CELEX: 62002CJ0041
Nesplnění povinnosti státem
Články 30 a 36 Smlouvy o ES (nyní po změně články 28 ES a 30 ES)
Potraviny, do kterých byly přidány vitaminy nebo minerální soli
Vnitrostátní právní předpisy podmiňující jejich uvedení na trh existencí nutriční potřeby
Opatření s rovnocenným účinkem
Odůvodnění
Veřejné zdraví
Proporcionalita

Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Nizozemské království tím, že přijalo a ponechalo
v platnosti ve svém právním řádu nejdříve čl. 10 odst. 1 Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (prováděcí
vyhláška k Warenwet o přípravě a zacházení s potravinami) ze dne 10. prosince 1992 (Stb. 1992, 678, dále jen „vyhláška BBL“)
a později čl. 2 odst. 1 a článek 5 Warenwetbesluit Toevoeging micro‑voedingsstoffen aan levensmiddelen (prováděcí vyhláška
k Warenwet týkající se přidávání mikroživin do potravin) ze dne 24. května 1996 (Stb. 1996, 311, dále jen „vyhláška TML“),
a dále tím, že použilo režim výjimek, v jehož rámci není v příslušném případě brán ohled na zástupnou povahu určitých obohacených
potravinových výrobků, v důsledku čehož potravinové výrobky legálně připravené a uvedené na trh v jiném členském státě obohacené
o vitamin A (ve formě retinoidů), vitamin D, kyselinu listovou, selen, měď nebo zinek, které nejsou zastupujícími nebo obnovenými
výrobky ve smyslu vyhlášky TML, nemohou být uvedeny na nizozemský trh, ledaže zmíněná přísada nepředstavuje žádné riziko pro
veřejné zdraví a odpovídá skutečné nutriční potřebě, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článků 30 a 36 Smlouvy
o ES (nyní po změně články 28 ES a 30 ES).
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 30. července 2002 bylo povoleno vedlejší účastenství Dánského království na podporu
návrhů Nizozemského království, avšak dopisem došlým kanceláři Soudního dvora dne 21. července 2004 Dánské království vzalo
svůj návrh na vedlejší účastenství zpět.

Právní rámec

Právní úprava Společenství
Je nesporné, že v rozhodné době této žaloby, tedy v době uplynutí lhůty dvou měsíců stanovené dodatečným odůvodněným stanoviskem
ze dne 21. prosince 1998 uvedeným v bodě 20 tohoto rozsudku, se v právní úpravě Společenství nenacházela ustanovení upravující
podmínky pro přidávání výživových látek, jako jsou vitaminy a minerály, do potravin pro běžnou spotřebu.
Pokud jde o potraviny určené pro zvláštní výživu, některé z těchto potravin byly upraveny směrnicemi přijatými Komisí na základě
směrnice Rady 89/398/EHS ze dne 3. května 1989 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se potravin určených
pro zvláštní výživu (Úř. věst. L 186, s. 27).

Vnitrostátní právní úprava
Výroba a uvádění na trh potravinových výrobků je v Nizozemsku upraveno Wet van 28 december 1935, houdende voorschriften betreffende
de hoedanigheid en aanduiding van waren (zákonem ze dne 28. prosince 1935, který upravuje kvalifikaci a označování výrobků,
Stb. 1935, 793), ve znění platném v rozhodné době této žaloby (dále jen „Warenwet“).
Z článku 4 odst. 1 Warenwet vyplývá, že za účelem zákazu potravin, které při rozumné spotřebě mohou představovat riziko pro
zdraví nebo bezpečnost, může příslušný úřad prostřednictvím nařízení veřejné správy zakázat přípravu, výrobu, uvedení na trh
nebo zpracování a použití, k účelům stanoveným v tomto nařízení, potravin spadajících do kategorie označené tímto nařízením,
které nesplňují požadavky stanovené zmíněným nařízením, pokud jde o jejich složení, výrobu nebo jejich kvalitu a vlastnosti.
Článek 16 odst. 1 a odst. 2 Warenwet stanoví:
„1.      Náš ministr může ve vztahu k potravinám spadajícím do kategorie označené ve svém rozhodnutí stanovit vynětí z pravidel vyplývajících
z použití jakéhokoliv z článků 4 až 15.
2.      Náš ministr také může ve vztahu k potravinám spadajícím do kategorie označené v odpovídajícím rozhodnutí na žádost udělit
výjimku z použití zmíněných pravidel […]“
Článek 10 vyhlášky BBL ve svém původním znění uváděl:
„1.      Potraviny nemohou obsahovat vitaminy, sloučeniny fluoru nebo jódu, aminokyseliny nebo jejich soli, ledaže tyto látky jsou
přirozeně obsaženy ve zmíněných potravinách ve stejném složení a ve stejném množství.
2.      Odstavec 1 se nepoužije na potraviny, které jsou upraveny ustanoveními zákona stanovujícími výjimky.“
Odstavec 2 tohoto článku byl následně změněn s účinností od 26. června 1996 článkem 10 vyhlášky TML a od této doby zní následovně:
„Odstavec 1 se nevztahuje na
a)      obohacené potraviny, jako jsou potraviny uvedené ve [vyhlášce TML], pokud jde o přítomnost vitaminů;
b)      potraviny, které jsou upraveny ustanoveními zákona stanovujícími výjimky.“
Článek 1 odst. 1 písm. a) až d) vyhlášky TML uvádí:
„Pro účely této vyhlášky se rozumí:
a)      mikroživinami: výživové látky nezbytné k fungování lidského organismu, které tento organismus nemůže produkovat sám o sobě
a které musí být konzumovány v malých množstvích;
b)      obohacenými potravinami: potravina doplněná o jednu nebo více mikroživin, jejímž základním účelem však není poskytovat mikroživiny;
c)      zastupujícím výrobkem: obohacená potravina
–        určená k nahrazení existující potraviny, které se co možná nejvíce podobá svým vzhledem, konzistencí, chutí, barvou, vůní
a účelem, a
–        do které byla přidána jedna nebo více mikroživin v poměru nepřekračujícím poměr, ve kterém se tyto látky přirozeně nacházejí
v potravině, která má být nahrazena;
d)      obnovenou potravinou: obohacená potravina
–        připravená podle směrnic o správných postupech v oblasti výroby a,
–        do které byla přidána jedna nebo více mikroživin až do dosažení poměru srovnatelného s poměrem, ve kterém se tyto látky před
přípravou přirozeně nacházely v poživatelné části výrobku nebo v poživatelných částech surovin obsažených ve výrobku, avšak
které se vytratily po přípravě nebo v jejím průběhu“.
Podle čl. 2 odst. 1 vyhlášky TML „je zakázáno připravovat nebo uvádět na trh obohacené potraviny, které neodpovídají požadavkům
stanoveným v této vyhlášce, pokud jde o jejich složení“.
Článek 5 téže vyhlášky stanoví:
„Mikroživiny, jako jsou vitamin A ve formě retinoidů, vitamin D, kyselina listová, selen, měď a zinek, jsou přidávány do obohacené
potraviny výlučně za účelem vytvoření zastupujícího výrobku nebo obnovené potraviny.“
V souladu s čl. 16 odst. 1 a odst. 2 Warenwet nizozemský ministr zdravotnictví může stanovit vynětí nebo udělit výjimku ze
zákazu uvádění potraviny na trh, který vyplývá z vyhlášky TML. V souladu s článkem 23 Warenwet může být rozhodnutí ministra
předmětem žaloby podané u College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Pokud jde o potraviny obohacené o mikroživiny, jsou podle ustálené praxe nizozemského ministra zdravotnictví, jejíž platnost
byla uznána College van Beroep voor het bedrijfsleven, udělovány výjimky pouze v případě splnění dvou kritérií:
–        potravina, do které jsou přidávány mikroživiny, nesmí být jako taková škodlivá veřejnému zdraví;
–        přidání musí odpovídat skutečné, zejména vyživovací, potřebě.

Postup před zahájením soudního řízení
Komise byla jednak informována, že v roce 1995 a 1996 bylo dvěma hospodářským subjektům, Kellogg’s a Inkosport Nederland,
zamítnuto povolení uvést na trh v Nizozemsku snídaňové cereálie obohacené o vitamin D a kyselinu listovou, respektive energetické
tyčinky obohacené o kyselinu listovou, zatímco tyto výrobky již byly legálně uvedeny na trh v jiných členských státech.
Jelikož Komise shledala,  že tato zamítnutí jsou v rozporu s článkem 30 Smlouvy, požádala nizozemské orgány dvěma výzvami
dopisy ze dne 26. června 1996 o poskytnutí příslušných vysvětlení.
Jelikož Komise nebyla přesvědčena odpovědí zmíněných orgánů, zaslala dne 23. září 1997 Nizozemskému království dvě odůvodněná
stanoviska. Nizozemské orgány odpověděly na tato stanoviska dopisy ze dne 12. a 18. prosince 1997.
Kromě toho byl Komisi oznámen návrh vyhlášky a později vyhláška TML v rámci směrnice Rady 83/189/EHS ze dne 28. března 1983
o postupu při poskytování informací v oblasti technických norem a předpisů (Úř. věst. L 109, s. 8) ve znění směrnice Evropského
parlamentu a Rady 94/10/ES ze dne 23. března 1994 (Úř. věst. L 100, s. 30).
Jelikož Komise po výměně korespondence shledala, že režim výjimky ze zákazu uvádění na trh jde v rozsahu, v jakém vyžaduje,
aby přidání mikroživin nebylo škodlivé a současně aby odpovídalo skutečné nutriční potřebě, nad rámec toho, co je nezbytné
pro ochranu zdraví, vyzvala nizozemské orgány dopisem ze dne 22. prosince 1997 k poskytnutí vysvětlení zjištěného porušení.
Jelikož Komise nebyla spokojena s odpověďmi orgánů, zaslala Nizozemskému království odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 31.
srpna 1998 doplněné o dodatečné odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 21. prosince 1998. Nizozemské orgány odpověděly na tato
dvě stanoviska dopisy ze dne 8. září 1998, respektive 21. dubna 1999.
Za těchto podmínek se Komise rozhodla podat tuto žalobu.

K žalobě
Na úvod je třeba zdůraznit, že bez ohledu na formulaci žalobního návrhu tato žaloba pro nesplnění povinnosti nesměřuje proti
nizozemské právní úpravě. Komise totiž upřesnila, že její žaloba nesměřuje proti režimu zákazu uvádění na trh zavedenému vyhláškou
TML jako takovému. Komise rovněž uvádí, že nevznáší otázku formálního souladu řízení vztahujícího se na žádosti o výjimku
s právem Společenství.
Komise tedy nezpochybňuje povinnost výrobců a dovozců určitých obohacených potravin obdržet výjimku ze zákazu uvádění na trh
těchto potravin stanovených nizozemskou právní úpravou. Žaloba Komise směřuje výlučně proti praxi popsané v bodě 14 tohoto
rozsudku, která spočívá v tom, že nizozemské orgány považují existenci skutečné nutriční potřeby za nezbytnou podmínku pro
udělení takové výjimky. Takto je vymezen předmět žaloby, o kterém má Soudní dvůr rozhodnout.

K vnitrostátní správní praxi
Jelikož se Komise a nizozemská vláda neshodují, pokud jde o rysy nizozemské správní praxe v oblasti udílení výjimky ze zákazu
uvádění určitých obohacených potravin na trh, je třeba předně prověřit, v čem tato praxe skutečně spočívá.
Zaprvé je nesporné, že potraviny pro běžnou spotřebu obohacené o vitamin A (ve formě retinoidů), vitamin D, kyselinu listovou,
selen, měď nebo zinek mohou být uváděny na trh v Nizozemsku v případě, že nejsou zastupujícími výrobky nebo obnovenými potravinami,
pouze pokud spadají pod výjimku ze zákazu uvádění na trh vyplývající z ustanovení pozměněného článku 10 vyhlášky BBL ve spojení
s čl. 2 odst. 1 a článkem 5 vyhlášky TML.
Je rovněž nesporné, že tato výjimka je udělována nizozemským ministrem zdravotnictví pouze tehdy, pokud jednak potravina,
do které byla přidána jedna z těchto výživových látek, není škodlivá veřejnému zdraví, a jednak toto přidání odpovídá skutečné
nutriční potřebě. Jedná se o dvě kritéria, která musí být splněna kumulativně.
V tomto ohledu v rozporu s tím, co tvrdí Komise, pouhé konstatování, že obohacené potraviny splňují první kritérium, nepostačuje
k prokázání, že jejich uvedení na trh by nepředstavovalo žádné riziko pro veřejné zdraví.
Jak z vysvětlení nizozemské vlády tak z rozhodnutí přijatých příslušnými vnitrostátními orgány v řízeních o již předložených
žádostech o výjimku totiž vyplývá, že první kritérium je splněno, pokud obohacená potravina není škodlivá jako taková, tedy
pokud množství výživové látky, kterou obsahuje, není nebezpečné samo o sobě, bez ohledu na ostatní zdroje těchto látek ve
výživě obyvatelstva Nizozemska.
Vitaminy a minerální soli nejsou obecně samy o sobě škodlivé, avšak mohou mít zvláštní škodlivé účinky v případě jejich nadměrné
spotřeby v celkové stravě, jejíž složení nemůže být předvídáno nebo kontrolováno (viz, pokud jde o vitaminy, rozsudky ze dne
14. července 1983, Sandoz, C‑174/82, Recueil, s. 2445, bod 17, ze dne 23. září 2003, Komise v. Dánsko, C‑192/01, Recueil,
s. I‑9693, bod 43, a ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, C‑24/00, Recueil, s. I‑1277, bod 50).
Pouhá skutečnost, že potravina obohacená o určitou výživovou látku není jako taková škodlivá veřejnému zdraví, a že tedy splňuje
první kritérium, tak neumožňuje dovodit, že tato potravina nepředstavuje žádné riziko. Jak uplatňuje nizozemská vláda, je
třeba ještě posoudit, zda nepředstavuje riziko pro veřejné zdraví s ohledem na ostatní zdroje této výživové látky ve výživě
jako celku.
Nizozemská vláda tvrdí, že toto posouzení se provádí v rámci zkoumání druhého kritéria, které se týká existence nutriční potřeby.
Zadruhé z řízení o žádosti o výjimku, které byly zahájeny u příslušných nizozemských orgánů, vyplývá, že udělení výjimky je
systematicky zamítáno, pokud obohacená potravina nesplňuje druhé kritérium.
Příklad, kterého se dovolává nizozemská vláda za účelem prokázání, že výjimka může být v příslušných případech udělena ve
vztahu k obohacené potravině, která neodpovídá žádné nutriční potřebě, není relevantní. Jde o povolení k uvedení na trh margarínu
obohaceného o vitamin D vydané v roce 2002, tedy po uplynutí lhůty stanovené v dodatečném odůvodněném stanovisku ze dne 21. prosince
1998. Mimoto je namístě konstatovat, že v tomto řízení o povolení příslušné nizozemské orgány shledaly existenci nutriční
potřeby vitaminu D u osob ve věku nad 60 let a že povolení k uvedení na trh bylo podmíněno tím, že margarín musí obsahovat
označení, které nedoporučuje jeho spotřebu osobám ve věku do 60 let.
Komise tedy správně zdůrazňuje systematickou povahu zákazu uvádět na trh obohacenou potravinu, která neodpovídá skutečné nutriční
potřebě.
Konečně ze zkoumání řízení o žádosti o výjimku, která byla zahájena u příslušných nizozemských orgánů, vyplývá, že v rozporu
s tvrzeními Komise musí nedostatek nutriční potřeby prokázat nizozemské orgány, aby mohly zamítnout žádost o výjimku. Rozhodnutí
nizozemského státního tajemníka pro blahobyt, zdraví a kulturu ze dne 10. března 1994 přijaté ve věci Punica tak upřesňuje,
že „[p]ro účely prokazatelné potřeby, [stížnostní] komise [nizozemského ministerstva zdravotnictví] shledává, že stěžovatel
neprokázal její existenci dostatečně přesvědčivým způsobem, avšak že ministerstvo učinilo pravděpodobným názor, že toto přidání
není nezbytné“.
Hospodářské subjekty se sice budou pravděpodobně snažit prokázat, že jejich výrobek odpovídá takové potřebě, avšak tato okolnost
neumožňuje dovodit, že se jedná o obrácení důkazního břemene.
Je třeba zkoumat, zda nizozemská správní praxe v oblasti udělování výjimek, jak byla popsána, představuje opatření s rovnocenným
účinkem množstevnímu omezení dovozu, a pokud ano, zda může být odůvodněna na základě článku 36 Smlouvy, jak tvrdí nizozemská
vláda.

K existenci opatření s rovnocenným účinkem množstevnímu omezení dovozu
Volný pohyb zboží mezi členskými státy je základní zásadou Smlouvy, jejímž vyjádřením je zákaz množstevních omezení dovozu
mezi členskými státy a veškerých opatření s rovnocenným účinkem uvedený v článku 30 Smlouvy.
Zákaz opatření s účinkem rovnocenným omezením uvedeným v článku 30 Smlouvy se vztahuje na veškerou obchodní právní úpravu
členských států, která by mohla, ať přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně, narušit obchod ve Společenství (viz zejména
rozsudky ze dne 11. července 1974, Dassonville, C‑8/74, Recueil, s. 837, bod 5, Komise v. Dánsko, uvedený výše, bod 39, a Komise
v. Francie, uvedený výše, bod 22).
Je nesporné, že nizozemská správní praxe představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku
30 Smlouvy.
Tato praxe, která vyžaduje, aby uvádění na trh bylo u potravin obohacených o vitaminy nebo minerální soli pocházejících z jiných
členských států, ve kterých jsou legálně vyrobeny a uvedeny na trh, podmíněno důkazem o nutriční potřebě nizozemského obyvatelstva,
totiž ztěžuje uvádění těchto potravin na trh, nečiní‑li je vůbec nemožným, v důsledku čehož narušuje obchod mezi členskými
státy (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 41).

K odůvodnění založenému na ochraně veřejného zdraví
Pokud jde o otázku, zda nizozemská správní praxe může být odůvodněna na základě článku 36 Smlouvy, přísluší členským státům,
aby při nedostatku harmonizace a v rozsahu, v jakém přetrvávají nejasnosti při současném stavu vědeckého výzkumu, rozhodly
o úrovni, v jaké chtějí zajistit ochranu zdraví a života osob, a o požadavku předchozího povolení pro uvedení potravin na
trh při současném zohlednění požadavků volného pohybu zboží ve Společenství (viz výše uvedené rozsudky Sandoz, bod 16, Komise
v. Dánsko, bod 42, a Komise v. Francie, bod 49).
Tato posuzovací pravomoc týkající se ochrany veřejného zdraví je zvláště důležitá, je‑li prokázáno, že přetrvávají nejasnosti
při současném stavu vědeckého výzkumu, pokud jde o určité látky, jako vitaminy, které, jak bylo připomenuto v bodě 29 tohoto
rozsudku, obecně nejsou samy o sobě škodlivé, avšak mohou mít zvláštní škodlivé účinky v případě jejich nadměrné spotřeby
v celkové stravě, jejíž složení nemůže být předvídáno nebo kontrolováno (viz výše uvedené rozsudky Sandoz, bod 17, Komise
v. Dánsko, bod 43, a Komise v. Francie, bod 50).
Právo Společenství tedy nebrání tomu, aby právní úprava členského státu v rámci použití zásady obezřetnosti zakázala, s výjimkou
udělení předchozího povolení, uvádění potravin na trh, pokud jde o potraviny, do nichž byly přidány jiné výživové látky než
výživové látky, jejichž přidání bylo dovoleno zmíněnou právní úpravou (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Komise v.
Dánsko, bod 44, a Komise v. Francie, bod 51).
Z článku 130r Smlouvy o ES (nyní po změně článek 174 ES) totiž vyplývá, že ochrana lidského zdraví je jedním z cílů politiky
Společenství v oblasti životního prostředí, že tato politika, která je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, je založena mimo
jiné na zásadě obezřetnosti a že požadavky této politiky musí být zahrnuty do vymezení a provádění ostatních politik Společenství.
Mimoto z judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásadu obezřetnosti je rovněž třeba použít v rámci politiky ochrany lidského
zdraví, která je podle článku 129 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 152 ES) rovněž zaměřena na vysoký stupeň ochrany (viz
v tomto smyslu rozsudky ze dne 5. května 1998, National Farmers’ Union a další, C‑157/96, Recueil, s. I‑2211, body 63 a 64;
ze dne 9. září 2003, Monsanto Agricoltura Italia a další, C‑236/01, Recueil, s. I‑8105, body 128 a 133, a výše uvedené rozsudky
Komise v. Dánsko, bod 49, a Komise v. Francie, bod 56; viz rovněž v tomto smyslu rozsudky Soudu ze dne 11. září 2002, Pfizer
Animal Health v. Rada, T‑13/99, Recueil, s. II‑3305, body 139 až 140, Alpharma v. Rada, T‑70/99, Recueil, s. II‑3495, body 152
až 153, a ze dne 10. března 2004, Malagutti‑Vezinhet v. Komise, T‑177/02, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 54).
Členské státy nicméně musí při výkonu své posuzovací pravomoci týkající se ochrany veřejného zdraví dodržovat zásadu proporcionality.
Prostředky zvolené členskými státy se musí omezovat na to, co je skutečně nutné k zajištění ochrany veřejného zdraví; musí
být přiměřené takto sledovanému cíli, jehož by nemohlo být dosaženo prostřednictvím opatření, které narušují obchod ve Společenství
v menší míře (viz výše uvedené rozsudky Sandoz, bod 18, Komise v. Dánsko, bod 45, a Komise v. Francie, bod 52).
Mimoto, jelikož článek 36 Smlouvy obsahuje restriktivně vykládanou výjimku z pravidla volného pohybu zboží ve Společenství,
je na vnitrostátních orgánech, které se tohoto článku dovolávají, aby v každé projednávané věci prokázaly ve světle vnitrostátních
stravovacích zvyklostí a s ohledem na výsledky mezinárodního vědeckého výzkumu, že jejich právní úprava je nezbytná k účinné
ochraně zájmů uvedených ve zmíněném ustanovení a zejména že uvádění předmětných výrobků na trh představuje skutečné riziko
pro veřejné zdraví (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 46, a Komise v. Francie, bod 53).
Zákaz uvádět na trh potraviny, do kterých byly přidány výživové látky, tedy musí být založen na důkladném posouzení rizika
namítaného členským státem, který se dovolává článku 36 Smlouvy (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 47, a Komise
v. Francie, bod 54).
Rozhodnutí zakázat uvedení obohacených potravin na trh, které ostatně představuje nejzávažnější překážku obchodu s výrobky
legálně vyrobenými a uvedenými na trh v jiných členských státech, může být přijato pouze tehdy, pokud se skutečné riziko pro
veřejné zdraví, které je namítáno, jeví jako dostatečně prokázané na základě nejnovějších vědeckých poznatků, které jsou k dispozici
k datu přijetí takového rozhodnutí. V takovém kontextu je účelem posouzení rizika, které je členský stát povinen provádět,
posoudit stupeň pravděpodobnosti škodlivých účinků přidání určitých výživových látek do potravin na lidské zdraví a závažnost
těchto případných účinků (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 48, a Komise v. Francie, bod 55).
Při posuzování předmětného rizika nejsou relevantní pouze specifické účinky uvedení na trh jednotlivého výrobku, který obsahuje
vymezené množství výživových látek. Mohlo by být vhodné vzít v úvahu kumulativní účinek přítomnosti více přírodních nebo umělých
zdrojů vymezené výživové látky na trhu a možné budoucí přítomnosti dodatečných zdrojů, které mohou být rozumně předvídány
(výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 50).
V řadě případů posouzení těchto skutečností ukáže, že v tomto směru je na vědecké a praktické úrovni vysoký stupeň nejistoty.
Taková nejistota, která je neoddělitelná od konceptu obezřetnosti, ovlivňuje rozsah posuzovací pravomoci členského státu,
a odráží se tedy ve způsobu použití zásady proporcionality.
Za takových okolností musí být uznáno, že členský stát může na základě zásady obezřetnosti přijmout ochranná opatření, aniž
by musel čekat na jasné prokázání existence a závažnosti těchto rizik (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek National Farmers’
Union a další, bod 63). Posouzení rizika však nemůže být založeno na čistě hypotetických úvahách (viz výše uvedené rozsudky
Monsanto Agricoltura Italia a další, bod 106, Komise v. Dánsko, bod 49, a Komise v. Francie, bod 56).
Správné použití zásady obezřetnosti předpokládá zaprvé identifikaci případných negativních následků navrhovaného přidání výživových
látek pro zdraví a zadruhé celkové posouzení rizika pro zdraví založené na nejspolehlivějších dostupných vědeckých poznatcích
a nejnovějších výsledcích mezinárodního výzkumu (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 51).
Pokud se prokáže, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo dosah tvrzeného rizika z důvodu nedostatečných, nerozhodných
nebo nepřesných výsledků provedených studií, avšak že pravděpodobnost skutečné škody pro veřejné zdraví trvá za předpokladu
realizace rizika, zásada obezřetnosti odůvodňuje přijetí omezujících opatření, pokud tato opatření nejsou diskriminační a
jsou objektivní (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, body 52 a 53).
Zdá se, že v projednávané věci příslušné nizozemské orgány odděleně zkoumají jednak specifické účinky uvedení jednotlivé potraviny
obsahující vymezené množství výživových látek na trh, které posuzují v rámci prvního kritéria, a jednak kumulativní účinek
přítomnosti více přírodních nebo umělých zdrojů výživové látky na trhu, který posuzují v rámci druhého kritéria týkajícího
se existence nutriční potřeby nizozemského obyvatelstva.
Nizozemská vláda uplatňuje, že u vitaminu A (ve formě retinoidů), vitaminu D, kyseliny listové, selenu, mědi a zinku je nejvyšší
toxikologický limit – tedy množství, v případě jehož překročení nemohou být vyloučeny škodlivé účinky – sotva vyšší než doporučená
denní dávka – tedy množství, které prakticky pokrývá potřeby vymezené výživové látky u všech osob s dobrým zdravím v posuzované
skupině obyvatelstva –, takže jejich přidání do potravin může být povoleno pouze v omezeném rozsahu. Pokud jde o tyto látky
„s nižším rozpětím bezpečnosti“, bylo by třeba porovnat nezbytnost přidání těchto látek do potravin a rizika, jež toto představuje,
a v případě potřeby, pokud to odůvodňuje posouzení tohoto rizika, uplatnit omezení pro uvádění na trh u výrobků, které nejsou
v souladu s vymezeným výživovým cílem.
Nicméně i kdyby bylo vědecky prokázáno, že šest dotčených výživových látek vykazuje „nižší rozpětí bezpečnosti“, doporučená
denní dávka těchto látek nesplývá s nejvyšším toxikologickým limitem. Mimoto jak zdůraznil generální advokát v bodě 42 svého
stanoviska, malý rozdíl mezi doporučenou denní dávkou a množstvím, v případě jehož překročení existuje riziko pro zdraví,
není u jednotlivých výživových látek totožný.
Z toho vyplývá, že potravina obohacená o vymezenou výživovou látku tedy nemusí odpovídat nutriční potřebě, protože průměrná
výživová dávka již představuje doporučenou denní dávku této výživové látky, aniž by její uvedení na trh vedlo k překročení
nejvyššího toxikologického limitu znamenajícímu podle současného stavu vědeckých poznatků skutečné riziko pro lidské zdraví.
V každém případě nizozemská vláda nepředkládá žádnou vědeckou studii se závěrem, že jakékoliv překročení doporučené denní
dávky u jakékoliv z šesti dotčených výživových látek, ať již jakkoliv významné, způsobuje skutečné riziko pro veřejné zdraví.
Nizozemská vláda rovněž uplatňuje, že je odůvodněné zamítnout uvedení na trh u obohacené potraviny, která nesleduje žádný
prokazatelný nutriční účel, a to i když ještě není dosaženo „nejvyšší hranice“, za účelem poskytnutí prostoru ostatním výrobkům,
jejichž nutriční nezbytnost pro určité skupiny obyvatelstva může být prokázána.
V tomto ohledu, i když uvádění obohacené potraviny určené pro celkové obyvatelstvo na trh skutečně snižuje rozdíl mezi množstvím
výživové látky přítomné v průměrné výživové dávce a nejvyšším toxikologickým limitem, tato skutečnost nijak nebrání příslušným
vnitrostátním orgánům následně povolit uvedení na trh ostatních výrobků obohacených o stejnou látku, které jsou určeny pouze
skupinám obyvatelstva, u kterých průměrná výživová dávka neumožňuje uspokojit potřebu zmíněné látky. Vysvětlení nizozemské
vlády tedy nemůže odůvodnit praxi směřující k zákazu obohacené potraviny, jejíž spotřeba neumožňuje, ani s ohledem na celkovou
výživu, dosažení hranice, jejíž překročení by mohlo znamenat skutečné riziko pro veřejné zdraví.
Je třeba dodat, že, jak správně zdůrazňuje Komise, i poté, co vnitrostátní orgány povolily uvedení potraviny obohacené o vymezenou
výživovou látku na trh, mohou zamítnout pozdější žádost o povolení na základě stavu, který vznikl v důsledku prvního povolení
(viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora AELE ze dne 5. dubna 2001, EFTA Surveillance Authority v. Norsko, E‑3/00, EFTA
Court Report 2000‑2001, s. 73, body 36 a 37).
Za těchto podmínek systematická povaha zákazu uvádění obohacených potravin na trh, která vyplývá z nizozemské správní praxe,
neumožňuje dodržovat právo Společenství, pokud jde o identifikaci a posouzení skutečného rizika pro veřejné zdraví, které
vyžaduje důkladné zkoumání, případ od případu, účinků, které může způsobit přidání dotčených vitaminů a minerálních solí do
této potraviny (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 56).
Navíc, jak správně uplatňuje Komise, ze spisu nevyplývá, že v řízeních o žádosti o výjimku nizozemské orgány prověřují, zda
potravina obohacená o vymezenou výživovou látku má v rámci výživové dávky zastoupit tradiční potraviny, u kterých je přidání
této látky povinné, a tím spíše ani to, že v příslušných případech nizozemské orgány  berou v úvahu takový zástupný účinek.
Nizozemská vláda tak uznává, že cereálie mohou být obecně zastupujícím výrobkem pro plátky chleba s pomazánkou. Až do 1. prosince
1999 nizozemská právní úprava ukládala obohacení  roztíratelných tuků vitaminem D. Přesto ze spisu nevyplývá, že při zkoumání
žádosti o povolení uvést na trh cereálie obohacené vitaminem D, podané hospodářským subjektem Kellogg’s, nizozemské orgány
vzaly do úvahy tuto okolnost, když prověřovaly, zda a v jaké míře uvedení na trh těchto cereálií povede k nárůstu množství
vitaminu D v průměrné výživové dávce spotřebitelů cereálií  ve vztahu k množství, které je považováno za přijatelné, ba i nezbytné
v průměrné výživové dávce spotřebitelů roztíratelných pomazánek.
Vyhledávání případného zastupujícího účinku však musí být nedílnou součástí důkladného posouzení vyžadovaného judikaturou
Soudního dvora. Přihlédnutí k takovému účinku, pokud existuje, totiž může vést k závěru, že uvedení nové obohacené potraviny
na trh nepovede k nárůstu množství výživové látky v průměrné výživové dávce, a může tedy vést k udělení výjimky. Naopak nepřihlédnutí
k tomuto účinku by mělo za následek ustrnutí zvyklostí ve stravě bez odůvodnění na základě veřejného zdraví.
Je tedy třeba dovodit, že nizozemské orgány nedodržely požadavky stanovené právem Společenství, zejména požadavek důkladného
posouzení, případ od případu, účinků, které může způsobit uvedení potravin obohacených o jednu z šesti dotčených výživových
látek na trh.
I kdyby nizozemské orgány rovněž zkoumaly v rámci kritéria nutriční potřeby kumulativní účinek přítomnosti více přírodních
nebo umělých zdrojů vymezené výživové látky na trhu, a tudíž existenci skutečného rizika pro veřejné zdraví, ze spisu nicméně
vyplývá, že povolení uvést obohacenou potravinu na trh je ve skutečnosti udělováno, pouze pokud je navíc prokázáno, že je
nezbytné k umožnění uspokojení potřeb vitaminů a minerálních solí nizozemského obyvatelstva (viz rozhodnutí nizozemského státního
tajemníka pro blahobyt, zdraví a kulturu ve věci Punica, uvedené v bodě 35 tohoto rozsudku). Tento posledně uvedený přístup
však nespadá do posouzení rizika pro veřejné zdraví.
Ačkoliv totiž kritérium nutriční potřeby obyvatelstva členského státu může sehrát roli při důkladném posouzení rizika, které
přidání výživových látek do potravin může představovat pro veřejné zdraví, tímto členským státem, absence takové potřeby sama
o sobě nemůže odůvodnit úplný zákaz, na základě článku 36 Smlouvy, uvedení na trh potravin legálně vyrobených nebo uvedených
na trh v jiném členském státě (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 54, a Komise v. Francie, body 59 a 60).
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že Nizozemské království tím, že používá správní praxi, v jejímž rámci potraviny pro
běžnou spotřebu obohacené o vitamin A (ve formě retinoidů), vitamin D, kyselinu listovou, selen, měď nebo zinek, které jsou
legálně vyrobeny nebo uvedeny na trh v jiných členských státech, mohou být uvedeny na trh v Nizozemsku v případě, že nepředstavují
zastupující výrobky ani obnovené potraviny ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. c) a d) vyhlášky TML, pouze pokud toto obohacení
odpovídá nutriční potřebě nizozemského obyvatelstva, navíc aniž by bylo prověřováno, zda tyto obohacené potraviny nejsou určeny
k tomu, aby zastoupily potraviny již uvedené na trh, u kterých je přidání stejných výživových látek povinné, nesplnilo povinnosti,
které pro něj vyplývají z článku 30 Smlouvy.

K nákladům řízení
Podle článku 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení,
pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala
náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Nizozemské království bylo ve sporu neúspěšné, je třeba mu uložit náhradu nákladů
řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1)
Nizozemské království tím, že používá správní praxi, v jejímž rámci potraviny pro běžnou spotřebu obohacené o vitamin A (ve
formě retinoidů), vitamin D, kyselinu listovou, selen, měď nebo zinek, které jsou legálně vyrobeny nebo uvedeny na trh v jiných
členských státech, mohou být uvedeny na trh v Nizozemsku v případě, že nepředstavují zastupující výrobky ani obnovené potraviny
ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. c) a d) Warenwetbesluit Toevoeging micro‑voedingsstoffen aan levensmiddelen (prováděcí vyhláška
k Warenwet týkající se přidávání mikroživin do potravin) ze dne 24. května 1996, pouze pokud toto obohacení odpovídá nutriční
potřebě nizozemského obyvatelstva, navíc aniž by bylo prověřováno, zda tyto obohacené potraviny nejsou určeny k tomu, aby
zastoupily potraviny již uvedené na trh, u kterých je přidání stejných výživových látek povinné, nesplnilo povinnosti, které
pro ně vyplývají z článku 30 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 28 ES).
2)
Nizozemskému království se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: nizozemština.