CELEX: 61995CJ0355
Auxílios de Estado
Decisões da Commissão que suspendem o pagamento de certos auxílios até ao reembolso de auxílios ilícitos anteriores

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Novembro de 1995, Textilwerke Deggendorf GmbH (TWD) (a seguir «TWD») interpôs, nos termos do artigo 49._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, um recurso de anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Setembro de 1995, TWD/Comissão (T-244/93 e T-486/93, Colect., p. II-2265, a seguir «acórdão recorrido»), em que aquele Tribunal negou provimento aos seus recursos de anulação, por um lado, do artigo 2._ da Decisão 91/391/CEE da Comissão, de 26 de Março de 1991, relativa a auxílios concedidos pelo Governo alemão à empresa Deggendorf GmbH, produtor de fios de poliamida e poliester, situada em Deggendorf (Baviera) (JO L 215, p. 16, a seguir «decisão TWD II») e, por outro, do artigo 2._ da Decisão 92/330/CEE da Comissão, de 18 de Dezembro de 1991, relativa a um auxílio da República Federal da Alemanha à Textilwerke Deggendorf GmbH (JO 1992, L 183, p. 36, a seguir «decisão TWD III»).
2 No que respeita aos factos na origem do litígio, resulta do acórdão recorrido:
«1 Durante o período de 1981-1983, a recorrente, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH (a seguir `TWD'), sociedade que exerce actividades no sector das fibras sintéticas, recebeu auxílios estatais, inicialmente não notificados à Comissão, que consistiram numa subvenção de 6,12 milhões de DM do Governo federal alemão e num empréstimo de 11 milhões de DM do Land da Baviera, em condições preferenciais (a seguir `auxílios TWD I'). Após uma notificação tardia, efectuada em Março e Julho de 1985 pelas autoridades alemãs, a pedido reiterado da Comissão, esta adoptou, em 21 de Maio de 1986, a Decisão 86/509/CEE, relativa a auxílios concedidos pela República Federal da Alemanha e pelo Land da Baviera a um produtor de poliamida e fio de poliester situado em Deggendorf (JO L 300, p. 34, a seguir `decisão TWD I'), que declarava que os auxílios em questão eram, por um lado, ilegais, devido ao facto de, em violação do artigo 93._, n._ 3, do Tratado CEE, não terem sido notificados à Comissão e, por outro, incompatíveis com o mercado comum, por não preencherem nenhuma das condições do artigo 92._, n.os 2 e 3, do Tratado CEE, designadamente por serem contrários ao código dos auxílios aplicáveis ao sector dos fios e das fibras sintéticas (a seguir `código sectorial'). Não tendo sido interposto recurso contencioso, a decisão TWD I tornou-se definitiva.
2 Em 19 de Março de 1987, o Ministério Federal da Economia alemão revogou os certificados relativos à subvenção de 6,12 milhões de DM concedida pelo Governo federal alemão, a fim de obter a respectiva restituição, nos termos da decisão TWD I. Todavia, a recorrente impugnou essa revogação nos tribunais administrativos nacionais, recorrendo para o Verwaltungsgericht Köln e interpondo depois recurso da decisão deste para o Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
3 Em 31 de Outubro de 1989, a República Federal da Alemanha notificou à Comissão um segundo projecto de auxílios a favor da recorrente, que incluía uma nova subvenção, de 4,52 milhões de DM, e a concessão de dois empréstimos, respectivamente de 6 e de 14 milhões de DM, em condições preferenciais (a seguir `auxílios TWD II'). Em 26 de Março de 1991, a Comissão adoptou a Decisão 91/391/CEE, relativa a auxílios concedidos pelo Governo alemão à empresa Deggendorf GmbH, produtor de fios de poliamida e poliester, situada em Deggendorf (Baviera) (JO L 215, p. 16, a seguir `decisão TWD II'). Os artigos 1._ e 2._ da decisão TWD II têm a seguinte redacção:
`Artigo 1._
Os auxílios sob a forma de uma subvenção no montante de 4,52 milhões de marcos alemães e de dois empréstimos bonificados de 6 e 14 milhões de marcos alemães, com uma duração de oito e doze anos, respectivamente, e a uma taxa de juro de 5%, com um período de carência de dois anos, destinados à empresa Deggendorf e notificados à Comissão por carta de 31 de Outubro de 1989 das autoridades alemãs, são compatíveis com o mercado comum na acepção do artigo 92._ do Tratado CEE.
Artigo 2._
As autoridades alemãs devem suspender o pagamento à empresa Deggendorf dos auxílios referidos no artigo 1._ enquanto não tiverem procedido à recuperação dos auxílios incompatíveis referidos no artigo 1._ da decisão [TWD I].'
...
4 Entretanto, em 25 de Fevereiro de 1991, as autoridades alemãs tinham notificado à Comissão um terceiro projecto de auxílios a favor da recorrente, sob a forma de empréstimos bonificados (a seguir `auxílios TWD III'). Esses auxílios diziam respeito a investimentos a realizar na empresa Pietsch, especializada no fabrico de cortinas em tecido e adquirida pela recorrente. Em 18 de Dezembro de 1991, a Comissão adoptou a Decisão 92/330/CEE, relativa a um auxílio da República Federal da Alemanha à Textilwerke Deggendorff GmbH (JO 1992, L 183, p. 36, a seguir `decisão TWD III'), cujo dispositivo está redigido em termos semelhantes aos da decisão TWD II. O dispositivo da decisão TWD III tem a seguinte redacção:
`Artigo 1._
Os auxílios, sob a forma de dois empréstimos bonificados de 2,8 e de 3 milhões de marcos alemães e com uma duração de oito e quinze anos, respectivamente, concedidos a uma taxa de juro de 4,5% com um período de carência de três anos, destinados à empresa Textilwerke Deggendorf GmbH, e notificados à Comissão por carta de 25 de Fevereiro de 1991, são compatíveis com o mercado comum na acepção do artigo 92._ do Tratado CEE.
Artigo 2._
As autoridades alemãs devem suspender o pagamento à empresa Deggendorf dos auxílios referidos no artigo 1._ da presente decisão até que esta proceda à restituição dos auxílios incompatíveis referidos no artigo 1._ da Decisão 86/509/CEE
Artigo 3._
A Alemanha informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
...'»
O acórdão recorrido
3 O Tribunal de Primeira Instância começou por analisar os fundamentos baseados em incompetência da Comissão bem como na violação dos princípios que regulam a repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros.
4 Quanto à acusação relativa à competência da Comissão para adoptar o artigo 2._ das decisões TWD II e TWD III, o Tribunal de Primeira Instância começou por recordar, no n._ 46, que o dispositivo de um acto deve ser interpretado tendo em conta os fundamentos que levaram à sua adopção. Após analisar a fundamentação das decisões TWD II E TWD III, especialmente a parte V, sétimo considerando, da decisão TWD II, na qual se indica que «Os auxílios ilegais que (a TWD) se tem recusado a reembolsar desde 1986 e este novo auxílio ao investimento... dariam a esta empresa um benefício excessivo e indevido, que afectaria negativamente as condições comerciais numa medida contrária ao interesse comum», o Tribunal de Primeira Instância considerou, no n._ 51, que estas duas decisões deviam ser interpretadas no sentido de que os novos auxílios, em si considerados, podiam ser compatíveis com o mercado comum, mas que não podiam ser autorizados nos termos do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado, sem que o efeito cumulado dos antigos e dos novos auxílios fosse eliminado.
5 Consequentemente, no n._ 52, aquele Tribunal considerou que as decisões impugnadas não podiam ser interpretadas como uma declaração incondicional de compatibilidade com o mercado comum (artigo 1._), a que se teria acrescentado uma condição suspensiva ilícita (artigo 2._). Pelo contrário, considerou que resultava da própria leitura das decisões em causa que a Comissão não teria declarado a compatibilidade dos novos auxílios TWD II ou TWD III sem a condição prevista no artigo 2._, mas que a finalidade do artigo 2._ dos dispositivos em causa era precisamente permitir a declaração de compatibilidade contida no artigo 1._
6 Assim, o Tribunal de Primeira Instância analisou se a Comissão era competente para adoptar decisões que prevêem condições relativas à concessão de auxílios nos termos do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado.
7 A este respeito, o referido Tribunal considerou, no n._ 55, que a competência atribuída à Comissão pelo artigo 93._, n._ 2, do Tratado para decidir que um auxílio deve ser «modificado» implicava igualmente que uma decisão da Comissão autorizando um auxílio, nos termos do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado, pudesse ser acompanhada de condições destinadas a garantir que os auxílios autorizados não alterariam as condições das trocas em medida contrária ao interesse comum. Além disso, o Tribunal recordou, no n._ 56, a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, quando a Comissão examina a compatibilidade de um auxílio, deve tomar em consideração todos os elementos pertinentes, inclusivamente o contexto já apreciado numa decisão anterior, bem como as obrigações que essa decisão anterior impôs a um Estado-Membro.
8 O Tribunal de Primeira Instância concluiu, no n._ 56, que a Comissão era competente para tomar em consideração, por um lado, o eventual efeito cumulado dos antigos auxílios TWD I e dos novos auxílios TWD II e TWD III e, por outro, o facto de os auxílios TWD I, declarados ilícitos pela decisão TWD I, não terem sido restituídos.
9 Finalmente, aquele Tribunal analisou, nos n.os 58 e 59, a acusação segundo a qual a Comissão teria seguido um procedimento não previsto pelo Tratado em vez dos processos por incumprimento previstos pelos artigos 169._ ou 93._, n._ 2, segundo parágrafo, do Tratado.
10 A este propósito, o Tribunal declarou, no n._ 59, que o procedimento era regular, na medida em que a finalidade do artigo 2._ dos dispositivos das decisões TWD II e TWD III não era declarar a violação da decisão TWD I, mas impedir o pagamento de novos auxílios que falseassem a concorrência em medida contrária ao interesse comum.
11 Nestes termos, o Tribunal de Primeira Instância concluiu, no n._ 63, que a Comissão era competente para adoptar o artigo 2._ dos dispositivos das decisões TWD II e TWD III.
12 No que respeita à acusação relativa à pretensa violação da repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros, a recorrente acusava a Comissão de, por um lado, ter ignorado a existência de um litígio nacional com o mesmo objecto e, por outro, violado o princípio da confiança legítima.
13 Neste particular, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n._ 66, que a existência de um litígio nacional sobre o reembolso do auxílio TWD I não afectava a competência da Comissão para adoptar todas as medidas necessárias para garantir que a concorrência na Comunidade não fosse falseada, de modo que a Comissão não tinha usurpado as competências dos Estados-Membros.
14 Consequentemente, aquele Tribunal considerou, no n._ 71, que a ordem jurídica comunitária não obrigava a Comissão a aguardar o resultado do litígio nacional para adoptar o artigo 2._ dos dispositivos em causa e que qualquer outra interpretação privaria de efeito útil os artigos 92._ e 93._ do Tratado.
15 Desse modo, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou os referidos fundamentos.
16 No que respeita aos fundamentos da recorrente baseados na ausência de vantagem concorrencial ilícita resultante da concessão dos auxílios TWD I, que resultaria do facto de os fundos terem sido utilizados e os empréstimos reembolsados e da circunstância de a Comissão não ter apresentado um valor em que se consubstanciasse a vantagem concorrencial cuja existência tinha reconhecido, de modo que não seria possível verificar a afirmação contida na decisão TWD II segundo a qual a cumulação dos auxílios TWD I e TWD II implicaria um equivalente-subvenção de 29%, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n._ 83, que a recorrente não tinha demonstrado que a Comissão tivesse cometido um erro manifesto de apreciação e, por isso, rejeitou igualmente este fundamento.
17 O Tribunal de Primeira Instância rejeitou igualmente, no n._ 97, os fundamentos baseados na violação do princípio da proporcionalidade, declarando que a recorrente não provou a justeza da premissa em que a sua argumentação se baseava, isto é, que o total dos auxílios TWD II e TWD III era superior ao valor dos auxílios TWD I.
18 O Tribunal de Primeira Instância também rejeitou, no n._ 103, os fundamentos baseados na licitude dos auxílios TWD I, na medida em que não tinha sido interposto nenhum recurso dessa decisão dentro dos prazos estabelecidos.
O recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância
19 Em apoio do recurso de anulação do acórdão recorrido, a TWD invoca seis fundamentos:
- em primeiro lugar, o Tribunal de Primeira Instância terá cometido um erro de direito ao interpretar o conteúdo e o alcance das decisões impugnadas sem ter em conta os termos utilizados pela Comissão;
- em segundo lugar, o Tribunal de Primeira Instância terá cometido um erro de direito ao declarar que a Comissão tinha agido dentro dos limites das suas competências, quando, na realidade, não tinha competência para submeter os auxílios TWD II e TWD III a uma proibição de pagamento, uma vez que esta forma de acção não está prevista na lei;
- em terceiro lugar, o Tribunal de Primeira Instância terá ignorado que a Comissão, ao agir deste modo, violou o princípio da repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros em matéria de auxílios de Estado. Efectivamente, segundo a recorrente, esta repartição caracteriza-se por as decisões serem tomadas a nível comunitário, mas a sua aplicação ser assegurada pelas autoridades nacionais, que aplicam o seu próprio direito administrativo;
- em quarto lugar, o Tribunal de Primeira Instância não terá tomado em conta o facto de a Comissão ter incorrido em desvio de poder ao tentar fazer pressão sobre a TWD através da proibição de pagamento de novos auxílios enquanto os antigos auxílios não fossem reembolsados;
- em quinto lugar, o Tribunal de Primeira Instância terá erradamente aceite a afirmação da Comissão de que os novos auxílios, cumulados com os antigos, falseavam a concorrência em medida contrária ao interesse comunitário;
- finalmente, o Tribunal de Primeira Instância terá violado o princípio da proporcionalidade ao basear-se no montante dos auxílios e não no seu valor efectivo.
Primeiro fundamento
20 No primeiro fundamento, a recorrente acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter cometido um erro de direito ao determinar o conteúdo e o alcance das decisões impugnadas sem ter em conta os termos utilizados pela Comissão. Segundo a recorrente, esta declarou expressamente, de modo incondicional, no artigo 1._ das decisões TWD II e TWD III, a compatibilidade dos auxílios em questão com o mercado comum e, em seguida, no artigo 2._, proibiu o pagamento desses mesmos auxílios por razões independentes da sua licitude intrínseca. Na opinião da recorrente, o Tribunal de Primeira Instância deu como assente, nos n.os 51 e 52 do acórdão recorrido, a existência de uma relação entre os artigos 1._ e 2._ destas duas decisões, reportando-se para tanto aos seus considerandos, ao declarar que o dispositivo das decisões devia ser interpretado globalmente, com a consequência de que a compatibilidade estava sujeita a uma condição. Assim, aquele Tribunal terá procedido a uma reinterpretação inadmissível, na medida em que, segundo a recorrente, os fundamentos de uma decisão mais não podem do que desempenhar uma mera função de assistência, não sendo, portanto, susceptíveis de subverter o conteúdo jurídico da decisão.
21 Importa declarar, a este respeito, que o dispositivo de um acto é indissociável da sua fundamentação, de modo que deve ser interpretado, se necessário, tendo em conta os motivos que levaram à sua adopção.
22 Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu nenhum erro de direito. Efectivamente, resulta de forma clara das passagens da decisão TWD II, citadas pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 47 a 50 do acórdão recorrido, passagens essas que figuram igualmente em termos quase idênticos na decisão TWD III, que a Comissão tinha a intenção, através destas duas decisões, de tirar as necessárias consequências do duplo efeito de distorção da concorrência decorrente, por um lado, dos auxílios TWD I e, por outro, dos auxílios TWD II e TWD III. Tendo em conta a fundamentação clara e sem ambiguidades, é indiferente que o dispositivo das duas decisões esteja dividido em dois artigos, um dos quais declara a compatibilidade dos auxílios TWD II e TWD III com o mercado comum e o outro suspende o respectivo pagamento até ao reembolso dos auxílios TWD I.
23 Assim, o primeiro fundamento deve ser rejeitado.
Quanto aos segundo, terceiro e quarto fundamentos
24 Os segundo, terceiro e quarto fundamentos dizem respeito a uma única alegação, isto é, de que o Tribunal de Primeira Instância terá cometido um erro de direito ao declarar que a Comissão tinha agido no quadro das suas competências e não tinha incorrido em desvio de poder ao suspender o pagamento dos novos auxílios até restituição dos antigos auxílios TWD I. Assim, impõe-se analisar estes três fundamentos conjuntamente.
25 A título preliminar, resulta das constatações feitas no âmbito do primeiro fundamento que as decisões TWD II e TWD III foram validamente interpretadas pelo Tribunal de Primeira Instância no sentido de que os novos auxílios não podiam ser compatíveis com o mercado comum enquanto os antigos auxílios ilegais não fossem reembolsados, uma vez que o efeito cumulado dos auxílios produzia uma distorção considerável da concorrência no mercado comum. Nestas condições, o não reembolso dos auxílios ilegais constituía um elemento de fundo, legalmente tomado em consideração na análise da compatibilidade dos novos auxílios, de modo que a suspensão do pagamento destes últimos não pode ser equiparada a uma simples ordem de reembolso.
26 A este propósito, importa sublinhar que o artigo 93._, n._ 2, primeiro parágrafo, do Tratado confere à Comissão a responsabilidade de aplicar, sob fiscalização do Tribunal de Justiça, um processo especial que possibilite o exame permanente e a fiscalização dos auxílios que os Estados-Membros entendam instituir (acórdãos de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307, e de 4 de Fevereiro de 1992, British Aerospace e Rover/Comissão, C-294/90, Colect., p. I-493, n._ 10). Em especial, no domínio do artigo 92._, n._ 3, do Tratado, aplicável às decisões em causa, a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação, cujo exercício envolve apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas no contexto comunitário (acórdão França/Comissão, já referido, n._ 49). Quando a Comissão examina a compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum, deve tomar em consideração todos os elementos pertinentes, inclusivamente, se for caso disso, o contexto já apreciado numa decisão anterior, bem como as obrigações que essa decisão anterior impôs a um Estado-Membro (acórdão de 3 de Outubro de 1991, Itália/Comissão, C-261/89, Colect., p. I-4437, n._ 20).
27 Daqui resulta que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, nos n.os 56 e 59 do acórdão recorrido, que a Comissão tinha actuado no quadro das suas competâncias ao tomar em consideração, por um lado, o eventual efeito cumulado dos antigos auxílios TWD I e dos novos auxílios TWD II e TWD III e, por outro, o facto de os antigos auxílios TWD I não terem sido restituídos.
28 Deste modo, tendo-se concluído que as referidas decisões não ultrapassaram o poder de apreciação de que a Comissão dispõe, elas não podem ser ilegais pelo simples facto de a recorrente as ter considerado um meio de pressão para obter a restituição das importâncias que estavam ilegalmente em seu poder. Como declarou com razão o Tribunal de Primeira Instância, não se pode concluir deste facto que a Comissão incorreu em desvio de poder.
29 Na medida em que a Comissão actuou dentro dos limites das suas competências, fica igualmente excluído que tenha usurpado as competências dos Estados-Membros.
30 Daqui resulta que os segundo, terceiro e quarto fundamentos devem ser rejeitados.
Quanto ao quinto fundamento
31 No quinto fundamento, a recorrente acusa o Tribunal de Primeira Instância de, no n._ 83 do acórdão recorrido, ter erradamente confirmado as decisões da Comissão que declararam que os auxílios TWD II e TWD III, cumulados com os auxílios TWD I, falseavam a concorrência em medida contrária ao interesse comunitário. Alega, a este propósito, que não beneficiou, graças aos auxílios TWD I, de nenhuma vantagem concorrencial, uma vez que os fundos tinham sido utilizados e os empréstimos reembolsados. Em seu entender, uma violação da concorrência está excluída uma vez que, de qualquer modo, não beneficiou de uma vantagem concorrencial contrária ao direito comunitário: efectivamente, em caso de confirmação da restituição dos antigos auxílios pelo órgão jurisdicional nacional, todas as vantagens deverão ser restituídas; caso contrário, isto é, se o órgão jurisdicional nacional reconhecesse que a recorrente tinha uma confiança legítima, as vantagens não seriam contrárias ao direito comunitário, uma vez que a protecção da confiança legítima deveria igualmente ser reconhecida pelo direito comunitário.
32 A este propósito, cabe recordar que resulta do artigo 51._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, bem como do artigo 112._, n._ 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que a petição de recurso deve indicar, de modo preciso, quais os elementos impugnados do acórdão, bem como os argumentos jurídicos invocados para sustentar o pedido de anulação desse acórdão (v. despacho de 24 de Abril de 1996, CNPAAP/Conselho, C-87/95 P, Colect., p. I-2003, n._ 29 e acórdão de 17 de Abril de 1997, Campo Ebro e o./Conselho, C-138/95 P, Colect., p. I-0000, n._ 60).
33 Ora, impõe-se reconhecer que, no caso vertente, a recorrente se limita a repetir argumentos já expostos no Tribunal de Primeira Instância e que este rejeitou nos n.os 82 a 85 do acórdão recorrido, sem procurar demonstrar que este último cometeu erros de direito nas apreciações de facto a que procedeu. Assim, o fundamento tem como verdadeiro objectivo obter uma simples reapreciação dos factos, o que escapa à competência do Tribunal de Justiça.
34 Consequentemente, este fundamento deve ser rejeitado.
Quanto ao sexto fundamento
35 Através do sexto fundamento, a recorrente invoca uma violação do princípio da proporcionalidade, alegando que o valor dos auxílios TWD II e TWD III ultrapassa em muito o dos auxílios TWD I. Na opinião da recorrente, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro ao basear-se no montante dos auxílios e não no seu efectivo valor financeiro. O método de cálculo da Comissão seria, assim, errado.
36 Também neste fundamento a recorrente se limita a repetir os argumentos já expostos no Tribunal de Primeira Instância e que este rejeitou nos n.os 94 a 97 do acórdão recorrido, ao declarar que os cálculos em que a recorrente baseia a sua argumentação são errados. Consequentemente, o presente fundamento, como o precedente, tem como finalidade uma simples reapreciação dos dados de facto, sem indicar argumentos jurídicos.
37 Assim, este fundamento é inadmissível pelas razões já expostas no n._ 33 do presente acórdão.
38 Tendo em conta o que antecede, nega-se globalmente provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos das decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do disposto no artigo 118._, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas da presente instância.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Nega-se provimento ao recurso.
2) A recorrente é condenada nas despesas.