CELEX: 61988CJ0035
Incumprimento
Agricultura
Mercado dos cereais forrageiros

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Fevereiro de 1988, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objecto a declaração de que, ao intervir no mercado dos cereais forrageiros e, em especial, ao dar instruções ao serviço central de gestão dos produtos nacionais (KYDEP) para a compra e venda de cereais forrageiros a preços e nas condições fixadas pelo Governo helénico, ao suprir o saldo negativo destas transacções através de fundos estatais e ao favorecer o financiamento privilegiado pelo Banco Agrícola da Grécia das actividades do KYDEP no mercado dos cereais forrageiros, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (
JO L 281 p. 1
), com as alterações nele introduzidas, e dos seus regulamentos de aplicação, bem como por força dos artigos 5.° e 93.° do Tratado.
No entender da Comissão, as condições de circulação dos cereais forrageiros no mercado helénico eram definidas pelo Estado, designadamente por intermédio de um comité, criado pela Decisão conjunta n.° A6-2028, de 17 de Março de 1981
(Efimeris tis Kyverniseos tis Ellinikis Dimokratias
de 31 de Março de 1981, p. 1826), dos ministros da Agricultura e do Comércio, de que fazem parte representantes dos ministérios em causa e do KYDEP. Sempre de acordo com a Comissão, este último, organismo cooperativo central que associa uniões de cooperativas, foi o órgão de execução das decisões desse comité. A esse título, o saldo deficitário das operações por si efectuadas no mercado dos cereais forrageiros, resultante da venda com prejuízo desses cereais, foi compensada através de receitas provenientes do orçamento do Estado. Para execução dessas operações, o KYDEP beneficiou, de resto, de condições de financiamento privilegiadas concedidas pelo Banco Agrícola da Grécia.
Entendendo que essas intervenções do Estado constituíam incumprimento das obrigações resultantes da existência da organização comum de mercado no sector dos cereais, instituída pelo citado Regulamento n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, e que, além disso, a República Helénica tinha violado o disposto nos artigos 5.° e 93.° do Tratado, a Comissão intentou, portanto, uma acção por incumprimento contra esse Estado-membro.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação do processo e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto ao objecto da acção
A Comissão solicita ao Tribunal que declare três incumprimentos distintos: por um lado, o não cumprimento do disposto no Regulamento n.° 2727/75, resultante da existência de uma intervenção do Estado no mercado dos cereais forrageiros, e, em especial, do disposto nos artigos 3.°, 5.°, 6.°, 7°, 8.°, 12.° e seguintes e 24.° desse regulamento; por outro, o não cumprimento do disposto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, que se traduziu no facto de não ter previamente notificado a Comissão dos auxílios estatais de que o KYDEP beneficiou; por último, o não cumprimento do disposto no artigo 5.° do Tratado. No que se refere a esta última acusação de incumprimento, a Comissão invoca, no que concerne ao primeiro parágrafo do artigo 5.°, a não colaboração das autoridades helénicas no inquérito a que procedeu no mercado dos cereais forrageiros da República Helénica, e, relativãmente ao segundo parágrafo dessa mesma disposição, o facto de a alegada intervenção estadual constituir um conjunto de medidas susceptíveis de pôr em causa a realização dos objectivos do Tratado.
Convém sublinhar que a presente acção por incumprimento incide, tal como expressamente referiu na audiência o representante da Comissão, sobre o período que vai de 1 de Janeiro de 1981 a 26 de Março de 1984, data da primeira notificação enviada à República Helénica.
A acusação relativa à violação do Regulamento n.° 2727/75 deve, por conseguinte, ser examinada na perspectiva das disposições deste regulamento aplicáveis durante esse período, na redacção resultante, designadamente, das modificações introduzidas pelos regulamentos do Conselho (CEE) n.° 1143/76, de 17 de Maio de 1976
QO L 130, p. 1
; EE 03 FIO p. 90), (CEE) n.° 1151/77, de 17 de Maio de 1977 (
JO L 136, p. 1
; EE 03 F12 p. 153), (CEE) n.° 1254/78, de 12 de Junho de 1978 (
JO L 156, p. 1
; EE 03 F14 p. 112), (CEE) n.° 1870/80, de 15 de Julho de 1980 (
JO L 184, p. 1
; EE 03 F18 p. 186), (CEE) n.° 3808/81, de 21 de Dezembro de 1981 (
JO L 382, p. 37
; EE 03 F24 p. 91), e (CEE) n.° 1451/82, de 18 de Maio de 1982 (
JO L 164, p. 1
; EE 03 F25 p. 173).
No que se refere à violação do Regulamento n.° 2727/75
Quanto à admissibilidade
A República Helénica sustenta que a acção da Comissão, enquanto destinada a obter a declaração pelo Tribunal do incumprimento do Regulamento n.° 2727/75, é inadmissível.
Com efeito, de acordo com a demandada, a intervenção do Estado aqui em causa — partindo do princípio que se prove — relaciona-se com o pagamento através do orçamento do Estado do défice do KYDEP resultante da venda com prejuízo de cereais forrageiros por esse organismo. O auxílio assim concedido constituiria um auxílio estatal nos termos do artigo 92.° do Tratado, e apenas era aplicável o processo definido no n.° 2 do artigo 93.° do Tratado, com exclusão designadamente do processo do artigo 169.° do Tratado.
A este respeito, convém sublinhar que, por força do artigo 42.° do Tratado, as disposições do capítulo relativo às regras de concorrência, quer dizer, dos artigos 85.° a 94.°, apenas são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas na medida determinada pelo Conselho, no âmbito das disposições adoptadas para organização dos mercados agrícolas. Relativamente ao fundamento dessa disposição, o artigo 22.° do Regulamento n.° 2727/75 estabelece que os artigos 92.° a 94.° do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos cereais «sem prejuízo de disposições contrárias do presente regulamento».
Todavia, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal, o processo aplicável para declarar o incumprimento das regras de uma organização comum de mercado é o processo por incumprimento previsto no artigo 169.° do Tratado. De acordo com esta jurisprudência, embora o Tratado tenha instituído no seu artigo 93.°, n.° 2, um processo especialmente adaptado aos problemas específicos que os auxílios estaduais suscitam para a concorrência no mercado comum, a existência desse processo não levanta qualquer obstáculo a que a compatibilidade de um regime de auxílio com outras regras comunitárias, que não as contidas no artigo 92.°, seja apreciada de acordo com o processo previsto no artigo 169.° (ver acórdãos de 24 de Abril de 1980, Comissão/Itália,
72/79, Recueil, 1411
, e de 30 de Janeiro de 1985, Comissão/França,
290/83, Recueil, p. 439
).
Nestas condições, a circunstância, invocada pela República Helénica, de que — a ser provada — a intervenção estadual impugnada comportava um auxílio não impede a Comissão de contestar, nos termos do processo previsto no artigo 169.° do Tratado, a compatibilidade dessa intervenção com as regras da organização comum do mercado dos cereais.
Deve-se, portanto, julgar improcedente a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela demandada.
Quanto ao mérito
Até à data de adesão da República Helénica às Comunidades Europeias, o KYDEP comprou, armazenou e distribuiu os cereais forrageiros por conta do Estado.
Aquando da adesão, o Estado, pela citada Decisão n.° A6-2028 dos ministros da Agricultura e do Comércio, de 17 de Março de 1981, vendeu ao KYDEP os cereais forrageiros que lhe pertenciam, de acordo com um inventário efectuado em 31 de Dezembro de 1980.
O comité instituído por essa mesma decisão teve por missão controlar a gestão e o escoamento, pelo KYDEP, dos cereais assim vendidos.
A República Helénica afirma que a intervenção do Estado no mercado dos cereais forrageiros, por intermédio desse comité e do KYDEP, apenas incidiu sobre as quantidade de cereais que foram objecto da já citada decisão de 17 de Março de 1981.
A Comissão sustenta, pelo contrário, que a intervenção das autoridades helénicas incidiu, posteriormente à adesão da República Helénica, sobre todo o mercado dos cereais forrageiros.
Convém determinar, em seguida, se houve intervenção das autoridades helénicas nas condições alegadas pela Comissão e, se essa intervenção se provar, a sua compatibilidade com as disposições do Regulamento n.° 2727/75.
Em apoio das suas alegações, a Comissão apresentou diversos documentos, entre os quais, designadamente, um relatório datado de 4 de Novembro de 1985 do serviço jurídico do KYDEP e a acta da trigésima sexta assembleia geral deste organismo, que teve lugar nos dias 12 e 13 de Dezembro de 1986, contendo afirmações de responsáveis do KYDEP segundo as quais este estava, de facto, encarregado da execução das decisões tomadas pelas autoridades nacionais relativamente ao mercado dos cereais forrageiros.
A apresentação pelo Governo helénico, a pedido expresso do Tribunal, de decisões de ministros helénicos ou de comités colocados sob a autoridade destes últimos corroborou e precisou os elementos de informação contidos nesses documentos.
Resulta, em primeiro lugar, dessas decisões que as autoridades helénicas fixavam o preço de venda e as quantidades de cereais forrageiros vendidos pelo KYDEP aos criadores e às empresas produtoras de alimentos compostos para animais. A este respeito, pode-se, designadamente, salientar a Decisão n.° 1761 do «comité financeiro», datada de 24 de Setembro de 1981, que, no seu n.° 1, «fixa um preço único, ou seja, 10 DR por quilograma, para a venda de cereais forrageiros (milho, cevada, etc.) aos criadores de gado e de aves de capoeira e aos industriais de alimentos para animais por intermédio do KYDEP...», bem como a decisão do ministro da Agricultura, datada de 29 de Julho de 1982, determinando de forma muito exacta, por espécies de animais, as quantidades de cereais forrageiros que podiam ser vendidas pelo KYDEP aos criadores.
Em segundo lugar, o Estado assumia o défice suportado pelo KYDEP em virtude da prática constante da venda com prejuízo que era imposta a esse organismo. O n.° 3 da citada Decisão n.° 1761 do «comité financeiro» é particularmente explícito a este respeito, pois «autoriza que a diferença entre o preço de custo resultante da compra, conservação e transporte pelo KYDEP e o preço de venda de 10 DR por quilo seja suportada pelo empréstimo do Banco da Grécia ao Banco Agrícola da Grécia, a cargo do orçamento do Estado, devendo ser inscrita na rubrica dos bens de consumo para 1982».
Resulta igualmente da citada decisão e da decisão contida na carta de 2 de Abril de 1982 do «comité financeiro» enviada ao Banco da Grécia que o Estado concedia a sua garantia ao KYDEP a fim de que este pudesse beneficiar, para o financiamento das suas operações no mercado dos cereais forrageiros, de empréstimos do Banco da Grécia, por intermédio do Banco Agrícola da Grécia.
Em seguida, relativamente ao preço a que o KYDEP adquiria os cereais forrageiros, os autos revelam um conjunto de elementos concordantes, dos quais se pode deduzir que esse preço era igualmente fixado pelas autoridades helénicas.
Convém sublinhar, designadamente, as afirmações neste sentido contidas no relatório do serviço jurídico do KYDEP e na acta da trigésima sexta assembleia geral desse organismo, já mencionados. Deve-se, além disso, salientar que, como o Estado tomava a seu cargo, no todo ou em parte, a diferença entre o preço de custo e o preço de venda dos cereais forrageiros, não podia deixar que o KYDEP determinasse livremente o nível dos preços a que este organismo comprava os cereais aos produtores. É este precisamente o sentido da Acta n.° 189, datada de 14 de Fevereiro de 1984, emanada do comité instituído pela citada Decisão n.° A6-2028, cujo objecto incidia ao mesmo tempo sobre «a determinação do preço de compra do milho, cevada e trigo» e sobre «o montante finalmente tomado a cargo pelo Estado para o ano de 1982 a título de gestão dos cereais forrageiros».
Por último, deve-se sublinhar, tal como resulta claramente do n.° 1, segundo parágrafo, da citada Decisão n.° 1761, do «comité financeiro», que se refere aos cereais forrageiros «comprados a partir de 1 de Janeiro de 1981» e cujas afirmações não são contrariadas por nenhuma das peças processuais, que a intervenção das autoridades helénicas incidia sobre todo o mercado dos cereais forrageiros, e de forma alguma se limitava, contrariamente ao que sustenta a demandada, aos cereais produzidos ou adquiridos antes da adesão da República Helénica às Comunidades Europeias.
Face ao carácter probatório das citadas decisões e dos outros documentos, da mesma natureza, contidos nos autos, deve-se aceitar que, durante o período a que se refere o presente processo, as autoridades helénicas, tanto através de medidas relativas, designadamente, à fixação dos preços, como através de medidas de apoio financeiro, controlaram as operações realizadas pelo KYDEP no mercado dos cereais forrageiros.
Quanto à compatibilidade dessa intervenção do Estado com o disposto no Regulamento n.° 2727/75, convém recordar que as organizações comuns de mercado se baseiam no princípio de um mercado aberto, ao qual qualquer produtor tem livremente acesso em condições de concorrência efectivas e cujo funcionamento é regido pelos instrumentos previstos por essas organizações. Em especial, nos domínios abrangidos por uma organização comum de mercado, e por maioria de razão quando essa organização se baseia, como no presente caso, num regime comum de preços, os Estados-membros deixam de poder intervir através de disposições nacionais, unilateralmente adoptadas, no mecanismo de formação dos preços, tal como este resulta da organização comum (acórdão de 29 de Novembro de 1989, Comissão/Grécia, n.° 16,
C-281/87, Colect., p. 4015
).
A intervenção das autoridades helénicas nas condições acima descritas, num domínio em que a regulamentação comunitária é exaustiva, violou as regras de organização comum de mercado. A fixação administrativa dos preços de compra e de venda dos cereais forrageiros pelo KYDEP e o apoio financeiro concedido a este organismo ignoraram o regime concorrencial de formação dos preços, bem como o caracter exclusivo da intervenção comunitária, tal como prevista, designadamente, nos artigos 3.°, 5.°, 6.°, 7.° e 8.° do Regulamento n.° 2727/75. Convém sublinhar, a este respeito, que nem a alegada especificidade das explorações agrícolas helénicas, nem circunstâncias conjunturais, como a seca, ou excepcionais, como as dificuldades ligadas às consequências de catástrofe de Chernobil, podem, contrariamente ao que sustenta o Governo helénico, permitir medidas de intervenção nos preços, não decididas no plano comunitário em conformidade com as regras de organização comum de mercado.
Quanto à violação dos artigos 12.° e seguintes do Regulamento n.° 2727/75, relativos às relações com países terceiros, a Comissão limita-se, tal como resulta das explicações dadas pelo seu representante na audiência, a invocar violação das regras processuais contidas nessas disposições. Tal como a Comissão admitiu nessa mesma audiência, esse fundamento não se apoia em elementos suficientemente concretos para poder ser julgado procedente.
A Comissão invocou, igualmente, nas respostas às questões do Tribunal, violação do disposto no artigo 24.° do Regulamento n.° 2727/75, que estabelece a obrigação de os Estados-membros comunicarem à Comissão os dados relativos à aplicação das regras da organização comum do mercado. Em apoio deste fundamento, a Comissão invocou a recusa das autoridades helénicas em lhe comunicarem informações aquando do inquérito a que tinha procedido a propósito do funcionamento do KYDEP. Os factos assim imputados à República Helénica relacionam-se, tal como aliás o sustentou a Comissão aquando da fase pré-contenciosa e nos articulados que apresentou perante o Tribunal, com a existência de uma eventual violação do dever de colaboração imposto pelo artigo 5.°, primeiro parágrafo, do Tratado. Esses fundamentos serão, por conseguinte, examinados no âmbito dessa outra acusação.
No que se refere ao conjunto destes fundamentos, deve-se observar que, ao intervir nas condições de compra e venda de cereais forrageiros pelo KYDEP, ao compensar através de medidas orçamentais os prejuízos do KYDEP resultantes da sua intervenção no mercado dos cereais forrageiros e ao permitir a esse organismo obter, graças ao aval do Estado, empréstimos do Banco da Grécia, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no Regulamento n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais, com as alterações nele introduzidas.
No que se refere à violação do disposto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado
Convém, a título preliminar, recordar que a Comissão pode utilizar o processo do artigo 169.° do Tratado quando pretenda que o Tribunal declare que um Estado-membro não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, que impõe aos Estados-membros a obrigação de informarem a Comissão dos projectos destinados a instituir ou modificar auxílios nos termos do artigo 92.° do Tratado (acórdão de 27 de Março de 1984, Comissão/Itália,
162/82, Recueil, p. 1603
).
A República Helénica não contestou juridicamente o carácter de auxílio estatal, na acepção do artigo 92.° do Tratado, das subvenções concedidas ao KYDEP para lhe permitir cobrir os défices de gestão resultantes da venda com prejuízo de cereais forrageiros. A demandada, pelo contrário, baseou-se nessa qualificação para justificar a questão prévia de inadmissibilidade que deduziu a propósito da primeira acusação de incumprimento invocada pela Comissão.
Também foi contestado o facto de esses auxílios não terem sido previamente notificados, nas condições previstas pelo artigo 93.°, n.° 3.
Por conseguinte, deve declarar-se que, ao não notificar à Comissão os projectos de auxílio ao KYDEP, para a compra e venda de cereais forrageiros, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado.
No que se refere à violação do artigo 5.° do Tratado
A Comissão entende, em primeiro lugar, que a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 5.°, primeiro parágrafo, do Tratado, ao recusar-se a comunicar-lhe informações sobre o funcionamento do KYDEP, bem como decisões administrativas relativas à organização do mercado dos cereais forrageiros na Grécia.
Convém sublinhar que, aquando da investigação efectuada no âmbito do processo que conduziu à presente acção, o Governo helénico não comunicou à Comissão as decisões ministeriais e as decisões dos comités colocados sob a autoridade dos ministros, não publicadas, relativas às condições de intervenção do KYDEP no mercado dos cereais forrageiros.
Esta omissão, que impediu a Comissão de tomar conhecimento do conjunto das relações complexas existentes entre o Estado helénico e o KYDEP, deve ser vista como urna recusa de colaboração com esta instituição.
Esta falta de colaboração é tanto mais grave quanto continuou perante o Tribunal. Apesar de este lhe ter pedido para apresentar essas mesmas decisões, o Governo helénico não o fez nem respondeu às questões concretas que lhe foram colocadas nos prazos que lhe tinham sido inicialmente estabelecidos. Apenas após uma primeira audiência, em que o Tribunal lhe concedeu, a título excepcional, um novo prazo, é que o Governo helénico respondeu às questões do Tribunal.
Deve, portanto, declarar-se que, ao não comunicar à Comissão as decisões das autoridades helénicas, relativas às condições de intervenção do KYDEP no mercado dos cereais forrageiros, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do primeiro parágrafo do artigo 5.° do Tratado.
Quanto, por último, à violação do disposto no artigo 5.°, segundo parágrafo, do Tratado, não se verifica incumprimento das obrigações gerais contidas nesse artigo distinto dos anteriormente verificados em relação às obrigações comunitárias mais concretas a que estava sujeita a República Helénica.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Helénica sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:

1)
A República Helénica, ao intervir nas condições de compra e venda de cereais forrageiros por parte do KYDEP, ao compensar através de medidas orçamentais os prejuízos do KYDEP resultantes da sua intervenção no mercado dos cereais forrageiros e ao permitir a este organismo obter, graças ao aval do Estado, empréstimos no Banco da Grécia, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais, com as alterações nele introduzidas.

2)
A República Helénica, ao não notificar à Comissão os projectos de auxílios ao KYDEP para a compra e venda de cereais forrageiros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no n.° 3 do artigo 93.° do Tratado.

3)
A República Helénica, ao não comunicar à Comissão as decisões das autoridades helénicas relativas às condições de intervenção do KYDEP no mercado dos cereais forrageiros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do primeiro parágrafo do artigo 5.° do Tratado.

4)
A República Helénica é condenada nas despesas.

Due
Kakouris
Zuleeg
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Grévisse
Diez de Velasco
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 12 de Julho de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: grego.