I-2101).
38 Es handele sich nämlich um eine interne Handlung des Parlaments zur Änderung seiner Geschäftsordnung und Einführung neuer Regeln über die Stellung der Abgeordneten. Sie konkretisiere die sich aus dieser Stellung ergebende Pflicht zur Mitwirkung an der Betrugsbekämpfung, wobei die Bestimmungen des EG-Vertrags, die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht der Abgeordneten beachtet würden. Sie entfalte außerdem keine Rechtswirkungen, die über den Rahmen der Selbstorganisation des Parlaments hinausgingen, da sie die Ausübung des Abgeordnetenmandats weder unmittelbar noch individuell beeinträchtige (Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 25. November 1999 in der Rechtssache T-222/99 R, Martinez und de Gaulle/Parlament, Slg. 1999, II-3397, Randnr. 67).
39 Soweit die Klage den Beschluss zur Errichtung des OLAF betrifft, weist das Parlament drittens darauf hin, dass die angefochtene Handlung nicht auf diesen Beschluss gestützt sei, so dass die Einrede der Rechtswidrigkeit nicht geltend gemacht werden könne (Urteil des Gerichtshofes vom 6. März 1979 in der Rechtssache 92/78, Simmenthal/Kommission, Slg. 1979, 777, Randnr. 36). Darüber hinaus hänge das Wirksamwerden jenes Beschlusses gemäß dessen Artikel 7 vom Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1073/1999 ab.
40 Zur Einrede der Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 1073/1999 sei rein formal festzuhalten, dass sich die angefochtene Handlung ausschließlich auf die Vertragsbestimmungen über die Annahme der Geschäftsordnung des Parlaments und damit auf das interne Selbstorganisationsrecht stütze. Außerdem könne hier weder die Nichtigkeit des Beschlusses zur Errichtung des OLAF noch die der Verordnung Nr. 1073/1999 geltend gemacht werden, da es im vorliegenden Rechtsstreit auf die Geltung dieser beiden Rechtsakte nicht ankomme.
41 Selbst wenn man unterstelle, dass sich die angefochtene Handlung direkt auf die Verordnung Nr. 1073/1999 stützte, scheitere die Einrede der Rechtswidrigkeit daran, dass die Klage unzulässig sei, weil die Abgeordneten durch diese Handlung nicht unmittelbar und individuell betroffen seien.
42 Überdies stelle die Klage keine Inzidentkontrolle, sondern eine abstrakte Normenkontrollklage dar, da die angefochtene Handlung lediglich die in der Verordnung Nr. 1073/1999 verankerten Pflichten der Organe und Einrichtungen, ihrer Beamten, Bediensteten und Mitglieder wiederhole und die Bedingungen ihrer Anwendung im Einzelnen festlege. Die Verordnung Nr. 1073/1999 sei nämlich vom Parlament und vom Rat im Mitentscheidungsverfahren nach Artikel 251 EG gemeinsam angenommen worden. Die Kläger, als Teil des Rechtssetzungsorgans Parlament, könnten nicht die Gültigkeit eines vom Parlament zusammen mit dem Rat verabschiedeten Rechtsakts in Frage stellen.
43 Die Streithelfer schließen sich dem Vorbringen des Parlaments an.
44 Die Kläger sind der Ansicht, dass sie im Sinne des Artikels 230 Absatz 4 EG unmittelbar und individuell betroffen seien, da die angefochtene Handlung ihren Status als Parlamentsabgeordnete berühre.
45 Ihre Amtsführung und ihre Rechtsstellung als Abgeordnete des Parlaments würden durch die angefochtene Handlung unmittelbar eingeschränkt. Diese Handlung stelle die Durchführungsmaßnahme dar, die nach Artikel 4 Absätze 1 und 6 der Verordnung Nr. 1073/1999 in Verbindung mit Nummer 2 der Interinstitutionellen Vereinbarung erforderlich sei, wonach die Abgeordneten den Untersuchungsbefugnissen des OLAF unmittelbar unterworfen und verpflichtet seien, bestimmte Verhaltenspflichten jederzeit zu erfuellen.
46 Die angefochtene Handlung greife in ihre Rechtsstellung als Parlamentsabgeordnete ein. Sie genössen einen "verfassungsrechtlichen" Status als von den Bürgern direkt gewählte Repräsentanten und Träger unmittelbarer demokratischer Legitimation (Artikel 190 Absatz 1 EG).
47 Außerdem bildeten die Abgeordneten des Parlaments einen abgeschlossenen Kreis namentlich identifizierter Personen, die Adressaten der angefochtenen Handlung seien. Selbst wenn sich der "Kreis der Abgeordneten" nach den nächsten Wahlen verändern könne, seien die Abgeordneten zum gegenwärtigen Zeitpunkt ihrer Zahl und ihrem Namen nach nicht nur "bestimmbar", sondern auch klar bestimmt. Die Verhaltenspflichten nach der angefochtenen Handlung richteten sich individuell an jeden einzelnen der derzeitigen Parlamentsabgeordneten und beschränkten die Freiheit ihres Mandats und ihre Immunität.
48 Die Rechtswirkungen der angefochtenen Handlungen gingen zudem über die interne Organisation der Arbeit des Parlaments im Sinne des Urteils des Gerichtshofes vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-69/89 (Nakajima/Rat, Slg. 1991, I-2069, Randnr. 49) hinaus.
49 Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 23. März 1993 in der Rechtssache C-314/91 (Weber/Parlament, Slg. 1993, I-1093, Randnrn. 9 ff.) bestätigt, dass parlamentsinterne Regelungen gerichtlich angefochten werden könnten, sofern sie die persönliche, in jenem Fall vermögensrechtliche, Situation der Abgeordneten berührten. Die Freiheit des Mandats und die Immunität seien demgegenüber noch wichtigere Aspekte der persönlichen Rechtsstellung des Abgeordneten und könnten durch ihn gerichtlich verteidigt werden (Beschluss Martinez und de Gaulle/Parlament, Randnrn. 64 ff.).
50 Im vorliegenden Fall hingen die durch die angefochtene Handlung begründeten Rechtswirkungen gegenüber den Abgeordneten nicht mit der Ausübung des parlamentarischen Mandats oder den damit verbundenen politischen Aktivitäten zusammen. Die angefochtene Handlung betreffe nicht die internen Arbeitsabläufe des Parlaments, sondern diene im Wesentlichen dem Zweck, den reibungslosen Ablauf etwaiger interner Untersuchungen des OLAF innerhalb des Parlaments zu erleichtern.
51 Was schließlich die Einrede der Rechtswidrigkeit des Beschlusses zur Errichtung des OLAF und der Verordnung Nr. 1073/1999 angehe, so bildeten diese Rechtsakte zusammen mit der Interinstitutionellen Vereinbarung und den entsprechenden Umsetzungsbeschlüssen ein in sich geschlossenes Ganzes, dessen verschiedene Bestandteile voneinander getrennt rechtlich keinen Sinn ergeben würden.
52 Entgegen der Ansicht des Parlaments stellten diese Rechtsakte die "Rechtsgrundlage" der angefochtenen Handlung dar; ihre Rechtswidrigkeit könne daher entsprechend dem Urteil Simmenthal/Kommission nach Artikel 241 EG geltend gemacht werden.
Würdigung durch das Gericht
53 An erster Stelle ist zu prüfen, ob die angefochtene Handlung Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann. Nach Artikel 230 Absatz 1 EG überwacht der Gemeinschaftsrichter die Rechtmäßigkeit "der Handlungen des Europäischen Parlaments mit Rechtswirkung gegenüber Dritten". Die Abgeordneten können unter bestimmten Umständen Dritte im Sinne dieser Vorschrift sein und Klage gegen eine Handlung des Parlaments erheben, die über die interne Organisation seiner Arbeit hinausgeht (Urteil Weber/Parlament, Randnr. 9).
54 Der Gerichtshof hat klargestellt, dass Handlungen des Parlaments, die nur die interne Organisation seiner Arbeit betreffen, entweder solche sind, die überhaupt keine Rechtswirkungen entfalten, oder solche, die nur innerhalb des Parlaments Rechtswirkungen in Bezug auf die interne Organisation seiner Arbeit entfalten und in Verfahren überprüft werden können, die in der Geschäftsordnung des Parlaments geregelt sind (Urteil Weber/Parlament, Randnr. 10). Ferner hat der Gerichtshof entschieden, dass die Geschäftsordnung eines Gemeinschaftsorgans bezweckt, die interne Arbeitsweise der Dienststellen im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung zu organisieren. Insbesondere die in ihr enthaltenen Vorschriften über die Organisation der Beratungen und die Beschlussfassung haben daher im Wesentlichen die Aufgabe, den reibungslosen Ablauf der Verhandlungen unter vollständiger Wahrung der Rechte jedes Mitglieds des Organs sicherzustellen (Urteil Nakajima/Rat, Randnr. 49).
55 Es ist somit zu prüfen, ob die angefochtene Handlung Rechtswirkungen entfalten kann, die über den Rahmen der rein internen Organisation der Arbeit des Parlaments hinausgehen.
56 Die angefochtene Handlung bewirkt zum einen eine Änderung der Geschäftsordnung des Parlaments durch Einfügung des Artikels 9a, der den internen Untersuchungen des OLAF gewidmet ist, und zum anderen die Billigung des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen. In der fünften Begründungserwägung dieses Beschlusses und in fünf seiner acht Artikel wird ausdrücklich auf die Abgeordneten als Inhaber von Rechten und Träger von Pflichten Bezug genommen, zu denen die Pflicht zur Zusammenarbeit (Artikel 1) und die Mitteilungspflicht (Artikel 2) gehören (siehe oben, Randnrn. 17 und 18). In der angefochtenen Handlung werden u. a. die Modalitäten der Erfuellung der den Mitgliedern des Parlaments obliegenden Pflicht zur Kooperation und ihrer Mitteilungspflicht festgelegt, um den reibungslosen Ablauf dieser Untersuchungen zu gewährleisten. Die angefochtene Handlung gehört zu den Maßnahmen, mit denen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft geschützt und Betrug und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil dieser Interessen bekämpft werden sollen. Sie soll die Bedingungen festlegen, unter denen das OLAF im Parlament Untersuchungen in diesem Bereich durchführen kann.
57 Die angefochtene Handlung geht somit vom Gegenstand her und in ihren Wirkungen über den Rahmen der rein internen Organisation der Arbeit des Parlaments hinaus. Es handelt sich somit um eine Handlung, die Gegenstand einer Klage nach Artikel 230 Absatz 1 EG sein kann.
58 Zweitens ist zu prüfen, ob die Kläger klagebefugt sind, genauer, ob die angefochtene Handlung eine "Entscheidung" darstellt, die die Kläger im Sinne des Artikels 230 Absatz 4 EG individuell betrifft, wobei nicht auf die Form der angefochtenen Handlung abzustellen ist, sondern auf ihr Wesen (Urteil des Gerichtshofes vom 11. November 1981 in der Rechtssache 60/81, IBM/Kommission, Slg. 1981, 2639, Randnr. 9). Hierzu hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 14. Dezember 1962 in den Rechtssachen 16/62 und 17/62 (Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes u. a./Rat, Slg. 1962, 961, 978) festgestellt, dass der Ausdruck "Entscheidung" in Artikel 230 Absatz 4 EG in dem sich aus Artikel 249 EG ergebenden technischen Sinn zu verstehen ist (Beschluss des Gerichtshofes vom 12. Juli 1993 in der Rechtssache C-168/93, Gibraltar und Gibraltar Development/Rat, Slg. 1993, I-4009, Randnr. 11).
59 Eine Entscheidung in diesem Sinne unterscheidet sich von einer Rechtsnorm. Das maßgebende Unterscheidungsmerkmal besteht darin, ob die fragliche Handlung eine generelle Rechtsnorm ist (Beschluss Gibraltar und Gibraltar Development/Rat, Randnr. 11). Eine Handlung stellt keine Entscheidung dar, wenn sie einen objektiven Tatbestand hat und Rechtswirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen erzeugt (Urteile des Gerichtshofes Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes u. a./Rat, Slg. 1962, 961, 979; vom 6. Oktober 1982 in der Rechtssache 307/81, Alusuisse/Rat und Kommission, Slg. 1982, 3463, Randnr. 9, Beschluss des Gerichtshofes vom 24. April 1996 in der Rechtssache C-87/95 P, CNPAAP/Rat, Slg. 1996, I-2003, Randnr. 33; Beschluss des Gerichts  vom 19. Juni 1995 in der Rechtssache T-107/94, Kik/Rat und Kommission, Slg. 1995, II-1717, Randnr. 35; Urteil des Gerichts vom 10. Juli 1996 in der Rechtssache T-482/93, Weber/Kommission, Slg. 1996, II-609, Randnr. 55, und Beschluss des Gerichts und vom 26. März 1999 in der Rechtssache T-114/96, Biscuiterie-confiserie LOR und Confiserie du Tech/Kommission, Slg. 1999, II-913, Randnr. 26).
60 Im vorliegenden Fall wurde die angefochtene Handlung auf der Grundlage der Artikel 199 Absatz 1 EG, 25 KS und 112 EA in der Plenarsitzung vom 18. November 1999 mit der Mehrheit der Stimmen der Mitglieder des Parlaments erlassen. Durch die angefochtene Handlung wird in die Geschäftsordnung des Parlaments ein Artikel 9a über "Interne Untersuchungen des [OLAF]" eingefügt, wonach "die in der Interinstitutionellen Vereinbarung ... enthaltene gemeinsame Regelung mit den erforderlichen Maßnahmen zur Erleichterung eines reibungslosen Ablaufs der Untersuchungen des [OLAF] ... gemäß dem Beschluss des Parlaments, der der Geschäftsordnung als Anlage beigefügt ist, innerhalb des Parlaments Anwendung" findet. Dieser Beschluss entspricht im Wesentlichen dem Standardbeschluss im Anhang der Interinstitutionellen Vereinbarung und enthält zusätzlich einen Artikel 4, wonach die "Regeln über die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten ... davon unberührt" bleiben.
61 Außerdem wird mit der angefochtenen Handlung allgemein das Ziel verfolgt, festzulegen, unter welchen Bedingungen das Parlament mit dem OLAF kooperiert, um den reibungslosen Ablauf der Untersuchungen in diesem Organ zu erleichtern. Entsprechend diesem Ziel befasst sie sich mit der Situation der Mitglieder des Parlaments als Inhaber von Rechten und Träger von Pflichten und enthält für sie besondere Vorschriften u. a. für den Fall, dass sie in eine Untersuchung des OLAF verwickelt werden oder Kenntnis von Tatsachen erlangen sollten, die mögliche Fälle von Betrug, Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften oder schwerwiegende Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Ausübung beruflicher Tätigkeiten vermuten lassen, die eine disziplinarrechtlich oder strafrechtlich zu ahndende Pflichtverletzung darstellen können. Die angefochtene Handlung gilt unterschiedslos für diejenigen, die im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens Mitglieder des Parlaments sind, wie für diejenigen, die zu einem späteren Zeitpunkt diese Funktion ausüben. Sie gilt somit unbefristet, hat einen objektiven Tatbestand und erzeugt Rechtswirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen.
62 Demnach ist die angefochtene Handlung eine generelle Rechtsnorm, auch wenn sie als "Beschluss" bezeichnet wird.
63 Nach der Rechtsprechung kann allerdings unter bestimmten Umständen eine Bestimmung einer generellen Rechtsnorm einzelne Beteiligte individuell betreffen (Urteile des Gerichtshofes vom 16. Mai 1991 in der Rechtssache C-358/89, Extramet Industrie/Rat, Slg. 1991, I-2501, Randnr. 13, und vom 18. Mai 1994 in der Rechtssache C-309/89, Codorniu/Rat, Slg. 1994, I-1853, Randnr. 19). In einem solchen Fall kann eine Gemeinschaftshandlung gleichzeitig eine generelle Norm und in Bezug auf einzelne Beteiligte eine Entscheidung sein (Urteil des Gerichts vom 13. Dezember 1995 in den Rechtssachen T-481/93 und T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens u. a./Kommission, Slg. 1995, II-2941, Randnr. 50). Dies ist der Fall, wenn die fragliche Handlung eine natürliche oder juristische Person wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt (Urteil Codorniu/Rat, Randnr. 20).
64 Im Licht dieser Rechtsprechung ist zu prüfen, ob solche Umstände hier vorliegen und ob sie es ermöglichen, die Kläger auf ähnliche Weise zu individualisieren, wie es beim Adressaten einer Entscheidung der Fall wäre.
65 Hierzu haben die Kläger vorgebracht, als Mitglieder des Parlaments im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Handlung gehörten sie einem abgeschlossenen Kreis namentlich identifizierbarer Personen an. Dass sich die Personen, für die eine Maßnahme gilt, nach Zahl und Identität bestimmen lassen, bedeutet jedoch für sich allein nicht, dass diese Personen durch die Maßnahme individuell betroffen sind, sofern diese auf sie aufgrund eines objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist, den die fragliche Handlung bestimmt (vgl. z. B. Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juli 1968 in der Rechtssache 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt/Rat, Slg. 1968, 612, 621, und Beschlüsse des Gerichtshofes vom 23. November 1995 in der Rechtssache C-10/95 P, Asocarne/Rat, Slg. 1995, I-4149, Randnr. 30, und CNPAAP/Rat, Randnr. 34).
66 Die angefochtene Handlung berührt, wie bereits dargelegt, die Kläger nur aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe. Sie beruht nicht auf dem Wunsch des Parlaments, einen speziell die Kläger betreffenden Einzelfall zu regeln. Im Übrigen ist weder von den Klägern geltend gemacht worden noch haben sie Belege dafür erbracht, dass der Erlass der angefochtenen Handlung ihre Rechtsstellung verändere und sie gegenüber den anderen Mitgliedern des Parlaments in besonderer Weise berühre.
67 Auch die Zugehörigkeit zu einer der beiden Personengruppen, an die sich die angefochtene Handlung richtet - nämlich zum einen die Gesamtheit der Beamten und sonstigen Beschäftigten des Parlaments und zum anderen seine Mitglieder - genügt nicht, um die Kläger zu individualisieren, da diese beiden Gruppen allgemein und abstrakt umschrieben sind. Die angefochtene Handlung führt nur im Rahmen der Geschäftsordnung des Parlaments bestimmte in der Verordnung Nr. 1073/1999 und in der Interinstitutionellen Vereinbarung enthaltene Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Mitglieder der Gemeinschaftsorgane durch. Diese Rechtsakte und der Beschluss zur Errichtung des OLAF bezeichnen die Mitglieder und das gesamte Personal der Organe als Personengruppen, die verpflichtet sind, mit dem OLAF zu kooperieren, oder die Gegenstand einer Untersuchung des OLAF sein können.
68 Der "Standardbeschluss" im Anhang der Interinstitutionellen Vereinbarung sieht bestimmte Anwendungsmodalitäten speziell für die Mitglieder der Organe vor. Hinsichtlich der Verpflichtung zur Kooperation mit dem OLAF bestimmt Artikel 1 Absatz 2 des Standardbeschlusses: "Unbeschadet der einschlägigen Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sowie der für ihre Anwendung erlassenen Rechtsvorschriften arbeiten die Mitglieder umfassend mit dem Amt zusammen." Zur Mitteilungspflicht heißt es in Artikel 2 Absatz 4 des "Standardbeschlusses": "Die Mitglieder, die Kenntnis von Tatsachen oder Vorkommnissen gemäß Absatz 1 erhalten, unterrichten den Präsidenten des Organs [oder der Einrichtung] oder, falls sie dies für zweckdienlich halten, direkt das [OLAF] hiervon."
69 Nach der angefochtenen Handlung unterliegen das Personal des Parlaments und die Abgeordneten einer Mitteilungspflicht und einer Pflicht zur Kooperation mit dem OLAF. Die Mitteilungspflicht ist jedoch je nach Personengruppe, für die sie gilt, an unterschiedliche Modalitäten geknüpft. So ist das Personal verpflichtet, den Dienststellenleiter, den Generaldirektor, den Generalsekretär oder das OLAF zu unterrichten, falls der fragliche Sachverhalt einen Beschäftigten, oder den Präsidenten des Parlaments, falls er ein Mitglied des Parlaments betrifft, während die Mitglieder des Parlaments den ihnen bekannten Sachverhalt dem Präsidenten des Parlaments oder dem OLAF mitzuteilen haben.
70 Keiner dieser Vorschriften lassen sich Kriterien entnehmen, anhand deren die Kläger individualisiert werden könnten.
71 Zu prüfen ist noch, ob im vorliegenden Fall die Rechtsprechung anwendbar ist, wonach Nichtigkeitsklagen gegen eine generelle Rechtsnorm zulässig sind, wenn ihr Urheber kraft einer höherrangigen Rechtsnorm zur Berücksichtigung der besonderen Lage der Kläger verpflichtet war (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofes vom 17. Januar 1985 in der Rechtssache 11/82, Piraiki-Patraiki/Kommission, Slg. 1985, 207, Randnrn. 11 bis 32, vom 26. Juni 1990 in der Rechtssache C-152/88, Sofrimport/Kommission, Slg. 1990, I-2477, Randnrn. 11 bis 13, vom 11. Februar 1999 in der Rechtssache C-390/95 P, Antillean Rice Mills u. a./Kommission, Slg. 1999, I-769, Randnrn. 25 bis 30, sowie des Gerichts vom 17. Juni 1998 in der Rechtssache T-135/96, UEAPME/Rat, Slg. 1998, II-2335, Randnr. 90).
72 Im vorliegenden Fall haben die Kläger in der Sache vorgetragen, dass die angefochtene Handlung ihre Unabhängigkeit und die Immunität beeinträchtige, die ihnen nach dem Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften zustehe. Dieses Protokoll gilt für die Mitglieder des Parlaments jedoch nur allgemein und enthält keine Vorschrift, die ausdrücklich die parlamentsinternen Untersuchungen regelt. Außerdem hat das Parlament der Immunität seiner Mitglieder dadurch besonders Rechnung getragen, dass die angefochtene Handlung den "Standardbeschluss" im Anhang der Interinstitutionellen Vereinbarung um einen Artikel 4 ergänzt, wonach die "Regeln über die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten ... davon unberührt" bleiben.
73 Wie es in der einstweiligen Anordnung (Randnummer 107 des Beschlusses Rothley u. a./Parlament) heißt, kann die Gefahr, dass das OLAF im Rahmen einer Untersuchung eine Handlung vornimmt, die die jedem Mitglied des Parlaments zustehende Immunität beeinträchtigt, nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden. In einem solchen Fall verfügt jedoch jedes Mitglied des Parlaments, das von einer Handlung dieser Art betroffen ist und sich dadurch belastet fühlt, über den im EG-Vertrag vorgesehenen gerichtlichen Rechtsschutz und die dort vorgesehenen Klagearten.
74 Jedenfalls kann diese Gefahr keine Änderung des in den Artikeln 230 EG, 234 EG und 235 EG geregelten Rechtsschutz- und Verfahrenssystems erlauben, das den Gemeinschaftsgerichten die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe überträgt. Sie macht eine Nichtigkeitsklage einer oder mehrerer natürlicher oder juristischer Personen, die nicht die Voraussetzungen des Artikels 230 Absatz 4 EG erfuellen, nicht zulässig (Beschlüsse Asocarne/Rat, Randnr. 26, und CNPAAP/Rat, Randnr. 38).
75 Da die angefochtene Handlung die Kläger ebenso wie jedes andere derzeitige oder künftige Mitglied des Parlaments berührt, kann schließlich die Unzulässigkeit der vorliegenden Klage nicht zu einer Ungleichbehandlung der Kläger und der anderen Mitglieder des Parlaments hinsichtlich des Rechtsschutzes führen.
76 Hierin unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt von dem, der zum Urteil des Gerichtshofes vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83 (Les Verts/Parlament, Slg. 1986, 1339, Randnr. 36) geführt hat. Jene Rechtssache betraf nämlich eine Ungleichbehandlung bei der Verteilung öffentlicher Gelder, die für die Informationskampagne der an den Parlamentswahlen von 1984 teilnehmenden politischen Gruppierungen bestimmt waren. Die angefochtenen Haushaltsbeschlüsse betrafen alle politischen Gruppierungen, auch wenn diese unterschiedlich behandelt wurden, je nachdem, ob sie in der 1979 gewählten Versammlung vertreten waren oder nicht. Die vertretenen Gruppierungen wirkten beim Zustandekommen von Beschlüssen mit, die sowohl ihre eigene Behandlung als auch diejenige konkurrierender, nicht vertretener Gruppierungen betrafen. Die Frage, ob die angefochtenen Beschlüsse eine politische Gruppierung, die zwar nicht vertreten war, aber für die Wahlen von 1984 Kandidaten aufstellen konnte, individuell betrafen, wurde vom Gerichtshof bejaht. Er führte aus, dass die gegenteilige Ansicht insoweit auf eine Ungleichbehandlung hinsichtlich des Rechtsschutzes hinausliefe, als die nicht vertretenen Gruppierungen nicht in der Lage seien, der Verteilung der für den Wahlkampf bestimmten Haushaltsmittel vor der Wahl entgegenzutreten. Im vorliegenden Fall besteht kein derartiger Unterschied zwischen der Situation der Kläger und der der anderen Mitglieder des Parlaments.
77 Die Kläger haben somit nicht nachgewiesen, dass Umstände vorliegen, die sie in Bezug auf die angefochtene Handlung individualisieren.
78 Nach alledem sind die Kläger durch die angefochtene Handlung nicht im Sinne des Artikels 230 EG individuell betroffen, und ihre Klage ist daher unzulässig, ohne dass auf die Frage einzugehen wäre, ob die Kläger durch diesen Beschluss im Sinne dieses Artikels unmittelbar betroffen sind.
Kostenentscheidung
Kosten
79 Gemäß Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kläger mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen gemäß dem Antrag des Parlaments die Kosten des Verfahrens einschließlich des Verfahrens der einstweiligen Anordnung aufzuerlegen. Nach Artikel 87 § 4 der Verfahrensordnung tragen der Rat und die Kommission sowie das Königreich der Niederlande und die Französische Republik, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT
(Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2. Die Kläger tragen ihre eigenen Kosten sowie die Kosten des Beklagten im Hauptverfahren und im Verfahren der einstweiligen Anordnung.
3. Die Streithelfer tragen ihre eigenen Kosten.