CELEX: 61997CJ0443
Coördinatie van structurele instrumenten
Interne richtsnoeren van de Commissie
Netto financiële correcties

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 23 december 1997, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) verzocht om nietigverklaring van de interne richtsnoeren van de Commissie van 15 oktober 1997 betreffende de netto financiële correcties in het kader van artikel 24 van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20; hierna: coördinatieverordening").
2 Bij beschikking van de president van het Hof van 25 juni 1998 zijn de Italiaanse Republiek en de Portugese Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk Spanje.
De communautaire bepalingen
3 Artikel 205 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 274 EG) bepaalt, dat de Commissie (...) de begroting overeenkomstig de bepalingen van het ter uitvoering van artikel 209 vastgestelde reglement uitvoert onder haar eigen verantwoordelijkheid, binnen de grenzen der toegekende kredieten en met het beginsel van goed financieel beheer".
4 Artikel 209 A, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 280, lid 2, EG) bepaalt, dat de lidstaten ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen nemen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. De tweede alinea van dat artikel (thans, na wijziging, artikel 280, lid 3, EG) bepaalt dat, onverminderd andere bepalingen van het Verdrag, de lidstaten hun optreden coördineren om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen. Zij stellen daartoe met de hulp van de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen hun bevoegde overheidsdiensten in.
5 Verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 5), bepaalt in artikel 3, lid 5, eerste alinea:
De Raad stelt op grond van artikel 130 E van het Verdrag de nodige bepalingen vast om de coördinatie van de bijstandsverlening van de verschillende Structuurfondsen onderling, enerzijds, en van die bijstandsverlening met die van de EIB en de andere bestaande financieringsinstrumenten, anderzijds, te verzekeren. De Commissie en de EIB stellen in gezamenlijk overleg de praktische voorschriften voor de coördinatie van hun bijstandsverlening vast."
6 De nodige bepalingen zijn vastgesteld bij de coördinatieverordening. Artikel 21, lid 1, van deze verordening, die de wijze van betaling regelt, bepaalt:
De financiële bijstand wordt overeenkomstig de aangegane betalingsverplichtingen aan de hiertoe door de betrokken lidstaat in zijn aanvraag aangewezen nationale, regionale of lokale autoriteit of instantie in de regel uitbetaald binnen twee maanden na de ontvangst van de ontvankelijke aanvraag. Dit kan geschieden hetzij in de vorm van voorschotten, hetzij in de vorm van een definitieve betaling die betrekking heeft op daadwerkelijk verrichte uitgaven. Voor acties die zich over een periode van twee jaar of langer uitstrekken, zijn de betalingen gerelateerd aan de jaartranches van de in artikel 20, lid 2, bedoelde betalingsverplichtingen."
7 Artikel 23, lid 1, van de coördinatieverordening, dat een financiële controle invoert, luidt als volgt:
Teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, nemen de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om:
- regelmatig te verifiëren dat de door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,
- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
- door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Behalve indien de lidstaat en/of de bemiddelende instantie en/of de projectontwikkelaar het bewijs levert/leveren dat het misbruik of de nalatigheid hem/hun niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen. Voor globale subsidies mag de bemiddelende instantie, mits de lidstaat en de Commissie daarmee instemmen, gebruik maken van een bankgarantie of een andere verzekering die dit risico dekt.
De lidstaten houden de Commissie op de hoogte van de daartoe genomen maatregelen en verstrekken haar met name een beschrijving van de controle- en beheerssystemen die zijn opgezet om te zorgen voor een doeltreffende uitvoering van de acties. Zij houden de Commissie regelmatig op de hoogte van het verloop van de administratieve en gerechtelijke procedures.
De lidstaten houden alle dienstige nationale verslagen over de controle op de in de betrokken programma's of acties opgenomen maatregelen ter beschikking van de Commissie.
Bij de inwerkingtreding van deze verordening stelt de Commissie nadere bepalingen voor de toepassing van dit lid vast volgens de procedures van titel VIII en deelt deze ter informatie mede aan het Europees Parlement."
8 Artikel 24 van de coördinatieverordening, betreffende de vermindering, opschorting en intrekking van de financiële bijstand, bepaalt:
1. Indien het bedrag van de toegekende financiële bijstand door de stand van de uitvoering van een actie of maatregel noch gedeeltelijk, noch geheel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de autoriteiten die door de lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mee te delen.
2. Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of schorsen indien het onderzoek een onregelmatigheid bevestigt of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
3. Ieder bedrag dat tot een terugvordering wegens onverschuldigde betaling aanleiding geeft, moet aan de Commissie worden terugbetaald. Niet-terugbetaalde bedragen worden in overeenstemming met het Financieel Reglement en met de regels die de Commissie volgens de in titel VIII bedoelde procedures vaststelt, vermeerderd met de moratoire interessen."
9 Titel VIII van de coördinatieverordening voorziet in de oprichting van verschillende raadgevende comités, die door de Commissie moeten worden geraadpleegd in de in artikel 30 van die verordening opgesomde gevallen.
10 Na raadpleging van het Raadgevend Comité voor de ontwikkeling en omschakeling van de regio's en het comité bedoeld in artikel 124 EG-Verdrag (thans artikel 147 EG), en onder verwijzing naar artikel 23 van de coördinatieverordening, heeft de Commissie verschillende toepassingsverordeningen vastgesteld, waaronder verordening (EG) nr. 1681/94 van de Commissie van 11 juli 1994 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het structuurbeleid en terugvordering van in dat kader onverschuldigd betaalde bedragen, alsmede betreffende de inrichting van een informatiesysteem op dit gebied (PB L 178, blz. 43), en verordening (EG) nr. 2064/97 van de Commissie van 15 oktober 1997 tot vaststelling van de voorwaarden ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad wat de financiële controle door de lidstaten op door de Structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen betreft (PB L 290, blz. 1).
11 Het eerste door de Commissie goedgekeurde ontwerp van de interne richtsnoeren is eerst besproken in de groep goed financieel beheer, van de persoonlijke vertegenwoordigers van de ministers van Financiën van de lidstaten en vervolgens in de verschillende comités bedoeld in titel VIII van de coördinatieverordening.
12 Vervolgens zijn deze richtsnoeren opnieuw aan het college van Commissieleden voorgelegd, samen met een door de zes betrokken Commissieleden, met instemming van de president, tot de Commissie gerichte mededeling, waarin de Commissie werd verzocht, nota te nemen" van die interne richtsnoeren betreffende de netto financiële correctie in het kader van artikel 24 van [de] verordening (...) en de betrokken diensten te gelasten die richtsnoeren toe te passen".
13 Die richtsnoeren werden in het kort beschreven in die mededeling, waarin bovendien werd beklemtoond, dat het ontwerp enigszins was aangepast om tegemoet te komen aan de door de lidstaten geuite bezwaren", maar dat verschillende lidstaten een voorbehoud handhaven".
14 Op 15 oktober 1997 stelde de Commissie de interne richtsnoeren betreffende de netto financiële correcties in het kader van artikel 24 van de coördinatieverordening (hierna: interne richtsnoeren") vast. Nadat die interne richtsnoeren op 23 oktober 1997 aan de lidstaten waren medegedeeld, werden zij behandeld tijdens de Raad Economie/Financiën van 17 november 1997.
15 Tijdens de bespreking van het ontwerp van de interne richtsnoeren hebben bepaalde delegaties verklaard, dat voordat de richtsnoeren werden vastgesteld, het overleg tussen de lidstaten en de Commissie diende te worden voortgezet voor een nader onderzoek van de rechtsgrondslagen. Ook legde de Spaanse delegatie een bij de notulen van de Raad Economie/Financiën van 17 november 1997 gevoegde verklaring af, waarin zij zich tegen het ontwerp verzette, op grond dat er geen rechtsgrondslag bestond voor de vaststelling ervan. De Helleense Republiek en de Portugese Republiek legden gelijkaardige verklaringen af, terwijl de Italiaanse Republiek formeel de Spaanse verklaring steunde.
16 Volgens de Commissie hebben de interne richtsnoeren tot doel, te preciseren in welke omstandigheden de Commissie van plan is netto financiële correcties krachtens artikel 24 van de coördinatieverordening toe te passen, om een coherent optreden van de verschillende betrokken diensten van de Commissie te verzekeren, hetgeen noodzakelijk zou zijn omdat die diensten onder verschillende leden van de Commissie ressorteren. Bovendien moet de Commissie, volgens artikel 205 van het Verdrag, de begroting uitvoeren overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer en moeten de lidstaten krachtens artikel 209 A fraude bestrijden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad.
17 Door de interne richtsnoeren vast te stellen, zou de Commissie met name rekening hebben gehouden met het feit dat het Europees Parlement en de Rekenkamer haar sinds 1995 tot meer waakzaamheid hebben aangespoord, wat de in de Structuurfondsen toegepaste financiële correcties betreft.
18 De interne richtsnoeren voorzien in vier soorten correcties: een nettocorrectie, een grotere financiële correctie dan die welke rechtstreeks met de ontdekte onregelmatigheid of onregelmatigheden verband houdt, een forfaitaire correctie en, ten slotte, een voorlopige nettocorrectie.
19 Uit de stukken blijkt, dat die correcties zouden moeten worden toegepast in het stadium van de betaling van de bedragen die de Commissie krachtens artikel 21 van de coördinatieverordening voor het betrokken soort bijstandsverlening verschuldigd is.
20 Uit de stukken blijkt ook, dat de Commissie, alvorens de bijstand krachtens artikel 24, lid 2, van de coördinatieverordening te kunnen verminderen of schorsen door overeenkomstig de interne richtsnoeren een financiële correctie toe te passen, een specifieke en met redenen omklede beschikking moet vaststellen, na overleg tussen de verschillende betrokken diensten en na het dossier te hebben onderzocht in het kader van de partnerschapsregeling.
21 De verschillende gevallen van correctie kunnen worden beschreven als volgt:
1. Nettocorrectie (punten 3 en 4 van de interne richtsnoeren)
De mogelijkheid voor de Commissie om een nettocorrectie toe te passen houdt in, dat zij niet overgaat tot de gebruikelijke financiële herallocatie van de kredieten in geval van een belangrijk verzuim van de uit artikel 23, lid 1, van de coördinatieverordening voortvloeiende verplichtingen.
Om te beoordelen of er sprake is van een belangrijk verzuim", gaat de Commissie na of de onregelmatigheden op enig overheidsniveau in de betrokken lidstaat toe te schrijven blijken te zijn aan een belangrijke tekortkoming ten aanzien van
- de instelling of de toepassing van systemen en procedures voor een gezond financieel beheer, controle- of auditprocedures,
- de stipte naleving van de relevante bepalingen. Deze omvatten niet alleen de geldende financiële voorschriften, maar ook de wetgeving inzake, bijvoorbeeld, de naleving van de voorschriften op andere gebieden van het gemeenschapsbeleid en inzake de kennisgeving van onregelmatigheden overeenkomstig verordening nr. 1681/94. Met de voorschriften op andere gebieden van het gemeenschapsbeleid" worden onder andere de voorschriften inzake het milieu of de gunning van overheidsopdrachten bedoeld. In dergelijke gevallen zou de Commissie eveneens parallelle actie kunnen ondernemen op grond van de inbreukbepalingen van het Verdrag, doch een dergelijke actie leidt op zich niet tot de nodige financiële correcties,
- de samenwerking met de Commissie.
Bij de beoordeling of tot een nettocorrectie dient te worden overgegaan, betrekt de Commissie niet alleen de eigenlijke fout of onregelmatigheid, maar ook de eventuele tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen die de fout mogelijk hebben gemaakt.
2. Grotere financiële correctie dan die welke rechtstreeks met de ontdekte onregelmatigheid of onregelmatigheden verband houdt (punten 5 en 6 van de interne richtsnoeren)
In afwijking van de regel, dat elke netto financiële correctie enkel betrekking heeft op de ontdekte onregelmatigheid of onregelmatigheden, wordt echter in een grotere financiële correctie voorzien ingeval de Commissie gegronde redenen heeft om aan te nemen dat de onregelmatigheid een systemisch karakter vertoont, dat wil zeggen op een systemische tekortkoming in het beheer, de controle of de audit wijst die waarschijnlijk in een reeks gelijkaardige gevallen kan worden aangetroffen.
Bij de bepaling van een grotere financiële correctie houdt de Commissie rekening met het niveau en de specifieke aard van het administratieve systeem waarbij de tekortkoming is vastgesteld alsmede met de waarschijnlijke omvang van het misbruik waartoe de tekortkoming heeft geleid.
3. Forfaitaire correctie (punten 6 en 7 van de interne richtsnoeren)
In een forfaitaire correctie wordt voorzien, enerzijds wanneer geen geschikte informatie van de lidstaat om de omvang van het misbruik te beoordelen beschikbaar is, en anderzijds wanneer de onregelmatigheden niet in een bedrag zijn uit te drukken.
Een dergelijke correctie berust op een gemotiveerde beoordeling van de waarschijnlijkheid en de omvang van het misbruik.
4. Voorlopige nettocorrectie (punt 9 van de interne richtsnoeren)
Ten slotte voorzien de interne richtsnoeren in de mogelijkheid van een voorlopige nettocorrectie, wanneer het verzuim van een lidstaat als minder belangrijk kan worden aangemerkt of wanneer een lidstaat bijzondere omstandigheden kan aanvoeren.
Ontvankelijkheid van het beroep
22 De Commissie heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, waarmee zij betwist dat de interne richtsnoeren een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag zijn.
23 Volgens de Commissie zijn de interne richtsnoeren bestemd voor strikt intern gebruik door haar diensten, en wijzigen zij bovendien in geen enkel opzicht de bestaande rechtspositie, zodat zij op zichzelf geen rechtsgevolgen ten aanzien van derden teweegbrengen. Zij zouden zich ertoe beperken, aan te geven hoe de diensten van de Commissie de financiële correcties moeten toepassen om de bijstand van de Structuurfondsen krachtens artikel 24, lid 2, van de coördinatieverordening te verminderen of te schorsen.
24 De Spaanse regering betoogt, dat de interne richtsnoeren in weerwil van hun benaming een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag zijn.
25 Na analyse van de inhoud van de interne richtsnoeren komt die regering namelijk tot de conclusie, dat die richtsnoeren bindende rechtsgevolgen in het leven roepen en de belangen van de lidstaten aantasten doordat zij hun rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, zodat zij vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring.
26 De Italiaanse Republiek en de Portugese Republiek betogen, dat de interne richtsnoeren een handeling zijn, waartegen krachtens artikel 173 van het Verdrag kan worden opgekomen.
27 Volgens vaste rechtspraak staat beroep tot nietigverklaring open tegen alle door de instellingen vastgestelde regelingen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, Jurispr. blz. 263, punt 42, en 9 oktober 1990, Frankrijk/Commissie, C-366/88, Jurispr. blz. I-3571, punt 8).
28 Interne richtsnoeren hebben enkel binnen de administratie rechtsgevolgen en scheppen geen rechten of verplichtingen tegenover derden. Zij vormen derhalve geen bezwarende handelingen waartegen als zodanig een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 van het Verdrag kan worden ingesteld (zie arrest van 25 februari 1988, zaak 190/84, Les Verts, Jurispr. 1988, blz. 1017, punt 8, en arrest Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 9).
29 In de onderhavige zaak draagt de bestreden handeling de titel Interne richtsnoeren betreffende de netto financiële correcties in het kader van artikel 24 van verordening (EEG) nr. 4253/88".
30 Krachtens artikel 24, lid 2, van de coördinatieverordening is de Commissie gemachtigd de bijstand voor de betrokken actie of maatregel te verminderen of te schorsen indien het onderzoek een onregelmatigheid bevestigt of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
31 Niets belet de Commissie echter om, ten einde ten volle gebruik te maken van de in het vorige punt vermelde machtiging, interne richtsnoeren betreffende de financiële correcties in het kader van artikel 24 van de coördinatieverordening vast te stellen en de betrokken diensten opdracht te geven om deze toe te passen.
32 Die interne richtsnoeren dragen er integendeel toe bij, te verzekeren dat wanneer de Commissie krachtens die bepaling beschikkingen vaststelt, de lidstaten of de door hen aangewezen autoriteiten in vergelijkbare situaties gelijk worden behandeld. Ook kunnen dergelijke richtsnoeren de transparantie van de tot de lidstaten gerichte individuele beschikkingen versterken.
33 De interne richtsnoeren geven dus de algemene lijnen aan, die voor de Commissie als basis zullen dienen voor later krachtens artikel 24 van de coördinatieverordening te geven individuele beschikkingen, waarvan de wettigheid door de betrokken lidstaat voor het Hof zal kunnen worden betwist volgens de procedure van artikel 173 van het Verdrag.
34 Een dergelijke handeling van de Commissie, waarbij enkel haar voornemen tot uitdrukking wordt gebracht om bij de uitoefening van de haar door artikel 24 van de coördinatieverordening verleende bevoegdheid een bepaalde gedragslijn te volgen, kan dus niet worden beschouwd als gericht op het teweegbrengen van rechtsgevolgen (arresten van 27 september 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie, 114/86, Jurispr. blz. 5289, punt 13, en 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C-180/96, Jurispr. blz. I-2265, punt 28).
35 Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de omstandigheden waarin de interne richtsnoeren zijn vastgesteld. Zoals de Commissie immers heeft opgemerkt, zijn de voorafgaande besprekingen in de groep van de persoonlijke vertegenwoordigers van de ministers van Financiën van de lidstaten en de raadpleging van de in titel VIII van de coördinatieverordening bedoelde comités door haar georganiseerd met inachtneming van het partnerschapsbeginsel dat aan het financieel beheer van de verschillende Structuurfondsen ten grondslag ligt. In die geest heeft zij de interne richtsnoeren na de vaststelling ervan aan de lidstaten, het Parlement en de Rekenkamer medegedeeld.
36 Daaruit volgt, dat de interne richtsnoeren niet als een handeling kunnen worden beschouwd, die beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen, zodat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
37 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Italiaanse Republiek en de Portugese Republiek hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
2) Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten.
3) Verstaat dat de Italiaanse Republiek en de Portugese Republiek hun eigen kosten zullen dragen.