CELEX: 62001CJ0099
Indbyrdes tilnærmelse af lovgivninger
EF-traktatens artikel 30 og 36 (efter ændring nu artikel 28 EF og 30 EF)
direktiv 76/768/EØF om kosmetiske midler
direktiv 84/450/EØF om vildledende reklame
national lovgivning, der begrænser reklame

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 29. januar 2001, indgået til Domstolen den 28. februar 2001, har Verwaltungsgerichtshof i medfør af artikel 234 EF forelagt to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 30 og 36 (efter ændring nu artikel 28 EF og 30 EF), af Rådets direktiv 76/768/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kosmetiske midler (EFT L 262, s. 169), som ændret ved Rådets direktiv 93/35/EØF af 14. juni 1993 (EFT L 151, s. 32, herefter »direktiv 76/768«), og af Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame (EFT L 250, s. 17).
2 Spørgsmålene er blevet rejst under straffesager mod G. Linhart og H. Biffl, der er tiltalt for at have markedsført kosmetiske midler, der ikke er korrekt betegnet.
Relevante retsregler
Fællesskabsretlige bestemmelser
3 Artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer alle hensigtsmæssige foranstaltninger for, at der på etiketter og salgspakninger samt i forbindelse med reklamering for kosmetiske midler ikke anvendes tekster, betegnelser, mærker, afbildninger eller andre figurer eller symboler, der tillægger disse midler egenskaber, som de ikke besidder [...]«
4 Artikel 7a, stk. 1, i direktiv 76/768 bestemmer:
»Fabrikanten, hans befuldmægtigede, den person, på hvis bestilling et kosmetisk middel fremstilles eller den ansvarlige for markedsføringen i Fællesskabet af indførte kosmetiske midler skal sikre, at de kompetente myndigheder i de pågældende medlemsstater har nem adgang til følgende oplysninger på den adresse, der er anført på etiketten i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, litra a):
[...]
f) de eksisterende data vedrørende uønskede virkninger for menneskets sundhed fremkaldt af det kosmetiske middel ved anvendelsen heraf
g) beviserne for den påståede virkning af det kosmetiske middel, når arten af virkningen eller midlet begrunder det.«
5 Artikel 4, stk. 1, første afsnit, i direktiv 84/450 bestemmer:
»Medlemsstaterne påser, at der findes tilstrækkelige og effektive muligheder for kontrol med vildledende reklame af interesse for forbrugerne såvel som konkurrenterne og offentligheden i almindelighed.
[...]«
6 Artikel 7 i direktiv 84/450 bestemmer:
»Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne opretholder eller vedtager bestemmelser med henblik på at sikre en mere vidtgående beskyttelse af forbrugerne, af personer, der udøver virksomhed som handlende, håndværker eller industridrivende eller udøver et liberalt erhverv, samt af offentligheden i almindelighed.«
Nationale bestemmelser
7 Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmittel, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, Kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (forbundslov om markedsføring af levnedsmidler, konsumvarer, tilsætningsstoffer, kosmetiske midler og forbrugsgenstande, herefter »LMG«) af 23. februar 1975 bestemmer i § 8:
»Levnedsmidler, konsumvarer og tilsætningsstoffer er:
[...]
f) urigtigt betegnet, såfremt de bringes i omsætning med angivelser, der er egnet til at vildlede forbrugerne, når de vedrører omstændigheder, der efter den almindelige opfattelse, navnlig forbrugernes forventninger, er væsentlige, såsom produkternes beskaffenhed, herkomst, anvendelighed, holdbarhed, fremstillingstidspunkt, art, indhold af værdibestemmende bestanddele, mængde, mål, antal og vægt, eller i en vildledende form eller emballage eller med sundhedsrelaterede angivelser, som er forbudte.«
8 LMG's § 9, stk. 1 og 3, bestemmer:
»1. Ved markedsføring af levnedsmidler, konsumvarer eller tilsætningsstoffer er det forbudt
a) at henvise til forebyggelse, lindring eller helbredelse af sygdomme eller sygdomssymptomer, eller til fysiologiske eller farmakologiske virkninger, navnlig sådanne, der holder en ung, hæmmer alderstegnene, gør en slank eller holder en sund, eller at give indtryk af en sådan virkning
b) at henvise til sygehistorier, lægelige anbefalinger eller lægelige udtalelser
c)at anvende sundhedsrelaterede, figurative eller stiliserede illustrationer af menneskelige organer, afbildninger af sundhedspersonale eller personale på kuranstalter eller andre afbildninger, der henviser til sundhedssektoren.
[...]
3. Forbundsministeren for sundhed og miljøbeskyttelse skal efter begæring ved afgørelse meddele tilladelse til at anvende sundhedsrelaterede angivelser for bestemte levnedsmidler eller konsumvarer, såfremt dette er foreneligt med hensynet til at beskytte forbrugerne mod vildledning. Afgørelsen skal ophæves, såfremt betingelserne for tilladelsen ikke længere er opfyldt.«
9 I henhold til LMG's § 26, stk. 1, er det forbudt at markedsføre kosmetiske midler, der:
»a) er sundhedsskadelige ved normal eller forudseelig brug
b) indeholder ikke-godkendte farmakologisk aktive stoffer eller farvestoffer i mængder, der ikke svarer til eller ikke er tilladt i henhold til tilladelsesvilkårene
c) er fordærvede
d) ikke er korrekt betegnet
e) ikke svarer til de i henhold til § 27 udstedte forskrifter«.
10 LMG's § 26, stk. 2, bestemmer:
»§ 8, litra a), b) og f), finder analog anvendelse [på markedsføring af kosmetiske midler], § 9 gælder under forudsætning af, at der ikke forekommer vildledende oplysninger om fysiologiske eller farmakologiske virkninger samt illustrationer med henblik på at forklare anvendelsesområdet. Hvis midlet hævdes at have sådanne virkninger, skal der efter anmodning fremsendes meddelelse til myndigheden om alle aktive komponenter.«
Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11 To tvister i hovedsagen ligger til grund for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse.
12 Ved Unabhängiger Verwaltungssenat Wiens (Østrig) afgørelse af 22. februar 1999 blev G. Linhart, direktør for Colgate Palmolive GmbH, kendt skyldig i en administrativ overtrædelse af LMG's § 74, stk. 1, sammenholdt med § 9, stk. 1, litra a), og § 8, litra f), idet nævnte selskab havde markedsført produktet »Palmolive flüssige Seife Prima Antibakteriell« med betegnelsen »dermatologisk testet« anbragt på emballagen.
13 Unabhängiger Verwaltungssenat Land Niederösterreich (Østrig) kendte ved afgørelse af 9. maj 2000 H. Biffl, som direktør for Haarkos Parfumeriewaren og Kosmetika GmbH, skyldig i overtrædelse af LMG's § 74, stk. 1, sammenholdt med § 9, litra b), og § 8, litra f), idet selskabet havde markedsført det kosmetiske middel »Keralogie Creme-Peeling Anti Schuppen regulierendes Haarbad« med betegnelsen »dermatologisk testet«.
14 G. Linhart og H. Biffl anlagde sag til prøvelse af disse afgørelser ved Verwaltungsgerichtshof og gjorde gældende, at den gældende østrigske lovgivning, som de nævnte afgørelser er baseret på, var i strid med fællesskabsretten, navnlig bestemmelserne i direktiv 76/768 og med Domstolens retspraksis i f.eks. dommen af 28. januar 1999 i Unilever-sagen (sag C-77/97, Sml. I, s. 431).
15 Verwaltungsgerichtshof har anført, at spørgsmålet om, hvorvidt den østrigske lovgivning - således som den skal finde anvendelse i hovedsagen - er forenelig med EF-traktaten samt direktiv 76/768 og direktiv 84/450, ikke er endeligt afklaret i Domstolens retspraksis. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (EFT L 109, s. 29), hvorefter mærkningen ikke må tillægge et levnedsmiddel egenskaber til forebyggelse, behandling og helbredelse af en menneskelig sygdom eller give indtryk af sådanne egenskaber, tillige finder anvendelse på kosmetiske midler.
16 Verwaltungsgerichtshof har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 28 EF og 30 EF, Rådets direktiv 76/768/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kosmetiske midler, som affattet ved Rådets direktiv 88/667/EØF af 21. december 1988, og Rådets direktiv 93/35/EØF af 14. juni 1993 [...], særligt dettes artikel 6, stk. 3, samt Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame [...], særligt dettes artikel 4 og 7, til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter det i forbindelse med markedsføringen af kosmetiske midler - særligt ved anvendelsen af betegnelsen »klinisk testet« henholdsvis »dermatologisk testet« - er forbudt at henvise til lægelige udtalelser, såfremt der som følge af manglende oplysninger om udtalelsernes formål og genstand kan fremkaldes urigtige forestillinger hos forbrugeren om det kosmetiske middels beskaffenhed og virkninger?
2) Er artikel 28 EF og 30 EF, direktiv 76/768, særligt dets artikel 6, stk. 3, samt direktiv 84/450, særligt dets artikel 4 og 7, til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter angivelsen af oplysninger som omhandlet i spørgsmål 1 kun er tilladt efter vedkommende forbundsministers forudgående tilladelse?«
Indledende bemærkninger
17 Indledningsvis bemærkes, at der ved direktiv 76/768 er sket en fuldstændig harmonisering af de nationale retsforskrifter om emballering og etikettering af kosmetiske midler (jf. bl.a. Unilever-dommen, præmis 24, og dom af 13.1.2000, sag C-220/98, Estée Lauder, Sml. I, s. 117, præmis 23).
18 Domstolen har allerede fastslået, at når der inden for et område er udstedt harmoniserede bestemmelser på fællesskabsplan, skal alle nationale foranstaltninger på området bedømmes på grundlag af de harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af traktatens artikel 30 og 36 (dom af 23.11.1989, sag C-150/88, Parfümerie-Fabrik 4711, Sml. s. 3891, præmis 28, af 12.10.1993, sag C-37/92, Vanacker og Lesage, Sml. I, s. 4947, præmis 9, og af 13.12.2001, sag C-324/99, DaimlerChrysler, Sml. I, s. 9897, præmis 32).
19 Det bemærkes endvidere, at artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768 pålægger medlemsstaterne at træffe alle hensigtsmæssige foranstaltninger for, at der på etiketter og salgspakninger samt i forbindelse med reklamering for kosmetiske midler ikke anvendes tekster, betegnelser, mærker, afbildninger eller andre figurer eller symboler, der tillægger disse midler egenskaber, som de ikke besidder.
20 I den foreliggende sag drejer det sig om en konkret bestemmelse, hvis formål er at forbyde vildledende oplysninger, der udelukkende vedrører de kosmetiske midlers egenskaber, som derfor skal fortolkes som en særbestemmelse i forhold til de generelle bestemmelser om beskyttelse mod vildledning i direktiv 84/450.
21 Det følger heraf, at Domstolen, for at besvare de præjudicielle spørgsmål, skal begrænse sig til en fortolkning af artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768.
Det første spørgsmål
22 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768 er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter det i forbindelse med markedsføringen af kosmetiske midler - særligt ved anvendelsen af betegnelsen »klinisk testet« henholdsvis »dermatologisk testet« - er forbudt at henvise til lægelige udtalelser, såfremt der som følge af manglende oplysninger om udtalelsernes formål og genstand kan fremkaldes urigtige forestillinger hos forbrugeren om det kosmetiske middels beskaffenhed og virkninger.
23 Det bemærkes, at artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768 pålægger medlemsstaterne at træffe alle hensigtsmæssige foranstaltninger for, at der på etiketter og salgspakninger samt i forbindelse med reklamering for kosmetiske midler ikke anvendes tekster, betegnelser, mærker, afbildninger eller andre figurer eller symboler, der tillægger disse midler egenskaber, som de ikke besidder.
24 Bestemmelsens udtømmende karakter, som allerede er fremhævet i denne doms præmis 17, bevirker, at medlemsstaterne ikke længere kan vedtage strengere nationale foranstaltninger, der har til formål at bekæmpe vildledende reklamer for så vidt angår kosmetiske midlers egenskaber.
25 Det følger nemlig af fast retspraksis, at selv om traktatens artikel 36 tillader, at medlemsstaterne opretholder begrænsninger for de frie varebevægelser, forholder det sig ikke desto mindre således, at bestemmelsen ikke kan anvendes, såfremt der i fællesskabsdirektiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er nødvendige for at virkeliggøre det særlige mål, som ellers kunne forfølges med hjemmel i artikel 36 (jf. bl.a. dom af 19.3.1998, sag C-1/96, Compassion in World Farming, Sml. I, s. 1251, præmis 47, og af 25.3.1999, sag C-112/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1821, præmis 54). Artikel 36 kan heller ikke anvendes som hjemmel, når nødvendigheden af at beskytte forbrugerne påberåbes (dom af 12.11.1998, sag C-102/96, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6871, præmis 21.
26 De foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe for at gennemføre artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768, skal dog respektere proportionalitetsprincippet (jf. bl.a. Unilever-dommen, præmis 27, og Estée Lauder-dommen, præmis 26).
27 I henhold til LMG's § 26, stk. 2, er henvisninger til lægelige udtalelser forbudt, medmindre ikke-vildledende oplysninger om det pågældende middels fysiologiske eller farmakologiske virkninger er tilladt.
28 Som det fremgår af forelæggelseskendelsen, beror forbuddet i den foreliggende sag mod betegnelsen »dermatologisk testet« på emballagen af de i hovedsagen omhandlede midler udelukkende på, at midlerne blev bragt i omsætning uden oplysninger om den lægelige udtalelses formål eller resultat, som er underforstået i den nævnte betegnelse.
29 I henhold til østrigsk lovgivning og national retspraksis kan manglende udtrykkelige henvisninger til formålet med eller resultatet af den lægelige udtalelse, som de kosmetiske midler har været genstand for, give forbrugeren en urigtig forestilling om, at midlerne har helbredende virkninger.
30 I denne forbindelse skal det undersøges, om den blotte betegnelse »dermatologisk testet«, anbragt på emballagen af et kosmetisk middel, kan tillægge disse midler egenskaber, som de ikke besidder, og således giver de nationale myndigheder mulighed for at forbyde markedsføringen af midlet i henhold til artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768.
31 Domstolen har fastslået, at kriteriet vedrørende den formodede forventning hos en almindeligt oplyst, rimelig opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger ligeledes finder anvendelse på området for markedsføring af kosmetiske midler, når en vildfarelse med hensyn til produktets egenskaber ikke kan skade den offentlige sundhed (Estée Lauder-dommen, præmis 27 og 28).
32 Anvendelsen af et sådant kriterium i tvisten i hovedsagen gør det muligt at antage, at angivelsen »dermatologisk testet« på emballagen til visse kosmetiske midler, i det konkrete tilfælde sæbe og hårplejeprodukter, ikke hos en almindeligt oplyst, rimelig opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger fremkalder andre forestillinger, end at midlet er blevet testet med henblik på at undersøge dets virkninger på huden, og at markedsføringen af midlet er ensbetydende med, at testens resultater var positive, samt at det er fastslået, at huden tåler midlet, eller at det i det mindste ikke er farligt for huden.
33 Troværdigheden af resultaterne er i øvrigt undergivet de nationale myndigheders kontrol.
34 Artikel 7a, stk. 1, litra f) og g), i direktiv 76/768 pålægger nemlig den ansvarlige for markedsføringen af kosmetiske midler at sikre, at de kompetente myndigheder i de pågældende medlemsstater har nem adgang til oplysninger om de eksisterende data vedrørende uønskede virkninger for menneskets sundhed fremkaldt af det kosmetiske middel ved anvendelsen heraf og beviserne for den påståede virkning af det pågældende middel.
35 Under disse omstændigheder kan betegnelsen »dermatologisk testet« ikke vildlede en almindeligt oplyst, rimelig opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger ved at tillægge de omhandlede midler egenskaber, som de ikke besidder, og i alle tilfælde skader en eventuel fejl vedrørende de nævnte egenskaber ikke den offentlige sundhed.
36 Det følger heraf, at forbuddet mod den nævnte betegnelse i de tilfælde, hvor der ikke på det kosmetiske middels emballage er oplysninger om den lægelige udtalelses formål eller resultat, er en national foranstaltning til bekæmpelse af vildledning, som er mere restriktiv end foreskrevet i artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768.
37 For så vidt angår betegnelsen »klinisk testet«, der ligeledes er nævnt i forelæggelseskendelsen, bemærkes, at det fremgår af sagen, at betegnelsen ikke har nogen sammenhæng med genstanden for tvisten i hovedsagen. Tvisten i hovedsagen vedrører nemlig kun betegnelsen »dermatologisk testet«, anbragt på de omhandlede midlers emballage.
38 Det følger heraf, at det er ufornødent at besvare spørgsmålet vedrørende anvendelsen af betegnelsen »klinisk testet«.
39 Det følger af ovenstående, at det første spørgsmål skal besvares med, at artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768 er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter det i forbindelse med markedsføringen af kosmetiske midler - særligt ved anvendelsen af betegnelsen »dermatologisk testet« - er forbudt at henvise til lægelige udtalelser, såfremt denne henvisning ikke indeholder oplysninger om udtalelsernes genstand og resultat.
Det andet spørgsmål
40 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768 er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter angivelsen af oplysninger som omhandlet i det første spørgsmål kun er tilladt efter vedkommende forbundsministers forudgående tilladelse.
41 Det bemærkes, at i medfør af LMG's § 9, stk. 3, sammenholdt med § 26, stk. 2, meddeler vedkommende forbundsminister efter begæring ved afgørelse tilladelse til at anvende sundhedsrelaterede angivelser for bestemte kosmetiske midler, såfremt dette er foreneligt med hensynet til at beskytte forbrugerne mod vildledning.
42 Det følger heraf, at markedsføringen af kosmetiske midler med betegnelsen »dermatologisk testet«, selv om disse, som fastslået i denne doms præmis 35, ikke kan vildlede en almindeligt oplyst, rimelig opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger, kræver en forudgående tilladelse fra de nationale myndigheder.
43 Da betegnelsen »dermatologisk testet« ikke kan vildlede nævnte forbruger, eftersom den ikke tillægger de omhandlede kosmetiske midler egenskaber, som de ikke besidder, er markedsføringen af disse midler derfor ikke omfattet af forbuddene i artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768.
44 Det følger heraf, at markedsføringen af kosmetiske midler, som opfylder kravene i direktiv 76/768, er omfattet af den grundlæggende regel om frie varebevægelser, idet medlemsstaterne ikke må træffe foranstaltninger, som begrænser salget af sådanne varer.
45 Som Domstolen allerede har fastslået, udgør nødvendigheden af at opnå en tilladelse i henhold til LMG's § 9, stk. 3, en begrænsning af den frie bevægelighed for de omhandlede midler, der er uden nogen som helst berettigelse (Unilever-dommen, præmis 34).
46 Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768 er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter angivelsen af oplysninger som omhandlet i det første spørgsmål kun er tilladt efter vedkommende forbundsministers forudgående tilladelse.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
47 De udgifter, der er afholdt af den østrigske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Verwaltungsgerichtshof ved kendelse af 29. januar 2001, for ret:
1) Artikel 6, stk. 3, i Rådets direktiv 76/768/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kosmetiske midler, som ændret ved Rådets direktiv 93/35/EØF af 14. juni 1993, er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter det i forbindelse med markedsføringen af kosmetiske midler - særligt ved anvendelsen af betegnelsen »dermatologisk testet« - er forbudt at henvise til lægelige udtalelser, såfremt denne henvisning ikke indeholder oplysninger om udtalelsernes genstand og resultat.
2) Artikel 6, stk. 3, i direktiv 76/768, som ændret ved direktiv 93/35, er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter angivelsen af oplysninger som omhandlet i det første spørgsmål kun er tilladt efter vedkommende forbundsministers forudgående tilladelse.