CELEX: 62003CJ0015
Niet-nakoming
Richtlijn 75/439/EEG
Verwijdering van afgewerkte olie
Voorrang voor behandeling door regeneratie

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof om vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk, door niet de
nodige maatregelen rechtens en feitelijk te nemen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie,
wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, de verplichtingen
niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake
de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december
1986 (PB 1987, L 42, blz. 43; hierna: „richtlijn”).
Rechtskader
Gemeenschapsbepalingen
De richtlijn heeft als doelstelling het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het lozen en
behandelen van afgewerkte olie. Artikel 3 ervan bepaalt:
„1.

Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, nemen de lidstaten
de nodige maatregelen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
2.

Wanneer de afgewerkte olie tengevolge van de in lid 1 genoemde beperkingen niet wordt geregenereerd, nemen de lidstaten maatregelen
om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in
overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn, op voorwaarde dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch
gezien uitvoerbaar is.
3.

Wanneer de afgewerkte olie tengevolge van de in de leden 1 en 2 genoemde beperkingen noch geregenereerd, noch verbrand wordt,
nemen de lidstaten de nodige maatregelen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in
de bodem van de afgewerkte olie te waarborgen.”
„Regeneratie” wordt in artikel 1 van de richtlijn als volgt gedefinieerd:
„elk procédé dat door middel van zuivering van afgewerkte olie, met name door afscheiding van verontreinigingen, oxidatieproducten
en additieven, basisolie oplevert”.
Overeenkomstig artikel 2 van richtlijn 87/101 dienden de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om met ingang van 1 januari
1990 te voldoen aan hun uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen.
Nationale bepalingen
De Oostenrijkse regering heeft de Commissie kennisgegeven van de volgende rechtsinstrumenten ter zake van het beheer van afgewerkte
olie:
–
de verordening betreffende de uitvoering van de wet inzake afgewerkte olie (BGBl. 1987/383);
–
de federale wet van 6 juni 1990 betreffende het afvalstoffenbeheer (Abfallwirtschaftsgesetz, BGBl. 1990/325; hierna: „AWG”);
–
deze wet werd, in het bijzonder om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie, herzien bij een nieuwe federale
wet betreffende het afvalstoffenbeheer, die op 2 november 2002 in werking is getreden (BGBl. I, 2002/102; hierna: „AWG 2002”).
§ 1, lid 2, punt 2, AWG luidt als volgt:
„Afvalstoffen dienen te worden aangewend ter terugwinning van stoffen of warmte, wanneer dit vanuit ecologisch oogpunt voordelig
en technisch mogelijk is, de bijkomende kosten daarvan niet onevenredig zijn vergeleken met andere procédés voor de behandeling
van afvalstoffen en er een markt bestaat of kan worden gecreëerd voor de aldus gewonnen stoffen of energie (recyclage van
afvalstoffen).”
§ 2, lid 5, punt 2, AWG 2002 definieert het begrip „recyclage” als volgt:
„het voor ecologische doeleinden behandelen van afvalstoffen teneinde nuttig gebruik te maken van de eigenschappen van het
basismateriaal, met als hoofddoel de afvalstoffen of de daaruit gewonnen stoffen rechtstreeks te gebruiken ter vervanging
van grondstoffen of op basis van grondstoffen verkregen producten, met uitzondering van de afvalstoffen of de daaruit gewonnen
stoffen die bestemd zijn voor thermische recyclage”.
Wat afgewerkte olie betreft, bepaalt § 16, lid 3, punt 1, AWG 2002 het volgende:
„Afgewerkte olie dient te worden gerecycleerd […] wanneer het technisch mogelijk is om een basisolie te produceren uit afgewerkte
olie in voor de eigenaar van de afvalstoffen rendabele omstandigheden, rekening houdende met de geproduceerde hoeveelheden,
de wijze van transport en de daarmee gemoeide kosten. Wanneer de afgewerkte olie wordt gerecycleerd, mogen de aldus verkregen
producten op basis van minerale oliën niet meer dan 5 ppm PCB’s/PCT’s [polychloorbifenylen/polychloorterfenylen] en niet meer
dan 0,03 % halogenen in verhouding tot de massa bevatten.”
§ 22, lid 1, AWG bepaalt:
„Recyclage van afgewerkte olie is enkel toegestaan wanneer het recyclage van stoffen (zuivering, be‑ of verwerking) of terugwinning
van energie betreft.”
Feiten en precontentieuze procedure
Op 17 april 2001 stuurde de Commissie de Republiek Oostenrijk een aanmaningsbrief op grond dat de nationale autoriteiten hadden
nagelaten om de nodige maatregelen te nemen teneinde voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie,
wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten.
In haar antwoord van 22 juni 2001 deelde de Republiek Oostenrijk de Commissie mee dat § 22, lid 1, juncto § 1, lid 1, AWG
beantwoordde aan één van de doelstellingen van de richtlijn, doordat hij voorrang gaf aan de regeneratie van afvalstoffen.
In dit antwoord werd eveneens gepreciseerd dat Oostenrijk over geen enkele installatie voor de regeneratie van afgewerkte
olie beschikte, omdat de jaarlijkse productie van in totaal 45 000 ton niet volstond om een dergelijke installatie rendabel
te laten zijn, waarvoor tussen de 60 000 en 80 000 ton per jaar nodig was.
De Commissie was nochtans de mening toegedaan dat het Oostenrijkse recht niet voldeed aan de vereisten van het communautaire
recht. Zij stuurde de Republiek Oostenrijk dus bij schrijven van 21 december 2001 een met redenen omkleed advies, waarin zij
stelde dat de nationale autoriteiten niet de noodzakelijke maatregelen rechtens en feitelijk hadden genomen om voorrang te
geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische
aard zich daar niet tegen verzetten, en waarbij zij deze lidstaat verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn
van twee maanden vanaf de betekening ervan te voldoen aan dit advies.
De Republiek Oostenrijk antwoordde op dit met redenen omkleed advies met bij brieven van 18 en 22 maart 2002 toegezonden opmerkingen,
waarin zij betoogde dat de voorrang die aan de regeneratie werd gegeven, duidelijk bleek in het kader van de bepalingen van
de gewijzigde versie van het AWG.
Nochtans was de Commissie van mening dat de Republiek Oostenrijk niet aan voornoemd met redenen omkleed advies had voldaan.
Zij heeft derhalve besloten de onderhavige procedure in te leiden.
Bij beschikking van de president van het Hof van 17 juni 2003 zijn de Republiek Finland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië
en Noord-Ierland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Republiek Oostenrijk.
Beroep
Argumenten van partijen
De Commissie herinnert eraan dat de voorrang die door de lidstaten aan het regeneratieprocédé dient te worden gegeven, door
de richtlijn zelf wordt vastgelegd, aangezien alle andere soorten verwijdering nog schadelijker blijken voor het milieu.
Volgens haar geeft noch § 1, lid 2, punt 2, noch § 22, lid 1, AWG voorrang aan de regeneratie van afgewerkte olie, maar plaatsen
deze bepalingen de regeneratie en de terugwinning van energie – dat wil zeggen de verbranding van afgewerkte olie – op één
lijn, en doen zij aldus de rangorde tussen beide procédés teniet.
Bovendien geeft § 16, lid 3, punt 1, AWG 2002 evenmin voorrang aan de regeneratie van afgewerkte olie. Deze bepaling onderwerpt
de regeneratie integendeel aan twee beperkende voorwaarden, die als zodanig niet in de richtlijn zijn voorzien, te weten het
aanvaardbaarheidscriterium en de vaststelling van bepaalde grenswaarden (5 ppm PCB’s/PCT’s en 0,03 % halogenen). Beide beperkende
voorwaarden kunnen geen voorrang verlenen aan de regeneratie of deze bevorderen.
Die voorwaarden wentelen de verantwoordelijkheid voor de eerbiediging van het beginsel van voorrang af op de eigenaar van
de afvalstoffen, in plaats van deze aan de overheidsinstanties op te dragen, zoals de richtlijn vereist.
Aangaande het argument dat de regeneratie in Oostenrijk niet rendabel is wegens de geringe hoeveelheid aldaar geproduceerde
afgewerkte olie, benadrukt de Commissie dat de richtlijn niet enkel van toepassing is op de lidstaten die een grote hoeveelheid
afgewerkte olie produceren, maar tevens op alle andere lidstaten. Bovendien is er geen enkel concreet argument opgeworpen
waarom de regeneratie van afgewerkte olie in Oostenrijk niet rendabel zou zijn.
De Commissie stelt vast dat het moment vanaf hetwelk de regeneratie van afgewerkte olie financieel rendabel kan zijn, afhangt
van diverse economische factoren en dat de capaciteit van de installaties voor regeneratie er daar maar één van is. Bovendien
rechtvaardigen de verklaringen van de Oostenrijkse autoriteiten niet de conclusie dat deze zich hebben ingespannen om passende
raamvoorwaarden in het leven te roepen om een installatie voor de regeneratie van afgewerkte olie rendabel te laten zijn of
om een beroep te doen op de regeneratiecapaciteit van andere lidstaten.
Volgens de Oostenrijkse regering is de uit artikel 3, lid 1, van de richtlijn voortvloeiende verplichting omgezet door de
verschillende bepalingen van het AWG. De voorrang die aan de regeneratie van afgewerkte olie wordt gegeven, wordt in het bijzonder
nog duidelijker gemaakt door de in 2002 van kracht geworden wijzigingen van deze wet. Krachtens § 16, lid 3, punt 1, AWG wordt
afgewerkte olie namelijk gerecycleerd, dat wil zeggen geregenereerd, voorzover een dergelijk procédé technisch mogelijk en
economisch gezien aanvaardbaar is.
Volgens artikel 3, lid 1, van de richtlijn dient de regeneratie enkel plaats te vinden wanneer beperkingen van technische,
economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof dienen deze
beperkingen op niet-restrictieve wijze te worden uitgelegd en als uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel te worden begrepen.
Noch uit de richtlijn, noch uit die rechtspraak volgt dat de voornoemde beperkingen geen verband mogen houden met de situatie
van de houder van de afvalstof. In ieder geval bevat de richtlijn geen aanwijzing dat de lidstaten de afgewerkte olie zelf
moeten inzamelen en regenereren, en kan hieruit niet worden afgeleid dat dergelijke beperkingen enkel op de lidstaten betrekking
hebben. Zo gezien is het begrip „beperkingen” in de zin van artikel 3, lid 1, van de richtlijn, met het oog op de nuttige
werking daarvan, verduidelijkt in de gewijzigde versie van het AWG.
Wat de vaststelling van bepaalde grenswaarden voor de uit regeneratie ontstane basisolie betreft, stelt de Oostenrijkse regering
dat de richtlijn zelf dergelijke waarden voor geregenereerde olie vastlegt. Bovendien hebben de voorwaarden voor hergebruik
van geregenereerde basisoliën de invoering van deze plafonds noodzakelijk gemaakt.
Gelet op de hoeveelheden die in het spel zijn, was de bouw van een specifieke installatie voor de regeneratie van bij derden
verkregen afgewerkte olie niet rendabel. De rentabiliteit van de regeneratie daarvan hangt namelijk af van verschillende economische
factoren, en de verplichting om voorrang te geven aan de regeneratie van afgewerkte olie kan niet zover gaan dat de lidstaat
verplicht wordt om zelf een onrendabele installatie te bouwen om regeneratie op het nationale grondgebied mogelijk te maken
of dat de houders van de afvalstoffen verplicht worden om tot regeneratie over te gaan.
De wijziging van het AWG – aldus nog steeds de Oostenrijkse regering – beoogde een herziening van het ter zake van toepassing
zijnde recht, waarvan de werkingssfeer zich thans ook uitstrekt tot de regeneratie van afgewerkte olie binnen bedrijven en
niet langer beperkt is tot de regeneratie door derden. Met name het feit dat deze olie wordt uitgevoerd om te worden geregenereerd
alsmede het bestaan van bepaalde financiële maatregelen, toont aan dat de nationale wettelijke regeling voorrang geeft aan
de regeneratie van afgewerkte olie.
In haar interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Republiek Oostenrijk is de Finse regering van mening dat de
litigieuze nationale bepalingen voorrang geven aan regeneratie. Voorts heeft deze voorrang geen absoluut karakter, gelet op
de voorwaarde van haalbaarheid op technisch, economisch en organisatorisch vlak.
De lidstaten zijn niet verplicht installaties voor regeneratie te bouwen, aangezien de rentabiliteit van dit procédé afhankelijk
is van diverse factoren, te weten de geproduceerde hoeveelheid afgewerkte olie, de afstanden waarover moet worden getransporteerd,
de productiekosten alsook de marktprijs. Het voorhanden zijn van de economische voorwaarden voor regeneratie dient namelijk
van geval tot geval te worden onderzocht, waarbij rekening moet worden gehouden met de ter zake dienende omstandigheden in
hun geheel in de betrokken lidstaat.
De regering van het Verenigd Koninkrijk, die eveneens de Republiek Oostenrijk ondersteunt, meent dat § 16, lid 3, AWG 2002
naar behoren uitvoering geeft aan artikel 3, lid 1, van de richtlijn. Inzonderheid verplicht de nationale regeling de houders
van afgewerkte olie om deze door regeneratie te behandelen.
Haars inziens past het AWG het evenredigheidsbeginsel correct toe door de houders van afgewerkte olie te verplichten deze
door regeneratie te behandelen, behalve wanneer dit technisch niet mogelijk of economisch gezien niet redelijk is. De lidstaten
mogen namelijk hun uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen nakomen door de rechten en verplichtingen van individuen
en ondernemingen in het kader van het nationale recht te regelen.
Artikel 3, lid 1, van de richtlijn vereist dat de lidstaten op macro-economisch vlak maatregelen nemen om te verzekeren dat
voorrang wordt gegeven aan de regeneratie en om alle daarvoor bestaande hindernissen uit de weg te ruimen, voorzover dit in
verhouding staat tot de nagestreefde doelstelling. De omvang van deze verplichting varieert echter naar gelang van de omstandigheden
in iedere lidstaat, en de concrete vorm die een dergelijke verplichting aanneemt hangt af van de aard van de in deze staat
bestaande beperkingen.
Ten slotte zijn de kleine hoeveelheden afgewerkte olie die in Oostenrijk worden geproduceerd en het feit dat er in deze lidstaat
geen installatie voor regeneratie voorhanden is, relevante factoren waarmee deze staat rekening mag houden bij de beoordeling
van de economische beperkingen die in de weg staan aan de regeneratie en de omvang van de verplichting die op hem rust krachtens
artikel 3, lid 1, van de richtlijn.
Beoordeling door het Hof
Vooraf dient te worden opgemerkt dat de herziening van het AWG bij de tweede wet betreffende het afvalstoffenbeheer, met name
de wijzigingen van § 16, lid 3, ervan, pas op 2 november 2002 in werking is getreden, dat wil zeggen ná afloop van de in het
met redenen omkleed advies gestelde termijn van twee maanden voor de Republiek Oostenrijk om haar verplichtingen na te komen.
Blijkens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming echter worden beoordeeld op basis van de situatie waarin
de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie, onder meer, arresten
van 4 juli 2002, Commissie/Griekenland, C-173/01, Jurispr. blz. I-6129, punt 7, en 10 april 2003, Commissie/Frankrijk, C‑114/02,
Jurispr. blz. I‑3783, punt 9).
Derhalve kan het argument van de Republiek Oostenrijk dat de voorrang voor de regeneratie van afgewerkte olie in het kader
van de herziening van het AWG is verduidelijkt, niet door het Hof in aanmerking worden genomen.
Met betrekking tot de rechtssituatie vóór de herziening van het AWG in 2002 moet worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal
terecht in punt 45 van zijn conclusie opmerkt, de ter zake toepasselijke nationale bepalingen geen geschikte juridische context
vormden om de voorrang van de regeneratie te verzekeren. Deze bepalingen stonden namelijk toe dat afgewerkte olie werd verwijderd
via recyclage of terugwinning van energie, en plaatsten aldus regeneratie en verbranding op één lijn, in strijd met de in
artikel 3, lid 1, van de richtlijn vastgelegde rangorde.
Aangaande het door de Republiek Oostenrijk aangevoerde argument dat de bouw van installaties voor regeneratie op haar grondgebied
niet rendabel is en dat in deze omstandigheden en wegens het evenredigheidsbeginsel de verplichtingen van de betrokken lidstaten
moeten worden aangepast naar gelang van de aldaar bestaande concrete omstandigheden, moet eraan worden herinnerd dat, zoals
het Hof heeft geoordeeld in de punten 35 en 43 van zijn arrest van 9 september 1999, Commissie/Duitsland (C-102/97, Jurispr.
blz. I‑5051), één van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn was, voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte
olie door regeneratie. Derhalve zou de stelling dat de technische, economische en organisatorische situatie in een lidstaat
noodzakelijkerwijs een beperking is die zich verzet tegen de vaststelling van de maatregelen als bedoeld in artikel 3, lid
1, van de richtlijn, erop neerkomen dat aan die bepaling elke nuttige werking werd ontnomen, aangezien de verplichting van
de lidstaten zich zou beperken tot de handhaving van de status-quo, zodat er geen echte verplichting zou bestaan om de nodige
maatregelen te nemen teneinde voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
Wat deze voorrang betreft, moet voorts worden opgemerkt dat, zoals het Hof heeft uiteengezet in de punten 38 en 39 van het
reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland, de verwijzing naar „beperkingen van technische, economische en organisatorische
aard” in artikel 3, lid 1, van de richtlijn voorkomt in een bepaling waarbij de lidstaten in algemene bewoordingen een verplichting
wordt opgelegd, en dat de gemeenschapswetgever hiermee niet heeft willen voorzien in beperkte uitzonderingen op een regel
die van algemene toepassing is, maar de werkingssfeer en de inhoud van een positieve verplichting heeft willen definiëren
om ervoor te zorgen, dat de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie voorrang krijgt.
Uit al hetgeen voorafgaat volgt dat het beroep van de Commissie als gegrond moet worden beschouwd.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Republiek Oostenrijk, door niet de nodige maatregelen te nemen om voorrang te verlenen
aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische
aard zich daar niet tegen verzetten, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van
de richtlijn.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dit is gevorderd. Daar de Republiek Oostenrijk in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering
van de Commissie in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, dragen de Republiek Finland en het Verenigd
Koninkrijk hun eigen kosten.
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1)
Door niet de nodige maatregelen te nemen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie,
wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, is de Republiek Oostenrijk
de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16
juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december
1986.
2)
De Republiek Oostenrijk wordt in de kosten verwezen.
3)
De Republiek Finland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
–
Procestaal: Duits.