CELEX: 61993TJ0432
Europees Sociaal Fonds
Beschikking tot vermindering van financiële bijstand
Beroep tot nietigverklaring
Non-existentie
Ontvankelijkheid
Schending van wezenlijke vormvoorschriften

Overwegingen van het arrest
Rechtskader, feiten en procesverloop
1 Volgens de gezamenlijke bepalingen van artikel 1, lid 2, sub a, en artikel 3, lid 1, van besluit 83/516/EEG van de Raad van 17 oktober 1983 betreffende de taken van het Europees Sociaal Fonds (PB 1983, L 289, blz. 38; hierna: "besluit 83/516") neemt het Europees Sociaal Fonds (hierna: "ESF") deel in de financiering van acties op het gebied van de beroepsopleiding en de beroepskeuzevoorlichting, die in het kader van het arbeidsmarktbeleid van de Lid-Staten worden uitgevoerd.
2 Volgens artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2950/83 van de Raad van 17 oktober 1983 houdende toepassing van besluit 83/516/EEG (PB 1983, L 289, blz. 1; hierna: "verordening nr. 2950/83") brengt de goedkeuring door het ESF van een ingediende aanvraag uit hoofde van artikel 3, lid 1, van besluit 83/516 uitkering mee van een voorschot van 50 % van de toegekende steun op de voor de aanvang van de actie vastgestelde datum.
3 Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 bepaalt, dat indien de bijstand van het ESF niet wordt gebruikt op de wijze als in het goedkeuringsbesluit bepaald, de Commissie deze bijstand kan opschorten, verminderen of doen vervallen, na de betrokken Lid-Staat de gelegenheid te hebben geboden zijn opmerkingen te maken.
4 In 1986 verzocht het Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (dienst belast met de aangelegenheden van het ESF; hierna: "DAFSE"), dat onder het Portugese Ministerie van Werkgelegenheid en Sociale zekerheid ressorteert, het ESF om bijstand voor een aantal beroepsopleidingsacties die door diverse ondernemingen waren voorgesteld, waaronder Socurte ° Sociedade de Curtumes a Sul do Tejo, Ld.a, Quavi ° Revestimentos de Cortiça, Ld.a en Stec ° Sociedade Transformadora de Carnes, Ld.a (hierna: "verzoeksters"), die zich bezighouden met respectievelijk de leerlooierij, de vervaardiging van kurkstenen en decoratieve kurkelementen, de produktie en verkoop van kurkplaten en, ten slotte, met de produktie en verkoop van varkensvlees. Deze verschillende projecten zijn verzameld in één dossier, geregistreerd onder nr. 860012/P1, en zijn door de Commissie goedgekeurd bij beschikking C (86) 0736 van 7 mei 1986, waarbij de financiële bijstand van het ESF aan het project werd vastgesteld op 874 905 836 ESC op een totaal bedrag van 1 905 322 299 ESC.
5 Op 16 juni 1986 stelde DAFSE de betrokken ondernemingen, waaronder verzoeksters, in kennis van de goedkeuring door de Commissie en deelde hen mede, hoeveel de bijstand van het ESF aan het opleidingsproject van elk van hen bedroeg (39 954 074 ESC voor Socurte, 61 955 645 ESC voor Quavi en 202 073 029 ESC voor Stec). Bovendien deelde DAFSE hen mede, hoeveel de Portugese overheid aan de door hen te organiseren opleidingsacties zou bijdragen (29 416 970 ESC voor Socurte, 50 690 990 ESC voor Quavi en 165 332 478 ESC voor Stec).
6 Overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2950/83 ontvingen de twee eerstgenoemde verzoeksters op basis van de bedragen waarvoor hun acties in aanmerking kwamen, een voorschot van 50 % van de door het ESF goedgekeurde bijstand, terwijl de derde verzoekster twee voorschotten ontving, omdat de opleidingsactie later begon. Bovendien ontvingen verzoeksters in het kader van de bijdrage van de Portugese overheid ieder een aantal uitkeringen van de nationale autoriteiten.
7 Na voltooiing van de beroepsopleidingsacties dienden verzoeksters een aanvraag in om betaling van het saldo van de financiële bijstand van het ESF, vergezeld van het in artikel 5, lid 4, van verordening nr. 2950/83 bedoelde evaluatierapport, waaruit bleek dat hun acties minder hadden gekost dan was begroot, namelijk 14 962 107 ESC voor Socurte (20,6 %), 7 864 023 ESC voor Quavi (6,3 %) en 130 377 456 ESC voor Stec (45,2 %).
8 In afwachting van de beslissing van de Commissie over de door verzoeksters ingediende aanvraag om betaling van het saldo, verrichtte DAFSE in 1988 en 1990 nog enkele betalingen aan verzoeksters, hetzij in het kader van de bijdrage van de Portugese overheid, hetzij in het kader van de bijstand van het ESF.
9 Bij brief van 18 maart 1991 deelde DAFSE verzoeksters mee, dat "de Commissie van de Europese Gemeenschappen de aanvraag om betaling van het saldo met betrekking tot bovengenoemd dossier (860012/P1) had goedgekeurd" en dat de bijdrage van het ESF "volgens de eerdergenoemde beschikking van de Commissie" voor de actie van Socurte 17 977 037 ESC, voor die van Quavi 30 977 827 ESC en voor die van Stec 49 500 000 ESC bedroeg. Dientengevolge moest de bijdrage van de Portugese overheid volgens DAFSE worden vastgesteld op 14 708 485 ESC voor Socurte, 24 345 495 ESC voor Quavi en 40 500 000 ESC voor Stec. Gezien de reeds betaalde bedragen verzocht DAFSE hen derhalve om terugbetaling van respectievelijk 17 105 465 ESC (Socurte), 22 160 566 ESC (Quavi) en 46 354 557 ESC (Stec). Ten slotte liet DAFSE verzoeksters in dezelfde brief weten, dat een kopie daarvan evenals van de beschikking van de Commissie waren toegezonden aan Area Critica, de onderneming op wier naam dossier nr. 860012/P1 was gesteld.
10 Bij brief van 15 april 1991 verzocht de advocaat van verzoeksters DAFSE, hem de redenen voor het verzoek om terugbetaling van de genoemde bedragen mede te delen en hem een kopie te zenden van de beschikking van de Commissie waarnaar in de brief van DAFSE van 18 maart 1991 werd verwezen.
11 Op 24 april 1991 zond DAFSE verzoeksters een brief waarin hun werd medegedeeld, dat de in de brief van 18 maart 1991 genoemde bedragen die moesten worden terugbetaald, uiteindelijk lager uitvielen, namelijk 12 904 116 ESC voor Socurte, 11 395 613 ESC voor Quavi en 34 969 210 ESC voor Stec. Als verklaring voor deze vermindering vermeldde DAFSE, dat haar diensten de beschikking van de Commissie aanvankelijk zo hadden begrepen als zou het ESF een bedrag van 379 373 605 ESC hebben toegekend in plaats van 437 452 918 ESC, zoals in werkelijkheid het geval was.
12 De in de brief van 24 april 1991 van DAFSE genoemde beschikking van de Commissie die bij deze brief was gevoegd en die bij brief van DAFSE van 26 april 1991 opnieuw aan verzoeksters is gezonden, bestond in een brief van de diensten van de Commissie van 14 februari 1991 aan DAFSE, die luidde als volgt:
"Onderwerp: dossier nr. 860012/P1 ° 'Area Critica'
In antwoord op uw brief nr. 9055 van 24 april 1989 delen wij u mede, dat de aanvraag om betaling van het saldo in bovengenoemd dossier inmiddels door de diensten van de Commissie is onderzocht. Op grond hiervan is besloten, dat de totale bijdrage van het ESF 437 452 918 ESC bedraagt, welk bedrag reeds bij wijze van eerste voorschot is betaald, zodat er geen saldo meer behoeft te worden verrekend.
Verder delen wij u nog mede, dat in dit verband rekening is gehouden met de volgende elementen:
° sluiting van diverse dienstverleningovereenkomsten,
° controlebezoeken die zijn afgelegd zowel bij degene op wiens naam het dossier is gesteld, als bij de begunstigden ervan."
13 Bij brieven van 14 mei 1991 aan DAFSE en van 17 mei 1991 aan de Commissie verzochten verzoeksters om toezending van gewaarmerkte kopieën van het oorspronkelijke besluit van de Commissie waarbij de financiële bijstand van het ESF was verleend aan de opleidingsacties in het kader van dossier nr. 860012/P1, en van de beschikking van de Commissie betreffende hun aanvraag om betaling van het saldo van de bijdrage van het ESF aan hun acties, waarnaar in de eerder- genoemde brieven van DAFSE van 18 maart en 24 april 1991 was verwezen.
14 Nadat zij verzoeksters mondeling hadden meegedeeld, dat zij niet over de gevraagde documenten beschikten, hebben de diensten van DAFSE hun bij brief van 5 juni 1991 een kopie gezonden van een verzoek aan het ESF om toezending van een kopie van de beschikking van de Commissie inzake dossier nr. 860012/P1.
15 Bij brief van 20 juni 1991 hebben de diensten van het directoraat-generaal Werkgelegenheid, industriële betrekkingen en sociale zaken van de Commissie (DG V) verzoeksters hunnerzijds medegedeeld, dat zij de gevraagde documenten bij de diensten van DAFSE moesten opvragen.
16 Op 26 juni 1991 heeft de advocaat van verzoeksters het bij de diensten van DAFSE aanwezige administratieve dossier van project nr. 860012/P1 geraadpleegd.
17 Bij brief van 30 juli 1991 hebben de diensten van DAFSE verzoeksters "een gewaarmerkte kopie van de kennisgeving (...) van het goedkeuringsbesluit van de Commissie" met betrekking tot dossier nr. 860012/P1 gezonden.
18 Dit document bestond uit een door een afdelingshoofd ondertekende brief van de Commissie van 10 juli 1991 aan DAFSE met de mededeling, dat ten aanzien van de aanvragen om betaling van het saldo met betrekking tot dossier nr. 860012/P1, de diensten van het ESF uit een reeks gegevens was gebleken, dat uitgaven ten bedrage van 423 853 516 ESC niet voor vergoeding in aanmerking konden komen.
19 In de eerste plaats was bij een controlebezoek aan Stec in de week van 26 tot en met 29 juli 1988 aan het licht gekomen, dat een aanzienlijk deel van de uitgaven voor dienstverleningsovereenkomsten met derden onvoldoende was gerechtvaardigd, hetzij boekhoudkundig (voor een groot gedeelte van deze overeenkomsten ontbraken rekeningen en ontvangstbewijzen), hetzij wat de aard ervan betrof (voor dezelfde diensten bestonden meerdere overeenkomsten).
20 In de tweede plaats waren de in het kader van de beroepsopleidingsacties gebruikte grondstoffen, die waren gewaardeerd op 12 % van de waarde van het totale grondstoffengebruik in de normale produktiecyclus van Stec, geboekt als totaal verlies, terwijl het ging om een opleiding in produktietechnieken en dus niet kon worden aanvaard, dat daaruit geen opbrengsten waren voortgevloeid.
21 Volgens dezelfde brief van de Commissie was wegens het gebrek aan duidelijkheid en aan boekhoudkundige bewijsstukken voor de belangrijkste uitgaven besloten om op basis van door de Portugese autoriteiten na 1986 vastgestelde nationale criteria te onderzoeken, welke kosten redelijk waren. Uit dit onderzoek was gebleken, dat een bedrag van 56 % van de totale gedeclareerde uitgaven voor vergoeding in aanmerking kwam.
22 In die brief werd ook uiteengezet, dat overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 2950/83 alle uitgaven waarvoor in het kader van het dossier om betaling was verzocht, op grond van deze bevindingen naar evenredigheid waren gekort, wat resulteerde in een terug te betalen bedrag aan het ESF van 71 454 000 ESC.
23 De Commissie voegde daaraan toe, dat zij de volgende stukken die bij de aanvraag om betaling van het saldo waren gevoegd, reeds had onderzocht:
° de kopieën van de dienstverleningsovereenkomsten tussen de onderneming Partex en de bij het dossier betrokken ondernemingen;
° de verslagen van de communautaire controlebezoeken aan de ondernemingen Area Critica, Stec (week van 27 oktober tot en met 3 november 1986) en Granicentro (week van 28 september tot en met 2 oktober 1987);
° het definitieve evaluatierapport van de acties van de bij het dossier betrokken ondernemingen.
24 Ten slotte vermeldde de Commissie in die brief, dat de verantwoordelijke nationale ambtenaren tijdens een vergadering bij DAFSE waarin de slotconclusies met betrekking tot het dossier waren gepresenteerd en besproken, hun opmerkingen kenbaar hadden gemaakt en daarbij erop hadden gewezen, dat "de door het ESF gesteunde acties in het eerste jaar problemen hadden opgeleverd".
25 Na afloop van de procedure van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 was derhalve door de Commissie besloten, de bijstand van het ESF op 437 452 918 ESC te stellen, welk bedrag reeds als eerste voorschot was betaald.
26 Tegen deze achtergrond hebben verzoeksters de onderhavige beroepen ingesteld. De verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 10 oktober 1991, zijn ingeschreven onder respectievelijk de nummers C-252/91, C-253/91 en C-254/91.
27 Bij op 13 november 1991 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft de Commissie krachtens de artikelen 91 en volgende van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, waarover verzoeksters op 16 januari 1992 hun opmerkingen hebben ingediend.
28 Op 9 november 1992 heeft het Hof besloten de exceptie van niet-ontvankelijkheid te voegen met de zaak ten gronde.
29 Bij beschikking van 12 januari 1993 heeft de president van het Hof de zaken voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest gevoegd.
30 De schriftelijke behandeling heeft een normaal verloop gehad en is gesloten met de indiening van de dupliek op 2 juli 1993.
31 Bij beschikking van 27 september 1993 heeft het Hof de zaken krachtens artikel 4 van besluit 93/350/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 8 juni 1993 tot wijziging van besluit 88/591/EGKS, EEG, Euratom tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (PB 1993, L 144, blz. 21) naar het Gerecht verwezen, waar zij zijn ingeschreven onder de nummers T-432/93, T-433/93 en T-434/93.
32 Het Gerecht heeft de zaken, partijen gehoord, bij beschikking van 7 juli 1994 verwezen naar de Eerste kamer, samengesteld uit drie rechters.
33 Het Gerecht (Eerste kamer) heeft, op rapport van de rechter-rapporteur, besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft de Commissie verzocht om beantwoording van vier schriftelijke vragen en DAFSE om beantwoording van twee schriftelijke vragen. Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 30 november 1994.
Conclusies van partijen
34 Verzoeksters concluderen dat het het Gerecht behage:
° voor de bewijsvoering:
° overlegging te gelasten van de bij de diensten van de Commissie en de diensten van DAFSE aanwezige administratieve dossiers die verzoeksters betreffen (dossier nr. 860012/P1-ESF);
° voor de zaak ten gronde:
° de beroepen ontvankelijk te verklaren;
° de non-existentie vast te stellen van de beschikking van de Commissie bedoeld in de brieven van DAFSE van 18 maart en 24 april 1991;
° de handeling vervat in de brief van DG V van de Commissie van 10 juli 1991 nietig te verklaren;
° verweerster te veroordelen tot betaling van het saldo;
° verweerster in de kosten te verwijzen.
35 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
° de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren;
° de beroepen ongegrond te verklaren;
° subsidiair, de vordering tot veroordeling van de Commissie tot betaling van het saldo niet-ontvankelijk te verklaren;
° verzoeksters in de kosten te verwijzen.
De ontvankelijkheid van de vordering tot nietigverklaring
Samenvatting van de argumenten van partijen
36 De Commissie betoogt in de eerste plaats, dat voor zover de beroepen zijn gericht tegen de beschikking die verzoeksters is meegedeeld bij de brieven van DAFSE van 18 maart en 24 april 1991, zij niet-ontvankelijk zijn, daar ze zijn ingesteld op 10 oktober 1991, na afloop van de in artikel 173, derde alinea, EEG-Verdrag gestelde wettelijke termijn (beschikking Hof van 27 april 1988, zaak 352/87, Farzoo e.a., Jurispr. 1988, blz. 2281).
37 Volgens de Commissie hebben verzoeksters op de ontvangstdata van beide genoemde brieven, respectievelijk 21 maart en 30 april 1991, in de eerste plaats kennis gekregen van haar beschikking waarbij de totale bijstand van het ESF aan project nr. 860012/P1 werd beperkt tot 437 452 918 ESC en uitbetaling van een saldo werd geweigerd, en, in de tweede plaats, van de motivering van deze beschikking.
38 Zij hadden dus uiterlijk op 30 april 1991 kennis van de beschikking van de Commissie, waaraan wellicht enkele gebreken kleven, maar die volkomen begrijpelijk en duidelijk was, zodat daartegen beroep tot nietigverklaring had kunnen worden ingesteld.
39 In de tweede plaats betoogt de Commissie, dat het beroep eveneens niet-ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen de brief van de Commissie van 10 juli 1991, waarvan verzoeksters bij brief van DAFSE van 30 juli 1991 in kennis zijn gesteld.
40 In de eerste plaats wordt in deze brief enkel het vastgestelde bedrag van de communautaire bijstand aan project nr. 860012/P1 nader toegelicht, zonder dit bedrag te wijzigen, zodat deze brief geen voor beroep vatbare beschikking over de door verzoeksters ingediende aanvraag om betaling van het saldo bevat.
41 In de tweede plaats, zelfs indien de brief van 10 juli 1991 een beschikking bevatte, dan was dit enkel een louter bevestigende geweest van de vorige, waarbij de communautaire bijstand aan het project was verminderd en die aan DAFSE ter kennis was gebracht bij brief van de Commissie van 14 februari 1991 en aan verzoeksters bij de brieven van DAFSE van 18 maart en 24 april 1991. Deze beschikking is niet tijdig aangevochten en derhalve thans ten opzichte van verzoeksters definitief geworden, zodat het onderhavige beroep als gericht tegen een louter bevestigende beschikking niet-ontvankelijk is (arrest Hof van 11 mei 1989, gevoegde zaken 193/87 en 194/87, Maurissen, Jurispr. 1989, blz. 1045, r.o. 26; beschikking president van het Hof van 21 november 1990, zaak C-12/90, Infortec, Jurispr. 1990, blz. I-4265).
42 Verzoeksters, die betogen dat de in hun beroepen aangevochten beschikkingen weliswaar aan DAFSE zijn gericht, maar niettemin hen rechtstreeks en individueel raken (arrest Hof van 7 mei 1991, zaak C-304/89, Oliveira, Jurispr. 1991, blz. I-2283), beklemtonen, geen nietigverklaring te vorderen van de beschikking bedoeld in de brieven van DAFSE van 18 maart en 24 april 1991, maar vaststelling van de non-existentie ervan; het instellen van een dergelijke vordering bij de gemeenschapsrechter is niet aan een termijn gebonden.
43 In dit verband merken verzoeksters op, dat zij bij de brieven van DAFSE van 18 maart en 24 april 1991 geen kopie aantroffen van iets dat als een beschikking van de Commissie zou kunnen worden opgevat, en dat deze brieven geen gegevens bevatten waaruit zij de inhoud van de daarin bedoelde beschikking ook maar enigszins konden afleiden. Op grond van deze mededelingen van DAFSE, die geen beschikkingen van de Commissie waren in de door de rechtspraak aan dit begrip toegekende betekenis (arresten Hof van 5 december 1963, gevoegde zaken 23/63, 24/63 en 52/63, Usines Emile Henricot, Jurispr. 1963, blz. 459, en 16 juni 1966, zaak 54/65, Compagnie des forges de Châtillon, Jurispr. 1966, blz. 229) en die evenmin bijzonderheden bevatten waardoor een dergelijke beschikking kon worden geïdentificeerd en de juiste inhoud ervan kon worden achterhaald, waren verzoeksters dan ook niet in staat gebruik te maken van hun beroepsrecht (arrest Hof van 5 maart 1980, zaak 76/79, Koenecke, Jurispr. 1980, blz. 665). Bijgevolg kan de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring voor hen niet zijn ingegaan op 30 april 1991, de datum waarop zij kennis kregen van de tweede brief van DAFSE, van 24 april 1991.
44 Verzoeksters zijn derhalve van mening, dat enkel de brief van de Commissie van 10 juli 1991, die hun op 30 juli 1991 ter kennis is gebracht, rechtens als een beschikking is te beschouwen. Alleen in deze brief heeft de Commissie namelijk aangegeven, dat haars inziens uitgaven ten bedrage van 423 853 516 ESC niet voor vergoeding in aanmerking kwamen en wat de gronden hiervoor waren, waarbij zij verwees naar de bij Stec verrichte controle en de resultaten daarvan (punten 1 en 2) alsmede naar de vergadering met de nationale autoriteiten en de door hen gemaakte opmerkingen (punt 3), alvorens te vermelden, dat zij had besloten de bijstand van het ESF te bepalen op 437 452 918 ESC (punt 4). Verzoeksters concluderen, dat de brief van 10 juli 1991 het karakter van een beschikking heeft en dus geen bevestiging kan zijn, want een bevestigende handeling veronderstelt het bestaan van een eerder besluit, wat in casu niet het geval is.
45 Bijgevolg zijn de onderhavige beroepen, als gericht tegen de enige handeling die in casu vatbaar is voor beroep, op 10 oktober 1991 tijdig ingesteld.
Oordeel van het Gerecht
46 Het Gerecht stelt vast, dat met de brieven van DAFSE van 18 maart en 24 april 1991 verzoeksters op 30 april 1991, de ontvangstdatum van laatstgenoemde brief, in het bezit waren van de brief van de Commissie van 14 februari 1991. Op die datum hadden zij dus kennis gekregen, enerzijds van een beschikking van de Commissie tot vermindering van de bijstand van het ESF en van haar weigering om een saldo te betalen, en anderzijds van de gevolgen die deze beschikking voor hen meebracht, die door de bevoegde nationale instantie in de brieven van 18 maart en 24 april 1991 waren uiteengezet.
47 Volgens de rechtspraak van het Hof moet het juridisch bestaan van een handeling worden beoordeeld aan de hand van de inhoud en de gevolgen ervan (beschikking Gerecht van 30 november 1992, zaak T-36/92, SFEI e.a., Jurispr. 1992, blz. II-2479, r.o. 23; arrest Hof van 16 juni 1994, zaak C-39/93 P, SFEI e.a., Jurispr. 1994, blz. I-2681, r.o. 26 e.v.; arrest Gerecht van 24 maart 1994, zaak T-3/93, Air France, Jurispr. 1994, blz. II-121, r.o. 57-59). Voorts kunnen binnen het specifieke taakgebied van het ESF beschikkingen tot vermindering van de bijstand van het ESF worden betekend bij een gewone brief van het DG V van de Commissie (beschikking Gerecht van 20 juni 1994, zaak T-446/93, Frinil, Jurispr. 1994, blz. II-33, r.o. 29 en 32). De omstandigheid dat de gewraakte beschikking eerst materieel is geformaliseerd bij de opeenvolgende betekeningen (de brief van 14 februari 1991 van een afdelingshoofd van DG V aan DAFSE en de brief van DAFSE van 24 april 1991 aan verzoeksters, waarbij de eerste brief was gevoegd), kan dan ook geen afbreuk doen aan het juridisch bestaan van deze beschikking. Onder deze omstandigheden kunnen verzoeksters, wier rechtspositie werd gewijzigd doordat hun op 30 april 1991 het recht op betaling van het saldo van de financiële bijstand van het ESF aan hun projecten werd ontzegd en zij werden gedwongen om de teveel ontvangen bedragen terug te betalen, het bestaan van een beschikking met dergelijke gevolgen niet betwisten, doch enkel de wettigheid ervan teneinde de gevolgen ervan op te heffen.
48 Er moet dus worden onderzocht, of de beschikking van de Commissie zoals die verzoeksters op 30 april 1991 ter kennis is gebracht, hen in staat stelde tijdig beroep in te stellen.
49 Met betrekking tot artikel 173, derde alinea, van het Verdrag heeft het Hof beslist (arrest van 6 juli 1988, zaak 236/86, Dillinger, Jurispr. 1988, blz. 3761, r.o. 14; zie ook arresten Hof, Koenecke, reeds aangehaald; 5 maart 1986, zaak 59/84, Tezi, Jurispr. 1986, blz. 887, en arrest Gerecht van 19 mei 1994, zaak T-456/93, Consorzio gruppo di azione locale "Murgia Messapica", Jurispr. 1994, blz. II-361, r.o. 29), dat het bij gebreke van kennisgeving of openbaarmaking op de weg ligt van degene die kennis krijgt van het bestaan van een hem betreffende handeling, om binnen een redelijke termijn de volledige tekst ervan op te vragen, en dat bij inachtneming van deze voorwaarde de beroepstermijn pas ingaat op de dag waarop de betrokken derde kennis krijgt van de exacte inhoud en van de motivering van de betrokken handeling, zodat hij met vrucht van zijn beroepsrecht gebruik kan maken.
50 In casu staat vast, dat de brief van 14 februari 1991 weliswaar indicaties over het bestaan van een beschikking alsook een abstracte en algemene motivering bevatte "sluiting van diverse dienstverleningsovereenkomsten", "controlebezoeken die zijn afgelegd (...)", maar niet de precieze redenen voor het geven van deze beschikking jegens verzoeksters vermeldde. Na de ontvangst op 30 april 1991 van de brief van DAFSE van 24 april 1991 hebben verzoeksters bij brief van 14 mei 1991 aan DAFSE en bij brief van 17 mei 1991 aan de Commissie geïnformeerd naar de precieze redenen voor de weigering van betaling van het saldo. Deze redenen zijn hun pas medegedeeld op 30 juli 1991, de datum waarop DAFSE hun de eerdergenoemde brief van de Commissie van 10 juli 1991 toezond. In deze brief werd uitgebreid ingegaan op de door de diensten van het ESF verrichte controles, waarbij in het bijzonder werd vermeld, dat deze controles waren gestart bij de onderneming Stec, waar was gebleken van het bestaan van onvoldoende verantwoorde dienstverleningsovereenkomsten en van een overwaardering van de geleden verliezen, op grond waarvan alle in het betrokken dossier gedeclareerde uitgaven aan een nader onderzoek waren onderworpen. Ten slotte werd in deze brief gesteld, dat van de bijdrage van het ESF een bedrag van 71 454 000 ESC moest worden terugbetaald. Door deze brief van 10 juli 1991 waren verzoeksters derhalve op 30 juli 1991 voldoende ingelicht over de gronden van de beschikking van de Commissie tot weigering van de betaling van het saldo, zodat zij vanaf die datum met vrucht daartegen beroep konden instellen.
51 Mitsdien is het beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie, zoals deze blijkt uit de brief van 10 juli 1991, ingesteld binnen de termijn van twee maanden vanaf de dag waarop verzoeksters kennis van deze beschikking hebben gekregen, en moet het dus ontvankelijk worden verklaard.
De ontvankelijkheid van de vordering tot veroordeling van de Commissie tot betaling van het saldo
Samenvatting van de argumenten van partijen
52 De Commissie betoogt, dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het ertoe strekt, haar te veroordelen tot betaling van het saldo van de financiële bijstand van het ESF. Zij beklemtoont, dat zij in een beroep tot nietigverklaring slechts kan worden veroordeeld tot betaling van een bepaald bedrag ter vergoeding van verlies of schade. Aangezien het petitum niet daartoe strekt, komt de vordering van verzoeksters erop neer, dat de gemeenschapsrechter de plaats van de Commissie inneemt en haar gelast dit saldo te betalen, waartoe hij echter niet niet bevoegd is in het kader van artikel 173 van het Verdrag, dat enkel tot nietigverklaring van een beschikking kan leiden.
53 Verzoeksters refereren zich aan het oordeel van het Gerecht wat betreft de draagwijdte van zijn bevoegdheid om uitspraak te doen op hun vorderingen tot veroordeling van de Commissie tot betaling van het saldo van de bijstand van het ESF aan het omstreden project.
Oordeel van het Gerecht
54 Het is vaste rechtspraak, dat de gemeenschapsrechter in het kader van zijn wettigheidstoetsing geen bevelen tot de instellingen kan richten of zich in hun plaats kan stellen (zie arrest Gerecht van 11 juli 1991, zaak T-19/90, Von Hoessle, Jurispr. 1991, blz. II-615, r.o. 30). De betrokken administratie is gehouden de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van een op een beroep tot nietigverklaring gewezen arrest (zie arrest Hof van 24 juni 1986, zaak 53/85, AKZO Chemie, Jurispr. 1986, blz. 1965, en arrest Gerecht van 7 juli 1994, zaak T-43/92, Dunlop, Jurispr. 1994, blz. II-441, r.o. 181).
55 Bijgevolg moet de vordering van verzoeksters tot veroordeling van de Commissie tot betaling van het saldo van de bijstand, wat hun bij de bestreden beschikking ten onrechte zou zijn geweigerd, niet-ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
56 Ter bestrijding van de wettigheid de beschikking van de Commissie als blijkend uit de brief van 10 juli 1991, voeren verzoeksters vier middelen aan, te weten schending van het wettigheidsbeginsel en van het vertrouwensbeginsel, schending van wezenlijke vormvoorschriften en van de procedureregels van de artikelen 6, lid 1, en 7, lid 2, van verordening nr. 2950/83, alsmede schending van de regels met betrekking tot het beheer van het ESF en met name van de artikelen 1 en 5, lid 4, van verordening nr. 2950/83.
57 Naar het oordeel van het Gerecht dient eerst het middel betreffende schending van wezenlijke vormvoorschriften te worden onderzocht, waarin wordt geklaagd over niet-inachtneming van de genoemde procedureregels van verordening nr. 2950/83, met name artikel 6, lid 1, van deze verordening.
Schending van de procedureregels van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83
Samenvatting van de argumenten van partijen
58 Verzoeksters betogen, dat de bestreden beschikking als blijkend uit de brief van 10 juli 1991, moet worden nietig verklaard wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften, omdat de Commissie zich niet heeft gehouden aan de procedure van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 op grond waarvan zij, alvorens te beslissen tot opschorting, intrekking of vermindering van de bijstand van het ESF, de betrokken Lid-Staat de gelegenheid moet bieden zijn opmerkingen te maken.
59 Zij beklemtonen, dat opmerkingen van nationale autoriteiten over dit specifieke punt niet mogen worden verward met eventuele opmerkingen die de nationale autoriteiten van de betrokken staat in het kader van andere contacten tussen de Commissie en de nationale diensten kunnen maken, tijdens verificaties die de Commissie verricht. Huns inziens bevat dossier nr. 860012/P1 zoals het zich in de archieven van DAFSE bevindt, geen enkel document met betrekking tot een uitnodiging van de Commissie aan dit nationale orgaan om zijn opmerkingen kenbaar te maken over de redenen voor vermindering van de bijstand van het ESF aan het betrokken project, of met betrekking tot een vergadering die tussen de diensten van de Commissie en de nationale autoriteiten zou hebben plaatsgevonden, zoals nochtans in de brief van 10 juli 1991 wordt vermeld.
60 Ten slotte beklemtonen verzoeksters, dat zij volgens 's Hofs rechtspraak zich op deze vormfout kunnen beroepen (arresten van 7 mei 1991, zaak C-291/89, Interhotel, Jurispr. 1991, blz. I-2257, en Oliveira, reeds aangehaald).
61 De Commissie beklemtoont, dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 geen specifieke vormschriften voor het horen van de betrokken Lid-Staat bevat, maar enkel de verplichting om hem de gelegenheid te bieden zijn opmerkingen kenbaar te maken. Ondanks het feit dat in de archieven van DAFSE niets is te vinden over de in juni 1988 plaatsgevonden vergaderingen, iets waarvoor zij niet verantwoordelijk kan worden gehouden, heeft zij de betrokken Lid-Staat meermaals de gelegenheid geboden zijn opmerkingen kenbaar te maken, met name tijdens de controlebezoeken, waarbij haar ambtenaren steeds waren vergezeld van ambtenaren van DAFSE, alsook tijdens talrijke vergaderingen in Lissabon ter bespreking van de conclusies van deze bezoeken, en ten slotte in het kader van de contacten op hoog niveau tussen de vice-president van de Commissie en de Portugese minister van Werkgelegenheid en Sociale zekerheid. De Commissie verwijst in dit verband naar de controlebezoeken te Lissabon van 27 oktober tot en met 3 november 1986, 28 september tot en met 2 oktober 1987 en 26 tot en met 29 juli 1988 ° waarvan de verslagen zijn overgelegd in respectievelijk de bijlagen 3, 6, 12 en 13 bij haar verweerschrift ° alsmede naar twee vergaderingen in juni 1988, respectievelijk te Brussel tussen de Portugese minister van Werkgelegenheid en Sociale zekerheid en de vice-president van de Commissie, en te Lissabon (26 juni 1988) tussen vertegenwoordigers van de Commissie en de Portugese autoriteiten, waarnaar wordt verwezen in de documenten overgelegd in de bijlagen 12 en 14 bij haar verweerschrift.
62 Ten slotte is de Commissie van mening, dat een beroep op een dergelijke vormfout hoe dan ook niet door verzoeksters kan worden gedaan, maar enkel door de betrokken Lid-Staat, die hiervan heeft afgezien door met de beschikking tot vermindering van de bijstand van het ESF in te stemmen.
Oordeel van het Gerecht
63 Omtrent de door de Commissie bestreden ontvankelijkheid van dit middel is het Gerecht van oordeel, dat het belang van verzoeksters bij dit middel niet kan worden ontkend. Volgens de rechtspraak (zie arresten Oliveira, reeds aangehaald, r.o. 17 en 18, en Interhotel, reeds aangehaald, r.o. 14) hebben particulieren namelijk een wettig belang om zich op eventuele niet-inachtneming van het vormvoorschrift van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 te beroepen, omdat een dergelijke onregelmatigheid van invloed kan zijn op de wettigheid van de bestreden beschikking. Bovendien volgt uit deze rechtspraak in elk geval ook, dat de gemeenschapsrechter ambtshalve kan onderzoeken of wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden.
64 Met betrekking tot de gegrondheid van dit middel herinnert het Gerecht eraan, dat indien van de bijstand van het ESF geen gebruik wordt gemaakt op de wijze als in het goedkeuringsbesluit bepaald, de Commissie deze bijstand krachtens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 kan verminderen, na de betrokken Lid-Staat de gelegenheid te hebben geboden zijn opmerkingen kenbaar te maken.
65 De aan de betrokken Lid-Staat geboden mogelijkheid om vóór de totstandkoming van een definitieve beschikking tot vermindering van de bijstand zijn opmerkingen kenbaar te maken over zowel de vermindering op zich als de precieze omvang ervan, vormt een wezenlijk vormvoorschrift waarvan niet-inachtneming tot nietigheid van de betrokken beschikking leidt (zie arresten Hof, Interhotel, reeds aangehaald, r.o. 17; 4 juni 1992, zaak C-157/90, Infortec, Jurispr. 1992, blz. I-3525, r.o. 20; 25 mei 1993, zaak C-199/91, Foyer culturel du Sart-Tilman, Jurispr. 1993, blz. I-2667, r.o. 34, en laatstelijk arrest Gerecht van 16 december 1994, zaak T-450/93, Lisrestal, Jurispr. 1994, blz. II-0000, r.o. 40 en 47).
66 Bijgevolg dient de betrokken Lid-Staat te zijn gehoord voordat de beschikking tot vermindering van de bijstand van het ESF is gegeven, hetgeen, aangezien het een wezenlijk vormvoorschrift betreft, met zekerheid en voldoende duidelijkheid moet komen vast te staan en niet op grond van vermoedens kan worden aangenomen.
67 Om te kunnen beoordelen of hieraan in casu is voldaan, moet het doel en de inhoud van de door de Commissie in de periodes van 27 oktober tot en met 3 november 1986, 28 september tot en met 2 oktober 1987 en 26 tot en met 29 juli 1988 in Portugal afgelegde controlebezoeken worden onderzocht, alsook het doel en de inhoud van de door de Commissie genoemde vergaderingen in juni 1988 te Brussel tussen het bevoegde lid van de Commissie en de Portugese minister van Werkgelegenheid en Sociale zekerheid, en te Lissabon tussen de vertegenwoordigers van de Commissie en de Portugese autoriteiten.
68 In dit verband moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat het bezoek aan Lissabon van 27 oktober 1986 tot en met 3 november 1986 plaatshad voor de aanvraag om betaling van het saldo voor dossier nr. 860012/P1, die volgens het antwoord van de Commissie op een schriftelijke vraag van het Gerecht is ingediend op 31 juli 1987, en in de tweede plaats dat de diensten van de Commissie in hun verslag, opgenomen in bijlage 3 bij het verweerschrift, enkel vermelden, dat de betrokken uitgaven soms te ruim waren begroot, dat er bij het praktijkonderwijs in de ondernemingen duidelijk de tendens bestond om de opleiding aan de produktie te koppelen en dat het ESF er nogmaals op zou moeten wijzen, dat de beroepsopleidingsacties een zelfstandig karakter dienden te behouden, en ten slotte dat de bijstand van het Fonds moest worden geconcentreerd daar waar werkelijk behoefte aan opleiding bestond. Het door de bevoegde diensten van de Commissie opgestelde verslag van deze missie maakt daarentegen geen melding van eventuele opmerkingen van de Portugese autoriteiten over de conclusies van dit verslag of over een eventuele vermindering van de financiële bijdrage van het ESF.
69 Met betrekking tot het bezoek dat de diensten van de Commissie van 28 september tot 2 oktober 1987 aan Lissabon brachten, staat vast, dat een vertegenwoordiger van de Portugese Algemene inspectie van financiën als waarnemer de vertegenwoordigers van de Commissie heeft vergezeld. Zoals blijkt uit het nadien opgestelde verslag (bijlage 6 bij het verweerschrift), is bij dat bezoek geconstateerd dat vóór de betaling van het saldo nog nadere inlichtingen nodig waren, en is de nationale autoriteiten aangeraden om voor alle dossiers het model te volgen van de dossiers waarin de aanvragen om betaling van het saldo het best waren opgesteld. Ook in het verslag van dit bezoek wordt met geen woord gerept over opmerkingen van de Portugese autoriteiten over een vermindering van de bijstand van het ESF.
70 In het verslag van het bezoek aan Lissabon van 26 tot en met 29 juli 1988 (bijlage 12 bij het verweerschrift) hebben de diensten van de Commissie opgemerkt, dat nog geen voorstel tot betaling van het saldo was geformuleerd vanwege onduidelijkheden bij de uitgaven en de hoge onderwijskosten per leerling, en dat in verband met de aard van de bestaande overeenkomsten niet op de gebruikelijke wijze kon worden onderzocht welke uitgaven voor vergoeding in aanmerking kwamen; geconcludeerd werd, dat de uitgaven zowel boekhoudkundig als bezien vanuit het oogpunt van een evenwichtig financieel beheer van een opleidingscursus onvoldoende gerechtvaardigd waren. In dit verslag wordt eveneens melding gemaakt van controles bij de onderneming Stec en van een kostenherberekening naar aanleiding van deze controles, wat leidde tot een verlaging van het te vergoeden bedrag tot 56 % van de gedeclareerde uitgaven. Tot slot concluderen de diensten van de Commissie in dit verslag, dat het gezien de diversiteit van de situaties bij de afzonderlijke sub-dossiers en de aanloopmoeilijkheden van de actie in Portugal opportuun leek om niet tot navordering over te gaan, hoewel het mogelijk zou zijn geweest om in dossier nr. 860012/P1 71 454 000 ESC terug te vorderen; het bij de goedkeuring uitbetaalde voorschot moest derhalve worden geacht de lopende uitgaven voldoende te dekken, zodat dit dossier zonder betaling van het saldo kon worden gesloten. Uit dit verslag blijkt weliswaar, dat de Commissie voornemens was de bijstand van het ESF wegens deze omstandigheden eventueel te verminderen, maar niet dat de Portugese autoriteiten daarover hun opmerkingen kenbaar hebben kunnen maken. Dit wordt bevestigd door document nr. XX/42/88 van 12 augustus 1988 (bijlage 13 bij het verweerschrift), dat eveneens het bezoek van 26 tot en met 29 juli 1988 betreft. In dit document ° een verslag van hetzelfde controlebezoek van 26 tot en met 29 juli 1988 in Portugal ° vermeldt de Commissie, dat het ESF inmiddels beschikte over de nodige boekhoudkundige, financiële en andere stukken voor het nemen van een weloverwogen besluit en dat de dossiers opnieuw volgens uniforme criteria zouden worden onderzocht en hopelijk op korte termijn zouden kunnen worden afgesloten, hetgeen ° bij gebreke van een definitieve standpuntbepaling van de Commissie ° uitsluit, dat de nationale autoriteiten hun opmerkingen kenbaar hebben kunnen maken over een vermindering van de bijstand van het ESF als zodanig en over de omvang ervan.
71 Uit het voorgaande volgt, dat het wezenlijke vormvoorschrift volgens hetwelk de betrokken staat de gelegenheid moet worden geboden zijn opmerkingen kenbaar te maken alvorens tot vermindering van de bijstand van het ESF wordt besloten, bij geen van de controlebezoeken die de diensten van de Commissie van 27 oktober tot en met 3 november 1986, 28 september tot en met 2 oktober 1987 en 26 tot en met 29 juli 1988 aan Lissabon brachten, in acht is genomen.
72 Wat de twee vergaderingen in juni 1988 betreft waaraan de Commissie heeft gerefereerd, heeft de eerste hiervan volgens haar zeggen in Lissabon plaatsgevonden tussen haar vertegenwoordigers en die van de Portugese autoriteiten, zoals zou blijken uit het verslag van het controlebezoek van 26 tot en met 29 juli 1988 (bijlage 12 bij het verweerschrift). Zoals evenwel is komen vast te staan (zie hiervoor, r.o. 70), blijkt uit dit document niet, dat de Portugese autoriteiten zich over de vermindering van de betwiste bijdrage van het ESF als zodanig en over de precieze omvang ervan hebben kunnen uitspreken. Wat de tweede vergadering betreft, waaraan het bevoegde lid van de Commissie en de Portugese minister van Werkgelegenheid en Sociale zekerheid hebben deelgenomen, wijst het Gerecht erop, dat de Commissie op 27 juni 1988 naar aanleiding van deze vergadering een nota heeft gezonden aan de permanente vertegenwoordiging van Portugal, die luidde als volgt: "In vervolg op het onderhoud dat verleden week tussen uw minister en de vice-president van de Commissie plaatsvond, vindt u hierbij de registratienummers van 9 van de 54 dossiers die volgens de Commissie in aanmerking komen voor een onderzoek ter plaatse en/of beantwoording van de aanvullende vragen die de Commissie u heeft gesteld of nog zal stellen." Tussen de opgesomde dossiers bevindt zich dossier nr. 860012/P1 betreffende verzoeksters. Het Gerecht is van oordeel, dat wanneer het betrokken dossier controle ter plaatse en/of aanvullende vragen van de Commissie noodzakelijk maakte, op die datum nog geen beslissing over vermindering van de bijstand van het Fonds kan zijn genomen waarover de nationale autoriteiten hun opmerkingen kenbaar zouden hebben gemaakt.
73 Over deze door de Commissie genoemde vergadering is bovendien door het kabinet van de vice-president van de Commissie, de heer Marin, op 19 oktober 1988 aan de directeur van DG V een nota gezonden, die luidt als volgt:
"Onderwerp: Afhandeling van de dossiers 860012/P1, 860288/P1, 860003/P3 en 86084/P3
Na ontvangst van het missieverslag met betrekking tot de bovengenoemde dossiers en rekening houdend met de oplossing die door de Commissie (commissaris Marin, DG XX en DG V) aan de Portugese autoriteiten tijdens de besprekingen in juni van dit jaar voor soortgelijke dossiers is aanbevolen, kan het kabinet instemmen met de voorstellen van dit verslag. Bijgevolg verzoek ik u de betrokken betaalbaarstellingen en uitbetalingen (860003/P3) zo spoedig mogelijk te regelen."
74 Ook indien de genoemde besprekingen betrekking kunnen hebben gehad op een vermindering van de financiële bijstand van het ESF, dan blijkt uit de bewoordingen van deze nota niettemin, dat de door de Commissie voorgestelde vermindering enkel sloeg op soortgelijke dossiers en niet op specifiek het dossier van verzoeksters, zodat op basis daarvan evenmin kan worden aangenomen, dat de betrokken Lid-Staat zich heeft kunnen uitspreken over de vermindering van de bijstand van het ESF aan de onder dossier nr. 860012/P1 vallende acties of over de de omvang van die vermindering.
75 Bovendien is het Gerecht van oordeel, dat het politieke compromis waartoe de besprekingen tussen de Portugese minister en de vice-president van de Commissie zouden hebben geleid, in geen geval de plaats kan innemen van het nauwkeurige vormvoorschrift van verordening nr. 2950/83, zoals dat in de genoemde rechtspraak van het Hof en van het Gerecht is uitgelegd.
76 Uit al het voorgaande, en zonder dat de overige door verzoeksters aangevoerde vormfouten of middelen behoeven te worden onderzocht, volgt dat de Commissie niet kan worden geacht te hebben voldaan aan haar verplichting om overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 de betrokken Lid-Staat de gelegenheid te bieden zijn opmerkingen te maken alvorens de bestreden beschikking tot vermindering van de bijstand van het ESF te geven, zodat deze beschikking nietig moet worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
77 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in casu op wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld en verzoeksters veroordeling van de Commissie in de kosten hebben gevorderd, moet zij in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig de beschikking van de Commissie tot vermindering van de financiële bijstand van het Europees Sociaal Fonds voor project nr. 860012/P1 betreffende een beroepsopleidingsactie in Portugal in 1986.
2) Verwerpt het beroep voor het overige.
3) Verstaat dat de Commissie alle kosten zal dragen.