CELEX: 62000CJ0117
Fördragsbrott
Direktiven 79/409/EEG och 92/43/EEG
Bevarande av vilda fåglar
Särskilda skyddsområden

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 27 mars 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Irland inte har följt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161, nedan kallat fågeldirektivet) och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, nedan kallat livsmiljödirektivet) samt underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt EG-fördraget, genom att inte vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter artikel 3 i direktiv 79/409 - vad avser moripa - och artikel 4.4 första meningen i samma direktiv samt artikel 6.2 i direktiv 92/43, vad avser det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex.
Gemenskapslagstiftning
2 Av artikel 1.1 i fågeldirektivet framgår att detta direktiv rör bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas.
3 Enligt artikel 2 i fågeldirektivet skall "[m]edlemsstaterna ..., med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå."
4 I artikel 3 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
"1. Mot bakgrund av kravet i artikel 2 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i artikel 1.
2. Skyddet, bevarandet och återställandet av biotoper och livsmiljöer skall i första hand innefatta följande åtgärder:
a) Att avsätta skyddade områden.
b) Att i enlighet med livsmiljöernas ekologiska behov vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena.
c) Att återställa förstörda biotoper.
d) Att skapa nya biotoper."
5 I artikel 4 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
"1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
...
Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.
...
4. Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer."
6 Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv."
7 Enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet skall de förpliktelser som följer av artikel 6.2-6.4 i samma direktiv ersätta de förpliktelser som följer av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 i fågeldirektivet eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i sistnämnda direktiv. Detta skall ske från och med dagen för genomförandet av livsmiljödirektivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med fågeldirektivet har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare.
8 Enligt artikel 23.1 i livsmiljödirektivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom två år efter dagen för anmälan. Eftersom detta direktiv anmäldes i juni 1992, löpte nämnda frist ut i juni 1994.
Det administrativa förfarandet
9 Den 9 oktober 1997 sände kommissionen en formell underrättelse till den irländska regeringen med anledning av att nämnda regering underlåtit att följa artiklarna 3 och 4.4 första meningen i fågeldirektivet samt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. I denna underrättelse framhöll kommissionen den negativa inverkan som överbetning har på det viktigaste särskilda skyddsområdet på Irland - Owenduff-Nephin Beg Complex - och på livsmiljöerna för moripan, som är en stannfågel som omfattas av artikel 3 i fågeldirektivet. De irländska myndigheterna besvarade inte denna underrättelse.
10 Den 8 april 1998 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Irland. I detta yttrande gjorde kommissionen gällande att nämnda medlemsstat inte hade följt fågel- och livsmiljödirektiven samt underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt fördraget, genom att inte vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att följa artikel 3 i fågeldirektivet - vad avser moripa - och artikel 4.4 första meningen i samma direktiv samt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, beträffande det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex. Kommissionen anmodade Irland att rätta sig efter yttrandet inom två månader från delgivningen.
11 Den 1 september 1998 besvarade de irländska myndigheterna det motiverade yttrandet genom att lämna uppgifter om de nya åtgärder som vidtagits för att begränsa överbetningen, såväl rent allmänt som mer specifikt i området Owenduff-Nephin Beg Complex.
12 Kommissionen ansåg inte att Irland, mot bakgrund av dessa uppgifter, kunde anses ha vidtagit åtgärder för att det påstådda fördragsbrottet skulle upphöra. Kommissionen väckte följaktligen förevarande talan vid domstolen.
Prövning i sak
sidosättande av artikel 3 i fågeldirektivet
13 Kommissionen har erinrat om att moripans livsmiljöer är kullandskap och mossar och att dess föda huvudsakligen består av ljung. Moripan är även beroende av ljungen för att bygga bo och för att skydda sig mot rovdjur. Moripans utbredningsområde i Irland är följaktligen begränsat till mosshedar och hedar med riklig förekomst av ljung. Ljung är emellertid en växtart som är synnerligen känslig för överbetning. På Irland är arten allvarligt hotad på grund av sådan överbetning. I detta sammanhang har kommissionen hänvisat till studier som visar att det nyligen skett en klar minskning av populationen av moripa samt att de områden där denna art lever liksom de områden där arten häckar har minskat betydligt i storlek. Vad avser minskningen av populationen av moripa har kommissionen hänvisat till en rapport från år 1993 från Irish Wildbird Conservancy. Vad gäller minskningen av de nämnda områdenas storlek har kommissionen hänvisat till två kartböcker över häckande fågelarter i Storbritannien och Irland. De områden där moripan häckar utgörs fortfarande till stor del av områden som de irländska myndigheterna har klassificerat som försämrade. Irland har följaktligen underlåtit att fullgöra sina skyldigheter att bevara tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för moripan.
14 Den irländska regeringen har gjort gällande att kommissionen inte har styrkt att de omständigheter som kommissionen anmärkt på - antingen tillsammans eller var för sig - har medfört att moripans livsmiljöer minskat i storlek så till den grad att arten inte längre kan bevaras. Den irländska regeringen har gjort gällande att moripan, såsom underart till dalripa, är en mycket utbredd fågelart som inte är hotad. Vad avser de två kartböcker som kommissionen hänvisat till, som avser perioderna 1968-1972 respektive 1988-1991, har nämnda regering gjort gällande att olikheterna i de metoder som använts för att utarbeta dem medför att jämförelser mellan böckernas uppgifter och de slutsatser som dras av dessa blir otillförlitliga när det gäller att fastställa att populationen av moripa och denna arts utbredningsområde har blivit mindre. Den irländska regeringen har även bestridit att ljungområdena - som moripan är beroende av - är allvarligt hotade av överbetning, men har medgivit att överbetning har haft negativ inverkan på antalet moripor och på omfattningen av artens livsmiljö.
15 Domstolen erinrar om att medlemsstaterna enligt artikel 3 i fågeldirektivet skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i detta direktiv. Enligt domstolens rättspraxis föreligger de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt denna bestämmelse redan innan en minskning av antalet fåglar har konstaterats och innan det har uppkommit någon risk för att en skyddad art skall försvinna (se dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien, REG 1993, s. I-4221, punkt 15).
16 Enligt rapporten från år 1993 från Irish Wildbird Conservancy, som är en icke-statlig organisation specialiserad på fågelskydd på Irland, utgör moripan en av de tolv mest hotade häckande fågelarterna i landet. I denna rapport anges vidare att populationen av moripa har minskat med mer än 50 procent under de senaste tjugo åren.
17 En jämförelse mellan de två vetenskapliga verken Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1968-1972 och New Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1988-1991, författade av D.W. Gibbons, J.B. Reid och R.A. Chapman, visar att de områden där moripan lever blivit betydligt mindre. Så är även fallet med de områden där arten häckar. Det skall härvidlag framhållas att författarna i den andra av dessa kartböcker - även om de erinrar om och medger att jämförelser av uppgifterna måste göras med försiktighet - gör gällande att "de kartor där förändringarna framgår trots dessa svårigheter likväl återger de verkliga förändringar som ligger bakom den geografiska spridningen av [arterna]".
18 Det är vidare ostridigt att de områden där moripan (som upptas som en egen art i bilaga II/1 i fågeldirektivet) häckar till stor del utgörs av områden som Heritage Council (Rådet för Irlands kulturarv) har klassificerat som försämrade på grund av överbetning.
19 I skrivelsen av den 1 september 1998 medgav Irland vidare i allmänna ordalag att populationerna av moripa rimligen kan anses ha påverkats av överbetningen i artens livsmiljöer. I samma skrivelse uppgav denna medlemsstat dels att moripan är beroende av ljung, som är den vanligast förekommande växtarten på många hedar, mossar och högländer i Irland, dels att den för att få kontroll över överbetningen har för avsikt att utse ett mycket stort område av dessa typer av livsmiljöer - troligen större än 250 000 hektar - som särskilda bevarandeområden i den mening som avses i livsmiljödirektivet.
20 I det handlingsprogram som år 1995 togs fram av Irish Wildbird Conservancy för de tolv mest hotade häckande fågelarterna på Irland ansågs det för övrigt nödvändigt att, som en del av de prioriterade åtgärderna, få kontroll över betningen för att - i ett första skede - förhindra att populationen av moripa minskar ytterligare och att artens utbredningsområde blir mindre, och för att - i ett andra skede - återbefolka de utbredningsområden som övergivits sedan den period som avses i den första kartboken (nämnd ovan i punkt 17).
21 Mot bakgrund av vad som anförts ovan konstaterar domstolen att Irland inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att bevara tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för moripa, i den mening som avses i artikel 3 i fågeldirektivet. Kommissionens talan skall följaktligen bifallas på denna punkt.
sidosättande av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet och av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet
22 Kommissionen har gjort gällande att Irland inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att förhindra att terrängtäckande mossar i det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex skadas genom överbetning. Närmare bestämt var och är Rural Environmental Protection Scheme (program för bevarande av landsbygdsmiljön, nedan kallat REPS), som antagits av de irländska myndigheterna, otillräckligt för att bekämpa problemet med överbetning, såväl allmänt som vad avser Owenduff-Nephin Beg Complex. Kommissionen har emellertid medgivit att REPS, efter omarbetningar år 1998, kan bidra till att bekämpa problemet med överbetning på ett effektivt sätt på allmänna markområden, förutsatt att ramprogram upprättas, genomförs och följs upp beträffande förvaltningen av dessa områden. Vad gäller den generella minskning på 30 procent av kvoten bergsfår som beslutades under vintern 1998/1999 anser kommissionen att åtgärden är otillräcklig om samtliga områden som är drabbade av överbetning tas i beaktande.
23 Den irländska regeringen har visserligen medgivit att ett problem med överbetning gradvis har uppkommit i Owenduff-Nephin Beg Complex, men den anser att kommissionen inte har lagt fram tillräcklig bevisning för att det skall kunna fastställas att Irland har underlåtit att fullgöra de skyldigheter som följer av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet och av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet. Nämnda regering har till att börja med erinrat om att de jordbrukare som deltar i REPS sedan år 1996 varit skyldiga att följa betningsprogram vad avser allmänna markområden. Regeringen i fråga har vidare hänvisat till villkoren för bevarande av terrängtäckande mossar och betesmarker på hög höjd eller områden som klassificerats som National Heritage Areas med stöd av REPS, i dess lydelse sedan den 1 januari 1999. Irland har vidare förvärvat 10 000 av de 25 255 hektar mark som utgör det särskilda skyddsområdet i fråga och har enbart tillåtit sex nötkreatur och 150 får på detta område. Under år 2000 antog Irland ett ramprogram för de övriga allmänna markområdena i detta särskilda skyddsområde. De ungefär 5 000 hektar som återstår av Owenduff-Nephin Beg Complex hör inte till något allmänt markområde och berörs inte av problemet med överbetning. Den irländska regeringen har för övrigt anfört att kommissionen - genom beslut av den 6 augusti 1998, som fattades med stöd av rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av den 30 juni 1992 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven (EGT L 215, s. 85; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 161) - godtagit de ändringar av REPS som anmäldes till kommissionen i juni 1997. Den irländska regeringen har slutligen påpekat att genomförandet av handlingsplanen för att bevara området Owenduff-Nephin Beg Complex har blivit försenat på grund av att det varit nödvändigt att samråda ingående med berörda personer.
24 Domstolen erinrar om att förekomsten av ett fördragsbrott enligt fast rättspraxis skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se bland annat dom av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-1719, punkt 18, och av den 7 december 2000 i mål C-374/98, kommissionen mot Frankrike, REG 2000, s. I-10799, punkt 14). De åtgärder som Irland har vidtagit efter den 8 juni 1998 kan följaktligen inte beaktas i förevarande mål.
25 Det skall vidare påpekas att det är ostridigt att området Owenduff-Nephin Beg Complex har varit klassificerat som särskilt skyddsområde sedan oktober 1996. Vad avser områden klassificerade som särskilda skyddsområden skall enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet de förpliktelser som följer av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet ersättas av bland annat de förpliktelser som följer av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Detta skall ske från och med dagen för genomförandet av livsmiljödirektivet eller dagen för klassificering enligt fågeldirektivet om den dagen infaller senare. Härav följer att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, och inte artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, i detta fall skall tillämpas på det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex från oktober 1996. Mot bakgrund härav saknas anledning att pröva huruvida artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet har åsidosatts. Domstolen kommer följaktligen endast att pröva huruvida artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har åsidosatts.
26 Domstolen erinrar i det avseendet om att medlemsstaterna enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, liksom enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, skall vidta lämpliga åtgärder för att förhindra bland annat försämring av livsmiljöerna i de särskilda skyddsområden som klassificerats i enlighet med punkt 1 i den sistnämnda artikeln (se dom av den 25 november 1999 i mål C-96/98, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-8531, punkt 35).
27 Kommissionen har visserligen inte påstått att Irland gjort sig skyldig till någon överträdelse vad avser de 10 000 hektar som denna medlemsstat äger och där betning hädanefter kommer att förekomma i mycket begränsad utsträckning. Av handlingarna i målet framgår emellertid att andra delar av det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex har skadats allvarligt.
28 I det program som upprättades den 22 augusti 2002 av Dúchas - avdelningen för kulturarv vid Department of Arts, Heritage, Gaeltacht and the Islands (ministeriet för konst, kulturarv, det gaeliskspråkiga området och öarna) - för att bevara detta skyddsområde anges följande: "Vissa terrängtäckande mossar och hedar i området har utsatts för omfattande erosion på grund av att antalet får har varit för stort. På vissa platser är torven lös, vilket leder till att mossarna förstörs och till att det uppstår raviner som eroderar ända ner till berggrunden. I de markområden som ligger på högre höjd har hedarna skadats allvarligt på grund av belastningen på ljungväxter (ljung) till följd av betning. Relativt nyligen har barrskog planterats på stora delar av det intilliggande mossområdet, vilket har lett till att stora områden med terrängtäckande mossar, både på låglandet och på höglandet, har förstörts."
29 I den skriftväxling med kommissionen som ägde rum innan det motiverade yttrandet lämnades, medgav de irländska myndigheterna att fårbeståndet i Owenduff-Nephin Beg Complex var mycket stort, men att fåren rör sig i obebodda dalgångar och på bergssluttningar. Myndigheterna medgav även att skadorna till följd av överbetning var särskilt stora på sluttningarna väster om Lough Feeagh, vilket kan ha bidragit till att antalet grönländska bläsgäss, som brukar söka föda i området, under den senaste tiden minskat i antal.
30 Enligt det ovan i punkt 28 nämnda programmet kommer det att bli nödvändigt att begränsa betningen till en hållbar nivå. Det är nödvändigt å ena sidan för att kunna förverkliga mål såsom att bevara och om möjligt förstärka det ekologiska värdet av den prioriterade livsmiljön i området Owenduff-Nephin Beg Complex - nämligen terrängtäckande mossar - och av andra livsmiljöer som är karakteristiska för detta område, och å andra sidan för att kunna förverkliga mål som att bevara och, om möjligt, öka populationerna av de fågelarter som nämns i bilaga 1 till fågeldirektivet och som förekommer i detta område, i synnerhet grönländska bläsgäss och ljungpipare, arter som medförde att detta område klassificerades som särskilt skyddsområde. Överbetning av får ger nämligen upphov till allvarliga skador på vissa platser och utgör det allvarligaste hotet i detta område.
31 I dupliken har den irländska regeringen för övrigt själv medgivit att det är nödvändigt att de irländska myndigheterna inte bara vidtar åtgärder för att få kontroll över problemet med överbetning, utan även att dessa myndigheter ser till att det blir möjligt att återställa de skadade livsmiljöerna. Den nämnda regeringen har anfört att det är möjligt att uppnå detta mål genom genomförandet av programmet för att bevara det särskilda skyddsområdet i fråga, ramprogrammet för de allmänna markområden som finns där, och de individuella handlingsprogrammen för jordbruk.
32 Av vad som anförts ovan följer att Irland inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra att livsmiljöerna i det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex försämras för de arter för vilka detta särskilda skyddsområde har utsetts.
33 Irland har följaktligen underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Härav följer att kommissionens talan även skall bifallas på denna punkt, med de begränsningar som anges närmare i punkt 25 i denna dom.
34 Irland har följaktligen underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 3 i fågeldirektivet och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att bevara tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för moripa och genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att livsmiljöerna i det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex försämras för de arter för vilka detta särskilda skyddsområde har utsetts.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
35 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland i väsentliga delar har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Irland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 3 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar och artikel 6.2 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att bevara tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för moripa och genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att livsmiljöerna i det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex försämras för de arter för vilka detta särskilda skyddsområde har utsetts.
2) Irland skall ersätta rättegångskostnaderna.