CELEX: 62000CJ0279
Incumplimiento de Estado
Libre prestación de servicios
Libre circulación de capitales
Actividad de suministro de trabajo temporal

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de julio de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 49 CE y 56 CE, al exigir que las empresas de suministro de trabajo temporal establecidas en otros Estados miembros tengan su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional y constituyan una fianza de 700 millones de ITL en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional.
La normativa nacional
2 La Ley nº 196, Norme in materia di promozione dell'occupazione (Ley nº 196 por la que se dictan disposiciones en materia de fomento del empleo), de 24 de junio de 1997 (GURI nº 154, de 4 de julio de 1997, suplemento ordinario nº 136/L, p. 3; en lo sucesivo, «Ley nº 196/97»), reserva, en su artículo 2, apartado 1, el ejercicio de la actividad de suministro de trabajo temporal a aquellas sociedades que se hallen inscritas en el registro que a tal fin se lleva en el servicio competente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para poder inscribirse en el citado registro, dichas sociedades deben obtener una autorización del citado Ministerio, que se expide, en un primer momento, con carácter provisional, y después de dos años de ejercicio de la actividad, por tiempo indefinido. A su vez, la expedición de la referida autorización está supeditada a que concurran determinados requisitos señalados en el artículo 2, apartado 2, de la Ley nº 196/97.
3 Esta última disposición prevé:
«Los requisitos exigidos para el ejercicio de la actividad a que se refiere el apartado 1 son los siguientes:
a) la constitución de la sociedad como sociedad de capital o sociedad cooperativa, italiana o de otro Estado miembro de la Unión Europea; la inclusión en la denominación social de los términos "sociedad de suministro de trabajo temporal"; la indicación de que esta actividad constituye el objeto exclusivo de la sociedad; un capital desembolsado no inferior a 1.000 millones de liras; el domicilio social o una sucursal en el territorio nacional;
[...]
c) la constitución, durante los dos primeros años, de una fianza de 700 millones de liras, en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional, como garantía de los créditos de los trabajadores con los que se haya concertado el contrato contemplado en el artículo 3 [contrato para prestaciones de trabajo temporal] y de los créditos correspondientes a las entidades de previsión por cotizaciones a la Seguridad Social; a partir del tercer año natural, la constitución, en lugar de la fianza, de una garantía prestada por una entidad bancaria o una compañía de seguros por un importe no inferior al 5 % del volumen de negocios, sin incluir el IVA, realizado durante el ejercicio económico anterior y, en cualquier caso, no inferior a 700 millones de liras;
[...]»
4 En virtud del artículo 10, apartado 1, de la Ley nº 196/97, podrán imponerse sanciones administrativas o penales a las personas que presten servicios de trabajo temporal sin disponer de la autorización prevista en el artículo 2 de la citada Ley.
El procedimiento administrativo previo
5 Al considerar que el artículo 2, apartado 2, letras a) y c), de la Ley nº 196/97 resultaba incompatible con los artículos 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación) y 73 B del Tratado CE (actualmente artículo 56 CE), la Comisión, mediante escrito de 29 de julio de 1998, requirió al Gobierno italiano para que presentara sus observaciones en un plazo de dos meses.
6 Mediante escrito de 6 de noviembre de 1998, el Gobierno italiano respondió que las citadas disposiciones de la Ley nº 196/97 se hallaban justificadas por razones de orden público en el sentido de los artículos 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación) y 66 del Tratado CE (actualmente artículo 55 CE), en la medida en que tales disposiciones pretenden garantizar una protección eficaz de los derechos de los trabajadores en materia de retribución y de cotizaciones a la seguridad social frente su propio empresario, a saber la empresa que suministra trabajo temporal.
7 Al considerar insuficiente la respuesta del Gobierno italiano, la Comisión dirigió un dictamen motivado a la República Italiana el 28 de abril de 1999, en el cual instaba al citado Estado miembro a adoptar, en un plazo de dos meses contados a partir de la notificación del referido dictamen, las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones resultantes de los artículos 59 y 73 B del Tratado.
8 Dado que el Gobierno italiano no respondió al citado dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.
Observación preliminar
9 En su escrito de dúplica, el Gobierno italiano indica que el artículo 117, apartado 1, de la Ley nº 388, de 23 de diciembre de 2000 (GURI nº 302, de 29 de diciembre de 2000, suplemento ordinario nº 219/L, p. 1), modificó el artículo 2, apartado 2, letras a) y c), de la Ley nº 196/97 con el fin de añadir a cada una de estas dos últimas disposiciones, después de las palabras «que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional» los términos «o de otro Estado miembro de la Unión Europea». En estas circunstancias, el citado Gobierno insta a la Comisión a desistir de su recurso por lo que atañe al primero de sus dos motivos (relativa a la exigencia de que la sociedad suministradora tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional) así como a la segunda parte del segundo motivo (relativa a la obligación de constituir una fianza en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional).
10 Puesto que la Comisión no se atuvo al citado requerimiento, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 12 de diciembre de 2000, Comisión/Portugal, C-435/99, Rec. p. I-11179, apartado 16, y de 11 de octubre de 2001, Comisión/Austria, C-111/00, aún no publicada en la Recopilación, apartado 13).
11 Procede, pues, examinar la totalidad de las imputaciones formuladas por la Comisión en su recurso.
Sobre la exigencia de que la sociedad suministradora tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional
12 La Comisión alega que el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Ley nº 196/97, que obliga a las empresas de suministro de trabajo temporal a tener su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional, es contrario al artículo 49 CE, por cuanto dicho requisito constituye de hecho la negación misma de la libre prestación de servicios garantizada por esta disposición y que tiene como consecuencia privar a ésta de todo efecto útil (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania, 205/84, Rec. p. 3755, apartado 52).
13 Fundándose en las sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Rec. p. I-4007), apartado 11, y de 14 de noviembre de 1995, Svensson y Gustavsson (C-484/93, Rec. p. I-3955), apartado 15, la Comisión afirma que las citadas restricciones discriminatorias con respecto a los operadores establecidos en otros Estados miembros únicamente pueden admitirse si se hallan justificadas por una de las excepciones expresamente previstas en el artículo 46 CE, en relación con el artículo 55 CE. Por lo que atañe, en particular, a las «razones de orden público», que figuran entre las razones de interés general enumeradas en el artículo 46 CE y que han sido invocadas por el Gobierno italiano en su respuesta al escrito de requerimiento, la Comisión alega que el concepto de orden público debe ser objeto de una interpretación restrictiva (véanse las sentencias de 18 de junio de 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925, apartado 24, y de 9 de marzo de 2000, Comisión/Bélgica, C-355/98, Rec. p. I-1221, apartado 28), y que, en cualquier caso, el recurso a un concepto de esta índole implica que exista, aparte de la perturbación del orden social que constituye toda infracción de las leyes, una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad (véanse, en particular, las sentencias de 7 de mayo de 1998, Clean Car Autoservice, C-350/96, Rec. p. I-2521, apartado 40, y Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 28). La Comisión añade que, en el presente caso, las alegaciones invocadas por el Gobierno italiano para justificar las citadas restricciones a la libre prestación de servicios carecen de fundamento.
14 Después de haber recordado que, en la sentencia de 17 de diciembre de 1981, Webb (279/80, Rec. p. 3305), apartado 18, el Tribunal de Justicia reconoció que la cesión de mano de obra constituye un terreno particularmente delicado desde el punto de vista profesional y social, el Gobierno italiano alega que el mercado de trabajo temporal se caracteriza todavía hoy por importantes fenómenos de fraude y de violación de los derechos de los trabajadores.
15 El referido Gobierno afirma que, en un contexto de esta índole, exigir que se hallen en el territorio nacional el domicilio social o una sucursal de una empresa de suministro de trabajo temporal constituye un medio de garantizar la protección de los derechos de los trabajadores en materia de retribución y de pago de las cotizaciones a la seguridad social, en la medida en que, de no existir tal exigencia, los trabajadores, para hacer valer sus derechos en esta materia, se verían obligados a entablar contra su empresario, ante un tribunal extranjero, procedimientos judiciales complejos y sin posibilidades de éxito.
16 El Gobierno italiano aclara que los obstáculos que la citada exigencia pretende superar son esencialmente de índole económica y derivan de que el trabajador, para reclamar unos derechos de una cuantía por lo general modesta, tendría que efectuar unos gastos por un importe igual o incluso superior si se viera obligado a recurrir a los órganos jurisdiccionales de otro Estado miembro.
17 Para poder pronunciarse sobre la fundamentación del primer motivo de la Comisión, debe observarse que la exigencia de que las empresas de suministro de trabajo temporal que deseen ceder mano de obra a empresarios establecidos en Italia deben tener su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional contraviene directamente la libre prestación de servicios en la medida en que hace imposible la prestación de servicios, en el citado Estado miembro, por empresas establecidas en otros Estados miembros (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 27, y de 29 de mayo de 2001, Comisión/Italia, C-263/99, Rec. p. I-4195, apartado 20).
18 Como ha declarado el Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones, para que pueda aceptarse una exigencia semejante, que es de hecho la negación misma de la libertad fundamental de prestación de servicios, es preciso demostrar que constituye un requisito indispensable para alcanzar el objetivo perseguido (véanse las sentencias de 9 de julio de 1997, Parodi, C-222/95, Rec. p. I-3899, apartado 31, y de 25 de octubre de 2001, Comisión/Alemania, C-493/99, aún no publicada en la Recopilación, apartado 19).
19 Sobre este particular, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la protección de los trabajadores figura entre las razones imperativas de interés general que pueden justificar una restricción a la libre prestación de servicios (véanse, en particular, las sentencias antes citadas Webb, apartado 19; Collectieve Antennevoorziening Gouda, apartado 14, y de 23 de noviembre de 1999, Arblade y otros, asuntos acumulados C-369/96 y C-376/97, Rec. p. I-8453, apartado 36).
20 No obstante, es forzoso reconocer que la exigencia de que la sociedad suministradora tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional, como establece el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Ley nº 196/97, es más rigurosa de lo que resulta necesario para conseguir el objetivo de protección de los trabajadores invocado por el Gobierno italiano.
21 En efecto, la citada exigencia se aplica indistintamente a cualquier empresa de suministro de trabajo temporal establecida en un Estado miembro distinto de la República Italiana, sin distinguir en función del lugar en que residan los trabajadores que emplee la referida empresa.
22 Ahora bien, no está excluido que los trabajadores cedidos a un empresario que utilice mano de obra temporal establecido en Italia por una empresa de suministro de trabajo temporal cuyo establecimiento se halla en otro Estado miembro residan en este último Estado, de forma que no se plantea, por lo que atañe a los trabajadores, la necesidad de protegerles, invocada en el presente caso por el Gobierno italiano para justificar la referida exigencia.
23 Lo mismo sucede en aquellos casos en que el trabajador desempeña habitualmente su actividad laboral en Italia en el marco de un contrato de trabajo individual.
24 En efecto, con arreglo al artículo 5, número 1, del Convenio de 27 de septiembre de 1968 relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (versión consolidada en DO 1998, C 27, p. 1), el trabajador podrá demandar a su empresario ante los órganos jurisdiccionales del Estado contratante en el que el trabajador desempeñare habitualmente su trabajo, aun cuando su empresario se halle domiciliado en el territorio de otro Estado contratante.
25 Además, el Gobierno italiano no ha formulado ninguna alegación convincente que pueda demostrar que el proceso que un trabajador que resida en Italia, pero que se halle al servicio de una empresa de suministro de trabajo temporal establecida en otro Estado miembro y sea cedido a un empresario establecido en Italia, entable contra su empresario ante un tribunal del segundo Estado es, necesariamente y en todos los casos, más complejo y con menos posibilidades de éxito que un proceso similar que hubiera podido entablar ante un tribunal italiano.
26 De ello se desprende que debe estimarse el primer motivo de la Comisión.
Sobre la obligación de constituir una fianza en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional
27 La Comisión alega que la obligación de constituir una fianza en Italia, tal como se halla prevista en el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Ley nº 196/97, es asimismo contraria al artículo 49 CE, en la medida en que dicha obligación supone manifiestamente un obstáculo para el ejercicio, en Italia, de la actividad de suministro de trabajo temporal por parte de las empresas que tengan su domicilio social en otros Estados miembros, las cuales deben ya cumplir los requisitos fijados en la legislación del Estado donde se hallen establecidas.
28 Por analogía con la sentencia Svensson y Gustavsson, antes citada, la Comisión alega además que la obligación de constituir una fianza de esta índole en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional es contraria al mismo tiempo al artículo 56 CE y al artículo 49 CE y sólo puede verse justificada por las razones de interés general mencionadas expresamente en el artículo 46 CE, en relación con el artículo 55 CE.
29 El Gobierno italiano afirma que la obligación de constituir una fianza tiene como finalidad garantizar los créditos salariales y el pago de las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a los trabajadores contratados por las empresas de suministro de trabajo temporal. Dicho Gobierno alega que la fianza prevista en la legislación italiana no puede considerarse análoga o comparable a las garantías exigidas por las legislaciones de otros Estados miembros, en la medida en que éstas están destinadas a garantizar los créditos nacidos en otro Estado miembro o persiguen finalidades distintas de la fianza prevista en el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Ley nº 196/97.
30 Por lo que atañe a la obligación de constituir la referida fianza en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional, el Gobierno italiano se remite a las justificaciones expuestas en el marco del primer motivo formulado por la Comisión, alegando que la constitución de una fianza en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en otro Estado miembro ocasionaría costes más elevados para el trabajador.
Sobre la obligación de constituir una fianza
31 Según reiterada jurisprudencia, el artículo 49 CE no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro por razón de su nacionalidad, sino suprimir también cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos (véanse, en particular, las sentencias antes citadas, Parodi, apartado 18, y Arblade y otros, apartado 33).
32 Ahora bien, no se discute que la obligación de constituir una fianza, a la que está supeditada la obtención de la autorización exigida para ejercer en Italia la actividad de trabajo temporal, puede obstaculizar las actividades de un prestador de este servicio establecido en otro Estado miembro y constituye, por lo tanto, una restricción a la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 49 CE.
33 Por lo que atañe a las alegaciones formuladas por el Gobierno italiano para justificar esta restricción, debe recordarse que, asimismo según reiterada jurisprudencia, la libre prestación de servicios, como principio fundamental del Tratado, sólo puede limitarse mediante normas justificadas por razones imperiosas de interés general y que se apliquen a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el Estado de destino, en la medida en que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido (véanse, entre otras, las sentencias antes citadas Parodi, apartado 21; Arblade y otros, apartado 34, y Comisión/Italia, apartado 23).
34 Pues bien, al exigir a todas las empresas que constituyan la fianza prevista en el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Ley nº 196/97 con el fin de conseguir la autorización necesaria para ejercer, en Italia, la actividad de suministro de trabajo temporal, la referida Ley excluye que se tengan en cuenta unas obligaciones comparables, en razón de su finalidad, a aquellas a las que el prestador ya está sujeto en el Estado miembro en el que está establecido (véanse, en este sentido, además de las sentencias antes citadas Comisión/Bélgica, apartado 38, y Comisión/Italia, apartado 24, la sentencia de 9 marzo de 2000, Comisión/Italia, C-358/98, Rec. p. I-1255, apartado 13).
35 Por lo tanto, el segundo motivo de la Comisión está fundado, en la medida en que cuestiona la obligación de constituir una fianza.
Sobre la obligación de constituir una fianza en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional
36 Sobre este particular, debe observarse, por un lado, que no se discute que, según se desprende del punto IX de la Nomenclatura de los movimientos de capitales que figura en el anexo I de la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO L 178, p. 5), las fianzas concedidas por no residentes a residentes o por residentes a no residentes constituyen movimientos de capitales a efectos del artículo 1 de la citada Directiva y, por lo tanto, se hallan comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 56 CE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de marzo de 1999, Trummer y Mayer, C-222/97, Rec. p. I-1661, apartados 21 a 24).
37 Por otro lado, la obligación de constituir una fianza en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional, tal como se halla establecida en el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Ley nº 196/97, es una restricción a los movimientos de capitales en el sentido del artículo 56 CE, apartado 1, en la medida en que impide a una empresa que desee ejercer la actividad de suministro de trabajo temporal en Italia presentar una fianza constituida en una entidad de crédito establecido en otro Estado miembro, con vistas a la obtención de la autorización necesaria para ello.
38 Además, una disposición nacional como el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Ley nº 196/97 constituye asimismo una discriminación contra las entidades de crédito establecidas en otros Estados miembros, prohibida por el artículo 49 CE, párrafo primero, en la medida en que reserva únicamente a las entidades de crédito que tengan su domicilio social o una sucursal en Italia la constitución de las garantías necesarias para la obtención de la citada autorización (véase, en este sentido, la sentencia Svensson y Gustavsson, antes citada, apartado 12).
39 Por lo que atañe a las alegaciones invocadas por el Gobierno italiano para justificar el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Ley nº 196/97, basta señalar que la constitución de la fianza exigida por esta disposición incumbe a la empresa de suministro de trabajo temporal y, por consiguiente, no ocasiona costes para los trabajadores que emplea.
40 En estas circunstancias, no cabe sino concluir que está también fundado el segundo motivo de la Comisión, en la medida en que cuestiona la obligación de constituir una fianza en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional, de forma que procede estimarlo en su totalidad.
41 Del conjunto de las consideraciones precedentes se deduce que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 49 CE y 56 CE, al exigir que las empresas de suministro de trabajo temporal establecidas en otros Estados miembros tengan su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional y constituyan una fianza de 700 millones de ITL en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional.
Decisión sobre las costas
Costas
42 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber pedido la Comisión que se condene en costas a la República Italiana y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 49 CE y 56 CE, al exigir que las empresas de suministro de trabajo temporal establecidas en otros Estados miembros tengan su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional y constituyan una fianza de 700 millones de ITL en una entidad de crédito que tenga su domicilio social o una sucursal en el territorio nacional.
2) Condenar en costas a la República Italiana.